ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LA MISE EN ŒUVRE
DU
BREXIT
EN FRANCE
Une organisation réactive,
des résultats à consolider
Rapport public thématique
Synthèse
Juin 2023
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Des transformations à poursuivre
avec le rétablissement de la frontière
7
2
Des entreprises et des citoyens directement
affectés par le
Brexit
11
3
Une mise en œuvre inachevée du
Brexit
,
une vigilance nécessaire sur les dynamiques
de divergence règlementaire
15
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
Le 23 juin 2016, à la question posée par référendum : « le Royaume-Uni devrait-il
rester un membre de l’Union européenne ou quitter l’Union européenne ? », le
peuple britannique se prononçait, à une majorité de 51,89 % des suffrages exprimés,
en faveur du départ de l’Union .
Sur le plan économique, à la veille du
Brexit
en 2019, le Royaume-Uni était
le sixième client de la France, absorbant 6,8 % des exportations françaises
de marchandises (34,4 Md€) et son huitième fournisseur, avec 3,7 % des
importations françaises (21,8 Md€)
1
Il était également son deuxième marché en
matière de services juste derrière les États-Unis, avec 10,9 % des exportations
françaises (28,6 Md€)
2
, en raison principalement de flux liés au tourisme et aux
transports . Il était aussi son deuxième fournisseur (10,6 % des importations de
services, soit 25 Md€) .
La sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne et le rétablissement d’une
frontière a imposé un travail de préparation important à de nombreuses
administrations et aux opérateurs d’infrastructures de transport . Elle a également
modifié les comportements des entreprises ayant des relations économiques
avec un partenaire qui représente le premier excédent commercial français et a
eu des répercussions sur les déplacements et les séjours des personnes . Dans un
contexte où les effets du
Brexit
ne se sont pas tous encore fait sentir, la Cour a
décidé de réaliser une enquête sur la préparation et la mise en œuvre du
Brexit
en France .
Après une longue phase de négociation, le Royaume-Uni a quitté l’Union
européenne le 31 janvier 2020, sur la base d’un accord de retrait . Un accord de
commerce et de coopération a ensuite fixé le cadre des nouvelles relations à
partir du 1
er
janvier 2021 .
1 Source : DGDDI .
2 Source : Banque de France .
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Des transformations à poursuivre
avec le rétablissement
de la frontière
Avec la fin de la libre circulation des
biens, des personnes, des services
et
des
capitaux
qui
fondent
le
marché unique, les administrations
de la frontière et les opérateurs
d’infrastructures ont dû faire face
à un véritable défi organisationnel
pour établir une frontière extérieure
de
l’Union
européenne
avec
le
Royaume-Uni .
Les circonstances ont permis que
le rétablissement d’une frontière à
partir du 1
er
janvier 2021 s’effectue
sans difficultés majeures . Les reports
successifs
de
l’accord
ont
donné
quatre ans et demi aux administrations
pour se préparer . Au moment de la
première date évoquée pour le
Brexit
,
le 29 mars 2019, deux ans après
l’activation formelle de l’article 50
du Traité, seulement 357 douaniers
et
82
vétérinaires
et
techniciens
supplémentaires avaient été recrutés,
les
principales
infrastructures
ferroviaires et portuaires n’avaient pas
été adaptées pour contrôler la totalité
de ces nouveaux flux et la police aux
frontières n’avait fait l’objet d’aucun
renfort . L’épidémie de covid 19 et les
comportements de « surstockage »
intervenus en 2020 ont par ailleurs
réduit
les
échanges,
facilitant
le
rétablissement de la frontière début
2021 . Les flux de marchandises ont
désormais repris à un niveau proche
de ceux précédant le
Brexit
tandis que
les flux passagers demeurent encore
aujourd’hui inférieurs à ceux de 2019 .
Le
travail
interministériel,
aux
différentes étapes de la négociation
des accords menée par la Commission
européenne et dans la préparation
des contrôles de terrain, a également
permis
aux
différents
acteurs,
administrations comme opérateurs
d’infrastructure
de
transport,
d’anticiper sur les changements à
conduire pour rétablir des contrôles .
Certaines administrations ont innové,
comme la direction générale des
douanes et droits indirects (DGDDI) .
Avec la mise en place d’une « frontière
intelligente », la Douane s’est dotée
d’un dispositif permettant de fluidifier
les contrôles à la frontière . Reposant
sur un nouveau système d’information
et
un
mécanisme
d’anticipation,
d’identification
et
d’automatisation
des
contrôles,
cette
organisation
permet aujourd’hui de diriger vers les
infrastructures de contrôle environ
9,1 % des camions, dont 6,5 %
pour une formalité ou un contrôle
douanier et 2,6 % pour un contrôle
du service d’inspection vétérinaire et
phytosanitaire aux frontières .
