LA PREVENTION
INSUFFISANTE
DU RISQUE
D’INONDATION
EN ÎLE-DE-FRANCE
Rapport public thématique
Novembre 2022
•
Sommaire
Procédures et méthodes
................................................................................
5
Synthèse
.........................................................................................................
9
Récapitulatif des recommandations
...........................................................
17
Introduction
..................................................................................................
19
Chapitre I
Un risque majeur d’inondation en
Île-de-France
dont la gravité est insuffisamment perçue par la population
...................
27
I -
La connaissance de l’aléa en cours d’amélioration
...................................
27
A - La crue en Île-de-France, un phénomène aux caractéristiques variables
........
28
B - La connaissance en progrès constant des crues par débordement
...................
30
C - Des phénomènes de remontées de nappes et de ruissellement
plus difficiles à appréhender
.................................................................................
31
II -
Des programmes d’action de prévention des
inondations adoptés
très récemment
...............................................................................................
33
A -
La bonne identification des territoires à risque important d’inondation
.........
33
B - La lente prise en charge par les intercommunalités de la compétence
Gemapi
.................................................................................................................
37
C - Le suivi des actions locales à améliorer
..........................................................
42
III - Le risque majeur de crue en Île-de-France sans stratégie
ambitieuse ni coordonnée des collectivités territoriales
.................................
45
A - Des dommages potentiellement très élevés
....................................................
45
B - Un risque majeur sous-
financé, soulignant le besoin d’un engagement
plus important des collectivités locales
.................................................................
47
IV - La conscience du risque encore très faible
.............................................
51
Chapitre II Des actions de réduction du risque
d’inondation
encore limitées
..............................................................................................
59
I -
La gestion encore morcelée des systèmes d’endiguement
.........................
59
A - La difficile montée en compétence de la Métropole du Grand Paris
dans la gestion des digues
.....................................................................................
59
B - Les moyens financiers et les principaux projets de réhabilitation
...................
63
C - Les grands lacs-réservoirs : des investissements à poursuivre
........................
64
II - La lenteur des opérations de ralentissement dynamique des crues
..........
67
A -
L’identification, la préservation et la restauration des zones
d’expansion de crues
: une action prometteuse mais de longue haleine
...............
68
B - La renaturation des zones les plus sensibles à encourager davantage
.............
72
C -
La restauration des capacités naturelles d’infiltration et d’écoulement
pour limiter le ruissellement
: une mise en œuvre embryo
nnaire
..........................
74
COUR DES COMPTES
4
III - La réduction de la vulnérabilité : un enjeu majeur
pour la métropole francilienne, des actions à renforcer
.................................
75
A -
Des plans de prévention des risques d’inondation à
adapter aux enjeux
........
75
B - Des progrès limités dans la réduction de la
vulnérabilité de l’habitat
.............
81
C - La réduction de la vulnérabilité des réseaux
: l’engagement récent
d’un chantier majeur
.............................................................................................
88
D - Des actions insuffisantes pour réduire la vulnérabilité des entreprises
...........
94
E - La réduction de la vulnérabilité du patrimoine culturel : un manque
de pilotage
............................................................................................................
96
IV - Le lien avec le dispositif de gestion de crise : le besoin
de soutenir davantage les communes
.............................................................
98
A - La bonne coordination des services en charge de la prévention
et de la gestion de crise
.........................................................................................
99
B - Le respect lacunaire des obligations légales des communes
sur la préparation à la gestion de crise
................................................................
100
C -
L’appui des PAPI aux plans communaux de
sauvegarde
mais sans soutien financier de l’État
...................................................................
102
D - La nécessité de nouveaux exercices de crise à la suite du très fructueux
exercice Sequana en 2016
...................................................................................
103
Chapitre III Le manque de stratégie coordonnée à
l’échelle
du bassin de la Seine
..................................................................................
107
I - La perte de vision globale depuis la fin du plan Seine
............................
108
A -
L’ambiti
on initiale de développement durable et de solidarité amont-
aval
.....................................................................................................................
108
B - La fin du plan Seine en 2013
........................................................................
110
C - La comparaison avec les plans Loire et Rhône-Saône
.......................................
110
D -
La perte d’un lieu de concertation large
.......................................................
112
II -
La nécessité du retour à une stratégie coordonnée à l’échelle
du bassin de la Seine
....................................................................................
114
A - Deux documents stratégiques cohérents sur la
qualité de l’eau
et le risque d’inondation
.....................................................................................
115
B -
L’amont du fleuve non couvert par le contrat de
plan « Vallée
de la Seine »
........................................................................................................
118
C - Le manque de volonté fédératrice amont-aval des collectivités locales
du bassin de la Seine
...........................................................................................
120
D - La suppression du contrat de plan interrégional du plan Seine
.....................
122
E - Le rôle du préfet coordonnateur à renforcer
..................................................
123
Liste des abréviations
................................................................................
129
Annexes
.......................................................................................................
133
•
Procédures et méthodes
Les rapports de la Cour des comptes sont réalisés par l’une des six
chambres thématiques
1
que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres et/ou plusieurs chambres régionales ou
territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes,
donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration
des rapports publics :
l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’
indépendance
institutionnelle des juridictions financières et
l’indépendanc
e statutaire de leurs membres garantissent que les contrôles
effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La contradiction
implique que toutes les constatations et
appréciations faites lors d’un contrôle ou d’une enquête, de
même que toutes
les
observations
et
recommandations
formulées
ensuite,
sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concernés ;
elles ne peuvent être rendues définitives qu’après
prise en compte des réponses reçues et,
s’il y a lieu, après audition des
responsables concernés.
La collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication. Tout contrôle ou enquête est confié
à un ou plusieurs rapporteurs. Le rapport d’instruc
tion, comme les projets
ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et définitives,
sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation
comprenant au moins trois magistrats. L’un des magistrats assure le rôle de
contre-rapporteur et veille à la qualité des contrôles.
Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du
Gouvernement, la publication d’un rapport est nécessairement précédée par
la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
m
inistres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Leurs réponses
sont présentées en annexe du rapport publié par la Cour.
1
La Cour comprend aussi une chambre contentieuse, dont les arrêts sont rendus publics.
COUR DES COMPTES
6
Le présent rapport
est issu d’une enquête
conduite sur le fondement
de l’article L.143
-6 du code des juridictions financières qui permet à la Cour
de mener des enquêtes thématiques.
Sur le fondement des articles L. 141-13 et R. 112-49 du code des
juridictions financières, une formation commune à la Cour des comptes et à
la chambre régionale des comptes d’Île
-de-France, c
onstituée par l’arrêté du
Premier président n° 19-115 en date du 31 janvier 2019, a été chargée de
réaliser une enquête sur le risque d’inondation de la Seine en Île
-de-France.
L’enquête a
été notifiée à 36 parties prenantes, parmi lesquelles les
ministères de la transition écologique, de l’intérieur et des finances, le préfet
de région Île-de-France, préfet coordonnateur de bassin, et les préfets de
région du bassin Seine-
Normandie, l’agence de l’eau Seine
-Normandie, la
Métropole du Grand Paris, les régions situées tout au long du bassin, les
établissements publics territoriaux de bassin Seine Grands Lacs (dont les
comptes et la gestion de 2017 à 2021 ont fait l’objet d’observations
définit
ives de la chambre régionale des comptes d’Île
-de-France publiées en
2022) et Entente Oise-Aisne, le délégué interministériel pour le
développement de la vallée de la Seine et le Centre européen de prévention
des risques d’inondation
.
Conformément aux normes professionnelles de la Cour (III-18),
requérant de collecter des données et de les analyser afin d’obtenir les éléments
probants destinés à fonder les observations et les recommandations, un soin
particulier a été apporté au recueil de l’avis des pa
rties prenantes.
Une approche à
l’
échelle territoriale
L
’enquête a été conduite, d’une part, à l’échelle de l’ensemble du
bassin de la Seine s’agissant de la gouvernance et, d’autre part, à l’échelle
de la métropole francilienne s’agissant des programmes o
pérationnels de
prévention du risque d’inondation.
Près d’une soixantaine d’entretiens avec les acteurs nationaux,
régionaux et locaux (150 interlocuteurs, cf. liste en annexe n° 1)
Au niveau national, ceux-ci ont été conduits avec les administrations
centrales principalement concernées des ministères de la transition
écologique (direction générale de la prévention des risques et direction de
l’eau et de la biodiversité), de l’intérieur (direction générale des collectivités
locales), des comptes publics (direction du budget) et de la culture (haut
fonctionnaire de défense et de sécurité), avec la Caisse centrale de
réassurance (gestionnaire du fonds de prévention des risques naturels
majeurs de 1995 à 2020) et avec trois associations compétentes, le Centre
e
uropéen de prévention du risque inondation, l’Union nationale des
associations de lutte contre les inondations et l’Association des
intercommunalités de France.
PROCEDURES ET METHODES
7
Au niveau du bassin Seine-Normandie,
ils l’ont été
avec le préfet
coordonnateur de bassin, la
délégation de bassin, l’agence de l’eau, l’association
France Nature Environnement et l’association La Seine en partage. Au niveau
interrégional, des entretiens ont eu lieu avec les établissements publics
territoriaux de bassin Seine Grands Lacs et Entente Oise-Aisne.
Au niveau régional, les services de l’État en région Île
-de-France
(préfecture de région, direction régionale et interdépartementale de
l’environnement, de l’aménagement et des transports –
Drieat, exerçant la
fonction de délégation de bassin Seine-Normandie et incluant le service
prévention des risques), la région Île-de-France (élus et services en charge
de l’environnement, de l’aménagement et des fonds européens), la
Métropole du Grand Paris, les services de la Ville de Paris et des
départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-
Marne, la chambre de commerce et d’industrie Paris Île
-de-France, le
secrétariat général de la zone de défense et de sécurité de Paris au sein de la
préfecture de police de Paris, l’Assistance Pub
lique-Hôpitaux de Paris et 16
organisateurs ou opérateurs de réseaux dans les domaines de l’énergie, des
transports en commun, des télécommunications, de l’eau potable et de
l’assainissement
ont été interrogés.
Deux experts scientifiques ont été rencontrés :
Mme Magali
Reghezza-
Zitt, directrice du Centre de formation sur l’environnement et la
société au sein du département scientifique de l’École normale supérieure
(auteure de
Paris coule-t-il ?
), maître de conférences habilitée à diriger des
recherches et membre du Haut conseil pour le climat ; M. Ludovic Faître,
référent risques majeurs et aménagement au Département Environnement
Urbain et Rural de l’Institut Paris Région, co
-auteur et directeur de
l’ouvrage
Fragiles
métropoles
(janvier
2022).
Enfin,
au
niveau
international, un entretien a eu lieu avec un expert en gouvernance de
risques auprès de l’Organisation pour la coopération et le développement
économique (OCDE).
Un bilan financier et une évaluation de la cohérence et de l’efficacité
de la gouvernance, des stratégies et des principaux outils de politiques
publiques mis en œuvre
À l’échelle du bassin Seine
-Normandie : plan Seine, schéma
directeur d’aménagement et de gestion des eaux, plan de gestion des risques
d’inondation, stratégie de développem
ent de la Vallée de la Seine, feuille de
route inondation du préfet coordonnateur de bassin.
À l’échelle de la métropole francilienne
: stratégie locale de gestion
du risque inondation, programme d’action de prévention des inondations de
la Seine et de la
Marne franciliennes, programme d’action sur les risques
naturels des services de l’État en Île
-de-France, plans de prévention du
risque inondation (PPRI).
COUR DES COMPTES
8
Le projet de rapport a été préparé, puis délibéré le 19 juillet 2022,
par la formation interjuridictions susvisée, présidée par M. Christian Martin,
conseiller maître, présidente de la formation commune, et composée de
Mmes Ève Darragon, Marie Pittet, Catherine Périn et Christine de Mazières,
conseillères maîtres, Mme Laurence Mouysset, conseillère référendaire et
M. Christophe Royer, président de section en chambre régionale des
comptes, ainsi que, en tant que rapporteure générale, Mme Anne-Laure de
Coincy, conseillère maître, en tant que rapporteur, M. Jean-Marc André,
premier conseiller à la chambre régionale des comptes Île-de-France,
assistés par M. Jean-François Collin, expert près la formation commune, et
Mme Nelly Nghiem Xuan, vérificatrice à la deuxième chambre, et, en tant
que contre-rapporteur, Mme Marie Pittet, conseillère maître.
Le comité du rapport public et des programmes de la Cour des
comptes,
composé
de
M.
Pierre
Moscovici,
Premier
président,
Mme Camby, rapporteure générale du comité, M. Andréani, Mme Podeur,
MM. Charpy, Gautier et Bertucci, Mme Hamayon, présidentes et présidents
de chambre, MM. Martin, Advielle, Lejeune, Mmes Bergogne et Renet,
présidentes et présidents de chambre régionale des comptes et M. Gautier,
Procureur
général,
a
été
consulté
sur
le
projet
de
rapport
le
12 septembre 2022. Le Premier président en a approuvé la publication le
14 novembre 2022.
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur
le site internet de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes.
Synthèse
Dans le bassin de la Seine, les inondations représentent un important
risque naturel juste après les sécheresses. Une crue majeure de la Seine,
analogue à celle de 1910,
est susceptible de provoquer jusqu’à 30
Md€
de
dommages selon une évaluation récente de l’OCDE. Les autorités
publiques s’y préparent depuis longtemps. En particulier, quatre lacs
réservoirs ont été construits en amont de Paris entre 1949 et 1990, à la fois
pour maintenir l’étiage du fleuve et protéger
la capitale et son
agglomération des crues hivernales.
Depuis les plans « grands fleuves » sur la Loire en 1994, le Rhône
en 2004 et la Seine en 2007 ont eu pour ambition de prévenir les risques
d’inondation en engageant une démarche de développement durable à
l’échelle de chaque bassin. La mise en œuvre de la directive européenne
cadre sur l’eau en 2000, visant un bon état écologique et chimique des
masses
d’eau en 2027, puis de la directive inondation de 2007 relative à
l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation, a permis de généraliser
de nouveaux outils comme les plans de gestion du risque d’inondation
(PGRI). Or, les crues de 2016 et 2018 sont venues raviver la conscience de
ce risque majeur en Île-de-France. Ces dernières années, elles ont donné
lieu à plusieurs rapports de l’
Organisation de coopération et de
développement
économiques
(OCDE),
du
Conseil
général
de
l’environnement et du développement durable et de l’Inspection générale
de l’administration, dont il importe aujourd’hui de vérifier si les
recommandations ont été suivies d’effet.
La formation commune à la Cour et à la chambre régionale des
comptes Île-de-
France a cherché à évaluer l’état de la connaissance du
risque lié à une crue centennale de la Seine ainsi que les objectifs fixés et
les moyens financiers déployés pour le prévenir. Elle a ensuite examiné
l’efficacité et l’efficience des leviers destinés à réduire le risque
: ceux
visant à maîtriser l’aléa naturel des crues (digues et lacs réservoirs, autres
solutions fondées sur la nature), puis ceux visant à réduire la vulnérabilité
en renforçant la résilience des
territoires. La gestion de crise n’a été
abordée que pour évaluer son rôle dans la réduction de l’impact des crues.
Enfin, l’enquête a analysé dans quelle mesure la gouvernance et la stratégie
de gestion durable de la Seine au cours des dernières années ont contribué
à prévenir le risque d’inondation.
COUR DES COMPTES
10
Un risque majeur
d’inondation en
Île-de-France dont la gravité
est insuffisamment prise en compte par les collectivités locales
et perçue par la population
La
connaissance de l’aléa en cours d’amélioration
Les crues de la Seine sont le plus souvent à cinétique lente même si
des épisodes avec des temps de concentration plus courts (12 à 24 heures)
sont apparus ces dernières années sur certains affluents de la Seine (grand
et petit Morin, Loing). Les inondations par débordement, désormais bien
connues, font l’objet de nombreuses
cartes mises à la disposition du grand
public au travers des plans de prévention des risques d’inondation (PPRI)
ou
sur
des
sites
internet
dédiés
comme
Géorisques
ou
cartoviz.institutparisregion.fr. En revanche, les inondations du fait des
remontées de nappe et des ruissellements sont plus difficiles à appréhender.
Les ruissellements constituent pourtant le tiers environ des dommages
assurés en Île-de-
France. Ils doivent constituer un point d’attention majeur
des politiques publiques dans les prochaines années. L’État
doit veiller à
mettre à la disposition de tous les acteurs (citoyens, entreprises,
administrations) les informations disponibles sur ce risque, notamment sur
les inondations par remontées de nappe, mieux connues depuis peu.
La mise en place encore très réc
ente de programmes d’action
de prévention des inondations par les collectivités territoriales
Conformément aux exigences de la directive de 2007 relative à
l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation, les territoires à risque
important ont bien été identifiés en Île-de-France. Deux stratégies locales
de gestion du risque inondation (celle dite « de la métropole francilienne »,
pilotée par l’État et couvrant toute la région Île
-de-France, et celle de
Meaux) ont été adoptées ainsi que huit programme
s d’action de prévention
des inondations (dits
PAPI). Seuls deux d’entre eux sont relativement
anciens : celui de la Seine et de la Marne franciliennes, piloté par
l’établissement public territorial Seine Grands Lacs, et celui de l’Yerres.
Tous les autres sont postérieurs à 2018. Les périmètres ont en effet évolué
au gré des crues : ainsi les crues du Loing et de la Juine en 2016 ont conduit
à adopter de nouveaux programmes d’action.
En raison de l’intérêt de
ces programmes
d’action
pour tous les
acteurs d
e la prévention du risque d’inondation (citoyens, associations,
entreprises, assureurs, élus, etc.), il conviendrait de mettre en place une base
de données accessible à tous pour suivre l’avancement de leurs actions.
SYNTHESE
11
Le manque d’objectifs ambitieux et
coordonnés des collectivités
territoriales d’Île
-de-France en faveur de la prévention du risque
Selon l’OCDE, une crue centennale atteignant la hauteur maximale
atteinte par celle de 1910 (soit 8,60 mètres au pont d’Austerlitz) causerait
des dommages directs dont le coût serait proche de 30
Md€
. La Caisse
centrale de réassurance estime à 19
Md€
les dommages relatifs aux seuls
biens assurés, montant supérieur au seuil d’appel de la garantie
qui lui a été
accordé
l’État
(2,7
Md€
).
Malgré le niveau des dommages potentiels, les collectivités territoriales
n’ont pas fixé d’objectifs chiffrés de réduction de ces dommages. Elles
mobilisent dès lors peu le fonds de prévention des risques naturels majeurs en
faveur de la région Île-de-France : le montant cumul
é de ses engagements s’est
élevé à 65
M€
et celui de ses dépenses à 23
M€
de 2009 à 2021, soit des
niveaux très inférieurs à ceux des autres régions concernées par le risque
d’inondation. Il convient donc de renforcer l’ambition des
programmes
d’action de
prévention des inondations en termes de réduction du risque et que
les collectivités territoriales les dotent des moyens financiers correspondants.
La faible conscience du risque au sein de la population
Même si des initiatives émanent des services de l’Ét
at, de certaines
collectivités locales et des assureurs, les actions de sensibilisation doivent être
renforcées dans la durée et évaluées au moyen d’indicateurs de perception.
Des actions encore limitées
de réduction du risque d’inondation
Les systèmes d’e
ndiguement, les ouvrages de protection et leur cohérence
amont-aval : des investissements majeurs à programmer
L
’agglomération parisienne est beaucoup moins protégée contre les
grandes crues que
d’autres métropoles
internationales : le niveau de
protection théorique concerne, pour la petite couronne, une crue de retour
de 30 à 50 ans, voire de 10 à 20
ans entre le pont d’Iéna et Issy
-les-
Moulineaux, et pour le reste de Paris, une crue de retour de cent ans. À titre
de comparaison, Londres est protégée face à une crue de retour de mille
ans et vise une protection pour un retour de 10 000
ans d’ici à 2
100. Pour
leur part, les nouveaux quartiers et infrastructures critiques de Francfort
sont protégés face à une crue de retour de deux cents ans.
La gestion des digues a été réorganisée à la suite de la loi de
modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des
métropoles de 2014, qui a confié la gestion des milieux aquatiques et la
prévention des inondations (dite Gemapi) aux établissements publics de
coopération intercommunale. En Île-de-France, la Métropole du Grand
COUR DES COMPTES
12
Paris a pris en charge avec difficulté la gestion d’environ 120
km de digues
et murettes, assurée auparavant par les départements, dont elle devra assurer
la remise aux normes, en s’
appuyant sur la taxe que la loi de 2014 lui permet
de lever. Cependant, les départements ont fait des choix de gestion
différents : ainsi, le département du Val-de-Marne a conservé, par
convention avec la Métropole, la gestion de son propre réseau de digues
tandis que celui des Hauts-de-
Seine l’a transférée à la Métropole. Autres
ouvrages de protection, les quatre lacs réservoirs gérés par l’établissement
Seine Grands Lacs, qui ont pour fonction à la fois de maintenir l’étiage sur
tout le bassin de la Seine et de prévenir les inondations, notamment
hivernales, bénéficient à l’ensemble des collectivités riveraines. Cependant,
ils sont situés en amont de certaines crues et insuffisants pour contenir une
crue de type 1910, ce qui a justifié le lancement d’un pr
ojet de casier pilote
sur le site de La Bassée, à la jonction de la Seine et de l’Yonne. La suite du
projet est conditionnée à l’évaluation de son impact environnemental et à la
mobilisation des financements nécessaires (600
M€
valeur 2013).
Le ralentissement dynamique des crues et la restauration des capacités
naturelles d’infiltration et d’écoulement
: des réalisations lentes
La préservation et la restauration de zones d’expansion des crues
sont un moyen important, identifié dans le plan de gestion des risques
d’inondation du bassin de la Seine, pour ralentir les crues et réduire les
dommages en aval. Il s’agit cependant d’opérations lentes et difficiles à
réaliser en raison notamment de la nécessaire concertation avec les
agriculteurs. L’établissement pub
lic territorial de bassin Seine Grands Lacs
a ainsi été chargé, dans le cadre du
programme d’action de prévention
des
inondations de la Seine et de la Marne franciliennes, de recenser les zones
d’expansion des crues potentielles en vue de définir des terri
toires pilotes.
Par ailleurs, la renaturation des zones les plus sensibles a pris la forme
d’une opération emblématique sur les berges de l’Yerres, d’un montant de
83
M€
, à Villeneuve-Saint-Georges où les crues de 2016 et 2018 ont été
particulièrement dévastatrices.
La réduction de la vulnérabilité : un enjeu majeur, des actions à renforcer
Un premier moyen de réduire la vulnérabilité consiste à réglementer
le développement de l’urbanisation dans les zones à risque
:
c’est l’objet
des plans de prévention de
s risques d’inondation arrêtés ces
20 dernières
années, qui s’imposent aux documents d’urbanisme. Malgré cette
règlementation, la densité de population n’a cessé d’augmenter en zone
inondable en région parisienne, en raison sans doute du faible degré de
contrainte de ces plans. Anciens mais aussi incomplets, ils ne prennent pas
en compte les risques de ruissellement ou de remontées de nappe. De plus,
des incohérences entre départements sont pointées par certains acteurs.
Pourtant, leur révision n’est pas une priorité de l’État.
SYNTHESE
13
Les progrès en matière de résilience de l’habitat restent trop limités. En
premier lieu, il est nécessaire de mieux prendre en compte le risque d’inondation
dans les documents d’urbanisme, ce qui n’est pas encore suffisamment le cas.
Par exemple, l’analyse du premier arrêt du projet de schéma de cohérence
territoriale, adopté en janvier 2022 par la Métropole du Grand Paris, montre que
son contenu reste nettement en deçà des préconisations des services de l’État en
matière de prévention
du risque d’inondation. De même, il est essentiel que les
plans
locaux
d’urbanisme
dont
l’élaboration
relève
désormais
des
intercommunalités, intègrent les prescriptions des plans de prévention des
risques d’inondation. Les services de l’État doivent renf
orcer leurs actions à la
fois de pédagogie et de contrôle dans ce domaine.
