ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LA LOI DE
TRANSFORMATION
DE LA FONCTION
PUBLIQUE :
BILAN D’ÉTAPE
Rapport public thématique
Synthèse
Novembre 2023
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Une mise en œuvre et un suivi de la LTFP
partiellement défaillants
7
2
Un élargissement des possibilités de recours
aux contractuels dont les employeurs publics
peinent à se saisir
9
3
Une fluidité des modes de recrutement statutaire
et des parcours professionnels encore bridée
par de nombreux freins
11
4
Une remise en ordre inachevée du respect
de la durée annuelle de travail
13
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
Trois ans après la promulgation de la loi du 6 août 2019 de transformation de
la fonction publique (LTFP), la Cour et les chambres régionales et territoriales
des comptes (CRTC) ont dressé un premier bilan de la mise en œuvre de ses
principales mesures, à l’exception de celles relatives à la promotion du dialogue
social et à l’égalité professionnelle qui feront l’objet d’une enquête ultérieure .
Depuis plusieurs années, la fonction publique est confrontée à des difficultés
de recrutement, déjà sous-jacentes en 2019 lors de l’adoption de la LTFP . Si de
premières difficultés pour attirer, recruter et fidéliser les agents publics étaient
déjà perceptibles, l’attractivité de la fonction publique n’était pas au cœur
des objectifs que la loi poursuivait . Or maintes de ses dispositions répondent
pour partie à cette question, notamment en ce qui concerne les modalités de
recrutement des agents titulaires et contractuels et la fluidification des parcours
professionnels .
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Une mise en œuvre et un suivi de
la LTFP partiellement défaillants
P r è s d e q u a t r e a n s a p r è s l a
publication de la loi, plusieurs mesures
réglementaires d’application font
encore défaut . Il en est de même
pour les rapports au Parlement
prévus par la loi . Celui, primordial, sur
les actions entreprises au sein de la
fonction publique de l’État pour
assurer le respect de la durée légale
du travail n’a pas encore été présenté
au Parlement, alors qu’il aurait dû
l’être en août 2020 . Le cadrage et le
suivi de mesures nouvelles comme la
rupture conventionnelle et son régime
d’indemnisation sont peu formalisés,
alors que sa mise en œuvre effective
présente un risque de dérive . Une
attention particulière à ce sujet et la
publication d’un rapport de suivi sont
attendues .
Même si un nombre très important de
décrets ont d’ores-et-déjà été publiés,
le retard pris dans la publication de
certains textes d’application altère
la portée de la loi . Il en est ainsi pour
l’encadrement du dispositif très sensible
des autorisations spéciales d’absence
(ASA) . Les autorités chargées de sa mise
en œuvre, au premier rang desquelles
la direction générale de l’administration
et de la fonction publique (DGAFP),
doivent veiller à donner sa pleine
mesure à la loi votée par le Parlement .
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Dans un contexte global de tension sur
le marché du travail, les employeurs
publics ont de plus en plus de mal à
recruter par la voie du concours : le
nombre d’inscriptions aux épreuves
baisse de façon régulière, comme le
taux de sélectivité des recrutements .
Il en découle un recours accru aux
contrats dont l’offre est elle-même
loin d’être couverte, bien que la part
des agents contractuels progresse
continument .
Proportion d’agents contractuels dans les trois versants
24 %
22 %
20 %
18 %
16 %
14 %
12 %
10 %
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
FPE
FPT
FPH
Total de la FP
Source : rapport annuel sur l’état de la fonction publique, édition 2022 (DGAFP)
Les dispositions de la LTFP offrent
des réponses, certes partielles, à ce
contexte assurément pérenne, grâce
à un recours facilité et diversifié au
recrutement contractuel : contrat à
durée indéterminée (CDI) en primo-
recrutement, contrats pour des
emplois de direction, contrat de
projet . Or les gestionnaires publics
manifestent un grand attentisme
envers ces dispositifs . À la date de
finalisation du présent rapport, peu
de CDI en primo-recrutement avaient
été conclus . Seulement 1 900 contrats
Un élargissement des possibilités
de recours aux contractuels dont
les employeurs publics peinent
à se saisir
2
10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
de projet avaient été signés dans la
fonction publique de l‘État (parfois
aucun dans certains ministères) et
seuls 11 % des emplois fonctionnels
étaient occupés par des contractuels
dans la fonction publique territoriale . Le
recours aux agents contractuels n’est
pas la panacée à la faible attractivité de
l’emploi public .
