25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 01
www.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVE
S
ET SA RÉPONSE
COMMUNE NOUVELLE DES
SABLES D’OLONNE
(Département de Vendée)
Contrôle organique
Exercices 2019 et suivants
COMMUNE NOUVELLE DES
SABLES D’OLONNE
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
6
INTRODUCTION
...........................................................................................................
7
1
LE RÉGIME INDEMNITAIRE
...............................................................................
9
1.1
Le RIFSEEP
.......................................................................................................
9
1.2
Le maintien de la prime de fin d’année au titre des avantages
collectivement acquis
.........................................................................................
9
1.3
Le paiement de l’indemnité horaires pour travaux supplémentaires
................
11
2
LES MODALITÉS D’OC
TROI ET DE PAIEMENT DE CERTAINES
SUBVENTIONS
....................................................................................................
12
3
LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DES COMPTES
............................................
13
3.1
Une information financière et budgétaire de qualité
........................................
13
3.1.1
Un calendrier budgétaire respecté
...........................................................
13
3.1.2
Une documentation budgétaire globalement de qualité
..........................
14
3.1.3
L’affectation des résultats
.......................................................................
15
3.1.4
La publicité des informations financières
...............................................
15
3.2
La fiabilité de l'information comptable
............................................................
16
3.2.1
Une comptabilité d’engagement et des délais de paiement
satisfaisants
..............................................................................................
16
3.2.1.1
Un bon taux d’engagement
.....................................................................................
16
3.2.1.2
Des délais de paiement en constante amélioration sur la période
...........................
16
3.2.2
Les informations patrimoniales
...............................................................
17
3.2.2.1
L’inventaire et l’état de l’actif
................................................................................
17
3.2.2.2
Les amortissements
................................................................................................
17
3.2.3
Les opérations de fin d'exercice
..............................................................
18
3.2.3.1
Le rattachement des charges et produits
.................................................................
18
3.2.3.2
D’insuffisantes provisions pour emprunts structurés et CET
.................................
19
4
UNE SITUATION FINANCIÈRE CONFORTABLE
..........................................
21
4.1
L’augmentation de la capacité d’autofinancement notamment due aux
transferts de charges de gestion
........................................................................
21
4.2
L’évolution des charge
s de gestion
..................................................................
22
4.3
L’évolution des produits de gestion
.................................................................
24
4.4
Les investissements et leur financement
..........................................................
26
4.5
Une situation bilancielle équilibrée, mais une trésorerie en jours de
charges courantes moins favorable par rapport aux autres communes
départementales et régionales
...........................................................................
29
4.6
Une prospective financière tournée vers l’investissement
...............................
30
ANNEXES
......................................................................................................................
32
Annexe n° 1. : Comparaison des taux des impôts locaux
......................................
33
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
Annexe n° 2. : Affectation des résultats
.................................................................
34
Annexe n° 3. Inventaire et état de l’actif au 31 décembre 2021
............................
36
COMMUNE NOUVELLE DES
SABLES D’OLONNE
4
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a examiné les comptes et la gestion
de la commune nouvelle des Sables
d’Olonne (LSO), à compter de sa création, à savoir le
1
er
janvier
2019. Le présent rapport est centré sur l’analyse du régime indemnitaire, de l’octroi
de certaines subventions, de la qualité des comptes ainsi que de la gestion budgétaire et
financière de la collectivité. La gestion de l’érosion côtière par la commune a également été
examinée et fait l’objet d’un rapport distinct, commun avec la communauté d’agglomération
des Sables
d’Olonne.
Une commune créée au 1
er
janvier 2019
Station classée de tourisme, LSO a obtenu son sur-classement démographique dans la
strate de 80 000 habitants à 150 000 habitants. Elle est marquée par un taux élevé de résidences
secondaires, celles-ci représentant 39 % des logements (contre 24 % en moyenne dans le
département de la Vendée). La ville met par ailleurs l’accent sur le développement de son image
de marque et des activités nautiques.
Fruit de la fusion des anciennes communes de Château d’Olonne, d’Olonne
-sur-Mer et
des Sables
d’Olonne, elle s’est s
ubstituée à ces dernières dans toutes les délibérations et tous
les actes pris par les communes concernées.
La politique indemnitaire de la collectivité est donc en partie l’héritière des régimes des
trois précédentes communes fusionnées. Des irrégularités ont été relevées. Les agents de ces
communes continuent de bénéficier d’une prime de fin d’année (PFA), au titre des avantages
collectivement acquis au sein de ces dernières. Or, d’une part, la chambre constate que les
revalorisations appliquées à l’ense
mble de ces agents sont irrégulières, soit au regard des
modalités appliquées, soit au regard du montant effectivement versé et qui excède ce qui serait
régulièrement dû. Les PFA versées ne constituent pas, dès lors, des avantages collectivement
acquis avant la loi n° 84-
53 du 26 janvier 1984. D’autre part, pour harmoniser le montant de
PFA attribués à ces agents, LSO leur octroie annuellement une majoration de l’indemnité de
fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE). Cette pratique est contraire tant à
l’objet de l’IFSE,
part du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de
l’engagement professionnel (RIFSEEP), qu’aux délibérations instaurant régulièrement ce
régime au sein de la collectivité, et ne constitue pas davantage un avantage collectivement
acquis.
La commune a également repris et renouvelé le partenariat mis en place avec
l’Université d’Angers, afin d’accueillir au sein de ses locaux certaines formations dédiées aux
activités touristiques et de nautisme. Si la convention afférente a été précisée en 2022, elle
prévoit toujours la mise à disposition à titre gratuit desdits locaux, contrevenant ainsi aux
dispositions de l’article L.
2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
La qualité d
e l’information financière et la fiabilité des comptes sont
globalement assurées
La commune des Sables
d’Olonne produit des informations financières, budgétaires et
comptables de qualité.
La commune tient correctement sa comptabilité d’engagement et a, tr
ois ans après sa
création, un bon délai global de paiement, représentant 15,51 jours en 2021.
La chambre relève néanmoins des axes de progrès, portant notamment sur la
fiabilisation de son inventaire et l’évaluation de sa provision pour risques liés à ses
emprunts
structurés.
Une bonne situation financière
Bénéficiant d’une situation financière favorable, LSO a profité tant de la fusion des
anciennes communes, qui a généré une bonification de la dotation globale de fonctionnement,
que des mutualisations mises en place avec les Sables
d’Olonne Agglomération. La création en
2021 d’un service technique mutualisé a permis le transfert d’un grand nombre d’agents,
diminuant les dépenses de personnel de la commune
ainsi que les recettes d’attribution de
compensation (2022).
Malgré une inversion de tendance sur l’exercice 2022, les
agrégats
financiers de la commune se sont maintenus à un bon niveau sur la période sous contrôle, sans
qu
’elle ne contraigne l’effort d’investissement consenti
. Par suite, le niveau relativement élevé
de son endettement apparaît soutenable.
Dans la même dynamique, la commune entend, suivant la prospective financière
transmise qu’il conviendra d’affiner, augmenter encore sa capacité d’investissement, en
maîtrisant son ratio de désendettem
ent, grâce à la majoration de sa taxe d’habitation sur les
résidences secondaires.
COMMUNE NOUVELLE DES
SABLES D’OLONNE
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1. :
Mettre fin aux versements de la prime de f
in d’année et
intégrer le cas échéant son montant dans le RIFSEEP pour les agents pouvant en
bénéficier.
Recommandation n° 2.
: Fiabiliser l’inventaire physique et comptable des
immobilisations, conformément aux prescriptio
ns de l’instruction budgétaire et
comptable M57.
Recommandation n° 3.
: Provisionner les risques liés aux emprunts structurés
souscrits avant le 1
er
janvier 2014, selon les modalités comptables préconisées par la
DGFiP.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
INTRODUCTION
Procédure
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a inscrit à son programme 2022, le
contrôle des comptes et de la gestion de la commune des Sables
d’Olonne pour les exercices
2019 et suivants.
L
’ouverture d
u contrôle a été notifiée le 15 septembre 2022 à M. Yannick Moreau,
ordonnateur de la commune depuis le 1
er
janvier 2019, date de sa création. La comptable
publique a été informée de l’ouverture du contrôle le même jour.
La chambre a délibéré des observations provisoires lors de sa séance du 14 mars 2023.
Le rapport d’observations provisoires a été adressé à l’ordonnateur en fonctions, le
28 mars 2023. Le même jour, un extrait a été adressé au président de la Faculté de Tourisme
Culture et Hospitalité de l’université d’Angers (ESTHUA). Les deux destinataires ont apporté
des réponses dans le délai fixé. La c
hambre s’est réunie pour délibérer sur les observations
définitives le 20 juin 2023.