Il convient aussi que les opérations d’aménagement intègrent très en
amont les exigences de la résilience au risque d’inondation. Certaines
opérations de renouvellement urbain le font depuis peu. La direction
régionale et interdépartementale de l’environnement, de l’aménagement et
des transports d’Île
-de-France a élaboré la « charte quartiers résilients » en
concertation avec les différents acteurs De façon générale, les compagnies
d’assurances ont un rôle accru à jouer dans la responsabilisation des acteur
s.
La
grande
vulnérabilité
des
réseaux
(électricité,
gaz,
télécommunications, réseau numérique, transports, chauffage, eau potable,
assainissement), constitue un enjeu majeur mais sous-
estimé jusqu’aux crues
de 2016 et 2018. Sous la pression de l’État, les
opérateurs ont davantage pris
conscience de la nécessité de réaliser des diagnostics de vulnérabilité et de
renforcer leurs réseaux. Néanmoins, leur degré de préparation est très inégal et
des investissements majeurs doivent être réalisés.
Les actions de réduction de la vulnérabilité des petites et moyennes
entreprises restent inexistantes. Elles ne font pas partie des priorités de la
chambre de commerce et d’industrie de Paris Île
-de-France ni de celles de
la région qui pourrait pourtant les soutenir en cohérence avec sa
compétence en matière de développement économique.
Enfin, le patrimoine culturel francilien est très concerné par le risque
d’inondation mais il manque jusqu’ici d’un pilotage effectif par le
ministère de la culture des actions de réduction de sa vulnérabilité.
Le besoin de soutenir davantage les communes pour la gestion de crise
La préparation à la gestion de crise constitue une composante
essentielle de la réduction de la probabilité des dommages, et donc du
risque d’inondation. Son effic
acité et son rapport coût-bénéfice sont
appréciés et soulignés par tous les acteurs. Elle nécessite toutefois une
coordination des acteurs publics et privés très complexe à mettre en place.
Les exercices constituent un moyen intéressant de préparation des
populations et des collectivités concernées comme l’a montré l’exercice
COUR DES COMPTES
14
Sequana, intervenu peu de temps avant les crues de 2016. Il mériterait
d’être renouvelé, même sous des formes plus modestes, afin de maintenir
la vigilance des acteurs. L
’obligation lé
gale de réaliser des plans
communaux de sauvegarde n’est respectée que par 60
% des communes en
Île-de-France ;
l’obligation de les tester lors d’exercices tous les cinq ans
est
a fortiori
encore moins respectée. La raison en est probablement
l’absence de
sanction de ces manquements.
Le manque
de stratégie coordonnée à l’échelle du bassin
de la Seine
L’Île
-de-
France s’inscrit dans le bassin hydrographique de la Seine.
C’est à cette échelle que l’État, les collectivités locales et l’ensemble des
acteurs concernés (opérateurs de réseau, associations, entreprises,
assureurs, etc.) doivent se coordonner en vue d’un pilotage efficace de la
prévention du risque d’inondation.
Or, ce pilotage est insuffisant dans le
bassin de la Seine.
La perte de vision globale depuis la fin du plan Seine
Comme les autres plans « grands fleuves »
avant lui, l’ambition
initiale du plan Seine 2007-2013 était de garantir la réciprocité des intérêts
environnementaux, sociaux et économiques, et de prévention des
inondations. Doté de 121
M€
d’engagements financiers partagés par l’État,
l’
a
gence de l’eau et les régions, ses axes d’action portaient à la fois sur les
inondations, la qualité de l’eau, la qualité des milieux et le développement
durable du fleuve.
Cependant, le plan Seine
n’a p
as été renouvelé en 2014. Seul un
deuxième contrat de plan interrégional, porté par le préfet coordonnateur
de bassin, a été conclu pour la période 2015-
2020 entre l’État et les régions
Basse-Normandie, Île-de-France, Champagne-
Ardenne et Picardie. D’un
montant de 99
M€
, il était recentré sur trois thèmes : le changement
climatique ;
la gestion des risques d’inondation
; la préservation et la
restauration des ressources en eau, des espaces et des espèces aquatiques.
L’absence de tout volet économique reflèt
e le désengagement des régions.
Contrairement aux plans Loire et Rhône-Saône, le plan Seine
n’a
pas
entraîné l’adhésion effective des différentes parties prenantes, notamment
des régions, à une vision commune du fleuve et à des objectifs partagés. Cela
s’explique par trois différences notables avec les autres plans grands fleuves
:
le montant total de son contrat de plan interrégional était faible, y compris
pour les actions consacrées à la prévention des inondations ; l
’implication
financière des région
s était réduite à l’exception de Grand Est
; sa
gouvernance n’impliquait pas le vaste réseau des acteurs concernés.
SYNTHESE
15
De fait, pendant la période 2015-2020, un « comité plan Seine » a
été animé par la direction régionale et interdépartementale de
l'environnement, de l'aménagement et des transports Île-de-France, en
partenariat avec l’agence de l’eau Seine
-Normandie. Il a joué un rôle de
coordination des acteurs concernés sur le plan technique par le risque
d’inondation, avant d’être supprimé en 2021. Ainsi, il n’existe pas un
forum de travail sur les sujets relatifs au risque d’inondation de la Seine
avec tous les acteurs concernés (élus, techniciens, associations) comme les
« forums des acteurs » dans le bassin de la Loire ou du Rhône.
Dans ces conditions, la
Cour recommande que l’État et les
collectivités locales compétentes rendent compte annuellement des
avancées de la politique de prévention du risque d’inondation en réunissant
les représentants de l’ensemble des acteurs concernés.
La nécessité de renforcer le rôle du préfet coordonnateur
Le bassin de la Seine est caractérisé par le manque d’intérêt et de
volonté fédératrice des collectivités locales en amont et en aval de la région
parisienne. Ainsi, la région Île-de-
France refuse de s’engager dans la
prévention des inondations, malgré les liens directs de certaines actions
nécessaires avec ses compétences en matière
d’aménagement du territoire
et de développement économique. Cette dispersion des actions et des
acteurs dans le bassin de la Seine est contraire au principe de solidarité,
normalement fondateur de la stratégie nationale du risque d’inondation, qui
vise à répartir équitablement les responsabilités et l’effort de réduction des
conséquences négatives des inondations entre tous les territoires et acteurs
concernés : amont-aval, urbain-rural, rive droite-rive gauche. Ce manque
de fédération des acteurs explique la disparition du plan Seine et a abouti à
des stratégies non coordonnées.
Certes, les deux documents stratégiques à l’échelle
du bassin en
m
atière de qualité de l’eau et de risque d’inondation sont cohérents
: le
schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux et le plan de
gestion des risques d’inondation. D’ailleurs, dans un but de simplification,
ils pourraient être fusionnés.
Cependant, la
stratégie d’aménagement et de développement de la
Seine laisse de côté l’amont du fleuve, dont l’agglomération parisienne.
En
effet, la disparition du plan Seine a été concomitante de la désignation en
2013 d’un délégué interministériel au développ
ement de la Vallée de la
Seine, placé auprès du Premier ministre, dont les travaux ont abouti en
2015 à la conclusion par l’État et les régions Île
-de-France et Normandie
d’un contrat de plan interrégional État
-
régions Vallée de la Seine d’un
montant total
d’environ un milliard d’euros, doté de trois axes
: la gestion
des espaces et le développement durable ; la maîtrise des flux et
déplacements ; le développement économique.
COUR DES COMPTES
16
Le contrat de plan interrégional État-régions 2022-2027 Vallée de
la Seine devrait comporter un volet « qualité environnementale et transition
écologique » avec quatre axes :
l’aménagement économe de l’espace (lutte
contre l’artificialisation)
;
la gestion vertueuse de l’eau et des milieux
aquatiques ; la transition environnementale et le changement climatique ;
la valorisation de l’espace fluvial. La prévention du risque d’inondation
n’en fait pas partie.
Surtout, le périmètre géographique de ce contrat de plan « Vallée de
la Seine »
va de la confluence de l’Oise à l’estuaire de la Sein
e. Il ne
comprend pas la partie amont du bassin, qui ne dispose donc plus d’aucun
contrat de plan interrégional à partir de 2022.
Dans ce contexte, il convient de permettre au préfet coordonnateur
de bassin de jouer effectivement le rôle qui lui est dévolu par le code de
l’environnement. La prévention du risque d’inondation implique une
gouvernance partagée et efficace à l’échelle du bassin de la Seine. Cela
suppose que le préfet coordonnateur de bassin joue pleinement son rôle
d’animation et de coordination de la politique de l’État en matière
d'évaluation et de gestion des risques d'inondation, en donnant les
impulsions nécessaires aux services de l’État.
En particulier, i
l convient d’inciter davantage les collectivités
locales en amont et en aval de l’agg
lomération parisienne à travailler en
commun sur l’enjeu des inondations. À cet égard, l’indispensable action de
coordination attendue de l’État serait plus efficace si elle était exercée
effectivement par le préfet coordonnateur de bassin comme le prévoient les
textes. La mise en œuvre de la stratégie de l’État à l’échelle du bassin doit
être placée sous son autorité. C’est pourquoi la Cour recommande
in fine
d’affecter le délégué au développement de la Vallée de la Seine auprès du
préfet coordonnateur de bassin.
Récapitulatif des recommandations
Mieux définir, financer et évaluer les stratégies territoriales
pour
faire face au risque majeur de crue centennale à l’échelle
de
l’Île
-de-France et mieux informer sur ce risque
1.
C
onformément à la directive européenne relative à l’évaluation et à la
gestion des risques d’inondation, mettre en place une base de données
sur l’état d’avancement des programmes d’action de prévention des
inondations, accessible au public au plus tard en 2025
(ministère de la
transition écologique et de la cohésion des territoires
).
2.
Dimensionner
les financements des programmes d’action de prévention
des inondations (PAPI) en fonction des objectifs plus ambitieux de
réduction de l’exposition au risque (
ministère de la transition écologique
et de la cohésion des territoires, EPTB Seine Grands Lacs, EPTB Entente
Oise-Aisne, métropole du Grand Paris, structures porteuses de PAPI
).
3.
R
endre toutes les informations disponibles sur les risques d’inondation
(y compris par remontées de nappe ou par ruissellement) accessibles aux
particuliers, aux administrations et aux entreprises, renforcer les actions
de sensibilisation au risque d’inondation au sein des programmes d’action
de prévention des inondations (PAPI) et vérifier régulièrement le niveau
de perception du risque d’inondation par la population francil
ienne au
moyen d’un indicateur inclus dans ces programmes
(ministère de la
transition écologique et de la cohésion des territoires, ministère de
l’intérieur
et des outre-mer - préfet de région Île-de-France et préfet de
police de Paris, EPTB Seine Grands Lacs, EPTB Entente Oise-Aisne,
structures porteuses de PAPI en Île-de-France).
Renforcer les actions de réduction du risque d’inondation
en Île-de-France
4.
Poursuivre
sans délai le recensement des systèmes d’endiguement de la
Métropole du Grand Paris et adopter à brève échéance un plan de
financement pour leur mise en conformité (
métropole du Grand Paris
)
.
COUR DES COMPTES
18
5.
Renforcer
la sensibilisation de l’ensemble des intercommunalit
és
franciliennes à la prévention du risque d’inondation, particulièrement
dans le contexte des nouveaux schémas de cohérence territoriale (SCoT)
et de leur mise en œuvre dans les plans locaux d’urbanisme
intercommunaux (
ministère de la transition écologique et de la cohésion
des territoires
, ministère de l’intérieur
et des outre-mer - préfet de
région Île-de-France, métropole du Grand Paris
).
6.
Mettre en
œuvre un dispositif de soutien aux diagnostics de
vulnérabilité au risque d’inondation en faveur des très petites et
moyennes entreprises ainsi que des opérateurs de réseaux pour les
inciter à réaliser les investissements clés et à prendre les mesures
d’o
rganisation nécessaires (
région Île-de-France, chambre de
commerce et d’industrie de Paris Île
-de-France
).
Appuyer ces actions par une stratégie durable et un pilotage
plus
cohérent à l’échelle du bassin de la Seine
7.
Évaluer annuellement les avancées de la politique de prévention du
risque d’inondation, tant à l’échelle du bassin que de la région, et en
rendre compte aux acteurs dans un format large (
ministère de la
transition écologique et de la cohésion des territoires, ministère de
l’intérieur
et des outre-mer - préfet coordonnateur de bassin, agence
de l’eau Seine
-Normandie, collectivités et établissements porteurs des
programmes d’action
).
8.
Placer le délégué au développement de la Vallée de la Seine sous
l’autorité du préfet coordonnateur de bassin (
ministère de la transition
écologique et de la cohésion des territoires
, ministère de l’intérieur
et
des outre-mer
).
Introduction
La pandémie de la Covid-19 a rappelé combien notre pays était à la
fois très vulnérable et capable d’absorber le choc pour rebondir en
démontrant sa résilience. Dans l’exercice de leurs compétences, les
juridictions financières examinent régulièrement les politiques publiques
mises en œuvre pour augmenter la résilience à des risques prévisibles,
comme les risques dits naturels, notamment ceux liés à la vie des fleuves.
La distinction entre l’aléa et le risque
L'aléa est un phénomène, naturel ou technologique, plus ou moins
probable sur un espace donné. La vulnérabilité exprime le niveau d'effet
prévisible de ce phénomène sur des enjeux liés à l'homme et à ses activités.
Un aléa qui se produit dans un lieu vide de toute présence humaine ou de
biens ne représente pas un
risque. Le risque est la conjugaison d’un aléa et
d’un enjeu exposé à l’aléa
: il peut être défini comme la probabilité
d’occurrence de dommages compte
-tenu des interactions entre facteurs
d’endommagement (aléas) et facteurs de vulnérabilité (peuplement,
répartition des biens).
Source : ©AURCA 2021
COUR DES COMPTES
20
Plusieurs travaux récents ou en cours des juridictions financières
traitent du premier risque à l’échelle du bassin de la Seine, dont l’ampleur
va croître à cause du dérèglement climatique : le risque de sècheresse, aux
impacts majeurs pour la région Île-de-France
2
. Il a fait l’objet d’un rapport
de la Cour en février 2022 concernant les sols argileux
3
. De plus, le rapport
de la chambre régionale des comptes d’Île
-de-
France sur l’établissement
public territorial de bassin Seine Grands Lacs
4
traite du rôle des quatre
grands lacs situés en amont de la Seine, qui fournissent de 30 à 70 % de
l’eau à Paris en étiage
5
(le débit de la Seine étant l’un des plus faibles parmi
les grands fleuves). Enfin, le risque de séc
heresse fait aussi l’objet d’une
l’enquête sur la gestion quantitative de l’eau menée par une formation
commune à la Cour et 14 chambres régionales des comptes.
Le risque d’inondation est le deuxième risque majeur concernant la
Seine. Le territoire de la métropole francilienne est particulièrement
vulnérable à l’aléa des crues. Pour contribuer à prévenir ce risque, le plan
Seine, outil de développement durable du fleuve à l’échelle du bassin, a été
adopté en 2007, bien après le plan « Loire Grandeur Nature » mis en place
en 1994, suivi de plusieurs autres plans « grands fleuves »
. Il n’a toutefois
pas été renouvelé en 2014.
Par ailleurs, deux outils de planification de portée contraignante
soutiennent également la gestion durable à l’échelle du bassin versa
nt de la
Seine et des fleuves côtiers normands. Le schéma directeur d’aménagement
et de gestion des eaux définit les orientations et mesures nécessaires pour
atteindre un bon état écologique et chimique des masses d’eau en 2027,
conformément aux objectifs
de la directive cadre sur l’eau de 2000
6
. Le plan
de gestion des risques d’inondation, conformément à la directive de 2007
7
relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation, vise à intégrer
cette gestion dans toutes les politiques du territoire (aménagement,
information, gestion de crise, etc.) avec trois objectifs : augmenter la sécurité
des populations exposées, stabiliser à court terme et réduire à moyen terme
le coût des dommages liés à l’inondation et raccourcir fortement le délai de
retour à la normale des territoires sinistrés.
2
Selon le
rapport
de décembre 2020 la Caisse centrale de réassurance sur l’utilisation du
fonds de prévention des risques naturels majeurs (dit » fonds Barnier ») en Île-de-France de
1995 à 2019, la sécheresse géotechnique liée au retrait et gonflement des sols argileux
représente près de 60 % des 2,2
Md€
de dommages assurés sur la période 1995-2016. Le
changement climatique va renforcer l’exposition du territoire à ce risque.
3
Sols argileux et catastrophes naturelles - Des dommages en forte progression, un
régime de prévention et d’indemnisation inadapté,
communication au Comité
d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale.
4
Lien internet à rajouter dès la publication
–
prochaine.
5
Étiage : niveau moyen le plus bas d'un cours d'eau.
6
Directive cadre du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant
un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau.
7
Directive 2007/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007
relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation
.
INTRODUCTION
21
Schéma n° 1 :
organisation et outils de la politique de prévention
des
risques d’inondation
Source : Cour des comptes
COUR DES COMPTES
22
Le bassin de la Seine a connu d’importantes inondations ces dernières
années. Les inondations successives de mai-
juin 2016 ont résulté d’une crue
d’importance plus que centennale sur le bassin du Loing et d’une crue de
récurrence décennale à trentennale sur les autres bassins. Les dommages se
sont élevés 1,4
Md€
sur les bassins de la Seine et de la Loire. Lors des crues
de janvier-février 2018, les dommages ont été évalués à environ 150 à 200
M€
.
Qu’est
-
ce qu’une crue centennale, cinquantennale ou décennale
?
8
Il y a eu une soixantaine de crues exceptionnelles de la Seine depuis
le V
e
siècle
9
. Les archives sont plus rigoureuses depuis le XVIII
e
siècle.
Grâce à ces séries statistiques sûres et détaillées sur le nombre et l’ampleur
des crues de la Seine, les scientifiques (ingénieurs, climatologues et
hydrologues) peuvent calculer le temps de retour moyen et la probabilité
qu’une crue et son corollaire, une inondation, surviennent dans une période
donnée. En Île-de-France, le travail de modélisation a pris une bonne
décennie et mobilisé des dizaines de chercheurs. Les scientifiques ont ainsi
calculé que la Seine avait : une chance sur cent par an de dépasser la cote
des huit mètres (pour une hauteur d’eau moyenne du fleuve de 2,5 mètres),
proche de celle de 1910 ; une chance sur cinquante par an de dépasser sept
mètres (niveau de la crue de 1955) ; et une chance sur dix par an de dépasser
six mètres (niveau inférieur à la crue de 1982).
La forte exposition aux risques naturels des métropoles mondiales,
représentant 50 % du PIB mondial, est bien rappelée dans une étude
comparative de Swiss Ré en date de 2013
10
. Cependant, selon une
comparaison avec d’autres métropoles, faite par l’OCDE (cf. annexe
n° 14,
tableaux n°
3 et 4), l’agglomération parisienne est beaucoup moins
protégée contre les grandes crues : le niveau de protection théorique
concerne, pour les départements de la petite couronne, une crue de retour
de trente à cinquante ans et, pour Paris, une crue de retour de cent ans. En
revanche, Londres est protégée face à une crue de retour de mille ans et
vise une protection pour un retour de 10 000 ans
d’ici à 2100. Pour leur
part, les nouveaux quartiers et infrastructures critiques de Francfort sont
protégés face à une crue de retour de deux cents ans.
8
Source :
Paris coule-t-il ?
Magali Reghezza, 2012, chapitre I : «
chroniques d’une
catastrophe annoncée ».
9
Cote des plus grandes crues à l’échelle de Paris
-Austerlitz : 27 février 1658 : 8,96 m ;
26 décembre 1740 : 8,05 m ; 9 février 1799 : 7,65 m ; 28 janvier 1802 : 7,62 m.
10
Cf. Institut Paris Région, « Fragiles métropoles - Le temps des épreuves », paru en
janvier 2022, co-dirigé par Tanguy Le Goff, politiste, et Ludovic Faytre, géographe-
urbaniste, auteurs de l’article
» systèmes métropolitains, systèmes vulnérables ».
Pour
une comparaison avec des inondations majeures d’autres pays de l’OCDE,
cf. également annexe n° 14.
INTRODUCTION
23
De fait, plusieurs rapports ont fait des recommandations concernant
le risque d’inondation de la Seine
en Île-de-France :
étude de l’OCDE de
2014, retour d’expérience de l’exercice de crise Sequana de mars 2016,
rapports du conseil général de l’environnement et du développement
durable et de l’inspection générale de l’administration sur les retours
d’expérience des crues de 2016 et 2018, et enfin rapport d’étape de l’OCDE
de 2018
11
. Au regard des enjeux, il importe donc d’évaluer aujourd’hui
comment ces recommandations ont été prises en compte.
Le présent rapport examine successivement :
-
l’état de la connaissance, de l’évaluation et de la culture du risque
majeur, de dimension nationale, que représenterait une crue
centennale de la Seine en Île-de-France et le dimensionnement des
moyens financiers mobilisés pour le prévenir (I) ;
-
les leviers mis en œuvre pour
prévenir le risque d’inondation en Île
-
de-
France (II), en distinguant la maîtrise de l’aléa, y compris dans la
partie amont du bassin de la Seine, et la réduction de la vulnérabilité
en
augmentant
la
résilience
des
territoires
(aménagement,
développement urbain et habitat, réseaux et infrastructures critiques,
entreprises et services publics, patrimoine culturel), leviers prioritaires
dans un territoire urbanisé où l’enjeu est de pouvoir vivre avec la crue
;
-
l’efficacité de la gouvernance et de la stratégi
e de gestion durable de
la Seine au cours des dernières années pour prévenir ce risque
d’inondation (III).
Concernant la gestion de crise proprement dite, qui relève de la
sécurité civile, le présent rapport
s’en tient au
lien avec la politique de
préventi
on du risque d’inondation. Les aspects relatifs au risque de
sècheresse et à la gestion quantitative de l’eau, traités par l’enquête en
cours et les travaux des juridictions financières, mentionnés plus haut,
n’entrent pas non plus dans le champ de ce rapp
ort.
La période retenue est celle de 2015 à 2021 au cours de laquelle ont
été mis en œuvre les principaux outils de politique publique examinés dans
le rapport
12
.
11
Cf.
études de l’OCDE
, exercice Sequana (description et publication du retour
d’expérience à la Documentation française
) et rapports du conseil général de
l’environnement et du développement durable (CGEDD) et de l’inspection générale de
l’administration (IGA) de
février 2017 et janvier 2019.
12
Contrats de plan interrégionaux État-régions 2015-2021 relatifs au « plan Seine » et
au développement de la Vallée de la Seine, schéma directeur d’aménagement et de
gestion des eaux et plan de gestion des risques d’inondation 2016
-2021 du bassin Seine-
Normandie, stratégie locale de gestion des risques d’inondation 2016
-2021 de la
métropole francilienne (cf. annexe n°
16), programme d’action de prévention des
inondations 2014-2019 de la Seine et de la Marne franciliennes, révisé en 2016.
