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DEUXIEME CHAMBRE
DEUXIEME SECTION
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières)
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-
GARONNE
Depuis 2018
En application de l’article L. 143
-1 du code des juridictions financières, la communication
de ces observations est une prérogative de la Cour des comptes, qui a seule compétence
pour arrêter la liste des destinataires.
S2023-0233
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
2
TABLE DES MATIÈRES
1
LA STRATEGIE DE L’EA
U DANS LE BASSIN ADOUR-GARONNE
.........
12
1.1
Des stratégies cohérentes mais une mesure insuffisante de la performance ..12
1.1.1 Une stratégie déclinée dans une série de documents cohérents
......................
12
1.1.2 Un SDAGE 2022-2027 dans la continuité du précédent
.................................
14
1.1.3 Des indicateurs de moyens
mais d’évaluation de la performance
...................
14
1.2
Une mise en œuvre inégale de la stratégie selon les acteurs
..........................
14
1.2.1 Une structuration territoriale encore incomplète
.............................................
15
1.2.2
Une intégration des enjeux de l’eau dans les documents d’urbanisme et une
« dés-imperméabilisation » peu suivie
............................................................
16
1.2.3 La préservation et la restauration des milieux aquatiques : des résultats
insuffisants par rapport aux objectifs fixés
......................................................
16
1.3
Une nécessaire coordination des acteurs par l’agence de l’eau
.....................
17
1.3.1
Une fonction d’animation du réseau principalement à travers le comité de
bassin
...............................................................................................................
17
1.3.2 Un enchevêtrement des compétences locales renforçant le rôle de coordination
de l’agence
......................................................................................................
18
1.3.3 Une organisation administrative déclinée en sous-bassins, en lien avec
l’agence
...........................................................................................................
20
2
LA GOUVERNANCE DE L’AGENCE DE L’EAU ET D
U COMITE DE
BASSIN
................................................................................................................
22
2.1
Une
organisation évoluant en réponse aux orientations du contrat d’objectifs
et de performance et à l’élargissement des compétences
...............................
23
2.1.1 Des compétences élargies à la biodiversité
.....................................................
23
2.1.2
Un contrat d’objectifs et de performance 2019
-2024 qui fixe les orientations
de la tutelle pour les interventions et la gestion
..............................................
24
2.1.3
Une organisation de l’agence recentralisée, plus transversale
et renforçant sa
capacité d’influence territoriale
.......................................................................
25
2.2
Un renouvellement des instances de gouvernance en 2021 définissant de
nouveaux équilibres
........................................................................................
25
2.2.1 Un comité de bassin plus diversifié et représentatif
........................................
25
2.2.2
Un conseil d’administration qui assume sa mission de pilotage de l’activité
. 27
2.2.3
Un nombre élevé d’instances thématiques et géographiques mobilisant
fortement les représentants des usagers et des collectivités
............................
28
3
LE PROGRAMME D’INTERVENTION DE L’AGENCE
................................
29
3.1
Un dispositif
d’aides légèrement réorienté
.....................................................
29
3.1.1
L’évolution des aides au cours du 11
ème
programme
......................................
29
3.1.2
L’impact des aides à mi
-parcours du 11
ème
programme mesuré par les bilans
du précédent contrat d’objectifs et de performance
........................................
31
3.1.3
L’attribution des aides
.....................................................................................
33
3.2
Des dépenses de coopération internationale maitrisées mais manquant de
cadre stratégique
.............................................................................................
34
3.2.1 La coopération internationale, une activité structurée mais sans stratégie
......
35
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
3
3.2.2 Une priorisation géographique peu formalisée propice à la dispersion des
actions
.............................................................................................................
36
3.2.3
Des conditions d’attribution des aides respectées mais peu sélectives
...........
37
3.2.4 Une estimation des coûts à approfondir
..........................................................
38
3.2.5
L’emploi des aides contrôlé sur pièces mais non évalué
.................................
38
3.3
Une gamme de redevances qui n’a pas évolué malgré des défaillances
........
39
3.3.1 La cohérence du système de redevances
.........................................................
39
3.3.2 La gestion des redevances
...............................................................................
43
4
L’ORGANISATION FINANCIERE ET L’ANALYSE D
E LA SITUATION
FINANCIERE ET DE SA SOUTENABILITE
...................................................
46
4.1
Une organisation financière au service du pilotage des activités
...................
46
4.2
Les outils de gestion en faveur d’une meilleure maîtrise des risques
............
47
4.2.1 Une comptabilité analytique aboutie
...............................................................
47
4.2.2 Un dispositif de contrôle interne non encore conforme à la réglementation ... 47
4.3
L’analyse de la situation financière et de sa soutenabilité
.............................
48
4.3.1 Des produits et des charges soumis à des dynamiques différentes
.................
49
4.3.2
Fragilité de la capacité d’autofinancement
......................................................
53
4.3.3 Le fonds de roulement et la gestion de la trésorerie
........................................
53
4.3.4
Les perspectives financières à l’horizon 2024
................................................
54
5
LES EFFORTS DE MAITRISE DES DEPENSES DE PERSONNEL ET LA
MUTUALISATION
.............................................................................................
56
5.1
Les efforts de maîtrise des dépenses de personnel
.........................................
56
5.1.1 Une baisse continue des effectifs
....................................................................
56
5.1.2 Une augmentation des coûts par équivalent temps plein travaillé
..................
57
5.1.3 Une application peu incitative du régime indemnitaire
...................................
57
5.1.4 Un aménagement du temps de travail contestable
..........................................
59
5.2
Un processus de mutualisation aboutissant à des résultats malgré un manque
de cadrage en amont
.......................................................................................
60
5.2.1 Un processus de mutualisation dont la gouvernance tient compte des
enseignements des précédentes expériences
...................................................
60
5.2.2 Un plan de mutualisation comportant de nombreuses actions non-priorisées
mêlant mesures structurantes et activités mineures
.........................................
61
5.2.3 Les bénéfices du plan de mutualisation non définis en amont et
insuffisamment suivis
......................................................................................
61
5.2.4 Un processus au milieu du gué ayant déjà produit des résultats
.....................
62
ANNEXES
..............................................................................................................
64
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
4
SYNTHÈSE
Avec une superficie de 117 600 km², soit 20 % du territoire national, pour 7,8 millions
d’habitants
dont plus de deux millions dans les agglomérations de Toulouse et Bordeaux, le
bassin Adour-Garonne recouvre un territoire essentiellement rural. Il est principalement réparti
sur les régions Nouvelle-Aquitaine (52 %), Occitanie (48 %) et Auvergne-Rhône-Alpes (5 %).
Les milieux aquatiques sont variés avec 120
000 km de cours d’eau
, dont la Garonne et des
rivières importantes (Adour, Charente, Dordogne, Lot, Aveyron et Tarn).
Selon une étude récente de l’agence, le bassin serait l’un des plus affectés par le
dérèglement climatique
qui aurait pour conséquences, d’ici 2050,
une réduction du débit des
rivières de 20 % à 40 %, des étiages plus précoces avec une moindre recharge des nappes
souterraines, un réchauffement des eaux et
une hausse de l’évapotranspiration de 10 à 30
%. Le
déséquilibre hydrologique entre besoins et ressources, estimé entre 200 et 250 millions de m
3
aujourd’hui
, atteindrait 1 à 1,2 milliard de m
3
en 2050.
L’agence de l’eau Adour
-Garonne est un é
tablissement public administratif de l’État
placé sous la double tutelle du ministère chargé de l'environnement (direction de l’eau et de la
biodiversité) et du ministère chargé des finances. Comme les cinq autres agences de l’eau, elle
perçoit des redevances auprès des différents usagers de l'eau en contrepartie de leurs
prélèvements et de la pollution
qu’ils
occasionnent. Elle redistribue ensuite ces fonds sous
forme d'aides financières (prêts, subventions) aux collectivités locales, aux industriels et aux
agriculteurs pour la réalisation de travaux.
La stratégie de l’eau dans le bassin Adour
-Garonne appelle un renforcement du
rôle d’animation territorial
e
joué par l’agence
À
l’issue de plusieurs années de travaux préparatoires animés par l’agence de l’eau
Adour-Garonne, le
schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (
SDAGE) du bassin
Adour-Garonne, adopté le 10 mars 2022, définit la stratégie pour favoriser une gestion
équilibrée et durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques pour la période 2022-
2027. Si
l’Autorité environnementale
lui a reproché
un manque d’ambition en matière d’atteinte
d
’
un bon état qualitatif
des masses d’eau
, , le nouveau schéma directeur se caractérise
néanmoins par une meilleure prise en compte de l’adaptation au changement climatique. Il est
par ailleurs cohérent avec les autres documents stratégiques, comme le plan d’adaptation au
changement climatique ou le document stratégique de la façade Sud-Atlantique.
L’agence de
l’eau Adour
-Garonne a enrichi la préparation de ce schéma en développant
ses propres outils stratégiques et prospectifs sur la gestion quantitative ou l’adaptation au
changement climatique, et pris en compte ses dispositions lors de la révision à mi-parcours de
son 11
ème
programme d’intervention
2019-2024
définissant les priorités d’attribution des aides,
pour la période 2022-2024.
Au cours
de la période d’application (
2016 à 2021) du précédent schéma directeur,
l’action des différents acteurs du bassin n’a pas permis de structurer le territoire à la hauteur
des ambitions du schéma. Il reste ainsi deux sous-bassins non couverts par des schémas
d’aménagement et de gestion des eaux (
SAGE). De plus, le rythme de création des
établissements publics territoriaux de bassin a été lent. Enfin, le nombre de « projets de territoire
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
5
pour la gestion de l’eau
» (PTGE, visant à équilibrer les besoins et les ressources en eau) reste
en-
deçà de l’objectif
. E
t ce n’est que récemment que le
maillage territorial par des instances
locales chargées de la compétence obligatoire de gestion des milieux aquatiques et de la
prévention des inondations (GEMAPI) a progressé significativement.
Dans ce contexte, la coordination
par l’Agence de l’ensemble
des acteurs intervenant
dans la politique de l’eau au sein du bassin, notamment en direction
des intercommunalités,
n’
en est que plus important. Dans la phase transitoire de structuration des établissements publics
intercommunaux autour de leur nouvelle compétence obligatoire, et de manière plus aiguë dans
un milieu rural comme le territoire Adour-
Garonne, l’agence implique fortement les régions et
les départements dans la coordination. Pour certaines activités contractuelles, cela n’est pas sans
risque juridique depuis la suppression de la clause générale de compétence des collectivités
territoriales en 2015.
La gouvernance de l’agence de l’eau et du comité de bassin
a évolué pour mieux
répondre à la complexité des approches qu’implique le changement cl
imatique
Faisant le constat de l’importance de l’animation territoriale pour la bonne mise en
œuvre de la politique de l’eau, le renforcement des partenariats avec les acteurs locaux et les
collectivités territoriales est le premier axe stratégique du cont
rat d’objectifs et de performance
(COP)
entre l’agence et le ministère de la transition écologique pour la période 2019
-2024.
Pour répondre à cet objectif, mais également renforcer sa capacité stratégique dans un
contexte où les compétences des agences ont été élargies à la biodiversité, et accompagner le
processus de mutualisation entre agences, l’agence a révisé son organisation en 2020. Le
pouvoir décisionnaire a été recentré au siège de l’agence où de nouvelles directions
transversales ont été créées. En contrepartie, les délégations territoriales ont vu leurs
compétences renforcées en matière de stratégie d’influence territoriale.
Le renouvellement des instances, comité de bassin et conseil d’administration, en 2021
a été l’occasion d’accompagner ce
re
nforcement de l’animation territoriale
et de l
’
approche
transversale : la composition du comité de bassin a été rééquilibrée entre usagers économiques
et non-économiques, tout en respectant les équilibres territoriaux et administratifs ; le niveau
de responsabilité des élus a progressé. Cette volonté
d’amélior
er
l’animation territoriale peut
toutefois être entravée par l’absentéisme des élus du comité de bassin, en particulier des
représentants de collectivités territoriales, qui était très élevé jusqu’en 2
021.
Le programme d’intervention détermine les priorités de l’agence en matière
d’aides et de redevances pour six ans
Le programme d’intervention définit les domaines et conditions d’interventions de
l’agence de l’eau Adour
-Garonne, mais aussi les dépenses et recettes nécessaires à sa mise en
œuvre sur une période de
six ans. Il détaille ainsi de manière concrète la stratégie adoptée par
le c
onseil d’administration et le
comité de bassin.
Le 11
ème
programme, adopté en septembre 2018 pour la période 2019-2024, a confirmé
le renforcement des dépenses affectées au bon état des milieux, à la réduction des pollutions
diffuses, à la gestion des eaux pluviales et, dans une moindre mesure, à la gestion quantitative
de l’eau. L’adaptation du programme, intervenue en
2021 pour prendre en compte le nouveau
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
6
SDAGE, a renforcé les moyens consacrés à l’adaptation au changement climatique et au bon
état des eaux.
À mi-parcours, le bilan du 11
ème
programme est contrasté. La lutte contre la pollution
industrielle dépasse les objectifs fixés alors que
l’accompagnement des pratiques agricoles n’a
pas fourni les résultats escomptés et que, faute de structures intercommunales en place, les
résultats sont insuffisants en matière de préservation et de restauration des milieux aquatiques.
Au cours des dernières années, l’évaluation des aide
s a été concentrée sur des dispositifs
localisés et ponctuels. La programmation des évaluations pour 2022 et 2023 comporte des
programmes plus structurants.
L’évaluation
des aides gagnerait à faire partie du projet de
mutualisation
entre agences de l’eau
.
En dépit de progrès quant à leur plafonnement et leur gestion, les aides à la coopération
internationale pâtissent encore d’une absence de cadr
age stratégique, avec pour conséquence
une trop faible sélectivité des aides. Le coût des projets est insuffisamment estimé en amont,
posant la question du financement de charges de structures très importantes. Leur efficacité et
leur impact sur le développement ne sont toujours pas évalués, malgré l’existence
d’initiatives
mutualisées dans le réseau des agences.
La
politique de redevance a peu évolué depuis le précédent programme d’intervention
en raison des règles de plafonnement et de leur
s perspectives d’évolution
, en cours de
discussion. Si le caractère incitatif et le respect du principe pollueur-payeur sont bien respectés
pour certaines redevances, d’autres à l’inverse en sont éloigné
e
s. C’est notamment le cas de la
redevance sur le prélèvement qui appelle la poursuite de la réflexion sur son évolution, tant au
niveau de l’agence qu’à celui de la tutelle. La connaissance de son assiette, en particulier les
quantités prélevées pour l’irrigation, est insuffisante.
Malgré un contrôle interne financier non totalement conforme à la règlementation,
la situation financière est solide grâce à une gestion de moyen terme efficace
À
l’image de la restructuration générale des services de l’agence, les changements
intervenus dans l’organisation financière contribuent à l’amélioration du pilotage des activités.
Un meilleur partage des enjeux financiers est rendu possible par le rapprochement fonctionnel
entre les services métiers et la direction ressources. Toutefois, en l’absence d’un dispositif de
contrôle interne financier conforme à la règlementation, cette appréhension des enjeux demeure
perfectible.
En raison de la particularité de
s cycles d’exécution des recettes et des dépenses, la
soutenabilité financière constitue un axe de gestion majeur afin de ne pas compromettre
l’exécution des programmes d’interventions. Dans ce contexte, l’agence de l’eau
Adour-
Garonne s’appuie sur
une ana
lyse financière prospective. Son équilibre financier s’analyse à la
fois sur une vision à court terme d’adéquation des projets de dépenses aux moyens disponibles
et sur une vision à plus long terme de maîtrise de leur impact sur les années à venir, compte
tenu, notamment, de la couverture de dépenses incontournables telles que les dépenses de
personnel.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
7
Les dépenses de personnel sont restées stables alors que les effectifs ont diminué
De par leur montant et leur caractère obligatoire, les dépenses de p
ersonnels font l’objet
d’une attention particulière. Leur niveau demeure stable malgré une baisse importante des
effectifs et une démarche de mutualisation en cours. À ce jour, les observations formulées en
2015 par la Cour des comptes concernant le régime indemnitaire pour mieux prendre en compte
la performance collective et individuelle
n’ont pas été suivies d’effets. La baisse continue des
plafonds d’emplois et le développement concomitant des mutualisations inter
-agences semblent
être les seuls leviers retenus par le ministère pour maitriser ces dépenses. Enfin, la Cour des
comptes constate que la durée légale du temps de travail n’est pas respectée
: l’agence de l’eau
Adour-
Garonne doit s’y conformer.
Un plan de mutualisation a été lancé au niveau national, sans objectifs quantifiés
Le processus de mutualisation
entre agences de l’eau
a été renforcé à partir de 2018 et
inscrit dans les objectifs stratégiques du
contrat d’objectif
s et de performance 2019-2024, à la
suite de la recommandation de la C
our des comptes et d’autres institutions de contrôle externe.
Si la gouvernance du plan de mutualisation tient compte des expériences précédentes,
en clarifiant les responsabilités pour chaque chantier et en impliquant la tutelle dans le suivi du
projet à travers, notamment, les indicateurs du
contrat d’objectif
s et de performance, certains
préalables identifiés comme conditions du succès du projet, n’ont pas été suivis. Ainsi, le plan
de mutualisation couvre de nombreux chantiers comportant à la fois des actions structurantes
pour l’activité des agences de l’eau et des actions mineures,
qui ne sont ni priorisées ni liées par
un schéma de dépendance.
Les ressources nécessaires à la réalisation du plan de mutualisation et les bénéfices
attendus en termes financiers et
humains n’ont
pas
été quantifiés. L’approch
e privilégiée est
d’estimer les bénéfices en cours de mise en œuvre. Dès lors, même si des avancées sont
notables, il est difficile de comparer l’exécution du plan à ce qui était prévu et d’évaluer ses
gains.
L’AGENCE DE L’EAU ADOU
R-GARONNE
8
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1
: (A
gence de l’eau Adour
-Garonne - 2023) : Maintenir la participation
aux réunions du comité de bassin à un niveau satisfaisant en recourant de manière régulière aux
dispositions de l’article
D.213-
20 du code de l’environnement
.
Recommandation n°2
: (A
gence de l’eau Adour
-
Garonne, direction de l’eau et de la
biodiversité) : Intégrer au plan de mutualisation entre les agences,
un volet sur l’évaluation des
d
ispositifs d’aides.
Recommandation n° 3 :
(Agence d
e l’eau Adour
-Garonne et
direction de l’eau et de la
biodiversité) :
En coordination avec l’ensemble des agences, définir une méthode
de chiffrage
des coûts de gestion des projets de coopération internationale.
Recommandation n° 4
(A
gence de l’eau Adour
-Garonne) : Améliorer la connaissance des
volumes prélevés pour l’irrigation, y c
ompris pour les petits volumes, par une systématisation
des partages de données avec les organismes uniques de gestion collective (OUGC) et le
développement de modélisations.
Recommandation n° 5
: (Agence
de l’eau Adour
-Garonne) :
Dans l’application de la prime de
fonction et de résultats, moduler la part liée aux résultats.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
9
INTRODUCTION
L’agence de l’eau Adour
-Garonne
L’agence de l’eau Adour
-Garonne est un établissement public national à caractère
administratif créé par la loi du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux
et à la lutte contre leur pollution. Elle
compte 235 ETPT et met en œuvre un programme de
1,9
Md€ sur six ans
. Elle a son siège à Toulouse et est également implantée à Pau, Rodez,
Bordeaux et Brive-la-Gaillarde.
De
par ses compétences, fixées dans le code de l’environnement,
l’agence anime un
réseau d’opérateurs publics et privés intervenant dans les politiques de l’eau et finance des
actions concernant
d’une part,
le petit cycle
de l’eau
(parcours de l’eau du point
de captage
jusqu’à son rejet dans le milieu naturel, incluant le circuit de l’eau potable et le traitement des
eaux usées)
d’autre part, le grand cycle (cycle naturel, incluant les précipitations, l’évaporation,
la transpiration et l’infiltration).
L’agen
ce est placée sous la tutelle sectorielle du ministère chargé
de l’environnement et
sous la double tutelle financière des ministères chargés
respectivement de l’environnement et
du budget. Le contrat d’objectifs et de performance (COP) permet à la tutelle d’établir un cadre
pluriannuel
d’actions et de gestion avec l’agence et de suivre annuellement sa mise en œuvre.
L’agence est administrée par un conseil d’administration dont les compétences et les principes
de composition sont encadrés par les disposition
s du code de l’environnement. Elle assure le
secrétariat du comité de bassin, qui définit les orientations de son action.
Un précédent contrôle de l
a gestion des agences de l’eau de 2007 à 2013
par la Cour des
comptes a abouti à un chapitre du rapport public annuel de 2015 intitulé
«
les agences de l’eau
et la politique de l’eau
: une cohérence à retrouver »
, ainsi qu’à l’envoi d’un référ
é du Premier
président à la ministre chargé
e de l’environnement
en date du 29 avril 2015. Le contrôle des
comptes et de
la gestion de l’agence depuis 2018 permet donc de revenir sur le suivi des
recommandations faites par la Cour des comptes en 2015 à l’agence et au ministère de la
transition écologique, concernant
notamment la gouvernance, l’application du principe
pollueur-payeur, la sélectivité et le contrôle des aides, la gestion des ressources humaines, les
actions internationales, le contrôle interne et la mutualisation inter-agences (cf. Annexe n° 1).
Le bassin Adour-Garonne
Le bassin Adour-Garonne a une superficie de 117 600 km², soit 20 % du territoire
national, pour 7,8
millions d’habitants. Il est réparti
entre les régions Nouvelle-Aquitaine
(52 %), Occitanie (48 %) et Auvergne-Rhône-Alpes (5 %). Les milieux aquatiques sont variés
avec 120
000 km de cours d’eau dont la Garonne et
des rivières importantes (Adour, Charente,
Dordogne, Lot, Aveyron et Tarn).
Les précipitations représentent en moyenne 94 milliards de m
3
d’eau et les
prélèvements, 2,4 milliards de m
3
.
Les prélèvements proviennent principalement de
l’agriculture (40 %) et
de
l’usage
domestique (35 %). La consommation industrielle, avec la centrale de Golfech, est plus faible
(22 %) sans être pour autant marginale.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
10
Le prix de l’eau est légèrement plus élevé dans le bassin
que dans le reste du territoire
national
(4,19 € le m
3
contre 4,03 € le m
3
au niveau national).
Un objectif de bon état de la ressource assoupli et repoussé à 2027
En 2021, un tiers des masses d’eau est de qualité insuffisante et les objectifs fixés par le
schéma directeur
d’aménagement et de gestion des eaux (
SDAGE)
n’ont pas tous été atteints.
La
directive cadre sur l’eau
1
(DCE)
fixe une obligation de résultat pour disposer d’un
bon état de la ressource.
Le bon état des masses d’eau selon la directive cadre sur l’eau
Les paramètres (biologiques, chimiques ou quantitatifs) pris en compte dans l’évaluation des
résultats diffèrent s
elon la masse d’eau considérée
.
Pour les eaux de surface
(douces, saumâtres ou salées), la DCE définit le "bon état" d’une masse
d’eau de surface lorsque l’état écologique et l’état chimique de celle
-ci sont classés au niveau minimal
de « bon », 2
ème
meilleur niveau sur cinq (très bon, bon, moyen, mauvais, très mauvais). Il est évalué sur
la base de paramètres biologiques prenant en compte différents types d’organismes et de paramètres
physico-
chimiques (azote, phosphore, température, pH…). L’état chimique d’une masse d’eau de
surface est déterminé au regard du respect des normes de qualité environnementales (NQE) par le biais
de valeurs seuils.
Pour les eaux souterraines, le bon état
d’une masse d’eau
est atteint lorsque son état quantitatif
et son état chimique sont classés au moins au niveau "bon".
Le bon état quantitatif d’une eau souterraine
est atteint lorsque les prélèvements ne dépassent pas la capacité de renouvellement de la ressource
disponible, compte tenu de la nécessaire alimentation des écosystèmes aquatiques. L’état chimique est
bon lorsque les concentrations en polluants dues aux activités humaines ne dépassent pas les normes et
valeurs seuils, lorsqu’elles n’entravent pas l’atteinte des objectifs fixés pour les masses d’eaux de surface
alimentées par les eaux souterraines considérées et
lorsqu’il n’est constaté aucune intrusion d’eau salée
due aux activités humaines.
1
Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre
pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
11
Le SDAGE de 2022 à 2027, adopté par le comité de bassin le 10 mars 2022
2
, couvre le
dernier cycle de gestion prévu par la directive cadre pour atteindre le bon état en 2027 et, dans
le cas contraire, définir des objectifs moins stricts du fait de conditions naturelles ou de
pressions anthropiques significatives, de faisabilité technique (délais nécessaires à la mise en
place des actions ou à l’obtention de résultats)
ou de coûts disproportionnés par rapport aux
enjeux locaux ou aux bénéfices environnementaux.
Le bassin regroupe un tiers des masses d’eau nationales qu’il faut
reconquérir pour
atteindre un bon état, car il
accuse un retard dans la trajectoire d’a
mélioration de
s masses d’eau.
En 2019, moins de l
a moitié des masses d’eau superficielles
étaient en bon état écologique :
50,8 % pour les rivières, soit un niveau inférieur à
l’objectif
fixé à 69 % pour 2021 ; 35 % des
plans d’eau et 45 % des masses d’eau littorales
. La part d
es masses d’eau souterraine
s en bon
état chimique est de 72 %, ce qui est
conforme à l’objectif
du SDAGE 2016-2021 (61 %). En
revanche, la part des masses d’eau souterraine
s en bon état quantitatif, insuffisante, est même
en recul (87 % en 2021, contre 89 % en 2019, pour un objectif de 94 %)
3
.
L’objectif de bon état de la ressource
, initialement prévu en 2015, a donc été repoussé à
2027, avec des objectifs moins stricts en matière d’état chimique pour environ 28 % des masses
d’eau souterraine,
en matière
d’état quantitatif pour 6 %
des masses d’eau souterraine et
en
matière d’état écologique pour 30 % des masses d’eau
superficielles, du fait de la pression
exercée
principalement
par
l’irrigation
et
par
l’aménagement
du
territoire
(imperméabilisatio
n…), en application de l’article L. 212
-
1 du code de l’environnement.
La septième campagne de surveillance de la directive nitrate et le contrôle des teneurs
en molécules phytosanitaires révèlent une amélioration des eaux superficielles ou des rivières
mais une dégradation de la qualité des eaux souterraines.
Une perspective préoccupante
d’ici
2050
Le changement climatique se traduirait d’ici 2050 par une hausse de la température de
2°C et aurait pour conséquences, entre autres, une réduction du débit des rivières de 20 % à
40 %, une moindre recharge des nappes souterraines, un réchauffement des eaux, et une
aggravation du risque de pollution du fait d’une moindre dilution. Le déséquilibre hydrologique
entre besoins et ressources, estimé
aujourd’hui
entre 200 et 250 millions de m
3
(Mm
3
), pourrait
atteindre de 1 à 1,2 milliard de m
3
(Mdm
3
) en 2050.