Le présent rapport est centré sur l’analyse du régime indemnitaire, de l’octroi de
certaines subventions, de la qualité des comptes ainsi que de la gestion budgétaire et financière
de la collectivité. Le thème de la gestion du trait de côte fait l’objet d’un rapport distinct,
commun avec la communauté d’agglomération des Sa
bles
d’Olonne
.
L
es Sables d’Olonne
: une commune littorale dynamique
La commune nouvelle des Sables
d’Olonne (LSO) a été créée, à compter du
1
er
janvier 2019, par arrêté préfectoral du 17 août 2018, en lieu et place des communes de
Château
d’Olonne, d’Olonne
-sur-Mer et des Sables
d’Olonne.
Elle compte 45 030 habitants en 2019 et constitue donc la principale commune de la
communauté d’agglomération des Sables
d’Olonne (soit 55
016 habitants).
Dotée d’une façade littorale importante, la commune est att
ractive : elle connaît une
croissance démographique (+ 7 % depuis cinq ans) supérieure à celle du territoire vendéen.
Toutefois, ce dynamisme repose beaucoup sur une population plus âgée que la moyenne
départementale, les personnes retraitées représentant ainsi 49,8 % de la population locale en
2019, contre une moyenne vendéenne de 34,7 %. Elle est également plus aisée, le taux de
pauvreté y est ainsi presque deux fois moins élevé qu’au niveau national.
La commune connaît d’importantes difficultés de logem
ent, les résidences secondaires
représentant 39 % des logements (contre 24 % en moyenne dans le département et 11 % en
Pays de la Loire). La ville a ainsi mis en place fin 2021 un plan «
Louez à l’année
» dont
l’objectif est d’encourager la mutation des ré
sidences secondaires, touristiques, vacants de son
territoire en résidence principales.
COMMUNE NOUVELLE DES
SABLES D’OLONNE
8
Station classée de tourisme, ayant obtenu un sur-classement démographique dans la
strate de 80 000 habitants à 150 000
habitants, LSO met l’accent sur le développeme
nt de son
image de marque et des activités nautiques. Ville du départ de la course du Vendée Globe, elle
accueille de nombreuses associations et sociétés tournées vers ces activités. Elle s’est
notamment dotée d’une direction mutualisée avec les Sables
d’O
lonne Agglomération (LSOA)
dédiées au nautisme, ainsi que d’une stratégie nautique dont les objectifs sont de favoriser
l’attractivité de la destination, d’assurer une gouvernance claire et d’adapter l’offre.
Depuis 2022, l’Institut Sport Océan (centre na
utique, centre de formation et centre
d'hébergement) dispose d’un budget annexe de 1,05
M€ de dépenses de fonctionnement et
1,36
M€ de recettes. Par ailleurs, de 2019 à 2022, le budget principal de la commune a supporté
2,73
M€ de dépenses, dont 68
% portent sur des prestations de services facturées par la
SAEM Vendée, organisatrice des courses du Vendée Globe et Vendée Arctique.
La commune est dirigée depuis sa création par M. Yannick Moreau, également
président de la communauté d’agglomération, et élu, d
epuis le 13 octobre 2022, à la présidence
de l’association nationale des élus du littoral (ANEL).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
1
LE RÉGIME INDEMNITAIRE
1.1
Le RIFSEEP
Dès le mois de janvier 2019, le conseil municipal de la commune des Sables
d’Olonne
a délibéré pour approuver la mise en place du régime indemnitaire tenant compte des fonctions,
des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP), créé par le décret
n° 2014-513 du 20 mai 2014 et qui existait déjà dans les anciennes communes fusionnées.
Ainsi, la délibération du 9 janvier 2019 expose les indemnités cumulables avec le
RIFSEEP et qui trouvent leur équivalent dans la
fonction publique d’État (FPE)
, et celles qui
doivent être supprimées du fait de la mise en place du RIFSEEP, en définissant par catégorie et
filière, les montants maximales (mensuels et annuels) d’
indemnité de fonctions, de sujétions et
d’expertise (
IFSE) et de complément indemnitaire annuel (CIA), ainsi que leurs conditions de
versement (mensuellement pour l’IFSE, annuellement pour le CIA) et
les critères
professionnels applicables
1
Cette délibération précise que l’autorité territoriale doit fixer pour chaque agent le
montant attribué (d’IFSE et CIA), le CIA découlant de l’évaluation annuelle réalisée au cours
de l’entretien professionnel.
Le principe de parité avec la FPE et le plafonnement ont été respectés. Ainsi, les
montants maximales arrêtés pour l’IFSE et le CIA, par catégorie, filière et groupe d’agents,
respectent ceux fixés par arrêté ministériel
2
.
Par la suite, LSO a intégré les évolutions réglementaires et jurisprudentielles par trois
délibérations intervenues le 1
er
avril 2019, le 8 juin 2018 et le 31 janvier 2022.
L’examen réalisé par la chambre sur un échantillon d’agents sur l’année 2021 révèle
que les arrêtés individuels précisent systématiquement les montants appliqués à chaque agent,
ces montants respectant les délibérations de mise en place du RIFSEEP au sein de la collectivité.
1.2
Le m
aintien de la prime de fin d’année au titre des avantages
collectivement acquis
La commune verse aux agents provenant des anciennes communes fusionnées la prime
de fin d’année (PFA) instaurée au sein de ces collectivités, et dont le versement a été maintenu
au titre des avantages collectivement acquis (article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984,
codifié à l’article L.
714-11 du code général de la fonction publique, en vigueur depuis le
18 août 2022). Cela
se traduit par l’application de trois montants de primes différents
régulièrement revalorisés.
1
Fonctions d’encadrement, de coordination, de pilotage ou de conception
; Technicité, expertise,
expérience ou qualification nécessaire à l’exercice de fonctions
; Sujétions particulières ou degré d’exposition du
poste au regard de son environnement professionnel.
2
Pour un état récapitulatif, voir par exemple :
COMMUNE NOUVELLE DES
SABLES D’OLONNE
10
La revalorisation d'un avantage collectivement acquis maintenu est possible mais doit
être fondée sur une disposition, constituant elle-même un avantage acquis maintenu, c'est-à-dire
qui ait été prévue avant la loi du 26 janvier 1984. Ainsi, la modification
des conditions d’octroi
(par exemple l'instauration de critères liés à l'assiduité et à la manière de servir) postérieure au
28 janvier 1984 est illégale (CE 6 novembre 1998 n° 153685). De même, les modalités
d'évolution du montant (CE 2 octobre 1992 n° 92692) ainsi que les conditions d'attribution
(CE 8 janvier 1997 n° 91524) doivent avoir été prévues par l'organe délibérant, seul compétent
en la matière.
Or, il ressort
de l’
instruction
que les critères initialement prévus n’ont pas été respectés
et que, d’une part,
les modalités de revalorisation des PFA des agents des anciennes communes
des Sables
d’Olonne et d’Olonne
-sur-Mer, ne constituent pas des avantages collectivement
acquis
et, d’autre part, la revalorisation de la PFA des anciens agents de la commune de Château
d’Olonne a excédé le dispositif initialement prévu
.
En ce qui concerne l’ancienne commune des
Sables
d’Olonne, deux délibérations ont
été produites. La délibération du 15 décembre
1986 rappelait qu’une prime était versée par
l’intermédiaire de l’Amicale Sablaise des agents municipaux, et précisait qu’elle sera désormais
accordée « à tous les agents ayant une note supérieure à 14 et réduite de moitié lorsque la note
est égale ou inférieur à 14 ». La délibération du 7 novembre 2017 précise quant à elle que la
prime de fin d’année, créée par délibération du 15
décembre 1986 en application des
dispositi
ons de l’article
111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, est reconduite annuellement
et augmentée du pourcentage de revalorisation des traitements intervenu dans l’année. Or, la
commune n’a pas démontré que la revalorisation ainsi prévue par la dernière
délibération
constituait bien un avantage collectivement acquis. En l’état du dossier, celle
-ci apparaît dès
lors irrégulière.
En ce qui concerne l’ancienne commune d’Olonne
-sur-Mer, deux délibérations ont été
produites
, l’une du 1
er
mars
1985, l’autre du
26 mars
2018. La première rappelait qu’une
subvention de 360 000
francs avait été inscrite au BP au titre de subvention à l’Amicale des
employés communaux, permettant de verser notamment une prime de fin d’année aux agents,
et qu’à compter de 1985, cette
prime serait versée directement au personnel communal « pour
un montant global équivalent à 1984 actualisé de l’augmentation du coût de la vie
». La seconde
délibération prévoit une actualisation de la prime annuelle du personnel indexée sur l’évolution
du
point d’indice de la fonction publique, alors que la réévaluation par référence au point
d’indice n’était initialement prévue que pour le secrétaire général et le secrétaire général adjoint
de la commune. La chambre avait fait des constats similaires dans son rapport de 2012 et prenait
acte de l’engagement de la commune de mettre un terme à ces anomalies, ce qui n’a pas été
réalisé.