COUR DES COMPTES
24
Carte n° 1 :
bassin de la Seine
Source : OCDE (2013)
–
Institut Paris Région
INTRODUCTION
25
Tableau n° 1 :
bassin de la Seine et des
cours d’eau côtiers normands
(« Seine-Normandie ») et région Île-de-France, quelques chiffres-clés
Bassin
Seine-Normandie
Région Île-de-France
Superficie
18 % du territoire
national
2 % du territoire national
Collectivités territoriales concernées
en tout ou partie
Huit régions, 28
départements, 8 063
communes
Une région, huit
départements, 1 268
communes
Population
18,7 millions (2018)
soit 28 % de la
population française
12,3 millions (2020), soit
18,5 % de la population
française - dont 7 millions
sur le territoire de la
Métropole du Grand Paris
Part du PIB métropolitain
39 % (2017)
31,3 % (2018)
Personnes habitant dans une zone
potentiellement inondable
5 millions, soit 27 %
de la population du
bassin
3,4 millions, soit 31 % de
la population de la région
Communes comptant au moins 25 % de leur
population en zone potentiellement inondable
32 % des communes
32 % des communes
Communes comptant au moins 50 % de leur
population en zone potentiellement inondable
14 % des communes
14 % des communes
Sites Seveso
200 sites
94 sites, dont 37 sites
« seuil haut »
Nombre d’établissements de santé en zone
potentiellement inondable
770
373
Nombre d’emplois situés en zone
potentiellement inondable
4 millions
3 millions
Source :
Cour des comptes, d’après Direction régionale et interdépartementale de l’environnement, de
l’aménagement et des transports (D
rieat) Île-de-France,
évaluation préliminaire des risques d’inondation de 2011
,
plan de gestion des risques d’inondation du bassin Seine
-Normandie 2022-2027,
agence de l’eau Seine
-Normandie
- état des lieux 2019 du bassin et » chiffres clés de la région Île-de-France 2021 » (Institut Paris Région, INSEE et
CCI Paris Île-de-France)
Chapitre I
Un risque majeur d’inondation
en Île-de-France dont la gravité est
insuffisamment perçue par
la population
La connaissance du risque d’inondation a beaucoup progressé ces
dernières années (I). Cependant, la mise en place des instruments de
planification reste inachevée (II), la réduction du coût potentiel d’une
inondation majeure, évalué à plusieurs milliards d’euros, ne fait pas l’objet
d’une stratégie adaptée des collectivités territoriales à l’échelle de l’Île
-de-
France (III) et la conscience du risque semble encore faible dans la
population (IV).
I -
La connaissance de l’aléa en cours
d’amélioration
La connaissance de l’aléa est au fondement de toute réflexion
relative à lutte contre les inondations. Si elle a beaucoup progressé ces
dernières années, notamment à la suite des inondations de 2016 et 2018
(A), on constate un décalage entre la connaissance des phénomènes de
crues par débordements, bien documentée (B), et celle des ruissellements
COUR DES COMPTES
28
ou de remontées de nappes qui restent plus délicats à appréhender (C),
même si les autorités de l’État et les intercommunalités se sont appropriées
ces sujets dans la période récente.
A -
La crue en Île-de-France, un phénomène
aux caractéristiques variables
La cinétique des crues de la Seine est aujourd’h
ui bien identifiée. Le
rapport de présentation du programme d’action de la Seine et de la Marne
franciliennes indique ainsi que les vallées de la Seine et de ses grands
affluents (Yonne, Marne, Yerres, Oise, Aube) sont touchées essentiellement
par deux types de crues
13
.
Les premières sont des crues lentes d’une
durée de propagation de cinq
à six
jours et de très grande échelle, liées au débordement des cours d’eau dès
que les sols sont saturés sous l’effet des perturbations océaniques hivernales,
ces cours
d’eau pouvant mettre plusieurs semaines avant de regagner leur lit.
Elles touchent dans un premier temps l’amont du bassin puis se propagent vers
l’aval et s’aggravent sous l’effet de précipitations régulières généralisées (crues
de janvier 1910, mai 2013 et janvier-février 2018). Sur ce modèle, la crue
centennale de 1910 constitue l’aléa de référence, dit
des « plus hautes eaux
connues » pour la gestion du risque inondation dans la Vallée de la Seine (PPRI,
plan ORSEC, etc.). Son importance fut néanmoins inférieure à celle de février
1658 qui atteignit 8,96 m
14
à Paris. Les crues de janvier 1924 (7,32 m) et janvier
1955 (7,14 m) furent des crues cinquantennales qui frappèrent surtout les
départements de la petite couronne. Plus récemment les crues de janvier 1982
(6,18 m), de mai-juin 2016 (6,10 m) et de janvier-février 2018 (5,88 m) ont
correspondu à des épisodes d’occurrence décennale (Paris) à cinquantennale
(amont des lacs-
réservoirs Seine, Aube et Marne ainsi que sur l’Armance,
affluent aval de l’Armanço
n, ou L
a Voire, affluent aval de l’Aube
15
).
13
Pour une description complète des différentes crues, cf. schéma directeur de la
prévision des crues du bassin Seine-Normandie de 2012, et les éléments actualisés
figurant par exemple dans le Scot de la métropole francilienne adopté le 24 janvier
2022 ; et dans »
le programme d’actions de prévention de inondations
au stade complet
de Troyes et du bassin de la Seine supérieure », juin 2019, p 95.
14
Depuis le milieu du 19
ème
siècle, les références se font à partir d’une échelle, repérant
la hauteur des eaux de la Seine, située au pont d’Austerlitz à Paris
; les hauteurs sont
exprimées par rapport au nivellement général de la France (NGF/IGN69) ; elles ne
correspondent donc pas à une hauteur d’eau dans les rues de Paris.
15
Source :
rapport du Conseil général de l’environnement et du développement durable
(CGEDD) et de l’Inspection générale de l’administration (IGA)
de décembre 2018 sur
L
e retour d’expérience de la crue de la Seine et de ses affluents de janvier
-février 2018
.
UN RISQUE MAJEUR D’I
NONDATION EN ÎLE-DE-FRANCE DONT LA GRAVITE
EST INSUFFISAMMENT PERÇUE PAR LA POPULATION
29
Graphique n° 1 :
h
auteurs d’eau des crues historiques au pont
d’Austerlitz à Paris de 1910 à 2018
Source : direction départementale des territoires (DDT) Eure, présentation au comité de
pilotage du 11 avril 2019 sur le plan de prévention
des risques d’inondation
de la Seine
Un autre type de crues correspond à des événements plus rapides qui
peuvent apparaître lors d’épisodes pluvieux intenses. Ces crues rapides
surviennent principalement en été et ont des impacts sur des petits bassins
qui présentent des temps de concentration faibles (de 12 à 24 heures).
Néanmoins, elles peuvent aussi survenir à la suite d’un événement
pluviométrique relativement faible en saison hivernale, dans une situation
de saturation préalable des sols (crue de janvier 1955). La rapidité des crues
est d’abord liée à la t
aille et à la structure (géologie, chevelu
hydrographique
–
c’est
-à-
dire les petits cours d’eau
-, pente, occupation du
sol, etc.) des bassins versants.
Les crues de ce type sont plus dommageables sur les petits bassins
versants réactifs à forte pente, peu perméables, comme en Île-de-France
ceux du Grand Morin, du Petit Morin, de l’Orge et l’Yvette,
ainsi que de
l’Yerres. Cette réactivité est aggravée par l’imperméabilisation des sols
urbains et la réduction des capacités d’infiltration des sols agricoles.
Certaines inondations se distinguent par d’importants écoulements
de surface dans des zones habituellement sèches, dans des cours d’eau
intermittents et dans les rues après débordement des réseaux urbains. Ces
phénomènes hydrauliques, parfois qualifiés de ruissellement, ont des
COUR DES COMPTES
30
conséquences qui peuvent être graves
16
. La région Île-de-France est
confrontée, bien que plus rarement, à ce type de phénomène. Les orages
forts et localisés provoquent régulièrement des inondations par
ruissellement, parfois sans qu'elles soient nécessairement proches des rus
ou des zones naturellement humides. Ces inondations, soudaines et de
courte durée, sont le plus souvent le fait d'une imperméabilisation
excessive des bassins versants ou proviennent du ruissellement agricole.
B -
La connaissance en progrès constant des crues
par débordement
Différentes cartographies permettent de modéliser l’impact du risque
d’inondation. La carte des plus hautes eaux connues, élaborée par les services
de l’État, permet de visualiser l’étendue des
eaux par référence à la crue de
1910, mais ne renseigne pas sur les hauteurs de submersion. La cartographie
des plans de prévention des risques d’inondation, élaborée en 2000
-2010,
correspond aux zones inondables en fonction de la topographie mais ne prend
pas en compte les ouvrages qui peuvent localement protéger contre
l’inondation comme les digues et les murettes anti
-crues.
Toutefois, la principale source de connaissance de l’aléa est la
cartographie introduite dans les territoires à risque important d
’inondation.
En effet, la directive inondation de 2007 pose l’obligation pour les États
membres de procéder à une évaluation préliminaire des risques
d’inondation afin d’évaluer les risques potentiels en s’appuyant sur des
cartes du district hydrographique approprié et la description des
inondations survenues dans le passé. Ainsi, chaque territoire à risque
important d’inondation
fait l’objet d’une cartographie présentant les
surfaces inondées et les hauteurs d’eau selon trois scénarios
17
. Sont pris en
consi
dération les aléas de débordement de cours d’eau, de ruissellement et
de submersion marine, quand il y a lieu. Ces cartes sont portées à la
connaissance des communes, pour l’exercice de leur compétence en
matière d’urbanisme, et du public (site
Géorisques).
Les nouvelles cartes établies par les services de l’État des zones
inondables potentielles permettent d’évaluer le degré d’exposition selon
divers scénarios, à l’échelle des trois principaux bassins de ris
ques
18
, dans
16
Cf. étude du Cerema,
les territoires face au ruissellement
, analyse des dispositifs et
enseignements tirés de quatre études de cas, 2018.
17
Aléa fréquent (période de retour entre 10 et 30 ans), aléa moyen (période de retour
100 à 300 ans), aléa extrême (période de retour supérieur à 1 000 ans).
18
La Seine en aval de Montereau, la Marne et l’Oise.
UN RISQUE MAJEUR D’I
NONDATION EN ÎLE-DE-FRANCE DONT LA GRAVITE
EST INSUFFISAMMENT PERÇUE PAR LA POPULATION
31
le cadre de la gestion de crise. Dix scénarios sont ainsi examinés, de 50 %
à 115 % du débit de la crue centennale de 1910. Par exemple, le scénario
R0.5 est celui
d’une crue d’intensité égale à 50
% de la crue de 1910.
Enfin, l’accent a été mis sur le retour d’expérience après chaque
épisode de crue. Les descriptions des inondations et la documentation
associée sont progressivement intégrées dans la base nationale de données
historiques sur les inondations, accessible en ligne.
Ainsi, le premier axe du programme d’action de prévention des
inondations (PAPI) adopté pour le territoire de la Seine et de la Marne
franciliennes, piloté par l’établissement Seine Grands Lacs, porte su
r
l’amélioration de la connaissance des phénomènes d’inondation et le
renforcement de la culture du risque des populations. Il est doté de 8,3
M€
dont plus de la moitié est consacrée aux études relatives à la connaissance
de l’aléa et des enjeux.
Les outils de connaissance des inondations se sont beaucoup
développés au cours des dernières années et les inondations par débordement
sont de mieux en mieux appréhendées
19
. Pour autant, l’image des crues lentes
venant de l’amont du bassin a occulté, dans la mémoi
re collective fortement
marquée par la crue de 1910, la compréhension des crues des bassins
intermédiaires, comme celle de mai-juin 2016 sur les bassins du Loing et de
l’Yvette,
avec des vitesses de formation et de propagation plus élevées. Ce
dernier épis
ode a fait dire à certains qu’il était nécessaire de développer des
scénarios alternatifs basés sur une succession d’années de sécheresse
20
.
C -
Des phénomènes de remontées de nappes
et de ruissellement plus difficiles à appréhender
Depuis longtemps, la problématique du ruissellement a été délaissée
en faveur des inondations par débordement. Toutefois, une inflexion
marquée est à noter dans la période récente, notamment par la prise en
compte dans le projet de PAPI de la Seine et de la Marne franciliennes
2022-2027. Elle correspond à la prise de conscience que les dommages
assurés résultant des ruissellements et des coulées de boues représentent
environ la moitié des dommages dus aux débordements au niveau national
19
Mission sur le fonctionnement hydrologique du bassin de la Seine, rapport au Premier
ministre, novembre 2016 (p. 11).
20
Cf. rapport CGEDD-IGA de février 2017 sur les inondations de mai et juin 2016
dans les bassins moyens de la Seine et de la Loire (p. 19) et projet de Schéma de
cohérence territoriale de la Métropole du Grand Paris (p. 11)
COUR DES COMPTES
32
et le tiers environ en Île-de-France
21
. Le phénomène de ruissellement est
en particulier présent en zone agricole et périurbaine (Essonne, Seine et
Marne). L’établissement Seine Grands Lacs réalise ainsi des diagnostics
des territoires les plus touchés (Pays de Meaux, Marne et Gondoire et pays
de Montereau) où les zones d’aléas de ruissellement représentent jusqu’aux
deux tiers des aléas d’inondation. Plusieurs acteurs (département de
l’Essonne, Caisse centrale de réassurance ‒
CCR) soulignent la nécessité
que l’État établisse et diffuse sans t
arder une cartographie du risque de
ruissellement pour qu’il soit pris en compte dans les documents
d’urbanisme et éviter que des habitations soient construites dans des zones
exposées. La CCR indique qu’elle a développé une telle cartographie et
qu’elle p
ourrait contribuer à combler cette lacune. La Cour considère que
cette contribution, déjà prévue dans la convention DG Trésor-DGPR-CCR
signée le 5 octobre 2021, pourrait donc être accélérée.
De même, les connaissances sur les remontées de nappe sont
longtemps restées parcellaires. Or, celles-ci sont de nature à aggraver les
dommages causés par les inondations classiques par débordement. Dans un
milieu urbain très dense comme à Paris, il est difficile de savoir
précisément à quel endroit les remontées de nappe peuvent se produire. Des
travaux de modélisation de la nappe dans Paris et la petite couronne, lancés
dans le cadre du PAPI de la Seine et de la Marne franciliennes, ont été
livrés par le laboratoire de recherche Paris-Tech en mai 2022. Ils doivent
être
mis à la disposition de l’ensemble des opérateurs de réseaux sur la
plateforme OSMOSE.
Pourtant, la Cour a constaté lors de son enquête que plusieurs d’entre
eux, ainsi que d’autres acteurs clés (AP
-HP, haut fonctionnaire de défense
du ministère de la cu
lture, concerné du fait du nombre d’établissements
culturels nationaux situés en zone à risque), ne disposaient à ce stade
d’aucune information sur le phénomène de remontée de nappe.
La Cour recommande donc
que l’État
(préfet de police de Paris et
préfet de région Île-de-France) rende les informations dorénavant
disponibles, y compris concernant les inondations par ruissellement et par
remontées de nappe, accessibles aux particuliers, aux administrations et
aux entreprises (cf. recommandation n° 3).
21
Cf. données Caisse centrale de réassurance (CCR) et France Assureurs, non
publiques. Le SDAGE Seine-Normandie dans sa version de 1996 avait déjà pris en
compte le phénomène de ruissellement puisqu’il incluait une carte présentant les zones
de risques de ruissellement agricole et urbain importants et le PGRI 2022-2027
comporte un objectif 2E destiné à réaliser un diagnostic à l’échelle des bassins versants.
UN RISQUE MAJEUR D’I
NONDATION EN ÎLE-DE-FRANCE DONT LA GRAVITE
EST INSUFFISAMMENT PERÇUE PAR LA POPULATION
33
II -
Des pro
grammes d’action de prévention
des inondations adoptés très récemment
A -
La bonne identification des territoires
à risque important d’inondation
Les principaux outils de planification dans le domaine de la
politique de l’eau à l’échelle du bassin de la Seine
sont le schéma directeur
d'aménagement et de gestion des eaux, qui traite l’ensemble des enjeux
relatifs de qualité de l’eau, et le plan de gestion des risques d’inondation.
Ils ont vocation à prévaloir sur les autres documents de planification
urbaine qui doivent être compatibles avec eux : schémas de cohérence
territoriale, plans locaux d’urbanisme, schémas d’aménagement et de
gestion des eaux, autorisations loi sur l’eau, (cf.
articles L. 122, L. 123 et
L.
124 du code de l’urbanisme). Le PGRI peut être d
écliné dans chaque
territoire à risque important d’inondation, défini par l’État, en programmes
d’action de prévention des inondations (PAPI), portés par les collectivités
territoriales et leurs établissements, s’ils décident de s’engager dans cette
démarc
he, en réponse à un appel à projets lancé par l’État.
La région Île-de-
France est aujourd’hui entièrement couverte par
des documents de planification relatifs au risque d’inondation. La région
comprend ainsi deux stratégies locales
22
: celle dite « de la métropole
francilienne » et celle de Meaux (cf. carte n° 2). Les périmètres sont
cohérents avec les bassins de risques de façon à intégrer toutes les
collectivités concernées.
22
Prévues par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour
l'environnement, ou « Grenelle 2 », les stratégies locales de gestion des risques
d’inondation sont élaborées sur les territoires à risque important d’inondation.
COUR DES COMPTES
34
Les objectifs de la stratégie locale de gestion des risques
d’inondation
de la métropole francilienne
1.
Améliorer la connaissance de l’aléa.
2.
Réduire l’aléa lié au débordement de cours d’eau en agissant localement
et en amont.
3.
Développer
la
culture
du
risque
et
l’information
préventive
des populations.
4.
Réduire la vulnérabilité technique et organisationnelle des réseaux
structurants.
5.
Réduire la vulnérabilité économique.
6.
Concevoir des quartiers résilients.
7.
Se préparer et gérer la crise.
8.
Faciliter le retour à la normale et développer la résilience.
Carte n° 2 :
périmètre de la stratégie locale de gestion du risque
inondation de la métropole francilienne 2016-2022
Source : EPTB Seine Grands Lacs
UN RISQUE MAJEUR D’I
NONDATION EN ÎLE-DE-FRANCE DONT LA GRAVITE
EST INSUFFISAMMENT PERÇUE PAR LA POPULATION
35
Presque toute la longueur des grands axes fluviaux (Seine, Marne,
Oise, Yonne) du bassin de la Seine est couverte par les 16 territoires à
risque d’inondation.
Par ailleurs, toutes les communes situées dans ces territoires sont
actuellement couvertes par un plan de prévention des risques inondation,
soit plus de 500 communes
23
, ce qui représente la très grande majorité de
la population du bassin exposée au risque d’inondation.
Carte n° 3 :
état d’avancement des plans de prévention du risque
inondation (PPRI)
Source : Drieat Île-de-France, délégation de bassin, août 2021
Le plan de prévention des risques d’inondation (PPRI) vise à
maîtriser l'urbanisation dans les zones exposées au risque d’inondation afin
de limiter l'exposition et la vulnérabilité aux risques des personnes et des
biens. Document réglementaire (cf. annexe n°
7) valant servitude d’utilité
publique, il est opposable à tous une fois annexé au
plan local d’urbanisme
en vigueur et constitue l’un des outils essentiels de la politique de l'État en
matière de prévention et de contrôle des risques naturels majeurs.
23
Cf. rapport régional Île-de-France de la CCR, p. 36.
COUR DES COMPTES
36
Il délimite les zones concernées par le risque sur le territoire, sur la
base d'un aléa de référence, par exemple pour les crues des rivières, la crue
centennale ou, si elle est plus élevée, la plus haute crue connue, et il définit
une réglementation pour chaque zone. Le zonage des PPRI franciliens,
intégré dans le plan local d’urbanisme, repose sur le scénario de crue dite
centennale, le plus souvent rattaché à un scénario historique (à Paris, la crue
de 1910). Par convention, le zonage a été réalisé sans prendre en compte les
effets des ouvrages de protection (digues, murettes, etc.).
Dans son rapport sur l’évaluation des impacts de la prévention des
risques d’inondation sur la sinistralité de juin 20
20
24
, la Caisse centrale de
réassurance (CCR) estime que les PPRI ont des impacts significatifs sur la
baisse de fréquence de sinistre. En effet, entre 1995 et 2016, la fréquence
des sinistres a baissé en moyenne de 45 % dans les communes ayant mis
en place un PPR (cf. annexe n° 7). Cette baisse est de 43 % pour les
communes ayant simultanément un PPR et un plan communal de
sauvegarde. La CCR nuance toutefois son constat en ajoutant que «
la
composante adaptation des bâtiments existants du PPRI
–
via la
prescription de mesures obligatoires
–
ne se traduit pas très
significativement dans les résultats. La raison principale en est la probable
faible application à l’échelle nationale, compte tenu des sollicitations
financières historiquement très modérées du fonds de prévention des
risques naturels majeurs
sur ces mesures d’adaptation
».
Pour autant, les données de la Caisse centrale de réassurance et de
France Assureurs montrent qu’au niveau national plus de la moitié (57
%)
des dommages causés par les inondations ont lieu en dehors de zones
couvertes par des documents de planification inondation (33 % en Île-de-
France), ce qui signifie qu’en pratique la carte des
stratégies locales et des
territoires à risque important d’inondation
sera sans doute amenée à évoluer.
Les épisodes récents de 2016 et 2018 en ont fait la démonstration.
Ainsi le programme d’action de prévention des inondations (PAPI) du
Loing a été mis en place suite aux inondations de 2016 qui avaient été
marquées par une crue centennale et par un impact important sur les cours
d’eau hors réseau surveillé
25
. De même, le PAPI de Juine Essonne École a
été lancé à l’initiative du préfet de l’Essonne à la suite des débordements
de ces trois rivières en mai-juin 2016 et des ruissellements concomitants
qui ont surpris tous les acteurs.
24
Évaluation des impacts de la préventi
on des risques d’inondation sur la sinistralité
,
CCR, juin 2020
.
25
Cf. rapport de mission d’inspection IGA/CGEDD ainsi que dans la synthèse au
niveau du bassin Seine-
Normandie des retours d’expérience départementaux.
UN RISQUE MAJEUR D’I
NONDATION EN ÎLE-DE-FRANCE DONT LA GRAVITE
EST INSUFFISAMMENT PERÇUE PAR LA POPULATION
37
Carte n° 4 :
état d’avancement des programmes d’action
de prévention des inondations sur le bassin Seine-Normandie
Source : Drieat Île-de-France, délégation de bassin, août 2021
B -
La lente prise en charge par les intercommunalités
de la compétence Gemapi
Avant 2014, l'entretien et la restauration des cours d'eau et des ouvrages
de protection contre les crues incombaient à tous les échelons de collectivités.
Ainsi, la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des
inonda
tions (Gemapi) n’existait pas en tant que telle. La compétence de
prévention des inondations était exercée de façon facultative par certaines
collectivités territoriales, leurs groupements et les syndicats mixtes ouverts ainsi
que par certains opérateurs.
La loi de modernisation de l’action publique
territoriale et d’affirmation des métropoles de 2014
26
a confié la compétence
Gemapi aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à
compter du 1
er
janvier 2018. Elle a ainsi désigné un responsable unique et mis
fin à un régime d’intervention facultative.
26
La loi du 27 janvier 2014 de modernis
ation de l’action publique territoriale et
’affirmation des métropoles (
MAPTAM) modifiée par la loi du 7 août 2015 portant
nouvelle organisation du territoire et de la République (NOTRé).
COUR DES COMPTES
38
Schéma n° 2 :
périmètres des PAPI et de la compétence de gestion
des milieux aquatiques et de prévention des inondations (Gemapi)
Source :
Cour des comptes d’après EPTB S
eine Grands Lacs
–
comité de pilotage du PAPI
de la Seine et de la Marne franciliennes du 29 juin 2022
UN RISQUE MAJEUR D’I
NONDATION EN ÎLE-DE-FRANCE DONT LA GRAVITE
EST INSUFFISAMMENT PERÇUE PAR LA POPULATION
39
Les contours parfois flous de la gestion des milieux aquatiques
et de prévention des inondations (Gemapi)
Si les missions des 1°, 2°, 5° et 8° de l’article L. 211
-7 du code de
l’environnement (cf. schéma
n° 3) sont devenues une compétence obligatoire
du bloc communal, rien n’empêche les collectivités compétentes en matière
de Gemapi de s’emparer des autres items qui seraient complémentaires
comme la protection des eaux superficielles et souterraines, la maîtrise des
eaux pluviales ou la gouvernance locale et la gestion des ouvrages
hydrauliques. De même, le bloc communal peut choisir de transférer tout ou
partie de
la compétence
Gemapi à des
syndicats,
établissements
d’aménagement et de gestion des eaux (
EPAGE) ou établissements publics
territoriaux de bassin (EPTB)
27
, en fonction des réalités du terrain.
