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QUATRIÈME CHAMBRE
S2023-0123
DEUXIÈME SECTION
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières)
L’INSTITUT DE RECHERCHES
ÉCONOMIQUES ET SOCIALES
(IRES)
Exercices 2015-2021
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la Cour des comptes, le 16 janvier 2023.
En application de l’article L. 143-1 du code des juridictions financières, la communication de
ces observations est une prérogative de la Cour des comptes, qui a seule compétence pour
arrêter la liste des destinataires.
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
.........................................................................................
8
INTRODUCTION
................................................................................................
9
1
UN INSTITUT DE RECHERCHE AU SERVICE DES SYNDICATS
.........
10
1.1
Historique
..................................................................................................
10
1.2
L’objet de l’association
.............................................................................
11
1.3
Gouvernance
..............................................................................................
11
1.3.1 L’assemblée générale et le bureau
..............................................................
12
1.3.2 Une commission scientifique
.....................................................................
13
1.3.3 La direction
................................................................................................
13
1.4
La subvention des services du Premier ministre
.......................................
14
1.4.1 L’IRES dépendante du soutien direct des services du Premier ministre
....
14
1.4.2 Le rôle de France Stratégie
.........................................................................
16
2
LA DOUBLE MISSION DE L’IRES
.............................................................
19
2.1
Le centre commun de recherches
..............................................................
19
2.1.1 Des effectifs de chercheurs en baisse continue, une capacité de recherche
affaiblie
......................................................................................................
20
2.1.2 Une implication forte pour l’obtention de conventions de recherche
........
22
2.1.3 Une appréciation nuancée des travaux du centre de recherche
..................
22
2.1.3.1
Par les organisations syndicales
.....................................................................
23
2.1.3.2
Une place originale selon les administrations interrogées
..............................
25
2.1.3.3
L’avis de la commission scientifique
.............................................................
26
2.1.4 La valorisation des travaux du centre de recherches de l’IRES
.................
26
2.1.4.1
La diffusion des travaux du centre commun de recherches de l’IRES
...........
27
2.1.4.2
Le rayonnement du centre de recherches de l’IRES auprès des institutions et
de la communauté scientifique
.......................................................................
28
2.1.4.3
L’utilisation des travaux de l’IRES par les administrations et les organisations
syndicales
.......................................................................................................
30
2.2
Un soutien direct à l’activité de recherche des syndicats : L’agence
d’objectifs
..................................................................................................
32
2.2.1 Des moyens en baisse
.................................................................................
32
2.2.1.1
Les modalités de répartition de la dotation de l’agence d’objectifs
................
33
2.2.1.2
Des sujets d’étude parfois éloignés des enjeux économiques et sociaux du
dialogue social contemporain
.........................................................................
34
2.2.2 Un conventionnement particulièrement souple
..........................................
36
2.2.3 La vérification de la « conformité » des études
..........................................
37
2.2.4 Des délais importants de réalisation des études
.........................................
37
2.2.4.1
Des retards importants
....................................................................................
37
2.2.4.2
Les retards dans la réalisation d’études lancées par la CGT-FO
....................
39
2.2.4.3
Les autres syndicats sont concernés mais dans une moindre mesure
.............
40
2.2.4.4
Les retards ont un impact en trésorerie
...........................................................
42
2.2.5 Des budgets d’études fixés arbitrairement
.................................................
46
2.2.5.1
Des dotations généreuses et forfaitaires
.........................................................
46
2.2.5.2
Des coûts d’études variables suivant les organisations syndicales
.................
46
2.2.5.3
Des dépenses internes imputées aux dotations
...............................................
47
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
3
2.2.6 Montant et nature des dépenses internes par organisation
.........................
48
2.2.6.1
Les conseillers techniques
..............................................................................
49
2.2.6.2
La CGT-FO
....................................................................................................
50
2.2.6.3
La CGT
...........................................................................................................
53
2.2.6.4
La CFTC
.........................................................................................................
53
2.2.6.5
La CFE-CGC
..................................................................................................
55
2.2.6.6
La CFDT
........................................................................................................
56
2.2.6.7
L’UNSA-Éducation
........................................................................................
57
2.2.6.8
Des dépenses élevées, non conformes à l’objet de l’IRES
.............................
58
2.2.6.9
Des taux de prélèvements difficiles à justifier
................................................
59
2.2.6.10
Une absence de contrôle de la part de l’IRES
................................................
60
2.2.7 Des obligations contractuelles non respectées
...........................................
61
2.2.8 La diffusion et la valorisation des études menées par les organisations
syndicales
...................................................................................................
62
2.2.9 Stratégie et cohérence des études programmées par l’IRES et les
organisations syndicales
.............................................................................
64
3
LA NECESSITE D’UNE TRANSFORMATION
..........................................
67
3.1
Le fonds pour le financement du dialogue social : une opportunité pour
financer avec transparence les études des organisations syndicales
.........
67
3.2
Le centre de recherches : un adossement académique à trouver
...............
69
4
DES MOYENS EN BAISSE
..........................................................................
72
4.1
Une situation financière fragile
.................................................................
72
4.1.1 Des comptes d’exploitation régulièrement déficitaires
..............................
72
4.1.2 Un bilan caractérisé par une trésorerie abondante mais des dettes élevées 74
4.2
Des financements de l’État en nette diminution
........................................
76
4.2.1 - Des financements directs en diminution depuis 2010
..............................
76
4.2.1.1
- La subvention versée par les services du Premier ministre
..........................
76
4.2.1.2
- La recherche d’autres financements
.............................................................
77
4.2.2 Une réduction des moyens mis à disposition à titre gratuit par l’État
........
78
4.2.2.1
- Des mises à disposition de personnels gratuites qui se tarissent
..................
78
4.2.2.2
Des locaux désormais surdimensionnés :
.......................................................
79
4.2.3 Évaluation des ressources de l’IRES jusqu’en 2019 : les contributions
volontaires en nature
..................................................................................
80
4.3
La gestion administrative
..........................................................................
81
4.3.1 Des progrès de la qualité de l’information financière à poursuivre
...........
81
4.3.2 Une équipe de direction resserrée aux missions étendues
..........................
82
4.3.2.1
Une équipe de direction réduite et polyvalente
..............................................
82
4.3.2.2
Les modalités d’élaboration du budget et la répartition de la subvention
......
82
4.3.3 Les dépenses de fonctionnement de l’IRES
...............................................
83
4.3.3.1
Les dépenses de personnel
.............................................................................
84
4.3.3.2
Les dépenses immobilières
.............................................................................
86
ANNEXES
...............................................................................................................
88
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
4
SYNTHÈSE
L’Institut de recherches économiques et sociales (IRES) a été créé en 1982 avec pour
ambition de doter les organisations syndicales d’un institut d’analyse économique
indépendant des services d’études relevant de l’État. Cette décision découle directement des
recommandations du rapport Lenoir-Prot portant sur l’information économique et sociale
des Français et remis au Président de la République en 1979. Ce rapport soulignait la
disproportion des moyens entre les organismes indépendants et les administrations en
matière de prévision économique et sociale et d’accessibilité aux données statistiques. Il
affirmait que l'évaluation des politiques publiques nécessitait la mobilisation d'une expertise
pluridisciplinaire et que l'offre d'évaluation devait être indépendante des pouvoirs publics.
En même temps que l’IRES furent créés l’Observatoire français des conjonctures
économiques (OFCE) et l’Institut de prévisions économiques et financières pour le
développement des entreprises (IPECODE), devenu à l’issue de fusions successives
1
, le
Centre de recherches pour l'expansion de l'économie et le développement des entreprises
(REXECODE) organisme privé créé à l’initiative des entreprises et de leurs organisations
professionnelles.
L’IRES est une association loi 1901 à but non lucratif, dont les membres fondateurs
sont la CFDT, la CFE-CGC, la CFTC, la CGT, l’UNSA-Éducation (ex. FEN), et la CGT-
FO
2
. Au service des organisations syndicales, l’objet social de l’IRES est de nourrir le
pluralisme des débats de nature économique et sociale et d’apporter un soutien à la qualité
du dialogue social. Il exerce sa mission selon deux modalités distinctes : un centre de
recherches qui réalise des études avec une équipe interne ; une « agence d’objectifs » qui
finance des études décidées par les organisations syndicales, réalisées sous leur
responsabilité et publiées sous leur timbre.
Le centre de recherches de l’IRES bénéficie d’une certaine notoriété en raison de son
positionnement atypique au plus proche du monde syndical qui le conduit à aborder des
domaines moins investis par les organismes publics de recherches. Il développe également
une expertise des questions syndicales et du travail, au plan européen et international grâce
à sa chronique internationale qui a peu d’équivalent en France sur les sujets considérés.
Toutefois, sa production repose sur un nombre de chercheurs salariés en diminution tandis
que l’absence d’évaluation externe de ses travaux freine leur diffusion. Celle-ci, comme la
valorisation des études, restent perfectibles. Les études réalisées par les organisations
syndicales dans le cadre de l’agence d’objectifs, sont, quant à elles, plus éclectiques dans
leurs thématiques, d’une actualité variable et répondent à leurs priorités propres.
1
REXECODE est issu des fusions de l’Institut de prévisions économiques et financières pour le
développement des entreprises (IPECODE) avec le Centre de Recherche pour l’Expansion de l’Économie en
1992, puis avec le Centre d’observation économique (COE) de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris
(CCIP) en 2006.
2
La Confédération française démocratique du travail (CFDT), la Confédération française de
l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC), la Confédération française des travailleurs
chrétiens (CFTC), la Confédération générale du travail (CGT), l'Union nationale des syndicats autonomes -
Éducation (UNSA-Éducation, successeur de la Fédération de l'Éducation nationale -FEN-), et la Confédération
générale du travail - Force ouvrière (CGT-FO).
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
5
Pour accomplir son objet social, l’IRES s’appuie quasi exclusivement sur le soutien
de France Stratégie, rattaché aux services du Premier ministre. Bien qu’en diminution,
l’allocation des importants moyens mis à la disposition de l’IRES ne s’accompagne pas d’un
examen critique par France Stratégie de son fonctionnement ni du bon usage des fonds
publics qui lui sont versés. Ainsi France Stratégie a renoncé à exercer un contrôle approfondi,
ce que montraient déjà les constats de la Cour réalisés il y a un quart de siècle. Cette atonie
persistante n’est pas sans lien avec le soutien politique dont l’Institut, dirigé par les
organisations syndicales, bénéficie au plus haut niveau de l’État.
Les statuts en vigueur jusqu’en 2017 prévoyaient une répartition de la subvention
entre le centre commun de recherches pour un tiers au plus, et les organisations syndicales
via l’agence d’objectifs, pour les deux tiers au moins. La baisse de la subvention de l’État et
du nombre de mises à disposition de chercheurs à titre gratuit ayant affaibli le centre de
recherches, la révision des statuts en 2017 a conduit à modifier cette clé de répartition.
Depuis, la part dévolue à l’agence d’objectifs s’établit en moyenne à 45 % du montant total
des subventions publiques reçues par l’IRES.
Le choix et la programmation des études de l’agence d’objectifs et leur mise en
œ
uvre
relèvent uniquement des organisations syndicales. Ce sont elles qui, au sein du bureau de
l’IRES, prennent les décisions dont elles sont les bénéficiaires. En dépit de la mise en place
d’une commission scientifique censée émettre un avis sur les thèmes de recherche de l’IRES,
il n’existe pas de cohérence entre les sujets d’étude de l’agence d’objectifs et ceux du centre
de recherches commun pas plus qu’il n’existe de stratégie et de programmation pluriannuelle
en matière d’études. Cette situation apparaît dommageable dans un contexte de diminution
des moyens de l’association. Enfin, l’évaluation des études et des recherches menées tant
par le centre de recherches que par les organisations syndicales n’est pas réalisée suivant les
normes académiques et avec l’indépendance garantissant la qualité et la solidité de ces
travaux.
La gestion des dotations de l’agence d’objectifs appelle, pour sa part, des remarques
spécifiques, compte tenu de dérives relevées.
Les dotations sont fixées de manière arbitraire sans analyse du coût prévisionnel des
études qu’elles financent. Alors que ces études bénéficient, dès leur approbation par le
bureau de l’IRES d’acomptes importants (de 90 % à 70 % sur la période étudiée), certaines
sont remises avec des délais de réalisation excessifs pouvant atteindre jusqu’à une dizaine
d’années, voire, dans certains cas relevés par la Cour, quatorze années. Ces délais interrogent
sur le pilotage des études et, également, sur leur intérêt réel pour les organisations syndicales
qui en ont demandé le financement. La signature fréquente avec l’IRES d’avenants aux
contrats d’études afin d’en modifier le sujet, permet aux organisations syndicales signataires
de conserver durablement les fonds initialement versés. Ceci constitue pour elles un avantage
injustifié dans la mesure où, l’IRES aurait dû constater l’absence de service fait et réclamer
le remboursement des sommes initialement versées.
Toutes les organisations syndicales imputent sur ces contrats d’études des frais
généraux et des charges de personnel interne qui, pour certaines, peuvent atteindre jusqu’à
85 % du financement total. Ce niveau de dépenses non directement affecté à l’étude apparait
injustifié, car il est sans commune mesure avec celui retenu par les organismes de recherche
dans le cadre des contrats conclus avec leurs financeurs. De 2010 à 2021, sur 17,5 M
reçus
par l’agence d’objectifs, le montant des frais imputés par les syndicats peut être estimé à
10,5 M
. Si un taux moyen uniforme de 10 % de frais de gestion avait été appliqué sur
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
6
chaque contrat d’études signé durant la dernière décennie, l’IRES aurait pu économiser près
de 9 M
.
La direction de l’IRES, qui ne peut ignorer ces pratiques, n’exerce aucun contrôle
sur la façon dont ces contrats sont exécutés, au seul argument que les organisations
syndicales les gèrent sous leur responsabilité.
Ni l’IRES ni les services du Premier ministre
n’ont formulé de critiques tant sur les retards considérables de réalisation des études que sur
le niveau excessif des frais de gestion. Le bureau de l’association, entièrement à la main des
six organisations syndicales bénéficiaires, n’a jamais pris de mesures correctrices.
Une telle situation ne peut perdurer. Le mode de fonctionnement de l’IRES devrait
donc être réexaminé. Les services du Premier ministre doivent contrôler l’utilisation de la
subvention et veiller à ce que, désormais, les contrats signés par l’IRES dans le cadre de
l’agence d’objectifs comportent des dispositions plafonnant strictement le niveau des frais
prélevés par les organisations syndicales et les obligeant à fournir des comptes d’emploi des
financements reçus, certifiés par leurs commissaires aux comptes. Les dispositions de droit
commun doivent être mises en
œ
uvre et, notamment, celles qui obligent au reversement des
fonds non utilisés ou utilisés à des fins non conformes à l’objet de la subvention.
Les sommes ainsi économisées pourraient renforcer les moyens du centre commun
de recherches de l’IRES pour autant que soient mises en
œ
uvre une meilleure évaluation et
une valorisation accrue de ses travaux.
En effet, l’ambition initiale de faire de l’IRES un centre de recherche moteur pour la
qualité du dialogue social n’a pas été atteinte. Au moment où il célèbre son quarantième
anniversaire, il est loin d’avoir la dimension et le poids dans le débat public de ses
équivalents dans d’autres pays.
Au vu des constats de la Cour, aggravés depuis son premier contrôle en 1998, une
réforme structurelle est nécessaire qui consisterait à scinder l’IRES en deux.
D’un côté, la dotation à l’agence d’objectifs, qui s’apparente à un financement des
charges de fonctionnement des syndicats eux-mêmes, devrait dès lors, être versée au Fonds
pour le financement du dialogue social (AGFPN) dont c’est l’objet. Il en assurerait plus
efficacement le contrôle, compte tenu des règles imposées aux bénéficiaires de ces fonds.
D’un autre côté, le centre de recherches de l’IRES devrait être rattaché à un grand
organisme de recherche afin de se voir appliquer les normes académiques de contrôle et
d’évaluation de la qualité de ses travaux par des personnalités indépendantes reconnues dans
ses domaines. Ce rattachement garantirait son indépendance et favoriserait la mobilité de ses
chercheurs. Il permettrait en outre, des échanges et apports extérieurs, favorables à une
approche renouvelée du traitement des thèmes économiques, sociaux et syndicaux. C’est à
ces conditions que l’IRES verrait renforcée sa contribution à la qualité du dialogue social.
Les organisations syndicales membres de l’IRES ont fait parvenir à la Cour le 28
septembre 2022 une déclaration commune signée de leurs secrétaires généraux et présidents
3
pour s’opposer à ce qu’elles jugent être un démantèlement de l’IRES. Toutefois l’inertie des
3
Laurent Berger (CFDT, Secrétaire général), Philippe Martinez (CGT, Secrétaire général), Cyril
Chabanier, (CFTC, Président) Frederic Souillot (FO, Secrétaire général) François Hommeril (CFE-CGC,
Président)
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
7
vingt dernières années ne plaide pas pour un maintien du
statu quo
. Les dérives constatées,
liées à un système de gouvernance structurellement défaillant, déjà relevées par la Cour en
1998, et qui auraient pu appeler
des qualifications juridictionnelles, plaident fortement pour
cette scission.
Si cette réforme n’était pas rapidement mise en
œ
uvre (recommandation 6), à tout le
moins conviendrait-il d’appliquer immédiatement les mesures permettant de garantir le bon
emploi des subventions versées à l’IRES par l’État (recommandations 1 à 5 suivantes).
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
8
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1 : (IRES) :
Confier à la commission scientifique, composée de
personnalités scientifiques indépendantes de l’IRES, la mission d’évaluer la qualité des
travaux de l’institut tant ceux du centre de recherches que de l’agence d’objectifs, ainsi que
les contrats de recherche, préalablement à leur mise en
œ
uvre. Ces évaluations sont rendues
publiques.
Recommandation n°
2 : (IRES)
: Mettre en
œ
uvre une procédure de suivi rigoureuse de
l’exécution des contrats signés dans le cadre de l’agence d’objectifs. Elle doit prévoir, un
premier versement d’un montant au plus égal à 25% du budget de l’étude conditionné à la
signature d’une convention avec à les chercheurs ; la production d’un devis financier et d’un
échéancier de réalisation. Les versements suivants doivent être accordés au vu de la
production de rapports intermédiaires présentant l’avancée de la recherche puis du rapport
final.
Recommandation n°
3 : (IRES)
: Inclure dans les conventions entre l’IRES et les
organisations syndicales dans le cadre de l’agence d’objectifs une clause prévoyant la
restitution des fonds en cas de report de la réalisation de l’étude, au-delà de trois ans après
la signature du contrat.
Recommandation n°
4
:
(IRES, France Stratégie)
Réviser la convention pluriannuelle
entre l’État et l’IRES afin de fixer des objectifs pour l’utilisation rigoureuse de la subvention,
de permettre un plafonnement des frais généraux que les organisations syndicales peuvent
imputer aux dotations de l’IRES (soit un maximum de 10 à 15 %), de prévoir que la dotation
versée pour chaque étude doit faire l’objet d’un compte rendu financier à l’IRES, sous forme
d’un état certifié par le commissaire aux comptes de chaque organisation syndicale justifiant
de l’utilisation de la subvention.
Recommandation n°
5
:
(IRES, France Stratégie)
: Réduire les dotations annuelles de
l’agence d’objectifs du montant des frais de gestion au-delà du plafond retenu dans la
convention pluriannuelle.
Recommandation n°
6
:
(Cabinet du Premier ministre, secrétariat général du
gouvernement, Ministère du travail) :
Scinder l’IRES en deux. Transférer l’agence
d’objectifs au Fonds pour le financement du dialogue social qui financera les études des
organisations syndicales, en mettant en
œ
uvre les contrôles qui lui sont propres. Intégrer le
centre commun de recherches et de documentation de l’IRES, à un grand organisme de
recherche respectant les normes académiques pour la conduite et l’évaluation des études.
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
9
INTRODUCTION
L’Institut de recherches économiques et sociales (IRES) a été créé en 1982 avec pour
ambition de doter les organisations syndicales d’un institut d’analyse économique
indépendant des services d’études relevant de l’État. L’IRES est une association loi 1901 à
but non lucratif, dont les membres fondateurs sont la CFDT, la CFE-CGC, la CFTC, la CGT,
FO, et l’UNSA-Éducation.
Pour conduire ses missions, l’IRES reçoit annuellement une subvention des services
du Premier ministre (qui transite via France Stratégie) qui met également à sa disposition ses
locaux à titre gratuit. France Stratégie, la direction de l'animation de la recherche, des études
et des statistiques (DARES), la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des
statistiques (DREES), et l’institut national de la statistique et des études économiques
(INSEE) représentent l’État dans la gouvernance de l’IRES. Par ailleurs, ces directions et
d’autres ministères mettent ou ont mis un temps des personnels à disposition de l’Institut à
titre gratuit. Bien que les financements de l’IRES tendent à diminuer sur l’ensemble de la
période, l’IRES continue néanmoins à bénéficier d’un soutien important des services du
Premier ministre.
La Cour, à l’issue d’un précédent contrôle portant sur les exercices 1991 à 1996,
constatait dans ses observations définitives
4
:
- l’absence de valorisation et de convention liant l’IRES à l’État pour l’occupation à
titre gratuit des locaux mis à sa disposition, locaux acquis en 1994 dans des conditions
contestables ;
- l'existence de déficits récurrents liés à la structure contraignante des financements
de l'IRES empêchant les compensations entre la part dévolue à l'agence d'objectifs et celle
attribuée au centre de recherche de l’IRES.
- une tenue de la comptabilité perfectible.
La Cour formulait également de nombreuses critiques sur l’agence d’objectifs :
- un dispositif de « rendu compte » par les organisations syndicales, modeste au
regard des procédures d'appel d'offres et d'évaluation scientifique généralement mises en
œ
uvre ;
- une évaluation des études accomplies et du programme annuel proposé ne reposant
que sur le directeur de l’association ;
- l’absence d’élément d’information porté à la connaissance du conseil
d'administration sur l’utilisation des fonds alloués aux organisations syndicales pour leurs
études, conférant à leur financement un caractère forfaitaire.
L’IRES, depuis sa création, est un institut de recherche au service des syndicats et
financé par les services du Premier ministre (I) qui assure une double mission de recherche
propre et de financement d’études menées par les syndicats qui composent sa gouvernance
4
Lettre du président de la quatrième chambre avec observations définitives en date du 19 octobre
1998 relative à la gestion de l’IRES.
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
10
(II). Les constats effectués montrent que l’IRES doit aujourd’hui évoluer (III), dans un
contexte de baisse de ses moyens (IV).
1
UN INSTITUT DE RECHERCHE AU SERVICE DES
SYNDICATS
L’IRES est une association dont l’objet, les statuts et la gouvernance découlent des
raisons qui ont présidé à sa création. L’essentiel de son financement est assuré par France
Stratégie qui exerce également la tutelle de l’Institut.
1.1
Historique
La création de l’IRES en 1982 découle des constats et recommandations effectués en
1979 par le rapport de René Lenoir et de Baudoin Prot portant sur l’information économique
et sociale des Français remis au Président de la République. Ce rapport soulignait qu’il
existait une disproportion des moyens entre les organismes indépendants et les
administrations en matière de prévision économique et sociale et d’accessibilité aux données
statistiques, celles-ci-étant détenues exclusivement par l’administration. Le rapport
soulignait que l'évaluation des politiques publiques nécessitait la mobilisation d'une
expertise pluridisciplinaire et que l'offre d'évaluation devait être indépendante des pouvoirs
publics.
L'une des recommandations essentielles du rapport Lenoir-Prot invitait à créer des
instituts d'analyse économique publics indépendants.
Il s’agissait de s’inspirer du modèle
allemand dans lequel les syndicats disposent de centres de recherche, comme l’Institut de
recherche économique et sociale (WSI), qui appartient à la Fondation Hans Böckler de la
Confédération allemande des syndicats (DGB), qui nourrissent, par leurs études de haut
niveau, les débats sociaux et économiques avec le patronat et les partis.
Le rapport proposait ainsi la création ou le renforcement de trois instituts de
conjoncture indépendants, un institut universitaire, un institut relevant des syndicats et un
institut d'obédience patronale. Compte tenu de l’existant, le rapport suggérait de créer deux
organismes nouveaux financés par des subventions et des contrats publics, statutairement
indépendants, et bénéficiant de transferts d'expertise de la part de l'administration :
l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) d’une part, et l'Institut de
recherches économiques et sociales (IRES), d’autre part. Il proposait également de renforcer
les moyens des organismes existants dépendant du patronat.
L’OFCE, logé dans la Fondation nationale des sciences politiques, bénéficie d’une
subvention de l’État, ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, dans le cadre
d’une convention avec l’État. L’IRES, pour sa part, reçoit une subvention des services du
Premier ministre qui transite aujourd’hui par France Stratégie et autrefois par le
Commissariat général au Plan. Le centre de Recherche pour l’Expansion de l’Économie et
le Développement des Entreprises (REXECODE), adossé au patronat est né de la fusion de
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
11
REXECO, centre d’analyse économique et de diagnostic conjoncturel pour les entreprises,
créé en 1957, et d’IPECODE, institut de prévision indépendant pour enrichir le débat sur les
questions économiques et est financé par ses adhérents.
L’IRES, dont la création a été décidée sous le gouvernement de Raymond Barre, a
été effectivement mis en place en 1982 par le gouvernement de Pierre Mauroy.
1.2
L’objet de l’association
L'IRES a depuis sa création, pour mission de répondre aux besoins exprimés par les
organisations syndicales dans le domaine de la recherche économique et sociale, en vue de
contribuer à améliorer la qualité du dialogue social.
Selon ses statuts les plus récents, modifiés en 2017, l’association a ainsi pour objet
d’assurer «
des activités d’étude et de recherche indépendantes en adoptant une démarche
scientifique, au service des organisations syndicales représentatives des travailleurs, sur
l’ensemble du champ économique et social… Outre le fait de contribuer aux analyses de
moyen/long terme des organisations syndicales, l’objectif de l’IRES est de nourrir le
nécessaire pluralisme des débats de nature économique et sociale, à tous les niveaux
(international, national, territorial, sectoriel, …) et ainsi d’apporter un soutien à la qualité
du dialogue social. Elle participe ainsi à l’intérêt général
».