Or, dès à présent, les ressources sont insuffisantes par rapport aux besoins dans les deux
tiers du bassin et plus de la moitié des points de mesures ont un débit insatisfaisant. Les étiages
4
,
déjà sévères et fréquents, s’expliquent par une hydrologie
insuffisante en dépit de la réduction
des prélèvements depuis 20 ans dans les secteurs agricoles et industriels.
Face à ces enjeux, il convient que l’agence de l’eau
s’appuie sur
une stratégie partagée
par tous les acteurs, mise en œuvre de manière financièrement soutenable et efficace,
notamment en matière d’aides et d’application du principe du pollueur
-payeur.
2
L’ensemble des documents du SDAGE sont consultables à cette
adresse internet
.
3
Source :
État des lieux du bassin Adour-Garonne, mis à jour en 2019
.
4
L’étiage est, en hydrologie, le débit minimal d'un cours d'eau. Il correspond statistiquement, sur plusieurs
années, à la période de
l’année où le niveau d’un cours d'eau atteint son point le plus bas.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
12
1
LA STRATEGIE DE L’EA
U DANS LE BASSIN ADOUR-
GARONNE
L’agence de l’eau met en œuvre le SDAGE et
soutient la mise en
œuvre
des schémas
d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) définis dans les sous-bassins. Ces outils sont
destinés à favoriser une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau et des milieux
aquatiques, l'alimentation en eau potable, la régulation des crues et le développement durable
des activités économiques. Ils contribuent à la connaissance, à la protection et à la préservation
de la biodiversité terrestre et marine ainsi que du milieu marin, en particulier dans le cadre de
la mise en œuvre de la stratégie nationale et des stratégies régionales pour la biodiversité.
1.1
Des stratégies cohérentes mais une mesure insuffisante de la
performance
L’élaboration du SDAGE 2022
-2027 par la commission de planification du comité de
bassin, le conseil scientifique et le secrétariat technique de bassin
5
a débuté dès 2017. Le
document a été soumis à une consultation, qui a impliqué 149 partenaires et 2 342 particuliers.
Selon l’agence
, 72 % des partenaires ont exprimé un avis favorable au projet et 69 % le
considèrent pertinent.
1.1.1
Une stratégie déclinée dans une série de documents cohérents
1.1.1.1
Une stratégie globale qui découle des orientations du SDAGE
La stratégie de l’agence est déterminée par
plusieurs documents qui couvrent des
périodes différentes
, signe d’une prise en compte régulière de nouvelles préoccupations tant par
l’agence que dans le cadre réglementaire
applicable. Les quatre orientations du
SDAGE
2022-
2027
(création de conditions de gouvernance favorables à l’atteinte des objectifs, réduction des
pollutions, action pour assurer l’équilibre quantitatif, préservation et restauration des milieux
aquatiques et humides) ont été fixées par le comité de bassin
6
et ses dispositions concernent
tant les activités de l’agence que celles des autres acteurs de la politique de l’eau dans le bassin.
Le programme de mesures (PDM) constitue l’application opérationnelle du
schéma directeur et
couvre la même période. Il contient les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs fixés
par le schéma directeur
et concerne également l’ensemble des acteurs de la politique de l’eau
dans le bassin. L’agence, de par les dispositions du code de l’environnement
,
met en œuvre les
dispositions du SDAGE.
5
Instance technique regroupant la Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement du territoire
et du logement (DREAL) déléguée de bassin, l'agence de l'eau et l'Office français de la biodiversité.
6
Article L. 213-
8 du code de l’environnement.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
13
Les priorités du schéma directeur
s’articulent également avec le
document stratégique
de la façade (DSF) Sud-Atlantique, qui décline la stratégie nationale de la mer et du littoral dans
le sud-ouest, en application de deux directives européennes
7
. Les objectifs environnementaux
des DSF ont été adoptés à l’automne 2019. La nécessité que le SDAGE 2022
-2027 les prenne
en compte y est expressément mentionnée. En conséquence, une table de correspondance
identifie que la moitié des actions du schéma directeur ont un lien avec la façade maritime.
Au niveau propre
de l’agence, les dispositions du SDAGE et les actions du
programme
de mesures
sont mises en œuvre grâce à des aides, subventions et avances remboursables
,
attribuées aux acteurs de la
gestion de l’eau. Ces aides, et les ressources correspondantes, sont
définies et priorisées dans un programme d’intervention. Le 11
ème
programme d’intervention,
adopté en 2018, couvre la période 2019-2024. Sa révision de 2021, pour la période 2022-2024,
prend en compte les évolutions du SDAGE et du PDM. Le
contrat d’objectifs et de performance
(COP) de 2019 à 2024
,
signé avec la tutelle de l’agence
,
outre la gestion interne de l’agence,
couvre les différents domaines du programme d’intervention qu’il assortit d’objectifs et
d’indicateurs.
1.1.1.2
Une stratégie spécifique au bassin Adour-
Garonne concernant l’équilibre
quantitatif des besoins et des ressources en eau
L
’agence a
par ailleurs déployé des stratégies spécifiques. Afin de coordonner les
actions de l’
É
tat, l’agence et les régions, une
entente
a défini une stratégie régionale en 2018
pour
répondre effacement à l’urgence climatique
, contribuer à garantir la ressource qualitative
et quantitative sur le bassin et éviter les conflits d’usages
.
La stratégie se fonde aussi sur des études prospectives réalisées en 2019 afin de mesurer
l’impact du changement climatique sur le bassin à horizon 2050 et la nécessité de changer les
pratiques. Elle contribue, notamment
dans le cadre du comité national d’anticipation et de suivi
hydrologique, à la surveillance hydrologique et à la détermination du
niveau d’équilibre des
bassins versants. Deux plans ont été mis en place.
Le
plan d’adaptation au cha
ngement climatique
(PACC), démarche volontaire non
prévue par la réglementation, a été élaboré de manière participative à partir de 2016 par un
groupe de travail du comité de bassin élargi à d’autres partenaires, notamment scientifiques
.
Adopté le 2 juillet 2018, ce plan
s’adresse à l’ensemble des
parties prenantes de la gestion de
l’eau et
vise notamment à mieux intégrer les enjeux futurs de l'eau et des milieux aquatiques
dans l'aménagement du territoire. Le plan prévoit des
mesures d’économies et
la mobilisation
de nouvelles ressources (200 à 700 Mm
3
). Le SDAGE 2016-2021 avait intégré la préoccupation
liée à l’adaptation au changement climatique
; le SDAGE 2022-2027 approfondit cette
dimension et, en transcrivant les grands principes du PACC, notamment dans ses « principes
fondamentaux d’action
», leur donne une portée juridique et une opposabilité dont le PACC ne
disposait pas.
Le
plan stratégique de retour à l’équilibre pour la gestion quantitative de la ressource en
eau, initiative propre à
l’agence
en réponse à une demande des ministres de 2015, présente cinq
7
Directive cadre stratégie pour le milieu marin (2008/56/CE) et directive 2014/89/UE du Parlement
européen et du Conseil du 23 juillet 2014 établissant un cadre pour la planification de
l’espace maritime
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
14
axes
à mettre en œuvre pour 2021 à 2027
et est décliné en « feuilles de route » par les
établissements publics territoriaux de bassin (EPTB). La stratégie se fonde sur la mise en place
de projets de territoire pour la gestion de l'eau (PTGE), d
es programmes d’économies d’eau et
d’efficience des usages
, ainsi que sur
l’amélioration de la gestion collective de l’irrigation avec
une mobilisation accrue des retenues hydroélectriques. Les dispositions de la stratégie ont été
introduites dans le SDAGE 2022-2027, leur conférant ainsi une portée juridique.
1.1.2
Un SDAGE 2022-2027 dans la continuité du précédent
Le SDAGE de 2022 à 2027 comprend 163 dispositions (cf. annexe n° 3). Les quatre
cinquièmes des dispositions sont reconduites entre les deux schémas, avec 34 nouvelles
dispositions
s’inscrivant dans une meilleure prise en compte du changement climatique.
L’autorité environnementale
avait pourtant
souligné le manque d’ambition du
schéma
directeur,
assorti d’
objectifs moins stricts, no
tamment en matière de qualité de l’eau
. Le
SDAGE prévu de 2022 à 2027 apparaît donc comme une version
« mise à jour »
du précédent,
selon les termes de l’article L. 212
-1
du code de l’environnement
(
Annexe n° 3)
. Néanmoins,
figurent au sein du SDAGE un nombre limité de cibles stratégiques sur la pollution diffuse,
l’assainissement ou les stratégies territoriales notamment. Certaines sont
territorialisées et
clairement identifiées, comme par exemple le nombre d’ouvrages visés dans le cadre de la
continuité écologique ou l’identification des captages à protéger.
1.1.3
Des indicateurs de moyens mais
d’évaluation de
la performance
Le suivi des objectifs du SDAGE, du programme de mesures, du COP et du programme
d’intervention
est assuré par
de nombreuses remontées d’informations
. Un bilan intermédiaire
du programme de mesures (PDM) est complété par un tableau de bord annuel de 26 indicateurs
concernant à la fois le SDAGE, le PDM ainsi que le PACC. Le 11
ème
programme et le COP
sont déclinés en objectifs opérationnels, avec des indicateurs et des cibles annuels, certains
indicateurs du COP étant communs avec les 61 indicateurs qui constituent le tableau de bord
de suivi du SDAGE 2022-2027.
Cette information claire et pédagogique
n’est
cependant pas suffisante pour apprécier la
performance des dispositifs mis en place
. D’une part,
les indicateurs mesurent généralement
l’activité de l’agence
(montant des aides…)
et non
l’impact de l’action publique sur le milieu
.
D’autre part,
les résultats sont peu corrélés aux cibles, car celles-ci sont souvent inexistantes
dans le SDAGE,
ce qui ne permet pas de vérifier l’efficacité des dispositifs
.
1.2
Une mi
se en œuvre inégale de la stratégie
selon les acteurs
L
a mise en œuvre d
es actions du SDAGE relève
de l’agence, par ses programmes
d’intervention successifs, mais aussi d’autres acteurs,
dont notamment
l’
État, les collectivités
territoriales et les chambre
s d’agriculture.
La planification se décline du bassin jusqu’à l’échelle
locale. L’agence de l’eau contribue au déploiement des SAGE et au niveau local, des PTGE.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
15
Les développements suivants concernent les activités contribuant à la bonne application
du S
DAGE en dehors des programmes de l’agence
, mettant en parallèle les résultats du
précédent SDAGE et les évolutions du nouveau.
1.2.1
Une structuration territoriale encore incomplète
En premier lieu, l
’ensemble du territoire, à l’exception du littoral et du
sud-est, est
couvert par six établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) situés sur l’Adour, la
Charente, le Lot, les nappes profondes de Gironde et la Dordogne.
Depuis 2016, le SDAGE prévoit la mise en place de deux EPTB,
qui n’
a toujours pas
abouti. La démarche de préfiguration s’est néanmoins concrétisée par la création d’une
association en 2020 qui regroupe l’
État et les collectivités sur le bassin Garonne-Ariège et les
rivières de Gascogne tandis qu’une association des syndica
ts mixtes
ainsi qu’une association
des trois départements concernés ont été créées en 2021 sur le territoire Tarn-Aveyron. La
question de
l’intégration
des départements dans la création des EPTB se pose néanmoins dès
lors que les départements ne disposent pas de compétences directes.
De plus, les 27 SAGE existants couvrent 71 % du bassin en 2020
, y compris l’ensemble
des territoires à enjeux, mais six schémas
n’en
sont
qu’
au début de la démarche. Seuls 14 des
16 nouveaux SAGE prévus par le SDAGE ont été mis en place, du fait de la crise sanitaire. Les
cours d’eau de la Nive et
des Gaves
, en dépit de l’existence d’outils de programmation intégrés,
n’ont donc pas fait l’objet de schémas.
L’une des
dispositions vise à faire émerger et élaborer les SAGE nécessaires sur
l’ensemble du bassin
, même si plusieurs partenaires souhaitaient plutôt que ce soit facultatif.
Les quatre délégations territoriales concernées par cette extension sont celles du littoral,
d’Adour, de Tarn
-Garonne et du Lot.
De ce fait, l’implication de l’agence devrait être amplifiée
.
Enfin, le SDAGE promeut la contractualisation entre les acteurs avec 27 démarches
territoriales, dont les projets
de territoire pour la gestion de l’eau
(PTGE). En 2021, 11 PTGE
ont été validés mais sept
sont en cours d’élaboration. L’agence en a financé
neuf sur 11 au titre
de son action en faveur d’
une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau.
L’
État et
l’agence se sont fixés des objectifs d’intensification de la constitution de P
TGE au cours des
deux prochaines années.
Les projets de territoire pour la gestion de l’eau
: une approche globale et concertée de la
ressource en eau dans les territoires
Selon l’instruction du Gouvernement du 7 mai 2019, un PTGE est une démarche reposan
t sur
une approche globale de la ressource en eau sur un périmètre hydrologique cohérent, construite avec
l’ensemble des représentants des usagers de l’eau.
Son but e
st de permettre d’atteindre un équilibre entre
besoins et ressources disponibles en respectant la bonne fonctionnalité des écosystèmes aquatiques et
en s’adaptant au changement climatique. D’une part, un PTGE implique l’engagement de tous les
acteurs sur ses objectifs. D’autre part, le PTGE propose des solutions privilégiant les synergies entre
les
bénéfices socio-économiques et les externalités positives environnementales.
Les services de l’
État
sont chargés de favoriser l’émergence des PTGE au regard des enjeux
quantitatifs de l’eau ou des besoins de dialogue entre acteurs. Le préfet coordonn
ateur de bassin définit
les situations dans lesquelles un PTGE doit être encouragé. Il peut désigner un préfet-référent pour le
suivi de la mise en place du projet. Celui-ci veille à la pluralité des acteurs impliqués dans le comité de
pilotage, au partage
de l’information entre services de l’
État, à la compatibilité avec le SDAGE, et à la
L’AGENCE DE L’EAU ADOUR
-GARONNE
16
qualité de la démarche de concertation. Il valide le diagnostic et se prononce sur le programme de
mesures. Les agences de l’eau accompagnent financièrement la mise en pl
ace des PTGE et peuvent
également soutenir certaines des actions qui en sont issues, à travers leurs programmes d’intervention.
Le soutien aux PTGE est accompagné par un ensemble de dispositifs ayant trait à la
gestion quantitative
de l’eau
, notamment le financement du soutien
à l’étiage
, la subvention des
équipements favorisant les économies en eau en agriculture, dans l’industrie et pour les
collectivités, et le soutien aux études, expérimentations et solutions innovantes.
1.2.2
Une intégratio
n des enjeux de l’eau dans les documents d’urbanisme et une
« dés-imperméabilisation » peu suivie
Le SDAGE vise à mieux concilier les politiques de l’eau et l’aménagement du territoire,
afin de promouvoir un meilleur partage des priorités avec les acteurs
de l’urbanisme et faciliter
la compatibilité des projets d’aménagement
avec ces enjeux. À cette fin, un recueil
d’expérience, des ressources documentaires et une annexe récapitule
nt les 34 dispositions de la
politique de l’eau ayant un impact sur l’aménage
ment du territoire.
L’agence
a contribué à la « dés-imperméabilisation des surfaces » sur 233 000 m
²
en
2021. En revanche, plusieurs mesures ne font pas l’objet de suivi
: prise en compte des coûts
induits liés à l’eau dans les projets d’aménagement, adéquation de l’assainissement avec la
capacité du milieu à recevoir les rejets d’eaux usées et vérification triennale de la compa
tibilité
des
documents d’urbanisme
avec la planification de
la gestion de l’eau
.
Cette problématique, apparue récemment dans les préoccupations des collectivités, fait
désormais partie des axes de politique environnementale des principales collectivités urbaines
du bassin, ce qui devrait avoir
un effet d’entrainement au cours des prochaines années.
Le
SDAGE de 2022 à 2027 a par ailleurs été complété par un objectif de limitation de
l’imperméabilisation des sols et du ruissellement pluvial
.
1.2.3
La préservation et la restauration des milieux aquatiques : des résultats
insuffisants par rapport aux objectifs fixés
Concernant
les milieux aquatiques, la restauration des cours d’eau
et des zones humides
et le
s aléas d’inondation
, les actions du nouveau SDAGE sont similaires avec celles
de l’ancien
,
avec quelques ajouts dont la prise en compte des effets du changement climatique dans la
gestion des rejets thermiques ou la gestion des travaux d’urgence en situation post
-crues. Au
cours des dernières années, les instances locales compétentes pour la « gestion des milieux
aquatiques et prévention des inondations » (GEMAPI) ont été restructurées : le maillage à la
bonne échelle étant maintenant en place, il devrait permettre
d’intensifier
l’activité de
restauration des milieux aquatiques au cours des prochaines années.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
17
1.3
Une nécessaire
coordination des acteurs par l’agence de l’eau
L’agence de l’eau intervient avec l’ensemble des acteurs contribuant à la politique de
l’eau, dont les services de l’
État (direction départementale des territoires - DDT, direction
régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement - DREAL et direction régionale
de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt - DRAAF), les collectivités territoriales ainsi que
les organismes uniques de gestion collective à usage d'irrigation (OUGC)
pour l’élaboration et
la mise en œuvre de la stratégie.
1.3.1
Une fonction d’animation du réseau
principalement à travers le comité de
bassin
L’agence assure le secrétariat et l’animation des instances de bassin
, dont le comité de
bassin ainsi que les secrétariats techniques de bassin et de sous-bassins. Le comité de bassin,
instance de concertation entre les acteurs,
analyse l’impact de l’activité anthropique sur l’état
des eaux ainsi que ses utilisations et répertorie les zones spécifiques portant protection des eaux
ou la conservation des espèces ainsi que les zones de captages. Il doit identifier
d’ici 2027 les
masses d’eau stratégiques pour l’alimentation
en eau potable et assurer
l’équilibre quantitatif
entre prélèvements et capacités à reconstituer naturellement.
Des commissions territoriales assurent le suivi d
e la mise en œuvre du SDAGE à
l’échelle des huit territoires du bassin
Adour-Garonne. Cette territorialisation permet de
favoriser la synergie entre les acteurs, avec une déclinaison des enjeux et des objectifs pour
chaque territoire
d’au moins 10
000 km².
Carte n° 1 :
les huit commissions territoriales du bassin Adour-Garonne
Source : programme de mesures 2022-2027 du bassin Adour-Garonne
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
18
Au-delà des instances prévues par le
code de l’environnement, l’agence contribue
, avec
les services préfectoraux, à organiser la concertation entre les différentes parties prenantes
lorsque des conflits d’usages ont été identifiés
.
L’agence
peut alors être accompagnée par des
prestataires extérieurs dans le cadre de marchés publics.
Le rôle de l’agence dans la concertation
: du conflit
contre le projet de barrage de Sivens à une réflexion apaisée sur le bassin versant du Tescou
La création d’une réserve d’eau de 1,5
Mm
3
destinée aux deux tiers à
l’irrigation et pour un tiers
au soutien d
’étiage, entraînant la submersion d’une zone humide, a
suscité une vive opposition et des
heurts en 2014. Le projet a été abandonné
à la suite de l’annulation de l’arrêté de déclaration d’utilité
publique en 2016.
Porté par le département du Tarn en lien avec le département du Tarn et Garonne, un processus
de co-
construction a permis la reprise du dialogue en 2017. Il a abouti à l’élaboration d’une charte
patrimoniale validée par l’ensemble des acteurs publics et privés, les préfets, les services de l’État
et de
l’agence de l’eau. Cette charte identifie les chantiers thématiques du projet de territoire qui seront
déclinés en actions. Elle propose également une organisation s’appuyant sur une instance de co
-
construction et une instance de responsabilité présidée par des élus locaux.
Plusieurs études techniques
8
ont été menées entre 2017 et 2022
afin de concrétiser le programme
d’action du PTGE et d’engager une phase opérationnelle. Depuis 2021, une mission de médiation veille
à la permanence du dialogue et au
bon fonctionnement des instances de gouvernance et met en œuvre
les médiations destinées à exprimer et lever les points de blocage.
La démarche a été étroitement accompagnée tout au long de son déroulement par les préfectures,
les DDT, l’agence de l’eau et
la DRAAF.
1.3.2
Un enchevêtrement des compétences locales renforçant le rôle de coordination
de l’agence
Les élus locaux sont associés et responsabilisés
dans l’exercice de leurs compétences.
Ils participent aux réunions du
conseil d’administration de l’agence
, du comité de bassin et
président les commissions locales
de l’eau
.
La stratégie d’organisation des compétences locales
,
adoptée par arrêté du préfet coordonnateur de bassin le 21 décembre 2017, a été révisée dans le
cadre de l’adoption du SDAGE 2022
-2027. Elle décrit la répartition des compétences relatives
à l’eau
et fait des recommandations pour favoriser les regroupements. La gestion quantitative
et la police de l’eau reste
nt pour leur part
une compétence de l’
État.
La politique de l’eau
et de l’assai
nissement est en premier lieu mise en
œuvre
par des
établissements intercommunaux. Les compétences de production, de transport et de distribution
d’eau potable sont portées principalement par
des syndicats dans environ 80 % des cas, sauf
dans les zones mon
tagneuses où la gestion communale prédomine. L’assainissement
est exercé
par les syndicats et les établissements intercommunaux à fiscalité propre. La compétence
GEMAPI relève de syndicats à hauteur de 70 %, ou d
’
établissements intercommunaux à
8
Ces études concernent notamment l’élaboration d’un schéma d’organisation de la gestion de l’eau dans
le territoire, une évaluation des besoins en eau agricoles du territoire sur la base de diagnostics d’exploitation et
d’un projet
agricole, une analyse socio-
économique de l’agriculture du
territoire. La dernière étude en cours (2021-
2022), sous maitrise d’ouvrage de l’État, concerne la délimitation et la caractérisation des zones humides du bassin
versant du Tescou.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
19
fiscalité propre pour 30 % des cas. Afin que cette compétence soit exercée à une échelle
cohérente avec les bassins et sous-bassins hydrographiques, les SDAGE successifs ont favorisé
un portage de la compétence par des
établissements publics d’aménagement et de gest
ion des
eaux (EPAGE) ou des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB), les premiers étant
par ailleurs invités à adhérer aux seconds
afin de mieux articuler l’amont et l’aval.
1.3.2.1
Une participation des départements et des régions dont le fondement juridique est
fragile
En dépit de la suppression de la clause générale de compétence depuis 2015, les
départements et les régions restent en réalité des interlocuteurs prépondérants dans le bassin.
Les départements
sont membres de syndicats en charge de gestion quantitative de l’eau, de la
planification de SAGE, de la préservation de la biodiversité ou de
l’animation des programmes
d’action de prévention des inondations.
Ils sont ainsi membres des sept EPTB du bassin qui
couvrent la partie nord et sud-ouest, tandis que les régions sont membres de cinq
d’entre eux
.
L’agence de l’eau a conclu des contrats de progrès
, prévus dans le cadre des assises de
l’eau
9
, avec
l’ensemble des départements du bassin sauf un
, mais sans que le périmètre
corresponde toujours à leur compétence
(appui pour l’émergence d’un SAGE, protection des
captages). La négociation de ces contrats
n’
associe pas le bloc communal même si les actions
qu’ils recouvrent sont essentiellement des modalités d
e cofinancements apportés aux
communes ou intercommunalités. Toutefois, si les régions et les départements peuvent
conserver leurs compétences en matière de GEMAPI, celles-ci doivent avoir été exercées avant
le 1
er
janvier 2018
10
; une convention doit alors être conclue entre les départements et les
établissements intercommunaux pour cinq ans, jusqu’en 2023
. Or,
ces conventions n’existent
pas.
L’agence souligne que ces contrats
de progrès favorisent les co-financements et le partage
d’objectifs.
Les régions intègrent les enjeux relatifs à la ressource en eau dans leur schéma régional
d’aménagement, de développement durable et d’égalité du territoire
(SRADDET). Les
principaux leviers pour optimiser la disponibilité de la ressource en eau et réduire les
prélèvements ont été identifiés.
L’intervention des
départements et des régions demeure cependant insécurisée
juridiquement, comme le reconnaît
l’agence de l’eau
. Ils peuvent concourir à la
« protection de
l’environnement
»,
aux termes de l’article L. 1111
-2 du code général des collectivités
territoriales (CGCT) et
« contribuer au financement des projets dont la maîtrise
d’ouvrage est
assurée par les communes ou leurs groupements »
au titre de la solidarité territoriale, en vertu
de l’article L. 1111
-10 du CGCT. Les départements peuvent apporter une assistance technique,
au nom de l’aménagement du territoire, pour les organismes du bloc communal qui
« ne
bénéficient pas des moyens suffisants pour l'exercice de leurs compétences dans le domaine de
l'assainissement, de la protection de la ressource en eau, de la restauration et de l'entretien des
milieux aquatiques »
, selon l’article L. 3232
-1-1 du CGCT. Or, le juge administratif a
9
Concertation large au niveau national ayant eu lieu entre novembre 2018 et juin 2019.
10
Article 1
er
de la loi du 30 décembre 2017 relative à l’exercice des compétences des collectivités
territoriales dans le domaine de la GEMAPI.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
20
récemment annulé une délibération instituant une autorisation de programme destinée au
financement des études de maîtrise d’œuvre pour la mobilisation de deux ressources d’intérêt
départemental
11
.
En l’absence d’évolution de la législation, il
conviendrait que l’agence tire les
conséquences de cet encadrement juridique dans les aides versées à ces échelons et dans la
définition des contrats de progrès, en associant davantage les intercommunalités.
1.3.2.2
Une entente régionale qui se juxtapose aux instances existantes mais permet de
mieux les associer
Une « entente » entre les régions Nouvelle-Aquitaine et Occitanie ainsi que le préfet
coordonnateur et le président du comité de bassin, dont l’agence de l’eau assure le secrétariat,
coordonne
la gestion de l’eau dans le grand sud
-ouest depuis 2018.
Elle se juxtapose au SDAGE et aux actions du comité de bassin en définissant une
stratégie de gestion quantitative de l’eau. Elle
n’a pas de fondement juridique
mais, réunissant
des membres du comité de bassin, elle y porte des
propositions d’action
.
Selon l’agence,
l’entente contribue à associer davantage les régions aux enjeux de la politique de l’eau
et
favorise l’articulation avec les autres politiques régionales.
Elle apparaît comme un vecteur de réflexion et de communication puisque ses
réalisations sont modestes, se limitant à sept appels à projets dont les aides représentent moins
de 1 % du programme de mesures du SDAGE et atteignent, sur la période 2019-2022, 39,1
M€
en AE dont 22,1
M€ par l’agence
,
12,4 M€ par les
régions et 2,6
M€
par
l’
État, portant sur la
préservation des zones humides, les économies d’eau, la dés
-imperméabilisation des sols et la
réutilisation des eaux usées traitées.