On peut s’étonner que la gestion des eaux pluviales et la lutte contre les
ruissellements n’aient pas été intégrée
s dans la Gemapi. En réalité, ces missions
sont à la frontière de plusieurs champs d’intervention selon qu’elles sont
abordées du point de vue de la lutte contre les inondations ou de
l’assainissement des eaux pluviales. L’assainissement des eaux pluviales
et des
eaux de ruissellement des zones urbaines a d’ailleurs été intégré dans la
compétence assainissement par la loi en 2018. Ainsi, la Métropole du Grand
Paris considère
–
à tort - que « la compétence Gemapi ne concerne que les
débordements de cours d’e
au », et non les inondations par remontées de nappe.
Or, l’interprétation de l’État sur ce point est claire
:
la notion d’inondation (art
L. 211-
7 5° du code de l’environnement) se comprend comme faisant référence
à tout type d’inondations (débordement, ru
issellement, remontées de nappe)
28
.
27
L’article L213
-
12 du code de l’environnement dispose qu’
«
un établissement public
territorial de bassin est un groupement de collectivités territoriales constitué en vue de
faciliter, à l'échelle d'un bassin ou d'un groupement de sous-bassins hydrographiques, la
prévention des inondations et la défense contre la mer, la gestion équilibrée et durable de la
ressource en eau, ainsi que la préservation, la gestion et la restauration de la biodiversité
des écosystèmes aquatiques et des zones humides et de contribuer, s'il y a lieu, à l'élaboration
et au suivi du schéma d'aménagement et de gestion des eaux. Il assure la cohérence de
l'activité de maîtrise d'ouvrage des établissements publics d'aménagement et de gestion de
l'eau. Son action s'inscrit dans les principes de solidarité territoriale, notamment envers les
zones d'expansion des crues, qui fondent la gestion des risques d'inondation. »
28
Le rapport remis par le Gouvernement au Parlement le 8 mai 2018 en application de
l’article 7 de la loi du 30 décembre 2017 rappelle que la taxe Gemapi
« peut être mobilisée
pour assurer le financement des opérations de maîtrise des eaux pluviales et de
ruissellement, dès lors que ces opérations contribuent à réduire le risque d’inondations
».
Peuvent donc être financés, au titre de la compétence Gemapi, les «
ouvrages hydrauliques
conçus de manière à limiter les dommages, en ralentissant ou en stockant de manière
provisoire les eaux de ruissellement en amont des secteurs à enjeux »,
ainsi que
« les
solutions d’hydraulique douce ou fondées sur la nature qui répondent aux mêmes objecti
fs »,
mais non les interventions sur les réseaux d’eaux pluviales ou d’assainissement, qui relèvent
exclusivement de l’exercice de la compétence d’assainissement (Conseil d’État,
n° 349614,
4 décembre 2013, Communauté urbaine Marseille Provence Métropole).
COUR DES COMPTES
40
La période de transition jusqu’au 1
er
janvier 2020 prévue dans la loi
ayant été jugée insuffisante, la loi dite « Fesneau » du 30 décembre 2017
29
est venue prolonger le rôle des régions et des départements en matière de
Gemapi sous réserve de conclure une convention qui détermine le partage
des missions avec le bloc communal.
La mise en place de la compétence Gemapi traduit la volonté de
rationaliser l’action publique afin de permettre le rapprochement avec la
compétence en
matière d’urbanisme exercées par ces mêmes EPCI. Elle
répond aussi à la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation qui
souligne l’importance des maîtrises d’ouvrage locales, conforme au
principe de subsidiarité.
En Île-de-France (cf. détail en annexe n° 4), la loi de 2014 a prévu
l’exercice par la Métropole du Grand Paris de la compétence Gemapi, alors
que celui-
ci était auparavant partagé entre l’établissement Seine Grands
Lacs, la Ville de Paris, les départements et de nombreux syndicats mixtes.
Même si les acteurs restent nombreux
30
, la rationalisation attendue
après l’adaptation de la loi de 2014 est en cours. En effet, le mode
d’organisation le plus courant repose sur des syndicats mixtes (28 dans le
périmètre de l’établissement public terr
itorial de bassin Seine Grands Lacs)
dont certains regroupent également des compétences d’assainissement ou
de gestion des eaux pluviales. Par ailleurs, plusieurs établissements publics
d’aménagement et de gestion des eaux se sont constitués ou sont en cou
rs
de constitution
31
.
Dans un premier temps au moins, le transfert de la compétence
Gemapi a retardé le lancement des projets, comme celui de casier pilote de
la Bassée. Elle a toutefois renforcé les capacités de maîtrise d’ouvrage
insuffisantes de nombreuses structures, objectif de la loi de 2014.
29
Loi n° 2017-1838 du 30 décembre 2017 relative à l'exercice des compétences des
collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la
prévention des inondations.
30
Cf. annexe n° 15.
31
Syndicat mixte d’aménagement et de gestion des eaux du bassin versant Yerres
-Seine
(SyAGE) depuis le 28 avril 2021, le syndicat mixte d’aménagement et de gestion des
eaux (SMAGE) des deux Morin, dont la demande a reçu un avis favorable du comité
de bassin le 14 octobre 2020. En Seine-et-
Marne, le nombre de maîtres d’ouvrage
porteurs de PAPI est passé de treize à deux, dans l’Essonne, ce nombre a été réduit à
quatre et à un seul dans les Yvelines (cf. annexe n° 15).
UN RISQUE MAJEUR D’I
NONDATION EN ÎLE-DE-FRANCE DONT LA GRAVITE
EST INSUFFISAMMENT PERÇUE PAR LA POPULATION
41
Tableau n° 2 :
montant financier prévisionnel des programmes
d’action de prévention des inondations (PAPI) en Île
-de-France
PAPI
Porteur
Départ.
Date de
labellisation
Montant
Part FPRNM
Seine et Marne
francilienne
EPTB Seine Grands
Lacs
75, 77,
78, 91,
92, 93,
94
19 déc. 2013
/ 15 déc.
2016 / 2 juil.
2020
217,5
M€
(dont la
Bassée)
24,61
M€
auxquels
s’ajoutent
47
M€
pour
La Bassée par
avenant n° 2
du 17.09.2019
Yerres
Syndicat d’aménagement
et de gestion des eaux du
bassin versant de
l’Yerres
-Seine
77, 91,
94
27 mars
2018
2,3
M€
HT
0,994
M€
PAPI d’intention*
Orge-Yvette
Syndicat intercommunal
pour l’aménagement
hydraulique de la Vallée
de l’Yvette
91, 78
3 oct. 2018
1,9
M€
-
PAPI d’intention
Vallée de l’Oise
EPTB Entente Oise-
Aisne
60, 02,
95
23 mai 2019
4
M€
**
1,8
M€
PAPI d’intention
Loing
EPTB Seine Grands
Lacs/EPAGE du bassin
du Loing
45, 89,
77
24 juin 2020
2,2
M€
1,02
M€
PAPI d’intention
Juine Essonne Ecole
Département de
l’Essonne
91, 77,
45
22 sept 2020
3,4
M€
0,61
M€
PAPI d’intention en
cours d’élaboration
des Deux Morin
SMAGE des deux Morin
77, 02,
51
-
Nc
PAPI d’intention en
cours d’élaboration
de
l’Yonne
EPTB Seine Grands
Lacs/Syndicat mixte
Yonne Médian
89, 10,
21, 58,
77
-
5
M€
Source :
Cour des comptes, d’après EPTB Seine Grands Lacs
* Il existe deux stades à la mise en œuvre d’un PAPI
:
Le PAPI d’intention (2 à 4 ans) permet la réalisation dans
un premier temps des études nécessaires à l’élaboration du dossier de PAPI complet (au
-delà de 5 ans),
permettant alors la réalisation de travaux.
** Ce montant comprend les études du projet de Longueil II.
Les PAPI situés à la fois en région Grand Est
32
et ceux dans le
périmètre de l’EPTB Seine Grands Lacs jouent un rôle important au titre
de la solidarité amont-aval sur la Seine.
32
PAPI de Troyes et du bassin de la Seine supérieure phase 2, PAPI Marne Vallage Perthois.
COUR DES COMPTES
42
La région Grand Est souligne à juste titre que, sur l’amont du bassin,
les PAPI (Troyes, Marne Vallage Perthois, Yonne, Deux Morin) vont
arriver quasiment tous en même temps au stade complet, ce qui va générer
d’importants besoins en investissements sur la
même période. Au regard
de la solidarité amont-
aval, ayant investi dans des projets situés à l’aval de
son territoire, elle souhaite donc que les financements de tous les acteurs,
y compris la région Île-de-France, soient mobilisés. La Cour relève que
cette analyse vient en appui de sa recommandation n° 3.
C -
Le suivi des actions locales à améliorer
Les instruments de planification (plan de gestion, stratégie locale,
programmes d’action de prévention des inondations) incluent le suivi des
actions et la défini
tion d’indicateurs. Ainsi, le plan de gestion des risques
d’inondation 2016
-2021 du bassin de la Seine comportait une liste de dix
indicateurs destinés à évaluer les différents axes. L’analyse critique de ces
indicateurs a été effectuée à la suite du premier cycle 2016-2021. Le nouveau
plan de gestion des risques d’inondation
PGRI 2022-2027 adopté le 3 mars
2022 comporte désormais 27 indicateurs dont 21 nouveaux (cf. annexe n° 5).
La rédaction des stratégies locales est moins précise puisqu’elle
indique le plus souvent qu’elle fera l’objet d’un suivi par le comité de
pilotage et laisse les comités techniques définir les indicateurs
33
. Ainsi la
stratégie locale de la métropole francilienne indique
qu’
«
un dispositif de
suivi et d’évaluation de la mise en œuvre des mesures proposées sera mis
en place par la
[direction régionale en charge de l’environnement]
DRIEE
et le [secrétariat général de la zone de défense]
(
SGZDS
)
, sous couvert du
comité stratégique ».
La rédaction des indicateurs de suivi pourrait être
précisée au moins dans les stratégies locales, sur le modèle du plan de
gestion au niveau du bassin.
33
Bilan à fin 2019 à mi-parcours de la SLGRI 2016-2022 de la métropole francilienne.
UN RISQUE MAJEUR D’I
NONDATION EN ÎLE-DE-FRANCE DONT LA GRAVITE
EST INSUFFISAMMENT PERÇUE PAR LA POPULATION
43
Concernant les programm
es d’action de prévention des inondations
,
le cahier des charges, annexé à l’instruction gouvernementale du 21 mai
2021
34
, ne fait pas apparaître un format particulier en matière de suivi,
même si un bilan à mi-parcours est prévu. Ainsi, des indicateurs de suivi
pourraient être définis pour chacun des axes de manière à faire l’objet d’une
information régulière des parties prenantes.
Surtout, le suivi des PAPI pourrait être grandement amélioré en
associant le public. Ainsi, France Assureurs a répertorié, dans une base de
données de suivi opérationnel, tous les programmes d’action des territoires
de façon à effectuer leur suivi et à le mettre à disposition des assureurs. La
direction générale de la prévention des risques dispose elle-même de ce
type de données. Elle ne les rend pas publiques en raison du refus de
l’Association des maires de France qui craint que soient pointées du doigt
les collectivités « mauvaises élèves ».
L’ouverture à tous d’une telle base
de données permettrait pourtant de mieux informer d
e l’avancement des
PAPI les citoyens, entreprises, associations (France Inondations, qui
regroupe les victimes de sinistres, est particulièrement demandeuse) et tous
acteurs et citoyens désireux de connaître les actions de prévention en cours.
Le ministère de la transition écologique considère que, malgré une
fiabilité imparfaite, sa base de suivi SAFPA (suivi administratif et financier
des PAPI) permet de suivre l’avancement des actions des PAPI. Il se dit
disposé à engager une réflexion visant à sollicit
er l’accord des porteurs de
PAPI de rendre périodiquement publics leur état d’avancement et, à leur
terme, le bilan de leurs réalisations.
Le PAPI de la Seine et de la Marne franciliennes illustre la difficulté
d’animer un grand nombre d’acteurs et la néce
ssité de correctement
enchaîner les plans : les années « blanches », comme entre le PAPI 2014-
2020 et l’élaboration du PAPI 2023
-2028, privent de la possibilité de
solliciter le fonds de prévention des risques naturels majeurs. Le bilan tiré
par les acteurs eux-mêmes en 2021 relève en conclusion la faiblesse des
moyens financiers du PAPI au regard des enjeux d’une crue centennale.
Pour améliorer le suivi de l’avancement des PAPI,
la Cour
recommande l’ouverture d’une base de données, au plus tard en 2025,
co
mpilant les différentes actions et leur état d’achèvement afin de
permettre une bonne information du public (recommandation n° 4).
34
Instruction ministérielle du 10 mai 2021 portant mise en œuvre du cahier des charges des
appels à projets relatifs aux programmes d’action de prévention des inondations (dite
« PAPI3 »
). L’annexe de l’instruction prend d’ailleurs acte du caractère redondant des PAPI
et des stratégies locales dans la mesure où elle dispense les porteurs d’étude préalable au
PAPI dans le cas où ces études ont été menées dans le cadre d’une stratégie locale.
COUR DES COMPTES
44
Bilan du
programme d’action de prévention des inondations
(PAPI) de la Seine et de la Marne franciliennes (2014-2020)
Avec les PAPI Yerres, Orge-
Yvette et Vallée de l’Oise, le PAPI de la
Seine et de la Marne franciliennes
est l’un des quatre qui participent à la
déclinaison opérationnelle des huit objectifs de la stratégie locale de gestion des
risques d’inondation
de la métropole francilienne.
Porté par l’EPTB Seine
Grands Lacs, il intervient principalement en amont de la confluence de la Seine
et de l’Oise (cf. carte ci
-dessous). Ses 166 actions sont déclinées en sept axes :
(1) amélioration de la connaissance et de la conscience du risque (8,3
M€
prévus
en 2016), (2) surveillance, prévision des crues et des inondations (0,8
M€
), (3)
alerte et gestion de crise (3
M€
), (4) prise en compte du risque inondation dans
l’urbanisme (0,66
M€
), (5) réduction de la vulnérabilité des personnes et des
biens (33,2
M€
), (6) ralentissement des écoulements (13,6
M€
), (7) gestion des
ouvrages de protection hydraulique (25,8
M€
).
Son montant a été porté de 86
M€
en 2016 à 217,5
M€
en 2020, à la
suite de l’ajout des travaux du casier pilote de la Bassée
‒
avec un
cofinancement de la Métropole du Grand Paris, qui a rejoint le PAPI en
2020, à hauteur de 16 %.
Selon le bilan réalisé en 2021 pour l’EPTB par des
cabinets privés (non publié en dépit de son intérêt pour le public), et portant
sur la période de 2014 à 2020, 83 % des actions du PAPI sont engagées, 2 %
seulement sont annulées et 14 % sont reportées.
Selon ce même bilan, les principaux financeurs ont été l
’État, au
moyen du fonds de prévention des risques naturels majeurs (24
M€
prévus,
15
M€
notifiés et 6
M€
versés), l’agence de l’eau (6
M€
prévus, 3
M€
notifiés et 2
M€
versés), et le Fonds européen de développement régional
(3,5
M€
de subventions accordées pour un montant éligible de 14,5
M€
).
Quatre principaux maîtres d’ouvrage, sur la vingtaine que compte le PAPI,
bénéficient de 75 % des volumes financiers prévisionnels : le Syndicat
interdépartemental de l’assainissement de l’agglomération parisienne
(étude de vulnérabilité globale),
l’EPTB Seine Grands Lacs, le département
du Val-de-Marne (diagnostic de 59 bâtiments départementaux et murettes
anti-crue) et le Syndicat mixte Seine Ouest. En complément, la Métropole a
délibéré pour contribuer à hauteur de 32
M€ sur six actions.
UN RISQUE MAJEUR D’I
NONDATION EN ÎLE-DE-FRANCE DONT LA GRAVITE
EST INSUFFISAMMENT PERÇUE PAR LA POPULATION
45
Carte n° 5 :
périmèt
re du programme d’action de prévention
des inondations (PAPI) de la Seine et de la Marne franciliennes
Source : EPTB Seine Grands Lacs 2018, BD Carthage 2016, BD Sandre 2016
III -
Le risque majeur de crue en Île-de-France
sans stratégie ambitieuse ni coordonnée
des collectivités territoriales
A -
Des dommages potentiellement très élevés
Trois types de scénarios sont pris en compte, au sein des documents de
planification, en vue d’apprécier l’importance des dommages résultant des
inondations. Conformément aux classifications des géographes, la directive
européenne du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des
risques d’inondation
distingue les crues à forte occurrence (période de retour
de dix à trente ans), à occurrence moyenne (cent à trois cents ans) et à
occurrence faible (mille ans), dans un ordre croissant en termes de dommages.
Le territoire de la métropole francilienne est très vulnérable au
risque d’inondation. Selon l’Institut Paris Région, sur 12
millions
d’habitants en Île
-de-France, 880 000 seraient directement inondés par une
crue comparable à celle de janvier 1910. Plus de 300 hôpitaux
35
sont situés
35
Cf. tableau n° 1 ; source :
évaluation préliminaire du risque d’inondation de 2011
.
COUR DES COMPTES
46
en zone inondable, ce qui laisse prévoir des situations délicates dans le
cadre de la gestion de la crise. Outre la densité du tissu économique, la zone
de risque majeur concentre non seulement les principaux lieux de pouvoirs
économiques, financiers et politiques du pays mais aussi une forte densité
de réseaux électriques, de télécommunication et de transports. Les enjeux
en Île-de-France, tant patrimoniaux (monuments emblématiques comme le
musée du Louvre) qu’environnementaux (200
sites industriels dont plus de
30 classés Seveso à fort potentiel de pollution), sont donc considérables
36
.
Une étude de l’OCDE de
2014
37
a conclu que, malgré les investissements
majeurs dans la construction d’ouvrages de protection engagée dans les
années 1920 et jusque dans les années 1990, le territoire reste très exposé au
risque d’inondation. Elle évalue entre 3
Md€
et 30
Md€
, selon les scénarios
d’inondation, le coût des dommages directs d’une crue comparable à celle de
1910. Il en résulterait une réduction significative du produit intérieur brut (PIB)
qui, cumulée sur cinq ans, atteindrait 1,5 à 58,5
Md€
, soit 0,1 à 3 % du PIB.
Tableau n° 3 :
coût des dommages d
irects selon les scénarios d’inondation
Hauteur d’eau au pont d’Austerlitz
Coûts
Crue de 7,23 m (crue de 1924)
3,2
Md€
Crue de 8,12 m
(hauteur qu’aurait aujourd’hui le débit de la crue de 1910)
13,5
Md€
Crue de 8,62 m (hauteur maximum atteinte lors de la crue de janvier 1910)
29,4
Md€
Source : OCDE, 2014
Afin de simuler certaines catastrophes naturelles extrêmes qui
nécessiteraient l’appel en garantie de l’État, la Caisse centrale de
réassurance (CCR) analyse l’exposition financière de l’État au regard
des
catastrophes naturelles historiques et d’événements possibles non survenus
à ce jour entrant dans le champ d’indemnisation du régime. Ses travaux
montrent qu’une crue centennale de la Seine en Île
-de-France est le risque
le plus coûteux parmi les cinq évènements modélisés (cf. tableau n° 2).
La dernière édition du bilan Cat Nat de la CCR
38
comprend une mise à
jour de ces travaux :
les conséquences en termes de dommages assurés d’une
crue centennale de la Seine sont aujourd’hui estimées à 19
Md€
(dans une
fourchette de 16 à 28
Md€
en raison des incertitudes sur les pertes
d’exploitation des entreprises). Les départements les plus touchés seraient le
Val-de-Marne, les Hauts-de-Seine et Paris. Ce scénario ne prend toutefois pas
en compte les effets des remontées de nappe et du ruissellement. Le montant
de l’appel de la garantie de l’État est estimé à plus de 13
Md€
.
36
Source : Territoire inondable (institutparisregion.fr) et notes rapides publiées.
37
Étude de l’OCDE sur la gestion des risques d’inondation
: la Seine en Île-de-France,
2014
. Cf. détails de l’étude macroéconomique en annexe n°
2.
38
Bilan sur les catastrophes naturelles en France 1982-2020 (p. 84).
UN RISQUE MAJEUR D’I
NONDATION EN ÎLE-DE-FRANCE DONT LA GRAVITE
EST INSUFFISAMMENT PERÇUE PAR LA POPULATION
47
Tableau n° 4 :
coût des sinistres estimé par la CCR pour cinq types
de catastrophes naturelles majeures
39
Modélisations
Coût estimé de ces
types de sinistres
pour l’ensemble du
marché en
Md€
Types de catastrophes
naturelles
Évènements
de référence
Période
de retour
Séisme sur la Côte d’Azur
Séisme du 23 février
1887 d’intensité 7 à 8
sur l’échelle de Richter
500 ans
12,0
Inondations : crue centenale de
la Seine nécessitant la réalisation
d’ouvrages de prévention
Crue de janvier 1910
dans la région
Île
-
de
-
France
200 ans
13,0
Sécheresse extrême
200 ans
2,5
Cyclone de catégorie 5 sur
l’échelle de Saffir
-Simplon
Cyclone de catégorie
5 sur la Guadeloupe
100 ans
6,8
Dommages causés par un
mouvement de terrain
différentiel consécutif à la
sécheresse et à la réhydratation
10 ans
1,2
Source :
Compte général de l’État 2020
(p. 132-134)
Au regard de ces impacts majeurs sur l’activité économique et les
comptes de l’État, la question se pose donc de sa
voir si les financements
consacrés à la prévention du risque d’inondation sont bien proportionnés
aux enjeux et si l’analyse coût
-bénéfice des mesures de prévention est bien
prise en compte dans les décisions stratégiques de financement.
B -
Un risque majeur sous-financé, soulignant le besoin
d’un engagement plus important des collectivités locales
La faible mobilisation du fonds de prévention des risques naturels
majeurs en Île-de-France est révélatrice du financement insuffisant apporté
les collectivités locales. Par ailleurs, la stratégie locale de gestion des risques
d’inondation de la métropole francilienne se distingue par l’absence de
définition du scenario de crue pris en compte pour la réalisation des mesures.
39
Interrogée sur la raison de la mention d’une période de retour de deux cents ans sur la ligne
mentionnant la « crue centennale », la CCR précise que le scén
ario étudié est celui d’une crue
de la Seine avec des hauteurs d’eau identiques à celles de 1910, soit des débits plus importants
du fait des travaux d’aménagement conduits depuis, d’où une durée de retour supérieure.
COUR DES COMPTES
48
1 -
Le recours limité au fonds de prévention des risques naturels
majeurs, indicateur de faible engagement des collectivités locales
Le fonds de prévention des risques naturels majeurs,
dit » fonds Barnier »
Le fonds de prévention des risques naturels majeurs est le principal outil
financi
er de la politique de gestion du risque d’inondation. Initialement destiné
à financer les indemnités d'expropriation de biens exposés à un risque naturel
majeur, le champ d’intervention du
fonds
, géré jusqu’en 2020 par la Caisse
centrale de réassurance (CC
R) et réintégré depuis 2021 dans le budget de l’État
(programme 181), a été progressivement élargi par le législateur. L'utilisation
de ses crédits est encadrée par les articles L. 561-3 et D. 561-12-1 à D. 561-12-
11 du code de l'environnement. Il ne finan
ce que des projets d’investissement.
L’essentiel de ses crédits d’intervention soutient des
« études et actions des
collectivités territoriales » dont le territoire est couvert par un plan de prévention
des risques naturels. Dans l’objectif d’inciter les c
ollectivités territoriales à
adopter des stratégies globales de prévention des risques d’inondation, le fonds
soutient en priorité les programmes d’action de prévention des inondations
(PAPI) relevant de leur maîtrise d’ouvrage.