Son activité consiste en la réalisation d’études et de recherches indépendantes. La
valorisation de ses activités est diverse. Elle s’effectue notamment par la publication de
rapports, de notes d’analyse, d’articles scientifiques, par l’organisation de séminaires et de
colloques, ou par la participation à des réunions publiques commandées par l’association ou
les organisations syndicales.
Les statuts de l’IRES prévoient que les études sont menées suivant deux modalités
très distinctes : soit, directement, par les équipes de chercheurs de l’IRES, en lien avec leur
réseau scientifique et universitaire dans le cadre de son centre de recherches et de
documentation, soit en finançant une « agence d’objectifs » dans laquelle chaque
organisation syndicale présente des actions « conformes à l’objectif de l’association ».
L’IRES doit contribuer par ses activités d’études aux analyses prospectives des
organisations syndicales mais il ne porte en son nom aucune position orientée à la différence
des fondations politiques, partis politiques ou organisations syndicales elles-mêmes. L’IRES
ne se considère pas comme un centre de recherche académique qui publierait dans des revues
traditionnelles soumises à des règles d’évaluation reconnues.
1.3
Gouvernance
L’IRES est statutairement une association régie par la loi de 1901. Conformément à
l’esprit qui a présidé à sa création, cet institut est au service des seules organisations
syndicales fondatrices et géré par elles, ce qui a une incidence sur son organisation et sur
l’exercice de sa gouvernance.
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
12
1.3.1
L’assemblée générale et le bureau
L’assemblée générale de l’IRES comprend les représentants des six organisations
syndicales représentatives (la CFDT, la CGT, la CGT-FO, la CFTC la CFE-CGC, la FEN
puis l'UNSA-Éducation ; à raison de deux membres pour les trois premières, un pour les
autres), neuf personnalités scientifiques désignées par ces organisations syndicales et quatre
représentants du Premier ministre. Les organisations syndicales y détiennent donc une large
majorité.
Elle est investie des pouvoirs les plus étendus dans la limite de l’objet de
l’association. Elle nomme ainsi le directeur général, adopte le programme annuel de
l’association ainsi que les orientations scientifiques à moyen terme. Elle est informée des
projets d’études menées par l’association pour les organisations syndicales sur ses
financements. Elle vote le budget et approuve les comptes.
Le président de l’IRES est choisi parmi les représentants des organisations syndicales
pour un mandat de deux ans. Son président actuel est M. Fabrice Coquelin représentant
d’UNSA Éducation nommé par l’assemblée générale du 22 juin 2022, à la suite de M. Eric
Pérès, représentant de la CGT-FO. Le directeur général depuis 2011 est M. Frédéric Lerais.
L’État dispose de quatre représentants par l’intermédiaire de France Stratégie, (qui
porte la subvention de l’IRES), de la DARES, de l’INSEE et de la DREES.
L’IRES dispose également d’un bureau de six membres, un par organisation
syndicale. L’assemblée générale peut lui déléguer tout ou partie de ses attributions. Le
bureau décide les dotations attribuées à chaque étude et à chaque organisation syndicale dans
le cadre de l’agence d’objectifs.
Des représentants de France Stratégie et des autres administrations participent de
manière régulière à l’assemblée générale. Les administrations interrogées reconnaissent une
bienveillante neutralité vis-à-vis de l’IRES et une implication limitée dans la vie de
l’association. Les organisations syndicales sont globalement critiques du peu d’implication
des administrations qui pourraient aider, selon elles, l’IRES à développer des partenariats.
La position de la CFE-CGC est représentative de celles des autres organisations : «
Au cours
de ces dernières années, les membres du Bureau de l’IRES et la Direction générale de
l’Institut sont allés à la rencontre de différentes institutions et administrations à la recherche
de partenariats sans qu’à ce jour ces démarches se traduisent de façon concrète. Nous
gagnerions sans doute à une implication plus forte des administrations dans la gouvernance
de l’IRES. Mais, les représentants désignés de ces administrations reçoivent-ils eux-mêmes
des objectifs concernant l’IRES et leur demande-t-on un suivi particulier ? L’implication
personnelle de ces représentants n’est pas à mettre en doute, au contraire, certains sont
même très actifs, en revanche l’implication des administrations qu’ils représentent reste à
démontrer
»
5
.
5
Réponse au questionnaire du 10 janvier 2022
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
13
1.3.2
Une commission scientifique
En 2014, l’IRES a confié une mission d’évaluation de l’association à M. Philippe
Dole, inspecteur général des affaires sociales. Son rapport formulait plusieurs
recommandations, telles que mieux anticiper dans son programme de recherches les priorités
sociales et économiques et créer un comité scientifique se prononçant sur la pertinence et la
qualité des études menées tant par le centre commun que dans le cadre de l’agence
d’objectifs.
L’IRES a ainsi établi, en 2016, une commission scientifique dont le rôle et la
composition sont prévus dans le règlement intérieur. Elle se compose des membres de
l’assemblée générale siégeant comme personnalités scientifiques, de deux personnalités
scientifiques et qualifiées nommées par les représentants de l’État et de deux représentants
des chercheurs de l’Institut. La commission scientifique est présidée par un membre du
bureau de l’IRES. Elle a pour mission de favoriser la prise en compte de nouveaux sujets ou
thèmes de recherche ; de renforcer la synergie des travaux de l’IRES dans son ensemble dans
le respect du libre choix des organisations syndicales ; de renforcer la valorisation et la
diffusion des travaux de l’IRES. Enfin, elle émet un avis consultatif sur le programme de
l’IRES et de l’agence d’objectifs, le bilan de celle-ci et la cohérence entre les travaux du
centre commun de recherches et ceux de l’agence d’objectifs.
Contrairement aux propositions du rapport de 2014 et à ce qui se pratique dans
d’autres organismes de recherche, la commission scientifique ne se prononce pas sur la
pertinence et la qualité des études réalisées tant par le centre de recherches que par l’agence
d’objectifs.
Pour leur part, les personnalités nommées pour représenter les administrations au
sein de la commission scientifique y apparaissent actives mais ne reçoivent pas
d’instructions de leurs mandants, et n’ont pas connaissance des financements prévisionnels
adossés aux études proposées par les organisations syndicales dans le cadre de l’agence
d’objectifs.
1.3.3
La direction
Suivant les statuts de l’IRES, le directeur général est nommé par l’assemblée générale
sur proposition du bureau. Il est élu à la majorité simple «
sauf opposition catégorique d’une
organisation syndicale représentée à l’assemblée générale
».
Il assure la gestion courante de l’IRES dans le cadre d’une délégation de pouvoirs du
président approuvée par le bureau. Cette délégation permet à la direction générale de signer
les conventions de recherche et de prendre en charge tous les aspects se rapportant à la
recherche scientifique de l’Institut et la valorisation de ces travaux de recherche. Il met en
œ
uvre les décisions prises par l’AG ou le bureau.
Le président consent également une délégation de pouvoirs au directeur général de
l’IRES pour la gestion du personnel. Le principe de l’embauche d’un ou de plusieurs salariés
nécessite un accord préalable du bureau.
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
14
Les statuts indiquent également que le directeur général «
conserve, en toutes
circonstances, une position de stricte neutralit
é́
vis-à-vis de l’ensemble des membres
adhérents de l’IRES
».
Le directeur général, nommé par accord unanime des organisations syndicales, ne
peut exercer son mandat qu’avec le plein accord de l’ensemble de celles-ci. Une telle
situation peut expliquer la faiblesse des contrôles exercés par l’IRES sur le volet « agence
d’objectifs » de son activité – les études menées directement par les organisations syndicales
sur dotation de l’IRES et le contrôle des fonds utilisés –. Le programme des travaux du centre
de recherches doit, pour sa part, recueillir le plein accord des organisations syndicales, tant
sur les thèmes choisis que sur les résultats.
De manière générale, les organisations syndicales se sont toutes déclarées satisfaites
de la gouvernance de l’IRES
67
.
La gouvernance de l’IRES est assurée de manière conjointe par les six organisations
syndicales fondatrices qui détiennent la majorité à l’assemblée générale et composent à elles
seules le bureau. En dépit de leurs différences, ces organisations partagent un intérêt
commun
pour l’IRES. L’État est représenté par quatre administrations au sein de
l’assemblée générale. Tenu par une obligation de neutralité vis-à-vis des syndicats, membres
fondateurs, le directeur, chargé de la mise en
œ
uvre des résolutions de l’assemblée générale,
dispose de délégations de pouvoir du président pour assurer le fonctionnement de l’Institut.
1.4
La subvention des services du Premier ministre
L’IRES est le dernier organisme à être financé par les services du Premier ministre
via le budget opérationnel de programme (BOP) de France Stratégie.
1.4.1
L’IRES dépendante du soutien direct des services du Premier ministre
Le soutien public à l’IRES, qui a diminué depuis une dizaine d’années, tel que le
relève le tableau ci-dessous, est néanmoins, selon les informations recueillies, sanctuarisé
par le cabinet du Premier ministre depuis des années. Les éventuelles difficultés remontent
directement au conseiller social du Premier ministre, les organisations syndicales exprimant
leur fort attachement à l’association et au soutien qu’elle leur apporte en matière de
recherche.
6
Par exemple, la CGT « est satisfaite de la gouvernance de l’IRES, laquelle permet une implication certaine et
assidue des organisations syndicales, à l’Assemblée générale et plus encore au bureau de l’IRES » (réponse au
questionnaire du 11 janvier 2022)
7
Réponses aux questionnaires
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
15
Sur la dernière décennie, la subvention des services du Premier ministre à l’IRES a
diminué de plus de 20 % en euros courants, passant de 3 408 000
à 2 714 219
. Les
subventions résiduelles versées par les assemblées parlementaires ont disparu depuis 2015.
Tableau n° 1 :
Subvention 2010-2021 IRES en euros
2010
2012
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Subventions
IRES LF
3 408 000
3 419 680
3 092 968
2 887 467
2 887 467
2 887 467
2 887 467
2 887 467
2 887 467
Dotations
AN-Sénat
100 000
75 000
0
0
0
0
0
0
0
Dotations
après
réserves
3 508 000
3 434 280
3 092 968
2 656 470
2 628 906
2 706 502
2 714 219
2 714 219
2 714 219
Source : IRES – Dossier ministre
Outre la subvention, l’IRES bénéficie, depuis 1999, d’une mise à disposition gratuite
de locaux acquis par l’État et affectés aux services du Premier ministre
8
dans le cadre d’une
convention à durée indéterminée. Sis à Noisy-le-Grand, ces locaux sont estimés à une valeur
locative de 254 000
(valeur 2020)
9
qui est inscrite au compte de résultat à titre de
contributions volontaires en nature
10
.
Par ailleurs, l’IRES a longtemps bénéficié de la mise à disposition d’agents de
diverses administrations (voir plus loin). Leur nombre a chuté de 14 au début des années
2000 à trois en 2021 (dont un contre remboursement), réduisant ainsi la capacité de
production du centre de recherches.
La subvention des services du Premier ministre constitue plus de 90 % des ressources
de l’IRES, comme le montre le tableau suivant.
8
L’acquisition par l’État a été réalisée en 1993. Les locaux ont été affectés aux services du Premier ministre,
et plus particulièrement au Commissariat général du Plan, devenu depuis France Stratégie.
9
Rapport du commissaire aux comptes pour l’exercice 2020.
10
L’Institut assure sur son budget propre les charges de copropriété afférentes à son occupation La composition
de ses charges immobilières est détaillée dans la quatrième partie des observations définitives.
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
16
Tableau n° 2 :
Ressources financières 2015-2021 de l’IRES en euros (*)
11
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Var.
2015-
2021
en %
Prestations
de
services (convention
de recherches)
141 427
129 472
127 598
243 197
283 130
199 479
269 844
91%
Subventions
3 095 301
2 670 470
2 643 610
2 734 169
2 730 219
2 734 377
2 721 044
-12%
-
dont
subvention
Premier ministre (a)
3 092 968
2 656 470
2 628 907
2 706 502
2 714 219
2 714 219
2 714 219
-12%
Produits de gestion
courante
51 773
17 383
17 025
16 681
14 763
8 598
15 543
-70%
Produits financiers
6 306
10 454
7 982
7 901
8 225
5 501
4 942
-22%
Total des ressources
(b)
3 294 807
2 827 779
2 796 215
3 001 948
3 036 337
2 947 955
3 011 373
-9%
% de la subvention
du Premier ministre
(a/b)
94%
94%
94%
90%
89%
92%
90,13%
(*) le tableau ci-dessus exclue les reprises sur provisions, les transferts de charges et les ressources
exceptionnelles
Source : Cour des comptes depuis les comptes publiés de l’IRES
.
1.4.2
Le rôle de France Stratégie
a)
Le cadre conventionnel
France Stratégie a indiqué que l’IRES reçoit une subvention «
dont le montant et le
principe sont décidés par le Premier ministre
12
». En conséquence, conformément aux règles
encadrant les relations financières entre les collectivités publiques et les associations qu’elles
subventionnent, une convention annuelle
13
a été établie entre l’IRES et France Stratégie
jusqu’en 2020. Elle détermine l’objet de la subvention, à savoir la réalisation de travaux
d’études, son montant, les modalités de son versement et ses conditions d’utilisation.
Un contrat pluriannuel signé le 16 juin 2021 entre l’IRES et France Stratégie qui
couvre les exercices 2021 à 2023 décrit, de façon plus souple, les engagements réciproques
de l’État et de l’IRES. Il précise en particulier les actions et thèmes qui seront développés en
priorité par l’IRES au cours des années 2021-2023. L’article consacré aux grands objectifs
et thématiques des travaux de l’IRES reprend intégralement les grands thèmes de l’activité
de l’IRES (relations professionnelles ; emploi ; revenus ; travail) et, en leur sein, les axes de
recherche retenus par l’institut. Selon France Stratégie, l’IRES étant un institut indépendant
d‘évaluation, il paraît logique que l’administration intègre dans cette convention le
11
Les ressources correspondant aux mises à disposition par l’État à titre gratuit (personnels et locaux) sont
détaillées tableau n°21.
1212
Réponse du 22/3/2022 à questionnaire de la Cour
13
Obligatoire au-dessus d’une subvention de 23.000
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
17
programme que l’institut s’est choisi. Ce contrat pluriannuel apparaît cependant moins
protecteur de l’intérêt général que la convention annuelle qui préexistait puisque
l’engagement de l’État se résume à apporter une subvention et des locaux à l’IRES tandis
que les objectifs de l’IRES sont très larges et correspondent, en réalité, à la mise en
œ
uvre
de son programme prévisionnel d’études.
France Stratégie a indiqué à la Cour qu’un contrat annuel serait à nouveau conclu
pour 2023 Cette administration a précisé son champ d’intervention en ces termes :
« le
contrôle exercé par France Stratégie, très strictement défini dans ce cadre légal et
contractuel, est limité à des considérations financières, en-dehors de tout jugement sur
l’opportunité ou la qualité des travaux poursuivis. Il ne s’agit pas à proprement parler d’une
« tutelle », qui vise spécifiquement « la surveillance des activités » exercée par un
organisme d’État sur un organisme public, et qui implique un « rôle d’orientation
stratégique relative à la mise en
œ
uvre des missions de l’organisme » et l’approbation a
priori de certains de ses actes dont son budget
».
En revanche, le contrat ainsi que les statuts de l’IRES prévoient que les services du
Premier ministre peuvent contrôler l’IRES, faculté qu’ils n’ont jamais mise en
œ
uvre.
L’IRES transmet à France Stratégie chaque année ses comptes certifiés par un commissaire
aux comptes et un rapport d’activité ainsi qu’un exemplaire des études produites. La
secrétaire générale du Gouvernement, dans sa réponse à la Cour, a souligné que
« l’IRES
remplissant de façon stricte ses obligations, France Stratégie n’a pas eu à engager un
contrôle de l’IRES
». Cette position ne respecte pas les dispositions de droit commun en
matière de subvention de l’État aux associations, rappelées dans la circulaire du Premier
ministre du 29 septembre 2015
14
. Ainsi, pour mémoire, l’administration qui accorde la
subvention est tenue de vérifier que celle-ci est utilisée conformément à son objet. En cas
d’inexécution ou d’exécution partielle, le financeur doit faire procéder au reversement de
tout ou partie de la subvention reçue. Or, France stratégie n’a effectué aucune vérification
ce qui, pourtant, ainsi qu’il sera vu plus loin (voir 2.2.), lui aurait permis de constater qu’une
partie de la subvention versée, dans le cadre de l’agence d’objectifs, ne donnait pas lieu à
service fait.
b)
Un lien ténu
L’IRES est le dernier organisme financé par France Stratégie. Le maintien de ce
rattachement n’a, aujourd’hui selon France Stratégie, plus de sens.
Telle n’était pas la position du commissariat général au Plan lors du précédent
contrôle de la Cour puisqu’il précisait, dans sa réponse du 5 février 2001, que «
les raisons
qui ont prévalu dans le choix de l’inscription de cette subvention au budget du Plan sont
toujours d’actualité : au-delà du rôle de coordination du Plan à l’égard de divers
organismes d’études et de recherches sur l’économie et la société, les travaux menés par
l’IRES correspondent à des thèmes proches et complémentaires de ceux traités par le CGP…
La présence du Commissaire au Plan, en tant que représentant du Premier ministre, au CA
de cet organisme permet que les sujets d’intérêt du Commissariat soient pris en compte par
l’IRES lors de la programmation des études effectuées ou financés par cet institut
». Il
ajoutait «
je ne vois pas, à dire vrai, quelle autre administration, rattachée au Premier
14
Circulaire du Premier ministre n° 5811-SG du 29 septembre 2015, relative aux nouvelles relations entre les
pouvoirs publics et les associations
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
18
ministre, pourrait avoir une mission et des centres d’intérêt plus proches de ceux de l’IRES
et être susceptible d’exercer une coordination comparable de ces travaux
»
Lors du contrôle exercé par la Cour sur l’exercice 2013-2016 du BOP Stratégie et
prospective
15
, la Cour a recommandé que les subventions qui transitaient par ce budget
(IFRI, IRIS, IRES) soient versées par d’autres canaux. Le cabinet du Premier ministre a, en
2017, mis en place cette recommandation pour ce qui concerne l’IFRI et l’IRIS et non
l’IRES. Pourtant le lien entre France Stratégie et l’IRES apparaît aujourd’hui strictement
administratif.
France Stratégie considère ainsi que «
d’autres services de l’État spécifiquement
chargés du dialogue social pourraient être mieux qualifiés pour porter une appréciation sur
la qualité des travaux de l’IRES, comme par exemple le ministère du travail qui désigne le
commissaire du Gouvernement siégeant en qualité de représentant de l’État à l’AGFPN, qui
gère le fonds pour le financement du dialogue social créé par la loi n°2014-288 du 5 mars
2014 et pour partie subventionné par l’État
16
».
«
Le fait que la subvention dont bénéficie l’IRES transite par nos comptes ne signifie
cependant pas que l’IRES ait vocation à nous être directement utile, ni que nous ayons
vocation à apprécier de manière générale, au-delà de nos coopérations ponctuelles, l’utilité
publique de l’IRES
» conclut France Stratégie. Cette interrogation des services du Premier
ministre sur l’utilité publique de l’IRES est surprenante au regard de la circulaire précitée,
qui établit que «
les subventions attribuées par l’État doivent correspondre à un objectif de
politique publique précis
é́
dans le cadre d’un programme du budget de l’État
»
17
.
CONCLUSION INTERMEDIAIRE
La gouvernance de l’IRES est assurée de manière conjointe par les six organisations
syndicales fondatrices, la participation des représentants de l’État étant limitée. L’essentiel
des ressources de l’IRES provient des services du Premier ministre. France Stratégie, qui
verse chaque année la subvention à l’IRES, n’exerce aucun contrôle sur son utilisation en
dépit de ses obligations en la matière. France Stratégie ne participe pas non plus à la
définition des orientations de l’association et indique ne pas être en mesure d’apprécier son
utilité publique, condition pourtant nécessaire pour l’attribution d’une subvention.
15
Cour des comptes, 4ème chambre, rapport n°S2018-0327, contrôle sur la gestion du commissariat général à
la stratégie et à la prospective (France stratégie)
16
Réponse France stratégie du 10-3-22
17
Circulaire du Premier ministre n° 5811-SG du 29 septembre 2015, relative aux nouvelles relations entre les
pouvoirs publics et les associations, annexe 1, Rappels sur les règles encadrant les relations financières des
collectivités publiques avec les associations.
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
19
2
LA DOUBLE MISSION DE L’IRES
L’association assure ses missions statutaires selon deux modalités : directement, par
les équipes de chercheurs de l’IRES dans le cadre de son centre de recherches et de
documentation, et indirectement, en finançant une « agence d’objectifs » dans laquelle
chaque organisation syndicale présente des actions « conformes à l’objectif de
l’association », soit des activités d’études et de recherches indépendantes, selon ses statuts,
avec pour finalité «
d’apporter un soutien à la qualité du dialogue social
».
2.1
Le centre commun de recherches
Le centre commun de recherches est la structure centrale de l’IRES, composé d’une
équipe permanente de personnels administratifs et de chercheurs ainsi que d’un centre de
documentation sur les thèmes sociaux et économiques. L’équipe de chercheurs est
pluridisciplinaire et comprend des économistes, des sociologues et des historiens.
Le programme de recherches est élaboré, de manière indépendante, au sein de
l’Institut, en fonction des priorités d’analyse retenues dans le champ social et économique.
Il doit être approuvé par l’assemblée générale. Il est depuis 2016, soumis à l’avis d’une
commission scientifique.
Tous les quatre ans, en principe, un programme de moyen terme est défini par l’IRES,
en lien avec les organisations syndicales. Depuis 2018, il n’existe plus de programme
quadriennal, en raison, selon le directeur, de la réfaction des moyens et de l’épidémie de
Covid-19.
Le programme du Centre de recherches est soumis aux organisations syndicales qui
disposent de la majorité dans les instances délibérantes. Leurs représentants sont, de même,
associés aux travaux du Centre et participent, dans le cadre de réunions, à l’évaluation finale
des travaux de ses chercheurs avant leur publication et leur diffusion.
À cet égard, certains éléments d’informations, comme le rapport d’évaluation de M.
Philippe Dole, réalisé en 2014 à la demande de l’IRES, montrent que des débats internes
peuvent avoir lieu, notamment entre les organisations syndicales et certains chercheurs :
« s
ur le fonctionnement de l'Ires il y a pu avoir à quelques occasions des difficultés entre
telle ou telle organisation et tel ou tel chercheur. Elles ne sont pas forcément faciles à régler
: Il y a une certaine autonomie de la recherche, mais cette autonomie s’exerce dans un cadre
de respect et de loyaut
é́
aux organisations syndicales
18
». La notion de « loyauté » des
chercheurs à l’égard des organisations syndicales est nécessairement ambigüe au regard de
la nécessaire indépendance scientifique qui devrait leur être garantie.
18
« L’institut de recherches économiques et Sociales : Un instrument scientifique et prospectif au service des
organisations syndicales », rapport de Philippe Dole, avec la participation de Jerome Gautie, Professeur de
sciences économiques à Paris I, Philippe Pochet directeur général de l’Institut syndical européen (ETUI)
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
20
Les organisations syndicales bénéficient, pour leur part, d’une autonomie complète
pour leur propre programme d’études à travers l’agence d’objectifs (cf.
infra
).
Le programme du centre commun de recherches est structuré autour de quatre
thématiques sur lesquelles portent en priorité ses travaux : les relations professionnelles, le
travail, l’emploi et les revenus. Le centre commun de recherches assure également la
publication des travaux menés, l’organisation de séminaires et de colloques présentant les
résultats des études et recherches, et la tenue d’un centre de documentation de référence sur
les enjeux de l’emploi, des relations professionnelles et du travail.
Les recherches de l’IRES, dans la mesure du possible et compte tenu des moyens
disponibles, prennent en compte l’évolution du contexte social et économique et, notamment
: les effets de l’épidémie de Covid-19 (création d’un groupe de travail spécifique sur les
questions de la reconnaissance et de la valorisation des métiers qui se sont révélés
indispensables pendant le confinement , etc.) ; mais également, l’impact des mutations
accélérées du travail et de l’emploi sur l’organisation des relations professionnelles, le
développement des métiers des plateformes, ou encore l’impact des innovations
technologiques et du numérique sans négliger les réformes législatives importantes et
fréquentes du droit du travail...
La dimension internationale de l’IRES est assurée par son réseau de partenaires
étrangers et par des travaux comparatifs entre la France et l’Europe qui nourrissent une revue
de chronique internationale consacrée à l’actualit
é́
économique et sociale à l’étranger. Cette
chronique n’a pas d’équivalent en France sur les sujets considérés, suivant les
administrations concernées.
L’IRES consacre aussi une part de ses études aux organisations syndicales, leur place
et leurs modes d’actions, et bénéficie pour ce faire de sa proximité avec celles-ci, situation
privilégiée pour un centre de recherche.
Le positionnement de l’IRES auprès des organisations syndicales est considéré par
ses interlocuteurs, partenaires et par les chercheurs comme original et témoigne de la
singularité de l’IRES dans le domaine des sciences sociales (Cf. infra).
2.1.1
Des effectifs de chercheurs en baisse continue, une capacité de recherche
affaiblie
Le centre de recherche et de documentation reposait en 2021 sur une équipe
permanente de 20 agents, en incluant les personnels mis à disposition. Elle comprenait des
chercheurs, 13 à fin 2021, en incluant le directeur général de l’IRES ; sept personnels chargés
du centre de documentation, des publications et de la communication de l’IRES dont trois
agents administratifs.
Ces effectifs ont diminué continûment depuis le début des années 2000, époque à
laquelle l’IRES disposait d’une équipe de 35 agents dont 24 chercheurs.
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
21
Tableau n° 3 :
Effectifs du centre de recherches
Année
Effectifs
dont MAD
dont chercheurs
dont
chercheurs
MAD
2002
35
14
24
13
2010
27
11
19
9
2015
19
4
11
3
2016
19
4
11
3
2017
21
4
13
3
2018
22
4
14
3
2019
25
3
17
2
2020
21
3
13
2
2021
20
3
12
2
(Source : IRES)
Le nombre de chercheurs a diminué de moitié depuis 20 ans et d’un tiers depuis 2010
pour se stabiliser à 12 ou 13. Cette réduction correspond à la -disparition progressive des
personnels mis à disposition qui, pour l’essentiel, relevaient du ministère de l’éducation
nationale et de l’INSEE, et, pour une moindre part, de France Stratégie, de la DGFIP, des
ministères du travail et des affaires sociales.