8
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Des transformations à poursuivre
avec le rétablissement de la frontière
Les étapes du passage des marchandises à la frontières
Création
des codes-barres
pour chaque lot
ou « enveloppe
logistique »
Appairage
via
scan à une borne
et identification
du type
de marchandises
Embarquement
et envoi de l’avis
d’embarquement
des marchandises
au déclarant
Le camion passe et le déclarant
a
entre 40 mn à 1 heure
pour valider la déclaration
Analyse de risque
A
U
T
O
M
A
T
I
S
A
T
I
O
N
I
D
E
N
T
I
F
I
C
A
T
I
O
N
A
N
T
I
C
I
P
A
T
I
O
N
Débarquement
Sans arrêt
Camion vide
ou
pas de contrôle
Formalités à effectuer
ou contrôle
(douane, SIVEP)
Avec arrêt
Envoi
de l’avis
de passage
pour
le transit
Création
des codes-barres
pour chaque lot
ou « enveloppe
logistique »
Appairage
via
scan à une borne
et identification
du type
de marchandises
Contrôle
préalable
à l’embarquement
Contrôle
douane éventuel
et contrôles
migratoires
IMPORTATION
EXPORTATION
Sans arrêt
Lecteur automatique
de plaques
d’immatriculation
Embarquement
et notification
de sortie
Source : DGDDI
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Pour
faciliter
ces
contrôles,
les
administrations
ont
sensibilisé
les
gestionnaires
d’infrastructures
et
opérateurs économiques afin qu’ils
investissent pour améliorer la fluidité
des échanges .
Estimés à plus de 80 M€,
ces
investissements
ont
consisté
notamment en la création de parkings
et de zone de contrôle des flux .
Ces
opérateurs, notamment le tunnel sous
la Manche ainsi que le port de Calais,
ont été en 2022 confrontés à une
hausse massive des flux notamment
de passagers, ainsi qu’à l’ouverture de
cinq nouvelles lignes fret et passagers
entre la France et l’Irlande depuis Le
Havre, Roscoff
et Dunkerque vers Cork
et Rosslare .
Des progrès sont encore nécessaires .
La réussite du système d’information
«
Brexit
» de la Douane devrait
s’accompagner
de
nouvelles
fonctionnalités, comme l’obligation
de regrouper les déclarations au
sein d’un code barre-unique, afin
de faciliter les contrôles des multi-
chargements,
et
l’ouverture
d’un
accès à ses données aux agents
du service d’inspection vétérinaire
et phytosanitaires .
La politique de
contrôle devrait être améliorée, en
suivant mieux les contrôles effectués
et
leurs
résultats .
Une
réflexion
sur le partage des données avec
l’ensemble des acteurs publics et
privés au bénéfice de la compétitivité
des
infrastructures
portuaires
et
ferroviaires
françaises
pourrait
utilement être engagée .
Des transformations à poursuivre
avec le rétablissement de la frontière
L’architecture du
SI Brexit
de la Douane
Source : DGDDI
10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La structuration du service d’inspection
vétérinaire
et
phytosanitaire
aux
frontières demeure insuffisante : parmi
les 10 sites où des contrôles sanitaires et
phytosanitaires sont réalisés, 7 sont des
créations liées au
Brexit
et ont obtenu
des renforts en personnels, difficiles
à recruter, afin d’assurer des horaires
d’ouverture
étendus .
Or,
la
réalité
des flux à contrôler ne semble pas
suffisante pour plusieurs d’entre eux,
ce qui justifierait un réexamen de leur
organisation avec la réduction de leur
plage horaire d’ouverture, voire le retrait
de l’agrément pour certains postes de
contrôles frontaliers les moins sollicités .
L’organisation du poste de contrôle
de Boulogne-sur-Mer, premier port de
pêche français, nécessite un audit au
regard de difficultés récurrentes .
Enfin, pour faire face au retour de la
plénitude des contrôles des citoyens
britanniques, devenus ressortissants
de pays tiers, les services de la police
aux frontières ont fait des choix
d’organisation qui se sont traduits en
2022 par des difficultés de gestion
des pointes de trafic . Une meilleure
anticipation des flux de passagers
et une adaptation plus rapide des
moyens aux points de passage les
plus exposés de la frontière franco-
britannique apparaît nécessaire . De
même, les procédures et l’insuffisant
déploiement de terminaux de paiement
ne permettent pas l’encaissement
dans
des
conditions
satisfaisantes
des droits de chancellerie associés
aux règles de durée de séjour pour les
ressortissants britanniques .