Le total des dépenses du f
onds s’élevait à 264
M€
en 2020 dont
199
M€
relatifs aux inondations
40
.
Le bilan 1995-2019 de la CCR sur la prévention des catastrophes
naturelles estime que les inondations (débordement, ruissellement, remontées
de nappes) et submersions marines représentent 73 % des dépenses du fonds
depuis 2009. Le poids des inondations au sein des dépenses a fortement évolué :
il est passé de 6,5 % en 2010 à plus de 75 % en 2020.
En Île-de-France, selon la direction générale de la prévention des
risques, le montant cumulé des crédits alloués aux inondations de 2009 à
2021 s’est élevé à 22,7
M€
en dépenses
41
et 65
M€
en engagements (dont
47,9
M€
au profit de l’opération du casier pilote de La Bassée, financée à
50 %
par l’État). Les départements de Paris, de Seine
-et-Marne, des Yvelines
et du Val-de-Marne concentrent 90 % des dépenses. Ce montant cumulé est
faible par comparaison avec le montant des dépenses engagées au niveau
national, estimé par la CCR à 1,104
Md€
de 2009 à 2020 et 256
M€
en 2021
selon la DGPR (gestionnaire du fonds Barnier depuis 2021), soit un total de
1,36
Md€
au cours de la même période. Par ailleurs, les délais de réalisation
du PAPI 2014-
2020 et d’élaboration du prochain PAPI (2023
-2028) ont
e
mpêché les maîtres d’ouvrage de solliciter le fonds pendant deux ans.
40
Source : projet de loi de finances pour 2022, mission
Écologie, développement et mobilité
.
41
Fonds versés pour la réalisation des opérations hors les reversements qui ont pu être
effectués
a posteriori
.
UN RISQUE MAJEUR D’I
NONDATION EN ÎLE-DE-FRANCE DONT LA GRAVITE
EST INSUFFISAMMENT PERÇUE PAR LA POPULATION
49
Depuis une dizaine d’années, la CCR développe par ailleurs des
modèles d’impacts sur le territoire français. Chaque année, ils permettent
de calculer les « pertes moyennes annuelles »
42
. La CCR a réalisé cet
exercice pour l’ensemble des régions sur la période 1995
-2019. En Île-de-
France, les dommages annuels assurés s’élèvent à 40
M€
(soit 7 % des
dommages nationaux) sur la période 1995-2016 avec une perte moyenne
annuelle modélisée de 50
M€. À l’horizon 2050, la perte moyenne annuelle
est estimée à 89
M€
, concentrée sur les Yvelines et la Seine-et-Marne.
Au vu de ces modélisations, la CCR et la direction générale de la
prévention des risques estiment que la mobilisation du fonds de prévention
des risques naturels majeurs en Île-de-France est en net retrait par rapport
aux autres régions alors que les dommages potentiels sont bien supérieurs.
Tableau n° 5 :
soutien comparé du fonds de prévention des risques
naturels majeurs (FPRNM) pour 100
€
de dommages assurés annuels
Soutien FPRNM
en Île-de-France (moyenne
annuelle de 1995 à 2019)
Soutien FPRNM en
Île
-
de
-
France en 2020
43
Soutien FPRNM au
niveau national (moyenne
annuelle de 1995 à 2019)
4
€
12
€
23
€
Source : CCR et direction générale de la prévention de risques
Malgré les stratégies et programmes d’actions intervenus depuis
lors, le constat demeure donc identique à celui de l’OCDE en 2014, selon
lequel
«
la prévention du risque d’inondation de la Seine en Île
-de-France
ne semble pas avoir bénéficié d’un niveau d’investissement à la hauteur du
niveau de risque encouru au cours de la dernière décennie »
.
L’OCDE rappelait qu’une estimation classique situe le niveau du
rapport coût-bénéfice optimal des mesures de prévention (niveau au-delà
duquel le rapport coût-
bénéfice s’inverse) entre un tiers et la moitié du
niveau de risque initial. Des dommages potentiels de 89
M€
justifieraient
donc des programmes d’actions publics (État et collectivités comprises) de
30 à 40
M€
par an.
42
Il s’agit du coût des dommages assurés estimé par les modèl
es en prenant en compte
l’exposition aux aléas et les biens assurés et en tenant compte de la probabilité de
survenance de tous les événements, y compris, par exemple, une crue centennale en Île-
de-France). En comparant la moyenne annuelle des dommages assurés sur les décennies
récentes et la « perte moyenne annuelle modélisée
», on mesure l’écart entre les
dommages que le territoire a subis et ceux qu’il aurait pu subir sur la même période, ou
ceux qu’il pourrait subir à l’horizon 2050.
43
Prend en compte le projet de La Bassée.
COUR DES COMPTES
50
Les modélisations élaborées par la CCR constituent ainsi un outil utile
pour évaluer le bon calibrage des politiques publiques, notamment dans
l’optique d’une meilleure adéquation des moyens à mettre en place au vue des
enjeux. Afin de les exploiter au mieux, la DGPR et la CCR, en présence de la
direction générale du Trésor, ont conclu une convention le 5 octobre 2021
identifiant les sujets des études attendues de la CCR pour éclairer la politique
publique de prévention du risque d’inondation
: diagnostics territoriaux à
différentes échelles, indicateurs notamment sur le ruissellement, conseil aux
Dreal sur la priorisation des plans de prévention et sur le cadrage en amont des
programmes d’action, etc. (cf. détails en annexe
n° 3).
2 -
Des collectivités territoriales à remobiliser autour de
scenarii
clairs et d’objectifs chiffrés de réduction des dommages
À l’échelle du territoire à risque important d’inondation
(TRI)
identifié en Île-de-
France, la définition d’une politique de préventio
n des
inondations adaptée au territoire passe par la stratégie locale de gestion du
risque d’inondation de la métropole francilienne 2016
-2022. Celle-ci décline
à l’échelle de ce TRI les objectifs du plan de gestion du risque d’inondation
du bassin. Elle est pilotée par le préfet de région et le préfet de police de
Paris, chargé de la zone de défense et de sécurité de Paris (dont le périmètre
couvre l’Île
-de-France). Élaborée avec les collectivités locales, elle réunit
toutes les parties prenantes, définies par un arrêté du préfet coordonnateur de
bassin, du préfet de police et des préfets de départements de juillet 2015
44
.
Conformément à la stratégie nationale, elle doit permettre de réduire les
conséquences du risque d’inondation. Elle précise les objectifs
de réduction
des dommages visés afin de calibrer au mieux les actions.
Or, contrairement à certains programmes d’action de prévention des
inondations
45
, la stratégie locale francilienne 2016-2022 se contente de
rappeler les principaux scénarios de crue sans lien avec des objectifs de
réduction des dommages et les actions à mettre en regard. Les acteurs ne
savent donc pas quel objectif de protection vise cette stratégie
–
plusieurs
opérateurs de réseau, par exemple, l’ont indiqué durant l’enquête.
44
Cet arrêté serait d’ailleurs à réviser sur certains aspects. Ainsi, il ne comprend que la
direction régionale des affaires culturelles (DRAC) d’Île
-de-France, compétente sur les
établissements culturels des collectivités territoria
les. Il faudrait inclure l’ensemble du
ministère de la culture pour couvrir les établissements publics culturels nationaux, qui
ne relèvent pas de la compétence de la DRAC.
45
Comme le PAPI d’intention de la Vallée de l’Oise, par exemple, qui définit des
me
sures de prévention différenciées selon qu’il s’agit de réduire les dommages d’une
crue fréquente, d’une crue moyenne ou d’une crue extrême.
UN RISQUE MAJEUR D’I
NONDATION EN ÎLE-DE-FRANCE DONT LA GRAVITE
EST INSUFFISAMMENT PERÇUE PAR LA POPULATION
51
De
surcro
ît,
comme
l’indique
la
direction
régionale
et
interdépartementale de l'environnement, de l'aménagement et des transports
Île-de-France (Drieat) dans le bilan à mi-parcours de fin 2019,
« la stratégie
n’a pas permis d’aboutir à la stratégie de financement souhaitée par l’OCDE,
qui s’adapterait aux dommages potentiels d’une crue majeure par la mise en
place, au-
delà des ressources déjà existantes (FPRNM, aides agence de l’eau,
participations des collectivités locales), d’une taxe Gemapi, de financements
innov
ants et de mécanismes incitant à la résilience, dépendants d’arbitrages
politiques par les collectivités locales et à l’échelle nationale
».
Le ministère de la transition écologique et de la cohésion des
territoires considère que les PAPI ont vocation à terme à se substituer à la
stratégie locale de gestion du risque d’inondation
. En attendant, chaque
PAPI devrait indiquer des objectifs ambitieux de réduction des dommages
pour les différents scénarios de crues afin de mettre en cohérence les
moyens et les actions nécessaires pour y parvenir. Si un débat peut exister
sur l’opportunité de conserver les
stratégies locales, qui peuvent faire
double emploi avec les PAPI sur certains points, la mise en adéquation
entre un objectif chiffré de réduction des dommages et les financements
correspondants reste pertinente, quel que soit le document qui la porte.
La Cour recommande que les collectivités locales compétentes
dimensionnent les financements des PAPI en fonction d’objectifs plus
ambitieux de réduction de l’expo
sition au risque (recommandation n° 2).
IV -
La conscience du risque encore très faible
1 -
La sensibilisation des particuliers et des acteurs locaux
La faible conscience du risque d’inondation au sein de la population
de l’Île
-de-France a été mesurée en 2017 par un sondage réalisé à la
demande de l’établissement Seine Grands Lacs.
La faible perception du risque d’inondation par les Franciliens
46
Un sondage, réalisé en 2017 par Ipsos auprès de 1 504 franciliens
pour l’EPTB Seine Grands Lacs, le premier réalisé sur cette thématique,
montre l’écart entre la conscience qu’une crue est inéluctable et la
propension à s’engager ou à s’emparer du sujet. Cette r
elative passivité peut
s’expliquer par la minimisation des conséquences des inondations et/ou le
transfert de la responsabilité sur d’autres, notamment les pouvoirs publics.
46
Source : Episeine.
COUR DES COMPTES
52
La connaissance imprécise des crues : 85 % des personnes
interrogées ont entendu parler des inondations historiques mais cette
connaissance reste superficielle, souvent déconnectée de la réalité locale, et
sans culture du fleuve. 20 %
des enquêtés ont vécu l’expérience directe
d’une inondation de grande ampleur, principalement
sur leur lieu de
résidence ou à l’occasion d’un voyage. Une partie des sondés surestime son
exposition à une inondation : 17 % croient habiter en zone inondable alors
que 7 % y vivent en réalité (850 000 personnes sur 12 millions).
Un risque qui augmente selon eux : 56 % des sondés pensent que le
risque d’inondation est plus important que par le passé, en particulier du fait
du développement de l’urbanisation (63
%) et du changement climatique
(44 %). Cependant, 38 %
n’ont pas conscience de ce risque, pourcentage
él
evé si l’on considère que deux crues de grande ampleur se sont produites
lors des trois dernières années.
70 %
des sondés estiment qu’ils sont mal informés. Les repères de
crues sont bien connus (62 %), viennent ensuite les lacs-réservoirs de
l’EPTB Seine Grands Lacs,
« Baignade interdite » et Vigicrues (40 %), puis
les PPRI (entre 20 % et 30 %
seulement des sondés) et l’obligation
d’information des acquéreurs et locataires.
80 % de sondés souhaiteraient être mieux informés sur le risque
d’inondation, en particulier ceux qui habitent en zone inondable ou qui ont
déjà subi une inondation de grande ampleur. Plus de 80 % souhaiteraient
des conseils sur les comportements à adopter e
n cas d’inondation. Près
de
90 %
pensent qu’il faut se préparer car la crue se produira certainement et
80 %
estiment qu’il faut s’organiser individuellement ou collectivement.
Cependant, peu d’entre eux semblent prêts à s’engager. Ils s’en remettent
s
ouvent à la construction d’ou
vrages de protection et 40 % délèguent
totalement la gestion du risque aux pouvoirs publics. Deux tiers des
interrogés souhaitent participer à des réunions d’information.
Outre les différentes cartographies évoquées plus haut, de
nombreuses initiatives ont
été lancées par l’État et les collectivités locales
pour sensibiliser davantage des habitants au risque d’inondation
: le site
Vigicrues, la cartographie accessible sur le
site de l’Institut Paris Région
,
les informations contenues dans le dossier départemental des risques
majeurs établi par le préfet, les outils à l’échelle communal
e comme le
document d’information communal sur les risque majeurs (DICRIM) et le
plan communal de sauvegarde, l’information acquéreur locataire,
obligatoire par le vendeur ou le bailleur
47
.
L’intérêt de la cartographie interactive accessible sur le site de
l’Institut
P
aris Région mérite d’être souligné. Elle permet en effet de visualiser le risque
à une adresse en jouant sur la gravité de la crue. Elle a été complétée depuis
47
UN RISQUE MAJEUR D’I
NONDATION EN ÎLE-DE-FRANCE DONT LA GRAVITE
EST INSUFFISAMMENT PERÇUE PAR LA POPULATION
53
peu pour mettre présenter les zones qui, sans être inondées, seraient affectées
par la vulnérabilité des réseaux. Les cartes ci-dessous sont des photographies
d’écran de ce site. Elles illustrent les impacts (en rouge, les fragilités de
réseaux, en bleu, les zones d’inondation potentielles) d’une crue de la Seine du
type de celle de 1910
(scénario dit R1, avec une hauteur d’eau de 8,12 mètres
à la station d’Austerlitz), avec trois onglets précisant
:
l’information sur la
hauteur d’eau
; les enjeux socio-économiques ; la liste des 172 équipements
affectés dont des hôpitaux, Ehpad ou crèches (annexe n° 21).
Carte n° 6 :
zones inondées potentielles en cas de crue centennale
dans le 15
e
arrondissement de Paris illustrées dans Cartoviz
Source :
Cour des comptes d’après
Cartoviz - les zones d'inondation potentielles (institutparisregion.fr)
Lecture : onglet
1 avec la hauteur d’eau estimée
, onglet 2 avec les enjeux socio-économiques
–
ici, nombre
d’habitants et de
logements en zone inondée ou en zone de fragilité des réseaux, onglet 3 avec la liste des
172 équipements affectés (hôpitaux, Ehpad, etc.).
COUR DES COMPTES
54
L’initiative Episeine, lancée par l’établissement Seine
Grands Lacs
dans le cadre du PAPI de la Seine et de la Marne franciliennes, rassemble
divers outils d'information et de formation destinés au grand public et aux
entreprises. Lancé en octobre 2018, il cible les acteurs publics locaux, les
acteurs économiques privés et les citoyens
48
.
La
direction régionale en charge de l’environnement (
Drieat) elle-
même sensibilise les communes. Ainsi, elle a présenté de façon très claire, lors
d’une conférence de l’Association des maires d’Île
-de-France (AMIF) en mars
2021
49
, le rôle respectif des outils de sensibilisation au risque majeur d’une
crue centennale. La sensibilisation, outre les outils de cartographie mentionnés
plus haut, inclut des outils d’autodiagnostic avec quatre guides développés
pour les TPE-PME, les industries, les établissements culturels et les
communes, collectivités et administrations.
Ainsi la sensibilisation des populations constitue une œuvre de
longue haleine qui doit être poursuivie dans la durée pour être efficace et
dont il importe de vérifier
l’effectivité à intervalles réguliers.
Pour sa part, la fédération France Assureurs propose, afin
d’accentuer cette prise de conscience, d’instaurer une journée annuelle de
mobilisation des citoyens et des entreprises sur les risques naturels.
La Cour recommande de renforcer les actions de sensibilisation au
risque d’inondation au sein de la prochaine stratégie locale de gestion du risque
d’inondation francilienne et des programmes d’actions de prévention des
inondations portés par les collectivités et de mesurer régulièrement le niveau
de perception du risque d’inondation par la population francilienne au moyen
d’un indicateur inclus dans la
stratégie locale de gestion du risque
d’inondation
francilienne (recommandation n°3).
2 -
Le rôle accru des assureurs en matière de prévention
L’implication des assureurs s’est accrue depuis 2015 sous l’effet de
l’augmentation continue de la sinistralité. Elle est encouragée désormais par
le schéma de réassurance 2019-
2023 qui prend la forme d’une convention
entre la direction générale du Trésor, la fédération France Assureurs et la
Caisse centrale de réassurance (CCR). Ce schéma a institué le paiement
d’une commission fixe en fonction des efforts des assureurs en matière de
prévention. Un service d’accompagnement de la CC
R est prévu pour aider
les assureurs à mettre en place des dispositifs de prévention à destination des
assurés, ce qu’ils peuvent faire plus facilement que les collectivités locales.
48
Le dispositif a nécessité un investissement de près de 700 000
€
, financé à 50 %
par l’État
(FPRNM) et à 30 % par le Feder « plan Seine », les 20 % restant éta
nt à la charge de l’EPTB.
49
Présentation disponible sur le site de l’AMIF
: ici.
UN RISQUE MAJEUR D’I
NONDATION EN ÎLE-DE-FRANCE DONT LA GRAVITE
EST INSUFFISAMMENT PERÇUE PAR LA POPULATION
55
La CCR constate notamment la volonté des assureurs d’informer
complètement leurs assurés sur le risque lui-même. Ils ont ainsi développé
une technicité poussée en matière de cartographie des risques en croisant
les cartes d’aléas et celles des enjeux sur les différentes échelles de
territoire. Les sociétés d’assurance mettent à
disposition les données
relatives aux catastrophes naturelles afin d’objectiver les risques.
France Assureurs est associée aux travaux d’élaboration des SLGRI.
Elle dispose ainsi d’un réseau de coordinateurs sollicités dans le cadre du
comité économique de la SLGRI francilienne et du comité plan Seine, ainsi
que du comité de pilotage du PAPI d’intention de la Marne.
L’action des assureurs touche aussi les professionnels du bâtiment
par des actions de sensibilisation
50
ou des référentiels de résilience du bâti.
France Assureurs considère enfin qu’il existe une marge de progrès
dans l’adaptation de la réglementation au niveau de la construction. En effet,
les PPRI ont leurs limites en matière de prescriptions sur le bâti, notamment
par rapport à la prise en
compte du risque sismique, qui fait l’objet d’une
cartographie nationale permettant de déterminer les prescriptions de
construction en fonction de chaque zone. Cela n’est pas le cas au travers des
cartes des territoires à risque important d’inondation, qui
n’indiquent pas le
niveau d’exposition au risque.
50
Opération « trophées bâtiment résilient ».
COUR DES COMPTES
56
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
La connaissance de l’aléa des crues est bonne en ce qui concerne
les inondations par débordement. En revanche, les inondations dues aux
remontées de nappe et aux ruissellements ne sont pas encore bien
appréhendées alors qu’elles occasionnent environ le tiers des dommages
assurés à l’échelle francilienne et constituent un point d’attention majeur
des politiques publiques pour les prochaines années.
Conformément aux exigences de la directive de 2007 relative à
l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation, les territoires à risque
important d’inondation ont bien été identifiés en Île
-de-France. Deux
stratégies locales de gestion du risque inondation (celle de la métropole
francilienne, pilotée par l’État, et celle de Meaux) ont été définies et huit
programmes d’action de prévention des inondations mis en place. Seuls
ceux de la Seine et de la Marne franciliennes et de Yerres sont anciens, les
autres sont postérieurs à 2018. Les périmètres ont évolué au gré des crues :
ainsi, les crues du Loing et de la Juine en 2016 ont conduit à arrêter de
nouveaux programmes d’action.
Compte tenu de leur intérêt pour tous les acteurs concernés par la
prévention du risque d’inondation (c
itoyens, associations, entreprises,
assureurs, etc.), il conviendrait de mettre en place une base de données
accessible à tous permettant de suivre l’avancement des actions de chaque
programme.
Le coût d’une crue centennale de la Seine serait très élevé.
Les
dommages directs seraient d’après l’OCDE de 13
Md€
à 30
Md€
selon les
scénarios. La Caisse centrale réassurance (CCR) estime pour sa part à
19
Md€
les dommages relatifs aux seuls biens assurés, ce qui dépasserait
le seuil d’appel de la garantie de l’Ét
at accordée à la CCR, fixé à 2,7
Md€
.
Pourtant, au regard de ces dommages potentiels, les financements
mobilisés par les collectivités locales d’Île
-de-France en faveur de la
prévention du risque d’inondation sont faibles au regard des autres
régions, com
me l’illustre le faible montant des dépenses du fonds de
prévention des risques naturels majeurs, qui intervient en cofinancement.
Il conviendrait donc que les collectivités fixent des objectifs plus ambitieux
de réduction des dommages et adaptent leur financement en conséquence.
Enfin, en l’état, la conscience du risque au sein de la population
reste faible. Au-
delà des initiatives des services de l’État, de certaines
collectivités locales et des assureurs, les actions de sensibilisation doivent
se poursuivre dans la durée.
UN RISQUE MAJEUR D’I
NONDATION EN ÎLE-DE-FRANCE DONT LA GRAVITE
EST INSUFFISAMMENT PERÇUE PAR LA POPULATION
57
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
conformément à la directive européenne relative à l’évaluation et à la
gestion des risques d’inondation, mettre en place une base de données
sur l’état d’avancement des programmes d’action de prévention des
inondations, accessible au public au plus tard en 2025 (ministère de
la transition écologique et de la cohésion des territoires) ;
2.
dimensionner
les
financements des programmes d’action
de
prévention des inondations (PAPI) en fonction des objectifs plus
ambitieux de réduction de l’exposition au risque (ministère de la
transition écologique et de la cohésion des territoires, EPTB Seine
Grands Lacs, EPTB Entente Oise-Aisne, métropole du Grand Paris,
structures porteuses de PAPI) ;
3.
rendre toutes les informations disponibles sur les risques d’inondation (y
compris par remontées de nappe ou par ruissellement) accessibles aux
particuliers, aux administrations et aux entreprises, renforcer les actions
de sensibilisation au risque d’ino
ndation au sein des programmes
d’action de prévention des inondations (PAPI) et vérifier régulièrement
le niveau de perception du risque d’inondation par la population
francilienne au moyen d’un indicateur inclus dans ces programmes
(ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires,
ministère de l’intérieur et des outre
-mer - préfet de région Île-de-France
et préfet de police de Paris, EPTB Seine Grands Lacs, EPTB Entente
Oise-Aisne, structures porteuses de PAPI en Île-de-France).
Chapitre II
Des actions de réduction du risque
d’inondation encore limitées
La Cour a examin
é les principaux leviers pour réduire l’exposition
au risque d’inondation et donc les dommages. Concernant la maîtrise de
l’aléa des crues, elle relève le morcellement de la gestion des ouvrages de
protection et des systèmes d’endiguement (I) et la réalisa
tion lente des
actions de ralentissement dynamique des crues et de restauration des
capacités naturelles d’écoulement (II). Quant aux actions de réduction de
la vulnérabilité, très importante dans la zone urbanisée de l’Île
-de-France,
elles doivent être re
nforcées (III). Enfin, l’examen de la coordination de la
gestion de crise avec la politique de prévention des risques met en évidence
le besoin de soutenir davantage les communes (IV).
I -
La gestion encore morcelée des systèmes
d’endiguement
A -
La difficile montée en compétence de la Métropole
du Grand Paris dans la gestion des digues
La loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation
des métropoles de 2014 a procédé à une remise à plat de toute l’organisation
en matière de gestion des digues et murettes, désormais regroupées en
«
systèmes d’endiguement
» destinés à protéger une zone contre une
inondation, après autorisation de ces systèmes par l’État. En effet, la loi désigne
les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) comme les
principaux responsables afin d’éviter toute
digue « orpheline » ou mal gérée.