Des chercheurs peuvent également être financés sur contrats de recherches dans le
cadre de conventions avec des organismes de recherche ou des administrations, suite à des
appels à projets. Cette ressource reste néanmoins limitée et aléatoire.
L’IRES a, pour compenser, tenté de mobiliser un réseau de chercheurs bénévoles,
parfois à la retraite, qui constitue un appui bienvenu mais limité et, par nature, fragile. Au
31 décembre 2021, ils étaient 14. Par le jeu des départs à la retraite et des recrutements, l’âge
moyen des personnels scientifiques est stabilisé à 50 ans.
La réduction et le faible renouvellement des effectifs de chercheurs affectent la
capacité de l’IRES à couvrir l’ensemble des champs sur lesquels il intervenait auparavant et
à renouveler ses thématiques et son approche. Le départ à la retraite de certains chercheurs
peut, de même, entraîner le désinvestissement de certains sujets.
Selon le directeur et les organisations syndicales, de nombreux sujets ne donnent plus
lieu à un suivi régulier, faute de moyens, comme l’évolution du chômage et celui de son
indemnisation ou encore les enjeux de l’organisation du travail et ceux de la santé au travail.
L’IRES est également moins en mesure d’emporter des conventions de recherches compte
tenu de la charge de celles-ci pour les chercheurs au détriment des secteurs d’activités dont
ils ont la responsabilité. Enfin, le nombre de pays suivis pour la chronique internationale est
désormais réduit.
De même, l’IRES a réduit sa capacité de suivi et d’anticipation de l’agenda social
des pouvoirs publics et des partenaires sociaux et ne peut se positionner de façon réactive
sur les négociations à venir, compte tenu de ses moindres effectifs.
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
22
2.1.2
Une implication forte pour l’obtention de conventions de recherche
Des efforts ont été consentis par l’IRES pour répondre à des appels à projets avec
d’autres centres de recherches ou universités. Ainsi l’IRES a répondu à 44 appels à projets
français ou européens depuis 2015
19
, en lien avec d’autres organismes. Les conventions de
recherches permettent de générer des ressources supplémentaires et, dans certains cas,
d’embaucher des chercheurs mais sur une durée limitée.
Au 31 décembre 2021, l’IRES était engagé sur une quinzaine de projets. Ces
conventions représentaient un montant global de 737 500
pour les différents participants.
Les commanditaires sont, pour l’essentiel, des administrations publiques, notamment la
DREES, la DARES et France Stratégie mais aussi l’ANR, le ministère de l’agriculture, la
Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) voire des collectivités territoriales
(13 conventions entre 2018 et 2021). L’IRES répond aussi avec succès à des appels à projets
de l’Union européenne (cinq entre 2018 et 2021).
Ce type de financement a fortement augmenté jusqu’en 2019 (9 % des ressources
annuelles) passant ainsi de 72 600
en 2014 à 283 000
. Avec la crise l liée à l’épidémie
de Covid-19, elles sont retombées à 199 500
en 2020 puis 268 844
en 2021.
Cette ressource est appréciable mais insuffisante pour construire une expertise
durable sur les sujets retenus. Par ailleurs, la charge administrative pour la préparation des
offres et le suivi de leur mise en
œ
uvre est importante, notamment avec certains
commanditaires comme l’Union européenne. La réduction des moyens humains de l’IRES
est un handicap certain pour gérer ces procédures et la coordination avec les autres
partenaires intéressés.
Des échanges ont eu lieu avec le ministère de la recherche pour étudier des
possibilités de financement de partenariat avec des laboratoires de recherche pour accueillir
des doctorants, sans succès à ce jour
20
. En revanche la DARES note que l’IRES «
répond
régulièrement (à nos) appels à projets qui s’intéressent aux relations professionnelles et fait
en cela partie du vivier, finalement peu étoffé par rapport à d’autres disciplines, qui anime
la recherche sur les relations professionnelles
».
2.1.3
Une appréciation nuancée des travaux du centre de recherche
L’IRES ayant été conçu et soutenu par les pouvoirs publics pour apporter aux
organisations syndicales une expertise sur les questions économiques et sociales, il importe
d’évaluer le degré de satisfaction de ces dernières. Elles sont assez unanimes à souligner
l’intérêt pour elles des études réalisées. Les administrations sont plus nuancées.
19
Source IRES
20
Réponse DARES à la Cour
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
23
2.1.3.1
Par les organisations syndicales
Elles soulignent l’intérêt pour elles et leurs fédérations de certaines études qui
nourrissent leurs réflexions. Elles insistent également sur la place singulière et unique
qu’occupe l’IRES dans la recherche française qui serait le seul institut à s’intéresser aux
enjeux sociaux et économiques dans une collaboration étroite avec elles et à faire preuve
d’une grande compréhension des enjeux syndicaux.
Lors de la contradiction sur le rapport d’observations provisoires de la Cour, les
organisations syndicales ont fait parvenir à la Cour une déclaration commune
21
dans laquelle
elles soulignent que «
l’IRES est un acteur cl
é́
de l’histoire sociale. Nous revendiquons avec
vigueur sa place et sa contribution à la qualit
é́
de la démocratie sociale. Aujourd’hui, l’IRES
est une institution singulière qui favorise un dialogue entre la recherche et l’action
syndicale, dans le respect de son pluralisme. C’est le lieu d’une recherche vivante, utile aux
acteurs de la négociation à tous les niveaux. Cette capacité d’analyse nous est
indispensable
».
Ainsi, dans les réponses faites à la Cour, un syndicat a souligné que «
les travaux
scientifiques pluridisciplinaires de l’IRES, au service des organisations syndicales
représentatives, contribuent à l’intérêt général et sont utiles à l’exercice de la démocratie
22
». Plus spécifiquement «
la nature des travaux de l’IRES, notamment leur approche
comparative européenne, contribue à l’enrichissement du travail des organisations
syndicales
et
du
dialogue
social
dans
son
ensemble
(de
branche
comme
interprofessionnel)
». Pour cette centrale syndicale, «
les travaux et études de l’IRES sont
absolument uniques et indispensables pour une confédération comme la nôtre du fait de leur
caractère transverse, multidisciplinaire et de l’expertise des chercheurs de l’IRES en
matière de comparaisons internationales
23
».
Cette évaluation est conforme à celle des autres syndicats. Ainsi, pour une autre
organisation, «
le centre commun de recherche propose une expertise indispensable à
l’activité syndicale : d’abord, car les recherches produites sont d’une grande qualité,
reconnue en France et à l’étranger ; ensuite, car le tropisme « monde du travail/relations
professionnelles » propre à l’Ires ne se retrouve pas ailleurs ; enfin, car l’infrastructure de
l’Ires permet un niveau d’information et une diffusion de celle-ci très pertinente et rapide.
Ainsi, la Revue de l’Ires et la Chronique internationale sont des publications appréciées de
nos syndicats et militants, d’autant que leur parution régulière garantit le suivi des travaux
menées par le centre de recherche
24
».
La place de l’IRES est d’autant plus soulignée que, tout en utilisant leurs travaux,
certains syndicats constatent un «
recul de (la) prise en compte du fait syndical
» dans les
études des administrations de recherche et une moindre association à l’élaboration de leurs
programmes, «
phénomène qui a contrario justifie l’existence de l’IRES
».
Les organisations syndicales ont également relevé, pour la regretter, l’attrition des
moyens de l’IRES et la difficulté des administrations publiques à collaborer avec l’Institut.
21
Déclaration commune des organisations syndicales à la Cour des comptes, 28 septembre 2022
22
Réponse de la CFE-CGC à la Cour, le 2 février 2022
23
Réponse de la CFE-CGC à la Cour, le 2 février 2022
24
Réponse de la CGT à la Cour, le 11 janvier 2022
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
24
Ainsi, plusieurs organisations regrettent que l’IRES ne puisse, compte tenu de la
baisse des effectifs de chercheurs, étendre le champ de ses recherches à des enjeux nouveaux
et importants (les territoires, le développement durable, ...). Le rapport d’évaluation
commandé à M. Dole, par l’IRES en 2014 avait fait le même constat. De même, elles
souhaitent que l’IRES puisse réinvestir des champs d’études tel que l’assurance chômage,
en jachère depuis quelques années.
Au-delà de la baisse de la subvention, les enjeux liés à l’absence d’expertise interne
sur certains sujets cruciaux, au renouvellement limité des effectifs - qui conduit à figer
certaines approches -, aux relations avec l’université et d’autres instituts ou centres de
recherches ne sont pas vraiment abordés ou bien n’ont pas trouvé de solutions.
De même, la visibilité des travaux de l’IRES pourrait être renforcée par un soutien
plus actif des syndicats en la matière, l’efficience de l’IRES se mesurant aussi,
conformément à son objet, à la capacité des organisations syndicales à se saisir de ses travaux
pour nourrir leur stratégie et leurs positions au plan national dans le dialogue social avec le
patronat et les pouvoirs publics.
L’attrition des moyens de l’IRES ne conduit pas les syndicats à préconiser de
resserrer le champ couvert par les études de l’IRES. Très vaste au regard de ses moyens, il
doit intégrer les fortes évolutions de l’environnement social et économique, et anticiper leurs
impacts sur les relations professionnelles.
Pour les organisations syndicales, là aussi unanimes, «
l’intérêt général commande
que les représentants du monde du travail disposent de suffisamment de sources scientifiques
pour débattre sur des bases rationnelles et argumentées dans un monde de plus en plus sous
l’influence de mouvements irrationnels et centrifuges
», ainsi que le souligne une
organisation. Le champ couvert par les études de l’IRES doit rester « nécessairement » très
large, puisque «
c’est tout le système économique (production des richesses, investissements,
consommation, répartition des revenus) et les politiques économiques mises en
œ
uvre qui
ont des conséquences sur le travail, l’emploi et la protection sociale
»
25
.
La CFDT souligne que la DGB allemande a son propre institut, les confédérations
italiennes ont un institut commun et que la «
dispersion syndicale française a conduit à la
création de l’institution originale qu’est l’IRES
».
Devant la baisse de la subvention à l’IRES, les organisations ont consenti des efforts
(voir chapitre sur l’agence d’objectifs, plus loin) depuis 2014, notamment en acceptant, en
2017, de diminuer la part de la subvention de l’État qui leur était réservée dans les statuts,
de 66 % au moins de la subvention de l’État, à 45 %.
Aujourd’hui elles ne souhaitent pas une nouvelle baisse des dotations à l’agence
d’objectifs. Selon elles, il faut donc renforcer les financements publics de l’IRES mais leurs
efforts en ce sens auprès du cabinet du Premier ministre ont été sans effet. Tout au plus, ont-
elles obtenu le maintien pour trois ans de la subvention à l’étiage atteint en 2020.
Si l’appréciation des membres fondateurs est donc globalement positive, elle
identifie les difficultés actuelles de l’IRES principalement à la baisse des moyens, sans
évoquer son positionnement dans le monde de la recherche et la visibilité perfectible de ses
travaux.
25
Réponse CFE-CGC à la Cour, le 31 janvier 2022
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
25
2.1.3.2
Une place originale selon les administrations interrogées
Les administrations membres des instances dirigeantes de l’IRES partagent une
partie des avis positifs exprimés par les organisations syndicales.
Pour la DARES
26
, l’IRES fait partie du vivier, peu étoffé par rapport à d’autres
disciplines, qui anime la recherche sur les relations professionnelles. L’association répond
régulièrement aux appels à projets de la DARES sur ces enjeux. Dans sa réponse, l’INSEE
souligne également que «
l’IRES produit des analyses originales permettant d’apporter des
éclairages un peu différents sur certains domaines, qui peuvent être utiles de ce point de vue
pour les études conduites à l’INSEE
».
L’appréciation de France Stratégie sur le centre commun de recherches souligne
également la spécificité des approches de l’IRES et leur qualité
27
.
Les administrations notent toutefois, comme France Stratégie, que les travaux de
l’IRES reposent sur un petit nombre de chercheurs expérimentés, voire engagés, et que les
départs de chercheurs investis sur certaines politiques sociales créent nécessairement des
difficultés de renouvellement et de positionnement de l’IRES.
Autre limite relevée par les administrations, la faiblesse des travaux quantitatifs au
profit d’une approche essentiellement qualitative. Ainsi l’INSEE souligne que les travaux
de l’IRES sont «
de nature beaucoup plus qualitative, s’appuyant sur des démarches
sociologiques ou historiques, orientées selon des problématiques concernant au premier
chef les organisations syndicales
»
28
. Pour certaines administrations, comme France
stratégie, cette situation pèse probablement sur la visibilité et l’image scientifique de l’IRES
tant les données quantitatives sont un facteur de visibilité dans le débat public
29
. Elles notent
aussi un recours insuffisant à des éléments quantitatifs pour étayer certains arguments ou
constats des travaux de l’IRES. L’INSEE souligne également le faible recours à ses bases de
données
30
. L’IRES
devrait développer ses compétences en statistiques quantitatives, en plus
de son expertise qualitative déjà affirmée, afin de mieux prendre en compte les évolutions
récentes en matière de traitement des données, et exploiter les sources statistiques de plus en
plus nombreuses mises à disposition.
Interrogées sur le positionnement de l’IRES par rapport aux autres institutions
(universités, laboratoires, CNRS, directions, …) de recherche publiques ou privées sur les
champs de recherche économique et sociale, les administrations soulignent que l’IRES
occupe un créneau spécifique par ses problématiques d’intérêt et par son approche
qualitative proche du terrain. Ce créneau occupé par l’IRES est plutôt complémentaire que
concurrentiel avec les autres acteurs avec lesquels il mutualise d’ailleurs couramment ses
moyens pour répondre aux appels d’offres. Par ailleurs, l’INSEE relève que les études de
l’IRES ont aussi une dimension plus prescriptive, qui les différencie d’articles académiques
plus classiques.
26
Réponse de la DARES au questionnaire de la Cour
27
« Qualitativement ces travaux nous paraissent n’avoir rien à envier, voire être souvent supérieurs à de
nombreuses études, plus présentes dans le champ médiatique » France stratégie, 10 février 2022
28
Réponse du directeur général de l’INSEE, à la Cour le 15 février 2022
29
Réponse de France stratégie, à la Cour le 10 février 2022
30
L’INSEE souligne le fait que l’Ires n’est pas dans la liste des organismes habilités pour accéder à des données
individuelles plus anonymisées via Progedo (anciennement Centre Quételet)
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
26
Leurs appréciations sont plus nuancées sur les travaux de l’agence d’objectifs comme
il sera vu plus loin.
2.1.3.3
L’avis de la commission scientifique
La commission scientifique, créée récemment suite au rapport de 2014
31
, n’est pas
amenée à se prononcer sur la qualité des travaux effectués par le centre de recherches,
contrairement aux préconisations de ce rapport.
Il n’existe donc pas d’instance d’évaluation externe de la pertinence et de la qualité
des études produites par le centre commun de recherches, ni d’ailleurs de l’agence
d’objectifs, comme cela existe dans d’autres centres de recherche académiques. C’est ainsi
par exemple que la gouvernance de l’OFCE s’appuie sur un conseil de l’OFCE qui veille à
l’indépendance de ses travaux, arrête le programme de travail et évalue la réalisation du
programme de l’année précédente au vu de l’appréciation d’un comité d’évaluation
scientifique.
Le directeur de l’IRES a indiqué que ces travaux faisaient l’objet d’une « évaluation
collective » par l’équipe de chercheurs de l’IRES et les conseillers techniques des
organisations syndicales, avec parfois des chercheurs invités. Toutefois, ce mode
d’évaluation largement interne est éloigné de celui de règle dans les organismes scientifiques
(qui repose sur l’anonymat du chercheur et de l’évaluateur et le recours pour l’évaluation à
des pairs externes). La configuration retenue par l’IRES repose pour une large part sur ses
salariés et sur des membres des organisations syndicales dirigeant l’association, ce qui ne
garantit ni l’indépendance ni la qualité de l’évaluation. Lors de son audition à la Cour
32
, le
directeur de l’IRES a estimé que les critères scientifiques et académiques d’évaluation ne
pouvaient s’appliquer à un institut s’adressant à des syndicats sans apporter d’explications
convaincantes quant aux raisons qui justifieraient une telle exclusion.
La composition et les missions de la commission scientifique devraient être revues
afin de permettre une évaluation externe et indépendante de l’ensemble des travaux effectués
par l’IRES. Ses avis devaient être transmis aux instances délibérantes de l’institut et être
rendus publics.
2.1.4
La valorisation des travaux du centre de recherches de l’IRES
Les résultats des travaux des chercheurs de l’IRES, comme ceux réalisés par les
organisations syndicales, sont présentés dans les publications de l’institut et sont également
disponibles sur son site. Toutefois leur diffusion apparaît limitée.
31
Rapport d’évaluation de l’IRES, Philippe Dole, Jérôme Gautié
32
Le 19 novembre 2022
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
27
2.1.4.1
La diffusion des travaux du centre commun de recherches de l’IRES
Pour la diffusion de ses travaux, l’IRES dispose de nombreux relais, notamment :
-
La Revue de l’IRES (trois numéros par an et un numéro spécial) est une
publication scientifique. Les articles sont sélectionnés après un examen critique par un
comit
é́
de lecture.
-
La Chronique internationale de l’IRES fait l’objet de quatre numéros par an
qui proposent une analyse des questions économiques et sociales et des relations sociales
dans de nombreux pays. Un numéro spécial thématique est publié chaque année. Elle fournit
aux lecteurs des clés de lecture pour comprendre l’actualit
é́
sociale, économique et politique
au sein de l’Union européenne comme à l’international (BIT, etc.). Elle apparaît très
appréciée tant des organisations syndicales que des administrations qui la considèrent
comme un outil d’information incontournable.
-
La « Newsletter de l’IRES » a près de 2 500 abonnés fin 2021, dont les
organisations syndicales et professionnelles à divers niveaux, national et territoriaux, de
nombreuses universités et laboratoires de recherche, les media ainsi que les directions des
ministères du pôle social et économique ou des organismes de protection sociale.
Les documents de travail et les rapports de recherche de l’IRES sont également mis
en ligne. Ils concernent des travaux de recherche intermédiaires finalisés qui n’ont pas fait
l’objet d’une validation par un comité de lecture à l’instar des articles.
Par ailleurs, l’IRES diffuse sur son site une lettre qui fournit une information de
synthèse sur ses travaux ainsi que sur les communications de ses chercheurs aux colloques,
séminaires, ou aux entretiens sur des thématiques particulières qu’organise l’IRES.
Récemment l’IRES a lancé « Éclairages », une publication sur son nouveau site
internet, plus ancrée sur l’actualité et destinée à un nouveau public intéressé par des formes
plus brèves de documents.
Les principales publications font l’objet d’un tirage de près de 1 200 exemplaires et
sont diffusées auprès des responsables des organisations syndicales tant au niveau national
que des fédérations, des administrations partenaires, des laboratoires de recherche
académiques ou universitaires. Les abonnements sont faibles, une petite soixantaine pour la
revue et la chronique internationale.
Le site de l’IRES permet de rendre disponibles les productions de l’institut à un large
public. Ainsi sont mis en ligne gratuitement environ 500 articles de revues et 1 500 de
chroniques. L’IRES publie également sur le portail Cairn, site de publication francophone
en sciences humaines et sociales.
Un rapport commandé récemment par l’IRES
33
mettait en évidence son rayonnement
limité sur les réseaux sociaux (Twitter
34
, Facebook
35
, Youtube
36
, ...).
33
« Mission d’évaluation relative au positionnement de l’IRES et à l’impact de ses travaux », Mai 2022, M.
Jean-Paul Guillot, M. Claude Didry, M. Stéphane Jugnot
34
3 295 suiveurs contre 60 700 pour France stratégie, 80 800 pour l’institut Montaigne et 6 733 pour Rexecode
35
620 abonnés contre 1 296 pour l’OFCE et 14 508 pour France stratégie. Par ailleurs l’essentiel des rares
« j’aime » - pas plus de 3/4 par posts – émanent en général des membres de l’IRES
36
22 contre 4 410 pour l’institut Montaigne et 3 150 pour France stratégie
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
28
Les rapports et recherches des organisations syndicales sont, pour leur part,
accessibles sous le seul timbre des organisations concernées.
2.1.4.2
Le rayonnement du centre de recherches de l’IRES auprès des institutions et
de la communauté scientifique
Dans l’objectif d’atteindre un lectorat plus large, l’IRES a souscrit un abonnement
au site internet Cairn, portail de référence pour les revues en sciences humaines et sociales,
pour sa Revue, ce qui lui permet d’améliorer la consultation par rapport à son site propre
37
.
Par ailleurs, l’institut organise ou participe à de nombreuses manifestations
(séminaires, colloques, conférences, les Entretiens de l’IRES chaque année, ...), qui offre
souvent une double dimension européenne et de terrain. Les Entretiens de l’IRES permettent
ainsi de faire connaître les travaux de l’institut sur des enjeux importants et d’actualit
é́
, de
favoriser ainsi des approches complémentaires et croisées (« Syndicalisme et environnement
…) et de capitaliser sur l’existence de travaux convergents (travail, emploi et numérique, en
préparation). L’IRES veille à y présenter également les travaux en cours ou parfois ceux
réalisés par les syndicats dans le cadre de l’agence d’objectifs et qui se rapprochent du thème
choisi. Suivis surtout par les organisations syndicales, ils restent d’une portée restreinte en
termes de participants
38
. Ceux de 2019 portaient sur «
La protection des bénéficiaires des
minimas garantis
» et rassemblaient environ 80 participants.
Enfin, dans le cadre des Entretiens de l'IRES, chaque année, avec la participation du
Conseil économique, social et environnemental (CESE), l’Institut organise une
manifestation sur des thématiques économiques et sociales en vue de confronter les points
de vue de divers intervenants (chercheurs, syndicalistes, etc.).
Dans le monde de la recherche, le classement des revues scientifiques est utilisé
comme outil d'évaluation des différents acteurs de la recherche. Ce classement dépend
notamment du nombre de citations ou de reprises dont elle fait l’objet. Des classements des
laboratoires d’économie (et des économistes) fondés sur la nature de leurs publications (et
l’audience de ces publications) sont établis dans le cadre d’un réseau collaboratif
international, REPEC
39
et figurent dans une base de données librement accessible sur
internet dans laquelle l’IRES et ses publications ne sont pas référencées. La « Revue de
l’IRES » ne figure pas davantage sur la liste des revues en économie-gestion classées par le
Haut conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (HCERES).
Pour son directeur, l’IRES est d’abord un centre de recherche pluridisciplinaire et
non un centre de recherche en économie. Son champ couvre l’économie, la sociologie,
l’histoire, le droit, etc. L’IRES a une vocation spécifique et n’a pas une mission académique.
Dans ces conditions, il ne cherche pas à être intégré dans les classements des revues en
économie-gestion. Dans les autres domaines des sciences humaines, tels que la sociologie,
37
Statistiques La Revue de l'IRES - numéros les plus consultés par canal (site Internet et Cairn) du 1er janvier
2020 au 30 septembre 2021
38
Données statistiques IRES années 2018 à 2021, fournies à la Cour
39
RePEc (Research Papers in Economics) est un projet collaboratif de plusieurs centaines de volontaires de
103 pays destiné à permettre la plus large diffusion de la recherch
e en économie. Le classement REPEC est
établi depuis environ 3,8 millions d’articles de recherche provenant de 3 750 revues et 5 400 séries de
documents de travail. Plus de 64 000 auteurs y sont inscrits.
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
29
les classements sont par ailleurs inexistants. L’IRES souligne que sa revue est considérée
comme une revue de référence, à forte visibilité professionnelle dans le cadre des évaluations
de laboratoires menées par le HCERES et de leurs publications.
Certains chercheurs de l’IRES sont inscrits sur d’autres sites de références mais,
selon le directeur, des améliorations sont possibles de ce point de vue. Une démarche de
référencement dans un classement propre aux sciences humaines avait été un temps envisagé
par l’IRES, avant la disparition de cette classification. La conduite d’un tel projet aurait,
selon l’IRES, mobilisé d’importantes ressources internes. De plus, la recherche d’un
classement aurait nécessité de remettre en cause la spécificité du processus éditorial de
l’IRES.
En effet, alors que celui adopté par les grandes revues repose sur l’anonymat des
rapporteurs chargés d’évaluer un article sans en connaître également l’identité de l’auteur,
le processus de l’IRES repose, comme indiqué précédemment, sur un comité de lecture
interne qui réunit outre l’auteur, les chercheurs de l’Institut, le directeur et des représentants
des organisations syndicales membres du bureau. Il peut également associer des chercheurs
extérieurs, invités pour l’occasion. L’IRES assume cette méthode d’évaluation qui
autoriserait «
une discussion approfondie et pluridisciplinaire qui permet un contrôle
efficace de la qualit
é́
d’une publication tout en assurant la lisibilité de l’article en dehors de
son seul champs
»
40
.
L’évaluation des articles proposés à la Revue de l’IRES, conduite en interne de façon
collégiale et non anonyme, se démarque pourtant des démarches d’évaluation académique
classiques. La présence de l’auteur est singulière tandis que la présence des représentants
des syndicats, membres du bureau, au sein du comité de lecture pourrait être considérée
comme un frein à l’indépendance des chercheurs. Le rapport d’audit, réalisé en 2014 à la
demande de l’IRES,
41
soulignait d’ailleurs la «
conciliation délicate de l’indépendance et de
la neutralit
é́
» et les difficultés apparues parfois entre certains chercheurs et organisations
syndicales. Il soulignait que l’autonomie de la recherche
« s’exerce dans un cadre de respect
et de loyaut
é́
aux organisations syndicales
»
42
. Ce constat non contesté par l’IRES, au
contraire
43
, souligne une dérive par rapport à l’objet de l’association qui est «
d’assurer des
activités d’études et de recherches indépendantes, en adoptant une méthode scientifique
»
afin de «
contribuer aux analyses de moyen/long terme des organisations syndicales
».
En outre, ce processus restreint l’audience des publications de l’IRES. Les chercheurs
extérieurs préférèrent écrire pour des revues qui permettent de référencer leurs articles, en
raison de la présence d’un comité de lecture correspondant aux normes académiques. Dans
40
La Revue de l’OFCE est, pour sa part, une revue à comité de lecture, classée au CNRS.
Elle publie essentiellement des travaux d’économie appliquée et de sociologie.