En ce qui concerne enfin la prime de fin d’année des agents de l’ancienne commune de
Château d’Olonne, la délibération du 25
novembre 1997 précisait que la prime initialement
versée par le comité des œuvres sociales (COS) du personnel depuis 1977 était maintenue et
indexée sur le salaire minimum de croissance (SMIC).
Par ailleurs, LSO octroie annuellement à certains agents une majoration
d’
IFSE, après
signature d’arrêtés individuels. Le
montant de cette majoration est calculé chaque année et
correspond en réalité à un complément de la
prime de fin d’année. L’objectif ainsi recherché
est d’harmoniser les montants de PFA versés a
ux anciens agents des communes fusionnées,
alignés sur le montant le plus élevé (1 716
€ en 2021).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
Cette pratique est contraire tant
au principe même de l’IFSE, laquelle n’est liée qu’aux
fonctions, sujétions et expertises des agents
, qu’aux avantages col
lectivement acquis ci-dessus
détaillés. De plus, la délibération instaurant le RIFSEEP dans la collectivité ne prévoit de
révision du montant d’IFSE que dans trois cas, la prise en compte du montant de la PFA n’en
faisant pas partie.
La chambre recommande à la commune de mettre fin aux versements de la prime de fin
d’année, éventuellement en prenant son montant en compte dans le RIFSEEP pour les agents
pouvant en bénéficier.
En réponse aux observations provisoires,
le maire des Sables d’Olonne
explique la
d
ifficulté qui résulterait de l’arrêt du versement de la PFA et son intégration éventuelle au
RIFSEEP à certaines catégories de personnel, mais envisage d’engager des discussions avec les
représentants du personnel pour mettre fin à la réévaluation annuelle du montant de la PFA et
de la fixer définitivement au montant versé en 2022 (1 733
€).
Cependant, cette proposition ne mettrait pas fin aux irrégularités soulevées car elle
permettrait de verser à une partie des agents un montant de PFA supérieur à celui auquel ils
peuvent prétendre au titre des avantages collectivement acquis dans leurs communes
historiques.
Par ailleurs, le risque contentieux mis en avant par l’ordonnateur pour justifier le
maintien de la prime de fin d’année doit être relativisé
3
.
Recommandation n° 1.
:
Mettre fin aux versements de la prime de fin d’année et
intégrer le cas échéant son montant dans le RIFSEEP pour les agents pouvant en
bénéficier.
1.3
Le paiement de l’indemnité horaires pour travaux supplémentaires
Le décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002
permet à l’ensemble des agents de catégorie
B
et C de percevoir des indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS).
Dès sa création, LSO a délibéré le 9 janvier 2019 sur la mise en place des primes et
indemnités liées à des sujétions particulières
, dont l’IHTS. Toutefois, cette délibération ne
précise pas la liste des emplois pouvant donner lieu au versement de cette indemnité,
conformément à l’article 2 du décret n°
91-875 du 6 septembre 1991.
Si l’analyse réalisée par la chambre a permis de s’ass
urer que seuls des agents de
catégorie B et C bénéficiaient d’IHTS, il a également été relevé qu’un certain nombre d’agents
dépassent en 2021 le contingent mensuel de 25 heures, notamment au cours du mois de
juin
2021 (paie de juillet), sans qu’aucune déci
sion autorisant ce dépassement ne soit prise et
que les pièces justificatives appropriées ne soient transmises au comptable
4
.
3
Voir par exemple la décision du Conseil d’État, du 1
er
juin 2023, n° 454762.
4
Article D. 1617-19 du CGCT - annexe 1 CGCT, rubrique 2 "dépenses de personnel", paragraphe
"210224 indemnités horaires pour travaux supplémentaires"
COMMUNE NOUVELLE DES
SABLES D’OLONNE
12
2
LES
MODALITÉ
S
D’OCTROI
ET
DE
PAI
EMENT
DE
CERTAINES SUBVENTIONS
Sur la période sous contrôle, les subventions de fonctionnement ont globalement
augmenté :
Tableau n° 1 :
Évolution des subventions de fonctionnement versées par LSO
en €
2019
2020
2021
Var. annuelle
moyenne
Subventions de fonctionnement
3 106 374
3 519 137
3 381 551
4,3%
Dont subv. aux établissements publics rattachés :
CCAS, caisse des écoles, services publics (SPA ou SPIC)
974 451
1 326 338
1 435 690
21,4%
Dont subv. autres établissements publics
3 937
825
825
-54,2%
Dont subv. aux personnes de droit privé
2 127 986
2 191 973
1 945 036
-4,4%
Source : comptes de gestion
La chambre a réalisé une analyse des conventions conclues avec les cinq plus importants
bénéficiaires de subventions de fonctionnement inscrites au compte 6574 « bénéficiaires de
droit privé
» sur l’année 2021 à savoir
: le Pays des Olonnes Basket / Les Sables Vendée Basket,
l’Université d’Angers, l’association Sports Nautiques Sablais, le SEC Athlétisme et le Football
Club Olonne Château.
Seules les modalités de subventionnement conclues avec l’Université d’Angers
justifient des observations.
Celle-
ci a bénéficié d’un montant total de subventions de 299
720
€ entre 2019 et 2021,
au titre d’une convention de partenariat conclue afin que LSO accueille certaines formations
universitaires et contribue ainsi au développement de formations dans les domaines du
tourisme, des loisirs notamment sportifs, du patrimoine et de la culture. La convention initiale
de 2016 a été reconduite par voie d’avenant pour les années universitaires 2017
-2021, et porte
sur la 3ème année de licence mention Sciences sociales, parcours Tourisme, hôtellerie
restauration évènementiel
–
option Patrimoine et Cultures Littorales et option Tourisme et
Nautisme, ainsi que le master mention Tourisme parcours Aménagement touristique et
développement des destinations option Espaces et Sociétés littorales. Elle a été reprise par la
commune nouvelle lors de sa création, laquelle l’a poursuivie en 2022
5
pour deux ans.
S’agissant de la subvention annuellement versée, d’un montant quasi identique sur la
période (soit environ 99 000
€), si aucune délibération approuvant ce montant pour l’année
2019 n’a été produite, l’assemblée délibérante s’est valablement prononcée sur le montant des
subventions suivantes. La convention portant sur les années universitaires 2022-2024,
approuvée lors de la séance du 3 octobre 2022, prévoit quant à elle que la participation
financière de la ville ne pourra excéder 100 000
€ net/an.
5
Délibération n° 26 du 3 octobre 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
Tant la convention applicable aux exercices 2017 à 2021, que celle signée en 2022,
prévoient une mise à disposition à titre gratuit des locaux de la commune au profit de
l’Université d’Angers, laquelle est un établissement public à caractère scientifique, culturel et
professionnel. La gratuité de ces mises à dispositions contrevient aux dispositions de l’article
L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, lequel dispose que « Toute
occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1
donne lieu au paiement d'une redevance […]
». Aucune des dérogations prévues par l’alinéa
suivant de cet article ne trouve à s’appliquer au cas d’espèce. La chambre invite donc LSO à
modifier la convention conclue avec l’Université d’Angers sur ce point.
En réponse aux observations provisoires, le maire des Sables d’Olonne et le directeur
de l
’ESTHUA s’engagent à entamer des discussions visant à réviser les modalités et conditions
de mise à disposition des locaux.
Enfin, LSO devrait également corriger l’imputation comptable des subventions versées
à ce titre, l’Université d’Angers n’étant pas
un bénéficiaire de droit privé (c/ 6573 et non le
c/6574).
3
LA QUALITÉ ET LA FIABILITÉ DES COMPTES
Depuis le 1
er
janvier 2023, la commune des Sables
d’Olonne applique le référentiel
budgétaire et comptable M57.
Elle est en cours d’élaboration d’un règlement budgétaire et financier commun avec
l’agglomération des Sables
d’Olonne, document devenant obligatoire avec ce nouveau
référentiel.
3.1
Une information financière et budgétaire de qualité
La commune nouvelle des Sables-
d’Olonne dispose, en 2021, d’un budget principal et
de 7 budgets annexes (fonds de commerce et 6 lotissements). Au 31 décembre 2021, le budget
principal de la commune représente un poids financier de plus de 99 % du budget global. Ainsi,
le contrôl
e de l’information financière et budgétaire a été examiné uniquement au regard du
budget principal.