COUR DES COMPTES
60
Afin d’assurer la transition, l'État (ou ses établissements publics) a pris
l'engagement lorsqu’il assurait la gestion des digues pour le compte de la
commune ou de l'EPCI compétent, de la poursuivre pendant dix ans sans
contrepartie financière. Toutefois, la date butoir de janvier 2024 suscite des
inquiétudes chez les élus. En particulier, nombre d’EPCI ne possèdent pas
toujours les moyens humains et techniques indispensables pour répondre à
l'ampleur de la tâche. Aussi la question du financement de la compétence
Gemapi est centrale. En Île-de-France, la Métropole du Grand Paris (MGP)
apparaît désormais comme le principal gestionnaire des digues.
1 -
La remise à niveau nécessaire des systèmes d’endiguement
Le décret n° 2015-526 du 12 mai 2015 relatif aux ouvrages de
protection contre les inondations implique un travail important de recensement
des systèmes d’endiguement (murettes et digues) en vue de régulariser
l’autoris
ation des ouvrages existants et de remise en conformité des ouvrages.
Le travail de recensement effectué par la Métropole du Grand Paris
dans le cadre des demandes d’autorisation des systèmes d’endiguement faites
en 2021 fait apparaître, sur les 52,5 km de digues de classes A et B expertisées,
couvrant Paris, les Hauts-de-Seine et la Seine Saint-Denis, que 89 % des
linéaires doivent faire l’objet de travaux de réhabilitation (70
% sont en
mauvais état et 19 % en état moyen) et que, sur les 598 dispositifs de fermeture
identifiés (batardeaux, etc.), seulement 44 % sont pleinement fonctionnels.
L’ampleur de la tâche, si elle ne peut être niée, ne doit pas exonérer
des efforts indispensables pour parvenir aux niveaux de protection
adéquats dans les meilleurs d
élais. Or les arrêtés d’autorisation
environnementale délivrés le 29 juin 2022 à la Métropole du Grand Paris
par les préfets compétents (Paris, Hauts-de-Seine, Val-de-Marne) ne sont
encore que partiels puisqu’ils n’autorisent les digues qu’en tant qu’elles
protègent contre les débordements et les ruptures. En revanche, concernant
le risque d’inondation par contournement souterrain, les préfets donnent un
délai de cinq ans à la Métropole du Grand Paris pour compléter les études
sur cet aspect et déposer de n
ouvelles demandes d’autorisation. La
Métropole du Grand Paris
indique qu’elle a engagé des études sur la
maîtrise d’ouvrage, la programmation des travaux sur dix à quinze ans et
la détermination de son plan d’investissement qui induira une
augmentation de la taxe Gemapi.
Par ailleurs, sur le plan organisationnel, la gestion des systèmes
d’endiguement se fait de manière encore trop morcelée.
De fait, les souplesses offertes par le législateur ont été utilisées par
les acteurs régionaux. Ainsi, la Métropole du Grand Paris a conclu des
conventions avec les départements qui le souhaitaient pour leur permettre
de poursuivre leurs actions de prévention des inondations, en particulier la
gestion des ouvrages de protection contre les inondations.
DES ACTIONS DE REDUC
TION DU RISQUE D’INO
NDATION ENCORE LIMITEES
61
Tableau n° 6 :
état des transferts de compétence à la Métropole
du Grand Paris en matière de prévention des inondations
Départements
Contenu des conventions
Val-de-Marne
Conserve la gestion des digues*
Porte les études de dangers
Dépose les dossiers de régularisation des syst
èmes d’endiguement
Seine-Saint-Denis
Abandonne la gestion des digues à la MGP
Participe à la gestion opérationnelle*
Dossiers de régularisation dans le cadre d’une démarche conjointe Ville de Paris
- Hauts-de-Seine - Seine-Saint-Denis
Hauts-de-Seine
Le département confie intégralement la gestion des digues à la MGP, sans
transfert de moyens humains
–
deux conventions de transfert de charges
Dossiers de régularisation dans le cadre d’une démarche conjointe Ville de Paris
- Hauts-de-Seine - Seine-Saint-Denis
Ville de Paris
Abandonne la gestion des digues et met le personnel à disposition de la MGP
Dossiers de régularisation des systèmes d’endiguement dans le cadre d’une
démarche conjointe Paris-Hauts-de-Seine Seine-Saint-Denis
Source : Cour des comptes ; note : * La Métropole apporte un financement de 50 à 80 % dans le cadre de
conventions sur les études et travaux
Finalement, la Métropole du Grand Paris
s’est vu transférer la gestion
de 111 km de digues et murettes. Cependant, certaines digues sont très
endommagées et la MGP ne bénéficie pas toujours des transferts de moyens
adéquats. Les modalités de ce transfert font apparaître des différences de
régimes qui empêchent d’envisager une gestion harmonisée des digues
: le
département du Val-de-Marne conserv
e l’entretien et la gestion de son
propre parc (32,7 km), de même que la Seine-Saint-Denis (4 km).
Au niveau régional, le linéaire de digues géré par la Métropole du Grand
Paris
sera le plus important puisqu’il représentera 45
% du total des futurs
système
s d’endiguement
51
. Toutefois, le périmètre de la MGP ne couvrant pas
toute la région, d’importants linéaires resteront en dehors du processus de
rationalisation. Ainsi, ceux du département du Val-de-Marne (29 % du linéaire
total)
52
et des départements des Yv
elines et de l’Essonne sont hors du périmètre
de la MGP. Enfin, d’autres acteurs publics ou privés sont propriétaires de digues
(départements, communes) ou de terrains d’assiette de systèmes d’endiguement
(RATP, SNCF, VNF) et leur domanialité n’est pas tou
jours déterminée.
51
Cf. site de la Drieat.
52
À titre d’exemple, des opérations importantes ont lieu hors du périmètre de la MGP
comme le prolongement de la digue de Sartrouville sur la commune de Montesson
(Yvelines) pour un montant total de travaux de 13,2
M€.
COUR DES COMPTES
62
Pour autant, il est trop tôt pour en tirer des conséquences sur
l’organisation de la Gemapi en Île
-de-
France. D’autres modèles d’organisation
pourraient être envisagés comme la délégation de la gestion des digues à
l’EPTB Seine Grands lacs, à l’instar de l’EPTB Loire, auquel la majorité des
autorités compétentes envisagent de confier la gestion des digues, mais cela
impliquerait d’importantes modifications de la gouvernance.
2 -
Des niveaux de protection hétérogènes à analyser
L’Île
-de-France est caractérisée par des disparités de niveaux de
protection entre Paris et les départements limitrophes. Ces disparités
ressortent tant des analyses de l’OCDE de 2014 que des arrêtés
préfectoraux précités du 29 juin 2022 : protection contre une crue de
période de retour de 140 ans pour une grande partie de Paris intra-muros,
de 75 ans pour
la rive gauche depuis le pont d’Iena jusqu’au périphérique
et pour l
a commune d’Issy
-les-Moulineaux, entre 10 et 20 ans pour
communes
de
Courbevoie,
Asnières-sur-Seine,
Gennevilliers
et
Villeneuve-la-Garenne et de 23 ans pour le Val-de-Marne.
Tableau n° 7 :
niveaux de protection locale contre les inondations
en Île-de-France
Vallée fluviale concernée
Niveau de protection théorique
Niveau d’inondation
historique
Période de retour
indicative de
l’inondation
Seine dans les départements 77, 78, 91
1955
30 ans
Seine dans les départements 92, 93, 94
1924
30 ans
Marne dans le département 94
Seine à Paris
1910
100 ans
Marne dans les départements 77 et 93
1970
8 ans
Oise
1926
40 ans
Source : OCDE, 2014. Note :
Dans le 77, 78 et 91, les protections ne sont pas continues le long des cours d’eau et
leur niveau de protection n’est pas homogène, ce niveau de protection n’est donc pas global
DES ACTIONS DE REDUCTION DU
RISQUE D’INONDATION
ENCORE LIMITEES
63
Dans ce contexte, il était prévu que l’EPT
B Seine Grands Lacs
étudie
l’opportunité
d’homogénéiser
les
niveaux
de
protection
(murettes)
53
. Cette étude n’a cependant pas été réalisée. L’État et l’EPTB
considèrent qu’il revient à la
Métropole du Grand Paris, entretemps
devenue compétente en matière de
Gemapi, d’effectuer cette étude.
La Cour considère que, quelle que soit la structure porteuse de
l’étude, il importe que les collectivités locales analysent l’opportunité
d’harmoniser les niveaux de protection à l’échelle qui leur paraît adaptée
(bassin ou sous bassin) et se concertent à ce sujet. Elle observe également
que les niveaux de protection actuels sont bien inférieurs à ceux observés
dans d’autres grandes métropoles internationales.
Un niveau de protection des grandes métropoles très supérieur
à celui de
l’agglomération parisienne
Selon les comparaisons effectuées par l’OCDE (cf. annexe
n° 13), le
niveau de protection des grandes métropoles est bien supérieur à Paris :
-
à Francfort, les nouveaux quartiers et les infrastructures critiques sont
protégés contre une crue de retour de 200 ans, et la zone urbaine contre
une crue de retour de 100 ans ;
-
à Londres, les zones côtières sont protégées face une crue de retour de
1 000
ans et l’objectif est une
protection pour une crue de retour de 10 000
an
s d’ici à 2100.
B -
Les moyens financiers et les principaux projets
de réhabilitation
Les travaux de réhabilitation des digues bénéficient des fonds de l’État
(FPRNM), des crédits du Feder et des contributions des collectivités locales.
Toutefois la taxe Gemapi, perçue par les collectivités compétentes, est appelée
à devenir le principal outil de financement. Des opérations importantes ont
ainsi pu être programmées en Île-de-France au travers des différents PAPI.
Ainsi, le PAPI de la Seine et de la Marne franci
liennes consacre l’un de ses
axes à la gestion des ouvrages de protection hydraulique pour un montant de
25,8
M€
(PAPI révisé 2016). Une autre grande opération concerne la
réhabilitation des systèmes d’endiguement de l’agglomération de Troyes.
53
Cf. SLGRI, page 28 :
« Le niveau de protection offert par les digues est hétérogène
(centennal à Paris, cinquentennal dans le 94 par ex.). Il faut donc s’interroger sur
l’opportunité d’homogénéiser à l’échelle métropolitaine le niveau de protection offert par
ces ouvrages, en termes d’opport
unité hydraulique et de pertinence économique, sans
négliger la question paysagère et la nécessaire bonne concertation entre les parties
prenantes »
et mesure 28 (p. 55), ainsi que PAPI de la Seine et de la Marne franciliennes.
COUR DES COMPTES
64
Par ailleurs, on peut constater une certaine prise en compte des
opérations d’effacement des digues non reconnues dans le cadre
essentiellement de création/réhabilitation de zones d’expansion des crues.
Par exemple, l’axe 2.c.3 du plan de gestion des risques d’inondat
ion (à
l’échelle du bassin)
sur la restauration des zones d’expansion des crues
et
les milieux humides concourant à la régulation des crues encourage les
collectivités et leurs groupements à examiner la mise en transparence ou
l’effacement des digues ou des portions de digues, établies avant l’entrée en
vigueur du décret n° 2015-
526 susmentionné, qui bénéficiaient d’une
autorisation mais ne seront pas intégrées dans un système d’endiguement
autorisé. Une évaluation plus précise de ce type d’opérations sera
it utile à
l’échelle de la région ou au moins de certains PAPI afin d’évaluer les besoins.
Enfin, si une digue établie avant l’entrée en vigueur du décret précité
n’est pas reprise dans un système d’endiguement, à compter du 1
er
janvier
2021, son autorisation devient caduque et son titulaire est tenu de neutraliser
l’ouvrage s’il protégeait plus de 3
000 personnes et du 1
er
janvier 2023 en-
deçà. À ce stade, il n’existe en la matière aucune évaluation des besoins
financiers à l’échelle de la région ou des PA
PI.
Selon l’EPTB Seine Grands Lacs, la restauration des 120
km de
digues le long de la Seine et de la Marne, gérées par la Métropole du Grand
Paris, nécessitera de mobiliser 2
Md€
dans les trente prochaines années. Le
coût moyen de la mise aux normes d’un
kilomètre de digue de classe A ou
B est évalué à 1
M€
par Intercommunalités de France
54
.
En conséquence, la Cour recommande à la Métropole du Grand
Paris de poursuivre le recensement des systèmes d’endiguement et
d’adopter à brève échéance d’un plan de fin
ancement pour leur mise en
conformité (recommandation n° 4).
C -
Les grands lacs-réservoirs : des investissements
à poursuivre
La régulation des principales rivières du bassin de la Seine en amont
de Paris a été décidée le 14 janvier 1926 par le ministère des travaux publics
afin de limiter les conséquences désastreuses des grandes inondations
(comme celles de janvier 1910 et 1924) ainsi que de la sécheresse (comme
celle de 1921 qui avait rappelé la faiblesse de la ressource en eau face aux
besoins croissants
d’alimentation en eau potable de l’agglomération
parisienne). Quatre grands lacs-réservoirs (Yonne, Seine, Marne et Aube)
ont ainsi été progressivement mis en service de 1950 à 1990.
54
Cf.
Assemblée des communautés de France, note d’analyse, «
mise en œuvre de
la compétence GEMAPI, état des lieux », octobre 2020.
DES ACTIONS DE REDUC
TION DU RISQUE D’INO
NDATION ENCORE LIMITEES
65
Carte n° 7 :
grands lacs et projet de la Bassée
Source : EPTB Seine Grands Lacs
La gestion de ces quatre grands lacs-réservoirs a été confiée à
l’Institution interdépartementale des barrages réservoirs du bassin de la
Seine, devenue par la suite l’EPTB Seine Grands Lacs. Selon ce dernier,
l’effet cumulé des travaux d’amélioration des éco
ulements de la Seine, des
quatre lacs réservoirs et des protections locales existantes permet de réduire
de moitié les dommages socio-
économiques d’une crue de type 1910.
Cependant, les ouvrages existants ne permettent pas de maintenir la ligne
d’eau sous
le seuil critique de 7,30 m à la station de Paris-Austerlitz, seuil
au-delà duquel les protections du Val-de-Marne et des Hauts-de-Seine ne
suffisent pas à protéger d’une inondation par débordement.
À l’échelle du bassin de la Seine, différents scénarios o
nt été étudiés
depuis les années 1990 afin de démontrer l’efficacité d’aménagements
complémentaires destinés à réduire l’impact des crues de l’Yonne. En effet,
ce sous-bassin joue un rôle important dans la formation de la pointe de crue
qui se propage jusq
u’à Paris. C’est pourquoi, il est très vite apparu
nécessaire de gérer la concomitance des crues de l’Yonne et de la Seine à
l’origine des dégâts importants constatés lors de la crue de 1910.
COUR DES COMPTES
66
Les lacs réservoirs montrent notamment leur utilité lors des crues
hivernales, comme celle de janvier-février 2018. Le rapport de la CCR sur
le retour d’expérience de cette crue a mis en évidence leur rôle déterminant.
En effet, ils ont permis de réduire les hauteurs d’eau jusqu’à 80 cm en
amont de la confluence avec l
’Oise, de préserver certaines villes de
l’inondation (Saint
-Dizier, Châlons-en-Champagne, Troyes) et de réduire
les dommages d’au moins 30
%, soit près de 90
M€
sur le coût de
l’événement en Seine
-Marne dans son ensemble (sur un total de dommages
estimés entre 190 et 300
M€
).
Le projet de stockage temporaire de La Bassée
Prévu dès le plan Seine 2007-2013, il consiste à aménager dix
espaces endigués en lit majeur du fleuve entre l’aval de Bray
-sur-Seine et la
commune de Marolles-sur-
Seine ainsi qu’à opérer
un stockage par pompage
des eaux de la Seine. Contrairement aux quatre lacs réservoirs, le projet de
stockage de la Bassée aura pour unique vocation la défense contre les crues.
Les oppositions levées en grande partie par la concertation
L’efficacité du
projet a donné lieu à débat. Les critiques formulées
dans l’avis du Conseil scientifique régional du patrimoine naturel d’Île
-de-
France du 24 janvier 2019,
sur l’efficacité des équipements et la gestion
technique et écologique des casiers susceptibles d’engendrer des coûts
élevés,
ont été en grande partie levées par l’enquête publique d’août 2020
portant sur le casier pilote
55
. L’évaluation de ce
dernier a débuté et
conditionnera la poursuite du projet.
Des indicateurs sont mesurés régulièrement sur quatre thèmes :
travaux, impact environnemental, performance des ouvrages et insertion
territoriale. Il a en outre été décidé de procéder par étapes en construisant
dans un premier temps un casier pilote qui fera l’objet dès sa livraison d’une
évaluation du respect des hypothèses de l’analyse coûts
-bénéfices.
Le bénéfice attendu en termes de dommages évités
Couplé à l’action des quatre lacs
-réservoirs (- 70 cm), ce système
complet de dix casiers (- 40 à 60 cm) permettrait de
« maintenir la Seine
sous le niveau d’apparition des principaux dommages
»
(maintien de la
ligne d’eau sous les 7,30 m à Paris Austerlitz), selon l’établissement Seine
Grands Lacs. Grâce au stockage de 55 millions de mètres cubes, il
permettrait d’économiser 1,6
Md€
pour une crue de type 1910 et 500
M€
pour une crue de type 1955. Au total, le montant moyen annualisé des
dommages évités par l’aménagement serait de l’ordre de 70
M€
.
55
DES ACTIONS DE REDUC
TION DU RISQUE D’INO
NDATION ENCORE LIMITEES
67
Le financement du projet
Le projet de casier pilote qui atteint 104
M€
HT (8,5
M€
d’études et
95,8
M€
de travaux) est financé par l’État, la Métropole du Grand Paris et
l’EPTB Seine Grands Lacs. Le projet global se monte à environ 495
M€
HT
(600
M€
TTC) pour un coût global annuel de fonctionnement estimé à
5,7
M€
/an (valeur 2009).
II -
La lenteur des opérations de ralentissement
dynamique des crues
Les
opérations
de
ralentissement
dynamique
des
crues
(identification, préservation et restauration des zon
es d’expansion des
crues, restauration des zones humides) et la restauration des capacités
naturelles d’infiltration et d’écoulement pour limiter le ruissellement de
l’eau (désimperméabilisation, gestion des eaux pluviales) constituent une
composante capit
ale de la gestion des risques d’inondation. Elles répondent
à un objectif prioritaire de la stratégie nationale, repris à l’échelle du bassin
dans les plans de gestion des risques d’inondation 2016
-2021 et 2022-2027,
ainsi que dans la stratégie locale de l
a métropole francilienne. L’analyse
des actions en cours en Île-de-France
56
montre qu’elles ont reçu une
nouvelle impulsion à la suite des inondations de 2016, notamment grâce à
l’évolution du programme d’intervention de l’agence de l’eau
57
.
Cependant, leur réalisation demeure lente et peu avancée alors que la
feuille de route du préfet coordonnateur de bassin, validée par les ministres
(intérieur, transition écologique et solidaire et cohésion des territoires),
prévoyait de les accélérer.
56
Sources : bilan à mi-parcours de la SLGRI francilienne à fin 2019, feuille de route
inondation du préfet coordonnateur de bassin de septembre 2020, rapports annuels 2020
et 2021 de l’action 4.1.2. du PAPI SMF et éléments recueillis au cours de l’enquête.
57
Cf. annexe n°
6 sur l’évolution récente des modalités d’intervention de l’agence de
l’eau Seine
-Normandie en faveur de la prévention des inondations.
COUR DES COMPTES
68
A -
L’identification, l
a préservation et la restauration
des zones d’expansion de crues
: une action prometteuse
mais de longue haleine
La distinction entre zone naturelle d’expansion des crues
et zone
de sur-inondation
Une zone d’expansion des crues
est un espace naturel, non ou peu
urbanisé ou peu aménagé, où se répandent naturellement les eaux lors du
débordement des cours d’eau.
Les
zones d’expansion des crues
sont des
zones inondables et font partie du lit majeur
58
du cours d’eau
. Les zones
d’expansion des crues permettent d’étaler le volume d’eau généré par la crue
et de stocker l’eau qui transite pendant une inondation. De ce fait, elles
contribuent à réduire l’amplitude de l’onde de crue. Par ailleurs, les surfaces
inondées facilitent le ralentissement de la vi
tesse de l’ea
u en offrant une
surface d’écoulement plus vaste que le lit mineur
59
du cours d’eau. Leur
restauration n’a pas vocation à donner lieu à indemnisation.
Une zone naturelle d’expansion des crues doit être bien distinguée des
zones de «
transfert d’exposition
aux inondations »
60
qui peuvent être l’objet
de servitudes d’utilité publique par arrêté préfectoral –
susceptibles de donner
lieu à indemnisation des propriétaires dans le cadre de protocoles d’accord
locaux. Celles-ci peuvent prendre deux formes :
(i) la forme d’une
zone de
sur-inondation : « zone de rétention temporaire des eaux » par accroissement
artificiel
de la capacité de stockage des eaux d’une zone déjà inondable, afin
de réduire les crues ou les ruissellements dans des secteurs situés en aval
(article L. 211-12-II-
1° du code de l’environnement)
; (ii) la forme de « zones
stratégiques pour la gestion de l’eau
», correspondant à la restauration des
zones de mobilité du lit mineur et des zones humides (article L. 211-12-II.2°
et 3° du code de
l’environnement).
58
Lit majeur : enveloppe maximale de la pl
aine alluviale occupée par les crues d’un
cours d’eau (article R. 214
-
1 du code de l’environnement).
59
Lit mineur : espace recouvert par les eaux coulant à pleins bords avant débordement ;
c’est donc la zone où les eaux s’écoulent en temps normal, correspo
ndant généralement
à la crue annuelle (article R. 214-
1 du code de l’environnement).
60
Cf. guide technique élaboré par la direction générale de la prévention des risque et
l’assemblée permanente des chambres d’agriculture sur la prise en compte des activités
agricoles et des espaces naturels dans la gestion des risques d’inondation
, 2018.
DES ACTIONS DE REDUC
TION DU RISQUE D’INO
NDATION ENCORE LIMITEES
69
1 -
Les actions des établissements publics territoriaux de bassin
Seine Grands Lacs et Entente Oise Aisne
Le
plan de gestion des risques d’inondation
2016-2021 prévoit une
action d’identification des zones d’expansion des crues
: en effet, certaines
d’entre elles se trouvent déconnectées des cours d’eau et un inventaire doit
en être réalisé avant de déterminer l’intérêt de les reconnecter. Dans le cadre
de la « feuille de route inondations », le préfet coordonnateur de bassin avait
demandé par courrier du 3 avril 2018 aux directeurs des Dreal et des
directions départementales du territoire du bassin de recenser les inventaires
disponibles de zones d’expansion des crues. L’objectif était d’identifier les
zones fonctionnelles pour assurer leur préservation et celles potentiellement
aménageables pour améliorer leur fonctionnalité. Il n’avait reçu aucune
réponse de leur part. La
Cour l’invite à relancer ce recensement.
En parallèle, les actions prévues dans les PAPI, notamment celui de
la Seine et de la Marne franciliennes, visent à avoir une vision plus fine des
localisations des
zones d’expansion des crues
et de leur fonctionnement.
Dans le cadre du PAPI de la Seine et de la Marne franciliennes et du
contrat de partenariat 2019-
2024 signé avec l’agence de l’eau Seine
-
Normandie en février 2018, l’EPTB Seine Grands Lacs a mené une étude
à l’échelle du bassin amont de la Seine pour identifier les zones
d’expansion des crues dans un système d’information géographique
et à
élaborer dans plusieurs territoires pilotes de référence, en concertation avec
l’ensemble des parties prenantes, un projet pour la prévention des
inondations basé sur la valorisation des zones. Les cinq territoires pilotes
(cf. carte ci-dessous) sont tous situés en amont de la métropole francilienne.