Des transformations à poursuivre
avec le rétablissement de la frontière
Carte des flux transmanches en 2021
Dunkerque
Dieppe
Le Havre
Douvres
Folkstone
Newhaven
Portsmouth
Poole
Plymouth
Calais
Tunnel
Calais
Port
Saint-Malo
Roscoff
Cherbourg
Caen -
Ouistreham
Carte frontière trans-Manche entre le RU et la France
Source : DGDDI
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Au moment où les effets économiques
de l’épidémie de covid 19 se faisaient
ressentir, ceux liés au
Brexit
ont été
préjudiciables aux entreprises exposées
au
marché
britannique .
L’accord
négocié ne prévoit ni droits de douane
ni quotas . Toutefois, les entreprises
ont été confrontées à des formalités
administratives nouvelles pour celles
qui réalisaient avec le Royaume-Uni un
commerce précédemment soumis aux
règles intra-communautaires et aux
coûts liés à ces formalités .
Les coûts ont été limités pour les
entreprises déjà présentes sur les
marchés extra-européens, mais ont
été importants dans certains secteurs
et pour les plus petites d’entre elles,
en particulier pour les entreprises
importatrices
de
produits
soumis
à contrôles sanitaires, notamment
alimentaires .
Pour
les
navires
de
pêche exerçant précédemment dans
les eaux britanniques, le surcoût peut
aller jusqu’à 30 % du chiffre d’affaires .
Depuis le
Brexit
, la relation commerciale
franco-britannique est en retrait, même
s’il est difficile d’isoler un effet
Brexit
sur
les échanges bilatéraux en raison de la
concomitance de ce dernier avec la crise
sanitaire . Les exportations françaises
de marchandises vers le Royaume-
Uni étaient au même niveau en 2022
qu’en 2019, et en recul de 2,4 % hors
énergie alors qu’elles ont progressé de
32,4 % sur la même période vers l’Union
Européenne . La France fait partie des
pays de l’UE les plus affectés dans sa
relation commerciale avec le Royaume-
Uni . Sur la dernière période permettant
une comparaison entre pays européens
(décembre 2021 à novembre 2022), les
exportations françaises hors énergie
avaient régressé de 4 % par rapport
à 2019, alors que les exportations de
l’UE vers le Royaume-Uni progressaient
légèrement à 0,7 % . Dans le domaine des
services, les flux d’échanges ont repris
plus largement en 2022, notamment
grâce aux touristes britanniques revenus
en France même si ce retour est plus
limité que celui en provenance d’autres
pays voisins .
En sens inverse, le
Brexit
a fourni
l’opportunité d’accueillir de nouveaux
investissements, notamment dans le
secteur financier dont la France a su
tirer parti . La fin du passeport européen
dont bénéficiait les acteurs financiers
situés dans la
City
de Londres a
conduit ces derniers à envisager une
localisation dans l’UE et notamment
à Paris . Le soutien mis en place par la
France pour renforcer l’attractivité de
la place de Paris (équipes spécialisées,
mesures fiscales) a produit des effets
réels mais limités . Les estimations
ne sont pas toutes concordantes, le
nombre d’emplois crées est estimé
à au moins 2 800 . La promotion de
l’attractivité française doit demeurer
un axe majeur pour conserver les
emplois
désormais
relocalisés
en
France et attirer de nouveaux acteurs .
Des entreprises et des citoyens
directement affectés par le
Brexit
2
12
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le
Brexit
a également concerné les
citoyens, confrontés aux nouvelles
barrières
réglementaires
pour
les
mobilités
outre-manche .
Les
résidents, citoyens britanniques en
France et français au Royaume-Uni
ont été relativement préservés grâce
aux garanties de l’accord de retrait
et à l’octroi relativement facile de
nouveaux titres de séjour . En revanche,
« les nouveaux venus », les scolaires, les
étudiants, les stagiaires, les volontaires
internationaux en entreprises et dans
une certaine mesure les touristes ont
subi des difficultés liées à la fin de la
libre circulation des personnes .