1.3.3
Une organisation administrative déclinée en sous-
bassins, en lien avec l’agence
1.3.3.1
Un renforcement du rôle du préfet coordonnateur de bassin
Le préfet coordonnateur du bassin
assure la cohérence des politiques de l’
État en matière
de police et de gestion des ressources en eau et approuve le SDAGE préalablement adopté par
le comité de bassin.
Depuis la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la
déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, le
préfet coordinateur de bassin devient président du conseil d’administration. Si cette évolutio
n
facilite le dialogue entre l’
É
tat et les collectivités, l’agence souligne que le préfet perd en
revanche son rôle d’arbitre, en cas de différen
d entre les acteurs, qui est alors assuré par le
commissaire du Gouvernement.
11
TA de Dijon, 14 décembre 2021, n° 2100316.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
21
Afin de renforcer la coordination au niveau du bassin, un secrétariat technique de bassin
a
été mis en place avec l’agence, l’OFB, la DREAL et les préfets
coordonnateurs de sous-bassin
de département
12
. Ce secrétariat est saisi de tous les enjeux sur la gestion qualitative et
quantitative
de l’eau, afin de formaliser une stratégie et des actions communes en lien avec
l’agence
13
. Ainsi, il facilite l’harmonisation des méthodes et définit les principes d’intervention
sur certaines thématiques (assainissement, production d’eau potable, cours d’
eau, gestion
quantitative).
1.3.3.2
Une déclinaison par territoire, par sous-bassin et par département
Afin de mieux décliner la stratégie du bassin dans les territoires, l’agence de l’eau a
institué huit commissions territoriales metta
nt en œuvre le SDAGE
à une maille cohérente avec
les ETPB pour chaque sous bassin, avec des objectifs territorialisés, en lien avec des secrétariats
techniques locaux
qui intègrent la DDT, la DREAL et la délégation de l’agence et de l’OFB.
En cohérence avec le maillage préfectoral, neuf préfets ont été désignés coordonnateurs
de sous-bassins pour mieux articuler les 25 préfectures concernées par les territoires. Ils sont
chargés de coordonner les actions de gestion de l’eau des préfets des départements du sous
-
bassin et d’être l’interlocuteur principal de l’établissement public territorial (EPTB) et des
organismes uniques de gestion collective (OUGC), dans trois domaines principaux :
-
l
e renforcement de la gouvernance avec le suivi de l’élaboration et de la mise en œuvre des
SAGE, de l’EPTB et de la compétence relative à la gestion des milieux aquatiques et à la
prévention des inondations ;
-
la gestion de la crise en période de sécheresse, avec une harmonisation des règles
formalisée par un arrêté interdépartemental de sous-bassin ;
-
l
’élaboration d’un plan d’action territorialisé pour l’atteinte du bon état des eaux et de la
bonne qualité des milieux aquatiques ainsi que pour une gestion quantitative équilibrée des
ressources au regard de tous les usages, articulé avec les PTGE lorsqu’ils existent.
La complémentarité entre l’action régalienne de contrôle, le pouvoir règlementaire et
les interventions de l’agence est
par ailleurs assurée dans chaque département par les missions
interservices de l’eau et de la nature (
MISEN)
14
, auxquelle
s participe l’agence.
L
’agence contribue à renforcer l’articulation entre le bassin et les sous
-bassins en
participant à la fois au secrétariat technique de bassin et aux secrétariats techniques locaux.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Si un manque d’ambition en matière d’
atteinte du bon état
des masses d’eau lui a été
reproché, le nouveau SDAGE 2022-2027 se caractérise par une meilleure prise en compte de
l’adaptation au changement climatique. Il est par ailleurs cohérent avec les autres documents
12
Ceux-ci sont réunis en moyenne deux fois par an par le préfet coordonnateur de bassin.
13
L’analyse des procès
-
verbaux des réunions confirme l’action de l’agence de l’eau.
14
Ces missions regroupent
les services de l’
É
tat, l’agence de l’eau et l’OFB
.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
22
stratégiques, comme le plan d’adaptation au changement climatique ou le document
stratégique de façade.
L’age
nce de
l’eau Adour
-Garonne a à la fois enrichi la préparation du SDAGE, sur la
gestion quantitative
de l’eau
ou l’adaptation au changement climatique, et l’a
pris en compte
en révisant son 11
ème
programme d’intervention, définissant les priorités de l’attribution des
aides, à mi-parcours, pour la période 2022-2024.
Au cours du précédent SDAGE (2016 à 2021) même si peu de territoires sont restés
dépourvus d’opérations intégrées
,
l’action des
différents acteurs du bassin
n’
a pas permis de
structurer le territoire à la hauteur des ambitions du schéma. Le
s SAGE prévus n’ont pas été
systématiquement mis en place et il reste deux sous-bassins non couverts par des établissements
publics territoriaux de bassin dont le rythme de création a été lent. Le nombre de projets de
territoire pour la gestion de l’eau (visant l’équilibre quantitatif des besoins et des ressources)
reste en deçà de l’objectif.
Le suivi des objectifs du SDAGE, du COP et du programme d’
intervention est assuré
par de nombreuses remontées d’informations. Un bilan intermédiaire du programme de
mesures est complété par un tableau de bord annuel. Ces outils fournissent une information
claire et pédagogique qui
n’est cependant pas suffisante pour apprécier la performance des
dispositifs mis en place, faute de mesure de
l’impact de l’action publique sur le milieu
.
Dans ce contexte,
le rôle de l’agence de
coordination de l’ensemble des acteurs
au sein
du bassin, notamment ceux du bloc intercommunal,
n’
en est que plus important. Dans la phase
transitoire de structuration des établissements publics intercommunaux autour de la
compétence GEMAPI et dans un milieu rural comme le bassin Adour-
Garonne, l’agence
implique fortement les régions et les départements dans la coordination. Pour certaines
activités contractuelles, cela n’est pas sans risque juridique
depuis la suppression de la clause
générale de compétence en 2015.
2
LA GOUVERNANCE
DE L’AGENCE DE L’EAU
ET DU
COMITE DE BASSIN
L’agence de l’eau Adour
-Garonne est un établissement public national à caractère
administratif créé par la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la
répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution.
Comme les autres a
gences de l’eau, elle a la particularité d’être compétente sur une
entité géographique naturelle, le bassin hydrographique Adour-Garonne. Ce bassin se
caractérise par son étendue, 117 650 km², qui en fait le troisième plus grand bassin après Rhône-
Méditerranée et Loire-Bretagne, et par son caractère rural. Il couvre trois régions,
principalement Occitanie et Nouvelle Aquitaine, mais également Auvergne-Rhône-Alpes, à
travers le territoire du Cantal, et 26 départements, dont 18 de façon majoritaire.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
23
Carte n° 2 :
Limites administratives du bassin Adour-Garonne
Source
: Agence de l’eau Adour
-Garonne
L’agence de l’eau Adour
-Garonne compte 235 équivalents temps plein travaillés et met
en œuvre un programme de 1,9 Md€ sur six ans
. Elle a son siège à Toulouse et dispose
d’
implantations territoriales.
L’agence est placée sous la tutelle sectorielle du ministère en charge de l’environnement
et la double tutelle financière des ministères en charge respectivement de l’environnement et
du budget. Le contrat d’objectifs et de performance (COP) permet à la tutelle d’établir un cadre
d’actions et de gestion avec l’agence, et de suivre annuellement sa mise en œuvre. Ce contrôle
est renforcé par le rôle de commissaire du gouvernement du ministère, et par son pouvoir de
nomination du directeur général.
L’agence est administrée par un conseil d’administration dont les compétences et les
principes de composition sont encadrés par d
es dispositions du code de l’environnement. Elle
assure le secrétariat du comité de bassin, qui définit les orientations de son action.
2.1
Une organisation évoluant en réponse aux orientations du contrat
d’objectifs et de performance
et à l’élargissement des compétences
2.1.1
Des compétences élargies à la biodiversité
Les compétences de l’agence sont fixées par les arti
cles L213-8-1 et L213-8-2 du code
de l’environnement. L’agence est compétente pour la mise en œuvre du SDAGE et des SAGE
«
en favorisant une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau et des milieux
aquatiques, l'alimentation en eau potable, la régulation des crues et le développement durable
des activités économiques
. » Depuis la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité,
de la nature et des paysages, elle peut également intervenir dans le domaine de la protection de
L’AGENCE DE L’EAU
ADOUR-GARONNE
24
la biodiversité marine et terrestre. Ainsi, son champ de compétences est désormais plus large
que la gestion du petit
15
et du grand
16
cycle de l’eau.
Elle met en œuvre ses compétences en établissant et prélevant des subventions et en
attribuant le produit sous forme de subventions ou avances remboursables aux personnes
publiques et privées (collectivités locales, acteurs économiques et agricoles), qui contribuent à
la politique de l’eau, en s’assurant de la bonne utilisation et de l’efficacité des aides versées.
Elle peut également développer une politique foncière de protection des zones humides.
2.1.2
Un contrat d’objectifs et de performance 2019
-2024 qui fixe les orientations
de la tutelle pour les interventions et la gestion
Le contrat d’objectifs et de performance (COP) 2019
-2024 entre
l’État et l’agence de
l’eau Adour
-Garonne a été signé le 3 mars 2020 par la ministre de la transition écologique et
solidaire, la secrétaire d’État auprès de la ministre, le directeur général de l’agence de l’eau et
la présidente du conseil d’administration.
Basé sur une structure et un je
u d’indicateur
s
communs
à toutes les agences de l’eau auxquels s’ajoutent des objectifs et indicateurs
particuliers au bassin, le contrat est construit en prenant en compte les orientations
d’intervention et le cadrage financier
établis par le 11
ème
progra
mme de l’agence, couvrant
également les années 2019 à 2024. Il part du
bilan du précédent COP pour l’agence de l’eau
Adour-Garonne ainsi que des
enseignements tirés des COP de l’ensemble des agences, et d’
un
diagnostic partagé par les pouvoirs publics du contexte et des priorités du territoire.
Le COP définit quatre axes stratégiques dont un fait référence aux interventions de
l’agence dans le cadre de la mise en œuvre du SDAGE et des SAGE. Les trois autres axes
stratégiques du COP portent tant sur la gesti
on de l’agence
que sur le renforcement des
partenariats avec les collectivités territoriales et l’importance d’utiliser les interventions comme
outil de solidarité (amont-aval, au sein des établissements publics de coopération
intercommunale, entre milieux urbain et rural).
Les 20 objectifs du COP sont répartis entre cinq domaines
17
. À
l’exception de quatre
objectifs et trois sous-objectifs, tous les objectifs et sous-
objectifs sont affectés d’indicateurs de
suivi (30 au total). Huit indicateurs sont dépourvus de cible annuelle ou pluriannuelle.
L’agence a atteint ou dépassé 17 de ses 23 cibles en 2019 comme en 2021.
La
performance augmente en ce qui concerne la gestion des redevances et le pilotage des aides,
grâce à l’amélioration du contrôle des redevances et la maitrise des dépenses de fonctionnement
courant et de personnel.
15
Le
petit cycle de l’eau désigne le parcours que l’eau emprunte du point de captage dans la rivière ou la
nappe d’eau souterraine jusqu’à son rejet dans le milieu naturel. Il comprend le circuit de l’eau potable et celui du
traitement des eaux usées.
16
Le grand cycle de l’eau correspond au mouvement perpétuel de l’eau sous ses différents états. Les
activités humaines peuvent parfois perturber ce cycle et provoquer ou amplifier des phénomènes de pénuries ou
d’inondation. Il comporte les étapes suivantes
: évaporation, précipitation, ruissellement, infiltration.
17
Gouvernance, planification, international ; Connaissance
; Pilotage et mise en œuvre des politiques
d’intervention
; Redevances
; Pilotage de l’établissement et fonction support.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
25
2.1.3
Une
organisation de l’agence re
centralisée, plus transversale et renforçant sa
capacité d’influence
territoriale
2.1.3.1
Une modification de l’organigramme pour accroitre la transversalité et la
présence territoriale
L’organisation administrative de l’agence de l’eau fait apparaitre deux grands pôles
: la
direction générale adjointe (DGA)-Ressources qui regroupe les services support et les missions
surveillance et données et la DGA-Programme chargée des redevances, des interventions, de la
planification et des études, qui encadre les trois délégations territoriales et les cinq unités
territoriales. Sont directement rattachées à la direction générale, la gestion des instances, les
relations extérieures et internationales et l’agence comptable.
Cet organigramme a été mis en
place à partir de 2020 pour renforcer la transversalité
des compétences en matière d’aides et de
redevances, de pilotage des stratégies territoriales et de présence territoriale.
2.1.3.2
Un cercle de décision resserré auprès de la direction
Parallèlement à ces évolutions, le directeur général a choisi, dans le cadre du pouvoir
dont il dispose en matière de fonctionnement de l’établissement, de
recentrer les décisions au
siège de
l’agence. Les délégations de signature en matière de gestion des personnels, d’actions
de communication, de dépenses, de recettes, de commande publique ainsi que de gestion des
redevances y sont réparties. Depuis 2019, i
l n’existe plus d’ordonnateur délégué dans les unités
territoriales. Les délégations de signature accordées aux chefs de délégation territoriale se
limitent aux décisions politiques et managériale.
La sécurisation du traitement des dossiers sur le plan juridique, financier et logistique
relève de la DGA-Ressources qui pilote les activités « supports » en lien avec les directions
« métiers », regroupées au sein de la DGA Programmes, elles-mêmes positionnées au siège.
2.2
Un renouvellement des instances de gouvernance en 2021 définissant
de nouveaux équilibres
2.2.1
Un comité de bassin plus diversifié et représentatif
Le comité de bassin est le "Parlement de l'eau" sur le territoire du bassin. Il est à la fois
un lieu de concertation entre les représentants de tous les acteurs concernés, usagers
économiques et non économiques, collectivités territoriales et État, et une instance de décision.
À ce titre, il approuve le SDAGE, définit les orientations de l'action de l'agence et participe à
l'élaboration de ses décisions financières. Enfin, le comité peut être consulté par le ministre de
l’environnement et le président du
c
onseil d’administration sur toute question de sa
compétence.
Le comité a été renouvelé en 2021 pour une période allant jusqu’à 2026.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
26
2.2.1.1
Une composition rééquilibrée
Les évolutions successives de la composition du comité de bassin ont permis de
rééquilibrer la représentation en son sein. Ainsi, le rapport public annuel 2015 de la Cour des
comptes
relevait la surreprésentation des usagers agricoles et l’uniformité de leur origine
18
.
La
mise en place du 9
ème
comité de bassin en 2014 a entraîné une réduction de la taille du sous-
collège agricole et le 10
ème
, mis en place en 2021, a élargi sa composition à un représentant de
l’agriculture biologique.
En parallèle, la représentativité des associations de protection de la nature a progressé,
passant de 4 % en 2014 à 8 % en 2021
. Il faut cependant noter qu’un peu plus d’un cinquième
des représentants du collège des élus de collectivités territoriales ont un lien avec le secteur
agricole (exploitants ou salariés agricoles, agriculteurs retraités).
2.2.1.2
Un collège des collectivités territoriales plus stratégique et représentatif
Le renouvellement du comité de bassin en 2021 a été l’occasion de poursuivre deux
objectifs de gouvernance. D’une part, il a été décidé de renforcer son caractère stratégique, et
repositionner les dé
bats sur l’eau dans un cadre politique plus vaste. Le profil moyen des
représentants des collectivités territoriales a ainsi été modifié en intégrant des élus moins
spécialistes de l’eau mais dotés d’une responsabilité
exécutive locale
19
.
D’autre part, la
présence des départements considérés comme des acteurs essentiels de
la politique de l’eau dans les territoires ruraux a été maintenue. La représentation de 18
départements est restée stable malgré la réduction de la taille du sous-collège, en incluant des
élus à la fois conseillers départementaux et présidents d’EPTB ou de CLE.
Les équilibres territoriaux du précédent comité de bassin ont été maintenus. Des élus de
19 départements sont représentés, y compris les 18 dont la majorité du territoire est couverte
par l’agence
Adour-Garonne. Le collège des collectivités territoriales est composé de
représentants des territoires urbains, ruraux, montagneux et littoraux. La Haute-Garonne et la
Gironde, départements des deux principales agglomérations, Toulouse et Bordeaux, disposent
de plus de représentants que les départements ruraux, mais leur population reste moins
représentée.
2.2.1.3
Un taux de présence parfois faible et à surveiller
En moyenne, le taux de présence aux sept sessions du comité de bassin entre 2018 et
2020 était faible, à 51 %. Les représentants des collectivités territoriales sont particulièrement
absents, notamment ceux des collectivités éloignées géographiquement et des grandes
collectivités. Trois élus n’ont assisté à aucune réunion, cinq autres n’ont été présents qu’une
seule fois et 26 ont été absents au moins trois fois d’affilée. Sur cette période, l’agence n’a pas
recouru aux dispositions de l’article D
.213-
20 du code de l’environnement, qui lui permettent
18
Rapport public annuel 2015
, tome 1, volume 1, page 72.
19
Le
10
ème
comité de bassin
compte 16 présidents, vice-présidents et maires de conseils départementaux
et EPCI de plus de 100 000 habitants contre 8 pour le 9
ème
comité de bassin.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
27
de demander aux instances ayant nommé un membre du comité de bassin absent trois fois de
suite de le confirmer ou de le remplacer. Cette disposition a en revanche été utilisée à plusieurs
reprises en 2016. Les échéances électorales, le renouvellement du comité de bassin et la crise
sanitaire ont conduit le secrétariat du comité de bassin à trouver des solutions de renouvellement
des membres régulièrement absents sans application de cet article. Néanmoins, le taux de
présence est resté faible sur toute la période.
Depuis 2021, le taux moyen de présence aux réunions est en amélioration, à 70 %.
Aucun collège ou sous-collège
n’enregistre
les faibles taux des années précédentes. Néanmoins,
le taux s’est abaissé à 58
% lors de la dernière réunion de 2021, avec une diminution marquée
pour certains groupes du collège des collectivités territoriales
. L’agence devra veiller,
notamment par le maintien de la visioconférence et le recours à l’article D
.213-
20, qu’elle a
activé en mars 2022, à maintenir un taux de présence significatif. La Cour prend note de
l’engagement de l’agence à
demander aux instances ayant nommé un membre du comité de
bassin absent trois fois de suite de le confirmer ou de le remplacer
et d’
examiner
, au cours d’une
réunion de bureau,
la question de l’assiduité aux séances du comit
é de bassin.
Recommandation n° 1.
(A
gence de l’eau Adour
-Garonne - 2023) :
Maintenir la participation aux réunions du comité de bassin à un niveau
satisfaisant
en
recourant
de
manière
régulière
aux
dispositions
de
l’article
D.213-
20 du code de l’environnement
.
2.2.2
Un conseil d’administration qui assume sa
mission
de pilotage de l’activité
2.2.2.1
Un conseil d’administration rééquilibré et dont l’activité est conforme à ses
missions
La composition du conseil d’administration
(CA)
est encadrée par l’article L
. 213-8-1
du
code de l’environnement, notamment en ce qui concerne les équilibres entre collèges et les
règles de parité hommes/femmes. Le CA de l’agence respecte ces dispositions, à l’exception de
la parité dans le collège de l’
État. Par ailleurs, il est à déplorer que les sept membres du bureau
soient tous des hommes. Les orientations ayant guidé la composition du conseil de bassin ont
également prévalu pour celle du conseil d’administration
.
Le
conseil d’administration
est régulièrement réuni, en moyenne six fois par an, et
l’assiduité de ses membres est satisfaisante, en moyenne 70
% avant 2021 et 80 % depuis.
Comme pour le comité de bassin, ce sont les membres des sous-collèges des usagers non
économiques qui ont le taux d’assiduité le plus élevé.
2.2.2.2
Une prévention renforcée
des conflits d’intérêt
s
L’agence a établi des règlements intérieurs distincts pour le comité de bassin, qui est
publié sur le site, le conseil d’administration et ses propres services. Ces
règlements intérieurs
sont à jour et conformes à la législation. Ils comportent des dispositions relatives à la prévention
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
28
des conflits d’intérêt
s, répondant ainsi à la recommandation de la Cour des comptes dans le
rapport public annuel 2015
20
,
en soumettant les membres du CA à l’arrêté de la ministre de la
transition écologique du 5 février 2021, et les membres du comité de bassin et les agents de
l’agence à une charte de déontologie. Les membres des instances et les agents nouvellement
embauché
s doivent remplir une déclaration publique d’intérêt
s.
2.2.3
Un nombre élevé
d’instances thématiques et géographiques mobilisant
fortement les représentants des usagers et des collectivités
Plusieurs commissions émanant du comité de bassin contribuent à préparer ses
décisions. En ajoutant le bureau et les commissions du CA au comité de bassin et ses 14
commissions, ce sont 20 instances différentes auxquelles peuvent participer les membres du
comité de bassin. En moyenne, chaque membre du bureau appartient à neuf instances
différentes, entre un minimum de six et un maximum de 11 instances, ce qui a représenté entre
29 et 39 réunions par an. Ce nombre élevé
de commissions accroit le risque d’absentéisme et
de concentration de
la gouvernance de l’agence sur un
nombre restreint de membres. En tant
que secrétaire des instances, l’agence s’efforce de prévenir ces risques en mettant en place, en
début d’année, un calendrier prévisionnel des instances,
et en limitant les ordres du jour à des
séances de deux heures. Elle a aussi retenu de la crise sanitaire des méthodes de visioconférence
et de délibérations électroniques encadrées par voie de règlement intérieur.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Faisant le constat de l’importance de l’animation territoriale pour la bonne mise
en
œuvre de la politique de l’eau, le renforcement des partenariats avec les acteurs locaux et les
collectivités territoriales est le premier axe stratégique du contrat d’objectifs et de performance
entre l’agence et le ministère de la transition écologiqu
e pour la période 2019-2024.
Pour répondre à cet objectif, mais également renforcer sa capacité stratégique dans un
contexte où les compétences des agences ont été élargies à la biodiversité et accompagner le
processus de mutualisation entre agences, cell
e d’Adour
-Garonne a révisé son organisation en
2020. Le pouvoir décisionnaire a été recentré au siège de l’agence où de nouvelles directions
transversales ont été créées. En contrepartie, les délégations territoriales ont vu leurs
compétences renforcées en
matière de stratégie d’influence territoriale.
Le renouvellement des instances, comité de bassin et conseil d’administration, en 2021
a été l’occasion d’accompagner ce
renforcement de la stratégie d’animation territoriale
et la
capacité de prendre en compte des problématiques complexes nécessitant une approche
transversale et concertée, comme l’adaptation au changement climatique : la composition du
bassin a été rééquilibrée entre usagers économiques et non-économiques, tout en respectant
les équilibres territoriaux et administratifs, le niveau de responsabilité des élus a progressé.
Cette volonté d’une amélioration de l’animation territoriale peut toutefois être entravée par
l’absentéisme des élus du comité de bassin, en particulier des représentants d
e collectivités
territoriales, qui était très élevée jusqu’en 2021.
20
Rapport public annuel 2015
, tome 1, volume 1, page 76.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
29
3
LE PROGRAMME D’INTERVENTION DE L’AGENCE
Le programme d’intervention définit les domaines et conditions d’interventions de
l’agence de l’eau Adour
-Garonne ainsi que les dépenses et recettes nécessaires à sa mise en
œuvre sur une période de
six ans. Il décline de manière concrète la stratégie adoptée par le
c
onseil d’administration et le
comité de bassin.
Dans le cadre du 11
ème
programme de l’agence Adour
-Garonne, adopté en septembre
2018 pour la période 2019-2024, les dépenses
s’élève
nt
à 1,9 Md€
dont 47 % pour les mesures
locales de lutte contre la pollution ou de restauration des milieux, 31 % pour les services publics
d’eau et d’assainissement et un peu moins de 10
% pour l’amélioration
des connaissances et de
la surveillance ainsi que pour les dépenses de structure. Il couvre également les dépenses de
coopération internationale.
3.1
Un dispositif d’
aides légèrement réorienté
3.1.1
L’évolution des aides au cours du 11
ème
programme
3.1.1.1
Le renforcement des dépenses pour le bon état des milieux, la réduction des
pollutions diffuses, la gestion des eaux pluviales et la gestion quantitative
Les priorités données par la tutelle pour les 11
èmes
programmes des agences étaient de
réorienter les interventions sur les priorités suivantes : reconquête du bon état des eaux,
adaptation au changement climatique, environnement et santé, solidarité territoriale pour l’eau
et l’assainissement, et lutte contre l’érosion de la biodiversité.
Par rapport à la période précédente (10
ème
programme de 2013 à 2018), les orientations
nationales ont été traduites par un accroissement tant en valeur absolue que relative des budgets
consacrés aux milieux aquatiques et à la biodiversité (+2 points à 16 % des dépenses
d’intervention du programme), à la réduction des pollutions diffuses d’origine agricole
(+2 points à 11 %), à la gestion des eaux pluviales (+6 points à 8 %) et à la gestion quantitative
de l’eau (+3 points à 7 %). A l’inverse, tant en valeur absolue qu’en
pourcentage des dépenses
d’intervention, la 11
ème
programmation prévoyait la réduction des aides consacrées aux
pollutions domestiques et industrielles ainsi que la prime à la performance épuratoire, dont la
part prévue passait de 11 % à 4 % des interventions.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
30
3.1.1.2
Une révision à mi-parcours du 11
ème
programme, en
parallèle de l’adoption du
SDAGE
En réponse aux constats faits dans le cadre de la préparation du SDAGE 2022-2027 et
suite à une lettre de cadrage du ministère de la transition écologique d’août 2021,
le CA de
l’agence a adopté une révision du 11
ème
programme en octobre 2021, pour les trois dernières
années 2022
à 2024. Le but de l’adaptation est de répondre à trois enjeux
: l’atteinte des
objectifs de la directive cadre sur l’eau et l’adaptation au ch
angement climatique ; la
structuration des gouvernances ; la solidarité.
Tableau n° 1 :
L’évolution des sous
-plafonds budgétaires du 11ème programme
Domaines budgétaires et types d’intervention
(en M€)
Dotation
initiale
Consommation
2019-2021
Dotation
2022-
2024
Programme
adapté
Domaine 0
Dépenses
propres de l’agence
160
160
Domaine 1
Gestion territoriale, études,
surveillance, international,
communication
175
69
75
144
Dépenses courantes liées aux
interventions et aux redevances
23
23
Domaine 2
Assainissement domestique,
traitement des eaux potables
478
258
21
245
503
Domaine 3
GQR, protection ressources,
agriculture, milieux/biodiversité,
eaux pluviales
891
385
521
907
Hors
domaine
Prime de performance épuratoire
66
44
12
56
Total
11
ème
programme
sous
plafond
de
dépenses
1793
1793
Source :
Cour des comptes d’après note au conseil d’administration sur l’adaptation du 11
ème
programme,
novembre 2021
L’adaptation du programme a généré des besoins de financement supplémentaire
s de
30,6 M€ sur les trois années. Le renforcement des mesures qui contribuent à la fois à
l’adaptation au changement climatique et à la reconquête du bon état DCE représente un surcoût
budgétaire de 15 M€, le renforcement des moyens consacrés strictement à
la reconquête du bon
état DCE est évalué à 10,5 M€. A ressources constantes, ces besoins seront couverts par des
économies provenant de l’arrêt de l’aide à la performance épuratoire (10 M€) et des aides
isolées à l’assainissement non collectif (4,5 M€). La différence, 16 M€, sera couverte par un
redéploiement des budgets non consommés dans les trois premières années du programme.