3.1.1
Un calendrier budgétaire respecté
Les dispositions réglementaires en matière de calendrier budgétaire énoncées par
l’article L.
2312-1 du CGCT, ont été respectées par la commune, notamment en ce qui concerne
les dates de vote du budget primitif, de tenue du débat d’orientation budgétaire, de vote du
compte administratif et d’affectation des résultats.
COMMUNE NOUVELLE DES
SABLES D’OLONNE
14
Comme au sein de
la communauté d’agglomération, la ville d
es Sables
d’Olonne
a
modifié son calendrier budgétaire en votant le budget primitif 2022 en décembre 2021, ce qui
contribue à renforcer l’anticipation des prévisions et le respect de l’annualité budgétaire.
3.1.2
Une documentation budgétaire globalement de qualité
Sur la période sous contrôle, les débats d’orientation budgétaire ont été régulièrement
organisés.
Ils ont été l’occasion de présenter
le rapport sur la situation en matière d'égalité entre
les femmes et les hommes, conformément à
l’article L.
2311-1-2 du CGCT
6
L’information donnée est de qualité. Ainsi, a
près une description du contexte
économique et financier sous-tendant la préparation budgétaire, les rapports sur les orientations
budgétaires présentent les grandes orientations prévisionnelles aussi bien en fonctionnement
qu'en investissement, en distinguant les recettes et les dépenses, en application des articles
L. 2312-1 du CGCT et D. 2312-3 du CGCT.
Toutefois, certaines précisions pourraient être apportées :
-
u
ne précision sur le taux d’augmentat
ion des tarifs municipaux aurait pu éclairer
davantage le conseil municipal sur les nouveaux tarifs des services à la population tels
que les services périscolaires et permettre une comparaison avec les communes
limitrophes ;
-
les dépenses d'équipement gérées en autorisation de programmes/crédits de paiement
(AP/CP)
sont
présentées
sans
faire
référence
au
programme
pluriannuel
d'investissement (PPI) qui est pourtant très complet ;
-
les relations financières entre la commune et la communauté d'agglomération auraient
pu être analysées au regard de l’importance des transferts, qui modifient le sens de
l’attribution de compensation en 2021
, avec une prospective sur 2022 ;
-
l
a politique des ressources humaines (RH) mérite d’être complétée par une présentation
détail
lée de la structure des rémunérations comme l’exige la réglementation pour les
communes de plus de 10 000 habitants.
Quant aux états annexés au budget et au compte administratif, ils apportent des
informations complémentaires à celles contenues dans les documents budgétaires, notamment
sur les éléments du bilan et du hors bilan, et permettent d’apprécier de façon globale la situation
de la commune. Les articles L. 2313 1 et R. 2313 3 du CGCT en fixent la liste pour les
communes de plus de 3 500 habitants.
6
Article L. 2311-1-2 du CGCT :
« Dans les communes de plus de 20 000 habitants, préalablement aux
débats sur le projet de budget, le maire présente un rapport sur la situation en matière d'égalité entre les femmes
et les hommes intéressant le fonctionnement de la commune, les politiques qu'elle mène sur son territoire et les
orientations et programmes de nature à améliorer cette situation. Le contenu de ce rapport et les modalités de son
élaboration sont fixés par décret. Ces dispositions sont applicables aux établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre regroupant plus de 20 000 habitants
»
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
L’examen des annexes budgétaires qui a porté sur le compte administratif 2021 du
budget principal, a révélé que la majorité des états annexés aux documents budgétaires de la
commune des Sables d'Olonne est globalement bien tenue
et permet d’apporter une i
nformation
de qualité aux élus.
3.1.3
L’a
ffectation des résultats
Les articles L. 2311-5 et R. 2311-11 et suivants du CGCT fixent les règles de
l’affectation des résultats. Le résultat cumulé excédentaire doit être affecté en priorité à
l’apurement d’un éventuel
déficit de fonctionnement antérieur ou à la couverture du besoin de
financement de la section d’investissement (compte
1068) et, pour le solde, en excédent de
fonctionnement reporté ou en réserves. Le calcul du besoin de financement de la section
d’invest
issement doit nécessairement intégrer le solde des restes à réaliser de cette section7
L’instruction a révélé que le solde des restes à réaliser n’a pas été intégré au calcul du
besoin de financement de la section d’investissement en 2019. Ainsi, le monta
nt du résultat
2019 affecté au compte 1068 ne couvre pas la totalité du besoin de financement (annexe n° 2)
et ne correspond pas non plus à celui qui a été repris au compte administratif 2020. Il en résulte
alors une anomalie dans le calcul du résultat 2020 : excédent 2019 reporté en fonctionnement
repris au compte administratif pour 2
M€ au lieu des 5
M€ décidés lors de la délibération
d’affectation des résultats 2019.
Ainsi, non seulement le solde des restes à réaliser (RAR) n’avait pas été intégré au cal
cul
du besoin de financement lors de la délibération d’affectation du résultat 2019, mais l’erreur a
été corrigée au compte administratif sans que la commune ne reprenne une délibération
modificative.
La chambre n’a toutefois pas constaté d’erreur pour les
exercices suivants.
3.1.4
La publicité des informations financières
Le dernier alinéa de l’article L.
2313-1 du CGCT impose aux communes de plus de
3 500
habitants disposant d’un site internet de mettre en ligne les documents d’informations
budgétaires et
financières énumérés à l’avant dernier de cet article, à savoir, une présentation
synthétique retraçant les informations financières de la commune, le rapport adressé au conseil
municipal à l’occasion du débat d'orientation budgétaire et la note explicativ
e de synthèse
annexée au budget primitif et au compte administratif. L’article R.
2313-8 du CGCT précise les
conditions de mise en ligne de ces documents, qui doit intervenir dans le délai d’un mois suivant
l’adoption des délibérations y afférentes.
De plu
s, la commune est tenue d’assurer une publicité des subventions attribuées.
L’article 2 du décret n°
2017-779 du 5 mai 2017, relatif à l'accès sous forme électronique aux
données essentielles des conventions de subvention, prévoit la mise en ligne des informations
relatives aux subventions attribuées pour un montant supérieur à 23 000
€, pour les conventions
de subventions intervenues à compter du 1
er
août 2017.
7
Instruction budgétaire et comptable M14, Tome 2, Titre 3, chapitre 5 « la détermination des résultats ».
COMMUNE NOUVELLE DES
SABLES D’OLONNE
16
La commune des Sables d'Olonne dispose d'un site internet sur lequel sont publiés les
actes administratifs de la collectivité (arrêtés, décisions et délibérations), avec un archivage
annuel. De même, un lien vers le profil acheteur de la commune est présent sur le site, en
application des articles L. 2196-2 et L. 3131-1 du code de la commande publique. Depuis début
2023, elle publie la liste des subventions attribuées d’un montant supérieur de 23
000
€.
Il reste à publier sur le site les rapports sur les orientations budgétaires.
3.2
La fiabilité de l'information comptable
3.2.1
Une
comptabilité d’engagement et
des délais de paiement satisfaisants
3.2.1.1
Un bon
taux d’engagement
L’article 30 du décret n°
2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire
et comptable publique définit l’engagement comme «
l'acte juridique par lequel une personne
morale mentionnée à l'article 1
er
[dont les collectivités territoriales] crée ou constate à son
encontre une obligation de laquelle il résultera une dépense. L'engagement respecte l'objet et
les limites de l'autorisation budgétaire
».
La commune des Sables
d’Olonne
pra
tique la comptabilité d’engagement de ses
dépenses et recettes, conformément aux dispositions du CGCT, mais la procédure n’est pas
formalisée. Cependant, des rappels réguliers aux agents
sont effectués, dans l’attente du
règlement financier en cours d’élab
oration.
Le contrôle de l’effectivité des engagements comptables, à partir des fichiers des
mandats et titres transmis par la collectivité a révélé un taux d’engagement très satisfaisant aussi
bien pour les dépenses de fonctionnement que d’investissement.
3.2.1.2
Des délais de paiement en constante amélioration sur la période
Selon la réglementation (article R. 2192-10 du code de la commande publique et
article 12 du décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement
dans les contrats de la commande publique), la collectivité dispose de trente jours (dont dix
accordés au comptable public) à compter de la réception de la demande de paiement, pour y
procéder. Elle doit donc émettre ses mandats, et les transmettre au comptable, dans un délai de
vingt jours maximum.