Des entreprises et des citoyens
directement affectés par le
Brexit
Évolution du nombre d’arrivées annuelles de VIE et d’entreprises bénéficiaires
100
200
300
400
500
600
700
0
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Nombre d’entreprises bénéficiaires de VIE
et nombre d’arrivées annuelles de VIE au Royaume-Uni
323
378 368
487
515
466
532
515
541
572
625
606
488
178
77
48
94
169
171
217
218
192
185
214
168
170
177
152
142
136
Source : Business France. Note : en orange le nombre d’arrivées annuelles de
VIE au Royaume-Uni, en rouge le nombre d’entreprises bénéficiaires de VIE
Pour atténuer les effets du
Brexit
,
la
France
pouvait
bénéficier
de
736 M€ sur les 5,4 Md€ dont est
dotée
depuis
2021
la
réserve
d’ajustement au
Brexit
(RAB) sur le
budget européen . Ces crédits sont
destinés à compenser les effets déjà
survenus du
Brexit
(rétablissement
des contrôles à la frontière, difficultés
économiques) et à accompagner les
acteurs économiques . Faute d’une
mobilisation
suffisante
et
d’une
organisation administrative adéquate
pour assurer sa bonne gestion dans
le cadre des règles européennes, la
France n’envisage d’utiliser que 31,5%
(232 M€) de l’enveloppe négociée à
Bruxelles . Le soutien aux entreprises,
qui devait s’élever à près de 400 M€, ne
devrait finalement concerner qu’une
seule grande entreprise, pour 22 M€ .
Dans ces circonstances, les États qui
comme la France ne consommeraient
pas la totalité de leur enveloppe,
ont obtenu en décembre 2022 la
possibilité de réallouer ces fonds vers
des dépenses relevant d’un nouveau
programme européen en faveur de la
rénovation énergétique (
RepowerEU
) .
Près de 70 % (574 M€) de l’enveloppe
obtenue par la France sur la réserve
d’ajustement au
Brexit
n’auront pas
ainsi atteint leur objectif initial et
seront réorientés vers d’autres projets .
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Des entreprises et des citoyens
directement affectés par le
Brexit
Organisation de la gestion de la réserve d’ajustement au
Brexit
(RAB) en France
AUDITS EUROPÉENS
Cour des comptes européenne et Commission européenne
AUTORITÉ NATIONALE D’AUDIT
Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC)
ORGANISME RESPONSABLE DE LA GESTION
Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT)
PORTEURS DE PROJET
Autorités publiques
BÉNÉFICIAIRES FINAUX
Entreprises, ports, pêcheurs (volet pêches et entreprises)
DÉPARTEMENT COMPTABLE MINISTÉRIEL
Ministère du budget et des comptes publics
Paiement Gestion et contrôle de la réserve
Audit
Porteurs et
bénéficiaires
Volet
transports
(avis DGITM)
ASP
Volet
Entreprises
DGEF
Volet
Frontières
ORGANISMES DÉLÉGUÉS
DGAMPA
Volet
Pêches
Source : ANCT
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le Royaume-Uni n’a pas mis en place
l’ensemble des contrôles consécutifs
au
rétablissement
de
la frontière
au 1
er
janvier 2021, certains n’étant
annoncés
qu’en
2024
lorsque
la
version britannique de la « frontière
intelligente », le
Target Operating Model
,
sera pleinement développé et mis en
œuvre .
D’autres volets
demeurent
en suspens, qu’il s’agisse de régimes
transitoires fondés sur des décisions
d’équivalence unilatérales (chambres
de compensation pour les transactions
financières) ou de clauses de révision
inscrites dans l’accord de commerce et
de coopération, en matière de pêche et
d’énergie notamment, qui devront être
rediscutées d’ici 2026 . Le protocole sur
l’Irlande du Nord,qui évite en particulier
la
mise
en
place
d’une frontière
physique entre la République d’Irlande
et l’Irlande du Nord, s’est traduit
dès 2021 par de grandes difficultés
d’application, différant l’engagement
de
nouvelles
coopérations .
Elles
deviennent
envisageables
depuis
l’accord de Windsor de février 2023
qui assouplit certaines dispositions
du
protocole .
L’engagement
de
nouvelles coopérations serait utile
sur une pluralité de sujets, allant de la
fluidité des marchandises à celles des
passagers .
Par
ailleurs,
le
renforcement
des
contrôles des passagers entrant dans
l’espace Schengen et des procédures
douanières pour les marchandises
s’applique désormais au Royaume-
Uni, devenu pays tiers . Le nouveau
système d’information européen qui
doit être déployé d’ici 2024,
Entry-
Exit System Schengen
(EES), pourrait
doubler le temps de contrôle à la
frontière selon les premiers tests .
Faute de coopération aboutie avec
certaines infrastructures françaises et
britanniques, le risque de congestion
nécessite
une
accélération
de
la
préparation du déploiement et une
mobilisation forte de tous les acteurs,
administrations comme opérateurs .