21
44 M€ supplémentaires ont été dépensés en 2021 au titre du programme France Relance pour le
domaine 2 et 3,5 M€ pour le domaine 3.
Ils ne sont pas comptabilisés dans le tableau qui ne couvre que les dépenses
du 11
ème
programme.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
31
3.1.2
L’impact des aides à mi
-parcours du 11
ème
programme mesuré par les bilans
du précédent
contrat d’objectifs et de
performance
3.1.2.1
Des avancées fortes dans la lutte contre la pollution industrielle et le contrôle de
la qualité
En matière de réduction des pollutions domestiques, la priorité du 11
ème
programme a
été
donnée à l’amélioration des performances des systèmes de traitement sur l
es secteurs
prioritaires identifiés par les SDAGE et leurs programmes de mesures au regard des enjeux
d’atteinte du bon état des masses d’eau : travaux sur des stations
d’épuration (STEP)
impactant
fortement les masses d’eau, et travaux en lien avec la prise en compte d’usages sensibles
(baignade, conchyliculture, etc.). Un objectif de 260 STEP aidée
s à l’issue du programme a été
fixé dans le COP, dont 115 à mi-parcours en 2021. Seules 84 stations ont été aidées à cette date,
en raison d’un démarrage diffic
ile en 2019. Néanmoins, en comptabilisant les aides aux
améliorations de réseaux d’assainissement, qui contribuent à l’objectif, 184 systèmes
d’assainissement
ont été soutenus.
En matière de pollution industrielle, l
es travaux accompagnés par l’agence, dan
s le
secteur de la chimie, ont permis de largement dépasser dès 2021 la cible de réduction de
substances prioritaires et dangereuses pour 2024 : 1 947 kg de substances éliminées contre un
objectif de 350 kg en 2021 et 1 200 kg en 2024. À travers une aide apportée à 13 entreprises en
2021, l’agence a permis l’élimination de 1
500 kg de substances.
La protection des captages visant à préserver l’alimentation en eau est assuré
e selon un
rythme conforme aux objectifs fixés.
Fin 2020, le bassin Adour-Garonne compte 5 350 captages
dont 4 056 protégés
par une déclaration d’utilité publique (DUP), ce qui permet de protéger
91 % du débit produit. Au titre du COP, 88 captages sont considérés prioritaires, la liste étant
amenée à évoluer avec l’aband
on de captages et leur substitution par de nouveaux. La totalité
des 88
captages prioritaires dispose d’une aire d’alimentation de captage et
63 captages
bénéficient
d’un plan d’action territorial destiné à protéger la ressource.
3.1.2.2
Un bilan contrasté en mat
ière d’accompagnement des pratiques agricoles
La lutte contre les pollutions agricoles est dotée de 208 M€ dans le 11
ème
programme,
soit 11
% du budget et 35 M€ par an. Ce budget a été assorti d’
objectifs opérationnels
ambitieux. La surface agricole en bio devait atteindre 80 000 ha supplémentaires en 2024, ce
qui parait peu probable au regard du niveau en 2021 avec une hausse de 29 466 ha. De même,
la mise aux normes des élevages devait être favorisée avec un accompagnement de 2 000
exploitations sur six a
ns, qui s’est limité à 25 aides les trois premières années du fait d’une
surestimation de la capacité financière des exploitants.
Les
collectifs d’agriculteurs
accompagnés
par l’agence
dans leur transition vers des
systèmes agroécologiques à faible dépendance en produits phytopharmaceutiques, dits
« groupe des 30 000 »
ont été moins nombreux que prévu : 56 contre une cible fixée à 95.
Bien que les objectifs de réalisation n’aient pas été atteints
, la cible budgétaire fixée par
le COP pour les aides individuelles octroyées aux agriculteurs pour l'agriculture biologique, les
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
32
paiements pour services environnementaux et les mesures agro-environnementales et
climatiques, a
été dépassée chaque année. Au total, les montants engagés ont été de 56 M€
contre une cible de 44 M
€
.
L’agence accompagne
ses interventions en développant des partenariats en faveur de la
transition agro-écologique. Elle a ainsi
signé une convention de partenariat avec l’institut
national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAE) en mars
2022. Elle vise à produire des connaissances, à identifier de nouveaux besoins de données, à
établir des diagnostics adaptés et à agir efficacement pour reconquérir ou préserver le bon état
écologique des milieux aquatiques.
3.1.2.3
La préservation et la restauration des milieux aquatiques : des résultats en partie
insuffisants par rapport aux objectifs fixés
L
es moyens mobilisés par l’agence
pour les milieux aquatiques, la restauration des cours
d’eau
et des zones humides et les
aléas d’inondation
dans le 11
ème
programme représentent
239
M€
, soit 13 % de son budget annuel. Ils sont destinés à la modification des ouvrages (43 %),
à la restauration des cours d’eau (40 %) et
à la protection des zones humides (17 %).
S’agissant de
la
continuité écologique des cours d’eau, le nombre d’ouvrages modifiés
annuellement pour être rendus franchissables est fixé à 80 dans le COP. En 2019, 2020 et 2021,
respectivement 66, 41 et 62 ouvrages supplémentaires ont été rendus franchissables
22
, soit un
niveau en-deçà de la cible.
Les objectifs de restauration des cours d’eau n’ont pas été atteints avec 2
175 km
restaurés au lieu des 3
000 km prévus entre 2018 et 2021, en dépit des moyens alloués (16 M€
par an) et des appels à projets relevant de l’ente
nte régionale. Cette action est exercée par des
établissements intercommunaux ou des syndicats mixtes ayant la compétence de la GEMAPI,
dans le cadre de programmes pluriannuels de gestion (PPG) définis pour 5 ans. L’agence a
contribué à rationaliser le mai
llage institutionnel avec une réduction des maîtres d’ouvrage. Elle
a participé à l’élaboration des documents cadre en accompagnant les établissements et en
proposant un guide de révision des PPG.
L’objectif du
COP de 34 000 ha de zones humides bénéficiant
de soutien de l’agence en
2021 a été dépassé avec un soutien apporté à 35 857 ha. Le soutien apporté est néanmoins
variable en intensité : 198 ha ont été acquis ; 1 002 hectares ont été restaurés ; 22 950 ha ont
bénéficié d’une aide au plan de gestion et
la couverture de 11 707 ha par des cellules
d’assistance technique aux gestionnaires des zones humides
a été soutenue.
22
Ouvrages figurant en liste 2 au titre de l’article L. 214
-
17 du code de l’environnement.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
33
3.1.3
L’attribution des aides
3.1.3.1
Un dispositif faisant intervenir le directeur général, la commission des aides et le
conseil d’administration selon les seuils d’aide
La commission des aides
, appelée commission des interventions jusqu’à fin 2021,
est
chargée d’examiner les dossiers d’aide et de donner un avis sur les dossiers instruits par les
services de l’agence. La décision d’attribution de l’
aide est ensuite prise formellement par le
directeur général. Les avis pris par la commission sont communiqués pour information au
conseil d’administration. Elle peut néanmoins soumettre à la décision du conseil
d’administration des dossiers
dans plusieurs cas ; leur montant est supérieur à 2 M
€
; les
décisions des services techniques ne sont pas conformes aux délibérations
; l’avis
est contraire
à celui des services techniques ; le président de la commission le juge nécessaire en raison du
contenu du dossier. Le nombre et le poids financier des dossiers transmis sont limités. Les
raisons des dérogations sont justifiées.
En dessous d’un seuil financier,
à l’exception des dispositifs contractuels et des dossiers
dérogatoires,
la demande d’aide n’est pas
systématiquement examinée par la commission des
aides. Elle est instruite par les services techniques et transmises au directeur général pour
décision. Ce seuil était de 50
000 € pour la quasi
-totalité de la période. Il a été porté à 200 000
€
par décision du c
onseil d’administration
du 30 novembre 2021. L’impact de ce relèvement de
seuil sera évalué au bout d’une année d’application du dispositif.
La commission des aides reste
cependant informée des dossiers dont le montant est inférieur au seuil
. D’une part, e
lle est
avisée des décisions d’aides inférieures à
50 000
€. D’autre part,
la liste des opérations entre
50
000 € et 200
000
€ lui est transmise avant décision du directeur pour lui laisser l’opportunité
de les inscrire au programme de la commission si nécessaire. Enfin, depuis 2022, la nouvelle
application de gestion des aides à laquelle ses membres ont accès recense l’intégralité des
dossiers de
demandes d’aide
.
La Cour des comptes considère, en tout état de cause, qu’un
tel seuil est générateur de risques et invite la commission à exercer pleinement son rôle de
contrôle des opérations d’un montant inférieur
à 200
000€
.
3.1.3.2
Des modalités d’attribution des aides détaillées dans les délibérations du
programme
À
la mise en œuvre du 11
ème
programme comme lors de son adaptation de mi-parcours,
le CA a adopté une série de délibérations
couvrant l’attribution des aides pour chaque ligne
d’aide et par type d’aide. Ces délibérations fixent les conditions d’éligibilité générales et
particulières des opérations soutenues, les bénéficiaires potentiels, les taux des aides, les
modalités de calcul des opérations retenues.
Il a été procédé à une vérification de la cohérence des décisions d’attribution de ces
aides au regard des conditions édictées pa
r les délibérations pour les lignes d’aide 21, gestion
quantitative de la ressource en eau et 23, protection de la ressource en eau. 34 dossiers ont été
examinés
dont 20 pour la ligne d’aide 21 et 14 pour la 23
; a
ucune incohérence n’a été décelée.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
34
3.1.3.3
L’évaluation des dispositifs d’aide
L’agence a effectué plusieurs évaluations de ses dispositifs d’aide. En 2017, elle a mené
l’évaluation de deux dispositifs importants, tant en budget qu’en nombre de dossier
s et de
prévalence sur le territoire du bassin : les
dispositifs de soutien à l’assainissement non collectif
et les mesures de lutte contre les pollutions industrielles. Depuis 2018, en revanche, elle a mené
des évaluations de dispositifs ou d’appels à projet
s plus spécifiques : les contrats pluriannuels
de
préservation des zones humides ainsi que l’accompagnement des réseaux
, le programme
saumon Garonne et quatre appels à projets ciblés géographiquement.
Des évaluations sont en cours ou seront lancées dans les prochains mois. Elles
concernent les paiements pour services environnementaux, après quatre
années d’existence du
dispositif, la continuité écologique des cours d’eau, l’approche territoriale par bassin versant.
Si l’absence d’évaluation de programme structurant entre 2018 et 2021 est à regretter,
il co
nvient de constater que la programmation d’évaluations pour les années 2022 et 2023
concerne des dispositifs plus structurants et répandus. En outre, au-
delà de l’évaluation,
l’agence a engagé
, en juin 2022, une réflexion pour renforcer la vérification de la conformité
avec les objectifs environnementaux des opérations financées et terminées.
Par ailleurs, l’évaluation des dispositifs est naturellement liée aux territoires sur lesquels
ils sont mis en œuvre
mais
il n’en reste pas moins que certains disposit
ifs sont communs à
plusieurs agences. Dès lors, il conviendrait de développer des évaluations communes au
bénéfice de l’ensemble des agences. Le plan de mutualisation couvre les audits communs, mais
ils s’orientent plus sur la gestion interne des agences o
u les modalités de gestion et de contrôle.
À
l’inverse,
une réflexion commune est menée en matière de redevances, tant pour la redevance
biodiversité que pour celle relative à la pollution domestique.
Des progrès ont été accomplis
en septembre 2022 avec l’
inscription dans le mandat
révisé du comité de pilotage du groupe «
processus et systèmes d’information des aides
» de la
recherche de convergence sur les pratiques en matière d’évaluation des aides, ce dont la Cour
prend note. Néanmoins, l’évaluation des dispositifs d’aide n’est toujours pas inscrite comme
objectif à part entière de mutualisation.
Recommandation n° 2.
(A
gence de l’eau Adour
-Garonne, direction de
l’eau et de la biodiversité
) : Intégrer au plan de mutualisation entre les agences,
un volet sur l’évaluation des dispositifs d’aides.
3.2
Des dépenses de coopération internationale maitrisées mais manquant
de cadre stratégique
La loi du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités
territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
35
l'assainissement, dite loi Oudin-
Santini, autorise les agences de l’eau
23
à consacrer jusqu’à 1
%
de leurs ressources à des actions de coopération internationale.
Dans le RPA 2015, la Cour des comptes écrivait que «
les agences subventionnent des
opérations de coopération internationale dont l’intérêt s’avère souvent limité
»
. Elle relevait
un manque de coordination territoriale entre agences, de connaissance du coût des projets et de
plafonnement des aides apportées aux projets. Par ailleurs, dans son référé du 29 avril 2015 à
la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, la Cour recommandait de
«
contenir les dépenses d’action internationale
».
Entre 2018 et 2021, l’agence a subventionné des projets de co
opération internationale à
hauteur de 6,8 M€. Ce dossier a été identifié dans la révision du 11
ème
programme comme
devant monter en puissance. La révision prévoit d’y redéployer 3 M€ supplémentaires d’ici la
fin du programme. Le montant de l’action interna
tionale hors aides, essentiellement représenté
par les frais de mission est marginal : 19 000
€ en quatre ans. Ce sont au total 119 aides qui ont
été accordées pour soutenir des projets dans 23 pays différents.
3.2.1
La coopération internationale, une activité structurée mais sans stratégie
Les aides relevant de la coopération internationale sont encadrées par l’une des
délibérations instituant le 11
ème
programme
24
. Selon cette délibération, qui se réfère aux
objectifs de la politique française de l’aide publiqu
e au développement, des aides peuvent être
accordées pour (i) des projets de solidarité, (ii) des partenariats institutionnels et actions de
plaidoyer, et (iii) des aides d’urgence. Des objectifs généraux, liés à l’objectif de développement
durable (ODD) n°6
25
, sont assignés aux trois activités : la réduction du nombre de personnes ne
disposant pas d’un accès durable à un approvisionnement en eau de boisson salubre et à un
service d’assainissement de base
et la promotion de la gestion intégrée de la ressource en eau,
tant qualitative que quantitative.
Il n’existe pas de document établissant des objectifs de développement de moyen et long
terme plus détaillés, au niveau des bassins, pays ou sous-régions, articulant entre elles un
ensemble d’activités ressortant de la gestion de l’eau et examinant les moyens de faire
contribuer ces actions à des objectifs transversaux de développement hors du strict domaine de
l’eau (développement humain, développement économique, santé, égalité de genre…). En mars
2020, le réseau des agences a produit un document intitulé « stratégie de coopération
internationale des agences de l’eau –
État des lieux et perspectives ». Contrairement à la
première partie de son titre, ce document n’établit pas
de stratégie mais rappelle les conditions
dans lesquelles prend place l’activité internationale des agences et identifie des pistes
d’évolution pour le futur.
Ce document fixe
ainsi les limites de l’activité internationale des agences, qui est
dépendante des choix faits par ses partenaires, tant pour les
pays d’intervention que
pour la
23
Disposition également applicable aux communes, EPCI et syndicats mixtes dans la limite de 1 % du
budget qu’ils consacrent à l’eau.
24
Délibération n° DL/CA/18-74 du 12 novembre 2018
–
11
ème
programme pluriannuel d’intervention –
Modalités et conditions d’attribution des aides –
Action internationale
25
ODD 6
: Garantir l’accès de tous à l’eau et à l’assainissement et assurer une gestion durable des
ressources en eau
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
36
forme des projets. Pour ces raisons, sa capacité de sélection des projets en fonction de leurs
taille, nature ou localisation géographique est limitée. En outre, les moyens qu’elles peuvent
mobiliser sont modestes en comparaison des attentes en matière de coopération.
Au niveau de l’agence de l’eau
Adour-Garonne, la sélectivité est effectivement limitée.
La délibération ne comporte pas de critères de sélection des projets, en dehors de la description
de la nature des projets éligibles, des conditions d’éligibilité
des projets et des bénéficiaires. Le
taux de projets refusés par rapport aux projets présentés a fortement chuté au cours de la période,
passant de 32 % en 2018 à 3,3 % en 2019, puis 0
% en 2020, année où le nombre d’aides
attribuées (42) était le plus élevé. Même si ces taux sont à relativiser dans la mesure où un
travail en amont
26
informel avec les porteurs de projet permet de filtrer les projets déposés, ils
restent néanmoins faibles et démontrent les limites de la sélectivité.
L
’agence
a aidé des projet
s dont l’intérêt n’est pas évident. Il en est ainsi, par exemple,
d’une subvention à un projet eau et assainissement au Mexique en 2018. L’aide ne représentait
que 6,5 % du montant du projet, autant que la contrepartie de la collectivité, et ne constituait
pas un levier ou la contrepartie d’un projet plus large de coopération institutionnelle.
La volonté des agences, exprimée dans le document stratégique
, est d’accroitre la
mobilisation des fonds issus de la coopération décentralisée. Afin de ne pas prendre le risque
de soutenir des projets dont la portée est faible, cette volonté devra se doubler d’une
poursuite
de la définition de la stratégie internationale pour le 12
ème
programme de laquelle découlent des
critères plus sélectifs. Ces critères de sélecti
on pourraient s’appuyer sur des éléments de
contexte comme la situation existante des services d’eau potable et d’assainissement, le
contexte économique, le niveau de développement, la population. En cohérence avec
l’inscription de la coopération internati
onale des agences dans le cadre de la politique française
de l’aide publique au développement, la contribution du projet à d’autres objectifs de
développement durable, comme l’égalité de genre, la biodiversité ou l’adaptation au climat,
pourrait également être prise en compte
27
.
3.2.2
Une priorisation géographique peu formalisée propice à la dispersion des
actions
La priorisation géographique des actions de coopération de l’agence n’
est formalisée
que pour les projets ressortant des partenariats institutionnels,
l’agence Adour
-Garonne ayant
la responsabilité, pour le compte du réseau des agences de l’eau, de l
a coopération avec les pays
d’Amérique latine et du bassin du fleuve Sénégal
(Guinée, Mali, Mauritanie et Sénégal).
Pour les projets de solidarité, qui corr
espondent à l’essentiel du budget et des actions
soutenues par l’agence, le critère géographique n’est
pas sélectif, les pays éligibles étant les 142
pays inscrits sur liste de
l’Aide Publique au Développement
(APD) définie par la Commission
d’
aide au d
éveloppement de l’OCDE
. Bien que le conseil
d’administration
ait décidé de
26
Une partie de la sélection non formalisée provient d
’
accompagnement et conseil menés en amont par
les deux réseaux régionaux multi-acteurs, SO coopération et Occitanie coopération, et le PS-Eau qui valident ou
pas la capacité du projet à être proposé à un bailleur public, dont l’Agence conduite en partenariat avec PS
-Eau.
27
Avec la nouvelle plateforme de dépôt des demandes d’aide, il est demand
é aux demandeurs de
mentionner les ODD, autres que l’ODD n°6, auxquels le projet peut également contribuer. Cela n’est pour le
moment qu’informatif.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
37
recentrer les projets de coopération sur l’Afrique, cette priorité n’est pas inscrite dans la
délibération.
Sur la période, outre les subventions générales accordées à des associations de solidarité
internationale, l’agence a subventionné des projets dans 23 pays
, nombre qui a presque doublé
depuis 2018, quand
l’agence n’intervenait que dans 12 pays. Une majorité d’entre eux se situent
en Afrique Subsaharienne (12 pays) mais des actions sont également soutenues dans six pays
d’Amérique latine et des Caraïbes,
trois
pays du Proche Orient et d’Afrique du Nord
et trois
pays d’Asie. Malgré cette relative dispersion, plus de 50
% du montant des aides est concentré
sur quatre pays : Burkina Faso, Sénégal, Territoires Palestiniens et Madagascar. Les projets en
Afrique représentent 70 % du budget des années couvertes par le 11
ème
programme contre 43 %
en 2018, marquant ainsi un recentrage sur l’Afrique.
3.2.3
Des conditions d’attribution des aides
respectées mais peu sélectives
La première condition d’attribution de l’aide inscrite dans la délibération est qu’elle doit
entrer dans le cadre de l’activité en question
: soutien à des projets d’eau potable et
assainissement ou gouvernance dans le domaine de la gestion intégrée de la ressource en eau
(GIRE)
. La consultation d’un échantillon de dossiers a montré que cette condition est respectée.
L’aide doit également financer une opération dont la nature appartient à une liste fermée
d’opérations techniq
ues éligibles. Les opérations techniques sont décrites dans les dossiers de
demande d’aide. Il existe néanmoins des dossiers pour lesquels les opérations financées sont
décrites de manière imprécise, en particulier pour des projets relevant de la deuxième catégorie.
La deuxième condition de la délibération est que le projet aidé doit contribuer à une liste
d’objectifs de développement généraux, comme l’adéquation avec les attentes de la population
ou la soutenabilité du projet. La vérification de cette condition ne peut se faire que sur la base
de la déclaration des porteurs de projet. Si certaines demandes d’aide font bien mention de ces
critères, à travers l’historique du projet de coopération qui démontre l’attente de la population
ou l’existence de mesur
es de formation ou de communication qui montrent que les porteurs de
projet considèrent la soutenabilité dans le temps des projets, un certain nombre n’apporte
aucune garantie en ce sens. Il est même probable que certains projets, parce qu’ils sont en zone
s
de conflit ou parce qu’ils sont portés par des structures de taille réduite, ne puissent pas respecter
ces critères. Les limites des procédures de contrôle et d’évaluation (cf ci
-dessous) ne permettent
pas de les contrôler
a posteriori
.
La nature du por
teur de projet détermine le taux maximal de l’aide apportée ainsi que
d’éventuelles conditions supplémentaires de cofinancement, y compris de la part de la
collectivité bénéficiaire dans le pays du projet. Afin de maitriser les dépenses consacrées à
l’action internationale, ces taux ont été abaissés lors de l’adoption du 11
ème
programme, puis
lors de sa révision,
le montant de l’aide annuelle a été plafonné et le plafond abaissé à 200
000
€.
Les règles de plafonnement et de cofinancement sont respectées.
N
éanmoins, le principe de cofinancement n’est pas imposé aux subventions
attribuées
aux collectivités territoriales. Dès lors, un nombre significatif d’aides
sont accordées sans
cofinancement par un autre partenaire. De plus, le différentiel de taux de cofinancement entre
les
projets portés par une collectivité et ceux portés par une association amène l’agence à
accorder des subventions de taux différents à des projets similaires selon la nature de
l’organisme qui
le dépose.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
38
3.2.4
Une estimation des coûts à approfondir
Suite à la recommandation du rapport de la Cour des comptes sur les comptes
2007-
2013 de l’agence, une démarche d’amélioration de l’appréciation des coûts des projets a
été entreprise mais elle n’a toujours pas abouti. L’hypothèse d’un outil
exhaustif recensant tous
les types de projets a été jugée irréaliste. Il lui a été substitué l’idée d’un référentiel plus restreint
retenant des coûts d’opération classique dans un nombre limité de pays. L’agence ne développe
pas elle-même ce référentiel m
ais s’appuiera sur le référentiel développé par l’association
nationale
qui assure la gestion de l’observatoire des actions de coopération
, PS-Eau. Dans
l’intervalle, elle
estime les coûts en fonction de son expérience : elle reste cohérente dans son
estimation
selon l’échantillon de dossiers examinés.
Toutefois, un certain nombre de dossiers
présentent de manière imprécise le coût des opérations.
De plus, malgré les règles de plafonnement
28
inscrites dans la délibération encadrant les
aides internationales, les coûts de gestion des projets sont mal définis. Dans plusieurs cas, ils
ne sont pas indiqués dans les projets. Quand ils le sont, leur définition est variable, certains frais
de personnel étant ou non compris dans les frais de gestion. Leur part dans le budget connait
également des écarts significatifs d’un projet à l’autre. Ils sont logiquement faibles pour les
petites associations qui reposent sur la contribution de bénévoles et plus importants dans le
cadre d’ONG professionnalisées. Néanmoins, ils p
euvent atteindre des niveaux élevés. Par
exemple, un projet assainissement et eau potable prévoit un total de frais de structures de 49 %.
Un projet de coopération dans le domaine de la GIRE finance le personnel de la structure à
hauteur de 70 % et les déplacements et frais de mission pour 18 % supplémentaires.
L’estimation des coûts de gestion et leur prise en compte pour les décisions d’attribution d’aide
devraient être considérées par l’agence
, qui
s’apprête à lancer une réflexion sur le
sujet.
Recommandation n° 3.
(Agence d
e l’eau Adour
-Garonne et direction de
l’eau et de la biodiversité
) :
En coordination avec l’ensemble des agences, définir
une méthode de chiffrage des coûts de gestion des projets de coopération
internationale.
3.2.5
L’emploi des aides contrôlé sur pièces mais
non évalué
Les bénéficiaires des aides ressortent de trois catégories d’organismes
: des associations
locales ou nationales de taille limitée, des ONG à dimension européenne et réseaux
institutionnels, et des collectivités territoriales et organismes publics locaux. La question du
contrôle de l’emploi de ces aides et de l’évaluation de son impact est d’autant plus importante
que les associations et collectivités de taille réduite ou dont l’activité internationale est limitée
représentent une part importante des aides attribuées.
28
Salaires et charges des personnes impliquées dans la mission plafonnés à 700 €/j et frais indirects relat
ifs
au fonctionnement général de la structure forfaitisés à 20 % des salaires et charges salariales.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
39
Le contrôle des dépenses est effectué par l’agence sur la base de pièces justificatives
envoyées par les porteurs de projets. En fin de projet, ce contrôle est systématiquement effectué
par l’agence sur la base des pièces envoyées par les porteurs de projet.
Des objectifs et indicateurs de résultats sont fixés dans les demandes d’aide mais le
contrôle
sur ces objectifs et indicateurs est rare. Certes, l’évaluation systématique
des projets
n’est pas envisageable, notamment en raison de leur taille limitée
: néanmoins, aucune
évaluation n’a été réalisée sur la période. L’agence envisage de mettre en œuvre des évaluations
de projets, en s’appuyant sur la mutualisation entre agences
de l’eau.
La mutualisation de
l’évaluation par le réseau des agences de l’eau a été
utilisée pour les projets conduits au Togo,
mais elle n’a pas couvert de projets financés par l’agence
Adour-Garonne ; une autre évaluation
sera conduite sur Madagascar en 2022.