Nombre de contrats de projet au sein des différents ministères
Ministères
2020
2021
Total
Affaires étrangères
0
2
2
Agriculture
0
1
1
Armées
10
37
47
Culture
0
0
0
Économie-finances
11
39
50
Éducation nationale
0
12
12
Enseignement supérieur
0
589
589
Intérieur
81
45
126
Justice
0
1 150
1 150
Premier ministre
0
2
2
Solidarités santé
0
3
3
Transition écologique
6
21
27
Total
108
1 901
2 009
Source : enquête menée par la DGAFP auprès des ministères, relative au bilan de la mise en œuvre
de la LTFP
Toutefois, les facultés récemment
ouvertes aux employeurs publics ne
doivent pas pour autant être sous
utilisées . Ils doivent ainsi conduire
une politique plus active pour
répondre aux évolutions en cours,
voire pour anticiper des tendances
structurelles . La montée en puissance
des agents contractuels devrait les
inciter à rechercher un cadre de
gestion approprié à ces personnels
aux effectifs croissants : par exemple,
par la définition de cadres de gestion
proches des conventions collectives
selon une procédure ouverte par la loi
de 2019 .
Un élargissement des possibilités de recours
aux contractuels dont les employeurs publics
peinent à se saisir
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Plusieurs dispositions de la LTFP visent
à fluidifier les parcours professionnels
dans la sphère publique et à simplifier
la gestion des ressources humaines .
La rénovation des modalités d’orga-
nisation des concours pour fluidifier
les recrutements et les rapprocher
des candidats est toujours en attente .
Le déploiement du concours national
à affectation locale (CNAL), qui offre
une visibilité pour l’employeur public
comme pour le candidat, reste peu
usité, sauf par le ministère de l’intérieur
et des outre-mer . Le recrutement
sur titres, largement déployé dans
la fonction publique hospitalière,
demeure encore trop rare dans la
fonction publique de l’État et reste
en suspens dans la fonction publique
territoriale . Au total, les facultés
offertes par la LTFP sont peu utilisées .
Répartition par catégorie de métiers des CNAL
Répartition par
catégories de métiers
2020
2021
2022
Total
Gardien de la paix
1 343
1 202
884
3 429
55,2 %
Surveillant de l'administration
pénitentiaire
0
784
318
1 102
17,8 %
Personnel administratif
(secrétaires et adjoints)
0
459
472
931
15,0 %
Techniciens
0
145
317
462
7,4 %
Professeur certifié
0
74
108
182
2,9 %
Autres
0
38
63
101
1,6 %
Total
1 343
2 702
2 162
6 207
100 %
Source : DGAFP
Une fluidité des modes de
recrutement statutaire et des
parcours professionnels encore
bridée par de nombreux freins
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le nouvel instrument que constituent
les lignes directrices de gestion est
un vecteur de transformation de la
gestion des ressources humaines
aujourd’hui encore peu opérant : les
rappels statutaires y sont plus présents
que la définition d’une stratégie
spécifique et qualitative .
Par ailleurs, le développement des
mobilités entre les trois versants de la
fonction publique, prévu par la LTFP,
se heurte à des obstacles récurrents
(écarts des régimes indemnitaires à
fonctions comparables) et à un défaut
de connaissance des perspectives
d’évolution de leur carrière par
les candidats et des différences
d’organisation des employeurs publics .
Pour remédier à ces difficultés, les
expérimentations lancées dans six
régions en 2022 avec l’installation de
comités locaux d’emploi public n’ont pas
encore permis de mesurer leur efficacité .
Une fluidité des modes de recrutement
statutaire et des parcours professionnels
encore bridée par de nombreux freins
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Comparées aux autres dispositions de
la LTFP, celles visant à l’harmonisation
et l’optimisation du temps de travail,
certes plus problématiques, semblent
avoir été laissées de côté depuis 2019,
alors que la loi prévoyait un calendrier
prioritaire de mise en œuvre . C’est en
particulier le cas pour le respect de
la durée légale du travail, qui a été au
premier plan des sujets abordés dans
le cadre de la discussion du texte, mais
aussi pour les autorisations spéciales
d’absence liées à la parentalité et à
certains événements familiaux, qui
souffrent toujours d’une absence
d’harmonisation de leur régime .
Durée annuelle de travail moyenne des fonctionnaires des administrations centrales
500
1 000
1 500
2 000
2 500
0
Chili
Israël
Mexique
États-Unis
Nouvelle-Zélande
Allemagne
Corée
Autriche
Grèce
Pologne
Estonie
OCDE
Suède
Japon
Islande
Australie
Slovénie
Belgique
Norvège
Espagne
Royaume-Uni
République Slovaque
Pays-Bas
Danemark
FRANCE
Finlande
Italie
Portugal
Moyenne d’heures travaillées par an (ajustée)
Source : OCDE (2013) panorama des administrations publiques
Une remise en ordre inachevée
du respect de la durée annuelle
de travail
4
14
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Une remise en ordre inachevée
du respect de la durée annuelle de travail
Par dérogation aux règles de droit
commun, les employeurs publics
locaux et certaines administrations
avaient maintenu des régimes de
travail plus favorables aux agents,
c’est-à-dire inférieurs à la durée légale
de 1 607 heures . L’abrogation de ces
régimes dérogatoires par la LTFP leur
a imposé la redéfinition de nouveaux
cycles de travail tout en maintenant
le droit pour les agents faisant l’objet
de sujétions particulières de continuer
à bénéficier légalement de cycles de
travail inférieurs . L’enquête a montré
que les efforts d’alignement ont été
jusqu’à présent très contrastés .