COUR DES COMPTES
70
Carte n° 8 :
territoires pilotes de référence des zones d’expansion
de crues
Source :
EPTB Seine grands lacs, dossier de presse du 12 janvier 2022 sur les zones d’expansion de crues
Selon l’EPTB, le volume potentiellement stockable dans ces cinq
territoires pilotes serait en théorie de 900 millions de mètres cubes sur les
5 milliards du bassin Seine amont (Yonne médian et Vanne : 314 Mm
3
,
Loing amont : 290 Mm
3
, Marne amont : 152 Mm
3
, Seine supérieure :
128 Mm
3
et Ecole : 33 Mm
3
)
61
. Toutefois, il incite à utiliser ces données
théoriques avec prudence. Il travaille à des indicateurs mieux à même de
quantifier l’impact de la préservation, de la restauration et de
l’aménagement de zones d’expansion de crues.
La Drieat considère que la dynamique territoriale engagée depuis
2019 par l’EPTB Seine Grands Lacs sur ces territoires est prometteuse. Un
guide méthodologique est en cours afin de consigner la démarche globale.
61
Source : délibération du comité syndical du 8 décembre 2021 relative à un appel à
projet 2022 en faveur des zones d’expansion de crues.
DES ACTIONS DE REDUCTION DU
RISQUE D’INONDATION
ENCORE LIMITEES
71
Un point-clé de cette démarche réside toutefois dans son acception
par la profession agr
icole, liée aux conditions d’indemnisation mises en
œuvre. Le président du syndicat mixte du bassin de la Marne et de ses
affluents relevait ainsi en 2020 que celui-ci avait bénéficié de financements
à 100 %
de l’agence de l’eau et de la région Grand Est,
ce qui avait
contribué à l’acceptabilité de projets ambitieux. L’EPTB Entente Oise
Aisne a déjà conclu avec les chambres départementales d’agriculture et les
organisations professionnelles agricoles plusieurs protocoles locaux
d’indemnisation des préjudice
s agricoles et fonciers dus à des zones de sur-
inondation
62
permettant un ralentissement dynamique des crues. En Île-de-
France, le PAPI d’intention de la Vallée de l’Oise a prévu de mener une
étude de faisabilité technique et financière de la reconquête des zones
d’expansion des crues (168
000
€
TTC, financée à hauteur de 50 % par le
FPRNM, 30 %
par l’agence de l’eau et 20
%
par le maître d’ouvrage).
Toutefois, le chiffrage précis des bénéfices quantitatifs liés à ces
zones d’expansion des crues ne figure à
ce stade ni dans la stratégie locale
francilienne ni dans les PAPI. Les seules estimations chiffrées sont celles
de l’Entente Oise
-Aisne sur les sites de Longueil-Sainte-Marie et de
Proisy
63
qui ont misé sur le ralentissement dynamique en équipant des
zones
d’expansion de crues à la suite des inondations de 1993 et 1995. En
lien avec ces aménagements, l’Entente Oise
-Aisne installe et indemnise les
occupants (notamment les activités agricoles) par des servitudes pour sur-
inondation dans les zones de surstockage des crues.
Il serait donc utile que le chiffrage des dommages évités soit précisé
à l’avenir tant dans la stratégie locale de gestion des risques d’inondation
de la métropole francilienne que dans les PAPI concernés afin de faciliter
la compréhension pa
r les acteurs de l’intérêt de ces actions. L’EPTB Seine
Grands Lacs précise qu’il compte inscrire son travail sur les
zones
d’expansion des crues
dans le prochain PAPI de la Seine et de la Marne
franciliennes afin d’en chiffrer les bénéfices attendus.
2 -
La p
réservation des zones naturelles d’expansion des crues
à
inscrire dans les documents d’urbanisme
La
stratégie locale de gestion des risques d’inondation
francilienne
prévoit l’inscription de la préservation des zones naturelles d’expansion
des crues dans les plans de prévention des risques d’inondation (PPRI) ou,
à défaut, dans tout document d’urbanisme. Ainsi, la plupart des PPRI du
62
Cf. protocoles disponibles sur le
site de l’Entente Oise
-Aisne.
63
Coûts respectifs : 10
M€
pour 90
M€
de dommages évités à chaque remplissage et
8
M€
pour 70
M€
de dommages évités à chaque remplissage.
COUR DES COMPTES
72
bassin de la Seine dé
finissent les zones d’expansion à préserver dans
l’analyse des enjeux de leur note de présentation. Certains l’affichent avec
un zonage réglementaire spécifique. Cet objectif a été repris dans le projet
de schéma de cohérence territoriale de la Métropole du Grand Paris ainsi
que dans le guide régional d’aide à la rédaction des PPRI. Toutefois, une
étude par la Drieat de trois plans locaux d’urbanisme intercommunaux
élaborés récemment a fait apparaître que les collectivités locales
n’intègrent pas pleinement
le risque d’inondation dans les orientations et
prescriptions de leurs documents d’urbanisme (cf.
infra
).
B -
La renaturation des zones les plus sensibles
à encourager davantage
La restauration de zones humides pour prévenir les inondations
fréquentes, mesure 19 de la stratégie locale francilienne, a pris la forme
d’une opération ambitieuse, d’un montant estimé à 83
M€
HT, accélérée à
la suite des inondations exceptionnelles de 2016 et 2018 : la restauration
des berges de l’Yerres à Villeneuve
-Saint-Georges (94), soutenue par
l’agence de l’eau (à hauteur de 19,7
M€). Elle est mise en œuvre, pour le
volet renaturation, par le Syndicat mixte d’aménagement et de gestion des
eaux du bassin versant de Yerres-Seine (SyAGE), chargé de la compétence
Gemapi pour le compte de la Métropole du Grand Paris depuis janvier
2018, et par l’établissement public d’aménagement Orly
-Rungis-Seine
Amont (EPA ORSA) pour le volet acquisition depuis novembre 2019.
Les dernières crues de juin 2016, janvier 2018 et 2021 ont en effet
inondé
la majeure partie d’un quartier de 1
300 habitants, situé au confluent
de l’Yerres et la Seine, où l’on recense dix crues majeures ces cinquante
dernières années. Elles ont nécessité l’évacuation de la population car une
grande partie du quartier a été inondée avec des hauteurs de plus de deux
mètres pendant plus de trente jours. Ce phénomène s’explique
essentiellement par le débit de la Seine qui empêche les eaux de l’Yerres
de s’écouler naturellement en cas de forts épisodes pluvieux
64
.
64
Le plan de prévention du risque inondation (PPRI) de la Seine et de la Marne a classé
9 hectares en zone rouge de grand écoulement et 13 hectares en zone orange foncé
d’aléas fort et très fort. Les bords de l’Yerres ont été fortement urbanisés sur cette zone,
altérant profondément la qualité des habitats aquatiques, ainsi que celle des berges et
des zones humides attenantes. En effet, le site a été constructible sur la période 1924 à
1980 environ, malgré les nombreuses inondations majeures de 1944, 1945, 1955, 1958
et 1978. Les inondations de 2016 et 2018 ont déterminé la commune à intervenir sur
l’ensemble des territoires en zone rouge du PPRI et sur une p
artie en zone orange.
DES ACTIONS DE REDUC
TION DU RISQUE D’INO
NDATION ENCORE LIMITEES
73
La commune de Villeneuve-Saint-Georges, en partenariat avec le
SyAGE et le département du Val-de-Marne, a entrepris depuis 2012 la
renaturation des berges de l’Yerres, ce qui exige au préalable le rachat des
terrains à leurs propriétaires afin de supprimer les obstacles à
l’expansion
des crues et de réduire ainsi l’exposition des habitants au risque
d’inondation. Depuis juillet 2018, la maîtrise d’ouvrage est assurée par
l’EPA
-ORSA en substitution de la mairie. Une convention de financement
d’une première phase, portée par l’EPA et incluant une politique de
relogement, a été signée en novembre 2019.
La phase 1, prévue
pour s’achever en 2029, correspond à l’extension
de la renaturation des berges de l’Yerres sur le périmètre de restauration
d’une zone humide. Le financement de l’agence de l’eau est de 50
%, sur un
total de 39,3
M€
(acquisition foncière par l’EPA ORSA pour 32,6
M€
et
renaturation par le SyAGE pour 6,7
M€
). À la différence du département du
Val-de-Marne (5,5
M€
), de la Métropole du Grand Paris (7,5
M€
), de
l’établissement public territorial Grand Orly Seine Bièvre, de la commune et
du SyAGE, la région Île-de-
France n’a pas signé la convention
65
.
En juillet
2019, le taux d’acquisition était de 64
% et le taux de démolition des bâtis de
29 %
. L’agence de l’eau souligne l’importance de concentrer et d’accélérer
les efforts d’acquisition sur les parcelles (identifiées dans la phase 1) afin
qu’elles puissent remplir au plus vite leur rôle de protection, par
l’amélioration des fonctionnalités des zones humides qu’el
les comportent.
La phase 2
du projet devrait permettre d’étendre la renaturation de
la zone à la haute plaine, au-delà des berges (soit 3,6 ha
–
80 parcelles),
secteur inondé en 2018 et concentrant par ailleurs des problématiques
d’habitat indigne
66
.
Au re
gard des enjeux sociaux et environnementaux de l’opération
de renaturation des berges de l’Yerres, la Cour invite l’ensemble des
acteurs concernés à définir sans délai les modalités de financement de la
deuxième phase de ce projet.
65
La convention prévoit que la région est «
sollicitée en tant que partenaire financier,
via ses appels à projets, dispositifs de droit commun, ou par la mise en œuvre d’un
contrat trames verte et bleue
». Le montant de 1,2
M€ a été
précisé par la région en
avril 2022 à l’EPA ORSA.
66
Une partie est occupée par des marchands de sommeil qui logent, dans des caravanes
ou des habitations précaires, un nombre important de personnes (environ 500) dont
certaines en situation irrégulière.
COUR DES COMPTES
74
C -
La restauration des capacités naturelles
d’infiltration et d’écoulement pour limiter
le ruissellement :
une mise en œuvre embryonnaire
L’aménagement du territoire a une influence forte sur l’écoulement
des eaux pluviales. Dès lors, un axe d’action consiste à favoriser
l’infiltration de l’eau dans les sols en luttant contre l’imperméabilisation et
en gérant les eaux pluviales le plus en amont possible.
Les techniques alternatives de gestion des eaux pluviales cherchent
à favoriser l’infiltration ou le stockage temporaire des eaux
pluviales le
plus en amont possible et en ralentissant leur transfert vers les cours d’eau.
Elles contribuent à réduire les risques d’inondation et à prévenir les risques
de pollution et d’altération de la qualité des eaux. Les capacités de gestion
de ces
dispositifs sont néanmoins susceptibles d’être dépassées. De telles
situations doivent être anticipées par l’amélioration des connaissances sur
le ruissellement des eaux pluviales (précipitations, axes d’écoulement
préférentiels, zones d’accumulation des
eaux de ruissellement) et être
prises en considération dans la planification et l’aménagement du territoire.
Le zonage pluvial permet aux collectivités locales de formaliser
leurs politiques de gestion des eaux pluviales et de ruissellement sur la base
de principes tels que la gestion à la source, la solidarité amont-aval,
l’équité, la gestion durable ou encore le partage des coûts. De portée
technique et juridique, il est intégrable dans les documents d’urbanisme et
peut être rendu opposable au service d’u
n projet durable et cohérent de
territoire. Un «
état des lieux des zonages pluviaux à l’échelle du bassin
Seine-Normandie »
a ainsi été lancé par l’agence de l’eau. Pour les
territoires les plus exposés, le plan de prévention des risques d’inondation
par ruissellement doit être mobilisé ;
il ne fait pourtant pas l’objet d’une
priorité par la Drieat (cf.
infra
sur les PPRI).
Au regard de cet enjeu, le
plan de gestion des risques d’inondation
2022-2027 adopté le 3 mars 2022 prévoit : de renforcer le portage
d’une
politique de gestion intégrée des eaux pluviales imbriquée avec la
planification et l’aménagement du territoire
;
de prendre en compte l’aléa
ruissellement dans les stratégies d’aménagement territoriales portées par
les collectivités compétentes en m
atière d’urbanisme
;
d’encadrer
l’artificialisation des sols pour atteindre l’objectif fixé par le plan
biodiversité de zéro artificialisation nette.
Des projets de désimperméabilisation ou de gestion alternative des
eaux pluviales visant à favoriser l’infiltration de l’eau au droit des
précipitations sont engagés par certaines collectivités. Ce sont des projets
de long terme dont la montée en charge est progressive. Ils sont aidés par
l’agence de l’eau Seine
-Normandie. La Drieat a mis en ligne fin 2020 sur
son site une série d’
outils ressources sur ce thème.
DES ACTIONS DE REDUC
TION DU RISQUE D’INO
NDATION ENCORE LIMITEES
75
En milieu non imperméabilisé, soit le plus souvent en milieu
agricole (où le ruissellement résulte notamment des pratiques de
l’agriculture intensive), l’agence de l’eau soutient aussi la maîtrise des
ruissellements. À titre d’exemple, un contrat territorial Eau & Climat a été
signé à l’automne 2019 avec le syndicat de bas
sin versant compétent sur la
Rivière École et ses affluents, incluant un programme de prévention des
ruissellements de 3
M€
(sur un total de 23,6
M€
de 2019 à 2024).
La faiblesse des chiffrages coûts-bénéfices (hormis ceux de
l’entente Oise
-Aisne mentionnés
supra
) ne permet cependant pas d’évaluer
l’efficacité réelle des opérations de ralentissement dynamique des crues.
Dès lors, dans le contexte d’une métropole francilienne très urbanisée,
la priorité de fond doit être donnée à la réduction de la vulnérabilité.
III -
La réduction de la vulnérabilité : un enjeu
majeur pour la métropole francilienne,
des actions à renforcer
A -
Des plans de prévention des risques d’inondation
à adapter aux enjeux
1 -
L’efficacité incertaine des PPRI en Île
-de-France
Si la prévention des inondations est prévue depuis de nombreuses
années en Île-de-
France avec les plans d’exposition aux risques
d’inondation
67
, la démarche s’est accélérée avec la loi dite Barnier en 1995.
Ainsi, au début des année 2000, les cours d’eau principaux (Sei
ne, Marne
et Oise) ont fait l’objet d’un plan de prévention des risques d’inondation
(PPRI) ainsi que certains de leurs affluents principaux. Malgré les
réticences d’élus locaux qui craignaient un gel des projets en zone
inondable, les grands axes du bassin Seine-
Normandie sont aujourd’hui
quasi intégralement couverts par des PPRI opposables (à l’exception de
quelques communes où ils sont en cours d’élaboration)
68
. Ils sont au
nombre de 30
69
en Île-de-France (cf. annexe n° 7) pour un ensemble de
67
Essonne, Seine-et-Marne et Yvelines.
68
En Île-de-France, toutes les communes situées en TRI sont actuellement couvertes par un
PPRI ou, pour cinq communes de Seine-et-Marne en aval de Meaux sur la Marne, par un
plan des surfaces submersibles (PSS). Les PSS valent PPR depuis la loi du 2 février 1995.
69
Ces PPRI approuvés s’appliquent sur plusieurs communes.
COUR DES COMPTES
76
555 communes. Toutes les communes situées dans un territoire à risque
important d’inondation, au sens de la directive inondation de 2007, sont
actuellement couvertes par un PPRI ou par un plan des surfaces
submersibles (PSS). Les PPRI concernent majoritairement le risque
d’inondation par débordement des cours d’eau.
Carte n° 9 :
communes dotées d’un PPRI prescrit ou approuvé
(dont plans des surfaces submersibles)
Source : DRIEAT- données au 28 avril 2020
Les premiers retours sur l’efficacité des PPRI en Île
-de-France sont
mitigés :
le rapport de 2014 de l’OCDE constate qu’en dépit de l’existence
d’un PPRI, de nombreuses communes franciliennes ont vu leur population
en zone inondée croître alors qu’elles affichaient la volonté d’y limiter la
densité urbaine. Le graphique ci-dessous montre l'évolution du nombre de
logements construits en zones inondables (aléas PPRI) de 2000 à 2018. Il
s'appuie sur l'exploitation des fichiers fonciers (échelle parcellaire) pour les
quinze premières communes concernées mais présente des limites qui
laissent penser que ce nombre est sous-évalué.
DES ACTIONS DE REDUC
TION DU RISQUE D’INO
NDATION ENCORE LIMITEES
77
Graphique n° 2 :
nombre de logements construits en zones inondables
entre 2000 et 2018 (aléas PPRI, crue d'occurrence centennale)
Source :
Institut Paris Région, d’après Fichiers Fonciers 2020 (DGFiP), Aléas PPRI (Drieat)
L’OCDE mentionne plusieurs motifs expliquant le peu d’efficacité
du PPRI à réduire la vulnérabilité aux inondations : leur élaboration à
l’échelle départementale (qui ne co
nduit pas à une planification cohérente
au niveau du bassin), leur manque d’ambition
(très peu de zones sont
classées en zone d’aléa très fort) et leur faible incidence sur le bâti existant
(largement majoritaire dans l’agglomération francilienne). Toutefo
is, une
réduction de l’urbanisation en zone inondable, imputable probablement
aux PPRI, a été mise en évidence par l’Institut Paris Région
70
.
Si le décret n° 2012-616 du 2 mai 2012 modifié introduit la
possibilité de soumettre les PPRI à une évaluation environnementale en
raison de leur impact potentiel sur l’environnement, aucune évaluation de
leur efficacité à l’échelle de la métropole francilienne n’a été réalisée, à
l’exception des travaux de la CCR
71
en 2020 qui portaient sur le territoire
métropolitain. Il est par conséquent difficile de mesurer leur portée dans la
réduction de l’urbanisation.
70
Analyse citée dans le rapport au Premier ministre de la mission sur le fonctionnement
hydrologique du bassin de la Seine
–
Novembre 2016.
71
Rapport précité de juin 2020.
COUR DES COMPTES
78
2 -
La nécessité d’adapter les PPRI
Le retour des acteurs concernés sur l’intérêt des PPRI est globalement
positif mais la mise en œuvre de ces plans n’apparaît pas
optimale.
a)
Des PPRI dont le non-respect est trop faiblement sanctionné
Il n’existe pas de réelle sanction en cas de non
-respect des
dispositions d’un PPRI. En effet, si les mesures prescrites ont bien un
caractère obligatoire, les sanctions prévues ne sont pas réellement
dissuasives. Elles se limitent au non renouvellement éventuel du contrat
par l’assureur, à l’obligation de réaliser des travaux par voie judiciaire ou
à l’engagement de la responsabilité pénale et civile en cas de sinistre.
L’article L. 562
-
5 du code de l’environnement prévoit deux types de
situations entraînant les sanctions (amendes) prévues à l’article L. 480
-4
du code de l’urbanisme
72
:
d’une part, le fait de construire ou d’aménager
un terrain dans une zone interdite par un PPRN approuvé
et, d’autre part,
le fait de ne pas respecter les conditions de réalisation, d’utilisation ou
d’exploitation prescrites par le PPRN. En cas de récidive, outre la peine
d'amende, un emprisonnement de six mois peut être prononcé.
Selon la DGPR, il ne serait pas opportun de réformer ce régime,
commun aux infractions relatives aux constructions, aménagements,
installations et travaux régis par le code de l’urbanisme. À partir de l’analyse
des prescriptions prévues dans un échantillon représentatif de PPRN
opposables, elle va cependant lancer en 2022 une étude visant à préciser les
risques juridiques liés à la responsabilité de l’État et à celle des personnes
auxquelles
sont
faites
des
prescriptions
(collectivités
territoriales,
propriétaires particuliers, entr
eprises) en vue d’apprécier l’opportunité de
définir un cadre harmonisé pour l’édiction des prescriptions d’un PPRN.
72
L’article L. 480
-
4 du code de l’urbanisme prévoit qu’est puni d'une amende comprise entre
1 200
€
et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de
plancher, une somme égale à 6 000
€
par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue
inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000
€
.
DES ACTIONS DE REDUCTION DU
RISQUE D’INONDATION
ENCORE LIMITEES
79
b)
Des PPRI incomplets et obsolètes
Compte tenu de leur ancienneté
73
, les PPRI franciliens souffrent de
plusieurs insuffisances. Ils traitent majoritairement des inondations par
débordement sans prendre en compte celles par ruissellement pluvial
74
ou
remontée de nappes. En outre, à l’exception des derniers, ils n’intègrent pas
l’évolution des textes sur la prévention du risque (décret
n° 2019-715 du 5
juillet 2019 relatif aux plans de prévention des risques concernant les aléas
« débordement de cours d'eau et submersion marine »), les données de la
CCR sur l’exposition au risque, les différents travaux réalisés par l’EPTB
Seine Grands Lacs ou les
retours d’expériences des exercices de 2016 et
2018. Par ailleurs, ils ne prennent pas en compte les données relatives à la
durée de la crue et la vulnérabilité des réseaux. Enfin, le PPRI de Paris, en
date de 2007, n’inclut pas les nouveaux opérateurs dan
s le champ de
l’obligation de prévoir un plan de protection contre les inondations (PPCI) et
de le transmettre pour approbation à la Drieat et à la préfecture de police (cf.
annexe n° 8 sur le recensement des PPCI requis par le PPRI de Paris).
L’opérateur Enedis relève également l’intérêt qu’il y aurait à ce que
le PPRI préconise le remplacement des tableaux moyenne tension (dite
haute tension A ou HTA) non étanches par des tableaux submersibles :
l’opérateur n’a pas de moyen de contrainte et ne peut que re
commander à
ses clients ce remplacement qui permet non seulement d’éviter une coupure
préventive mais aussi, au-delà, de réduire le nombre de clients impactés en
zone non inondée (qui sont raccordés par les câbles d’alimentation
qu’Enedis est obligé de met
tre hors tension).
c)
Des incohérences entre les PPRI franciliens
Certains opérateurs ont fait part d’incohérences liées au caractère
généraliste de ces documents. Par d’exemple, il existe des différences sur
les distances de garde
75
au-dessus des plus hautes eaux connues (PHEC)
retenues dans les PPRI, qui créent des situations atypiques peu
compréhensibles des clients adjacents : le PPRI a retenu la distance PHEC
+ 20 cm dans les Yvelines et + 50
cm dans le Val d’Oise. De même, Enedis
73
Une part importante (48 %) des PPRI a été approuvée entre 2000 et 2010 (cf. annexe n° 7) :
20 ont uniquement été prescrits, 27 sont prescrits mais restent opposables et 4 ont été dé-prescrits.
74
Cf. chapitre II-II. La CCR rappelait dans un colloque sur le ruissellement à Lyon en
décembre 2020 qu’à l’échelle d’un bassin versant urbanisé, les sinistres lié
s au
ruissellement représentent 78 % de la sinistralité totale.
75
Distance d’immunité par rapport à un niveau d’eau constaté dans le passé.
COUR DES COMPTES
80
relève que les dispositions du PPRI de Paris (cf. règlement de 2007
–
III.C.2
76
« dispositions générales »
) sont inapplicables à l’alimentation
basse tension des immeubles
77
. La Drieat justifie ces incohérences par le
choix de retenir l’échelle départementale pour traiter le risque d’inondation
et non celle du bassin lors de l’élaboration des PPRI, sauf exception
(comme pour le PPRI de l’Yerres). Cet argument paraît peu convaincant.
d)
La révision des PPRI non considérée comme prioritaire par l’État
Certains départements, comme les Hauts-de-Seine
78
, ont décidé de
« modifier »
(procédure plus légère qu’une révision) leur PPRI
pour mieux
intégrer le risque d’inondation dans l’aménagement du territoire et tendre
vers l’harmonisation des règlements. La Drieat explique dans une note
d’orie
ntation du 9 juillet 2020
79
que la révision générale des PPRI n’est pas
retenue au motif qu’elle constituerait un chantier lourd (long et coûteux en
moyens humains), dont les résultats ne seraient pas conformes aux attentes
des collectivités (qui espèreraient un assouplissement des contraintes alors
que l’objectif d’une révision serait leur durcissement), et qu’elle n’apparaît
pas justifiée par l’évolution de l’aléa.
La Drieat choisit de donner la priorité à l’élaboration/révision des
PPRI sur les bassins
non couverts et à la révision des PPRI dont l’aléa a
changé, conformément au programme d’action sur les risques naturels des
services de l’État en Île
-de-France 2019-2021
80
.