3.3
Une gamme de redevances
qui n’a pas évolué malgré des défaillances
Les agences de l’eau perçoivent des redevances en application des principes de
prévention et de réparation des dommages à l’environnement
, ce qui est résumé par la formule
«
l’eau paye l’eau
».
Au cours de la période 2018-
2021, l’agence a perçu
en moyenne
301 M€
de redevances avant écrêtement, entre un minimum de 281 M€ en 2020 et un maximum de
307
M€ en 2021.
3.3.1
La cohérence du système de redevances
3.3.1.1
Une taxation diversifiée mêlant des instruments à finalité différente
Sur la base des principes rappelés ci-dessus, a été développé un système de redevances
s’appliquant à différents types de publics
(particuliers, industries, agriculteurs, pratiquants
d’activités de loisirs) et pour différents types d’usage de l’eau (pollution, prélèvement, retenue)
ou activités (pêche et chasse). Il comporte six redevances pour pollution et modernisation des
réseaux de collecte
29
, une redevance de prélèvement appliquée différemment pour six usages
différents
30
et quatre redevances appliquées à des usages ciblés
31
.
Le rendement varie fortement entre les différentes redevances puisque, à elles deux, les
redevances pollution et modernisation des réseaux de collecte domestiques comptent pour 67 %
du produit, alors que le produit cumulé de sept redevances
32
ne pèse que 2,5 % du total (
Annexe
n° 5
). L’existence de
certaines redevances à faible rendement est justifiée par leur effet incitatif.
29
Pollution et modernisation des réseaux de collecte domestique, pollution et modernisation des réseaux
de collecte non-domestique, pollution des élevages, pollution diffuse.
30
Irrigation, eau potable, refroidissement industriel, canal, hydroélectricité, autres usages économiques.
31
Redevance cynégétique dont le produit est centralisé par les agences depuis 2020, redevance sur les
obstacles sur les cours d’eau supprimée en 2020, redevance sur le stockage en période d’étiage et redevance
protection des milieux aquatiques.
32
Redevances protection des milieux aquatiques, pollution des élevages, modernisation des réseaux de
collecte non-domestique, canal, obstacle, cynégétique et stockage.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
40
C’est
notamment
le cas de la redevance pour stockage en période d’étiage, dont le rendement
n’
était que de 175 000
€ en 2020. L’assiette de redevances dont le produit est significatif,
comme la pollution diffuse, est directement fondée sur la quantité de polluants.
A contrario
, des écarts aux principes pollueur-payeur et «
l’eau paye l’eau
» ont été
soulignés par plusieurs rapports d’inspection et parlementaire
s, tant pour la redevance pollution
et réseau de collecte domestique qu’en raison de la contribution aux politiques de biodiversité
terrestre, qui appellent à passer au principe «
l’eau et la biodiversité payent pour l’eau et la
biodiversité
». Ces écarts
ne tiennent pas aux décisions propres de l’agence mais au cadre
réglementaire des redevances (cf.
Annexe n° 7
).
3.3.1.2
Une fiscalité qui, en proportion, pèse plus sur les ménages
Les redevances pèsent majoritairement sur les ménages. Cette prédominance s’est
érodée entre 2018 et 2021, passant de 85 % à 77 % ; en contrepoint, le poids de la contribution
agricole a progressé de 8 à 14 %. Néanmoins, ces évolutions sont en grande partie
conjoncturelles : elles résultent des variations interannuelles de la redevance sur la pollution
diffuse
: +8 M€ entre 2018 et 2019,
-
7 M€ entre 2019 et 2020 et +20 M€ entre 2020 et 2021.
Ces variations s’expliquent en partie par un phénomène de stockage de produits phytosanitaires,
sur la vente desquels le produit de la redevance est basé, en 2019, su
ivi d’un déstockage en
2020, et d’une utilisation supérieure en 2021 due aux conditions climatiques particulières.
Abstraction faite de ces variations conjoncturelles, la tendance à la diminution de la contribution
des ménages et à la hausse de celle des agriculteurs se constate entre 2018 et 2021 mais dans
des proportions moins importantes.
Tableau n° 2 :
Redevances perçues par l’agence par catégorie de redevable
s
Types d'usagers
2018
2019
2020
2021
En M€
En %
En M€
En %
En M€
En %
En M€
En %
Usagers domestiques
33
249
85 %
251
82 %
239
83 %
245
77 %
Usagers industriels
34
20
7 %
23
8 %
18
6 %
23
7 %
Usagers agricoles
35
22
8 %
30
10 %
24
8 %
43
14 %
Autres
2
1 %
2
1 %
6
2 %
6
2 %
TOTAL
REDEVANCES
(M€)
293
306
286
318
Source
: Cour des comptes d’après tableau de suivi des plafonds des AE et CP, avril 2022
33
Redevances pollution et modernisation des réseaux de collecte domestiques, prélèvement eau potable
et un dixième de pollution diffuse.
34
Redevances pollution industrielle et modernisation des réseaux de collecte non-domestique,
prélèvement refroidissement industriel et hydroélectrique.
35
Redevance pollution élevage, 90 % de pollution diffuse, prélèvement irrigation.
L’AGENCE DE L’EAU ADOUR
-GARONNE
41
À
l’inverse, sur longue période, entre 2010
-2013 et 2018-2021, la répartition par type
de contributeur est restée similaire : 82 % pour les ménages, 7 % pour les industries et 10 %
pour l’agriculture. La part contributive des ménages est dans la moyenne de celle des autres
agences, alors que celles de l’agriculture et de l’industrie sont respectivement plus élevée et
plus faible, ce qui est conforme aux caractéristiques du bassin.
3.3.1.3
Un dispositif en grande partie maintenu dans le 11
ème
programme (2019-2024)
Les agences peuvent fixer les taux des redevances, dans la limite de plafonds fixés dans
le code de l’environnement, adapter les taux en fonction des zonages qu’elles décident, et établir
des exemptions selon les limites imposées par le code de l’environnement.
Les zonages avaient évolué au cours du 10
ème
programme, entre 2012 et 2018, avec un
effet haussier sur les taux. Les évolutions entre le 10
ème
et le 11
ème
programmes sont en revanche
restées
limitées, la stabilité des redevances ayant été l’un des axes de l’élaboration du
programme couvrant la période 2019-2024.
Les débats des instances de gouvernance en préparation du 11
ème
programme font
ressortir l’impact du plafonnement des redevances dans les décisions tarifaires de l’agence.
Pour ne pas être redevable du plafonnement, l’augmentation d’une redevance doit être
compensée par la baisse d’une autre, ce qu
i présente
le risque d’en diminuer le caractère
incitatif. Au risque politique d’augmentation d’une redevance ciblant une catégorie précise
d’acteurs s’ajoute donc le risque d’amoindrir les effets d’un dispositif existant.
Concernant les taux des redevance
s prélèvement, l’agence
en a justifié la non évolution
lors du 11
ème
programme par la forte hausse, sur longue période, de la redevance prélèvement
irrigation, le taux ayant progressé de 69 % entre 2008 et 2019, ainsi que par le positionnement
dans la moyenne nationale des taux des redevances prélèvement.
3.3.1.4
Des redevances insuffisamment incitatives sur les prélèvements
Le cas particulier de la redevance sur les prélèvements est d’importance dans un
contexte où la rareté de la ressource hydrique est appelée à
s’accentuer. La redevance sur les
prélèvements est calculée sur la base des prélèvements effectués (en m
3
) par type d’usage et par
zone territoriale. L’agence a déterminé quatre zones différentes en catégorie 1 et en
catégorie 2
36
, dite zone de répartition des eaux (ZRE). Elle applique la redevance à six types
d’usages différents
37
. Le taux de restitution de l’eau dans le milieu varie en fonction des usages,
et logiquement, les deux usages avec les taux de restitution les plus élevés
38
sont ceux qui
bénéficient des taux de redevance les plus faibles.
36
La catégorie 2 correspond à la Zone de répartition des eaux (ZRE), où la ressource est tendue et où des
règles
de répartition entre usagers s’appliquent. La catégorie 1 regroupe les territoires n’appartenant pas à la ZRE.
37
Alimentation en eau potable, irrigation gravitaire, irrigation non gravitaire, alimentation d’un canal,
refroidissement industriel avec restitution supérieure à 99 % et autres usages économiques
38
Alimentation d’un canal et refroidissement industriel avec restitution supérieure à 99 %.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
42
En revanche, même si elle a été amoindrie entre 2007 et 2012, la différence de taux entre
usage pour eau potable et irrigation ne se justifie pas pour des raisons d’impact sur le milieu et
la gestion des ressources. Alors que le plafond du taux de redevance inscrit dans le code de
l’environnement est deux fois plus élevé pour l’alimentation en eau potable que pour
l’irrigation, le taux appliqué par l’agence est 4,8 fois plus élevé. Cette différence remet en cause
le principe préleveur-
payeur et montre que la redevance n’est pas utilisée comme outil
incitatif
39
.
La redevance irrigation est de plus assortie de conditions dérogatoires et, comme pour
toutes les redevances,
bénéficie de l’exception de mise en recouvrement. D’une part, la
redevance n’est pas due en dessous de 7
000 m
3
par an
40
: sur les 20 000 irrigants du bassin,
10 000 prélèveraient un volume inférieur à ce niveau
41
. D’autre part, le seuil de mise en
recouvre
ment est fixé à 100 €
42
, ce qui correspond à un peu plus de 10 800 m
3
. Le seuil de non
déclaration a le double désavantage d’envoyer un signal prix inadapté et de limiter la remontée
d’informations sur les volumes prélevés, alors même que l’exception de mis
e en recouvrement
permet d’exclure des volumes supérieurs de
prélèvement.
Enfin, les irrigants appartenant à un organisme unique de gestion collective (OUGC)
bénéficient du taux relatif à la catégorie 1 même lorsqu’ils sont en zone de répartition des eaux.
L’intégralité des irrigants en ZRE sont membres d’un OUGC, ce qui signifie que le tarif ZRE
ne s’applique dans aucun cas
43
.
Un rapport commun du
Conseil général de l’environnement et du développement
durable (CGEDD) et du
Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux
(CGAAER) a récemment affirmé l
’intérêt des OUGC pour la gestion collective de la ressource
en eau
44
mais dans le même temps la nécessité de consolider la détermination des volumes
prélevables.
En fonction de l’efficacité des mesures d’ordre réglementaire de gestion quantitative de
la ressource, l’agence
pourrait réfléchir à une évolution du dispositif, à la fois sur une hausse
des taux et sur le niveau des dérogations, pour renforcer l
’
approche incitative. Cette évolution
du dispositif au niveau de l’agence serait facilitée par l’introduction réglementaire de
dispositions visant la mise en place d’un taux de redevance plancher, ce qui constituait déjà une
recommandation de la Cour dans le RPA de 2015, ou de fourchettes de taux basées sur les
niveaux de consommation.
La Cour invite donc
l’agence et sa tutelle
, dans le contexte de la préparation du
12
ème
programme (2025-2030),
à poursuivre la réflexion sur l’évolution du dispositif de
redevance sur les prélèvements en étudiant la possibilité de :
39
Audit interne des agences de l’eau, Rapport n°013432
-01, Hugues Ayphassorho, Bruno Cinotti,
Christian Dieudonné et Florence Tordjman, décembre 2021
, page 52
.
40
Utilisant ainsi la possibilité offerte par l’article L 213
-10-
9 du code de l’environnement.
41
Ni
veau équivalent à l’irrigation de deux à trois hectares de maïs.
42
Article L213-11-
10 du code de l’environnement
: «
Les redevances ou suppléments de redevances
inférieurs à 100 euros ne sont pas mis en recouvrement
»
43
Selon les données fournies par l’agence, cette dérogation représente un coût estimé à environ 2 M€ en
2020 (684 Mm
3
prélevés en ZRE mais bénéficiant du tarif de catégorie moins élevé de 0,3 ct€/m
3
en moyenne).
44
Bilan du dispositif des organismes uniques de gestion collective (OUGC) des prélèvements d'eau pour
l'irrigation, Mission CGEDD n° 13017-01
, page 6
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
43
-
revoir la tarification de la redevance sur les prélèvements en renforçant le signal
prix de la redevance, en
réduisant l’écart de contribution entre usagers et
en
supprimant les dérogations volumiques ;
-
réviser les dispositions réglementaires encadrant la redevance sur les
prélèvements, en renforçant les obligations de maitrise de la ressource des
OUGC pour bénéficier du taux de redevance de catégorie 1, en augmentant le
plafond de la redevance irrigation et en introduisant un taux plancher et un
plafonnement de la différence de taxation entre usages.
3.3.2
La gestion des redevances
3.3.2.1
La
gestion des redevances centralisée au sein d’une direction unique
La direction des redevances a été créée en 2020 à partir de la fusion des unités
redevances des départements des ressources en eau et des milieux aquatiques (DREMA) et des
services publics de l’eau et de l’expertise (DSPEE). Grâce à
la rationalisation des fonctions
d’encadrement et de support,
les effectifs sont passés de 16,6 ETP à sa création à 15,4 ETP en
2021, tout en prenant en charge la gestion mutualisée de trois redevances. La création de ce
service permet à l’agence de renforcer
le pilotage transversal des redevances. La direction est
compétente pour la conception de la politique de
redevances, du calcul jusqu’à l’émission du
titre, ainsi que pour les contrôles.
Les procédures liées à la gestion des redevances sont rassemblées dans un processus
cartographié et détaillé. Les responsabilités et les acteurs sont bien précisés.
La gestion bénéficie d’outils mutualisés entre l’ensemble des agences de l’eau,
notamment un portail de téléservices, y compris de télédéclaration, et un outil commun de calcul
des redevances. Entre 2017 et 2019, le taux de télédéclaration a doublé, de 43 à 90 %,
et s’est
maintenu à ce niveau depuis lors
, satisfaisant l’objectif du COP fixé à 90
%.
3.3.2.2
Les remises gracieuses
L’examen des demandes de remises gracieuses s’effectue en deux temps. Le service des
redevances examine en premier lieu les demandes et rejettent celles qui ne sont pas admissibles,
soit un total de 19 demandes concernant 25 titres et 35
347 €
en 2021.
La commission des remises gracieuses a examiné 64 demandes concernant 85 titres pour
un montant de 166
363 €. Elle a accepté 74 titres, pour
un montant de 101
759 €, soit 61 % des
demandes mais 0,01 % des recettes fiscales. Ces dossiers concernaient majoritairement des
demandes liées à des pénalités de retard.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
44
3.3.2.3
Les contrôles des redevances
Le contrôle sur pièces et sur place des redevances est organisé selon deux modalités. Il
est délégué sous forme de marché pour les redevances qui concernent les collectivités et les
industriels
45
. Pour le moment, l’agence dispose de son propre marché mais à son expiration en
2023, elle intégrera le marché commun aux agences. Le contrôle sur place de la redevance
hydroélectricité et sur pièces de la redevance irrigation est organisé en régie. Ainsi, grâce à
l’externalisation, la situation n’est plus celle du précédent contrôle où les agents charg
és de
l’instructi
on étaient également responsables des contrôles. Ne subsiste plus que le cas des
contrôles en régie où une supervision hiérarchique a été mise en place pour atténuer les risques.
Suite à la recommandation du précédent contrôle de la Cour des comptes, l’age
nce a
instauré un plan de contrôle. La mise en place de la direction des redevances en 2020 a permis
d’aboutir à la création d’un plan de contrôle unique couvrant l’ensemble des redevances. La
nouvelle stratégie de contrôle s’appuie sur les résultats des c
ontrôles précédents et des données
chiffrées calées sur les indicateurs du COP, dont les objectifs fixés à 10 % du montant et 1 %
des dossiers sont atteints.
Sur la base de la stratégie de contrôle, un programme de contrôle est déterminé avec la
liste des dossiers soumis au contrôle, arrêtée après consultation d
es autres services de l’agence
.
L
a stratégie de contrôle 2022 montre qu’en plus de critères quantitatifs basés sur le COP, une
analyse de risques est développée pour établir le programme. Elle révèle également que les
objectifs de contrôle pour les années 2019 et 2020 sont sur une trajectoire vertueuse et qu’il est
rempli pour 2018. En revanche, même si l’objectif du COP est globalisé, il serait intéressant de
fournir des indications chiffrées plus détaillées sur les contrôles par redevance.
Les contrôles se basent sur des éléments différents en fonction des redevances : données
comptables, rôles d’eau et modalités de facturation pour les redevances
«
pollution et collecte
des collectivités »; relevés
d’index, registres de comptage, positionnement et entretien des
compteurs pour les redevances « prélèvement » ; analyse de données hydrographiques pour la
redevance « hydroélectricité »
; relevés d’index, registres de comptage, croisement des données
avec les données des OUGC
pour l’irrigation.
Les données sont fiabilisées par des contrôles sur place pour toutes les redevances, sauf
pour la redevance « prélèvement irrigation ». Dans ce cas, les contrôles ne sont pas effectués
pour des raisons de sécurité des agents. Il est de bonne politique de ne pas mettre les agents
chargés
des contrôles dans des situations de risque. Néanmoins, l’agence devrait s’efforcer de
trouver une solution à cette difficulté, notamment par la voie de la concertation, en
s’appuyan
t
sur la présence dans ses instances de représentants de la profession agricole.
3.3.2.4
La méconnaissance d’une partie des volumes prélevés pour l’irrigation
L’agence estime à 20
000 le nombre total d’irrigants dans le bassin. Parmi ceux
-ci,
10 000 sont
interrogés annuellement par l’agence sur leur consommation, dont 90
%
45
Pour les collectivités : redevance pollution domestique, modernisation des réseaux de collecte
domestique, prélèvement eau potable. Pour les industries : redevance pollution industrielle, modernisation des
réseaux de collecte non-domestique, prélèvement industrie.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
45
appartiennent à une OUGC. En 2020, ils ont prélevé 947 Mm
3
, dont 684 Mm
3
au sein des
OUGC, en zone de répartition des eaux.
Les 10 000 irrigants qui ne sont pas interrogés annuellement sont supposés prélever
moins de 7 000 m
3
d’eau par an, seuil en dessous duquel la redevance prélèvement n’est pas
due. Néanmoins leur consommation effective n’est ni connue
ni estimée ni contrôlée.
Par ailleurs, l’agence n’a qu’un accès limité aux bases de
données des OUGC
46
. Sur les
15 OUGC du bassin, elle travaille avec sept
d’entre eux
pour le pré-remplissage des déclarations
de redevance.
L’amélioration de cet accès fait partie des conditions pour que le taux des aides
qui leur sont versées au titre de la ligne 210, gestion quantitative, soit bonifié,
et l’agence aide
financièrement la mise en place des bases de données des OUGC si elles contribuent à
l’interopérabilité avec sa propre base de données. L’expérience de la coopération
avec
l’agence
Rhône-Méditerranée-Corse (RMC) montre que ces données servent à identifier des redevables
ou à connaitre la consommation des petits préleveurs. Par ailleurs, la cohérence des données
fournies par les OUGC n’est pas analysée au regard d’une modélisation des volumes
probablement prélevés.
La Cour prend note de l’engagement de l’agence à renforcer les
conditions d’aide aux OUGC d’ici la fin 2022
«
de manière à ce que la connaissance des
prélèvements et les actions conduites par les OUGC permettent effectivement de contribuer à
restaurer les équilibres quantitatifs et gérer les étiages, notamment en situation de crise, en
partenariat avec les opérateurs de lâchers d’eau et l’État
. »
Cumulée à l’absence de contrôles sur place, cette méconnaissance de l’assiette
remet en
cause
l’efficacité du contrôle fiscal de l’agence
et souligne
l’insuffisance
du système de mesure
des prélèvements alors même que la ressource se raréfie.
Recommandation n° 4.
(A
gence de l’eau Adour
-Garonne) : Améliorer la
connaissance des volumes prélevés pour l’irrigation, y c
ompris pour les petits
volumes, par une systématisation des partages de données avec les organismes
uniques de gestion collective (OUGC) et le développement de modélisations.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le programme d’intervention définit les domaines et conditions d’interventions de
l’agence de l’eau Adour
-Garonne ainsi que les dépenses et recettes nécessaires à sa mise en
œuvre sur une période de
six ans. Il détaille de manière concrète la stratégie adoptée par le
c
onseil d’administration et le
comité de bassin.
Le 11
ème
programme, adopté en septembre 2018 pour la période 2019-2024 a consacré
le renforcement du poids des dépenses consacrées au bon état des milieux, à la réduction des
pollutions diffuses, à la gestion des eaux pluviales et, dans une moindre mesure, à la gestion
quantitative. L’adaptation du programme, intervenue en 2021 pour prendre en compte le
nouveau SDAGE, a renforcé les moyens consacrés à l’adaptation au changement climatique et
au bon état des eaux.
46
Bilan du dispositif des organismes uniques de gestion collective (OUGC) des prélèvements d'eau pour
l'irrigation, Mission CGEDD n° 13017-01
, page 7.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
46
A mi-parcours, le bilan du 11ème programme est contrasté. La lutte contre la pollution
industrielle dépasse les objectifs fixés par le
contrat d’objectifs et de performance passé avec
la tutelle alors que
l’accompagnement des pratiques agricoles n’a pas fourni les résultats
escomptés et que, faute de structures intercommunales en place, les résultats sont insuffisants
en matière de préservation et de restauration des milieux aquatiques.
Au cours des dernières années, l’évaluation des dispositifs d’aide a été concentrée sur
des dispositifs localisés et ponctuels. La programmation pour 2022 et 2023 comporte des
actions plus structurantes.
L’évaluation gagnerait
à faire partie du projet de mutualisation.
En dépit de progrès quant à leur plafonnement et leur gestion, les aides à la coopération
in
ternationale pâtissent encore d’une absence de cadr
age stratégique et de priorisation
géographique menant à une trop faible sélectivité des aides. Le coût des projets est
insuffisamment estimé en amont, posant la question du financement de charges de structures
très importantes. Leur efficacité et leur impact sur le développement ne sont toujours pas
évalués malgré l’existence d’initiatives mutualisées dans le réseau des agences.
Effet du plafonnement des redevances et des perspectives d’évolution
structurelle de
celles-
ci, la politique de redevance a peu évolué depuis le précédent programme d’intervention.
Si le caractère incitatif et le respect du principe pollueur-payeur est bien respecté pour
certaines redevances, d’autres à l’inverse en sont él
oignée
s. C’est notamment le cas de la
redevance sur le prélèvement qui appelle la poursuite de la réflexion sur son évolution, tant au
niveau de l’agence qu
e de la tutelle. La connaissance de son assiette, en particulier les
quantités prélevées pour l’irri
gation, est insuffisante.
4
L’ORGANISATION
FINANCIERE ET
L’
ANALYSE DE LA
SITUATION FINANCIERE ET DE SA SOUTENABILITE
4.1
Une organisation financière au service du pilotage des activités
La préparation et l’exécution du budget
47
illustrent le fonctionnement transversal de
l’agence.
Dans le cadre de l’organisation antérieure, chaque délégation disposait d’une dotation
budgétaire qu’elle défendait auprès de la direction. Désormais, les relations fonctionnelles
directes
sont
favorisées
entre,
d’une
part,
les
res
ponsables
budgétaires,
appelés
« gestionnaires »
, qui initient notamment l’engagement juridique, et d’autre part, les
« responsables de lignes » qui, en amont, priorisent et planifient les besoins au regard des
remontées de terrain (état d’avancement des projets, planification des maîtres d’ouvrages eux
-
mêmes…). Un arbitrage de premier niveau est établi à cet échelon.
La mise en place de centres de responsabilité budgétaire (CRB) à la fois investis des
aspects financiers et opérationnels n’a pas été retenu
e. Toutefois, dans la configuration de
47
Article R213-
43 du code de l’environnement.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
47
l’agence, le positionnement au siège de
ces deux acteurs majeurs de la programmation est
d’autant plus cohérent qu’il va dans le sens d’une plus grande solidarité territoriale au sein du
bassin et qu’il offre une meil
leure visibilité dans la programmation des AE et CP.
La création des conférences budgétaires renforce la
transversalité que l’agence entend
privilégier dans la préparation des décisions budgétaires. Au moins trois fois par an, en amont
de chaque commission des interventions, les agents chargés de leur
mise en œuvre (membres
du comité de direction, gestionnaires budgétaires et responsables de lignes) se réunissent pour
échanger sur la situation financière et sur l’état des projets annuels et pluriannuels
, alerter ou
anticiper d’éventuelles difficultés dans la réalisation des projets et, le cas échéant, adapter la
programmation budgétaire en conséquence.
En privilégiant la destination stratégique (domaine) et opérationnelle des crédits (ligne
budgétaire) a
u détriment de la destination territoriale, l’agence conforte son positionnement au
niveau du bassin.
4.2
Les outils de gestion en faveur d’une meilleure maîtrise des risques
4.2.1
Une comptabilité analytique aboutie
La prise de décision de la direction s’appuie su
r une comptabilité analytique de deux
niveaux. Une comptabilité analytique de premier niveau sert à rattacher les opérations aux
référentiels de la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP)
48
. Déclinée sur l’ensemble
des mouvements de classe 6, 7 et 2, elle constitue, pour le « gestionnaire » budgétaire, un outil
de suivi des dépenses
49
et de pilotage de la ligne budgétaire sur laquelle il est responsabilisé.
Un niveau complémentaire d’analyse permet de restituer des données analytiques propres à la
dét
ermination des coûts de fonctionnement de l’agence
par principales missions. Elle sert
notamment de base pour les travaux interagences.
4.2.2
Un dispositif de contrôle interne non encore conforme à la réglementation
L
’agence n’a pas encore mis en place un disp
ositif de contrôle interne budgétaire (CIB)
et de contrôle interne comptable (CIC) conforme au cadre de référence défini par l’arrêté du 17
décembre 2015
50
. Pour autant, l’agence dispose de plusieurs dispositifs qui, tout en poursuivant
des objectifs différents, contribuent à mieux maîtriser ses activités en détectant et limitant
l’impact d’éventuels dysfonctionnements.
48
Par exemple au tableau 2 « autorisations budgétaires », au tableau 3 « dépenses par destination
–
recettes
par origine » et tableau 4 « équilibre financier ».
49
Notamment les dépenses de maîtrise d’ouvrage agence et les dépenses d’intervention sous maitrise
d’ouvrage extérieure (subventions et avances remboursables).
50
Situation également constatée par le CGEDD (Rapport de décembre 2021) : cartographie des risques
complète (ex : couvrant la perception des redevances), identification de points de contrôle, de méthodes et de plans
de contrôle et de comptes rendus traçables.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
48
L’état des lieux établi dans le cadre de la démarche qualité
et
l’amélioration continue
des pratiques poursuivie par ce système de management (SMQ),
permettent à l’agence de
disposer d’un socle favorable
au déploiement du contrôle interne. Appliqué à
l’ensemble des
activités de l’agence, le SMQ a permis l’identification des processus, la modélisation des
procédures et invite régulièrement à ré
interroger l’agence sur son mode de fonctionnement.