Les régimes dérogatoires au sein de
la fonction publique de l’État, dont
le rapport de l’Inspection générale
des finances de 2019 avait souligné
l’ampleur, n’ont pas été revus . En
conséquence, la proportion d’agents
de l’État travaillant moins de
1 607 heures demeure identique . Elle
a même augmenté notamment pour
tenir compte de nouvelles situations,
comme pour l’administration des
douanes afin de faire face au Brexit .
L e
s t at u q u o
s u r l e s r é g i m e s
dérogatoires au sein de la fonction
publique de l’État est très préjudiciable
à l’exercice du contrôle de légalité
exercé par les préfectures pour
la fonction publique territoriale,
les collectivités locales justifiant le
maintien de leur propre régime au
regard du principe de parité . Des
instructions nombreuses ont été
données aux préfets pour exercer
avec diligence ce contrôle sur les
délibérations des collectivités
locales . Bon nombre d’entre elles ont
effectivement délibéré sur le temps
de travail . Mais, l’exercice demeure
inachevé . Plusieurs collectivités
ont maintenu un nombre élevé de
régimes dérogatoires, quand d’autres
ont contourné les obligations par
des délibérations de régularisation
« de façade » . Le contrôle de légalité
préfectoral peine à les sanctionner,
ne disposant pas, à la différence des
chambres régionales et territoriales
des comptes (CRTC), des moyens
d’investigation leur permettant
d’apprécier leur réalité pratique .
De surcroît, la DGAFP a adopté
une position en retrait sur ce sujet
pourtant majeur . Outre l’absence déjà
mentionnée du rapport à présenter
au Parlement sur les actions mises
en œuvre pour assurer le respect de
la durée effective du temps de travail
dans la fonction publique de l’État,
font aussi défaut les décrets relatifs
aux mesures d’adaptation tenant
compte des sujétions auxquelles sont
soumis certains agents de l’État et aux
autorisations spéciales d’absence .
En conclusion, les juridictions
f i n a n c i è r e s f o r m u l e n t l e s
recommandations suivantes pour
assurer la pleine application de
l’ensemble des dispositions de la
loi de transformation de la fonction
publique .
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1.
Dans le cadre de l’article 14 de la
LTFP et pour les métiers qui s’y prêtent,
proposer des cadres de gestion
pour le parcours professionnel et la
rémunération des agents contractuels
(recommandation reformulée)
(ministère de la transformation et de la
fonction publiques).
2.
Développer les concours nationaux
à affectation locale et élargir la
possibilité de recrutement sur titres,
y compris par la reconnaissance des
acquis de l’expérience professionnelle
(recommandation complétée)
(ministère de la transformation et
de la fonction publiques, secrétariats
généraux des ministères).
3.
Instaurer une interface entre la
bourse à l’emploi de la Fédération
Hospitalière de France (FHF) et le
site « Choisir le service public »
pour compléter l’espace numérique
de publication des offres d’emplois
publics
(ministère de la transformation
et de la fonction publiques, FHF).
4.
Rendre publics, sous une forme
anonymisée, les questions et avis
les plus récurrents et significatifs
concernant les conflits d’intérêts
(ministère de la transformation et de
la fonction publiques, ministère de
l’intérieur et des outre-mer, ministère
de la santé et de la prévention).
5 .
É t e n d r e l ’ o b l i g a t i o n d e
remboursement des sommes perçues
au titre de la rupture conventionnelle
à tous les agents publics retrouvant
un emploi dans le secteur public
dans le délai de six ans
(ministère de
la transformation et de la fonction
publiques)
6.
Préciser, dans le rapport prévu à
l’article 72 de la LTFP, les pratiques les
plus courantes des administrations
p o u r a r r ê t e r l e m o n t a n t d e
l’indemnité spécifique de rupture
conventionnelle (ISRC) et indiquer
tous les coûts afférents
(ministère de
la transformation et de la fonction
publiques)
7.
Dresser et publier un bilan de
l’harmonisation du temps de travail
dans la fonction publique territoriale
(ministère de l’intérieur et des outre-
mer).
8.
Publier un état des lieux des régimes
dérogatoires à la durée annuelle
du travail de 1 607 heures dans la
fonction publique de l’État et mettre
fin aux situations non prévues par les
textes
(ministère de la transformation
et de la fonction publiques).
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