41
Rapport d’évaluation de l’IRES, Philippe Dole, Jérôme Gautié
42
Le rapport de 2014 indiquait que
« il y a pu avoir à quelques occasions des difficultés entre telle ou telle
organisation et tel ou tel chercheur » et précisait que « par ailleurs, l’expression de faits et d’analyses fondée
sur des éléments objectivés, peut susciter des controverses, dont il n’y pas lieu de s’attraire sous réserve de
permettre le débat et la contradiction ».
43
Le rapport d’audit de 2014 mentionne ainsi une prise de position de l’IRES
« Si le modèle habituel de
valorisation personnelle est de publier un article dans une revue scientifique, pour autant dans le cas d’un
travail au sein de l’IRES le modèle de valorisation se conçoit autrement, auprès des acteurs de terrain , nos
travaux nous permettent de nous situer dans le débat , y compris d’un point de vue politique et l’IRES apporte
quelque chose d’autre du fait qu’il se situe hors de la contrainte académique, et avec une certaine distance
vis-à-vis de la construction théorique ».
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
30
la réponse aux observations provisoires, ainsi que dans le cadre de l’audition de son
président, l’IRES revendique la spécificité de son processus de production de publications
en faisant également valoir que l’Institut a un autre objectif que «
celui des pairs parlant aux
pairs
». Toutefois, outre l’incertitude sur l’indépendance réelle des chercheurs par rapport
aux organisations syndicales, cette forme d’autoévaluation est, de fait, considérée comme un
handicap réel par certains de ses partenaires, notamment les administrations.
Enfin, l’IRES n’est pas adossé à une université ou un centre de recherches de niveau
national qui lui permettrait sans doute de bénéficier d’une surface et d’une visibilité plus
larges.
2.1.4.3
L’utilisation des travaux de l’IRES par les administrations et les organisations
syndicales
La valorisation et la diffusion des travaux de l’IRES sont manifestement perfectibles.
Certains syndicats, comme la CFE-CGC, le soulignent.
44
. Cependant, il est rare que ces
derniers aient le réflexe de donner un retentissement national aux études du centre commun
de recherches.
Pour leur part, les administrations estiment insuffisante la visibilité de l’IRES, hors
d’un petit cercle de chercheurs. Pour la DARES, elle reste encore trop restreinte au monde
des spécialistes de la discipline et un effort devrait être fait pour rendre davantage visibles
certains de ses travaux auprès du grand public lorsque l’actualité s’y prête. France Stratégie
soulève, de même, cette question : «
Si l’Ires publie … des travaux diversifiés, intéressants,
avec des angles qui changent souvent du discours habituel, reste largement ouverte la
question de leur degré de visibilité, d’audience dans et en dehors du champ syndical ou
proche : administrations, cercles académiques, médias, débat public
».
45
Les travaux de l’IRES font néanmoins l’objet d’une diffusion au sein de la plupart
des organisations syndicales fondatrices, au niveau national, territorial ou professionnel,
selon plusieurs organisations comme la CFE-CGC. Pour la CGT, ces études servent
fréquemment de ressources/matériaux pour la conduite d’actions de formation. Ils sont avant
tout utilisés par des responsables syndicaux. Les chercheurs de l’IRES sont souvent
sollicités, par diverses organisations, pour des interventions, avis et écrits.
Pour la CGT, l’IRES constitue une source incontournable sur les questions se
rapportant au syndicalisme, international en particulier. Cette organisation indique ainsi que
«
l’infrastructure de l’Ires permet un niveau d’information et une diffusion de celle-ci très
pertinente et rapide
». Cet avis rejoint celui des autres organisations qui citent nombre de
domaines dans lesquels les travaux et les publications de l’IRES se sont révélés utiles pour
faire avancer leurs réflexions et leurs positions. Ainsi pour la CGT-FO, «
Les travaux sur le
revenu minimum, sur la dimension européenne, le BIT ou sur la rémunération des
fonctionnaires sont des exemples de travaux qui ont contribué à animer nos propres travaux
44
« le sujet de la valorisation des travaux de l’IRES est une préoccupation toujours d’actualit
é́
pour la CFE-
CGC et la gouvernance de l’Institut », réponse du 22 février 2022.
45
Réponse de France stratégie au questionnaire de la Cour des comptes, 10 février 2022
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
31
internes
». Enfin, la Chronique internationale de l’IRES est considérée comme un instrument
unique par les organisations syndicales, comme les administrations.
Toutefois, les organisations syndicales regrettent ce qu’elles perçoivent comme
l’absence d’association étroite de l’IRES aux travaux des administrations des secteurs
solidarité, travail, emploi. Ainsi pour la CFE-CGC, l’expertise de l’Institut et sa
connaissance profonde du monde syndical sont telles qu’elles pourraient être mises à profit
par les administrations pour évaluer certains dispositifs économiques et sociaux avant
d’envisager leur réforme ce qui est trop rarement le cas.
La critique symétrique est avancée du côté des administrations qui peuvent regretter
que les syndicats ne se réfèrent pas plus systématiquement dans leur communication aux
travaux de l’IRES, ce qui leur donnerait également une visibilité plus grande. La CGT
réfléchit ainsi à une meilleure organisation de la diffusion de ses études et de ses lettres
d’information. Par ailleurs, la DARES souligne que l’IRES travaille dans le cadre de
plusieurs de ses appels à projets, ce qui participe de sa valorisation.
Enfin, le rapport d’évaluation de 2014 avait, à partir des mêmes constats, préconisé
une «
stratégie de services et de communication rendant l’IRES plus visible
». Mais sur ce
plan, l’IRES a peu progressé. L’institut souligne qu’il lui manque du personnel de
communication et estime nécessaire une subvention supplémentaire à ce titre. Cependant des
travaux ont été engagés, comme la refonte du site internet pour accroître sa visibilité.
L’originalité du positionnement de l’IRES et la qualité de certaines études menées
sont reconnues par ses partenaires. Toutefois, les administrations soulignent que les travaux
de l’IRES reposent sur un petit nombre de chercheurs avec des difficultés de renouvellement
en cas de départ. Elles notent également la faiblesse des travaux quantitatifs. Des efforts
doivent être faits pour améliorer la visibilité et la diffusion de ses travaux qui restent
relativement marginales en dehors de ses partenaires immédiats que sont les organisations
syndicales membres de l’association. Enfin, l’IRES se singularise par rapport à d’autres
centres de recherches par sa démarche interne et collective d’évaluation de ses travaux qui
comprend outre l’auteur, les organisations syndicales membres de l’IRES
46
. L’évaluation
n’est pas menée de façon indépendante par des personnalités externes et indépendantes. La
commission scientifique de l’IRES créée récemment n’a pas pour mission d’évaluer la
qualité et la pertinence des travaux effectués par l’institut. L’IRES devrait confier à une
commission d’évaluation, comprenant des personnalités indépendantes de l’IRES, la
mission d’évaluer la qualité scientifique de ses travaux en respectant les normes
académiques en la matière. Ces avis seraient rendus publics.
Recommandation n° 1.
(IRES) Confier à la commission scientifique, composée de
personnalités indépendantes de l’IRES, la mission d’évaluer la qualité des travaux
de l’institut tant ceux du centre de recherches que de l’agence d’objectifs, ainsi que
les contrats de recherche préalablement à leur mise en
œ
uvre. Ces évaluations sont
rendues publiques.
46
Et quelques personnalités indépendantes
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
32
2.2
Un soutien direct à l’activité de recherche des syndicats : L’agence
d’objectifs
L’agence d’objectifs a pour objet de financer des projets d’études présentés par les
organisations syndicales membres fondatrices de l’association. Les statuts de l’IRES
indiquent ainsi que «
au sein de l’agence d’objectifs, chaque organisation fondatrice est
responsable du choix et de la conduite des actions qu’elle mène. Une action peut être confiée
à un.e chercheur.e.s, expert.e.s, consultant.e.s, voire impliquer les moyens internes de
l’organisation, ou encore associer ces divers moyens
».
Les études effectuées au sein de l’agence d’objectifs permettent aux organisations
syndicales de mener des travaux sur des sujets qui leur paraissent prioritaires pour leurs
instances et leurs militants et qui doivent contribuer à construire leurs stratégies, soutenir
leurs revendications et leur projets politiques.
Ces travaux sont réalisés sur commande spécifique et sous le contrôle de chaque
organisation, le plus souvent par des centres de recherche ou des laboratoires universitaires.
Chaque organisation syndicale décide seule de ses choix de sujet d’études comme des
chercheurs qui auront la responsabilité de les mener. Elle ne rend compte à aucun autre
organisme, pas même à l’IRES, de l’utilisation des dotations versées par l’IRES ni de la
qualité du contenu des travaux ainsi financés. L’équipe de l’IRES et son directeur ne sont
que marginalement associés à ces choix.
Les études réalisées dans ce cadre sont transmises à l’IRES et aux autres syndicats,
au cabinet du Premier ministre, à France Stratégie, aux ministères chargés des affaires
sociales (Dares et Drees) et à l’INSEE.
Les moyens consacrés par l’IRES à ces études, en baisse, restent significatifs puisque
de l’ordre de 17,5 M
depuis 2010, sur plus de 34 M
de subventions versées à l’IRES sur
la même période. Les conditions de leur utilisation soulèvent un certain nombre de questions.
2.2.1
Des moyens en baisse
Les statuts de l’IRES prévoient une clé fixe de répartition des subventions entre le
centre commun de recherches et de documentation et l’agence d’objectifs. Ainsi, une part
importante, mais décroissante sur les dernières années, du montant des subventions
publiques est déléguée aux organisations syndicales qui les affectent au financement de leurs
études.
C’est ainsi que jusqu’en 2017, deux tiers au moins du montant global des subventions
publiques versées à l'Institut étaient réservés au financement de ces travaux et actions ainsi
que «
des rémunérations des « conseillers techniques »
47
… attachés à chaque organisation
syndicale et appelés à favoriser la coopération scientifique et administrative nécessaire
entre l'Institut et chacune des six organisations syndicales représentatives des travailleurs
48
».
47
Article 3 des statuts de 2010
48
Article 19 des statuts de 2010
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
33
Dans les statuts de 2017, la répartition des subventions de l’État a évolué : «
une part
minimale de 40 % des subventions de fonctionnement contribue au financement des études
de l’agence d’objectifs.
(…) U
ne part minimale de 50% de la subvention contribue au
financement du centre commun
». Il n’est plus fait mention du financement de la
rémunération de conseillers techniques.
Avant 2017, les organisations syndicales ont consenti, pendant trois années
consécutives, une réduction de la dotation à l’agence d’objectifs afin de compenser
partiellement la baisse de la subvention de l’État à l’IRES d’une part, et de limiter les
difficultés rencontrées par le centre commun de recherches en raison de la diminution de ses
effectifs. Ainsi, en 2013 elles ont, en cours d’année, renoncé à 339 156
de dotation (sur
2 005 827
inscrits au budget), en 2014 à 250 272
sur 2 131 269
, et en 2015 à 374 220
sur 2 061 979
.
Le taux réduit acté dans les statuts en 2017 s’inscrit dans la continuité des réductions
précédemment consenties. Depuis, le taux de subvention a été plafonné à 45 %.
Tableau n° 4 :
Évolution de la dotation aux syndicats en milliers d’euros
2015
2017
2018
2019
2020
2021
Taux (%)
67
43,5
44
45
42,25
43
Montant
(K
)
2.061
(
1.688 après réduction de la
dotation
)
1.145
1.191
1.218
1.147
1.167
Source : IRES
2.2.2.
Une grande marge de man
œ
uvre dans l’utilisation des dotations par les
syndicats
2.2.1.1
Les modalités de répartition de la dotation de l’agence d’objectifs
La part de la subvention de fonctionnement attribuée à l’agence d’objectifs est
répartie entre les organisations syndicales suivant une clé de répartition qui est la même
depuis l’origine, soit :
-
19/90ème pour la CFDT, la CGT et la CGT-FO ;
-
11/90ème pour la CFTC, la CFE-CGC et l’UNSA-Éducation.
Jusqu’en 2017, les dotations pouvaient être abondées par d’autres financeurs
(assemblées parlementaires, etc.). Réguliers jusqu’en 2014, ces abondements n’ont toutefois
jamais dépassé 105 000
49
par an. Sur la période 2015-2017, année de suppression des
réserves parlementaires par la loi sur la moralisation de la vie publique, l’IRES n’a pas
49
Dotation de 2014 : 75 000
par l’Assemblée nationale, et 15 000
par le Sénat.
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
34
bénéficié de tels financements. Depuis lors, ces subventions ou celles de l’État portant sur
un objet précis, sont affectées au centre commun de recherches.
Les statuts de l’IRES prévoient que les organisations syndicales constitutives
informent l’assemblée générale de leurs projets d'études qu’elles envisagent de faire financer
par l’agence d’objectifs. L’assemblée générale approuve chaque année le programme de
l’agence, comportant l’ensemble des études proposées pour lesquelles elle se limite à vérifier
leur conformité avec les objectifs de l’association.
Une délibération de 2001, prise à la suite du précédent rapport de la Cour, prévoit
que l’assemblée générale se prononce sur les projets soumis à son approbation, présentés et
renseignés selon une fiche type qui décrit l’objet, la méthode, l’échéancier, les moyens de
l’étude envisagée ainsi que le financement de l’IRES.
La qualité des informations fournies par les organisations syndicales sur ces fiches
est inégale.
Elles permettent cependant une vision synthétique du contenu de l’étude, des
moyens et méthodes retenus. Les calendriers prévisionnels sont indiqués. En revanche, les
prestataires ou équipes de recherches ne sont que très rarement connus au moment de la
présentation de l’étude à l’assemblée générale.
La conformité des sujets à l’objet de l’association est appréciée avec d’autant plus de
souplesse que le champ de l’agence d’objectifs ne se limite pas aux « recherches de pointe »
mais inclut également les «
études de nature pratique, historiographique, didactique, etc.
qui mobilisent les savoirs pratiques des syndicalistes et ont vocation en retour à les aider
50
». Sur les dix dernières années, aucun avis négatif n’a été émis par l’assemblée générale à
l’encontre d’une des plus de 150 études présentées par les organisations syndicales.
2.2.1.2
Des sujets d’étude parfois éloignés des enjeux économiques et sociaux du
dialogue social contemporain
La dotation accordée sur le budget de l’agence d’objectifs à chaque organisation
s’analyse de fait comme un droit de tirage au libre choix de l’organisation syndicale, en
fonction de ses priorités propres.
Alors que les statuts de l’IRES
51
indiquent que l’objectif de l’association est
«
d’apporter un soutien à la qualité du dialogue social
», ont été approuvées des études dont
le thème pouvait paraître éloigné des enjeux économiques et sociaux du dialogue social ou
très pointu
52
, comme le font apparaître les quelques titres d’études suivants :
-
« Industrie et travail dans la peinture de la deuxième moitié du XIXème
53
»,
(81 900
, CGT-FO, 2013)
-
« La Turquie en route vers l'UE ? Une étude de la convergence régionale et
structurelle vers l'Union européenne » (79 400
, CGT-FO, 2008).
50
Décision du 10-7-2006
51
Article 3 des statuts
52
140.000
obtenus par la CGT en 2015 pour une étude sur : « Travailler à bord des navires de la Marine
marchande. Étude sociologique des risques et des violences physiques, psychologiques ou à caractère sexuel »,
Cerlis (UMR 8070 – Université Paris Descartes/CNRS), RRS-CGT
53
Réalisée par l’école du Louvre et le centre Pompidou
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
35
-
« Croissance et respect de l'environnement : une équation difficile à résoudre pour
la Chine » (78 100
, CGT-FO, 2010)
-
« Le syndicalisme dans les révolutions arabes » (102 800
, CGT-FO, 2014)
-
« La Chine et les terres rares : un enjeu (géo) politique, social et environnemental »
(58 500
, CGT-FO, 2016).
-
« Étude historique sur le rôle de Léon Jouhaux à l'OIT » (95 100
, CGT-FO, 2019).
-
« L’impact du bâti scolaire sur l’égalité fille-garçon : le cas des lycées » (27 600
,
UNSA-Éducation, 2021)
-
« Communication rapide (SMS, réseaux sociaux) et pratiques pédagogiques »
(54 800
, UNSA-Éducation, 2011)
La CGT-FO, qui est à l’origine de la plupart des études ci-dessus relevés, justifie ces
choix de thématiques par le fait qu’elle a décidé de consacrer une part de son programme
d’études à des thématiques internationales. L’UNSA indique, pour sa part, que les études
mentionnées portent sur des sujets qui ont concerné le dialogue social au sein du ministère
de l’éducation nationale
54
.
D’autres sujets financés sur le budget de l’agence d’objectifs apparaissent déjà bien
couverts par la littérature scientifique ou par des rapports de nombreuses institutions. À titre
d’exemples :
-
« Finances publiques et fiscalité locale. Quelle place des collectivités locales ? »
(68 630
, CGT ;2020)
-
« Le rôle économique des dépenses publiques » (CGT-FO, 2010, 75 310
), remise
en 2020 ; selon la CGT-FO, cette étude se distinguerait dans la littérature économique car «
elle procède à une large revue de littérature
» et remet en cause les fondements scientifiques
et théoriques de l’austérité et «
esquisse les grandes lignes d’une économie politique de la
dépense publique
». L’auteur en a publié une version sous forme de livre en 2021 (« Vive la
dépense publique »).
La CGT-FO, principalement concernée, a indiqué à la Cour, sous la signature de son
secrétaire général, avoir
« du mal à saisir les raisons objectives qui cantonneraient les
organisations sociales au dialogue social, de surcroît contemporain… Nos programmes
d’études trouveraient vite leur limite s’ils ne devaient porter que sur le dialogue social
contemporain
55
». C’est pourtant bien l’objet de l’association.
Par ailleurs, les thèmes des études étant approuvés par le bureau de l’IRES, il existe
bien une responsabilité collective des organisations syndicales dans leur choix.
Sans remettre en cause la capacité de proposition des organisations syndicales, il est
paradoxal de constater la grande dispersion des thèmes d’enquête et donc des financements
alors même qu’elles regrettent unanimement que l’IRES ne puisse pas couvrir certains
champs de recherches qu’elles jugent stratégiques.
54
Réponse UNSA, 28 septembre 2022
55
Réponse du 30 septembre 2022 aux observations provisoires de la Cour des comptes
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
36
2.2.2
Un conventionnement particulièrement souple
En juillet 2007, le bureau de l’IRES a défini des procédures «
valant cahier des
charges contractuel entre l’IRES et chacune des organisations syndicales
» pour
l’établissement des conventions d’études.
Ces procédures concernent l’examen des études par l’assemblée générale, les
modalités de paiement des organisations syndicales et mentionnent, sans plus les détailler, :
«
une procédure en cas de non réalisation d’une étude ou d’un travail avec possibilit
é́
d’avenant modificatif soumis au Conseil d’administration ; une garantie de restitution en
cas de défaillance au terme par l’organisation en charge d’une étude ou d’un travail ;
la
délivrance d’une attestation de conformit
é́
aux décisions de l’assemblée générale, à
l’existence d’une étude ou d’un travail rendu dans les délais prévus ; des disponibilités de
trésorerie dédiées pour les fonds retenus lors du versement initial pour financer l’étude ou
le travail
».
Une fois le programme annuel d’études validé par l’assemblée générale, l’IRES
(représentée par son bureau et par son président) passe une convention avec chaque syndicat.
Celle-ci précise le sujet de l’étude, le délai de réalisation prévu et le montant alloué. Il est
rappelé que le bureau de l’IRES est composé de représentants des six organisations
syndicales fondatrices. Aucune procédure de déport ne semble prévue lors de l’examen du
financement des projets d’études d’un syndicat pour éviter les conflits d’intérêt.
Ces conventions ne contiennent aucune clause prévoyant la fourniture d’un
justificatif
a posteriori
de l’utilisation des fonds versés ou leur restitution en cas de retard ou
d’abandon de l’étude. Elles n’instaurent pas non plus de dispositif permettant d’associer
l’IRES au suivi et au pilotage de l’étude à la seule exception de la mention de la possibilité
d’organiser des réunions avec l’organisation syndicale concernée pour apprécier l’avancée
de l’étude et les difficultés éventuellement rencontrées.
Les modalités de versement des fonds ont peu varié depuis l’origine de l’IRES : 70 %
(90 % jusqu’en 2010) sont versés à l’organisation syndicale, sous réserve de la réception de
la subvention de l’État, à la signature de la convention, le solde de 30 % est réglé à la
fourniture de l’étude.
La faiblesse des procédures d’instruction et surtout l’absence de contrôle des
conditions intellectuelles et financières de leur réalisation avait déjà conduit la Cour, en
1998, à souligner que ce dispositif (de l’agence d’objectifs) «
n'en demeure pas moins très
modeste si on devait le comparer aux procédures courantes de subventionnement des
organismes de recherche, notamment aux procédures d'appel d'offres et d'évaluation
scientifique
». Rien n’a changé depuis.
La CGT présente ainsi comme une subvention publique les dotations de l’institut :
«
la CGT organisation reconnue représentative au niveau national et interprofessionnel
reçoit donc tous les ans une subvention publique pour financer ses activités d’étude ou de
recherche. Cette somme, identifiée sous l’appellation « agence d’objectifs », transite par
l’IRES
56
».
56
Réponse du secrétaire général de la CGT aux observations de la Cour, 28 septembre 2022
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
37
2.2.3
La vérification de la « conformité » des études
Les études achevées par les organisations syndicales sont transmises au directeur de
l’IRES qui doit émettre un « certificat de conformité » en vue de de liquider le solde des
sommes dues à l’organisation syndicale.
Cette attestation doit valider la conformit
é́
de l’étude à l’objet initialement défini. Le
directeur se limite à «
demander des précisions ou des compléments pour faciliter la
compréhension du travail ou sa mise en perspective ou sa mise en forme
57
»
. Il ne procède
donc à aucune évaluation de l’étude au fond.
Le directeur n’a jamais eu à refuser le « certificat de conformité ». Sur les 10
dernières années il a ainsi validé 150 études.
Les études sont ensuite communiquées aux membres de l’assemblée générale et de
la commission scientifique. Le directeur a indiqué à la Cour que «
les études transmises par
les organisations syndicales n’ont fait l’objet d’aucune mise en cause, notamment par les
représentants du premier Ministre
»
58
, et par les membres de l’assemblée générale.
Chaque année, un bilan des travaux financés sur le budget de l’agence d’objectifs est
présenté à l’assemblée générale. Il résume chacune des études terminées au cours de l’année
sans jamais porter d’appréciation ni sur la qualité de travaux ni sur leurs coûts.
Il apparait donc qu’aucune évaluation approfondie des études des OS n’est effectuée
en vue d’apprécier leur qualité au regard des critères courants en matière de recherche, et
l’adéquation de l’étude avec le montant de la dotation attribuée.
La Revue de l’IRES ne se fait l’écho que d’un petit nombre d’entre elles - une à deux
en moyenne par an - sur la quinzaine remises chaque année, ce qui peut témoigner d’un
intérêt ou d’une qualité jugée limitée pour en faire la publicité. Elles sont mises en ligne sur
le site de l’IRES sous la responsabilité de chaque syndicat.
2.2.4
Des délais importants de réalisation des études
Les délais de remise des études sont souvent importants voire excessifs, témoignant
d’un défaut de pilotage de certaines organisations syndicales. Par ailleurs, ces dernières ne
sont pas incitées à réduire les retards significatifs constatés dans la mesure où elles
bénéficient d’un conséquent avantage en trésorerie lié au versement de 70% de la dotation à
la signature de la convention avec l’IRES.
2.2.4.1
Des retards importants
Alors que le délai moyen d’une étude réalisée par le centre commun de recherches
est inférieur à deux années, celles menées par les organisations syndicales connaissent
souvent des délais bien supérieurs, particulièrement marqués pour certaines organisations.
57
Réponses à un questionnaire du 5 janvier 2022
58
Réponses à un questionnaire du 5janvier 2022
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
38
Le tableau suivant fourni par l’IRES montre ainsi que leur stock d’études en cours
est très important. Ce stock représente désormais entre quatre et cinq années d’études. Il est
nettement plus élevé pour la CGT-FO (26 études en cours à fin 2021, soit 7-8 années de
stock, pour trois études annuelles en moyenne), la CGT (16 études soit quatre années) et
l’UNSA (neuf études, soit quatre années).
Tableau n° 5 :
Évolution du nombre d'études en cours de l'Agence d’objectifs
Organisation syndicale
2017
2018
2019
2020
2021
CFDT
9
10
10
8
10
CFE-CGC
3
5
4
6
6
CFTC
5
7
7
7
7
CGT
17
16
16
16
16
CGT-FO
22
25
27
27
26
UNSA Éducation
14
11
12
11
9
Total
70
74
76
75
74
Source IRES – questionnaire Cour
Le graphique suivant, transmis par l’IRES, indique ainsi l’évolution du nombre
d’études lancées depuis trois années ou plus et non terminées. La crise liée à l’épidémie de
Covid-19 de l’année 2020 n’a pas modifié significativement la situation.
Graphique n° 1 :
Évolution 2016-2020 de la dette en nombre d’études par antériorité
Source : IRES-questionnaire Cour
Les retards sont, en réalité, nettement plus prononcés que ceux indiqués par
l’IRES.
La signature fréquente avec l’IRES d’avenants aux contrats d’études afin d’en
modifier le sujet, permet de rajeunir leur date, et par conséquent de réduire artificiellement
le nombre d’études en retard et, par les délais moyens de réalisation.
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
39
Après réexamen de l’ensemble des études en cours, l’IRES a confirmé que 31 études
sur 75 n’avaient pas été achevées trois ans ou plus après leur approbation par l’assemblée
générale.
Les conséquences financières de ces retards sont significatives pour les organisations
syndicales puisque l’IRES leur verse 70 % (90 % jusqu’en 2006
59
) du montant prévisionnel
des dotations liées à leur programme d’études dès sa validation par l’AG.
Les exemples qui suivent portent sur des études ou recherches inabouties dix ans
voire exceptionnellement quatorze ans après le versement des fonds par l’IRES. Elles
émanent de la CGT-FO mais d’autres organisations sont concernées pour des retards
moindres.
2.2.4.2
Les retards dans la réalisation d’études lancées par la CGT-FO
Une douzaine d’études lancées par le syndicat CGT-FO n’était toujours pas achevée,
voire commencée, en 2022 entraînant un délai de réalisation supérieur ou égal à 10 ans
depuis leur approbation et leur financement initial.