Le contrôle allégé partenarial (CAP) est également un levier au service de la
rationalisation des procédures et de la qualité des comptes. Par la convention signée le 2 octobre
2014 et encore en vigueur
à ce jour, l’ordonnateur et le comptable ont fixé les modalités du
contrôle mis en œuvre sur les dépenses d’intervention
où se concentrent une grande partie des
enjeux financiers.
Il permet de réaliser des contrôles ciblés sur des zones à risque, d’échanger
régulièrement sur ces sujets et de mettre en place des actions de progrès. Sur la base d’un bilan
annuel, la « carte des risques »
est actualisée et les propositions d’adaptation du plan d’actions
sont définies par l
e comité de pilotage. Au regard de l’intérêt que représente le CAP, le com
ité
de direction a décidé de transposer ce dispositif de contrôle allégé aux phases techniques qui
précèdent l’attribution de l’aide.
D’
ailleurs,
l’agence s’est elle
-
même engagée à mettre en œuvre
le contrôle interne en signant la convention de contrôle partenarial en 2014.
Les préoccupations de l’agence en matière de maîtrise des risques
financiers sont prises
en compte et des efforts pour les contenir sont menés au-delà des deux dispositifs précités :
intégration d’ale
rteurs dans le logiciel de gestion des aides « RIVAGE
», établissement d’une
carte des risques majeurs partagée avec l’agent comptable
et adoption d
’
un
plan d’action
s par
le consei
l d’administration le 29 juin 2022
.
Néanmoins, le formalisme du contrôle interne financier reste insuffisant. Les progrès
réalisés sont lents. À ce jour, la cotation des risques
sur l’ensemble du périmètre est
inachevée
et les missions d’audit
interne doivent être organisées. L
’agence se limite à répondre à l’objectif
peu ambitieux du COP
51
. Or, la mise en place du contrôle interne est une obligation
règlementaire et ne relève pas de la volonté des parties.
Lors des travaux du prochain COP,
le ministère de tutelle est invité à fixer de véritables objectifs de performance au-delà de
la mise en place de dispositifs d’ores et déjà rendus obligatoires par la
règlementation
.
Des efforts complémentaires doivent être menés, sans tarder, pour répondre aux
exigences règlementaires sur tout le périmètre du contrôle interne financier.
4.3
L’a
nalyse de la situation financière et de sa soutenabilité
La gestion financière de l’agence s’exerce dans
le cadre du plafonnement pluriannuel
des dépenses et du plafonnement annuel des redevances
52
. Dans ce contexte, la recherche de
l’équilibre financier
l’oblige
à mettre en perspective ses stratégies à court terme pour maîtriser
leur impact sur les années ultérieures et ne pas compromettre sa solvabilité future.
51
A l’horizon 2022, l’objectif F5
- se limite à la
mise en place ou l’actualisation d’une cartographie des
risques et d’un plan d’actions.
52
Article 46 de la loi de finances 2011-1977, modifié
.
L’AGENCE DE
L’EAU ADOUR
-GARONNE
49
4.3.1
Des produits et des charges soumis à des dynamiques différentes
4.3.1.1
Les produits
En 2021, les produits de l’agence s’élèvent à 322 M€, soit 9 % de plus qu’en 2018. Ils
sont principalement constitués des recettes fiscales (95,5 %), et marginalement
d’une
subvention de l
’État (4,3 %) et d’autres ressources (0,2 %)
53
. N’eut été le financement
exceptionnel de l’État dans le cadre du
p
lan de relance en 2021, les produits de l’agence
reposeraient à 99 % sur les redevances perçues.
Tableau n° 3 :
Évolution des produits (
€
)
PRODUITS
2018
2019
2020
2021
Subvention de l'État
0
0
0
13 780 600
Ressources fiscales
293 184 528
306 317 724
286 439 743
318 186 807
Reversement écrêtement redevances
0
-8 768 502
-6 245 098
-10 815 959
Autres ressources
753 217
3 125 314
1 006 915
570 657
TOTAL DES PRODUITS
293 937 745
300 674 536
281 201 560
321 722 105
Source : Tableau 6
54
, Comptes financiers
Les ressources fiscales ont augmenté de 8 % entre 2018 et 2021, à 318
M€.
Elles
reposent essentiellement sur les redevances domestiques versées par les ménages. Trois
redevances représentent en moyenne 81 % des ressources fiscales durant cette période (Annexe
n° 5) : la redevance « Pollution domestique » a rapporté 131
M€ (41 %) en 2021 ;
la redevance
« Réseau de collecte domestique », 68
M€ (21 %);
et la redevance « Prélèvement alimentation
eau potable » 42 M€ (13 %)
la même année.
Les redevances non domestiques représentent une part moindre des recettes fiscales
mais elles portent leur accroissement. Les 10 redevances non domestiques ne représentent, en
moyenne, que 24
% des ressources fiscales de l’agence. Toutefois, le
ur progression entre 2018
et 2021 est plus rapide : + 116 %
55
pour la redevance « pollution diffuses » à 38
M€ en 2021
;
+34 % pour la redevance « prélèvement irrigation » à
8 M€ en 2021 ;
+ 25 % pour la redevance
« prélèvement hydroélectrique » à 7
M€ en
2021.
Alors que les produits de l’agence sont des recettes fiscales en augmentation, ses
possibilités d’action sont contenues. Elle se heurte notamment au plafonnement annuel des
53
Autres ressources liées notamment à la gestion de services mutualisés, de produits locatifs (bâtiment
Poncet, hébergement O
FB), de remboursement IJSS, de reliquats de prêts aux salariés…
54
À partir de 2021, l'écrêtement est réalisé directement en réduction des redevances.
55
Les montants de 2018 et 2019 ne prennent pas en compte la redevance pollution diffuse collectée
nationalement par l’AE Artois
-
Picardie et directement versée à l’ONEMA puis à l’AFB. En intégrant les valeurs
ainsi collectées pour le compte de l’AE Adour
-Garonne (7
M€
en 2018 et 8
M€
en 2019), l’augmentation des
produits relatifs à cette redevance est moitié moindre.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
50
redevances perçues par les agences (
Annexe n° 6
)
56
. Au regard des règles de fixation d’assiette
des redevances sous plafond
57
, l’écrêtement réalisé par l’
É
tat au détriment de l’agence s’est
élevé à 8,77
M€
en 2019, à
6,25 M€
en 2020 et à 10,82
M€
en 2021.
Enfin, l
a subvention exceptionnelle de l’État,
d’un montant de
14
M€, correspond à la
notification d’une décision attributive en recettes fléchées, donc sans impact sur l’équilibre
financier, pour le financement de la
contribution de l’agence aux mesures inscrites dans le Plan
de relance et dont le solde sera réparti sur les exercices 2022 et 2023
58
.
4.3.1.2
Les charges
En 2021, les charges
de l’agence s’élèvent à
292
M€, soit
1,44 % de moins
qu’en 2018.
Elles sont constituées des charges de personnel (6 %), des autres charges de fonctionnement
(18 %) et de dépenses d’intervention résultant d’engagements pris pendant l’exercice
et au
cours des années précédentes (76 %).
Tableau n° 4 :
Évolution des charges (
€)
CHARGES
2018
2019
2020
2021
Personnel
(c/641-645-647-648)
16 482 785
16 727 657
16 295 781
16 328 066
Fonctionnement autre que les
charges de personnel
56 211 516,38
41 260 839,37
47 695 432
53 639 314
Interventions
223 567 546,00
249 010 512,63
208 244 256
222 094 306
TOTAL DES CHARGES (1)
296 261 847
306 999 009
272 235 469
292 061 686
Source : Rapports de gestion CF
–
Tableau 6
59
1) Les charges de personnel relatives aux rémunérations, aux charges de Sécurité
Sociale et de prévoyance et aux autres charges sociales
s’élèvent à 16
M€
en 2021, soit 1 % de
moins qu’en 2018. La contribution de l’agence à l’objectif global de réduction des emplois
publics
60
ne s’est pas traduite par une baisse des charges de personnel
(cf.
infra
).
56
Un écrêtement est réalisé au regard du cadre législatif et règlementaire fixant d’une part, les règles d’un
plafonnement annuel des redevances perç
ues par les six agences de l’eau et d’autres part, les règles de répartition
de ce plafond, entre agence.
57
Article 46 de la loi de finances 2011-1977, modifié.
58
Programme 362 « Écologie »
, 260 M€ réservé aux agences de l’eau pour deux mesures réparties
entre
2021 et 2023 : « Eau et assainissement
» (250 M€, soit 46 M€ pour Adour
-Garonne) et « Biodiversité » (10
M€
,
soit 1,4
M€ pour Adour
-Garonne).
59
Après retraitement au regard de la nomenclature transmise par l’agence.
60
Pour mémoire, les plafonds d’em
plois fixés
pour les six agences de l’eau
sont : 1 744 ETPT (2015),
1 709,3 ETPT (2016), 1 673 ETPT (2017), 1 625 ETPT (2018), 1 582 ETPT (2019), 1 541 ETPT (2020),
1 497 ETPT (2021) et 1 497 ETPT (PLFI 2022)
–
Source Bilan social 2020 et PLF 2022.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
51
2)
Les charges de fonctionnement autres que celles relatives au personnel
61
s’élèvent à
54
M€ en 2021
,
soit 4,8 % de moins qu’en 2018
. Toutefois, cette
baisse n’est pas régulière.
Elles correspondent aux dépenses réalisées par l’agence pour son fonctionnement propre
:
-
Les « achats » (compte 60) ont augmenté de 22 % entre 2018 et 2021 pour atteindre
290 194
€. La baisse de certaines dépenses liées au confinement et aux restrictions de
regroupement n’a pas compensé les charges induites par le développement du télétravail
et à la réorganisation des espaces de travail.
-
Les charges relatives aux « services extérieurs » (compte 61) ont baissé de 11 % entre
2018 et 2021 et plafonnent à
272 750
€ malgré les dépenses
liées à l’adaptation des
espaces de travail à la nouvelle organisation des services.
-
Les « autres services extérieurs » (compte 62) ont augmenté de 14 % entre 2018 et 2021
et atteignent 1
561 987 € du fait de la mutualisation en cours dans le domaine
informatique. L’externalisation de prestations de maintenance constitue de nouveaux
coûts (124 %), non compensés par la réduction des charges liées au réseau (-96 %).
Les autres dépenses de gestion courante correspondent essentiellement aux prestations
réalisées par l’agence en qualité de maître d’ouvrage, dans le cadre de ses missions propres
(compte 65783)
. Elles s’élèvent à 12
,7 M
€ en 2021, soit 1
3
% de plus qu’en 2018. Elles
concernent : a) les frais de laboratoire liés aux contrôles de mesure en milieu aquatique, b) les
frais de collecte et de contrôle des redevances, c) les
frais d’études
thématiques et
multithématiques, d)les
frais de communication dans le cadre de l’information et de la
communication (ligne budgétaire 340) mais aussi la
communication sur l’agence elle
-même.
L
a contribution obligatoire versée au profit de l’Office
français de la biodiversité (OFB)
a représenté 31 M
€
en 2021
62
. Chaque année,
sur la base d’une
règle de calcul fixée par la loi
de finances, un arrêté conjoint des ministres chargés de l'écologie et du budget détermine la
répartition de la contribution entre les six agences. Depuis la mise sous plafond de la redevance
pour pollution diffuse et l’augmentation concomitante de celui
-
ci, l’agence se voit davantage
contrainte pour cette dépense qui correspond, en moyenne, à 10 % du total de ses charges entre
2018 et 2021.
3)
Les dépenses d’intervention
s’élèvent à 222 M€ en 2021, soit
une baisse de
1,5 M€
par rapport à 2018. Sur cette période, elles représentent, en moyenne, 77,3 % des charges de
l’agence.
Au regard de leur montant et des modalités de leur versement (acomptes sur
subventions pluriannuelles),
c’est
un enjeu important pour l’équilibre financier de l’agence.
Les
bénéficiaires sont, en moyenne, les collectivités territoriales (70,5 %), les entreprises (20,8 %),
les ménages (0,2 %) et les autres personnes morales telles que les établissements publics, les
associations (8,5 %). Malgré un ralentissement lié à la crise de 2020, les dépenses
d’intervention, versées sous forme de subventions, retrouvent dans l’ensemble
un niveau quasi-
équivalent à la situation antérieure. Cette reprise ne concerne cependant par les projets des
entreprises dont le montant des subventions accordées demeure en diminution (-20 % entre
2019 et 2020 et -14 % entre 2020 et 2021).
61
Ces charges de fonctionnement comprennent néanmoins les charges fiscales relatives aux traitement et
salaires.
62
Arrêté du 28 janvier 2021 relatif à la contribution financière des agences de l'eau à l'Agence française
pour la biodiversité et à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
52
4.3.1.3
Les résultats financiers
Les résultats financie
rs de l’agence reposent
sur l’équilibre entre d’une part, des
redevances inscrites dans un cycle relativement
court et d’autre part, des dépenses
d’intervention résult
ant
d’engagements pluriannuels
qui peuvent induire des transferts de
besoins entre programmes. Sur la période 2018 à 2021, l
’analyse des opérations génératrices de
perte ou de bénéfice montre
que le résultat de l’exercice découle d’éléments conjoncturels
affectant ces deux paramètres. Elle permet aussi de distinguer u
ne phase d’augmentation
des
dépenses d’intervention à un rythme supérieur à celle des recettes fiscales et
au cours de laquelle
l’évolution des redevances (+2 % en 2019) ne compense pas la montée en charge des demandes
de paiement (+10 % en 2019) basées sur des conventions conclues dans le cadre du 10
ème
programme.
Dans une seconde phase, à l’inverse, l’évolution des produits est plus favorable
que
celle des charges d’intervention. Le fort ralentissement des demandes de paiement, lié à
l’impact de la crise sur les maîtres d'ouvrage et sur les entreprises mettant en œuvre les projets
financés par l’agence (
-20 %), explique le résultat bénéficiaire de 2020. En 2021, malgré la
hausse des subventions versées dans le cadre d’appels à projet, les recettes affectées par l’État
dans le cadre du plan France
relance, ont accentué l’écart entre les produits (+1
4 %) et les
charges d’exploitation (+7 %).
Tableau n° 5 :
Évolution des résultats
(€)
Source : Cour des Comptes à partir des comptes financiers
À partir de 2020, les comptes financiers font apparaître un redressement des résultats
que l’agence avait, dans une moindre mesure, elle
-même anticipé dans ses prévisions
budgétaires. Cependant, les résultats prévisionnels inscrits aux budgets sont systématiquement
plus défavorables que leur exécution. Au re
gard des conséquences qu’emporte le résultat
2018
2019
2020
2021
Produits d'exploitation
293 933 373,26
300 639 158,58
281 198 774,05
321 721 397,10
dont redevances
293 184 527,84
297 787 690,51
280 194 644,92
307 370 847,43
dont autres produits de gestion
256 304,88
2 659 882,09
886 456,47
545 566,14
dont subventions spécifiquement affectés au
financement de certaines charges
d'intervention en provenance de l'Etat
-
-
-
13 780 600,00
dont reprises sur amortissements,
dépréciations, provisions
461 040,54
60 554,84
10 827,90
4 314,86
Charges d'exploitation
296 263 562,67
306 967 088,52
272 235 469,66
292 061 685,87
dont charges d'interventions
223 567 546,07
249 010 512,57
208 244 256,03
222 094 305,59
dont consommation de marchandises et
d'approvisionnement
1 997 742,71
2 216 743,26
2 034 965,13
2 124 931,30
dont charges de personnel
16 482 784,83
16 727 664,85
16 295 781,25
16 328 066,31
dont autres charges de fonctionnement
53 227 160,54
37 643 527,36
44 063 586,27
49 721 886,70
dont dotations amortissements,
dépréciations, provisions et VNC des actifs
cédés
1 066 604,23
1 368 640,48
1 596 880,98
-
Résultat d'exploitation (1)
-
2 330 189,41
-
6 327 929,94
8 963 304,39
29 659 711,23
Produits financiers
4 371,10
3 565,41
2 789,24
707,63
Charges financières
8,90
107,57
-
-
Résultat financier (2)
4 362,20
3 457,84
2 789,24
707,63
Résultat courant avant impôts (1+2)
-
2 325 827,21
-
6 324 472,10
8 966 093,63
29 660 418,86
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
53
d’exploitation sur les autres indicateurs de gestion
(cf.
Annexe n° 9
),
l’agence est invitée à
poursuivre ses travaux d’analyse financière
prévisionnelle.
4.3.2
Fragilité de la capacité d’autofinancement
La variabilité du résultat d’exploitation
, liée au caractère cyclique des programmes
d’interventions et aux évènements conjoncturels,
affecte
la capacité de l’agence à
s’autofinancer.
À partir de 2020, le redressement du résultat financier a contribué au
rétablissement de la CAF dont le niveau a couvert des investissements ainsi que les dépenses
d’
avances remboursables et de prêts. Cependant, la capacité
d’autofinancement de l’agence
demeure fragile. Dans ce contexte, elle a notamment sécurisé ses investissements en présentant
ses projets immobiliers dans le cadre du plan de France Relance.
Tableau n° 6 :
Évolution de la CAF (
€
)
2018
2019
2020
2021
Résultats financiers
-2 324 102,92
-6 324 472,10
8 966 090,63
29 660 418,86
CAF/IAF
-1 718 539,23
-5 110 186,46
10 134 350,98
31 448 599,97
Source : Cour des comptes notamment à partir du rapport de gestion, CF 2021
63
4.3.3
Le fonds de roulement et la gestion de la trésorerie
La fin du dispositif de prélèvement par l’
État depuis 2019 et les apports des deux
dernières années, notamment +35
M€ entre 2020 et 2021
, contribuent à renforcer le fonds de
roulement de l’agence dont l’enjeu est la couverture des engagements juridiques pris
antérieurement, parfois plusieurs années auparavant, et restant à payer (
Annexe n° 9
).
Le nombre de mois d’activité financés par le fonds de roulement est en moyenne de six
mois. Toutefois, au regard du
cycle d’exécution des projets aidés
, lui-même sensible au cycle
d’invest
issements des collectivités territoriales, la soutenabilité financière du programme
s’apprécie également en prenant en considération le niveau
élevé des restes à payer sur
subventions et avances remboursables. Leur suivi, notamment leur taux de couverture par le
fonds de roulement, constitue
un levier important de pilotage budgétaire pour l’agence. De 2018
à 2021, la part moyenne des restes à payer couverts par le fonds de roulement (28 %) situe
l’agence au
-dessus de la zone de vigilance, définie entre 15 % et 20 %, et démontre la
soutenabilité de ses engagements. Il est noté que l’augmentation du niveau des restes à payer
observée en 2021 ne remet pas en cause l’équilibre financier du programme dans la mesure où
elle correspond en grande partie (36 M€)
64
à des engagements financés par des recettes fléchées
dans le cadre du plan France relance.
63
L’autofinancement fragilisé par l’effet de ciseaux
, lorsque la dynamique des dépenses est supérieure à
la dynamique des recettes.
64
Rapport de gestion 2021.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
54
Depuis 2020, la diminution du besoin de fonds de roulement permet de dégager des
disponibilités.
Mises à part quelques exceptions, la courbe de tendance du niveau mensuel de trésorerie
se reconduit à chaque exercice. Dans ce contexte, la gestion de la trésorerie suppose une
vigilance constante, rendue nécessaire par le risque de rupture de trésorerie qui pourrait résulter
de la différence de rythme entre le flux de
dépenses d’intervention et celui des encaissements
de redevances.
Tableau n° 7 :
Niveau final de fonds
de roulement (€)
2018
2019
2020
2021
Fonds de R.
146 522 126
144 917 170
161 154 961
196 619 563
Besoin de Fonds de R.
89 985 420
89 075 603
48 863 221
52 286 528
Trésorerie
56 536 709
55 841 568
112 291 741
144 333 035
Source : Cour des comptes
4.3.4
Les perspectives financières à l’horizon 2024
Au regard de leur impact financier dans les années à venir, le suivi des taux de chute
65
et des restes à payer
font l’objet d’une attention particulière
.
Le recours à une nouvelle méthode
de calcul des taux de chute permet à l’agence de définir
de meilleures estimations des crédits
de paiement non consommés
66
et, par conséquent,
d’
évaluer plus précisément le montant des
restes à exécuter en fin de programme.
Selon l’agence,
une capacité financière complémentaire se dessine par rapport à la
maquette financière initiale du 11
ème
programme établie en 2019.
Pendant
la première moitié
de son exécution,
l’évolution de certains
paramètres a eu un impact favorable sur
l’équilibre
financier ; elle permettrait
d’envisager un financement complémentaire de l’ordre de
97 M
€
67
.
65
Le taux de chute correspond à la part des dossiers dont le financement réel est inférieur à l’attribution
initiale du fait de dépenses moindres. Il impacte donc l’équilibre financier dans la mesure où les paiements seront
moindres.
66
Lors de son précédent contrôle, la Cour avait estimé que les taux de chute n’étaient pas représentatifs
dans la mesure où ils étaient calculés sur une période de référence trop longue. Désormais, l’agence applique une
nouvelle méthode : 1. Détermination
des exercices d’engagement dont le taux des paiements est supérieur à 80 %
(ie que les exercices ne sont retenus qu’à partir d’un certain avancement du programme
- pour le 10
ème
programme,
l’atteinte de ce pourcentage n’est intervenue qu’en 2017, les exercices 2013 à 2016 n’ayant pas été retenus dans la
base de calcul)
; 2. Les exercices retenus à l’étape
1 servent de base au calcul d’un taux de chute par programme
à la date de la clôture ; 3. Ce taux de chute par programme est appliqué aux dossiers non soldés et rattachés à
chacun d’eux.
67
Sa mise en œuvre avant 2024 suppose l’adoption d’un arrêté modifiant le plafond pluriannuel des
autorisations d’engagement relatif au 11
ème
programme.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
55
Tableau n° 8 :
Évolution des paramètres de l’équilibre financier
Paramètre de l'équilibre financier
Évolution depuis 2019
Impact
Taux de chute - subventions (10
ème
Programme)
Taux de chute - subventions (11
ème
Programme)
+ 2 %
+17 M€
+ 14 M€
Taux de chute - avances (10
ème
Programme)
supérieur
+ 5 M€
Écrêtement réalisé (en cumul pour les 3 premières
années)
inférieur
+ 31
M€
Écrêtement réalisé (par rapport au BI 2022)
inférieur
+ 6 M€
Couverture des restes à payer et des restes à décaisser
+ 4 %
+ 24 M
€
Source
: Agence de l’eau
Adour-Garonne
Sur la base des
éléments d’ores et déjà observés et d’hypothèses nouvelles,
l’agence
dispose
d’une vision
prévisionnelle
de l’
équilibre financier en fin du 11
ème
programme et de ses
conséquences sur le 12
ème
, en préparation. Les données issues de cette analyse, notamment le
taux de couverture des restes à payer par le fonds de roulement, ne remettent pas en cause la
capacité de l’agence à honorer ses engagements
. Cette analyse, qui intègre la modification du
plafond pluriannuel des dépenses d’intervention prévu
e dans le cadre du plan de résilience
68
et
son éventuelle reconduction,
traduit aussi la capacité de l’agence à faire face à une
augmentation des dépenses d’intervention
(
Annexe n° 11
).
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
À
l’image de la restructuration générale des services de l’agence, les changements
intervenus dans l’organisation financière contribuent à l’amélioration du pilotage des activités.
Un meilleur partage des enjeux financiers est rendu possible par un rapprochement fonctionnel
entre les services métiers et la direction des
ressources. Toutefois, en l’absence d’un dispositif
de contrôle interne financier conforme à la règlementation, cette appréhension des enjeux
demeure insatisfaisante.
En raison de la particul
arité des cycles d’exécution des recettes et des dépenses, la
soutenabilité financière constitue un axe de gestion majeur afin de ne pas compromettre
l’exécution des programmes d’interventions. Dans ce contexte, l’agence de l’eau Adour
-
Garonne s’appuie sur
l’analyse financière prospective. Son équilibre financier s’analyse à la
fois sur une vision à court terme, d’adéquation des projets de dépenses aux moyens disponibles
et, sur une vision à plus long terme, de maîtrise de leur impact sur les années à venir compte
tenu, notamment, de la couverture de dépenses incontournables telles que les dépenses de
personnel.
68
Le
projet d’arrêté modifiant l’arrêté du 13 mars 2019 encadrant les montant pluriannuel des dépenses
d’intervention du 11
ème
programme
a été présenté au comité n
ational de l’eau le 9 juin 2022. Pour l’agence de l’eau
Adour-
Garonne, cette mesure se traduirait par une augmentation du montant des autorisations d’engagement de
22 M€ sur les subventions et une baisse de 5 M€ sur les avances remboursables.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
56
5
LES EFFORTS DE MAITRISE DES DEPENSES DE
PERSONNEL ET LA MUTUALISATION
En 2015, la Cour des comptes avait déjà appelé
l’attention du ministère
chargé de la
tutelle technique des agences de l’eau
69
sur la nécessaire maîtrise des dépenses de personnel et
l’importance de renforcer la mutualisation au sein du réseau
.
5.1
Les efforts de maîtrise des dépenses de personnel
5.1.1
Une baisse continue des effectifs
En 2021, le
plafond d’emplois notifié
à l’agence de l’eau
Adour-Garonne par le
responsable de programme s’élevait à 235,1
emplois temps plein travaillés (ETPT)
alors qu’il
était de 246,6 ETPT en 2018, soit une baisse de 5 %.
Pour faire face à l’effort de réduction des effectifs, les agences de l’eau se sont dotées
d’un «
schéma d’emplois commun 2018
-2022
». L’agence
Adour-Garonne décline sa feuille de
route au regard de la répartition établie par le schéma commun, lequel offre la visibilité
nécessaire pour prendre en compte les réorganisations induites par le plan de mutualisation inter
agences.
Dans ce cadre
, l’agence
Adour-
Garonne a mené une réduction continue d’ETP
(-3,3 en
2018, -5,5 en 2019, -
5 en 2020 ainsi qu’en 2021) tout en activant, en parallèle,
le levier des
réorganisations
70
et de l’évolution des compétences internes. En termes d’effectif brut, elle est
passée de 247 agents permanents en 2018 à 219 en 2021 (-
13 %). L’augmentation du recours à
des contrats à durée déterminée
(intérim, apprentis…)
qui, en parallèle, a concerné 6 agents en
2018 et 28 en 2021,
ne remet pas en cause la tendance baissière de l’ensemble de l’effectif brut
(-2 %) sur la période.
Selon l’agence de l’eau, l
a visibilité dont elle dispose désormais en matière de
mouvements des ressources humaines contribue à une meilleure programmation des dépenses
de personnel. Les budgets de la masse salariale de 2018 à 2021 ont été établis en prenant en
compte les facteurs de hausse salariale « imposés » et prévisibles : progression indiciaire
(avancement, promotion…), recrutement et/ou renouvellement des fonctionnaires en poste,
nomination des nouveaux titulaires, lauréats du concours Loi Sauvadet (passage aux nouveaux
régimes, pensions civiles…).