Les délais globaux de paiement se sont fortement améliorés sur la période et sont passés
de 27,49 jours en moyenne en 2019 à 15,51 jours en 2021.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
Cependant,
l’analyse
des
opérations
sur
l’exercice
2021
concernant
le
chapitre 011 « charges à caractère général », a révélé que 5 % des mandats de la commune ont
été transmis au comptable public au-delà de 30 jours, dépassant ainsi le délai de paiement
réglementaire. Ces dépassements, portant sur 579 mandats, auraient pu conduire la commune à
verser un montant total (comprenant les intérêts moratoires
8
et l’indemnité forfaitaire pour frais
de recouvrement due pour tout retard de paiement
9
) de 25 882,44
€.
3.2.2
Les informations patrimoniales
3.2.2.1
L’inventaire et l’état de l’actif
La responsabilité du suivi des immobilisations incombe, de manière conjointe, à
l’ordonnateur et au comptable. Le premier tient l’inventaire physique, registre justifiant la
réalité physique des biens et l’inventaire comptable, volet financier des biens invento
riés, tandis
que le second est responsable de l’enregistrement des biens et de leur suivi à l’actif du bilan.
Les deux documents ont des finalités différentes mais doivent, en toute logique, correspondre.
Ces dispositions concernent tant les immobilisations dont la collectivité est propriétaire
que celles dont elle est affectataire ou bénéficiaire au titre d’une mise à disposition.
La commune des Sables
d’Olonne a transmis pour le budget principal, l’inventaire 2021
des immobilisations, qui mentionne pour
chaque bien, un numéro d’inventaire, la date
d’acquisition, la valeur d’acquisition, la durée d’amortissement, le montant de l’amortissement
pratiqué (dont celui du dernier exercice), ainsi que la valeur nette comptable.
Le rapprochement de cet inventaire
avec l’état de l’actif immobilisé, transmis par le
comptable, a révélé un écart de l’ordre de 0,77
M€, récapitulé dans le
tableau 10 en annexe n° 3,
résultant essentiellement des décalages observés sur le compte des immobilisations transférées
à l’EPCI (24
23) pour 12 M
€, ainsi que sur les comptes des immobilisations financières
:
274 (prêt TVEC), pour 48 000
€ et 276351 (emprunts transfert eaux pluviales) pour
0,58
M€.
3.2.2.2
Les amortissements
Les dispositions du 27°de l’article L.
2321-
2 et de l’article R.
2321-1 du CGCT,
précisées par la M57, imposent aux communes de 3 500 habitants et plus de procéder à
l’amortissement d’un certain nombre de leurs immobilisations (acquises à compter du
1
er
janvier 1996). Les dotations aux amortissements constituent ainsi des dépenses obligatoires.
Or, le rapprochement entre le montant total des dotations aux amortissements réalisées
(inscrites
à l’inventaire) et le solde du compte 28 de la balance des comptes arrêté au
31 décembre 2021, fait apparaître une différence de 5,7
M€. De plus, les durées
d’amortissement effectivement pratiquées ne correspondent pas toujours à celles
fixées par la
délibération du 20 mai 2019.
8
Au taux applicable en 2021, soit 8 %.
9
Article D. 2192-35 du code de la commande publique.
COMMUNE NOUVELLE DES
SABLES D’OLONNE
18
La chambre avait déjà constaté des écarts similaires lors de ses contrôles des anciennes
communes d’Olonne
-sur-
Mer et de Château d’Olonne. Elle invite donc la commune à se
rapprocher de la comptable publique afin de fiabiliser son inventaire physique et comptable, et
de s’assurer de la régularité des durées d’amortissement retenues pour
les différentes catégories
de bien.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur souligne que l’écart constaté
,
quoique ne représentant que 0,12
% du total de l’actif de la commune, concerne des comptes
nécessitant un suivi attentif (comme le compte 24 relatif aux immobilisations affectées,
concédées, affermées ou mises à dispositions, et le compte 27 relatif aux immobilisations
financières) et
s’engage à travailler avec la trésorière afin d’effectuer rapidement les corrections
nécessaires et à m
ettre en place une procédure pour éviter à l’avenir de nouveaux écarts
.
Recommandation n° 2.
:
Fiabiliser
l’inventaire
physique
et
comptable
des
immobilisations, conformément aux prescriptions de l’instruction budgétaire et
comptable M57.
3.2.3
Les opérations de fin d'exercice
3.2.3.1
Le rattachement des charges et produits
Le rattachement des charges et des produits à l’exercice auquel ils se rapportent concourt
au principe d’indépendance des exercices
10
et vise à faire apparaître dans le résultat d’un
exercice donné seulement les charges
et les produits qui s’y rapportent.
La ville des Sables
d’Olonne a fixé par délibération le seuil de rattachement à
5 000
€
TTC, comme l’y autorise la nomenclature M14
11
.
Toutefois, l’instruction a montré que, si la commune a régulièrement procédé aux
ratta
chements des charges, cela n’a pas été le cas pour les produits, seul l’exercice 2019 ayant
été concerné. La chambre invite la commune à procéder régulièrement aux rattachements de
charges et des produits à l’exercice auquel ils se rapportent, conformément
à la réglementation
et à la délibération prise en ce sens.
10
Instruction budgétaire et comptable M14 au 1
er
janvier 2021, Tome 2
–
Le cadre budgétaire, Titre 3,
chapitre 4, section 1
11
La procédure de rattachement est obligatoire pour les communes de plus de3 500 habitants, mais peut
faire
l’objet d’aménagements lorsque les charges et les produits à rattacher ne sont pas susceptibles d’avoir une
incidence significative sur le résultat de l’exercice
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
3.2.3.2
D’insuffisantes provisions pour emprunts structurés et CET
Le provisionnement qui vise à constater une dépréciation ou un risque probable ou
encore d'étaler une charge, constitue l'une des applications du principe de prudence. Les
dotations aux provisions constituent des dépenses obligatoires pour les collectivités
territoriales, conformément aux dispositions de l’article
L. 2321-2 du CGCT.
L’article
R. 2321-2 du CGCT précise les cas pour lesquels elles sont tenues de constituer
des provisions, mais au-delà de ces provisions obligatoires, la collectivité peut constituer des
provisions facultatives pour dépréciation d’actifs ou dès l’apparition d’un risque avéré, par
exemple pour la prise en charge des dépenses afférentes aux jours épargnés sur le compte
épargne-temps (CET).
L’an
nexe A4 des comptes administratifs présente des provisions pour litiges dont le
solde au 31 décembre 2021 s’élève à 145
670
€. Cette provision est justifiée par un contentieux
relativement ancien (titre exécutoire émis le 6 octobre 2017 et non recouvré à ce jour12) et
résultant d’une réfaction de prix réalisé par l’ancienne commune des Sables
d’Olonne dans le
cadre d’un marché de maîtrise d’œuvre pour l’aménagement de l’abbaye Sainte
-Croix.
Par ailleurs, au 31 décembre
2021, l’endettement de la commune regr
oupe un total de
59 contrats, comportant six emprunts structurés, dont trois sont classés hors charte Gissler13,
en catégorie F6 (emprunts les plus risqués).
Ces emprunts ont été contractés entre 2007 et 2009. Dès lors, en application des
dispositions de l’
article 94 de la loi n°2014-58 du 27 janvier
2014 de modernisation de l’action
publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM), la provision pour les risques
liés à ces produits financiers, souscrits avant le 1er janvier 2014, ne constitue pas une dépense
obligatoire. Il aurait néanmoins été de bonne gestion de constituer une provision, le capital
restant dû au 31 décembre 2021 de ces six emprunts14 représente environ 10
% de l’encours de
dette à la même date.
À cet effet, le « guide pratique du provisionnement des emprunts à risques » publié par
la direction générale des finances publiques (DGFiP), mis à jour en mai 2015, précise qu
’
« afin
que le provisionnement des emprunts souscrits avant le 1er janvier 2014 ne se traduise pas par
une charge budgétaire supplémentaire pour les collectivités territoriales, il est proposé la mise
en place d’un mécanisme de neutralisation budgétaire […] conforme à la loi de modernisation
de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles et à l’esprit de l’avis n°
2012-04
du 8 juillet 2012 du CNoCP ».
La chambre avait déjà formulé une recommandation à ce sujet lors du contrôle des
comptes et de la gestion de l’ancienne commune de Château d'Olonne (portant sur les exercices
2010 à 2014).
12
La requête en annulation dirigée à l’encontre de ce titre a été rejetée par jugement du trib
unal
administratif de Nantes, n° 1710868, du 9 octobre 2019.
13
La Charte de bonne conduite entre les établissements bancaires et les collectivités locales du
7 décembre 2009 dite « Charte Gissler » classe les emprunts de A à E, la cotation E représentant la cotation la plus
risquée de la charte.