En 2007, une étude sur la « Sous-traitance : enjeux économiques nationaux et
régionaux » a été approuvée. Le syndicat a perçu la même année 53 297
(70 % du montant
prévisionnel de l’étude soit 76 139
). En 2019, douze années plus tard et en l’absence de
tout résultat, le syndicat a signé un avenant transformant le thème de l’étude devenu : « Étude
prospective sur l'évolution des métiers dans les services à la personne
60
». Le rapport a été
remis en 2021, 14 ans après le financement de la première étude.
En 2008, la CGT-FO a proposé le thème de « La protection sociale, un levier du
développement économique » et a perçu 58 610
(70 % d’un budget de 83 729
). Dix ans
après, en 2018, un avenant est passé avec l’IRES, après approbation de l’assemblée générale,
transformant le thème de l’étude qui porte désormais sur « le contrat d’impact social ». Près
de quatre ans après, au 1er mars 2022, le syndicat n’avait toujours pas trouvé de prestataire
pour la réaliser. Un délai de quatorze ans s’est donc écoulé depuis l’attribution de la dotation.
En 2008 toujours, ce même syndicat présente un projet d’études portant sur « Les 60
ans de la CGT-FO ». En 2019, le thème initial est abandonné par un avenant au profit d’une
« Étude historique sur le rôle de Léon Jouhaux à l'OIT ». Le syndicat avait perçu 66 571
en 2008 (sur 95 102
budgétés). La CGT-FO a indiqué réaliser cette étude en interne. Le
rapport, n’avait toujours pas été remis au 1er février 2023, soit 15 ans après le versement de
70 % du montant de l’étude.
Les thèmes d’études portant sur le syndicat lui-même sont relativement fréquents
sans paraître l’inspirer. Ainsi, en 2009, les instances de l’IRES approuvent l’étude « Force
Ouvrière et le paritarisme », avec un budget de 69 230
(dont 48 461
versés dès 2009).
Treize années après, le projet est modifié à la marge par un avenant (en 2021) : « Le
paritarisme et Force Ouvrière : analyse d’un engagement au service de la protection
collective » et son budget significativement augmenté à 140 385
. Cet avenant permet en
59
Décision du conseil d’administration du 16 mars 2007
60
Sachant qu’au même moment, au plan national, plusieurs rapports ont été rendus sur ces sujets (Rapport
Libault dans le cadre de la concertation Grand âge et autonomie) ; rapport El Khomri.
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
40
réalité d’apurer une étude de 2008, non réalisée, qui, à l’origine, s’intitulait « Les nouvelles
formes du capitalisme financier : l'appétit des LBO » puis qui, par un avenant de 2015, devait
porter sur « Les réponses aux problèmes d'emploi des jeunes sont-elles à la hauteur ? ». Par
un nouvel avenant de 2021, cette dernière étude est supprimée et son budget, ajouté à celui
de la recherche, sur « Le paritarisme et Force Ouvrière : analyse d’un engagement au service
de la protection collective ». Pour l’étude de 2008, la CGT-FO avait perçu 49 808
sur un
budget de 71 155
. Au 1er octobre 2022, aucune des études financées n’avait été remise à
l’IRES.
En 2011 puis en 2015, deux enquêtes successives ont été financées par l’IRES, la
première sur « les délégués Force-Ouvrière au Congrès confédéral 2011 », l’autre sur « les
délégués Force-Ouvrière au Congrès confédéral 2015 ». Le syndicat a perçu 43 148
(sur
un budget de 61 640
) en 2011, puis 53 566
(sur un budget de 76 523
) en 2015. Au 1er
mars 2022, aucune de ces deux enquêtes n’était achevée, voire commencée.
L’ancien président de l’IRES (2020-2022), président de FO-cadres, a plaidé pendant
le contrôle de
« réels problèmes de suivi et de gestion en interne », en lien avec « une crise
politique interne à l’organisation à la suite de la succession de Jean-Claude Mailly au poste
de secrétaire général
61
»
Le constat de la Cour n’est effectivement pas contesté par la CGT-FO qui, dans la
réponse de son secrétaire général
62
a plaidé des problèmes internes
: «
S’agissant des
réponses aux remarques formulées par la Cour et sans toutefois les contester sur le fond,
nous tenons à porter à votre connaissance les éléments suivants : Tout d’abord, nous
souhaitons rappeler à la Cour, que notre organisation a traversé en 2018 de nombreuses
difficultés qui ont affecté très sérieusement le bon fonctionnement de ses services et altéré
la qualité de la gestion et de la vie internes. À l'issue de ces évènements, nous avons été
conduits à concentrer l'essentiel de nos efforts au rétablissement d'un bon fonctionnement
et d'un climat interne apaisé. Ces efforts ne nous ont malheureusement pas permis d'agir
aussi efficacement que nous l'aurions souhaité notamment pour résorber le retard dans la
production des études en cours. Malgré ces difficultés, notre organisation a initié dès la fin
de l'année 2018 sous la responsabilité de son Secrétaire général, Yves Veyrier, une
démarche d'ensemble visant à apurer le stock des études en cours notamment les plus
anciennes. Un travail collectif a permis ainsi de mettre en
œ
uvre, en associant plus
efficacement le conseiller technique et l'administrateur, un travail de relance et de
réorientation des projets les plus anciens »
.
2.2.4.3
Les autres syndicats sont concernés mais dans une moindre mesure
En 2007, l’UNSA a proposé une étude sur « Les défis lancés au système éducatif
français » pour laquelle elle a perçu 21 012
(sur un budget de 30 018
) et, en 2012, une
étude sur « Les territoires apprenants » pour laquelle 22 550
lui ont été versés (sur une
dotation de 32 215
). Or ces deux thèmes ont été abandonnés par un avenant en 2016 au
profit d’une nouvelle étude « Favoriser une nouvelle vie professionnelle après le temps
61
Réponse du Président de l’IRES, le 15 mars 2022, aux questions de la Cour
62
Réponse de la CGT-FO au relevé d’observations provisoires, 30 septembre 2022
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
41
militant », pour le budget cumulé des deux précédentes. Le rapport a été remis en 2020, soit
13 ans après le financement de la première étude.
En 2003, la CFDT a engagé une étude, sur « L’évolution des pratiques de négociation
dans les branches professionnelles » (40 410
perçus sur 44 901
) puis une recherche sur
un sujet proche en 2005 « Les pratiques de négociation en entreprise » (161 190
sur
179 100
). Ces deux études ont été fusionnées et un rapport a été déposé en 2016 sous le
titre « les négociations de branches et d’entreprises à la CFDT : acteurs, ressources et
pratiques », soit respectivement onze et treize années après la réception de l’avance. Un
avenant a été passé en 2016 pour permettre à la CFDT de bénéficier des soldes des deux
études initialement approuvées, soit 22 400
(sur un montant total de 201 600
). Ce solde
a été versé par l’IRES sans qu’aucun justificatif de dépense n’ait été fourni à l’appui de cette
demande. En 2008, la CFDT a perçu 94 438
pour une étude sur « le secteur associatif,
raisons de l’engagement et relations du travail » qui a été remise en 2016. Globalement, les
délais de remise des études de cette organisation sont revenus dans la normale après 2010.
La CFDT reconnait dans sa réponse que le temps pris pour finaliser les études est
exagérément long, mais se justifie par une mauvaise appréhension initiale de l’ampleur de
certains sujets
63
.
La CGT connaît des retards moindres que ceux de la CGT-FO, mais relativement
fréquents. Ainsi, une étude financée en 2013 relative à « L'extension des compétences des
CHSCT aux questions environnementales » (44 022
versés sur une dotation de 62 888
)
a été abandonné en 2017 et sa dotation ajoutée à celle d’une recherche intitulée :
« Syndicalisme et culture, des liens à redéfinir ? Le Havre » (2017, initialement dotée de
27 568
). Ce travail a été remis en 2021, soit huit ans après le versement du premier
acompte.
En 2014, une recherche, sur « L'issue des actions des salariés en matière prud’homale
», pour laquelle la CGT a perçu 64 054
la même année (pour un budget de 91 506
) n’a
jamais été rendue et a fait l’objet d’un avenant en 2021 pour transformer le thème de
recherche devenu « le comportement des entreprises en matière d’emploi durant la crise du
Covid-19 ». Au 1er février 2023, le rapport n’avait pas été remis. Une étude adoptée en 2015
concernant le CICE (107 694
) a été abandonnée avant conventionnement, «
le sujet n'ayant
plus lieu d'être
64
». L'étude a été réorientée sur une recherche consacrée aux 32h, elle-même
abandonnée faute d’équipe de recherche intéressée par le sujet. Un nouveau sujet a donc été
décidé par le bureau confédéral de la CGT, mais il ne devait être effectif qu'après adoption
par l'assemblée générale de l'IRES en mars 2022.
La CGT a ainsi présenté plusieurs avenants (trois) à l’assemblée générale de mars
2022 pour modifier des thèmes d’études approuvées entre 2015 et 2019 et non réalisées. La
CGT a précisé que «
elle est souvent conduite à réaffecter des financements d’un projet à
l’autre, différents événements – crises sanitaires, rectificatif budgétaire - pouvant affecter
leur déroulement
65
».
La CFE-CGC, est peu concernée par ces constats. Le nombre d’études non rendues
datant de plus de trois ans à compter du versement de l’avance par l’IRES, est nul.
63
Réponse de la CFDT aux observations provisoires de la Cour, 28 septembre 2022
64
Réponse de la CGT, 18 février 2022
65
Réponse du secrétaire général de la CGT aux observations de la Cour, 28 septembre 2022
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
42
Cette situation n’est pas nouvelle puisque la Cour l’avait déjà relevée en 1998. Elle
avait ainsi souligné que «
l'anciennet
é́
de la programmation de certaines études sans aucune
indication sur leur état d'avancement ou de garantie sur leur menée à bonne fin devrait être
considérée comme équivalant à une absence de service fait
».
Telle n’est pas la politique de l’IRES qui n’a jamais réclamé le reversement des fonds
versés aux organisations syndicales, même en cas de non-réalisation des études.
2.2.4.4
Les retards ont un impact en trésorerie.
a)
Un pilotage insuffisant
Il n’existait pas de suivi des délais de réalisation des études des organisations
syndicales avant 2015-2016 et l’arrivée d’un nouveau responsable administratif. La situation
de certaines études très anciennes n’a pu être retracée.
Après avoir constaté l’absence de service fait (études non remises au-delà d’un
certain nombre d’années), ou l’absence totale d’exécution (études non entamées après
plusieurs années), l’IRES aurait dû demander la restitution des sommes versées. C’est
d’ailleurs ce que prévoyait la procédure, élaborée en 2007 par le bureau. Elle était censée
valoir cahier des charges contractuel avec chaque organisation. Mais, elle n’a pas été
appliquée.
La passation d’avenants, utilisée comme un moyen d’apurer artificiellement la
situation, a permis aux organisations de conserver ces fonds pendant plusieurs années
Cette situation résulte en partie d’une déficience du pilotage des études au sein de
certaines organisations syndicales. Lors de la présentation d’une étude à l’assemblée
générale de l’IRES, les organisations n’ont pas, en général, contacté les chercheurs
susceptibles de les mettre en
œ
uvre et il est fréquent qu’il faille parfois plusieurs années
avant de passer convention. Ainsi la CGT-FO avait en 2022 13 conventions en cours
d’établissement pour des études dont l’approbation remonte pour certaines à 2015.
De son côté, l’IRES se refuse à effectuer un suivi étroit de la mise en
œ
uvre des
conventions d’études qu’il signe avec les syndicats, considérant que l’agence d’objectifs
relève entièrement de la responsabilité des organisations syndicales.
b)
Un impact financier important pour l’IRES.
Cette situation est d’autant plus regrettable que l’IRES consent ainsi, de fait, aux
organisations syndicales des avances de trésorerie qui pour certaines sont conséquentes, en
proportion des études approuvées et non réalisées. De surcroît, l’IRES immobilise en
trésorerie le solde pour chaque étude décidée, soit les 30 % restants.
À la demande de la Cour, la direction de l’IRES a reconstitué les montants ainsi
engagés au profit des organisations syndicales au 31 décembre 2020 (et au 31 décembre
2019 pour éliminer les conséquences de l’épidémie de Covid-19).
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
43
Tableau n° 6 :
Reconstitution des montants engagés pour les études des organisations
syndicales en 2019 et 2020 en euros
Source IRES – questionnaire Cour
Ces tableaux montrent que, au 31 décembre 2020, l’IRES avait provisionné ou payé
5,39 M
au titre des études de l’agence d’objectifs, soit quatre années de budget de cette
dernière ou encore près de deux années de la subvention annuelle des services du Premier
ministre à l’IRES. Les résultats sont peu différents pour l’exercice 2019 ce qui est contre-
intuitif compte tenu de la crise liée à l’épidémie de Covid-19. Sur ce montant, 3,77 M
avaient été effectivement versés aux organisations syndicales au titre des études engagées et
non encore soldées, toutes années confondues. Dans le même temps, l’IRES avait
provisionné 1,62 M
au titre du solde dû (30 %) lors de la production de l’étude et versé
cette somme au fonds de roulement de l’association.
Ainsi, au 31 décembre 2021, l’effet de trésorerie dont bénéficient certaines
organisations syndicales est indiqué dans le tableau ci-dessous (en prenant en compte les
études ayant fait l’objet d’avenants).
Tableau n° 7 :
Dette 2021 en euros correspondant aux études de 3 ans et plus, non rendues
OS
Nombre d'études
Solde (
)
Déjà versé (
)
Total (
)
CGT
7
184 636
430 817
615 453
CFDT
1
21 798
50 863
72 661
FO
17
417 649
974 514
1 392 163
CFTC
2
43 665
101 885
145 550
UNSA-Éducation
3
44 391
103 578
147 969
CFE-CGC
1
21232
0
0
Total
31
733 371
1 661 657
2 373 795
Source : IRES
2020
Toute étude
3 ans et plus
30% restant
70% versé
Total engagé
30% restant
70% versé
Total engagé
nbre d'etudes
CFDT
196 702
458 971
655 673
-
ns
ns
0
CFE-CGC
130 370
304 197
434 567
-
ns
ns
0
CFTC
145 549
339 614
485 163
15 179
35 419
50 598
1
CGT
388 988
907 639
1 296 627
124 347
290 143
414 490
5
CGT-FO
590 253
1 377 257
1 967 510
270 853
631 991
902 845
13
UNSA Education
165 865
387 018
552 883
40 319
94 077
134 396
3
Total
1 617 727
3 774 696
5 392 423
450 699
1 051 630
1 502 329
22
2019
Toute étude
3 ans et plus
30% restant
70% versé
Total engagé
30% restant
70% versé
Total engagé
nbre d'etudes
CFDT
235 072
548 502
783 574
21 798
50 863
72 661
1
CFE-CGC
88 322
206 085
294 407
-
-
-
-
CFTC
142 912
333 461
476 373
24 231
56 539
80 771
1
CGT
394 410
920 291
1 314 701
162 270
378 630
540 900
6
CGT-FO
551 482
1 286 791
1 838 274
284 504
663 843
948 347
13
UNSA Education
199 260
464 939
664 199
42 658
99 535
142 192
3
Total
1 611 458
3 760 070
5 371 528
535 461
1 249 409
1 784 870
24
Organisation syndicale
Organisation syndicale
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
44
Les sommes encaissées depuis la date d’approbation de l’étude et conservées par les
organisations syndicales pour des études non remises après trois ans représentaient 1,66 M
.
La CGT-FO présentant un retard considérable – pour des études dont il est certain
qu’elles n’ont jamais été entamées, comme le montre la multiplication des avenants – a
bénéficié d’avances de trésorerie de la part de l’IRES, à hauteur de 0,97 M
pour des études
non remises au-delà de trois ans au 31 décembre 2021. La CGT, pour sa part, a bénéficié de
0,43 M
d’avances au titre des études les plus anciennes. Les autres organisations ayant peu
ou pas d’études en retard ne présentent pas de dettes aussi importantes vis-à-vis de l’IRES.
La trésorerie de l’IRES, d’un montant pléthorique (1,6 M
au 31 décembre 2021),
s’explique par les soldes de financements correspondant aux études restant à remettre, soit
50 %. Au 31 décembre, ils évoluent comme suit :
Graphique n° 2 :
Trésorerie - Soldes en euros des études non rendues au 31 décembre
Source : IRES
Alors que l’IRES et les organisations syndicales fondatrices ont, depuis plusieurs
années, alerté les services du Premier ministre sur la réduction de ses capacités de recherche
en raison de la baisse de sa subvention, dans le même temps, l’institut immobilisait
l’équivalent deux années de subvention dans sa gestion de l’agence d’objectifs. Fin 2020,
l’IRES avait ainsi versé aux syndicats ou conservé au fonds de roulement 5,4 M
.
Le commissaire aux comptes indique dans son rapport annuel les montants
immobilisés par l’IRES au titre des études non réalisées sans faire de commentaire sur le
caractère anormal de cette situation. Destinataire d’un extrait des observations provisoires
de la Cour portant sur ce point, le commissaire aux comptes n’a pas apporté de réponse.
Le mode de financement par l’IRES des études de l’agence d’objectifs doit être revu
afin de lisser strictement les versements aux organisations syndicales, en fonction de
l’avancée effective des études ou recherches menées.
Compte tenu des pratiques en la matière, les fonds devraient être versés en prenant
en compte les étapes classiques de réalisation d’une étude : le choix d’une équipe ou d’un
centre universitaire pour la réalisation de l’étude et la contractualisation avec elle, la
production d’un rapport intermédiaire, le dépôt de l’étude et sa validation tant par
0
200 000
400 000
600 000
800 000
1 000 000
1 200 000
1 400 000
1 600 000
1 800 000
2 000 000
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
CFDT
CGT
CGT-FO
CFE-CGC
UNSA
CFTC
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
45
l’organisation syndicale que, ensuite, par l’IRES. Le premier versement pourrait être de
l’ordre de 25 %, les autres, égaux, à chaque étape précitée
66
.
Dans sa réponse aux constats et recommandations de la Cour
67
, l’IRES considère
qu’il n’y a pas de déficience du pilotage des études mais «
un processus de programmation
et d’anticipation
» et considère que les retards peuvent provenir de raisons différentes qui
peuvent se cumuler. Néanmoins, l’association reprend les propositions de la Cour qui font
l’objet des recommandations ci-dessous et accepte l’étalement des versements, un premier
versement plafonné à la signature d’une convention de recherche avec un prestataire, le
deuxième à la remise d’un rapport intermédiaire, etc.
CONCLUSION INTERMEDIAIRE
La dotation accordée au titre de l’agence d’objectifs à chaque organisation
syndicale consiste en un droit de tirage pour financer des études au libre choix de
l’organisation syndicale. Les instances de l’association apprécient de manière très souple
la conformité des sujets à l’objet de l’association. Les modalités de pilotage sont
insuffisamment contraignantes. Les études sont largement financées dès la décision de
l’assemblée générale de l’IRES. Les retards considérables de certaines organisations
syndicales dans la production de leurs études ne sont pas justifiés. Ces retards constituent
un avantage de trésorerie pour certains syndicats au détriment de l’Institut, en l’absence de
service fait. Au contraire, la passation d’avenants entre l’IRES et certaines organisations
syndicales permet de modifier les sujets des études, parfois plusieurs fois consécutives, et
ainsi de conserver aux syndicats concernés les fonds versés.
Recommandation n° 2.
(IRES) : Mettre en
œ
uvre une procédure de suivi rigoureuse
de l’exécution des contrats signés dans le cadre de l’agence d’objectifs. Elle doit
prévoir, un premier versement d’un montant au plus égal à 25% du budget de l’étude
conditionné à la signature d’une convention avec à les chercheurs ; la production
d’un devis financier et d’un échéancier de réalisation. Les versements suivants
doivent être accordés au vu de la production de rapports intermédiaires présentant
l’avancée de la recherche puis du rapport final.
Recommandation n° 3.
(IRES) Inclure dans les conventions entre l’IRES et les
organisations syndicales dans le cadre de l’agence d’objectifs, une clause prévoyant
la restitution des fonds en cas de report de la réalisation de l’étude, au-delà de trois
ans après la signature du contrat.
66
Dans sa réponse, la CGT-FO observe que conditionner une avance de l’IRES, à la présentation de l’équipe
de chercheurs chargée de la réalisation de l’étude, avance limitée à 25 % de son montant prévisionnel, risquerait
de faire supporter à l’organisation l’ensemble les frais liés engagés pour sa sélection. Le montant de 25% paraît
raisonnable et la maîtrise du risque tel que soulevé par la CGT-FO, relève davantage des modalités de pilotage
et du cadrage contractuel qu’elle retient pour la réalisation de ses études.
67
Réponse en date du 30 septembre 2022
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
46
2.2.5
Des budgets d’études fixés arbitrairement
L’efficience de l’agence d’objectifs doit s’apprécier à plusieurs niveaux :
l’adéquation entre le montant des dotations approuvées par l’IRES et le coût des études ; le
niveau de charges de gestion qu’une organisation syndicale impute sur la dotation reçue ; le
caractère original des études et la vérification qu’elles s’appuient sur des recherches
effectivement réalisées pour le compte de l’organisation syndicale.
2.2.5.1
Des dotations généreuses et forfaitaires
Chaque syndicat reçoit une dotation forfaitaire pour ses études selon une clé
statutairement prévue, quel que soit le nombre d’études envisagé. Il n’existe aucun lien entre
les dotations reçues et le coût des études.
Les projets de l’agence d’objectifs et leurs budgets sont toujours adoptés à
l’unanimité sans abstention ni amendement ; aucune discussion n’a lieu sur le budget des
études. Les administrations participant à la gouvernance n’ont jamais émis d’observations.
La direction de l’IRES, n’exerce aucun contrôle sur ces budgets. Au contraire elle
confirme que le budget nécessaire à l’étude est évalu
é́
par la seule organisation syndicale en
fonction du type d’étude anticipée ou des personnes mobilisées en interne à l’organisation
ou en externe (un chercheur et un consultant n’ont pas la même rémunération). Le directeur
note qu’« (…)
Au moment du dépôt du projet, le projet précis n’est pas toujours arrêté et
l’équipe n’a pas non plus été choisie
68
».
De surcroit, lorsqu’un avenant est voté par l’assemblée générale pour permettre à un
syndicat de réallouer le budget d’une étude abandonnée à une nouvelle recherche, il lui est
conservé le même budget, quand bien même les deux études n’auraient rien à voir en termes
de contenu, de méthode, donc de coûts.
La Cour avait fait le constat en 1998 du
« caractère forfaitaire des montants en cause
et (de) la déconnection complète entre le montant de la subvention et les chiffres attribués à
chaque étude
». Aucune amélioration n’a été apportée à ce système depuis 25 ans.
2.2.5.2
Des coûts d’études variables suivant les organisations syndicales
Les coûts moyens des études sont très variables suivant les organisations syndicales.
Ils peuvent être comparés aussi au coût moyen des études menées par l’IRES et financées
par des partenaires extérieurs (dans le cadre d’appels à projet, …).
68
Réponse au questionnaire du 28 janvier 2022
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
47
Tableau n° 8 :
Coût moyen des études
Source IRES – Calculs Cour
Le coût des études menées dans le cadre de l’agence d’objectifs est donc de l’ordre
du double des études ou recherches facturées par l’IRES à l‘extérieur.
Ces indices semblent indiquer que les budgets des études des organisations
syndicales sont bien supérieurs à ce que nécessite leur réalisation. La Cour avait ainsi
souligné en 1998 que «
le caractère forfaitaire des estimations laisse présumer dans nombre
de cas leur surévaluation
». Elle n’avait toutefois pas pu effectuer de contrôle sur l’utilisation
des fonds par les organisations syndicales. L’examen plus détaillé des dépenses exposées
par les organisations syndicales a été effectué en 2022 dans le cadre de la présente enquête.
Il a été demandé aux organisations syndicales de fournir les comptes d’emploi des dotations
reçues pour les études depuis 2015.
2.2.5.3
Des dépenses internes imputées aux dotations
Lors de la présentation par les organisations syndicales de leurs projets d’études à
l’assemblée générale, la seule information de nature financière communiquée est le montant
de subvention sollicitée de l’IRES. Des fiches financières transmises par les organisations
syndicales à la direction de l’IRES présentent le budget prévisionnel, ventilé entre « Frais
généraux administratifs et de gestion » « Frais de personnel » « Frais de diffusion,
valorisation, publication » et « Frais particuliers au projet ». Cette ventilation est retranscrite
dans les conventions passées entre l’IRES et chaque organisation syndicale. Cette
présentation, qui résulte d’une décision de l’IRES de 2001, prise à la suite du précédent
rapport de la Cour des comptes, visait à apporter plus de transparence dans la présentation
puis l’utilisation de ces dotations.
Le tableau suivant fourni par l’IRES présente la ventilation des frais exposés par les
organisations syndicales de 2015 à 2020 telles que déclarés par ces dernières. En sus des
dépenses de personnel destinées à rémunérer les chercheurs (et, le cas échéant, les personnels
mobilisés au sein de l’organisation), des frais généraux et des dépenses de publication
apparaissent pour des montants très variables suivant les organisations.
Tableau n° 9 :
Ventilation déclarée des frais exposés par les organisations syndicales
Source : IRES
2015-2020
CFDT
CFE-CGC
CFTC
CGT
CGT-FO
UNSA
IRES
Coût Moyen des études
83.400
62.000
67.200
80.000
65.000
53.800
35.800
2015-2020
Total
Répartition budgétaire
Frais généraux
1 546 367,31
Frais de personnel
3 947 002,33
Frais de diffusion
735 786,70
Frais exceptionnels
618 041,38
Total
6 847 197,72
46 258,81
806 295,22
5 950,00
1 440 165,87
1 494 073,24
275 320,64
260 025,04
71 295,31
806 295,31
448 186,99
852 506,04
193 380,00
1 494 073,03
34 337,71
445 093,01
107 647,71
219 216,62
806 295,05
UNSA
116 000,00
512 000,00
107 000,00
284 044,52
1 086 937,40
63 233,95
489 458,88
469 268,68
194 529,41
561 007,00
4 500,00
CFDT
CFE-CGC
CFTC
CGT
FO
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
48
Ainsi, les dépenses de personnel représentaient 57,6 % (mais seulement 32,7 % pour
la CGT-FO et 75,4 % pour la CGT), les frais généraux représentaient 22,6% en moyenne
(31,4 % pour CGT-FO et 4 % pour la CFE-CGC) et les frais de diffusion 9 % (17,4 % pour
CGT-FO alors que cette organisation a indiqué n’effectuer «
aucune réelle politique de
valorisation à l’externe »
69
).