Pour chaque exercice, le taux moyen de consommation des crédits
par rapport au budget rectificatif est de 95 %
71
.
69
Référé adre
ssé au ministère en charge de l’environnement le 29 avril 2015 suite à l’examen des comptes
et de la gestion des six agences de l’eau et à l’insertion au rapport public annuel de 2015. Réponse du ministère
datée du 8 juillet 2015.
70
Suite à la création d’
une direction « Redevances
», l’effectif chargé des redevances, y compris les
effectifs consacrés à la gestion mutualisée dans le domaine des redevances, est passé de 21,7 ETPT (2020) à 18,9
ETPT (2021).
71
Tableau de suivi des autorisations d’engagements.
L’AGENCE DE L’EAU A
DOUR-GARONNE
57
5.1.2
Une augmentation des coûts par équivalent temps plein travaillé
Parallèlement à la
baisse significative des effectifs de l’agence de l’eau
Adour-Garonne,
le montant des charges de
personnel par ETPT a augmenté de 6 %, passant de 66 767 € en 2018
à 70
681 € en 2021
(
Annexe n° 8
).
Le rapport de gestion joint au compte financier 2021 indique que la stabilité des charges
de personnel s’explique par le mouvement concomitant de la baisse des effectifs et «
le
vieillissement naturel des personnels
». Or, les
justificatifs produits lors de l’instruction
montrent que la situation résulte de plusieurs paramètres
. Lors de l’élaboration du budget initial,
les éléments suivants ont été pris en compte :
la variation d’indice
liée au changement
d’échelon
(+18 000
€)
, les promotions dans une catégorie supérieure, notamment celles pouvant être
prononcées par le directeur
72
(+68 000
€), les promotions
au deuxième niveau
73
(+20 000
€)
,
les conséquences de la «
déprécarisation
» d’agents (loi Sauvadet)
(+49 000
€)
et, plus
largement,
l’impact de l’augmentation du nombre de fonc
tionnaires sur les pensions civiles.
Dès lors, l
’ordonnateur
74
devra veiller à la qualité des informations contenues dans les
rapports de gestion pour
permettre aux administrateurs et à la tutelle d’appréhender l’exécution
budgétaire dans toute sa complexité.
5.1.3
Une application peu incitative du régime indemnitaire
5.1.3.1
Prime de fonction et de résultats
Cette prime est composée de trois éléments : un niveau de base fixé à 19 % «
du
traitement brut de l’agent
» ; une part liée à la fonction dont le montant annuel est fixé pour
chaque catégorie et emplois types ; et une part liée aux résultats dont le montant moyen annuel
est fixé pour chaque catégorie.
Selon la règlementation, les montants moyens de la part liée aux résultats sont
modulables «
afin de tenir
compte des résultats individuels de l’agent, appréciés lors de
l’évaluation annuelle
», selon des fourchettes de pourcentages liées aux catégories.
Alors que le ministère de tutelle s’était engagé
, en 2015, à étudier la question de la
majoration, à enveloppe constante, de la part liée aux résultats, la
règlementation n’a pas évolué.
Cette part demeure faible comparativement à
l’ensemble constitué de la part fixe et de
la part
liée à la fonction.
Ce
régime est d’autant moins
incitatif que
l’agence ne module pas
son montant au regard
des résultats individuels du bénéficiaire. En fonction de sa catégorie, chaque agent perçoit le
montant moyen fixé par l’arrêté du 11 mai 2007, quelle que soit l’appréciation portée sur sa
manière de servir au moment de son évaluation.
L’agence
justifie la non application de la part
variable par
l’attente d’un protocole national
alors que
l’application de l’arrêté n’est pas
conditionnée à l’adoption d’un tel document.
D’ailleurs, le protocole est un
projet inter agences
72
Article 18 du décret 2007 832 du 11 mai 2007.
73
Article 16 du décret 2007 832 du 11 mai 2007.
74
Article 212 du décret GBCP.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
58
qui dépasse la question de la modulation de la part liée aux résultats de la prime de fonction et
de résultats (PFR). Il porte sur la revalorisation des montants indemnitaires (montant moyen de
la part liée à la fonction, montant de référence de la part liée aux résultats pour la PFR et montant
moyen de la prime de performance collective) pour lequel la direction générale de
l’administration et de la fonction publique et la direction du budget ont
d’ores et déjà émis un
avis défavorable.
Recommandation n° 5.
(Agence
de
l’eau
Adour
-Garonne) :
Dans
l’application de la prime de fonction et de résultat
s, moduler la part liée aux
résultats.
5.1.3.2
Prime de performance collective
La prime de performance
75
peut être versée, pour un montant uniforme par catégorie,
aux agents non titulaires de chaque agence de l'eau en fonction de ses résultats et du niveau de
performance constaté dans la mise en œuvre de son programme pluriannuel d'intervention.
Au début de l'année suivant celle au titre de laquelle sont mesurés les résultats, les
d
irecteurs d’agence établissent une proposition argumentée. Cette proposition est élaborée en
fonction de l'atteinte des objectifs du programme et mesurée par des indicateurs de performance
pour lesquels des cibles annuelles ont été déterminées dans le cadre du COP.
Après avis du comité technique central de l'agence, la proposition est transmise au
ministre de tutelle et, compte tenu des éléments reçus, ce dernier arrête un taux annuel commun
à l’ensemble des agences. Ce taux uniforme,
compris entre 50 et 150 % en fonction des résultats
obtenus l’année précédente, est appliqué aux montants moyens par catégorie, définis par l’arrêté
du 11 mai 2007.
L’historique des taux attribués montre que le pourcentage est toujours égal ou
légèrement inférieur au montant maximum autorisé
76
. En 2019, la seule fois où la proposition
du directeur ne correspondait pas au taux maximum autorisé, les représentants du personnel ont
émis un avis défavorable en demandant l’application du taux le plus élevé. L’age
nce souligne
que le taux accordé par le ministère de tutelle vise à reconnaitre le niveau d’implication des
agents dans un contexte de baisse continue des effectifs.
En 2015, la Cour avait recommandé au ministère de tutelle de «
moduler
significativement la prime de performance collective agence par agence, conformément à
l’arrêté du 11 mai 2007
». Celui-ci
avait répondu qu’une modulation significative «
pourrait
aussi être envisagée
» afin de poursuivre les efforts communs en vue de la mutualisation des
fonctions supports. Malgré cela,
le taux demeure uniforme pour l’ensemble des agences
77
.
75
Arrêté du 11 mai 2007 relatif au régime indemnitaire des agents non titulaires des agences de l'eau et
portant sur la prime de performance collective.
76
2016 (135 %), 2017 (140 %), 2018 (150 %), 2019 (140 %), 2020 (150 %) et 2021 (150 %).
77
Cf. les lettres du directeur de l’eau et de la biodiversité fixant un taux «
pour l’ensemble des personnels
de chaque agence
».
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
59
Les réflexions menées par le ministère de la transition écologique ont abouti au projet
de modification du régime indemnitaire des agents non titulaires auquel le ministère de la
transformation et de la fonction publiques a répondu défavorablement (cf. paragraphe 5.1.3.2.).
Tout en rappelant que la modulation de la prime de performance collective doit pouvoir être
envisagée agence par agence, ce ministère
précise que l’évolution du régime ne peut être
envisagée que dans le contexte plus global de la révision de la rémunération à la performance
de tous les agents contractuels des établissements publics
de l’environnement
(Office français
de la biodiversité, parcs nationaux et conservatoire du littoral).
5.1.4
Un aménagement du temps de travail contestable
La durée du travail effectif des agents de l'État est celle fixée à l'article L. 3121-27 du
code du travail, à savoir trente-cinq heures par semaine pour un agent exerçant à temps
complet
78
. Dans des conditions prévues par le décret relatif à l'aménagement et à la réduction
du temps de travail, le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d'une durée annuelle
de travail effectif de « 1 607 heures maximum », sans préjudice des heures supplémentaires
susceptibles d'être effectuées. Cette durée annuelle peut être réduite, par arrêté du ministre
intéressé, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget, pris après
avis du comité technique ministériel, et le cas échéant du comité d'hygiène et de sécurité, pour
tenir compte des sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail
qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en
horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail, ou de
travaux pénibles ou dangereux
79
.
À
l’agence de l’eau
Adour-Garonne, l
’aménagement du temps de travail des agents
est
organisé sur la base de quatre options : soit une semaine de cinq jours, soit une semaine de
quatre jours et demi (quatre jours et demi par semaine ou alternance d’une semain
e de quatre
jours et d’une semaine de cinq jours) soit, enfin, une semaine de quatre jours
. Le décompte du
temps de travail du personnel de direction est établi en nombre de jours
80
.
Au-delà des jours de congés, des jours de repos et des jours de réduction du temps de
travail (RTT) résultant de la formule choisie
par l’agent,
ainsi que des jours de récupération et,
éventuellement, des jours de fractionnement
81
, le règlement intérieur prévoit la fermeture
exceptionnelle de l’agence à l’occasion de certains «
ponts ». Ces jours de fermeture sont fixés
à deux par an, extensibles au maximum à quatre. Ils sont gagés sur des jours de RTT, sur des
congés ou sur des plages fixes à partir du troisième jour.
Les deux premiers n’étant pas gagés,
ils viennent s’ajouter a
ux jours de congés annuels. Quatre jours ont ainsi été accordés en 2018
et en 2019 et deux jours en 2020 et en 2021.
Au regard de ces éléments, la Cour constate que le décompte du temps de travail fait
apparaitre des durées effectives de travail inférieures à 1 607 heures.
Or, il n’existe pas de
78
Article L611-1 du code de la fonction publique.
79
Article 1 du décret n°2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de
travail dans la fonction publique de l'État et dans la magistrature.
80
Annexe 2 du règlement intérieur : Les règles internes de gestion du temps de travail.
81
Si le nombre de jours pris en dehors de la période du 1
er
mai au 31 octobre est compris entre 5 et 7
(1 jour) - Si le nombre de jours pris en dehors de la période du 1er mai au 31 octobre est supérieur ou égal à 8
(2 jours).
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
60
sujétions particulières permettant de justifier de telles dérogations au régime général. A titre
d’exemple, sur la base d’une année moyenne où 8 jours fériés
coincident avec des jours ouvrés,
pour
la formule de cinq jours de travail par semaine, le nombre d’heures
travaillées dans l'année
s’établi
t en moyenne à 1 582,08 heures (format décimal), soit une différence de 24,92 heures
(format décimal) par rapport à la durée légale de 1 607 heures.
La Cour note que
l’agence
reconnait la nécessité de se mettre en conformité avec la
durée légale du temps de travail
et s’engage à faire évoluer le règlement intérieur en ce sens.
5.2
Un processus de mutualisation aboutissant à des résultats malgré un
manque de cadrage en amont
Le processus de mutualisation a été
amplifié par le réseau des agences de l’eau à la suite
d’une série de recommandations de la Cour des comptes
82
, de la tutelle et d’une mission
d’inspection IGF
-CGEDD
83
. Cette dernière établissait un bilan critique des expériences de
mutualisation précédentes au sein du réseau des agences de l’eau
et
faisait de l’harmonisation
des pratiques entre agences la règle lorsque des spécificités territoriales ou de bassin ne
justifient pas de différences.
Le COP 2019-
2024 fait de la mutualisation l’un de ces quatre axes stratégiques
communs à toutes les agences.
5.2.1
Un processus de mutualisation dont la gouvernance tient compte des
enseignements des précédentes expériences
Pour relancer le processus de mutualisation selon les orientations indiquées par les
recommandations susmentionnées, les agences ont commandité une étude externe, dont l’un
des axes était une analyse critique des expériences passées de mutualisation. L’étude externe
identifiait 5 freins potentiels au processus : (i) une gouvernance inter-agences insuffisamment
directive
; (ii) l’absence d’autorité en capacité d’arbitrer
; (iii) l’absence de règle
de décision
claire et de mandat explicite donné à l’agence de l’eau pilote
; (iv) l’absence d’objectifs cl
airs
sur le périmètre et les gains attendus ; (v) des défaillances dans la gestion de projet.
À la suite de cette étude, un plan de mutualisation a été adopté en juillet 2018. La
gouvernance du projet de mutualisation a été établie de manière à prévenir les défaillances
identifiées dans l’étude externe. La coordination et le pilotage de la globalité du projet de
mutualisation sont confiés au DG de l’une des
six agences, de manière tournante, pour une
82
Observations définitives sur
la gestion de l’agence de l’eau Adour
-Garonne 2007-2013 :
Recommandation n°2 pour la tutelle «
Poursuivre et intensifier la mutualisation des moyens et l’harmonisation
des procédures de contrôle des interventions et des redevances (contrôle au stade de la liquidation, contrôle à
priori et à posteriori pour les aides et les contrôles fiscaux pour les redevances
» ; Recommandation n°4 pour la
tutelle «
Accentuer la mutualisation du système d’information par un pilotage unique proposant une trajectoire
commun
e à toutes les agences ou à d’autres établissements publics associés.
»
83
L’avenir des opérateurs de l’eau et de
la biodiversité
, avril 2018, Inspection générale des Finances et
Conseil général de l’environnement et du développement durable, page 24
.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
61
durée de 18 mois, appuyé par un directeur de projet spécifique pour une durée de trois ans. La
responsabilité de chacune des thématiques est confiée à une agence spécifique, au niveau de
son DG et d’un chef de projet spécifique. La tutelle est régulièrement informée des avancements
du projet de mutualisation.
5.2.2
Un plan de mutualisation comportant de nombreuses actions non-priorisées
mêlant mesures structurantes et activités mineures
Le plan de mutualisation porte sur 14 thématiques différentes et incorpore des initiatives
déjà
en œuvre au moment de son lancement e
n 2018, concernant les aides, les redevances, le
système d’information et les primes. Au total, 36 activités de mutualisation
sont concernées.
L’intensité
intégratrice de ces activités est variable. Certaines activités sont structurantes,
comme la création
d’une agence comptable commune ou de la
Direction des Services
d’Information et des Usages Numériques (
DSIUN)
, alors que la portée d’autres mesures est
plus limitée.
L’intérêt des activités contenues dans le plan est donc variable, de même que l’intensit
é
de travail et d’investissement que chacune des activités requiert. Le développement de certains
blocs d’activités est par ailleurs nécessaire au bon déroulement de certaines autres. Il en est
ainsi des relations entre la mise à plat des référentiels de données et le développement des
systèmes d’information, ou entre la connaissance des pratiques en matière de gestion des aides
et le développement du SI aides.
Pour autant, le plan initial ne prévoyait ni objectifs clairs en matière d’activité réalisée,
ni schéma de dépendance entre les différentes activités ou hiérarchisation des différents sous-
projets.
Ainsi, par exemple, le chantier sur les données n’était pas prévu au départ.
Aucun
budget général ni consommation
d’ETP n’était
prévu
. Des rapports d’activ
ités sont
régulièrement produits et permettent de faire le point sur l’avancement des projets, mais ils ne
se réfèrent pas aux objectifs et calendrier prévus initialement. Les données budgétaires et sur
les ressources mobilisées produites dans les rapports sont limitées et non harmonisées. Dès lors,
il n’est pas possible d’avoir une vision globale de l’avancement du plan et des ressources qui
sont mobilisées, par rapport à ce qui avait été prévu, ce qui permettrait notamment de réorienter
des ressources si nécessaire. En revanche,
la direction de l’eau et de la biodiversité indique que
les réunions bimestrielles de la conférence des directeurs généraux permettent de piloter le
processus et de redéfinir, au besoin, les priorités entre chantiers.
5.2.3
Les bénéfices du plan de mutualisation non définis en amont et
insuffisamment suivis
Le plan envisage conceptuellement trois types de gains : en dépenses, grâce à des
économies d’échelle, en ETP due
s
à la mutualisation de fonctions ou d’activités, et en qualité
de serv
ice rendu. Au global, les gains attendus sont une diminution de l’effectif du réseau,
dont
l’intensité est
jugée faible par le CGEDD
84
, de 20 à 30 ETP. Néanmoins, le plan ne détermine
84
CGEDD, Audit Interne des Agences de l’Eau, Rapport n°013432
-01, Décembre 2021
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
62
pas concrètement les coûts et bénéfices attendus du projet, ni par agence, ni par thématique ni
par activités, ce qui pourtant était identifié comme un facteur de réussite.
Les rapports d’activité produisent des informations sur l’avancée des chantiers, et pour
certains d’entre eux, sur les bénéfices qualitatifs
attendus, mais ils ne fournissent pas de données
sur les résultats des actions de mutualisation. Or, les études préalables et la note interagences
sur le plan de mutualisation du 1
er
août 2018 faisaient de la fixation d’objectifs et leur
rapportage, un gage de réussite du projet. À
l’inverse, il a été indiqué que les bénéfices des
projets de mutualisation apparaissaient au fur et à mesure de l’avancées desdits projets.
Parmi les impacts positifs de ce plan de mutualisation, au-delà des gains décrits ci-
dessus, il est noté que le travail effectué dans les différents chantiers constitue également une
démarche de progrès collective, de formation et de mise en réseau, aboutissant à des démarches
d’harmonisations et de simplifications.
Ces bénéfices ne sont également pas rapportés dans les
rapports d’avancement.
L
’
a
gence de l’
eau Adour-Garonne est pilote de trois des 14 chantiers (aides,
international et référentiel de données) et est en charge d’activités de mutualisation relevant des
chantiers relatifs au systèm
e d’information financière et
aux redevances (milieux aquatiques,
cynégétique, et stockage d’eau).
Pour les trois
chantiers, les mandats confiés à l’
a
gence de l’
eau
ne comportent pas de calendrier, ou des calendriers imprécis, les coûts des travaux de
mutu
alisation ne sont pas évalués. Les objectifs et les bénéfices attendus ne sont indiqués qu’en
termes généraux.
5.2.4
Un processus au milieu du gué ayant déjà produit des résultats
Comme indiqué ci-
dessus, l’encadrement du plan de mutualisation ne permet pas de
dresser un bilan exhaustif des activités à mi-2022. Néanmoins, des avancées significatives ont
eu lieu dans la plupart des chantiers, ce qui englobe les projets les plus intégrateurs et
structurants.
La Direction des Services d’Information et des Usages Nu
mériques (DSIUN) est
instituée par une convention inter-agences depuis le 1er septembre 2020, reconduite en 2021.
La loi 3DS du 21 février 2022 a apporté une sécurité juridique au dispositif en prévoyant que
«
les établissements publics de l'État qui exercent, en application des textes qui les instituent,
les mêmes missions sur des périmètres géographiques différents peuvent mutualiser la gestion
des fonctions et des moyens nécessaires à la réalisation de ces missions
». Néanmoins, le décret
en Conseil d’
É
tat prévu par la loi pour fixer les modalités d’application de l’article n’était pas
encore pris en février 2023.
La DSIUN comporte 80 agents répartis sur les sites des six agences. Elle déploie
désormais une politique de recrutement sur la France entière
, lui permettant ainsi d’accroitre la
quantité et la qualité de candidats potentiels. Elle a mis en place un outil d’assistance aux
utilisateurs, accède désormais aux services d’information de toutes les agences, et a engagé les
travaux concernant l’offre d’application et la réalisation des premières briques des futurs
systèmes d’information.
Sur les autres chantiers, les avancées les plus notables concernent le transfert de
compétences sur la gestion des redevances, qui préexistait au plan de 2018, les ressources
humaines
avec la mise en place d’un outil commun sur les
compétences, recrutements, emplois
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
63
et formations ainsi que sur les entretiens annuels, le développement de marchés mutualisés,
l’harmonisation de pratiques
sur les aides, les redevances, les finances, la surveillance de la
qualité de l’eau et des milieux aquatiques,
la mise en
œuvre d’actions de communication
nationale valorisant les agences de l’eau
.
Les chantiers concernant les systèmes d’information ainsi que le groupement comptable
sont to
us engagés mais n’ont pas encore abouti.
Au printemps 2022,
l’
agence avait concrétisé certaines activités au sein des chantiers
dont elle a la charge. Concernant les aides, elle a ainsi mené à bien la définition du macro
processus commun de gestion (2019) et des fonctionnalités métier à intégrer dans le futur
logiciel commun de gestion des aides (2021). L’étude comparative des outils de gestion des
aides sera présentée en juin 2022. Plusieurs initiatives du chantier international ont été mises
en place : la mutualisation du financement des opérateurs et celle de la participation aux
évènements internationaux, un appel à projets international inter agences, et une plaquette de
présentation commune.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
De par leur montant et leur caractère obligatoire, les dépenses de personnels font
l’objet d’une attention particulière.
Leur niveau demeure stable malgré une baisse importante
des effectifs et une démarche de mutualisation en cours. À ce jour, les observations formulées
en 2015 par la Cour des comptes
concernant le régime indemnitaire n’ont pas été suivies
d’effets. La baisse continue des plafonds d’emplois
et le développement concomitant des
mutualisations interagences semblent être les seuls leviers retenus par le ministère pour
maitriser ces dépenses. Enfin, la Cour des comptes constate que la durée légale du temps de
travail n’est pas respectée
: l’agence de l’eau Adour
-
Garonne doit s’y conformer.
Quant au processus de mutualisation, il a été renforcé à partir de 2018, et inscrit dans
les objectifs stratégiques du COP, à la suite de la recommandation de la Cour des comptes et
d’autres institutions de contrôle externe
.
Si la gouvernance du plan de mutualisation tient compte des expériences précédentes,
en clarifiant les responsabilités pour chaque chantier et en impliquant la tutelle dans le suivi
du projet notamment à travers les indicateurs du COP, certains préalables identifiés comme
conditions du succès du projet, n’ont pas été suivis.
Ainsi, le plan de mutualisation couvre de
nombreux chantiers qui, tout en comportant à la fois des actions structurantes pour l’activité
des agences de l’eau et des actions mineures, ne sont ni priorisés ni
articulés.
Ni les ressources nécessaires à la réalisation du plan de mutualisation, ni ses bénéfices
en termes financiers ou humains n’ont été quantifiés. L’approch
e
privilégiée est d’estimer les
bénéfices en cours de mise en œuvre. Dès lors, et même si des avancées sont notables, il est
difficile de comparer l
’exécution du plan à ce qui était prévu, et d’évaluer ses gains, y compris
non quantifiables.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
64
ANNEXES
Annexe n° 1. Liste des abréviations
......................................................................................
65
Annexe n° 2. Rappel des recommandations du contrôle précédent
......................................
67
Annexe n° 3.
Les objectifs et les réalisations sur la qualité de l’eau
.....................................
68
Annexe n° 4. Le 11
ème
programme d’intervention (2019
-2024)
...........................................
69
Annexe n° 5. Produits des redevances
..................................................................................
72
Annexe n° 6. Plafonnement des redevances
..........................................................................
74
Annexe n° 7. Les pistes de réforme des redevances
..............................................................
76
Annexe n° 8. Les charges liées aux ressources humaines
.....................................................
77
Annexe n° 9. Résultats et tableau de financement
................................................................
78
Annexe n° 10. Fonds de roulement, besoin de fonds de roulement et trésorerie
..................
79
Annexe n° 11. Données prospectives des principaux agrégats financiers
.............................
81
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
65
Annexe n° 1.
Liste des abréviations
AE : Autoris
ation d’engagement
AEAG : Agence de l’eau Adour
-Garonne
AFB : Agence française pour la biodiversité
APD : Aide publique au développement
ASP : Agence de services et de paiement
CA
: Conseil d’administration
CAP : Contrôle allégé partenarial
CGAAER :
Conseil général de l’alimentation, l’agriculture et les espaces ruraux
CGCT : Code général des collectivités territoriales
CGEDD : Conseil général de l’environnement et du développement durable
CIC : Contrôle interne comptable
CIB : Contrôle interne budgétaire
CLE
: Commission locale de l’eau
COP
: Convention d’objectifs et de performance
CP : Crédit de paiement
CRB : Centre de responsabilité budgétaire
DCE :
Directive cadre sur l’eau
DDT : Direction départementale des territoires
DEB : Direction de l’eau e
t de la biodiversité
DGA : Direction générale adjointe
DOE
: débit objectif d’étiage
DPU : D
éclaration d’utilité publique
DREAL : Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement
DREMA : Département des ressources en eau et des milieux aquatiques
DRIAAF : Direction régionale et interdépartementale de l'alimentation, de l'agriculture et de la
forêt
DSF : Document stratégique de façade
DSPEE
: Département des services publics de l’eau et de l’expertise
DSIUN
: Direction des services d’i
nformation et des usages numériques
EPCI : Établissement public de coopération intercommunale
EPAGE : Établissement public d’aménagement et de gestion de l’eau
EPTB : Établissement public territorial de bassin
ETPT : Équivalent temps plein annuel travaillé
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
66
GBCP : Gestion budgétaire et comptable publique
GEMAPI : Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations
GIP : Groupement d’intérêt public
GIRE : Gestion intégrée des ressources en eau
MAPTAM : Loi du 27 janvier 2014 portant modernisation de
l’action publique et d’affirmation
des métropoles
MISEN : M
issions interservices de l’eau et de la nature
NOTRe : Loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République
NQE : Normes de qualité environnementale
OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques
ODD : Objectif de développement durable
OFB : Office français de la biodiversité
ONCFS : Office national de la chasse et de la faune sauvage
ONG : Organisation non gouvernementale
OUGC : Organisme unique de gestion collective à usage d'irrigation
PACC
: Plan d’adaptation au changement climatique
PAOT : P
lan d’actions opérationnels territorialisés
PAPI : Programme d'action de prévention des inondations
PFR : Prime de fonction et de résultats
PPG : Programme pluriannuel de gestion
PPRI : Plan de prévention des risques inondations
PTGE
: Projet de territoire pour la gestion de l’eau
RMC : Rhône Méditerranée Corse
RPA : Rapport public annuel
RTT : Réduction du temps de travail
SAGE :
Schéma d’aménagement et de gestion de l’eau
SCoT : Schéma de cohésion territoriale
SMQ : Système de management de la qualité
SOCLE : S
tratégie d’organisation des compétences locales de l’eau
SDAGE : Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux
SRADDET : Schéma régional
d’aménagement, de développement durable et d’égalité du
territoire
STEP
: Station d’épuration
ZRE : Zone de répartition des eaux
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
67
Annexe n° 2.
Rappel des recommandations du contrôle précédent
Recommandations de la Cour
Suite réservée à la recommandation
1. Améliorer les plans de contrôles en
définissant des objectifs quantitatifs et en
s’appuyant davantage sur les résultats des
contrôles précédents.
Recommandation mise en œuvre
: des
plans de contrôle sont élaborés. Ils fixent des
objectifs
quantitatifs,
alignés
sur
les
objectifs du COP. Ils prennent en compte les
enseignements des précédents contrôles.
2. Mettre en place un contrôle postérieur au
versement du solde, pour l’ensemble des
formes d’interventions de l’agence.
Recommandation mise en œuvre
: un
contrôle postérieur au versement du solde est
réalisé, a minima à travers un contrôle sur
pièces.