14
5,22
M€ calculés à partir des données de l’annexe A2.2 –
répartition par nature de dette du compte
administratif 2021
COMMUNE NOUVELLE DES
SABLES D’OLONNE
20
En répon
se aux observations provisoires, l’ordonnateur s’engage
à présenter au conseil
municipal une délibération portant sur la constitution d’une provision relative aux risques liés
à ces emprunts, qui devraient représenter, au 31 décembre 2023, 8 % des capitaux restant dus
de la commune (soit 4,5 M€)
Recommandation n° 3.
: Provisionner les risques liés aux emprunts structurés souscrits
avant le 1
er
janvier 2014, selon les modalités comptables préconisées par la DGFiP.
De plus, la commune n’avait constitué aucune provision pour CET, alors que le rapport
social unique (RSU) 2020 faisait état de 518 agents possédant un CET (soit 75 % des agents),
avec un total de 9 097 jours épargnés au 31 décembre 2020, dont 2 447 jours pour la seule
année 2020. Ce rapport précisait également que 566 jours de CET ont été indemnisés en 2020
et 412 jours utilisés sous forme de congés.
La commune a constitué une première provision en 2022, d’un montant de 234
743
€,
correspondant au nombre de jours monétisables au 31 décembre 2021 (au-delà du 15
ème
jour
épargné) multipliés par la valeur de paiement brute instaurée pour chaque catégorie d’agent.
Elle a également transmis la délibération du 30 janvier 2023 ajustant cette provision au montant
de 181 950
€, et appliquant cette même méthode.
Cette méthode n’était pas conforme à l’instruction budgétaire et comptable M14
(applicable jusqu’en décembre 2022) ni à l’instruction M57, appliquée par la commune depuis
le 1
er
janvier 2023
15
. En effet, quelles que soient les modalités de consommation des droits
ouverts aux personnes concernées, les coûts potentiels qui en résultent doivent donner lieu à
provisionnement dès le premier jour. La prise de ces jours sous la forme de congés représente
un coût supporté par la commune (personnels de remplacement, report des activités, etc.) et les
délibérations régissant les CET autorisent leur indemnisation ou leur prise en considération au
titre du régime de retraite additionnel de la fonction publique.
À la suite d
e l’instruction
menée par la chambre, le conseil municipal a approuvé le
27 mars 2023 une nouvelle méthode conforme aux instructions précitées, et portant la provision
pour CET à 501 403
€.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’examen de la qualité et de la fiabili
té des comptes de la ville des Sables
d’Olonne
est
réalisé uniquement au regard du budget principal.
Globalement bien tenue, la documentation budgétaire apporte une information de
qualité aux élus. Elle mérite néanmoins d’être complétée, au regard de la r
églementation
spécifique des communes de plus de 10 000 habitants (ROB), et pour garantir la fiabilité des
annexes au compte administratif.
15
«
Des provisions sont constituées pour couvrir les charges afférentes aux jours épargnés sur CET par
l’ensemble des personnels. Ces provisions sont ajustées à chaque clôture, notamment pour couvrir le coût que
l’entité supporte du fait des conditions de consommation des droits ouverts aux personnels concernés
(indemnisation, congés, prise en compte par le régime de retraite additionnelle de la fonction publique...)
»
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
De plus, si le taux d’engagement des dépenses est très satisfaisant et les délais globaux
de paiement en amélioration sur la période, 5 % des mandats ont été transmis au-delà de
30
jours au comptable public et aurait dû occasionner le paiement d’intérêts moratoires par la
commune.
La chambre invite par ailleurs, la commune à fiabiliser son inventaire physique et
comptable et à couvrir les risques liés à la présence d’emprunts structurés dans son encours
de dette. en constituant une provision d’un montant approprié
.
4
UNE SITUATION FINANCIÈRE CONFORTABLE
La situation financière de la commune des Sables
d’Olonne a
été principalement
examinée sous le prisme du budget principal, qui représente 99 % des dépenses du budget
global.
En 2021, le budget principal de la commune s’est élevé à 82,9
M€ en dépenses, dont
56,5
M€ de fonctionnement et 26,3
M€ d’investissement.
Pour l’exercice 2022, la chambre a examiné les grands équilibres du budget principal
(BP) sur la base des éléments communiqués par l’ordonnateur de la commune en réponse à ses
observations provisoires.
Les dépenses du BP
ont augmenté sur l’exercice 2022, puisqu’elles ont respectivement
représenté 61,4
M€ et 44,3
M€, soit 105,7
M€
16
de dépenses totales.
4.1
L’augmentation de la capacité d’autofinancement notamment due aux
transferts de charges de gestion
Avec une variation annuelle moyenne de 12 %, la capacité d'autofinancement (CAF)
brute de LSO a fortement progressé sur la période et atteint plus de 26 % des produits de gestion
à la fin de l’exercice 2021.
Cette augmentation, essentiellement liée à la baisse des charges de gestion conjuguée à
une stabilisatio
n des produits, permet à la commune d’avoir en 2021, un niveau de CAF nette
très confortable de 11.4
M€, et nettement supérieur à celui des communes régionales et
nationales de la même strate de population (20 000 à 50 000 habitants).
16
Données du CA 2022 : dépenses totales plus restes à réaliser
COMMUNE NOUVELLE DES
SABLES D’OLONNE
22
Graphique n° 1 :
CAF nette par habitant au 31 décembre
Source
: CRC, d’après les comptes de gestion et
les données de l'Observatoire des Finances et de la gestion
publique locales (
data.ofgl.fr).
En 2022, la CAF brute de la commune s’est rétractée, diminuant de 18
%. Elle s’établit
à 13,37 M€ et demeure ainsi à un
niveau confortable.
4.2
L
’évolution des charges de gestion
Après avoir augmenté la première année qui a suivi la création de la commune nouvelle,
les
charges de fonctionnement ont fortement diminué sur l’exercice 2021 (
- 10,56 % par rapport
à l’exercice 2020), compte tenu de la réduction généralisée des charges à caractère général et
des charges de personnel (variation annuelle moyenne de - 4
%). Elles s’établissent en 2021 à
43
M€, dont 27
M€ de charges de personnel et 11,4
M€ de charges à caractère général.
Les charges de personnel représentent 63 % des charges de gestion. Leur évolution est
liée au rythme de mise en œuvre de la mutualisati
on des services avec la communauté
d’agglomération, qui a abouti en septembre 2021 par la création d’un service technique
commun et a occasionné le transfert de 257 agents de la ville à l’EPCI.
Le graphique ci-dessous, établi conjointement pour la ville et la communauté
d’agglomération, permet d’apprécier l'évolution des dépenses de personnel avant la fusion tant
des anciennes communautés de communes que des anciennes communes, et montre bien le
transfert des charges de personnel entre LSO et l’agglomérati
on des Sables
d’Olonne (LSOA)
de 2020 à 2021.
171
110
249
145
154
174
97
91
105
0
50
100
150
200
250
300
2019
2020
2021
CAF nette / hbt
LSO
CAF nette / hbt
REGION
CAF nette / hbt
National
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
Graphique n° 2 :
Evolution des dépenses de personnel des EPCI et communes fusionnés (2016-2021)
Source
: CRC, d’après les comptes de gestion.
Le ratio de rigidité des dépenses de personnel de la commune a donc évolué à la baisse,
pour s
’établir à 62,8
% en 2021, à un niveau proche de la moyenne de la strate nationale
(62,3 %)
17
.
Les charges à caractère général ont quant à elles globalement baissé sur la période,
passant de 12,5
M€ en 2019 à 11,4
M€ en 2021, grâce notamment
aux baisses de dépenses
réalisées dans le cadre de contrats de prestations de services.
Pour l’exercice 2022, la méthode d’analyse retenue par la chambre
18
conduit à une
présentation différente des charges de gestion que celle prévue par l’instruction budg
étaire M14
et donc à celle du compte administratif 2022.
En effet, comme la commune l’expose dans ce compte administratif 2022, cet exercice
a été marqué par les charges liées au prélèvement au titre de la loi SRU et à l’attribution de
compensation, enregistrées en dépenses au chapitre 014 « atténuation des produits », pour un
montant total de 12,51
M€.
La chambre comptabilise ces atténuations en diminution des
produits de gestion, et non dans les charges de gestion.
Il en résulte, suivant la méthode retenue par la chambre, que les charges de gestion de
la commune ont diminué en 2022, s’établissant à 38,15 M€, grâce à la baisse importante des
charges de personnel (-
8,32 M€). Toutefois, cette baisse est atténuée par le niveau de
l’attribution de compensation due à l’agglomération des Sables d’Olonne (11,59
M€).
17
Le
Ratio 7 est l’un des 11 ratios financiers obligatoires définis à l’article R.