Le niveau des frais imputés aux conventions d’études, leur hétérogénéité suivant les
organisations, certains résultats atypiques (comme la faible part consacrée par la CGT-FO
aux frais de personnel pour des travaux de recherche alors que, de surcroît, des études sont
effectuées au sein de cette organisation) auraient dû justifier un contrôle et un pilotage plus
étroit de l’IRES tant sur la réalisation des études que sur l’emploi des fonds publics dont
l’association a la responsabilité
70
.
À titre d’exemple, les informations communiquées par l’IRES ne permettent pas
d’isoler les sommes destinées à rémunérer les équipes de chercheurs ou de consultants des
dépenses internes de l’organisation syndicale, liées ou non aux études.
Interrogé sur la possibilité d’introduire un dispositif de plafonnement des frais de
gestion (à un montant exprimé en euros ou à un pourcentage de la dotation accordée par
l’IRES), le directeur a répondu qu’il «
y a probablement lieu d’un travail d’une meilleure
coordination pour éviter des interprétations de lecture ou d’affectation trop différentes les
unes des autres. Je ne vois pas d’utilité à plafonner en %. Les frais doivent dépendre de la
nature du projet et de la nature de l’engagement des CT (conseillers techniques) sur les
études
71
»
. Il a également indiqué que la diversité de l’affectation avait déjà été discutée en
bureau, mais que cela n’avait «
pas conduit, faute de temps, à une conclusion
»
72
.
Le manque d’implication des responsables de l’association, au premier rang desquels
les organisations syndicales, pour une plus grande transparence sur la nature des dépenses
imputées sur les subventions de l’IRES, est regrettable.
2.2.6
Montant et nature des dépenses internes par organisation
Aussi, afin de mieux cerner l’utilisation des fonds versés, la Cour a demandé à chaque
organisation syndicale de communiquer le détail des frais imputés aux études et les modalités
de leur estimation. Un échantillon d’une centaine d’études a ainsi été examiné. Ont été
également demandées pour examen les conventions passées avec les centres universitaires,
consultants et chercheurs chargés effectivement de la réalisation des études, lorsque ces
études ne sont pas effectuées en interne, ce qui est le cas général.
69
Réponse CGT-FO au questionnaire de la Cour, du 17 février 2022
70
Réponse du 31 janvier 2022 : Les frais sont variables d’une organisation à l’autre, en effet. Cela peut refléter
en partie des pratiques différentes par exemple des frais de personnel et des frais généraux. Nous n’avons pas
le détail. Les frais diffusions pourraient être liés à l’impression et la diffusion des documents dans les
fédérations ou unités locales.
71
Réponse du 23 février 2022 au questionnaire de la Cour
72
Idem
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
49
2.2.6.1
Les conseillers techniques
L’un des postes de dépenses concerne des frais de « conseillers techniques »,
mentionnés jusqu’en 2017 dans les statuts : ceux-ci indiquaient que la part des subventions
réservée aux syndicats devait permettre notamment les rémunérations de conseillers
techniques
73
: «
attachés à chaque organisation syndicale et appelés à favoriser la
coopération scientifique et administrative nécessaire entre l'Institut et chacune des six
organisations syndicales représentatives des travailleurs
».
Il est étonnant que les services du Premier ministre aient laissé inscrire cette
disposition ou que, la connaissant, ils n’aient pas indiqué que la subvention de l’État n’avait
pas à couvrir ces dépenses dès lors qu’elles n’étaient pas en lien direct avec les études et
recherches censées être financées par l’IRES.
Depuis 2017, les conseillers techniques ne sont plus mentionnés dans les statuts
même s’ils participent toujours aux instances de l’IRES. Selon le directeur de l’IRES, cette
décision a été prise pour «
éviter tout ambiguïté sur le statut des conseillers techniques :
ce
sont des salariés des organisations syndicales et non de l’IRES. Leur rôle au sein de
l’Agence d’objectifs est confirmé et une partie des leurs dépenses peut être intégrée dans les
frais afférents aux études
»
74
.
Les conseillers techniques participent pour le compte des organisations syndicales
aux instances de l’IRES, au suivi et au pilotage des études menées par leur organisation et
assurent l’interface avec l’association. Leurs missions peuvent ainsi varier d’une
organisation à l’autre.
Le directeur de l’IRES a précisé n’avoir pas idée du montant de leur rémunération
que les organisations syndicales imputent sur les subventions de l’association
75
. En tout état
de cause, selon lui, les relations avec l’IRES ne justifient pas des temps pleins pas plus que
le suivi et le pilotage des études compte tenu de leur faible nombre et du fait qu’elles sont,
en règle générale, externalisées. De surcroît, pour certaines organisations au moins, ce
pilotage se révèle très peu efficient si l’on prend en considération les délais considérables de
réalisation de leurs études.
Les organisations syndicales ont indiqué que les conseillers techniques sont désignés
parmi leurs salariés et exercent des missions importantes en leur sein. Ainsi, à la CGT-FO,
ce sont des assistants confédéraux au secteur économique (2018-2021) ou au secteur Europe
et international (2006-2018) qui jouent ce rôle. Cela explique sans doute le tropisme
particulier pour les études internationales de ce syndicat. A la CFE-CGC, c’est un chargé
d’études économiques qui est conseiller technique. Outre sa mission au sein de l’IRES, il
contribue au sein de son syndicat à définir la doctrine sur les sujets économiques et sociaux,
à apporter des conseils aux militants et à participer aux représentations institutionnelles
nationales et internationales. De fait l’activité de conseiller technique ne peut constituer, au
mieux, qu’une occupation accessoire pour des responsables de niveau national des syndicats.
Pour l’imputation de leurs coûts sur la dotation reçue de l’IRES, les syndicats ont des
pratiques hétérogènes : ainsi, la CGT et la CGT-FO ont indiqué imputer jusqu’en 2017 un
73
Article 3 des statuts de 2010
74
Réponse du 23 février 2022 au questionnaire de la Cour
75
Idem
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
50
montant forfaitaire, de l’ordre de 39 000
. Après cette date, sur la base d’une comptabilité
analytique, la CGT décompte 19 300
par étude soit 58 000
/an. La CGT évalue à 94 000
le coût salarial de son conseiller technique, imputé à hauteur de 60 % à l’IRES.
La CGT-FO pour sa part prélève annuellement depuis 2021 la totalité du salaire de
ce conseiller technique sur les études, soit un montant de 111 837
. La CFTC impute
également la totalité de la rémunération du conseiller technique, d’un montant compris entre
70 000 et 110 000
suivant les années. L’UNSA qui faisait financer jusqu’en 2017 un
conseiller technique à temps plein par l’IRES, a indiqué le prendre en charge depuis.
Ces charges salariales grèvent de manière importante les budgets des études
financées par l’IRES et réduisent d’autant les moyens consacrés à la recherche, objet de
l’association et raison d’être de la subvention versée par l’État.
Les autres dépenses imputées sur la subvention IRES, sont examinées pour chaque
syndicat successivement dans les paragraphes qui suivent.
2.2.6.2
La CGT-FO
Ce syndicat a indiqué que le budget de chaque étude recouvrait, à hauteur de 33 %,
des frais généraux, de 32 % des charges de personnel, de 17 % des frais valorisation et de
18 % des frais « particuliers »
76
.
Les frais généraux couvrent «
la comptabilité, la documentation, le service entretien,
», le conseiller technique de l’organisation à l’IRES et sont calculés «
selon une clé de
répartition validée annuellement par nos experts
77
».
Cependant la CGT-FO a indiqué ne pas avoir tenu de comptabilité analytique des
dépenses par étude jusqu’en 2020 et avoir appliqué la même clé de répartition d’un exercice
à l’autre sur l’ensemble de la période. Par ailleurs, les frais affichés pour la diffusion et la
valorisation ne sont pour leur part pas justifiés puisque le syndicat a reconnu, dans ses
réponses, n’effectuer aucun travail de diffusion et communication.
Le syndicat a fourni les contrats passés avec des chercheurs ou des universitaires
pour 28 des 45 conventions passées avec l’IRES sur la période 2010-2021. Pour les autres
conventions, la CGT-FO a indiqué :
. qu’un certain nombre d’études sont réalisées en interne (5 sur l’échantillon). Il
n’existe donc pas de contrat de chercheur dans ce cas. Les coûts directs de ces études ne sont
pas suivis. Les thématiques traitées en interne sont variées et a priori éloignées de l’objet de
l’IRES : « Le syndicalisme dans les révolutions arabes » ; « La Turquie en route vers l’UE
» ; « L’Union européenne : comprendre pour mieux revendiquer ». Dans ces cas, c’est le
secteur international de FO qui s’en est chargé. Jusqu’en 2018, le conseiller technique de la
CGT-FO était le conseiller international de la confédération.
. n’ avoir pas encore trouvé de prestataires pour 13 études, pourtant approuvées pour
la grande majorité entre 2012 et 2019, l’une d’entre elles remontant même initialement à
76
Réponse CGT-FO du 11 janvier au questionnaire Cour
77
Réponse CGT-FO du 11 février à questionnaire Cour
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
51
2008
78
. Le représentant de la CGT-FO à l’IRES a indiqué néanmoins prélever des frais
internes sur la dotation des études non engagées, et ce dès réception de la dotation de l’IRES.
Pour les 28 conventions communiquées, les dotations de l’IRES versées à FO
représentaient 2 210 937
tandis que les contrats passés avec des institutions et chercheurs
ayant réalisé lesdites études s’élevaient au total à 415 976
, soit 18,8 % de l’enveloppe
consentie par l’IRES.
Ainsi, sur cet échantillon, les frais globaux de structure de l’organisation
syndicale s’élèvent à 81,2 %
(soit 1,79 M
sur 2,21 M
de subvention IRES) ce qui paraît
excessif. Les conventions passées avec des chercheurs ou universités précisaient bien que le
montant qui leur était alloué comprenait tous les frais d’enquête, de déplacement, de séjour
ainsi que les dépenses relatives à la rémunération du personnel nécessaires à l’étude et
incluant également les droits d’auteur.
Les études sont parfois sous-traitées à une des sections du syndicat, essentiellement
FO-Cadres (8 études). Dans ce cas, c’est cette dernière qui contracte avec des partenaires
extérieurs pour la réalisation de l’étude en prélevant une part de ses propres frais de structure.
Tableau n° 10 :
Frais sur dotations études FO-cadres en euros
Années
Études
Dotation IRES
CGT-FO
Dotation
FO-cadres
Contrat
chercheur
2012
Cadres,
non
cadres,
de
la
catégorisation
sociale
à
la
construction d'un rapport identitaire.
72 630
12 000
7 056
2019
Algorithmes et ressources humaines
65 974
25 000
15 000
2019
Bilan de la dérégulation du marché
européen de l'électricité
58 547
29 000
19 000
2020
Engagement syndical des cadres :
pratiques, action collective
151 717
38 000
15 000
2021
Le désir de reconnaissance et les
nouvelles compétences des cadres
managers à l’ère (post-) Covid
121 422
32 500
18 000
2021
Le paritarisme et Force Ouvrière :
analyse d’un engagement au service
de la protection collective
140 385
32 000
19 800
Total
610 675
168 500
93 856
Source : CGT-FO, retraitement Cour
78
Elle a fait l’objet d’un avenant en 2015 pour en changer le sujet mais aucune convention avec un chercheur
n’a encore été signé
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
52
Sur l’échantillon des études sous-traitées à FO-cadres, la CGT-FO prélève ainsi 72 %
de la dotation perçue de l’IRES tandis que la section FO-cadres prélève 44 % en moyenne
sur le solde. Au final, il ne reste que 15 % de la dotation IRES pour financer le coût des
équipes de chercheurs externes. FO-cadres ayant indiqué effectuer, dans ce schéma, le
pilotage de l’étude, la justification des 72 % prélevés par la CGT-FO nationale n’est pas
claire. Sur les six conventions examinées par la Cour, qui bénéficiaient d’une dotation de
610 675
au total, la confédération a ainsi prélevé 442 175
de frais et FO-cadres 74 644
ce qui n’a laissé que 93 856
pour les équipes de chercheurs réalisant ces études.
Les contrats passés entre les chercheurs et universitaires et la CGT-FO sont toujours
signés par le secrétaire général de cette confédération, ils sont donc validés au plus haut
niveau de la confédération. Cela étant, la proportion entre les fonds reçus par le syndicat et
ceux versés au chercheur peut aller du simple au décuple :
-
un économiste français, spécialiste de l’économie de l’Asie, notamment de la
Chine et professeur à l’INALCO, a bénéficié d’un contrat avec la CGT-FO le 3 novembre
2010 pour réaliser un rapport sur « Croissance et respect de l’environnement : une équation
difficile à résoudre pour la Chine ». La CGT-FO a perçu 78 100
pour cette étude (dont
70 % versés en 2010, le solde en 2016) et le chercheur, 5 000
, tous frais compris.
-
une chargée de recherche à l’IRES puis chargée de mission universitaire et
scientifique à l’ambassade de France en Chine, a signé un contrat en 2016 pour réaliser une
étude sur « la Chine et les terres rares : un enjeu (géo)politique, social et environnemental ».
Elle a perçu à ce titre 6 000
sur un montant total de dotation perçue par la CGT-FO de
58 523
.
-
Une personne a reçu 6 000
pour un rapport sur « Actualité du droit aux
vacances » dans le cadre d’un contrat signé en 2018 sur un montant global de dotation de
37 545
. Il a été impossible de retrouver les qualifications professionnelles de cette
personne, au regard du sujet abordé.
-
Un ancien conseiller technique de la CFTC a reçu 8 000
dans le cadre d’un
contrat signé en 2020 pour une étude sur « la loi sur le devoir de vigilance » pour lequel la
CGT-FO a bénéficié en 2019 d’une dotation de 68 928
(11,6 % pour le chercheur).
-
Un professeur à Paris-Dauphine doit remettre en 2023 une étude sur « les
politiques d’immigration en France et en Europe » pour 5 000
. Cette étude approuvée en
2010 et dotée d’un budget de 66 130
(7,5 % pour le chercheur) a fait l’objet d’une
convention signée en 2014. Elle a treize années de retard.
À quelques exceptions près, les qualifications des personnes ou institutions
(laboratoires universitaires ou CNRS) en charge des études dans le cadre des contrats avec
la CGT-FO ou FO-cadres correspondent aux thématiques retenues. Les prestataires choisis
sont des universités (Nanterre, Dauphine, Lorraine, ...), des laboratoires du CNRS, le
CNAM, des entreprises, des consultants indépendants
,
des doctorants ou professeurs…
La CGT-FO a implicitement reconnu un montant trop élevé de frais puisque dans la
réponse de son secrétaire général aux observations provisoires de la Cour, elle indique que,
sur la période récente, «
le conventionnement avec des équipes externes est quasi
systématiquement assorti d’un taux de financement compris entre 40 et 50 %
».
Sur la période retenue, la CGT-FO impute des frais divers de gestion de l’ordre
de 82 % aux dotations reçues de l’IRES, ce qui laisse 18 % pour les contrats avec les
auteurs des rapports.
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
53
2.2.6.3
La CGT
Ce syndicat impute 25 % en moyenne de ses frais généraux sur les conventions IRES.
Ces frais généraux peuvent inclure des dépenses de déplacement pour des militants amenés
à participer à une recherche ou des dépenses liées à des journées d’études destinées à
présenter les résultats d’une étude. S’y ajoutent les frais de personnel interne (y compris le
conseiller technique) à partir d’une estimation moyenne des journées d’interventions en lien
avec chaque étude. À ces frais calculés de façon forfaitaire, la CGT ajoute des frais de
diffusion et de publication. Le solde détermine un montant « allouable » aux études qui
constitue l’enveloppe effectivement disponible pour les contrats avec les prestataires.
Pour les exercices 2015-2021, sur les 21 études adoptées par l’IRES, seules 13 ont
donné lieu à des contrats, les huit autres n’ayant pas démarré. Sur ces 13 études, les frais de
gestion imputés par la CGT représentaient 44 % de la dotation IRES (soit 580 000
sur
1 319 000
). Tout en restant conséquent, le prélèvement pour frais de gestion au sens large
est inférieur de presque moitié à celui constaté avec la CGT-FO.
La CGT a contracté systématiquement avec des laboratoires de recherche
d’universités, une fois avec l’IRES et l’institut d’histoire sociale de la confédération.
Ainsi, en 2019, la CGT a passé une convention avec l’Université de Lille pour une
étude sur « les effets inattendus, voire « pervers » des aides publiques aux entreprises ». Le
montant de la convention est de 38 940
pour une dotation IRES de 77 490
. En 2020, le
syndicat passait convention avec l’université Grenoble-Alpes pour une étude portant sur les
« transformations liées aux nouvelles technologies dans les secteurs sociaux et médico-
sociaux ». L’université a perçu 26 300
sur un montant global de dotation versée par l’IRES
de 82 510
, soit 32 %. En 2021, la CGT a conclu un contrat avec l’institut Mines-Télécom
(IMT) pour une étude sur le thème « Investir dans le secteur du soin et du lien aux autres :
un enjeu d'égalit
é́
entre les femmes et les hommes ». L’IMT recevra 20 000
, comprenant
tous les frais liés à l’enquête, soit 21% de la subvention de 95 732
versée par l’IRES à la
CGT.
Pour la CGT, le relevé d’observations provisoires de la Cour «
est finalement
empreint d’un « soupçon » infondé de financement du syndicalisme. La CGT ajoute aux
sommes allouées aux centres de recherche qu’elle sollicite les coûts inhérents à la gestion
et à la mise en
œ
uvre des projets (finalisation des conventions, relecture, mise en forme et
impression des rapports, etc.). Leur montant fait l’objet d’une évaluation certes forfaitaire,
mais aussi minimale et tout à fait justifiée, du temps de travail utile
»
79
.
2.2.6.4
La CFTC
Le tableau ci-dessous retrace la ventilation des dépenses retenues par la CTFC sur
les dotations IRES. Outre le salaire du conseiller technique, souvent imputé à temps plein,
le syndicat impute des frais divers conséquents.
79
Réponse du secrétaire général de la CGT aux observations de la Cour, 28 septembre 2022
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
54
Tableau n° 11 :
Ventilation des dépenses sur les dotations 2014-2021 reçues de l’IRES en euros
Année
Montant
Salaires
conseillers
techniques
Frais divers
(y compris
contrats auteurs)
Fonds
dédiés (1)
Total
charges et
frais divers
Contrat
auteur
2014
183 012
112 755
105 764
-34 742
183 777
25 500
2015
161 541
124 669
82 202
-41 899
164 972
8 500
2016
108 992
80 975
40 310
31 316
152 602
8 500
2017
140 159
81 828
33 669
-8 167
107 330
8 500
2018
145 549
90 264
41 368
65 350
196 982
18 500
2019
148 857
17 172
70 319,92
71 035
158 527
20 000
2020
140 159
74 445
49 058
18925
142 428
20 000
2021 (3)
142 647
-
20 000
Total
1 170 918
139 500
Source CFTC – questionnaire Cour
(1)
Les fonds dédiés correspondent aux fonds perçus et non encore employés pour les études
(2)
En 2015 et 2016, une étude a été réalisée en interne, les salaires de quatre personnes ont été
partiellement affectés au budget IRES
Les frais généraux représentent 88 % de la dotation reçue de l’IRES tandis que
celle des contrats de recherche n’en représente que 12 % seulement
. Le niveau des
rémunérations des chercheurs extérieurs est de l’ordre de 8 500
à 10.000
, suivant les
contrats consultés (2015-2021). Au total, les frais généraux se sont élevés à 1 031 400
sur
1 171 000
perçus de l’IRES de 2014 à 2021.
À titre d’exemple, la confédération a signé un contrat en décembre 2019 avec le
conseiller politique à la CFTC, chargé des politiques macro-économiques et de
l’environnement depuis 2007, pour la réalisation d’une étude intitulée « Transition
écologique : quelle opportunité pour l’emploi et les territoires », pour une somme de
10 000
TTC comprenant tous les frais de mission. La CFTC avait reçu une dotation de
68 857
pour cette recherche en 2019. Par ailleurs, la CFTC a conclu en juillet 2020 un
contrat avec l’Université Lumière de Lyon-2 et l’Université de Franche Comté qui ont perçu
respectivement 2 500
et 7 500
pour la réalisation d’un rapport sur « Les innovations
managériales et les pratiques d’amélioration des performances sociales et économiques ».
La CFTC avait perçu une dotation de 72 775
en 2018 pour cette même étude.
La CFTC considère que le terme frais de gestion «
ne reflète pas l’action de notre
Organisation tout au long de la réalisation des études … ni le fonctionnement de ces
recherches très participatives (qui) impliquent de nombreuses personnes au sein de notre
Organisation pour la conception, l’animation et le suivi des études, ainsi que pour la
valorisation des études ».
80
Toutefois, elle indique qu’elle «
est consciente que les montants
80
Réponse du Président confédéral aux observations provisoires de la Cour, le 27 septembre 2022
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
55
alloués aux chercheurs demeurent certainement insuffisants et propose d’y remédier de
manière progressive afin de valoriser le travail des chercheurs
»
81
2.2.6.5
La CFE-CGC
Pour la CFE-CGC, les charges internes imputées sur la subvention de l’IRES se
montent à 83 %
soit 943 500
environ sur 1 140 000
versés par l’IRES sur 2014-2021.
Plus de la moitié de ces frais internes portent sur les frais de personnel, comprenant tout ou
partie du salaire du « conseiller technique ».
Tableau n° 12 :
Ventilation 2014-2021 des dépenses internes imputées aux subventions IRES en
euros
Année
Frais
chercheurs
Frais
publication
Frais de
personnel
Instances
politiques
Frais de
communication
Charges
fixes
Total
2014
23 325
12 173
70 279
5 022
28 492
43 721
183 012
2015
22 611
11 678
83 000
11 188
33 066
x
161 541
2016
16 176
7 200
59 639
3 791
22 185
x
108 992
2017
16 176
7 200
59 801
2 961
15 059
x
101 196
2018
20 176
7 200
99 478
6 390
20 395
x
153 639
2019
42 000
6 434
81 399
4 006
15 018
x
148 857
2020
24 000
6 427
45 091
16 616
7 176
40 850
140 159
2021
32 000
6 231
43 906
8 160
8 700
43 650
142 647
Total
196 464
64 542
542 593
58 134
150 090
128 221
1 140 044
Source CFE-CGC, questionnaire Cour
Ainsi, la CFE-CGC a conclu en 2018 un contrat pour un rapport sur « La rédaction
des conventions et accords de branche relatifs à la protection sociale complémentaire :
Analyses et propositions ». Cette étude, ultérieurement abandonnée, devait être rémunérée
8 000
TTC sur une dotation IRES de 70 775
82
.
Les rémunérations des universités et chercheurs sont comprises entre 8 000
et
12 000
pour chaque étude. Pour la CFE-CGC, l’importance des frais de gestion vient de
ce que «
le pilotage des études IRES s’inscrit pour la CFE-CGC dans le cadre d’un
processus qui va de l’élaboration d’un plan de propositions d’études en lien avec les
81
Idem
82
L’étude a été annulée en 2021 et un avenant a réaffecté le financement initialement prévu sur une étude
intitulée « La prise en compte de la santé : les effets de la réforme des institutions représentatives du personnel
» et rémunérée 12 000
.
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
56
questions que se pose notre organisation, à la diffusion et à l’appropriation par nos militants
des résultats obtenus
83
»
2.2.6.6
La CFDT
L’organisation syndicale met systématiquement en place des comités de pilotage
pour le suivi de ces études pour lesquelles elle contractualise avec universités, laboratoires
du CNRS ou consultants spécialisés. Les études sont, hors crise liée à l’épidémie de Covid-
19, réalisées dans des délais inférieurs à deux ans à partir de l’attribution de la dotation IRES.
Comme la CGT, la CFDT rémunère à un niveau plus élevé que les autres syndicats ses co-
contractants dans la mesure où elle prélève moins de frais généraux et de frais de
valorisation, même si ceux-ci restent significatifs.
Tableau n° 13 :
Ventilation 2014-2021 des dépenses internes imputées aux subventions IRES en
euros
Année
Subvention
IRES (
)
Frais gestion
30 %
Valorisation
Conventions
2014
274 519
82 356
24 750
150 000
2015
323 083
96 925
33 000
174 900
2016
253 470
76 041
33 000
150 000
2017
202 392
60 718
33 000
105 000
2018
251 404
75 421
33 000
137 954
2019
257 117
77 135
33 000
144 000
2020
242 093
72 628
33 000
136 400
2021
246 391
73 917
29 001
135 000
Total
2 050 468
615 140
251 751
1 133 254
Source CFDT, traitement Cour
Le niveau des frais prélevés par la CFDT sur la période 2014-2021 s’élève à
45 %
soit 917 214
sur 2 050 468
de subventions de l’IRES, soit un poids équivalent à
celui constaté pour la CGT. La CFDT a précisé dans sa réponse aux observations provisoires
de la Cour que
« les personnels mobilisés sur le sujet IRES au sein de l’organisation sont
comptabilisés dans les frais généraux
»
84
. L’organisation a fourni un décompte des temps
de travail consacrés à l’IRES pour les exercices 2020 et 2021. Il met en évidence que 90 %
83
Réponse du président de la CFE-CGC aux observations provisoires de la Cour des comptes, le 28 septembre
2022
84
Réponse de la responsable du service financier de la CFDT aux observations provisoires de la Cour des
comptes, le 28 septembre 2022
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
57
du salaire d’une secrétaire confédérale du service économie et société a été imputé sur les
dotations des études
85
.
2.2.6.7
L’UNSA-Éducation
Cette organisation réalise les études soit en interne via son centre de formation,
(centre Henri Aigueperse - CHA), soit avec le concours de chercheurs externes. Pour ces
dernières, les conventions examinées font apparaître un prélèvement pour frais de gestion de
l’ordre de 31 %, sensiblement inférieur à celui des autres organisations syndicales.