3. Actualiser l’étude dans le bassin de la
récupération des coûts des services liés à
l'utilisation de l'eau, y compris les coûts
pour l'environnement et les ressources,
conformément au principe du pollueur-
payeur et à la DCE.
Recommandation mise en œuvre
: dans le
cadre de l’état des lieux
réalisé en 2019 pour
la préparation du SDAGE 2022-2027, une
étude sur la récupération des coûts a été
produite.
4. Actualiser chaque année le taux de chute
servant au calcul des provisions liées aux
engagements pluriannuels en calculant un
taux moyen sur les six dernières années.
Recommandation mise en œuvre
: une
nouvelle méthode de calcul des taux de chute
est désormais appliquée.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
68
Annexe n° 3.
Les objectifs et les réalisations sur la qualité de l’eau
État en
2013
(Chiffres
clefs
SDAGE
2016)
Obj.
2021
en 2016
(Chiffres
clefs
SDAGE
2016)
État en
2019
(État des
lieux
SDAGE
2022)
Projectio
n 2021
en 2021
(dans le
SDAGE
2022)
Obj. 2027
(dans le
SDAGE
2022)
Obj. 2033
(dans le
SDAGE
2022)
Les 2808 masses
d’eau superficielles
Bon état
écologique
43 %
68 %
50%
50 %
70 %
70 %
Bon état
chimique
97 %
99 %
91 %
97 %
98 %
non défini
Les 105 m
asses d’eau souterraines
Les 144 masses d’eau
souterraines
Bon état
quantitatif
89 %
94 %
87 %
87 %
94 %
non défini
Bon état
chimique sans
ubiquistes
61 %
68 %
65,5%
72 %
72 %
non défini
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
69
Annexe n° 4.
Le 11
ème
programme
d’intervention
(2019-2024)
Gestion quantitative de l’eau
La gestion quantitative de l’eau a été abondé à hauteur de 200 M€ en AE et 111 M€ en
CP sur 2019 à 2024.
Le programme 2021 à 2024 prévoit trois objectifs :
-
Économiser
l’eau et sécuriser l’approvisionnement dans le domaine de l’eau potable à
travers les études, les opérations de restructurations des infrastructures à la bonne
échelle ainsi que les travaux de réutilisation d’eaux non conventionnelles
;
-
Promouvoir une gestion quantitative équilibrée de la ressource et les économies d’eau
en agriculture en ac
compagnant la gouvernance, en économisant l’eau, avec l’évolution
des pratiques agricoles et en encourageant les OUGC, et un renforcement au soutien
d’étiage
;
-
Économiser
et recycler l’eau dans les activités économiques hors agricoles par des
études et des
travaux d’économies d’eau.
Ces aides visent l’objectif d’économie de 10 % des prélèvements d’eau actuels d’ici
2024 (PACC).
Réduction des pollutions économiques, industrielles et artisanales.
90 M€ en AE et 78 M€ en AE
.
L’objectif est de continuer au retour au bon état des masses d’eau, participer à la
préservation des usages et s’adapter aux changements climatiques et accompagner la promotion
d’opérations collectives partenariales territoriales
.
Les opérations sont aidées à 30 % avec une bonification de 20 % à 30 %.
La réduction des pollutions agricoles
concerne les réductions des pollutions pour
préserver le bon état des masses d’eau, soutenant les mesures de démarches de gestion adaptées
aux enjeux locaux (plans d’actions territoriales, contrats de pr
ogrès territoriaux, contrats de
rivières…). Le taux maximal d’aide est de 50 %, avec une bonification de 50 %. 184 M€ en AE
et 188 M€ en CP
.
La
réduction des pollutions domestiques et pluviales
porte sur plusieurs actions :
-
Pollution et assimilé par temps sec
–
traitement
: 172 M€ en AE et 191 M€ en CP
-
Pollution et assimilé par temps sec
–
réseau
: 103 M€ en AE et 152 M€ en CP
-
Assistance technique dans le domaine de l’eau
: 10,3 M€ en AE
-
Gestion des eaux pluviales
: 136 M€ en AE et 72 M€ en CP
L’objectif est d’atteindre le bon état des masses d’eau et préserver les usages de l’eau,
en permettant une optimisation de l’organisation des acteurs et de planification des travaux, la
réduction des pollutions par temps sec et temps de pluie, la gestion à la source des eaux pluviales
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
70
ainsi que l’appui technique. Pour créer des conditions de gouvernance favorables, l’agence
favorise l’organisation des acteurs à la bonne échelle et les intercommunalités pour mobiliser
les moyens techniques et financiers nécessaires aux enjeux et limiter le morcellement de
l’exercice des compétences. Pour conforter l’appui technique aux collectivités, l’agence soutien
les structures départementales dans leur mission
d’assistance technique.
Les opérations sont conditionnées à l’atteinte d’un prix minimum de l’eau pour
l’assainissement collectif (1,65 € TTC par m3 et 2 € TTC par m3) et avoir renseigné les
indicateurs règlementaires dans l’observatoire national des services d’eau et d’assainissement.
Le taux maximal d’aide est de 50 % en z
one de solidarité territoriale et de 30 % hors
zone.
L’eau potable
Ce domaine d’intervention concerne les opérations qui garantissent de manière pérenne
une eau potable de qualité (protection de la ressource, améliorer la sécurité sanitaire et soutenir
l
’appui technique aux collectivités). Le taux est de 50 % avec une bonification de 20 à 30 %.
101 M€ en AE et 121 M€ en CP pour l’amélioration de la qualité du service d’eau
potable et 25,8 M
€ en
AE et 31,8 M€ en CP pour la protection de la ressource
La restauration et la gestion des milieux, habitats et écosystèmes
porte sur des
solutions fondées sur la nature contribuant à l’adaptation des milieux face au changement
climatique, avec une enveloppe de 239,6 Me en AE et 241,5 M€ en CP.
Les domaines d’intervention visent à concourir au bon état des masses d’eau (maintien
de la qualité ripisylve et boisements alluviaux…), contribuer à la préservation et à la
restauration des milieux humides (adaptations des pratiques agricoles et forestières…) et
préserver la biodiversité aquatique.
Le taux est de 30 % avec une bonification de 20 % à 50 %.
Les
études et recherches, innovation et connaissances
pour mieux connaitre l’état et
le fonctionnement des milieux aquatiques et humides, comprendre la pression anthropique mais
également faire connaitre auprès du public et des décideurs. Soutenir l’innovation avec de
nouvelles solutions pour répondre aux enjeux actuels et futurs. Contribuer à l’amélioration de
la connaissance environnementale à partir du système national
d’information sur l’eau. Le taux
maxi est de 80 % avec une bonification de 10 %.
Etudes générales de 13 M€ en AE et 16 M€ en CP
Connaissances et surveillance environnementales
: 116 M€ en AE et 90 M€ en CP
L’information, la sensibilisation, la formation,
la communication et l’éducation
:
13 M€ en AE et 11 M€ en CP, notamment lors de l’élaboration des SDAGE et les PACC.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
71
Solidarité et coopération internationale
: 9,7 M€ en AE et 11,6 M€ en CP. L’objectif
est de réduire le nombre de personne défavorisées ne
disposant pas d’un accès durable à
l’approvisionnement en eau et en assainissement dans le cadre de l’ODD 6 avec la loi du
9 février 2005 et du 4 août 2021 : promotion et développement de la gestion intégrée de la
ressource en eau, l’animation territorial
e et la sensibilisation de la solidarité internationale ainsi
que les aides d’urgence. Maxi 200
000
€ par et par projet
.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
72
Annexe n° 5.
Produits des redevances
Tableau n° 9 :
Montant des redevances
(€)
2018
2019
2020
2021
Ressources fiscales
293 184 527
306 556 192
286 439 742
318 186 807
Pollution non domestique
industrie
6 818 819
7 138 325
4 849 840
7 916 000
Pollution non domestique
élevage
184 108
0
345 581
194 626
Pollution domestique
136 726 299
135 533 168
130 236 876
131 125 959
Réseau de collecte non
domestique
739 898
656 689
164 796
1 567 779
Réseau de collecte domestique
70 293 029
71 862 571
68 418 686
67 741 293
Pollution diffuse
17 891 828
26 128 454
18 751 748
38 783 046
Prélèvement irrigation
6 110 603
6 748 940
6 794 497
8 215 899
Prélèvement alimentation eau
potable
40 155 898
41 030 586
38 062 323
42 228 873
Prélèvement installation
hydroélectrique
5 442 298
8 552 817
6 330 718
7 287 973
Prélèvement industrie
6 761 032
6 796 770
6 719 988
6 392 819
Protection milieux aquatiques
1 707 766
1 631 256
1 621 593
1 583 880
Canal, étiage, obstacle et
autres
244 640
206 335
241 746
98 336
Cynégétique et droit de timbre
0
0
3 901 350
4 165 719
Majorations de redevances
(retard de paiement) *
108 309
270 281
0
884 605
Reversement écrêtement
0
-8 768 502
-6 245 098
-10 815 959
Ne concerne que les retards de paiement (agent comptable), les retards de déclaration (ordonnateur) sont ajoutés à la
facturation du montant initial de la redevance.
Sources : Rapports de gestion, CF "Comptes de résultats de l'exploitation et volet dépenses"
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
73
Graphique n° 1 :
Contribution prépondérante des redevances domestiques
Source : Cour des comptes
Graphique n° 2 :
Tendance de l’évolution des redevances domestiques et non domestiques
Source : Cour des comptes à partir des comptes financiers
L’AGENCE DE L’EAU ADOUR
-GARONNE
74
Annexe n° 6.
Plafonnement des redevances
En application du I de
l’article 46 de la loi de finances 2011
-1977
, modifié, le montant
annuels des recettes fiscales affectées aux six agences de l’eau est plafonné
85
:
-
à 2 280 000 000
€
en 2018
86
;
-
à 2 105 000 000
€
en 2019 ;
-
à 2 156 620 000
€
en 2020 ;
-
à 2 197 620 000
€
en 2021.
La répartition du montant du plafond entre les agences est fixée chaque année par
arrêté
87
. En 2021, la répartition était la suivante.
Personne affectataire
Plafond en millions d'
€
Part
Agence de l'eau Adour-Garonne
299,54
13,63 %
Agence de l'eau Artois-Picardie
138,74
6,31 %
Agence de l'eau Loire-Bretagne
372,07
16,93 %
Agence de l'eau Rhin-Meuse
160,92
7,32 %
Agence de l'eau Rhône-Méditerranée Corse
550,43
25,05 %
Agence de l'eau Seine-Normandie
675,92
30,76 %
Plafond annuel pour les six agences
2 197,62
100,00 %
Source : Arrêté du 28 janvier 2021 relatif à la détermination du plafond annuel des taxes et redevances perçues
par chaque agence de l'eau pour l'année 2021
85
Sont exclues de l’assiette
: les majorations pour paiement ou déclarations tardives, le montant des
remboursements de dégrèvements, les rémunérations des distributeurs…
86
Avant 2018, le plafond était élevé et n’était donc pas «
mordant ». La loi n° 2017-1837 du 30 décembre
2017 de finances pour 2018 précise que «
p
ar dérogation au tableau du I de l’article 46 de la loi no 2011
-1977 du
28 décembre 2011 de finances pour 2012, le plafond mentionné au III bis du même article 46 est fixé, en 2018,
à
2 280
millions d’euros
». En parallèle, il est
opéré un prélèvement de 200 millions d’euros sur les ressources
accumulées des agences de l’eau mentionnées à l’article L. 213
-8-
1 du code de l’environnement. Un arrêté
conjoint des ministres chargés de l’environnement et du budget répartit entre les agences de l’eau le montant de
ce prélèvement, au prorata de leur part respective dans le produit total prévisionnel pour l’année concernée des
redevances mentionnées à l’article L. 213
-10 du même code et sans remettre en cause les programmes de
préservation et
de reconquête de la biodiversité et l’objectif d’atteinte du bon état des masses d’eau. Le versement
de ce prélèvement est opéré pour 30 % avant le 30 juin et pour 70 % avant le 30 novembre. Le recouvrement, le
contentieux, les garanties et les sanctions relatifs à ce prélèvement sont régis par les règles applicables en matière
de taxe sur les salaires
».
87
Le montant issus de cette répartition ne peut être supérieur ou inférieur, de plus de 4 %, par rapport au
montant déterminé par l'application de la par
t inscrite au III bis de l’article 46
précité. La somme des plafonds
fixés par l'arrêté est égale au plafond global
applicable à l’ensemble des agences.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
75
La part des recettes perçues au-delà de son plafond est reversée au budget général.
Toutefois,
pour porter l’ensemble des recettes perçues par les six agences au niveau du plafond
annuel global, le reversement
au budget de l’
État est minoré du prorata du dépassement.
C’est
-
à-dire que la non-atteinte du plafond par certaines agences bénéficie à celles qui, au contraire,
le dépassent et qui, par proratisation, minorent leur reversement
final. Pour l’agence de l’eau
Adour-Garonne, la minoration s
’est élevée à 1,52 M€ en 2019, 34,01 M€ en 2020 et 2,47
M€
en 2021
88
.
Les redevances perçues par l’agence de l’
eau Adour-Garonne ont été écrêtées des
montant suivants.
2018
2019
2020
2021
Assiette des redevances
(M€)
89
293,18
295,57
330,96
312,83
Écrêtement du ministère en
charge des finances
(M€)
-
-8,77
-6,25
-10,82
Part du reversement
-
2,97 %
1,89 %
3,46 %
Source : Cour des comptes à partir des rapports de gestion des CF
88
Sources : rapport de gestion.
89
Sont exclues de l’assiette la part destinée aux programme Ecophyto porté par l’OFB (intégré dans le
plafond depuis 2021), les majorations pour paiements ou déclarations tardives, paiement des distributeurs qui n’est
pas négligeable (environ entre 1,8 et 2 M€ par an). Il est noté que l’assiette est fixée sur la base de don
nées en
droits constatés et pour une période déterminée (du 24/12/N-1 au 24/12/N, sauf 2019, dont la période a été du
01/01/2019 au 23/12/2019) ; le reversement devant être réalisé avant le 31/12/N. Le montant de l
’écrêtement est
fixé
d’
une année civile.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
76
Annexe n° 7.
Les pistes de réforme des redevances
Le rapport de la mission IGF CGE
DD d’avril 2018 «
L’avenir des opérateurs de l’eau
et de la biodiversité
» soulignait que «
la redevance pour pollution d’origine domestique, assise
sur les volumes d’eau facturés à l’abonné s’inscrit davantage dans une logique fiscale de
rendement que dans une logique de taxation environnementale »
. La base de la taxation, eau
consommée, est indépendante de la source de la pollution, qui est l’eau rejetée dans le milieu.
La qualité de celle-c
i dépend de la performance du système d’épuration. C’est pourquoi,
l’absence de caractère environnemental de la redevance payée par l’usager était en quelque
sorte rétabli par le versement d’une prime épuratoire versée aux services d’assainissement les
plu
s performants. Mais l’impact environnemental positif des primes épuratoires n’étant pas
démontré, leur existence ne semble plus justifiée. En conséquence, le rapport proposait «
en
contrepartie de l’abandon des primes épuratoires, la rénovation de la redev
ance pour pollution
de l’eau d’origine domestique, qui serait due par les services d’assainissement des collectivités
et deviendrait assise sur la quantité de pollution rejetée au milieu, à l’instar de ce qui est
pratiqué pour les industriels ».
Selon le r
apport d’audit du CGEDD de décembre 2021, la mise
en œuvre de ce mode de calcul
semble générer des difficultés technico-financières.
Le rapport
cite les pistes de travail entre la DEB et les agences, à savoir une redevance basée sur les m
3
d’eaux usagers, modulée selon le bon fonctionnement du système d’assainissement.
Dans cette
hypothèse aussi, la collectivité deviendrait le redevable. Le rapport recommande une réforme
rapide de la redevance pour pollution domestique actuelle.
Le rapport IGF/CGEDD recommande également :
-
la suppression des redevances pour modernisation des réseaux de collecte ;
-
l
’instauration d’une redevance de solidarité territoriale assise sur le mètre cube
d’eau
potable, ainsi qu’une redevance assise sur les ventes d’engrais minéraux azo
tés ;
-
l
’augmentation des taux de la redevance pour pollutions diffuses agricoles
;
-
la diversification des ressources affectées aux agences pour contribuer au financement
de l’extension de leur périmètre d’intervention, notamment par l’instauration d’une
re
ssource assise sur les changements d’affectation des sols.
Le rapport du groupe de travail «
Redevances des agences de l’eau et atteintes à la
biodiversité
» de janvier 2022 estime à 400 M€ le besoin en investissements supplémentaires
pour assurer le respect des objectifs assignés par la Directive Cadre sur l’Eau
et les besoins pour
la restauration de la biodiversité. Il estime nécessaire ainsi d’affecter une ressource
supplémentaire aux agences de l’eau, visant à financer aussi les interventions liées à la
biodiversité. Pour ce faire, la ressource serait basée non
plus strictement sur le cycle de l’eau,
mais sur les atteintes à la nature et à la biodiversité. L’option proposée est celle de l’affectation
aux agences de l’eau d’un complément venant se greffer sur la part départementale de la taxe
d’aménagement.
En outre, ce rapport préconise de réfléchir à
l’opportunité de supprimer quelques
redevances de
très faible rendement (redevance pour pollution de l’eau provenant de l’élevage,
redevances prélèvement canal, refroidissement industriel et hydroélectrique, redevance pour
stockage en période d’étiage et redevance protection des milieux aquatiques) et dont le niveau
serait trop peu incitatif. Il incite également à la réforme de la redevance sur la pollution
domestique.
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
77
Annexe n° 8.
Les charges liées aux ressources humaines
Tableau n° 10 :
Évolution des ETPT et de la masse salariale
Source : Comptes financiers - tableau 1 "Emplois"
Tableau n° 11 :
Évolution des charges de personnel par ETPT
Source : Cour des comptes à partir des comptes financiers
Sous plafond
Hors plafond
Total
Sous plafond
Hors plafond
Total
Sous plafond
Hors plafond
Total
Sous plafond
Hors plafond
Total
Plafond notifié
par le RPROG
(ETPT)
246,6
241,1
239,1
235,1
Emplois
rémunérés par
l'agence (ETPT)
245,99
0,88
246,87
240,28
0,54
240,82
232,2
1,14
233,34
228,24
2,77
231,01
Masse salariale
des emplois
par
l'agence (
€
)
18 024 493
36 352
18 060 845
18 291 538
31 377
18 322 915
17 772 648
41 115
17 813 763
17 738 563
88 898
17 827 461
2018
2019
2020
2021
Charges de personnel sans impôts et taxes
2018
2019
2020
2021
Rémunération personnel (641)
11 679 205 €
11 834 273 €
11 526 339 €
11 482 098 €
Charges de sécurité sociale et de prévoyance (645)
4 190 531 €
4 347 522 €
4 240 258 €
4 311 982 €
Autres charges sociales (647)
613 049 €
545 869 €
529 185 €
521 998 €
Autres charges de personnel (648)
0 €
0 €
0 €
11 988 €
Total
16 482 785 €
16 727 665 €
16 295 781 €
16 328 066 €
Évolution des ETPT (en nombre)
246,87
240,82
233,34
231,01
Baisse des charges de personnel 2018/2021 (en %)
-1%
Baisse ETPT 2018/2021
-7%
Charges de personnel sans taxes associées /ETPT
66 767 €
69 461 €
69 837 €
70 681 €
Évolution des charges par ETPT 2018/2021 (en %)
6%
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
78
Annexe n° 9.
Résultats et tableau de financement
COMPTE DE RESULTAT AGREGE
CHARGES*
2018
2019
2020
2021
PRODUITS*
2018
2019
2020
2021
Personnel
(c/641-645-647-648)
16 482 785 €
16 727 657 €
16 295 781 €
16 328 066 €
Subvention de l'Etat
0 €
0 €
0 €
13 780 600 €
Fonctionnement autre que les
charges de personnel
56 211 516 €
41 260 839 €
47 695 432 €
53 639 314 €
Ressources fiscales
293 184 528 €
306 317 724 €
286 439 743 €
318 186 807 €
Interventions
223 567 546 €
249 010 513 €
208 244 256 €
222 094 306 €
Reversement écrêtement redevances
0 €
-8 768 502 €
-6 245 098 €
-10 815 959 €
Autres ressources
753 217 €
3 125 314 €
1 006 915 €
570 657 €
TOTAL DES CHARGES (1)
296 261 847 €
306 999 009 €
272 235 469 €
292 061 686 €
TOTAL DES PRODUITS (2)
293 937 745 €
300 674 536 €
281 201 560 €
321 722 105 €
Résultat :
bénéfice
(3) = (2) - (1)
0 €
0 €
8 966 091 €
29 660 419 €
Résultat :
perte
(4) = (1) - (2)
2 324 102 €
6 324 473 €
0 €
0 €
TOTAL EQUILIBRE du compte de
résultat (1) + (3) = (2) + (4)
296 261 847 €
306 999 009 €
281 201 560 €
321 722 105 €
TOTAL EQUILIBRE du compte de
résultat
(1) + (3)
= (2) + (4)
296 261 847 €
306 999 009 €
281 201 560 €
321 722 105 €
*
Après retraitement par rapport à la table d'affectation des comptes produit par l'agence
** Après retraitement, à partir de 2021, l'écrêtement est réalisé directement en réduction des redevances.
TABLEAU DE FINANCEMENT AGREGE
EMPLOIS
2018
2019
2020
2021
RESSOURCES
2018
2019
2020
2021
Insuffisance d'autofinancement
1 283 403 €
5 213 421 €
0 €
0 €
Capacité d'autofinancement
0 €
0 €
10 164 481 €
31 448 600 €
Subvention d'investissement
0 €
0 €
0 €
0 €
Financement de l'actif par l'Etat
0 €
0 €
0 €
299 000 €
Financement de l'actif par des tiers autres
que Etat
0 €
0 €
0 €
0 €
Cautionnement
0 €
0 €
0 €
0 €
Participations
0 €
0 €
0 €
0 €
Prêts et avances remboursables
4 881 437 €
16 563 274 €
6 523 250 €
6 101 543 €
Augmentation des dettes financières
0 €
0 €
0 €
0 €
Remboursement dettes financières
0 €
11 956 €
0 €
0 €
Prélèvement sur fonds de roulement
-25 927 226 €
0 €
0 €
0 €
TOTAL DES EMPLOIS (5)
8 985 604 €
23 332 171 €
8 338 989 €
8 110 667 €
TOTAL DES RESSOURCES (6)
-16 003 083 €
21 715 256 €
24 576 780 €
43 575 268 €
APPORT au FONDS DE
ROULEMENT (7) = (6)-(5)
0 €
0 €
16 237 791 €
35 464 601 €
PRELEVEMENT sur FONDS DE
ROULEMENT (8) = (6)-(5)
-24 988 687 €
-1 616 915 €
0 €
0 €
Source : Tableau 6, Comptes financiers
9 924 143 €
21 715 256 €
14 412 299 €
11 827 668 €
Investissements
2 820 764 €
1 543 520 €
1 815 739 €
2 009 124 €
Remboursement de prêts et avances
remboursables
et autres ressources
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
79
Annexe n° 10.
Fonds de roulement, besoin de fonds de roulement et trésorerie
Prélèvement sur fonds de roulement au bénéfice de l’
État
Dans le cadre de l'effort collectif demandé à tous les opérateurs de l'État pour atteindre
les objectifs de redressement des finances publiques,
l’article 32 de la loi de finances pour 2015
a prévu un prélèvement de 175 M
€
par an sur le fonds de roulement des agences de l'eau de
2015 à 2017. Ce montant a été réparti au prorata de leur part respective dans le produit
prévisionnel total, pour l'année 2016, des redevances mentionnées à l'article L. 213-10 du code
de l'environnement. Le projet de loi de finances 2018 a reconduit le principe du prélèvement
sur fonds de roulement. Il s’est élevé à 25,93 M€ pour l’agence de l’eau
Adour-Garonne. À
compter de 2019, le projet de loi de finances a mis fin au dispositif au profit d’un encadrement
plus restrictif des taxes affectées aux agences de l’eau.
Graphique n° 3 :
État des restes à Payer
Source : Rapport de gestion 2021
Graphique n° 4 :
Évolution du niveau mensuel de trésorerie
Source : Cour des comptes à partir des comptes financiers
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
80
Tableau n° 12 :
Évolution du fonds de roulement, du besoin de fonds de roulement et de la trésorerie
Source : Cour des comptes à partir des comptes financiers
2018
2019
2020
2021
Capitaux propres
256 697 139 €
250 372 666 €
259 338 757 €
289 298 175 €
Emprunts
0 €
0 €
0 €
0 €
Provisions
2 041 738 €
2 038 801 €
2 027 973 €
2 033 312 €
Amortissements
24 182 987 €
25 110 848 €
26 303 084 €
27 847 024 €
Total ressources stables
(passif brut immobilisé)
282 921 864 €
277 522 316 €
287 669 814 €
319 178 511 €
2018
2019
2020
2021
Immobilisations incorporelles
13 146 228 €
14 317 617 €
15 233 356 €
16 225 905 €
Immobilisations corporelles
25 048 907 €
25 141 112 €
26 041 112 €
27 057 687 €
Immobilisations financières
98 204 599 €
93 146 416 €
85 240 384 €
79 275 356 €
Total emplois stables
(actif brut immobilisé)
136 399 733 €
132 605 145 €
126 514 852 €
122 558 948 €
FRNG
146 522 131 €
144 917 170 €
161 154 961 €
196 619 563 €
2018
2019
2020
2021
Dettes fournisseurs et comptes
rattachés
19 083 336 €
12 269 929 €
15 180 388 €
6 037 425 €
Dettes fiscales et sociales et sociales
910 978 €
935 263 €
853 207 €
946 051 €
Autres dettes non financières
5 194 498 €
581 459 €
648 246 €
316 201 €
Dettes d'exploitation
25 188 812 €
13 786 651 €
16 681 841 €
7 299 677 €
2018
2019
2020
2021
Créances sur entités pubique
49 151 667,42
24 200 524,45
32 546 897,84
27 844 523,72
Créances sur clients et comptes
rattachés
133 357,66
1 556 202,87
1 074 634,01
-509 268,24
Avance et acomptes versés par l'agence
0,00
0,00
0,00
86 542,56
Créances sur les autres débiteurs
65 889 206,92
77 105 526,12
31 923 530,02
32 164 406,28
Actif circulant d'exploitation
115 174 232,00
102 862 253,44
65 545 061,87
59 586 204,32
BFDR
89 985 420 €
89 075 603 €
48 863 221 €
52 286 528 €
TR
É
SORERIE
56 536 709 €
55 841 568 €
112 291 741 €
144 333 035 €
L’AGENCE DE L’EAU AD
OUR-GARONNE
81
Annexe n° 11.
Données prospectives des principaux agrégats financiers
*RAE : Restes à exécuter
Source
: Agence de l’eau
Adour-Garonne