2313-1 du CGCT. Il mesure la charge
de personnel de la collectivité
; c’est un coefficient de rigidité, car c’est une dépense incompressible à court terme, quelle que
soit la population de la collectivité.
18
Identique à celle retenue pour l’analyse des exercices 2019 à 2021.
COMMUNE NOUVELLE DES
SABLES D’OLONNE
24
Les charges à caractère général qui étaient maîtrisées jusque-là ont quant à elles crû
(+ 24
%). La commune explique principalement cette hausse par l’effet de l’inflation (+
15 %).
4.3
L’évolution des
produits de gestion
Les produits de gestion ont augmenté de 1,2 % de 2019 à 2021, favorisés par la hausse
de sa principale composante, les ressources fiscales propres qui en représentent 75 % (+ 4,9 %
en moyenne par an).
Toutefois, la progression est limitée par la baisse des ressources institutionnelles ainsi
que celle de la fiscalité reversée, devenue négative à partir de 2021 du fait des transferts de
personnel à la communauté d’agglomération
et le versement d’attributions de compen
sation en
découlant.
Tout d’abord, l
a progression des ressources fiscales propres, de plus de 10 % entre 2019
et 2021, est la conséquence directe de l'augmentation importante des produits des impôts locaux
(+ 7,3 % par an) et des produits des droits de mutation à titre onéreux (+ 10,7 % par an),
représentant à eux deux plus de 93 % des ressources fiscales 2021.
Malgré la suppression progressive de la taxe d'habitation sur les résidences principales,
le produit des impôts locaux a augmenté sur la période pour atteindre un montant de 35,97
M€
en 2021, représentant plus de 59 % des produits de gestion, compte tenu non seulement de sa
compensation par le transfert de la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties
(TFPB), mais également du dynamisme des bases fiscales.
Le produit des impôts locaux par habitant de la commune des Sables d'Olonne se situe
ainsi au-dessus de la moyenne des communes de sa strate (20 000 à 50 000 habitants), grâce à
l’évolution dynamique de ces
bases. En revanche, le maire de
la commune des Sables d’Olonne
fait valoir que celle-ci
a fixé des taux de taxe d’habitation et de taxe foncière inférieurs à ceux
des villes de cette strate
19
.
19
Annexe n° 1.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
Graphique n° 3 :
Comparaison produits impôts locaux (TH et TF) par habitant en €
Source : CRC d'après les données de OFGL (
data.ofgl.fr)
Ensuite, comme relevé précédemment, compte tenu des transferts de compétences et de
la mise en place de services communs entre LSOA et la commune des Sables d'Olonne, cette
dernière a dû verser en 2021, des attributions de compensation (AC) à l'EPCI pour un montant
de 2,84
M€, représentant la compensation des transferts de personnel des services techniques
20
dans le cadre de la mutualisation.
Enfin, malgré une bonification de 5 % de la dotation globale de fonctionnement (DGF)
intervenue à la création de la commune nouvelle, les ressources institutionnelles de LSO sont
en baisse de 0,4 % en moyenne par an sur la période.
La comparaison avec la DGF versée aux trois communes avant la fusion révèle le
bénéfice de la bonification. En effet, son montant global a cru de 9 % entre 2018 (7,8
M€) et
2019 (8,52
M€). Toutefois, la DGF de la commune est demeurée sur la période inférieure à
celle des communes de la même strate.
20
257 ETP sur 4 mois, à compter de septembre 2021.
691
701
843
637
648
595
0
200
400
600
800
2019
2020
2021
LSO
Strate
COMMUNE NOUVELLE DES
SABLES D’OLONNE
26
Graphique n° 4 :
Evolution et comparaison de la DGF par habitant avant et après fusion
Source : CRC d'après données OFGL
Pour l’exercice 2022, la faible progression constatée sur les années antérieures est
stoppée, la comptabilisation en atténuations de produit du prélèvement au titre de la loi SRU et
de l’attribution de compensation (voir supra) entraîn
ant la diminution des produits de gestion
(- 13 %). L
’AC de la commune des Sables d'Olonne prend en compte les mutualisations et
transferts en année pleine
4.4
Les investissements et leur financement
L’excédent brut de fonctionnement
(EBF), calculé en déduisant des produits de
fonctionnement les charges de cette même section, atteint 17,9
M€ en 2021. La hausse de l’EBF
sur la période (de 12,4 %) permet à la commune de dégager un financement propre disponible
de 19,1
M€
en 2021,
qui excède largement les dépenses d’équipement
de cette année, à savoir
13,7
M€.
De 2019 à 2021, la commune des Sables
d’Olonne
a réalisé 46,2
M€ de dépenses
d’équipement et attribué pour plus de 15
M€ de subventions d’équipement. Ainsi, du fait de ces
dépenses d’investissement
, dont le montant global cumulé
s’établit à
plus de 61
M€, la
commune a dégagé un besoin de financement de 15
M€ cumulés sur la période et a eu recours
à de nouveaux emprunts à hauteur de 16,3
M€.
176
177
190
190
188
200
202
201
44 615
44 137
44 736
45 445
45 773
43 000
43 500
44 000
44 500
45 000
45 500
46 000
160
165
170
175
180
185
190
195
200
205
2017
2018
2019
2020
2021
Population
DGF par habitant en €
DGF / habitant
Strate
population
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
Graphique n° 5 :
Évolution du financement des investissements sur la période
Source : comptes de gestion
La tendance s’est inversée en 2022 avec l’évolution des charges et des produits
de
gestion telle que précisée précédemment, occasionnant une réduction de la capacité
d’autofinancement. Le financement des investissements, dont le montant a fortement augmenté
en 2022 (+ 15,96
M€ de dépenses d’équipement
21
) a ainsi nécessité un nouvel emprunt de
10,23
M€ en 2022
.
Pour piloter ses investissements, LSO dispose d’un plan pluriannuel d’investissement
(PPI) établit pour les exercices 2019 à 2026, mis à jour mensuellement, et qui permet de suivre
les projets par opération.
C
omme au sein de communauté d'agglomération, il s’agit d’un document de travail qui
ne fait pas
l’objet d’un vote par l’assemblée délibérante. Il permet néanmoins de prioriser les
projets et d’en traduire les opérations en autorisations de programme/crédits de paiement
(AP/CP), celles-ci étant délibérées lors du vote des budgets.
Plus de la moitié des dépenses d'investissement prévues sur la période 2020-2026 fait
l'objet d'AP/CP (55 projets sur 132).
Une partie résulte de la reprise des autorisations de programme ouvertes par les
anciennes communes fusionnées, et dont les dates de délibération ne sont plus précisées dans
le PPI de la commune nouvelle. La chambre invite donc la collectivité à mettre à jour son PPI.
21
Y compris travaux en régie.
14 836 528
12 579 946
19 052 980
24 833 193
19 291 647
17 492 343
0
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
25 000 000
30 000 000
2019
2020
2021
Financement propre disponible
Dépenses d'investissement
COMMUNE NOUVELLE DES
SABLES D’OLONNE
28
Tableau n° 2 :
Répartition des projets d'investissement de 2020 à 2026
Montant 2020-2026
Proportion
Réserve foncière
40 972 098 €
14%
Investissements récurrents
(*)
83 234 975 €
29%
Investissements structurants
(
**
)
en AP/CP
145 471 126 €
51%
Investissements structurants hors AP/CP
18 212 450 €
6%
Total
287 890 649 €
100%
Source : PPI transmis par la collectivité
(*)
: investissements permettant de conserver ou d’améliorer le patrimoine de la collectivité
(
**
)
: projets d’envergure permettant d’augmenter la valeur du patrimoine de la collectivité
L'
aménagement urbain a concentré l’essentiel des dépenses d’investissement sur la
période 2019-2021.
Compte tenu de la bonne santé financière de la commune, le financement propre
disponible a permis de financer 75 % des investissements sur la période de 2019 à 2021.
Graphique n° 6 :
Financement des investissements cumulés (2019 à 2021)
Source : comptes de gestion
Trois emprunts ont été contractés entre 2019 et 2021
, portant l’encours de dette au
31 décembre 2021 à 54,8
M€
, regroupant 59 contrats, dont six emprunts structurés et supérieur
à celui observé au niveau des communes vendéennes et ligériennes de la même strate :
CAF nette ou
disponible
38%
Nouveaux
emprunts
26%
Fonds de
compensation de la
TVA (FCTVA)
13%
TLE et taxe
d'aménagement
8%
Subventions
d'investissement
reçues hors AC
7%
Produits de cession ,
Amendes de police
3%
Autres recettes
0%
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
Tableau n° 3 :
Encours de dette par habitant
en €
2019
2020
2021
Commune LSO
1 269
1 234
1 197
Vendée 20-50000 habitants
1 174
1 104
993
Région 20-50000 habitants
601
570
525
Source : comptes de gestion
Toutefois, ce constat doit être nuancé au regard de la situation financière de LSO, qui
permet de maintenir la capacité de désendettement à 3,4 ans en 2021.