Dans le cas, plus courant, où la recherche est effectuée en interne, il est moins aisé
de déterminer ce qui revient aux études, d’une part, et aux frais généraux de l’organisation,
d’autre part. Les salaires de chercheurs
œ
uvrant pour le CHA ont été fournis pour deux
études seulement. Pour une étude de 2017, « Formation scolaire - formation professionnelle
: quelles articulations ? », la chercheuse recrutée a bénéficié d’un contrat de dix mois de
7 000
bruts, signé en 2020, alors que la dotation de l’UNSA-Éducation reçue de l’IRES
était de 64 170
. Pour l’étude Éducation et territoires, le CHA a recruté une chercheuse
rémunérée 19 700
, la dotation reçue s’établissant, elle, à 65 300
.
Depuis 2017, l’UNSA sous-traite ses études au CHA qui fait parfois appel à des
chercheurs ou doctorants externes. Dans ce cas les frais généraux représentent près de 80%
des dotations reçues, se rapprochant ainsi de ce qui a été observé pour d’autres
confédérations.
L’UNSA a indiqué dans sa réponse aux observations provisoires que, dans bien des
cas, les études internes sont fréquemment effectuées par des bénévoles
86
, les exemples
couvrant la majorité des études conduites en interne ces dernières années
87
. Depuis 2015, 16
études ont été dans ce cas, où les coûts réels sont donc vraisemblablement de l’ordre de 20 %.
85
Cette secrétaire confédérale représentait par ailleurs la CFDT jusqu’en septembre 2021, date où elle a quitté
ses fonctions, au conseil national de la transition écologique, à la Commission de l’économie du développement
durable, au comité économique, éthique et social du Haut Conseil des biotechnologies, au Conseil National de
l'Air (depuis 2018-2021) et était membre du CA de l’INED (2020-2021)
86
Réponse du secrétaire général de l’UNSA, le 28 septembre 2022
« Les études … ont bien été réalisées à
l'interne par le CHA avec quelques collaborations de labos ou instituts de recherche externes à titre gratuit.
… le délégué général du CHA est quelqu'un qui a de nombreux contacts et ne compte pas son temps, tout
comme nombre des militants de la Fédération qui l'entourent, actifs ou retraités, notamment les membres du
bureau du CHA. De la même façon, les relecteurs et correcteurs des études menées par le CHA sont des
retraités bénévoles, enseignants de formation et ayant eu ou ayant encore des responsabilités syndicales et/ou
dans le CHA. »
87
Réponse de l’UNSA au questionnaire de la Cour, 16 mars 2022
« Notre organisation est sans doute différente
de celle d'autres (agences d’objectifs), mais il faut noter que la Fédération est particulièrement impliquée dans
le fonctionnement de son Centre de recherche. Par ailleurs, plusieurs des recherches ci-dessous sont menées :
• avec des collaborations à titre gracieux (2016, 2017-3, 2017-3A, 2020-3)
• avec des embauches de doctorants (2018-2, 2019-2A)
• en interne avec participation du Centre d'Étude et de Formation de l'UNSA (2019-1A, 2021-2).
Au final, ce sont quatre recherches qui ont été ou sont actuellement menées totalement par le seul Centre Henri
Aigueperse - UNSA Éducation (2018-1, 2019-2, 2019-3, 2020-2).
À titre d’exemple, « la recherche-action
2016
«
Favoriser une nouvelle vie professionnelle après le temps militant » a été réalisée à l'interne sous la
responsabilité (du directeur du CHA) et rendue en mai 2020. Elle a impliqué les 10 collègues participant à la
recherche-action et cosignataires du rapport à titre gratuit dans le cadre de leur engagement militant »
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
58
Les informations fournies conduisent à considérer que les dotations versées par
l’IRES sont surdimensionnées par rapport au coût réel des recherches, car dans la majorité
des cas elles sont réalisées par des membres ou anciens membres du syndicat bénévoles et
le directeur du CHA.
2.2.6.8
Des dépenses élevées, non conformes à l’objet de l’IRES
Le tableau suivant récapitule pour chaque organisation syndicale, sur la période
2014-2021, la part des frais généraux imputés sur les dotations de l’IRES et celle des contrats
avec les chercheurs. Pour la CGT et la CGT-FO, il s’agit d’une estimation reposant sur un
échantillon significatif de conventions. Pour l’UNSA, les frais liés à la recherche dans le cas
d’une internalisation n’ont été retenues que pour mémoire, le taux retenu étant celui des
conventions passées avec des organismes externes
.
Tableau n° 14 :
Synthèse en euros
OS
CFDT
CGT (1)
CGT-FO (1)
CFE-CGC
CFTC
UNSA (1)
Nombre d'études
24
13
28
16
16
8
Dotations IRES (
)
2 050 468
1 318 736
2 210 937
1 140 044
1 170 918
425 474
Montant
frais
généraux
917 214
580 833
1 794 961
943 580
1 031 418
132 924
Montant recherche
1 133 254
737 903
415 976
196 464
139 500
292 550
Coût moyen étude
47 219
56 762
14 856
12 279
8 719
36 569
% frais généraux
45
44
81
83
88
31
Source OS questionnaire Cour
(1) échantillon sur conventions
Le niveau des frais généraux oscille ainsi entre 31,2 % pour l’UNSA (hors réalisation
interne
88
) et 88 % pour la CFTC, trois organisations présentant des taux supérieurs à 80 %
(CFTC, CGT-FO et CFE-CGC).
Le coût moyen des études confiées à des prestataires (universités, chercheurs,
consultants, …) varie de façon importante selon les syndicats : 8 719
pour la CFTC (sur
16 études couvrant la période 2014-2021) à 56 762
pour la CGT (sur 13 études fournies).
Le taux moyen pondéré des frais généraux appliqué par l’ensemble des syndicats sur
les subventions IRES est, pour l’échantillon considéré, de 60,2 %, en prenant l’hypothèse la
plus favorable (non prise en compte des études réalisées en interne par l’UNSA, …)
89
.
De 2014 à 2021, les subventions IRES à l’agence d’objectifs ayant représenté
10,57 M
, le montant estimatif des frais prélevés est de l’ordre de 6,36 M
. Bien que, sur
88
En intégrant les études réalisées en interne, le taux serait de l’ordre de 64 % sur 24 études effectuées entre
2015 et 2021
89
66,2 % en cas de prise en compte des études UNSA internes
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
59
cette période, un certain nombre d’études n’aient pas été engagés ou soient très en retard, les
frais généraux ont néanmoins été prélevés par toutes les organisations syndicales.
2.2.6.9
Des taux de prélèvements difficiles à justifier
Les dotations IRES ont vocation à financer des études et non des dépenses internes
des organisations syndicales. Or, le niveau important des frais prélevés témoigne que les
subventions ont permis, sous divers justificatifs, de financer les activités propres des
organisations syndicales. L’objet de la subvention versée à l’IRES par l’État, à savoir
financer des études dans le domaine de la recherche économique et sociale
90
afin de
permettre aux organisations syndicales d’apporter un soutien à la qualité du dialogue social,
est donc détourné.
L’IRES aurait dû prévoir, dans les conventions qu’il conclut avec les organisations
syndicales, un taux maximum de frais de gestion. Les taux généralement constatés dans les
conventions de recherche passées par d’autres organismes sont plutôt de l’ordre de 10 %.
Sans sa réponse la CGT
91
rejette cette référence, «
Mais rappelons ici que la CGT n’est ni
un organisme public, ni un organisme de recherche. La référence choisie par la Cour est
donc inappropriée
». Cet argument est cependant sans incidence sur la nature des fonds
publics dont elle bénéficie en vue de leur emploi tel que prévu par les statuts de l’IRES. Le
tableau n° 15 ci-dessous effectue une simulation de ce qu’aurait pu représenter l’application
d’un taux de 10 % appliqué aux dotations globales obtenues par chaque syndicat sur la
période 2014-2021.
Tableau n° 15 :
Tableau Frais généraux 2014-2021 en euros
Organisation
syndicale
Subvention
IRES
Frais généraux
estimés
Forfait 10 %
Excès
CFDT
2 348 363
1 050 468
234 800
821 668
CGT
2 348 363
1 034 329
234 800
799 529
CGT-FO
2 348 363
1 906 531
234 800
1 671 731
CFTC
1 174 181
1 034 293
117 400
916 893
CFE-CGC
1 174 181
971 834
117 400
854 434
UNSA
1 174 181
366 831
117 400
249’431
Total
10 567 632
6 364 285
1 056 800
5 307 485
Source IRES-OS, calculs Cour
Une économie de plus de 5,3 M
aurait ainsi pu être réalisée sur la période 2014-
2021. Si l’on retient la période 2010-2021, pour laquelle l’IRES a versé 17,5 M
aux
90
Article 1 de la convention annuelle France Stratégie-IRES
91
Réponse du secrétaire général de la CGT aux observations provisoires de la Cour des comptes, le 28
septembre 2022
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
60
organisations syndicales, le montant des frais de gestion se serait élevé, par extrapolation à
10,54 M
. En retenant une quote-part de frais de 10 %, l’économie pour l’IRES aurait
représenté près de 9 M
de 2010 à 2021.
2.2.6.10
Une absence de contrôle de la part de l’IRES
Le directeur de l’IRES a indiqué ne pas connaître le niveau des frais généraux
réellement imputés sur les études commandées par les organisations syndicales
92
. L’IRES
fait valoir dans sa réponse au relevé d’observations provisoires que les contrôles ne sont pas
prévus par les statuts ou le règlement intérieur de l’Agence d’objectifs, ni par les conventions
entre l’IRES et les organisations syndicales. Pourtant, l’association est en mesure d’exercer
un contrôle plus étroit de l’exécution des conventions si elle en décidait ainsi.
En premier lieu, elle dispose des moyens internes lui permettant d’apprécier la qualité
des études qui lui sont transmises ainsi que des méthodes et des compétences des équipes ou
des chercheurs retenus par les organisations syndicales, donc de la pertinence des moyens
engagés.
Ensuite, l’IRES est à même de mesurer les frais prélevés lorsqu’il est amené à
effectuer des études pour le compte d’une organisation syndicale. Dans ces cas, certes très
rares, le syndicat commanditaire passe un contrat de prestations avec l’IRES qui a donc
parfaitement connaissance du ratio entre la part de sa dotation initiale affectée aux frais
généraux du syndicat et ce qui revient au prestataire chargé de la réalisation effective de
l’étude, en l’occurrence l’IRES lui-même.
Ainsi, en 2014, l’IRES a reçu 40 000
de l’UNSA pour une étude sur les pactes
sociaux en Europe pour laquelle il avait versé à ce même syndicat une subvention de
66 000
; le 23 octobre 2019, la CFE-CGC a passé un contrat d’études avec l’IRES pour
30 000
, le syndicat ayant reçu à cet effet une subvention de 83 468
de l‘IRES la même
année et a imputé 53 468
(64 %) pour le « pilotage » de cette étude.
Pour le directeur de l’IRES «
les études de l'Ires, comme celles de tout centre de
recherche, font l'objet d'un pilotage, d'une préparation en amont, de points d'étape comme
de discussions sur les valorisations éventuelles. Il y a donc bien un pilotage qui est effectué
par les OS lorsqu'elles confient une étude à l'Ires
93
». Il a reconnu que le pourcentage de
frais généraux ainsi imputés par l’organisation syndicale sur la dotation reçue de l’IRES ne
faisait pas l'objet d'une négociation. L’IRES accepte donc que les syndicats imputent des
frais de gestion sans commune mesure avec la réalité du pilotage qu’ils déclarent assurer.
Pour nombre d’études, la disproportion des coûts est patente entre la rémunération
des auteurs (par exemple, 5 000
pour l’étude CGT-FO sur « les politiques d’immigration
en France et en Europe » lancée en 2010) et le coût du pilotage (61 130
, soit 12 fois plus).
92
Réponse du 23 février 2022 aux questions de la Cour
93
Réponse du 25 février 2022 aux questions de la Cour
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
61
Par ailleurs, l’IRES peut évaluer les efforts consentis par les organisations syndicales
pour assurer la diffusion et la valorisation de leurs études. Ainsi, l’organisation qui déclare
à l’IRES les dépenses les plus élevées à ce titre a indiqué, en réponse à la Cour, n’effectuer
qu’un effort très limité dans ce domaine (CGT-FO).
En l’absence de tout contrôle par l’IRES, les organisations
syndicales ne sont donc
pas tenues de justifier de l’utilisation des fonds publics reçus.
2.2.7
Des obligations contractuelles non respectées
En dépit des engagements contractuels de l’IRES, son, directeur a indiqué que «
le
contrôle de l’IRES ne s’exerce pas sur les dimensions financières
94
». Pourtant aux termes
de la convention liant l’IRES à l’État, l’Institut s’est engagé à ce que la subvention n’excède
pas ce qui est nécessaire à la réalisation des travaux d’étude. Cette convention stipule qu’en
cas d’exécution partielle ou imparfaite, l’IRES reconnait que « (..)’il devra rembourser au
Trésor Public la part non utilisée de la subvention publique ou la part utilisée en dehors du
cadre de la présente convention
95
»
Il incombait donc aux président, bureau et directeur de l’IRES de contrôler
rigoureusement l’utilisation de la subvention de l’État versées aux organisations syndicales
dans le cadre de l’agence d’objectifs. Ils ont clairement failli à cette obligation.
CONCLUSION INTERMEDIAIRE
Compte tenu des constats effectués et persistants sur le caractère forfaitaire des
dotations attribuées pour la réalisation de chaque étude, leur surestimation par rapport aux
moyens effectivement mobilisés pour leur réalisation, l’importance des frais généraux
imputés par l’ensemble des organisations syndicales, l’absence de vigilance des services du
Premier ministre, et la défaillance des responsables de l’IRES, un redressement doit être
opéré sans délais. Ces mesures urgentes et nécessaires face aux dérives constatées devront
être accompagnées de décisions plus structurelles sur l’avenir de l’IRES. (Cf. infra).
Une réduction des dotations versées à l’agence d’objectifs doit-être engagée. Pour
les études non lancées, les fonds doivent être récupérés auprès de chacune des organisations
concernées, ou leur dotation à venir, réduite à due concurrence.
94
Réponse au questionnaire du 28/1/22
95
Convention annuelle pour l’année 2020 :
Article 1 : « l’IRES s’engage à utiliser la subvention allouée par France Stratégie à la réalisation de
ses travaux d’études dans le domaine de la recherche économique et sociale »,
Article 4 : « La subvention versée ne doit pas excéder ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie
des actions financées » « En cas d’exécution partielle ou imparfaite de l’objet décrit à l’article premier, l’IRES
reconnaît qu’il devra rembourser au Trésor Public la part non utilisée de la subvention publique ou la part
utilisée en dehors du cadre de la présente convention »
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
62
Pour les études en cours et celles à venir, le niveau de frais généraux sera plafonné
à 10 (voire 15%), sous réserve de la production des pièces. Les contrats passés avec les
chercheurs seront également transmis à l’IRES avec un état financier récapitulatif de
l’utilisation de la dotation pour chaque étude.
Ces mesures, sans incidence sur le nombre d’études produites par les organisations
syndicales, seraient de nature à garantir ainsi un financement public efficient. En outre, les
excédents de financement qui seraient constatés ex post, pourraient être réaffectés au centre
de recherches afin d’en accroitre les moyens.
Ce dispositif permettrait au centre de recherches de renforcer ses moyens consacrés
aux études et à la valorisation de ses publications.
En l’absence d’un accord sur une telle décision de réaffectation, les services du
Premier ministre devraient réduire à due concurrence la subvention annuelle versée à
l’IRES.
Recommandation n° 4.
(IRES,
France
Stratégie)
:
Réviser
la
convention
pluriannuelle entre l’État et l’IRES afin de fixer des objectifs pour l’utilisation
rigoureuse de la subvention, de permettre un plafonnement des frais généraux que
les organisations syndicales peuvent imputer aux dotations de l’IRES (soit un
maximum de 10 à 15 %), de prévoir que la dotation versée pour chaque étude doit
faire l’objet d’un compte rendu financier à l’IRES, sous forme d’un état certifié par
le commissaire aux comptes de chaque organisation syndicale justifiant de
l’utilisation de la subvention.
Recommandation n° 5.
(IRES, France Stratégie) : Réduire les dotations annuelles de
l’agence d’objectifs du montant des frais de gestion au-delà du plafond retenu dans
la convention pluriannuelle.
2.2.8
La diffusion et la valorisation des études menées par les organisations
syndicales
Les études des organisations syndicales sont mises en ligne sur le site de l’IRES sous
un onglet consacré à chaque organisation. La diffusion et la valorisation de ces études sont
pour l’essentiel laissées à l’appréciation des organisations syndicales. Toutes diffusent les
études en interne ou les mettent à disposition de leurs fédérations.
Le directeur de l’IRES a indiqué qu’il ne disposait pas d'éléments d'information
périodiques sur l'audience des études menées dans le cadre de l'agence d'objectifs et que les
organisations syndicales ne faisaient aucun retour à l’IRES sur la diffusion de leurs études
et sur les indicateurs d'audience.
Le nombre de consultations de ces travaux sur le site de l'IRES met en lumière que
si certaines d’entre elles ont obtenu des scores de fréquentation notables sur ce site, la plupart
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
63
sont peu consultées
96
. Ainsi l’étude UNSA mise en ligne en mars 2018, «
Les jeunes
invisibles, ni en éducation, ni en formation ni en emploi et ni en accompagnement en France
et en Europe
», a obtenu 7 404 vues depuis la mise en ligne en mars 2018, soit la 6
e
page la
plus fréquentée du site et celle de la CGT «
Quelle évolution des droits à l’assurance
chômage (1979-2020) ?
» mise en ligne en juin 2020 a bénéficié de 3 092 vues (24
ème
page
la plus vue). À part cinq études, dont ces dernières, toutes les autres sont mal classées sur le
site de l’IRES (après la 130
ème
place pour la 6
ème
).
La mise en valeur de ces études par des articles dans la revue de l’IRES est très
variable suivant les années mais reste globalement modeste. Ainsi, en 2021, deux articles
ont été publiés issus d’une étude de la CGT, sur neuf articles parus au total. En 2020, deux
également (sur 13 parus), six articles en 2019 (sur neuf) mais un ou aucun les trois années
précédentes (sur 13 articles parus chaque année). Il est possible d’en inférer qu’elles sont
jugées moins publiables que celles menées par le centre commun de recherches, ce que le
directeur n’a pas contesté.
Selon l’ancien président de l’IRES
97
, président de FO-Cadres, aucune réelle politique
de valorisation de ces études n’est effectuée par son organisation à l’extérieur. Les rapports
sont seulement adressés aux unions départementales et aux fédérations professionnelles FO.
Elles peuvent faire l’objet de débat interne ou de colloques. Des publications peuvent avoir
lieu mais pas de façon systématique. Dans certains cas, une édition est intervenue comme
pour le livre blanc sur le SMIC et un livre sur l’Europe. Dès lors, les frais de publication et
de diffusion sont nécessairement réduits.
Les études abordent une grande diversité de thèmes économiques, sociaux et
internationaux. Leur intérêt est variable. Certaines études ne constituent qu’une synthèse de
la littérature existante, sans plus-value particulière.
La CFTC effectue des appels à projets pour ses études. Elle les publie dans une
collection « Arguments » qu’elle a développée dans le cadre des financements reçus de
l’IRES.
La CFE-CGC publie ses études sur son intranet et les rend donc accessibles à
l’ensemble de ses structures. Elles sont également accessibles sur le site internet public
quand la Confédération organise un événement (colloque, conférence ou autre) en lien avec
le thème d’une étude de l’agence d’objectifs. Ces évènements restent rares jusqu’en 2019.
Le syndicat a organisé en 2019 un débat autour de l’étude sur la «
couverture conventionnelle
dans les branches : pouvoirs des partenaires sociaux et intervention étatique
», «
permettant
d’éclairer les militants sur les incertitudes auxquelles ils étaient confrontés à l’époque dans
le cadre des négociations faisant suite aux réformes législatives ayant touché le dialogue
social dans les branches
98
». En 2021, la CFE-CGC a également organisé une table ronde
sur l’étude «
La création d’entreprise : un rejet du salariat ?
».
La CGT «
confie la réalisation de la quasi-totalité de ses études ou recherches à des
laboratoires publics (universités ou CNRS) dont les programmes de travail et travaux sont
soumis à des processus d’évaluation et dont la qualité proprement scientifique est
96
Analyse à partir de Google-Analytics réalisé par l’IRES le 3 mars 2022
97
Réponse du 17 février 2022 au questionnaire Cour
98
Réponse du 22 février 2022 au questionnaire de la Cour
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
64
« garantie » par leurs propres responsables (directeurs) ainsi d’ailleurs que par un
fonctionnement communautaire, celui de la communauté scientifique
»
99
.
De manière générale, sauf exception, les études réalisées sont donc essentiellement à
disposition sur les sites de l’IRES et des organisations syndicales. Leur intérêt interne est
souligné mais l’évaluation de leur audience n’est pas effectuée par l’IRES.
L’administration porte un regard prudent sur les productions de l’agence d’objectifs.
Pour France Stratégie
100
«
il est très difficile de porter un jugement sur l’ensemble de la
production … mais il est à noter qu’un effort a été fait pour rendre « publics » et visibles ces
travaux. À regarder le site de l’Ires, on découvre de nombreuses études d’organisations
syndicales, parfois passées « sous le radar », mais consistantes. Elles ont parfois le mérite
de reformuler pédagogiquement des sujets, de synthétiser les savoirs déjà existants, et de les
compléter parfois avec des analyses de cas concrets. Juger de l’intérêt intrinsèque de
chacune pour le débat public au sens large n’est pas aisé : certaines portent sur des
thématiques assez larges et sociétales, et pourraient à cet égard avoir plus de résonance ;
d’autres sur des sujets très spécifiques, (parfois en apparence anecdotiques)
sont propres
aux centres d’intérêts concrets d’organisations syndicales (des fédérations sectorielles
notamment…) pour équiper leur capacité d’analyse sur des métiers ou univers de travail
par exemple ; quelques-unes ont parfois avec une dimension historique ou interne à chaque
syndicat (sur le militantisme ou
l’histoire d’un concept au fil du temps, mais cela participe
de la construction sociale et identitaire de chaque organisation) ».
La diffusion et la mise en valeur des études menées par les organisations syndicales
est largement perfectible et devrait constituer une priorité pour elles et l’IRES, compte tenu
des sommes qui leur sont consacrées.
2.2.9
Stratégie et cohérence des études programmées par l’IRES et les
organisations syndicales
Les organisations syndicales sont, depuis l’origine de l’IRES, très attachées à leur
indépendance dans l’utilisation de leurs dotations et, notamment, pour le choix des sujets. À
la différence du centre commun de recherches de l’IRES, l’agence d’objectifs ne définit ainsi
aucune priorité thématique. Alors que les moyens de l’IRES se sont réduits depuis une
décennie, une stratégie et un recentrage sur des priorités sont devenus une urgence. Peu
d’améliorations ont été apportées ces dernières années pour assurer une meilleure
coordination entre les acteurs notamment pour éviter la redondance de certains sujets.
Un rapport remis fin 2014
101
à la demande du bureau de l’IRES insistait déjà sur la
nécessité de rechercher une cohérence globale de la programmation de l’IRES et de l’agence
d’objectifs, et recommandait la mise en place d’une commission scientifique notamment à
cette fin.
99
Réponse du 31 janvier 2022 au questionnaire de la Cour
100
Réponse du 10 février 2022 au questionnaire de la Cour
101
Rapport de M. Philippe Dole, IGAS
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
65
De fait, en amont du choix des études, des réunions du bureau et de la commission
scientifique ont lieu pour échanger sur les projets des organisations syndicales et du centre
de recherches de l’IRES puis sur le bilan des études, une fois celles-ci réalisées. Des
représentants des organisations syndicales y participent avec des experts, ce qui permet
d’éclairer utilement certains projets en amont. Il peut être ainsi rappelé, par exemple, que
des études ont déjà été réalisées soit à l’IRES soit par d’autres instituts de recherche, une
bibliographie utile, ou des compléments au cahier des charges de l’étude, etc. En revanche,
le choix des thèmes n’est jamais questionné.
En dépit de cette amélioration du cadrage méthodologique, la primauté des
organisations syndicales sur le choix des études reste, toutefois, périodiquement réaffirmée
dans les instances de l’IRES
102
.
Bien que des coopérations intersyndicales, sur des thèmes communs de recherche
aient été régulièrement évoquées, elles sont très limitées. Les débats au sein de l’assemblée
générale montrent que certaines organisations considèrent que la mutualisation des travaux
comporterait des risques. Il faut ainsi remonter au programme 2010-2011 pour trouver une
étude commune, entre la CFDT et la CGT
103
.
Le rôle de la commission scientifique limité à formuler des avis ou des conseils
104
,
souligne en creux les efforts à réaliser pour mieux articuler les sujets de recherche. Le
programme de l’agence d’objectifs résulte ainsi davantage, d’une juxtaposition des
propositions de chacune des organisations que d’une stratégie affirmée ciblant des priorités
de recherche communes. C’est seulement
a posteriori
que l’IRES tente de regrouper les
travaux produits par grands thèmes dont la présentation peut donner lieu à des colloques ou
journées d’études comme le montrent les bilans de l’agence d’objectifs.
La CFTC, soutient dans sa réponse aux observations provisoires, la nécessaire
complémentarité entre les études du centre de recherches de l’IRES et celles de l’agence
d’objectifs appelant à une « plus grande écoute
ex-ante
et
ex-post
des travaux d’études par
la commission scientifique ». Elle préconise en outre une plus grande coopération entre les
organisations syndicales, les administrations publiques et le monde académique.
La diminution des moyens de l’IRES devrait être l’occasion de réfléchir à un
recentrage de son programme de travail, sur un cycle pluriannuel de deux ou trois années,
portant sur un nombre réduit d’axes de recherche. Même s’il est normal que l’agence
d’objectifs conserve sa sensibilité dans son approche, elle devrait s’appliquer ces
orientations en vue d’obtenir un impact maximal de ses travaux dans le débat public. Ainsi,
102
Ainsi le président de l’IRES précisait, lors de l’AG du 28 mars 2019, que « in fine, à la suite (des échanges
avec la commission scientifique), ce sont bien les organisations syndicales qui doivent décider de leurs choix
et angles de recherche »
103
Ainsi, lorsque la commission scientifique a évoqué l’idée de réunir ensemble des organisations syndicales
pour étudier des sujets d’actualité ou des sujets récurrents, plusieurs organisations s’y sont opposées comme la
CFDT (qui sans être totalement opposée à un projet commun indique que «
pour autant il ne faudrait pas se
servir d’une (étude commune) pour faire émerger des consensus qui n’existeraient pas
») ou la CGT pour
laquelle les échanges entre organisations sur le programme constituent déjà une forme de travail commun.