Trois ans après la sortie du Royaume-
Uni de l’UE et plus de deux ans
après celle du marché intérieur, les
conséquences du
Brexit
n’ont pas
été totalement tirées . Le mouvement
de
divergence
réglementaire
qui
n’est que dans sa phase initiale sera
renforcé avec le projet britannique
d’introduire des clauses d’extinction
automatique des lois européennes
encore incorporées dans le
corpus
législatif
national .
Les
points
d’attention s’accumulent : création
de ports francs, nouveau régime de
Une mise en œuvre inachevée
du
Brexit
, une vigilance
nécessaire sur les dynamiques
de divergence règlementaire
3
16
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
contrôle des subventions, évolution
des
règles
relatives
aux
marchés
publics,
nouvelles
dispositions
relatives à la protection des données
personnelles, réglementation relative
au secteur financier, soutien de secteurs
prioritaires
dans
les
technologies
émergentes
récemment
annoncé
pour n’évoquer que des questions à
dimension économique et financière .
Une veille active est donc nécessaire
sur l’évolution réglementaire qui ne
doit pas se réduire au tour d’horizon
mensuel à Bruxelles ou au suivi au
fil de l’eau des questions sectorielles
effectué par les ministères . À la lumière
des premières années d’expérience,
une
approche
d’ensemble
des
dynamiques à l’œuvre en matière
de
divergence
règlementaire
permettrait de mieux identifier les
effets de moyen terme du
Brexit
sur
les principales politiques publiques
et les priorités d’action de la France
dans les instances européennes et
dans un cadre bilatéral . La méthode
interministérielle qui a fait ses preuves
au moment de la préparation du
Brexit
pourrait être activée, sous l’impulsion
du secrétariat général des affaires
européennes
(SGAE)
qui
pourrait
coordonner un travail spécifique de
réflexion et de mise en cohérence au-
delà de la simple addition de dossiers
techniques en cours .
Une mise en œuvre inachevée du
Brexit
,
une vigilance nécessaire sur les dynamiques
de divergence règlementaire
17
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1.
Pour
la
Douane,
se
doter
d’indicateurs de suivi des contrôles
menés
à
la
frontière
franco-
britannique et de leurs résultats
(ministère de l’économie, des finances
et de la souveraineté industrielle et
numérique)
2.
Rendre
obligatoire,
d’ici
2024,
le regroupement des déclarations
douanières
au
sein
d’une
« enveloppe
logistique »
dans
le
système d’information
Brexit
de la
Douane
(ministère de l’économie,
des finances et de la souveraineté
industrielle et numérique)
3.
Ouvrir
l’accès
aux
données
du
système
d’information
Brexit
de
la
Douane
aux
agents
du
service
d’inspection
vétérinaire
et
phytosanitaire
aux
frontières
(ministère de l’économie, des finances
et de la souveraineté industrielle et
numérique, ministère de l’agriculture
et de la souveraineté alimentaire)
4.
Adapter à la réalité du trafic les
plages horaires des postes de contrôle
frontalier du service d’inspection
vétérinaire
et
phytosanitaire
aux
frontières
et
retirer
l’agrément
pour les postes les moins sollicités
(ministère de l’agriculture et de la
souveraineté alimentaire)
5.
Procéder à un audit du poste de
contrôle frontalier de Boulogne-sur
Mer
(ministère de l’agriculture et de
la souveraineté alimentaire)
6.
Mettre
en
place
un
dispositif
permettant
d’anticiper
les
pics
de flux de passagers et d’adapter
rapidement les moyens de la police
aux frontières aux points de passage
les plus exposés de la frontière
franco-britannique
(ministère
de
l’intérieur et de l’outre-mer)
7.
Assurer
la
collecte
des
droits
de chancellerie en déployant des
terminaux de paiements aux points
de passage de la frontière franco-
britannique
(ministère de l’intérieur
et de l’outre-mer)
8.
Conclure
d’ici
fin
2023
des
accords
avec
les
gestionnaires
d’infrastructures
sur
la
frontière
franco-britannique
en
vue
du
déploiement du système informatique
commun européen
Entry-Exit System
Schengen
(ministère de l’intérieur et
de l’outre-mer)
9.
Procéder
à
une
revue
interministérielle
des
dynamiques
de divergence règlementaire et des
effets de moyen terme du
Brexit
sur
les principales politiques publiques
et en tirer des priorités d’action dans
les instances européennes et dans
un cadre bilatéral
(Première ministre,
ministre de l’économie, des finances
et de la souveraineté industrielle,
ministre de l’Europe et des affaires
étrangères)
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