À la suite du nouvel emprunt de 10,23
M€ contracté en 2022, l’enc
ours de dette
n’augmente que de 5,
2
M€ compte tenu du remboursement des emprunts passés et s’établit à
59,99
M€ au 31 décembre 2022.
Cette situation ne dégrade pas pour autant la capacité de
désendettement qui s’établit à 4,
5
ans à la fin de l’exercice 2022, conforme à l’objectif que s’est
fixé la ville dans sa prospective de ne pas dépasser 7 ans (voir point 4.6 sur la prospective
financière).
4.5
Une situation bilancielle équilibrée, mais une trésorerie en jours de
charges courantes moins favorable par rapport aux autres communes
départementales et régionales
La structure bilancielle de la commune est équilibrée et se caractérise par une trésorerie
conséquente de 13,23
M€ au 31 décembre 2021,
représentant 109 jours de charges courantes.
Graphique n° 7 :
Évolution du FRNG et de la trésorerie nette au 31 décembre
Sources : comptes de gestion
À
l’issu
e
de l’exercice 2022, ce fonds de roulement s’établit à 60 jours.
-4 000
-2 000
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
2019
2020
2021
Données en Milliers d'€
Fonds de roulement net
global
Besoin en fonds de
roulement global
Trésorerie nette
COMMUNE NOUVELLE DES
SABLES D’OLONNE
30
Malgré ces indicateurs favorables, la trésorerie nette en nombre de jours de charges
courantes des Sables
d’Olon
ne est moins favorable que celle de la strate des communes
départementales et régionales.
Tableau n° 4 :
Trésorerie nette en nombre de jours de charges courantes
au 31 décembre en €
2019
2020
2021
Les Sables
d’Olonne
75,3
36,6
109,1
Communes Vendée 20000-50000 habitants
116,5
49,5
118,1
Communes Région 20000-50000 habitants
119,8
122,5
133,5
Source : comptes de gestion
4.6
Une prospective financière tournée vers l’investissement
La commune a réalisé une prospective financière pour les exercices 2020 à 2032, dont
l’objectif est d’évaluer ses marges de manœuvre pour accroître sa capacité d’investissement.
Elle s’est fondée sur l’hypothèse d’une majoration de la taxe d’habitation sur les résidences
secondaires (THRS), tout en limitant le ratio de désendettement de la commune à 7 ans
maximum.
L
’hypothèse d’une majoration de 50
% de la THRS lui permettrait à la fois d
’accroître
le montant de ses investissements, tout en conservant une marge de 10 points sur la THRS.
Cette prospective financière apparaît limitée, la commune ayant intérêt à élargir ses
prévisions à d’autres composantes de l’autofinancement
.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La situation financière analysée sous le prisme du budget principal, apparaît très
con
fortable. En effet, l’épargne nette a fortement progressé sur la période 2019
-2021, compte
tenu de la baisse des charges de gestion surtout en fin de période, liée au transfert de personnel
à la communauté d’agglomération.
Cette épargne permet à la commun
e des Sables d’Olonne de financer ses
investissements à hauteur de 75 % et de limiter ainsi son endettement, qui diminue sur
l’exercice 2021.
Malgré une bonification de 5 % de la dotation globale de fonctionnement pour la
commune nouvelle, les ressources institutionnelles sont en baisse sur la période. Les ressources
fiscales ont quant à elle progressé malgré la suppression de la taxe d’habitation sur les
résidences principales.
La situation bilancielle équilibrée garantit à LSO une trésorerie importante de plus de
13
M€, correspondant à 109 jours de charges courantes, qui est néanmoins moins favorable
par rapport aux communes départementales et régionales de sa strate.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
Sur l’exercice 2022, malgré la
baisse des charges de gestion, pourtant fortement
impactée
s par l’inflation,
mais bénéficiant des transferts de personnel à l’agglomération,
la
capacité d’autofinancement est préservée. Toutefois, le financement des investissements aura
nécessité la mobilisation de trois nouveaux emprunts d’un montant global de 1
0
M€, sans
dégrader
la capacité de désendettement qui s’établit à 4,
5
ans à la fin de l’exercice 2022
.
COMMUNE NOUVELLE DES
SABLES D’OLONNE
32
ANNEXES
Annexe n° 1. : Comparaison des taux des impôts locaux
...............................................
33
Annexe n° 2. : Affectation des résultats
..........................................................................
34
Annexe n° 3. Inventaire et état de l’actif au 31 décembre 2021
.....................................
36
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
Annexe n° 1.: Comparaison des taux des impôts locaux
Tableau n° 5 :
Comparaison des taux des impôts locaux
Année 2021
Strate 20 à 50
000 habitants
Ville des Sables d’Olonne
Taux taxe d’habitation
20,56
%
14,38
%
Taux taxe foncière bâti
39,40
%
38,62
%
Taux taxe foncière non bâti
53,63
%
41,53
%
Sources
: Collectivité d’après Ministère des Finances
COMMUNE NOUVELLE DES
SABLES D’OLONNE
34
Annexe n° 2. : Affectation des résultats
Tableau n° 6 :
Calcul et affectation des résultats selon délibérations
En €
2019
2020
2021
Report N-1 fonctionnement
5 250 000
5 000 000
3 013 897
Recettes de fonctionnement
62 320 288
62 335 110
65 261 408
Dépenses de fonctionnement
57 023 678
60 255 851
56 515 628
Résultat de l'exercice
5 296 610
2 079 259
8 745 780
Résultat cumulé N (à affecter)
10 546 610
7 079 260
11 759 677
Report N-1 Investissement
-3 404 884
-4 174 271
3 783
Recettes d'investissement
29 630 661
29 269 127
26 832 707
Dépenses d'investissement
30 400 048
25 091 073
23 262 488
Résultat de l'exercice
-769 387
4 178 054
3 570 219
Résultat cumulé N (A)
-4 174 271
3 783
3 574 002
RAR en dépenses
6 918 454
2 779 431
3 086 041
RAR en recettes
2 532 219
1 191 809
3 737 439
Résultat (B) / Solde RAR
-4 386 235
-1 587 622
651 398
Besoin de financement SI année N (A+B)
-4 174 271
-1 583 839
4 225 400
Affectation n + 1 au c/1068 (source délibération)
5 546 610
4 065 363
8 745 780
Source : Comptes administratifs et délibérations affectation des résultats
Tableau n° 7 :
Calcul et affectation des résultats corrigée selon les montants inscrits au CA
En €
2019
2020
2021
Report N-1 fonctionnement
5 250 000
1 986 104
0
Recettes de fonctionnement
62 320 288
62 335 110
65 261 408
Dépenses de fonctionnement
57 023 678
60 255 851
56 515 628
Résultat de l'exercice
5 296 610
2 079 259
8 745 780
Résultat cumulé N (à affecter)
10 546 610
4 065 363
8 745 780
Report N-1 Investissement
-3 404 884
-4 174 271
3 783
Recettes d'investissement
29 630 661
29 269 127
26 832 707
Dépenses d'investissement
30 400 048
25 091 073
23 262 488
Résultat de l'exercice
-769 387
4 178 054
3 570 219
Résultat cumulé N (A)
-4 174 271
3 783
3 574 002
RAR en dépenses
6 918 454
2 779 431
3 086 041
RAR en recettes
2 532 219
1 191 809
3 737 439
Résultat / Solde RAR (B)
-4 386 235
-1 587 622
651 398
Besoin de financement SI année N (A+B)
-8 560 506
-1 583 839
4 225 400
Affectation n + 1 au c/1068 (corrigée)
8 560 506
4 065 363
8 745 780
Source : Comptes administratifs
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
COMMUNE NOUVELLE DES
SABLES D’OLONNE
36
Annexe n° 3. In
ventaire et état de l’actif au 31 décembre 2021
Comptes
Inventaire
Actif
Ecart
202
442 504
442 504
203
1 778 076
1 778 076
204
38 683 035
38 615 822
67 213,00
205
1 442 574
1 441 937
636,90
208
42 845
42 845
21
551 053 957
538 601 501
12 452 455,49
22
67 120
67 120
23
6 032 176
6 022 977
9 198,37
24
6 405 780
19 083 544
-12 677 764,43
26
3 766 127
3 766 127
27
87 934
715 664
-627 730,23
Total général
609 802 127
610 578 118
-775 990,90
Source : inventaire et
état de l’actif au 31/12/2021
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes cédex 01
Adresse mél.
paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/crc-pays-de-la-loire