104
PV du 27 mars 2021 de l’assemblée générale : le directeur «
remercie la Commission scientifique de son
avis (…). Aujourd’hui, en effet, il y a une douzaine d’études d’Agence d’objectifs et, à peu près autant en
interne qui ont une thématique commune. Il s’inscrit dans l’idée de capitaliser, de renforcer les synergies, et
d’observer les angles morts de ces sujets, en construisant collégialement avec la Commission scientifique
».
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
66
la mise en place d’une stratégie coordonnée à laquelle se plieraient les différents donneurs
d’ordre, serait non seulement plus efficace, mais encore plus économe des deniers publics.
CONCLUSION INTERMEDIAIRE
Les développements précédents montrent qu’il n’existe pas de contrôle approfondi
sur l’utilisation des fonds de l’agence d’objectifs de la part de l’IRES si ce n’est le
« certificat de conformité » délivré par le directeur à la remise de l’étude dont la portée est
limitée. De fait, l’IRES considère que les organisations syndicales agissent sous leur seule
responsabilité. Quant à l’administration, elle n’exerce qu’un contrôle formel sur
l’utilisation de la subvention qu’elle lui verse en dépit des instructions en vigueur.
Ainsi, l’allocation et le contrôle de l’utilisation des fonds attribués à l’agence
d’objectifs suscitent des interrogations persistantes. La Cour constate que les frais divers de
gestion imputés sur le montant des dotations reçues par les organisations syndicales
atteignent des niveaux très élevés de 45 à 82 %. Il n’est donc pas établi que les fonds qu’elles
reçoivent sont utilisés, conformément à l’objet de l’association et à celui de la subvention
versée par l’administration.
Sans écarter le recours à une procédure contentieuse dont l’issue pourrait
sanctionner les dérives constatées, la mise en
œ
uvre, sans délai, des recommandations
formulées doit permettre de définir un cadre de gestion rigoureux pour une utilisation
transparente de la subvention de l’État facilitant le contrôle effectif de son utilisation.
En outre l’absence de complémentarité des études du centre de recherches et de
l’agence d’objectifs, conjuguée à l’hétérogénéité des modes de programmation, de
financement, de suivi, d’évaluation et de diffusion de ses travaux, conduisent également, à
s’interroger sur le bienfondé du maintien de la structure et de la gouvernance actuelles de
l’IRES.
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
67
3
LA NECESSITE D’UNE TRANSFORMATION
La Cour a formulé dans les parties précédentes des recommandations, à structure
constante, en vue d’une plus grande efficience et d’un meilleur suivi de la subvention de
l’État.
Toutefois, l’avenir de l’IRES ou, en tout cas, de son mode dual de fonctionnement
est posé. La gouvernance actuelle concentrée sur les membres fondateurs n’apparaît pas
avoir réussi à faire de l’IRES le centre de recherches de référence à même d’influer sur le
débat public, et de nourrir de façon étayée les positions des organisations syndicales dans les
grandes négociations sociales.
Le poids décisif des organisations syndicales fondatrices dans les instances
dirigeantes de de l’IRES est constitutif de conflits d’intérêt dans la mesure où elles seules
sont bénéficiaires des dotations versées dans le cadre de l’agence d’objectifs. Les
constatations formulées par la Cour, il y a près d’un quart de siècle, n’ont en rien été
corrigées et se sont aggravées.
Dès lors, un scénario de réforme de l’IRES consistant à scinder ses deux activités qui
n’ont de fait que peu de synergie réelle pourrait être envisagé.
Les fonds actuellement versés dans le cadre de l’agence d’objectifs pourraient être
transférés au Fonds pour le financement du dialogue social, dont c’est l’un des objets. Le
centre de recherches devrait pour sa part être adossé à une structure universitaire de
recherche ou à un grand établissement scientifique pour garantir sa pérennité, la qualité de
ses travaux et son indépendance, sans pour autant que le lien avec les organisations
syndicales ne soit rompu.
3.1
Le fonds pour le financement du dialogue social : une opportunité
pour financer avec transparence les études des organisations
syndicales
Ce fonds a été créé, en application de la loi n°2014-288 du 5 mars 2014
105
et du décret
n°2015-87 du 28 janvier 2015 pour donner les moyens au dialogue social de s’exercer, tout
en assurant la traçabilité de ses financements, de leur utilisation, et de leur répartition entre
105
Article 31 de la loi n°2014-288 du 5 mars 2014 dispose que « Le chapitre V du titre III du livre Ier de la
deuxième partie du code du travail est complété par une section 3 ainsi rédigée : « Art. L. 2135-10. - I. ― Les
ressources du fonds paritaire sont constituées par :
« 1° Une contribution des employeurs mentionnés à l'article L. 2111-1 du présent code, (…);
« 2° Le cas échéant, une participation volontaire d'organismes à vocation nationale (…) ;
« 3° Une subvention de l'État ;
« 4° Le cas échéant, toute autre ressource prévue par des dispositions législatives ou réglementaires, par accord
conclu entre les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d'employeurs
représentatives au niveau national et interprofessionnel ou par accord de branche étendu.
« II. ― La contribution mentionnée au 1° du I du présent article est recouvrée et contrôlée, selon les règles et
sous les mêmes garanties et sanctions applicables au recouvrement des cotisations du régime général de sécurité
sociale (…) »
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
68
ses acteurs. Investi de missions de service public, il est géré par l’Association pour la gestion
du Fonds paritaire national (AGFPN) créée en 2015 qui regroupe les organisations
syndicales et professionnelles représentatives au niveau national et interprofessionnel.
Participent à son conseil d’administration, cinq des six organisations syndicales membres de
l’IRES (excepté l’UNSA-Éducation).
Les ressources du fonds, 135,5 M
en 2021, sont réparties en trois missions légales.
Il a vocation à contribuer à financer la conception, la gestion, l'animation et l'évaluation des
politiques menées paritairement (87,4 M
en 2021) ; la participation des organisations
syndicales et patronales à la conception des politiques publiques relevant de la compétence
de l'État auxquelles les partenaires sociaux sont associés (3 M
en 2021) , et, s'agissant des
organisations syndicales de salariés, la formation économique, sociale et syndicale et
l'information du réseau des adhérents (44
M
en 2021). Les organisations syndicales ont
ainsi bénéficié d’une répartition de ses crédits à hauteur de 88,8 M
en 2021.
Selon leur sujet, les études et recherches conduites de manière indépendante par
l’agence d’objectifs pourraient être à l’avenir supportées par les missions du fonds.
L‘intégration de la part de la subvention de l’IRES qui revient aux organisations syndicales
dans ce fonds, contribuerait à «
apporter un soutien à la qualité du dialogue social »,
objectif
en adéquation avec l’objet social de l’IRES
.
Pour les pouvoirs publics, une telle intégration présente plusieurs avantages :
1/ Au titre de l’amélioration de la
transparence
sur le financement des organisations
syndicales, les pouvoirs publics auraient l’assurance que les subventions qu’ils allouent, sont
utilisées conformément à leur objet. En effet, l’utilisation des crédits du Fonds est encadrée
par des dispositions strictes : les organisations attributaires ont l’obligation légale de justifier
et de détailler l’utilisation faite de ces crédits dans le cadre d’un rapport annuel. Le règlement
financier de l’AGFPN fixe les informations mentionnées dans ce rapport, rapport qui doit
être attesté par le commissaire aux comptes de chaque organisation. Des sanctions sont
prévues et sont mises en
œ
uvre en cas de manquement à cette obligation. Les comptes de
l’AGFPN sont également soumis à des commissaires aux comptes, l’AGFPN remettant, par
ailleurs annuellement au gouvernement et au parlement un rapport détaillant les ressources,
les crédits versés, et les actions engagées par les organisations attributaires
2/
La fongibilité avec les autres financements gérés par l’AGFPN laisserait aux
organisations syndicales une marge de man
œ
uvre plus importante pour financer leurs études
et recherches, étant observé que les crédits non engagés par une organisation sont restitués
au fonds.
3/ En adossant les études à l’AGFPN, il serait mis fin aux conflits d’intérêt
dans
lequel se trouvent les organisations syndicales au sein de l’IRES qu’elles dirigent et dont
elles sont seules à bénéficier.
4/ L’intégration des financements de l’IRES dans ce Fonds, renforcerait notablement
les contrôles sur leur utilisation par les syndicats, contrôles aujourd’hui inexistants dans le
cadre de l’agence d’objectifs, (cf.
supra
)
106
.
106
Compte tenu de l’importance des frais divers imputés par les organisations syndicales aux financements
reçus de IRES, seule une quote-part du financement annuel – celle correspondant de fait à des études - devrait
être reversée à l’AGFPN, le solde permettant de renforcer la subvention à l’IRES.
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
69
L’option de faire financer les études par le Fonds est diversement appréciée par les
syndicats, sollicités dans le cadre de l’enquête. Ainsi pour la CGT, il apparait «
inopportun
de confondre les financements liés à la recherche, et donc aux études portées par l’IRES,
avec ceux liés au syndicalisme. Ces études, si elles participent à une meilleure
compréhension des enjeux de notre société, ne sont pas pour autant des éléments qui
amènent directement à une plus grande appréhension du dialogue social
»
107.
Pourtant la
qualité du dialogue social est bien l’objet principal de l’IRES. Pour la CGT-FO, tout en
n’écartant pas un financement spécifique, «
faire financer l’IRES par le fonds du paritarisme
n’est pas a priori pas la meilleure piste à retenir. L’IRES n’est pas un organisme
paritaire
108
».
La CFE-CGC n’y est pas favorable, non plus : «
Non seulement les moyens attribués
dans le cadre du financement du paritarisme sont insuffisants, mais il ne faudrait pas qu’en
plus de la réduction des moyens attribués au syndicalisme la fongibilit
é́
des financements se
traduise par une diminution encore plus grande des moyens attribués à la recherche des
syndicats via l’IRES
»
109
.
Si pour la CFDT, «
le versement direct à l’IRES de fonds de financement du dialogue
social n’est pas envisagé par les instances de la Confédération CFDT aujourd’hui »,
ce
syndicat a néanmoins indiqué que
« les fonds versés par l’AGFPN (fonds de financement du
dialogue social) financent trois missions dans lesquelles peuvent s’inscrire des activités de
recherche
»
110
. Pour sa part, l’UNSA-Éducation, perdrait vraisemblablement le financement
IRES dès lors que les règles de répartition de l’AGFPN lui seraient moins favorables.
3.2
Le centre de recherches : un adossement académique à trouver
L’IRES séparé de l’agence d’objectifs serait recentré sur les activités de son centre
de recherches et de documentation. Sa dotation pourrait être accrue d’une quote-part du
financement actuellement reçue par l’agence d’objectifs, et utilisé à d’autres fins, pour lui
donner les moyens de mieux couvrir le champ économique et social et valoriser ces
productions.
Même ainsi renforcé en budget et en effectifs, l’IRES aura une taille
vraisemblablement insuffisante pour couvrir l’ensemble des domaines de recherche qui sont
aujourd’hui les siens. Dès lors, le rattachement à un organisme de recherche nationale
(EHESS, FNSP, ...) devrait être envisagé
111
. Il s’agit également d’appliquer les normes
académiques usuelles pour l’évaluation des travaux et des publications de l’IRES. L’avis de
l’instance d’évaluation indépendante serait rendu public.
Cet adossement ou intégration devrait garantir l’indépendance de l’IRES, en
associant à ses organes des personnalités scientifiques reconnues dans les domaines social
107
Réponse du 31/1/22 au questionnaire Cour
108
Idem
109
Idem
110
Réponse à un questionnaire de la Cour du 11 janvier 2022
111
L’OFCE créé en même temps que l’IRES est ainsi adossé depuis 2001 à la FNSP.
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
70
et économique. Il permettrait, en outre, de favoriser la mobilité des chercheurs de l’IRES
ainsi que des échanges et apports extérieurs nourrissant une approche renouvelée du
traitement des thèmes économiques, sociaux et syndicaux.
Lors de la contradiction sur le rapport d’observations provisoires de la Cour, la
déclaration commune
112
, signée de l’ensemble des secrétaires généraux ou président des
organisations syndicales, rejette la scission proposée : «
Nous réaffirmons que l’IRES,
institution singulière qui favorise un dialogue entre l’action syndicale et la recherche, est
indispensable à la démocratie sociale. En démantelant l’IRES, on affaiblirait les capacités
de réflexion des OS
». Il s’agit bien, au contraire, de renforcer la capacité de recherche,
l’indépendance et la qualité des travaux de l’IRES et de tirer les leçons des dérives
persistantes observées.
Recommandation n°6 (Cabinet du Premier ministre, secrétariat général du
gouvernement, Ministère du travail) : Scinder l’IRES en deux. Transférer l’agence
d’objectifs au Fonds pour le financement du dialogue social qui financera les études
des organisations syndicales, en mettant en
œ
uvre les contrôles qui lui sont propres.
Intégrer le centre commun de recherches et de documentation de l’IRES, à un grand
organisme de recherche respectant les normes académiques pour la conduite et
l’évaluation des études.
CONCLUSION INTERMEDIAIRE
Les statuts de l’IRES, en dépit des modifications apportées en 2017, ne lui permettent
pas de remplir pleinement l’objet social pour lequel il a été conçu alors même qu’il est
financé sur des fonds publics. Sa transformation apparaît donc non seulement nécessaire
mais également urgente au regard des constats précédemment développés et, pour certains,
déjà soulevés par la Cour en 1998.
Scinder l’IRES en deux structures juridiquement distinctes, le centre de recherches
et de documentation d’une part et l’agence d’objectifs d’autre part, serait de nature à
résoudre le conflit d’intérêt intrinsèque à ses statuts actuels, les membres des organes de
gouvernance et les bénéficiaires des financements de l’IRES via l’agence d’objectifs étant
identiques. L’organisation actuelle constitue un obstacle à un pilotage efficace de ses
activités, à l’examen critique de sa programmation et de la qualité de ses productions
L’adossement à l’AGFPN de l’agence d’objectifs dont la majorité des dotations
financent des dépenses internes des syndicats assurerait la conformité et le contrôle de
l’utilisation des fonds publics à leur objet. Le rattachement du centre commun à une grande
structure de recherches permettrait de lui appliquer les normes académiques de contrôle et
d’évaluation de ses travaux et publications par une commission scientifique composée de
personnalités indépendantes, reconnues dans ses domaines. Ce rattachement permettrait,
également, de garantir l’indépendance du centre et de favoriser les échanges et apports
112
Déclaration commune des organisations syndicales à la Cour des comptes, 28 septembre 2022
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
71
extérieurs sur les thèmes économiques, sociaux et syndicaux. Le lien avec les acteurs
syndicaux serait maintenu sans une participation à la gouvernance dont les risques ont été
mis en lumière.
Une transformation de l’IRES doit être engagée afin que les objectifs qui lui étaient
assignés à sa création soient atteints, à savoir : « (…) nourrir le nécessaire pluralisme des
débats de nature économique et sociale, à tous les niveaux (international, national,
territorial, sectoriel, …) et ainsi d’apporter un soutien à la qualité du dialogue social. Elle
participe ainsi à l’intérêt général ».
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
72
4
DES MOYENS EN BAISSE
La viabilité de l’IRES dépend exclusivement de la subvention versée par les services
du Premier ministre. Toutefois, ses charges fixes, notamment la masse salariale et la
contribution « statutaire » à l’agence d’objectifs, lui offrent peu de marges de man
œ
uvre. La
baisse de la subvention de l’État et le non renouvellement des personnels mis à disposition
interrogent sur la pérennité de son modèle économique et sur sa capacité à fournir une
expertise globale sur le champ économique et social.
En dépit de la réforme statutaire de 2017 et dans un contexte budgétaire
significativement plus contraint, la situation financière de l’IRES reste, de manière
persistante, fragile.
4.1
Une situation financière fragile
La Cour dans son précédent rapport relevait : «
Compte tenu de(s) avantages de
portée considérable (sic la mise à disposition des locaux et de personnels à titre gratuits),
on comprend mal la situation déficitaire dans laquelle l'IRES est entré depuis quelques
années. On ne peut en outre manquer de mettre en rapport l'existence de déficits avec la
structure extrêmement contraignante des financements de l'IRES, qui empêche d'opérer des
compensations entre la part dévolue à "l'agence d'objectifs" et celle attribuée à l'IRES
"intramuros". (…) Dans ces conditions, on voit mal comment la poursuite du développement
des activités de l'IRES "intramuros", considéré comme légitime par les membres de
l'association, ne se traduirait pas par de nouveaux déficits, sauf à introduire une certaine
fongibilité entre les quotes−parts des deux composantes de l'IRES. ».
4.1.1
Des comptes d’exploitation régulièrement déficitaires
Contraint par la réduction continue de la subvention des services du Premier ministre,
l’IRES a adapté sa gestion en conséquence en réduisant certains coûts et en cherchant des
financements nouveaux.
Les résultats d’exploitation de l’IRES, en raison notamment de l’existence de charges
difficilement compressibles, sont régulièrement déficitaires. Préservé de la cessation de
paiement par une trésorerie très élevée, l’Institut est néanmoins en difficulté pour maintenir
sa situation à l’équilibre. Comme le révèle le tableau suivant, l’IRES peine à dégager des
résultats d’exploitation excédentaires.
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
73
Tableau n° 16 :
Évolution 2015-2021 du compte de résultat en euros
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Var. en
%
Produits
d'exploitation (I)
3 368 501
2 817 325
2 801 265
2 998 609
3 034 592
2 956 678
3 026 722
-10%
Charges
d’exploitation
(II)
3 382 910
2 898 694
2 798 310
2 956 344
3 087 691
3 002 551
2 996 715
-11%
RÉSULTAT
D'EXPLOITATIO
N (I-II)
-14 409
-81 369
2 955
42 265
-53 099
-45 873
30 007
Produits financiers
(I)
6 306
10 454
7 982
7 901
8 225
5 501
4 942
Charges
financières (II)
0
0
0
0
0
0
RÉSULTAT
FINANCIER (I-II)
6 306
10 454
7 982
7 901
8 225
5 501
4 942
Produits
exceptionnels (I)
24 466
54 693
2 750
570
48 620
1 093
Charges
exceptionnelles
(II)
813
112
6 756
45 000
0
74 015**
0
RESULTAT
EXCEPTIONNEL(
I-II)
23 653
54 581
-4 006
-44 430
48 620
-74 015
1 093
TOTAL
DES
PRODUITS
3 399 273
2 882 472
2 811 997
3 007 080
3 091 437
2 962 179
3 032 757
-15%
TOTAL
DES
CHARGES
3 383 723
2 898 806
2 805 066
3 001 344
3 087 691
3 076 566
2 996 715
-10%
EXCEDENT ou
DEFICIT
15 550
-16 334
6 931
5 736
3 746
-114 387
36 042
Source : Comptes 2015-2021 publiés de l’IRES
(*) Le compte de résultat détaillé figure en annexe 2
(**) cette somme correspond à une charge de copropriété engagée pour la réfection des ascenseurs
Les excédents 2015-2021 ne compensent pas les déficits cumulés, sur la même
période, réduisant d’autant les fonds propres. Les réserves de l’IRES établies à 240 000
en
2014, s’élèvent désormais à moins de 140 000
au 1
er
janvier 2022. Cette situation a pour
conséquence une capacité dégagée annuellement pour s’autofinancer, faible voire nulle.
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
74
Tableau n° 17 :
Capacité d’autofinancement 2015-2021 de l’IRES en euros (*)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Capacité d'autofinancement
-44 683
1 930
23 856
61 632
37 054
-84 857
20 238
Source : Comptes 2015-2021 publiés de l’IRES
(*) Le calcul de la capacité d’autofinancement est détaillé en annexe 4
4.1.2
Un bilan caractérisé par une trésorerie abondante mais des dettes élevées
Le compte de résultat de l’IRES contraste avec son bilan qui paraît solide. La
trésorerie présente un solde de plus de 2 M
au 31 décembre 2020, soit plus des deux tiers
de ses produits d’exploitation. Cette abondance est la contrepartie de la dette non soldée
constatée envers les organisations syndicales pour les études programmées et non finalisées
(versement du solde de 30%).
Tableau n° 18 :
Bilan 2015-2021 de l’IRES
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
ACTIF IMMOBILISÉ (I)
247 548
250 014
222 590
261 305
256 528
236 782
235 887
Dont Immo. financières
219 179
219 909
212 545
217 373
212 968
212 710
212 710
ACTIF CIRCULANT (II)
2 340 764
2 067 957
1 984 166
2 171 699
2 205 791
2 174 330
2 342 365
Dont créances
86 445
79 275
122 360
17 311
21 038
17 486
48 704
Dont disponibilités
2 198 584
1 940 770
1 816 985
2 109 775
2 137 061
2 116 559
2 252 224
Dont
Charges
constatées
d'avance
55 735
47 912
44 821
44 613
47 692
40 285
41 437
TOTAL ACTIF (I+II)
2 588 312
2 317 971
2 206 756
2 433 004
2 462 319
2 411 112
2 578 252
Fonds propres
217 306
200 974
207 905
213 641
217 387
103 359
139 401
Dont réserves
201 757
217 306
200 974
207 905
213 640
217 388
103 359
Dont résultat de l'exercice
15 549
-16 332
6 931
5 736
3 747
-114 029
36 042
Dettes
2 371 006
2 116 997
1 998 851
2 219 362
2 244 932
2 307 753
2 438 852
Dont provisions
89 141
51 745
58 095
49 470
Dont dettes d’exploitation
624 551
654 599
469 968
517 101
503 396
546 423
535 141
Dont autres dettes
1 725 279
1 461 412
1 479 445
1 581 256
1 689 445
1 695 763
1 731 723
TOTAL PASSIF (I+II)
2 588 312
2 317 971
2 206 756
2 433 003
2 462 319
2 411 112
2 578 253
Source : Comptes 2015-2021 publiés de l’IRES
(*) Le bilan détaillé figure en annexe 3
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
75
Tableau n° 19 :
Fonds de roulement de l’IRES 2015-2021 en euros
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Capitaux permanents (I)
217 466
201 218
208 159
302 782
269 132
161 646
189 063
Total
Immobilisations
nettes (II)
247 548
250 014
222 590
261 305
256 528
236 782
235 887
Fonds de roulement
-30 082
-48 796
-14 431
41 477
12 604
-75 136
-46 824
Source : Comptes 2015-2020 publiés de l’IRES
(*) L’analyse financière détaillée figure en annexe 4
La structure du bilan se caractérise par des fonds propres peu élevés, l’IRES n’est
pas en mesure d'assurer le financement de ses engagements autrement qu’en utilisant sa
trésorerie pour faire face à ses besoins pour cinq exercices sur les sept sous revue. Les fonds
de roulement positifs dégagés en 2018 et 2019 correspondent respectivement à cinq et deux
jours d’exploitation, ce qui est nettement insuffisant.
Tableau n° 20 :
Besoin en fonds de roulement 2015-2021 en euros
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Actifs
circulants
d'exploitation (A)
142 180
127 187
167 181
61 924
68 730
57 771
90 141
Dettes d'exploitation
(B)
2 370 846
2 116 009
1 996 565
2 128 357
2 192 841
2 249 011
2 388 972
Besoin en fonds de
roulement (A-B)
-2 228 666
-1 988 822
-1 829 384
-2 066 433
-2 124 111
-2 191 240
-2 298 831
Source : Comptes 2015-2020 publiés de l’IRES
(*) L’analyse financière détaillée figure en annexe 4
Le besoin en fonds de roulement (BFR) permet de faire le lien entre l'actif circulant
et le passif circulant de l’IRES en analysant les décalages de ses flux de trésorerie. La dette
la plus élevée s’apparente davantage à une dette à long terme (et non à court terme), et
correspond aux soldes des études non remises par les organisations syndicales. Elle permet
à l’IRES de disposer de liquidités nécessaires pour payer ses créanciers.
Sur les sept exercices sous revue, seuls trois dégagent des résultats d’exploitation
excédentaires. La diminution des subventions de l’État observée depuis 2010, n’est que
très partiellement compensée par d’autres financements, et par la baisse de la dotation
à l’agence d’objectifs, et éclairent la fragilité financière de l’IRES. Son fonds de
roulement est nettement insuffisant pour faire face à ses dépenses d’exploitation. La
remise tardive des études par les organisations syndicales qui conditionne le paiement
de la dette de l’IRES vis-à-vis d’elles, lui permet toutefois de disposer des liquidités
pour faire face à ses dépenses courantes rapidement exigibles. Le fonctionnement
actuel s’apparente dans les faits à une forme de « cavalerie ».
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
76
4.2
Des financements de l’État en nette diminution
L’État concourt au financement de l’IRES selon plusieurs modalités : le versement
d’une subvention, d’une part et la mise à disposition de locaux et de personnels à titre gratuit,
d’autre part. Depuis 2010 ces financements diminuent significativement affectant
directement les capacités du centre de recherches de l’IRES à faire face à ses missions.
4.2.1
- Des financements directs en diminution depuis 2010
4.2.1.1
- La subvention versée par les services du Premier ministre
La subvention reçue des services du Premier ministre est imputée sur les dépenses
d’intervention de l’action n°11 « Stratégie et prospective » du programme 129
« Coordination du travail gouvernemental ». Elle représente entre 89 et 92% des ressources
de l’IRES (cf. tableau n°1) sur l’ensemble de la période. Son montant diminue très
significativement depuis 2010, et plus particulièrement entre 2010 et 2017 (-19 %), un
abondement de cette subvention depuis 2018, limite cette décrue à ( -16 % par rapport à
2010).
Graphique n° 3 :
Évolution de la subvention des services du Premier ministre 2010-2021 en euros
Source : Comptes publiés de l’IRES 2015-2021
La réduction de la subvention de l’État n’est que partiellement compensée par
d’autres financements.
2 400 000
2 500 000
2 600 000
2 700 000
2 800 000
2 900 000
3 000 000
3 100 000
3 200 000
3 300 000
3 400 000
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
L’INSTITUT DE RECHERCHES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES (IRES)
77
4.2.1.2
- La recherche d’autres financements
La subvention de l’État est scindée en deux conformément aux statuts de 2010 et de
2017. Pour permettre à l’IR