76
« Dispositions spécifiques aux secteurs stratégiques pour le développement
économique ou social de Paris ou d’inté
rêt national ».
77
Ces dispositions prévoient que les réseaux de distribution d’électricité, de gaz, de
chauffage central, d’eau (eau potable et eau chaude sanitaire) et de téléphone doivent
être organisés pour permettre d’isoler les circuits alimentant les
niveaux inondés et
maintenir la distribution pour les logements et les équipements de sécurité des
immeubles. La majorité des immeubles parisiens sont raccordés au réseau par des
coffrets de coupure situés en cave ou au rez-de-
chaussée. Afin d’assurer la
mise en
sécurité de ces ouvrages et des personnes, les clients alimentés en partie supérieure des
immeubles sont également coupés. Les dispositions relatives au maintien de l’électricité
dans les parties hautes non inondées des bâtiments sont donc inapplicables.
78
Le département des Hauts-de-
Seine a considéré que 15 années de retour d’expérience et de
mise en œuvre du PPRI conduisent à identifier des incohérences, erreurs et un manque de
précisions dans la version en vigueur. Une modification du PPRI a donc été prescrite pour les
18 communes concernées par le PPRI, par arrêté préfectoral du 25 novembre 2021.
79
Note portant sur la priorisation de l’élaboration et de la révision des plans de
prévention des risques inondations en Île-de-France.
80
Pour tenir compte des retours d’expérience des crues de mai et juin 2016 qui
relevaient l’impact important des cours d’eaux du réseau non surveillé sur les
dommages, ce programme vise la mise en place prioritaire de PPRI sur les affluents de
la Seine et de la Marne non couverts par un PPRI.
DES ACTIONS DE REDUC
TION DU RISQUE D’INO
NDATION ENCORE LIMITEES
81
Compte tenu des lacunes susmentionnées et de l’importance
reconnue du risque d’ino
ndation par ruissellement et par remontée de
nappes, non couvert par les PPRI actuels, la Cour invite l’État à modifier
les PPRI pour mieux prendre en compte les données récentes, adapter les
PPRI aux besoins des opérateurs et en supprimer les incohérences.
B -
Des progrès limités dans la réduction
de la
vulnérabilité de l’habitat
La septième recommandation clé du rapport de l’OCDE de 2014
(cf. annexe n° 17)
sur la gestion du risque d’inondation en Île
-de-France
visait à
« améliorer la résilience des territoire
s, en s’appuyant sur les
opportunités offertes par le Grand Paris et sur l’innovation
».
Le rapport
d’étape de l’OCDE de 2018, réalisé à la demande du préfet de région, constate
cependant que
«
la prise en compte du risque d’inondation dans les politiques
d’aménagement et d’urbanisme demeure limitée
».
Il fait la recommandation
suivante :
« lancer une initiative forte pour bâtir et adapter des quartiers
résilients aux inondations en saisissant l’opportunité offerte par les projets
urbains du Grand Paris (…)
(développement du Schéma de Cohérence
Territorial métropolitain, Jeux Olympiques à Paris en 2024, quartier des
Ardoines, ZAC Paris-Charenton, projets de la consultation « Inventons la
Métropole du Grand Paris) ».
Quatre ans plus tard, les progrès restent limités.
1 -
La nécessité de mieux prendre en compte le risque
d’inondation dans les documents d’urbanisme
En confiant aux intercommunalités la compétence Gemapi, la loi a
cherché à la rapprocher de leurs responsabilités en matière d’urbanisme
dans la mesure o
ù l’un des enjeux de la lutte contre les inondations est de
limiter l’étalement urbain en zone inondable. Or, cet objectif de plus grande
cohérence n’est pas atteint en Île
-de-France, que ce soit pour les schémas
de cohérence territoriale ou les plans loca
ux d’urbanisme.
a)
Le schéma de cohérence territoriale (SCoT)
Un seul SCoT est prévu pour toute l’aire métropolitaine que la
Métropole du Grand Paris (MGP), créée en 2016, est chargée d’adopter
: celle-
ci est donc compétente à la fois en matière d’urbanisme e
t de prévention des
inondations. En revanche, dans certains territoires en dehors de la métropole où
les enjeux d’étalement urbain sont très forts, les établissements publics de
coopération intercommunale ne se sont pas regroupés pour bâtir un projet de
territoire à une échelle supérieure et nouer un dialogue équilibré avec la MGP
81
.
81
18 territoires franciliens sont concernés par un Scot approuvé ou en élaboration en
2020, mais il s’agit le plus souvent de schémas dont le périmètre est limité à un seul
EPCI (à l’exception de Roissy Pays de France,
de Grand Paris Sud Seine Essonne
Sénart, du Grand Provinois, de Seine et Loing, de Nemours Gâtinais, et de la MGP).
COUR DES COMPTES
82
L’élaboration du SCoT a été l’occasion d’échanges entre la Drieat
et la MGP sur la réduction de l’exposition au risque d’inondation. Des
recommandations ont été adressées par le préfet de région au président de
la MGP et par la Drieat aux services de la MGP en juillet 2021. Néanmoins,
l’analyse du premier arrêt du SCoT adopté le 24 janvier 2022 montre que
son contenu reste nettement en deçà des préconisations des services de
l’État en matière de prévention du risque d’inondation.
Le SCoT de la Métropole du Grand Paris et le risque inondation
Conformément aux articles L. 141-
5 et suivants du code de l’urbanisme,
le document d’orientation et d’objectifs (DOO) du schéma de cohérence
territoriale (SCoT) de la Métropole du Grand Paris détermine les orientations
générales de l’organisation de l’espace et les grands équilibres entre les espaces
urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers. Il
définit notamment les conditions de prévention des risques. Il constitue la partie
réglementaire du SCoT. Sa portée juridique est forte puisqu’en vertu de l’article
L. 142-
1 du code de l’urbanisme, doivent par exemple être compatibles avec le
SCoT :
les zones d’aména
gement concerté (ZAC) ; les lotissements, les
remembrements réalisés par des associations foncières urbaines et les
constructions soumises à autorisations, lorsque ces opérations ou constructions
portent sur une surface de plancher de plus de 5 000 mètres carrés.
Le DOO indique que
« les orientations du SCoT permettent de porter les
nouveaux enjeux de la résilience en limitant l’exposition aux risques naturels et
technologiques des populations et des services indispensables au fonctionnement de
la Métropol
e et en évitant la densification dans les zones d’aléas forts à très forts
».
Ses cinq prescriptions sont néanmoins en deçà des préconisations
adressées à la MGP par la Drieat en mars 2021 afin que les plans locaux
d’urbanisme
intercommunaux
(PLUi)
comportent
un
diagnostic
de
vulnérabilité au risque d’inondation (débordement, ruisse
llement, remontée
de nappe) ainsi que des orientations et des règles pour l’aménagement résilient
et la réduction de la vulnérabilité des territoires et des quartiers exposés. Elles
demandaient aussi que les PLUi identifient les espaces contribuant à ralentir
et à stocker les écoulements d’eau (zones d’expansion des crues, zones
humides, etc.), sur lesquels le développement urbain doit être évité.
Enfin, la Drieat souhaitait que la prescription 134 consacrée à
l’adaptation et à la résilience climatique dans les opérations d’aménagement
soit complétée par une référence précise à l’application de la Charte sur les
quartiers résilients au risque d’inondation et par l’invitation à inscrire les
opérations
de
renouvellement
urbain
concernées
par
des
risques
d’inondation dans un projet d’ensemble, selon une logique de réduction de
la vulnérabilité, permettant d’augmenter la résilience globale du territoire.
Ces demandes, non intégrées dans le DOO, n’ont pas non plus été
reprises dans le cahier des recommandations
pour l’élaboration des PLUi
(sans portée normative mais outil clé pour assurer la cohérence des PLUi
avec le SCoT). Néanmoins, ce cahier incite à l’élaboration d’orientations
d’aménagement et de programmation (OAP) en secteur inondation.
DES ACTIONS DE REDUC
TION DU RISQUE D’INO
NDATION ENCORE LIMITEES
83
b)
Les plans locaux
d’urbanisme (PLU)
La réalisation des PLU a été confiée aux établissements publics de
coopération intercommunale (EPCI) par la loi du 24 mars 2014 pour
l’accès au logement et un urbanisme rénové. Cependant, en Île
-de-France,
à ce jour, seulement 18 EPCI sur 63 exercent cette compétence
82
car de
nombreuses communes ont refusé de la transférer
83
.
Si le PPRI est un document de prévention du risque, le PLU, projet
global d'aménagement et d'urbanisme, fixe les règles d'aménagement et
d'utilisation des sols. Leur articulation est donc importante. Dans son rapport
Mieux intégrer la vulnérabilité et la résilience aux inondations dans la
planification urbaine
, le Centre d'études et d'expertise sur les risques,
l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) souligne la nécessité
que la servitude d’urbanisme posée par le PPRI puisse évoluer pour intégrer la
dynamique du territoire et les nouvelles connaissances sur l’inondati
on.
La Drieat a réalisé un bilan des pratiques (cf. annexe n° 7) en matière de
contrôle de la légalité des actes d’urbanisme afin d’évaluer leur conformité aux
dispositions des PPRI. Il en ressort que les modalités d’organisation de ce contrôle
diffèrent d
’un département à l’autre. Sur cette base, des pistes ont été identifiées
en vue d’harmoniser les pratiques. Un groupe de travail mené par la Drieat, qui
s’est penché sur cette problématique en 2019, a conclu à la nécessité de
coordonner les règles du PLU
avec les règles d’urbanisme édictées par le PPRI.
La Drieat a sensibilisé les services de l’État en département à une
meilleure prise en compte du risque d’inondation dans les documents
d’urbanisme
: groupe de travail « PPRi, exposition au risque inondation et
PLU »
en mars 2019, mise à disposition de ressources sur l’intranet,
présentation du projet de PGRI au réseau planification le 31 mai 2021. Le
« club PLUI » francilien, lancé en janvier 2021 par la Drieat à destination
des intercommunalités francilien
nes, permet d’approfondir certains sujets en
rappelant le cadre réglementaire et les ressources disponibles et en favorisant
le partage d’expérience. La Cour invite la Drieat à consacrer régulièrement
des réunions de ce club au risque inondation.
La Cour recommande au préfet de région de renforcer la sensibilisation
de l’ensemble des intercommunalités franciliennes à la prévention du risque
d’inondation, particulièrement dans le contexte de la mise en œuvre du SCoT
de la Métropole du Grand Paris à travers les PLUI (recommandation n° 5).
82
Cf. bilan sur le site internet de la Drieat.
83
La loi prévoit une clause dite de « revoyure » : ainsi, le second alinéa du II de
l’article
136 de la loi précise que, si une communauté de communes ou d’agglomération n’est
pas déjà devenue compétente en matière de documents d’urbanisme (PLU et cartes
communales), elle le devient automatiquement sauf opposition de 25 % des communes
représentant au moins 20 % de la population (minorité de blocage).
COUR DES COMPTES
84
2 -
Des opérations d’aménagement nécessitant la prise en compte
très en amont du risque d’inondation
En matière d’aménagement, le sujet de la résilience au risque
d’inondation est régulièrement abordé dans les avis rendus par la
Drieat sur les
différents projets, par exemple dans le cadre d’une autorisation au titre de la loi
sur l’eau ou à travers la contribution transmise à l’évaluation environnementale
lorsqu’elle doit rendre un avis sur un projet de ZAC. Par ailleurs, le risqu
e
d’inondation est pris en compte systématiquement dans ses avis relatifs aux
démarches innovantes, appels à projets et appels à manifestations d’intérêt en
matière de ville durable (concours d’architecture
« Inventons la métropole du
grand Paris », EcoCité, EcoQuartier, 100 Quartiers Innovants et Ecologiques),
et dans l’instruction des dossiers candidats aux appels à projets
« recyclage
fonciers des friches » du plan de relance. De plus, cette prise en compte fait
partie des engagements du label EcoQuartier. Dans le cadre de
l’accompagnement des porteurs de projets Eco
Quartier, les correspondants
ville durable en département ont été sensibilisés à l'intérêt de faire adhérer les
collectivités concernées à la charte quartiers résilients.
La charte quartiers résilients
Une «
charte d’engagement pour ‘concevoir des quartiers résilients’
face au risque d’inondation
»
84
, complétée en mars 2019 par un tableau
d’accompagnement précisant les documents à consulter et les personnes
ressources à associer, a été signée le 5 mars 2018. Elle comporte trois objectifs :
ne pas aggraver le risque ; faciliter la gestion de crise et raccourcir le délai de
retour à la normale au sein du quartier et en lien avec les quartiers frontaliers ;
développer de manière pérenne la culture du risque au sein de ces quartiers.
La Drieat promeut cette charte dès qu’elle en a l’occasion autant en intern
e
qu’en externe. À titre d’exemple, elle l’a présentée en mars 2021 lors du colloque
de l’association des maires d’Île
-de-
France (AMIF) d’avril 2021. Dans le cadre
de la révision du schéma directeur régional Île-de-France (SDRIF), le risque
d’inondation figure dans le projet de note d’enjeux de l’État, qui mentionne la
charte quartiers résilients. Néanmoins, les interlocuteurs rencontrés ont tous
souligné une limite majeure de cette charte : son absence de portée juridique. Dès
lors, l’enjeu est qu’elle soit intégrée dans les documents d’urbanisme.
84
Signataires :
État (préfet de région d’Île
-de-France et préfet de police de Paris), Ville de
Paris, conseil régional de l’ordre des architectes, Établissement public d’aménagement
(EPA) Orsay-Rungis-Seine amont, Grand Paris Aménagement, Établissement public foncier
d’Île
-de-France, EPA Marne (mars 2018), Association des organismes HLM de la région
Île-de-
France (AORIF), Institut d’aménagement et d’urbanisme Île
-de-France (devenu
Institut Pari
s Région), Fédération des promoteurs immobiliers d’Île
-de-France, EPA Sénart,
Conseil d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement de Paris (mai 2018), EPA
Mantois Seine aval, Départements des Hauts-de-Seine et de la Seine-et-Marne (juin 2018),
Métrop
ole du Grand Paris (juillet 2018), Département de l’Essonne (novembre 2018).
DES ACTIONS DE REDUC
TION DU RISQUE D’INO
NDATION ENCORE LIMITEES
85
Le retour d’expérience de la Drieat montre tout l’enjeu de la prise en
compte du risque d’inondation très en amont de la conception d’une opération
d’aménagement. Tel a été le cas dans de grands projets d’aménagem
ent
comme celui de Bercy-Charenton, site de 70 ha partiellement en zone
inondable, porté par Grand Paris Aménagement : une étude de résilience,
comprenant un volet hydraulique et des justifications sur le fonctionnement
des réseaux ont été demandées à l’am
énageur bien en amont de la création de
la ZAC. À la demande de la Drieat, un chapitre consacré aux missions du
concessionnaire en matière de résilience a été ajouté au cahier des charges de
cession de terrain. L’un des volets principaux des missions du co
ncessionnaire
sera d’assurer la continuité du fonctionnement des infrastructures et la
protection des réseaux vulnérables, et de développer la culture du risque chez
les usagers du quartier : sensibilisation, formation, mémoire du risque, etc. Le
projet pr
évoit l’ensemble des rez
-de-chaussée et des accès au-dessus des plus
hautes eaux connues et des garanties de fonctionnement des réseaux. Selon la
Drieat, si celles-ci sont tenues afin que le maintien sur place des personnes en
cas de crue soit possible, un projet résilient pourra être obtenu.
Zone d’aménagement concertée (ZAC) Gare des Ardoines
à Vitry-sur-Seine :
des permis d’innover en zone inondable,
à
l’échelle des
lots les plus résilients
Dans une note d’orientation du 9 juillet 2020 relative à la prio
risation
de l’élaboration et de la révision des PPRI en Île
-de-France, la Drieat précise
que le «
permis d’innover
»
85
a été mis en œuvre sur le projet
d’aménagement urbain de grande échelle de la ZAC Gare des Ardoines, à
Vitry-sur-
Seine, en zone inondable, faisant l’objet d’une opération d’intérêt
national conduite par l’EPA
-ORSA. Le projet était incompatible avec le
PPR
I sur une seule disposition relative à l’emprise au sol (qui doit être
inférieure à 50 % sur une même unité foncière). Du fait de sa spécificité
(rehaussement au-dessus des plus hautes eaux connues) et de son ambition
de résilience, des permis d’innover ont été mis en œuvre uniquement pour
les lots les plus « résilients » (ceux situés dans des secteurs « rehaussés »)
dont l’emprise au sol dépassait très légèrement la limite de 50
%.
85
Le permis d’innover est un dispositif dérogatoire mis en place par la loi n°
2016-925
du 7 juillet 2016 relative à la liberté de création, à l’architecture et au patrimoine et
c
odifié au 2° de l’article L.3125 du code de l’urbanisme. Il permet aux maîtres
d’ouvrage de
« demander à déroger aux règles opposables à leur projet à condition de
démontrer que sont atteints des résultats satisfaisants aux objectifs poursuivis par les
règles auxquelles il est dérogé ».
COUR DES COMPTES
86
Désormais, la Drieat n’envisage les permis d’innover que pour des
projets respectant des dispositions exigeantes : locaux au-dessus des plus hautes
eaux connues, desservis par une voie circulable située au-dessus des plus hautes
eaux connues permettant aux riverains /entreprises hébergées de rester sur place
et de pouvoir sortir par eux-mêmes ;
réseaux d’eaux et d’énergie résilients
permettant de garantir l’accès à ces réseaux
;
mise en œuvre par l’ensemble des
acteurs d’une vraie réflexion sur la gestion de crise et la culture du risque.
Néanmoins, la Drieat considère que, dès lors que plus de 1 000
projets d’aménagement d'importance significative sont en cours, des
démarches de résilience ne peuvent être menées systématiquement sur tous
ceux qui se situent en zone inondable car elles nécessitent un fort
investissement de l’amén
ageur et ne sont pas adaptées à tous les territoires.
La Cour ne partage pas cette appréciation :
au regard de l’enjeu de
réduire les dommages, ces démarches de résilience des projets
d’aménagement sont un moyen essentiel de réduction de la vulnérabilité et
l’État doit donc continuer à infléchir les projets des aménageurs en ce sens.
L’EPTB Seine Grands Lacs fait d’ailleurs des propositions qui
mériteraient d’être examinées et mises en œuvre par la Drieat et le préfet de
région Île-de-
France. Il propose ainsi qu’un principe de conditionnalité des
aides financières à l’atteinte de certains objectifs de
résilience soit appliqué en
matière de renouvellement urbain en Île-de-France (par exemple, une
obligation a minima de signer et d’appliquer la
charte « quartiers résilients »).
Les financeurs (Caisse des dépôts, Banque des territoires, région, etc.)
cond
itionneraient leurs aides au respect de cette charte. La Cour invite l’État
(
direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages
, préfet de région,
Drieat) à se saisir de ces pistes de travail.
3 -
Rénover le bâti en zone inondable : des références à établir
et à diffuser
Afin de contribuer à une meilleure résilience du bâti vis-à-vis des risques
naturels, une initiative récente de la Mission des risques naturels, sous l’égide
de France Assureurs, en lien avec la profession du bâtiment, vise à identifier et
valoriser les référentiels techniques de conception, réalisation et reconstruction
du bâti contribuant à cette résilience, afin de donner un statut à ces référentiels
86
.
À plus long terme, du point de vue de France Assureurs, l’adoption par les
constructeurs de « référentiels de résilience du bâti » serait une piste
opérationnelle à encourager pour améliorer la résilience des biens assurés.
86
Cf. Lettre n° 31 de la Mission des risques naturels
d’octobre 2019, faisant un état des lieux
des référentiels et guides existants par aléa, portant sur des dispositions constructives liées à
la conception/réalisation résiliente aux événements naturels. Elle relève que ces guides sont
des ressources indispensables mais insuffisamment connus par les acteurs susceptibles de s’en
saisir p
our la mise en œuvre d’actions de réduction de la vulnérabilité individuelle du bâti.
DES ACTIONS DE REDUCTION DU
RISQUE D’INONDATION
ENCORE LIMITEES
87
À cet égard, selon le ministère de la transition écologique et de la
cohésion des territoires, deux actions sont engagées en faveur de
l’élaboration de référentiels. D’une part, le groupe de
travail « réduction de
la vulnérabilité »
du Conseil d’orientation pour la prévention des risques
naturels majeurs, qui réunit le ministère, les professionnels du bâtiment et
les assureurs, a lancé un travail sur les batardeaux qui pourrait aboutir à un
référentiel. D’autre part, une action a été lancée pour identifier si de
nouvelles techniques constructives sont apparues au regard du risque
inondation et mettre à jour les fiches travaux du référentiel.
À la suite de crues importantes de la Seine en Île-de-France, le rapport
du CGEDD d’octobre 2017
Projet d'un document technique unifié (DTU) -
Construire en zone inondable et réhabiliter après inondation
avait adressé
trois recommandations à la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des
paysages (DHUP) du ministère de la transition écologique :
-
porter auprès de l’association française de normalisation (AFNOR) la
demande d’élaboration d’une norme contra
ctuelle et volontaire
87
définissant les conditions d’exécution des travaux pour réduire les
dommages aux constructions neuves et existantes, à titre préventif ou
après dégâts causés par une inondation ;
-
examiner la possibilité de définir une qualification des bâtiments selon
leur résilience aux inondations, sur la base de diagnostics de
vulnérabilité harmonisés, et de rendre l’indication de cette
qualification exigible lors de la cession ou la location des bâtiments ;
-
majorer les soutiens aux travaux de réno
vation énergétique lorsqu’ils
intègrent le risque inondation.
Sur le premier point, la DHUP estime que la création d’une norme
n’est pas un outil adapté pour définir les conditions de bonne exécution des
travaux en zone inondable. Elle s’en tient à la pos
ition des organisations
professionnelles : les documents techniques unifiés régissent les conditions
de construction de chaque composante d’un bâtiment (DTU charpente,
DTU pour les murs en béton, etc.) et ne peuvent être fusionnés. Elle indique
qu’un trava
il a été engagé par la DGPR pour élaborer une plaquette de
sensibilisation des constructeurs sur le thème de la « rénovation en zone
inondable et la reconstruction post inondation ».
87
Recommandation déjà faite par le CGEDD dans son
rapport sur le retour d’expérience
des inondations Seine-Loire de 2016 (page 90) et réitérée depuis à trois reprises :
rapport du CGEDD d’avril 2017 sur la gestion des eaux pluviales
, rapport sur le retour
d’expérience à la suite de la crue de la Seine et de ses affluents de
janvier-février 2018
(p. 10 et 91-92) et
rapport du CGEDD d’avril 2021 sur l’adapt
ation des territoires aux
inondations fréquentes.
COUR DES COMPTES
88
Sur le second point, la DHUP n’est pas non plus favorable à
augmenter le nombre de diagnostics exigibles. Elle estime suffisante
l’obligation d'informer les acquéreurs et locataires sur certains risques
majeurs auquel un bien est exposé.
Sur le troisième point, elle met en avant les travaux réalisés à
l’initiative du Centre eur
opéen de prévention du risque d'inondation (Cepri)
concernant «
les solutions à bénéfices multiples : réduction de la
vulnérabilité aux inondations et rénovation énergétique des bâtiments : des
actions à mutualiser
». Cette démarche, initiée à la suite de la tempête
Xynthia en 2010 et des inondations de mai et juin 2016 dans les bassins
moyens de la Loire et de la Seine, vise à intégrer au sein d’une opération
globale les travaux de réduction de la vulnérabilité aux inondations et
d’amélioration du bâti, no
tamment de rénovation énergétique des
bâtiments. Le Cepri souhaite désormais l’expérimenter.
De même, la Métropole du Grand Paris est disposée à étudier cette
piste de travail avec les agences locales de l’énergie et du climat et les
conseils d’architecture, d’urbanisme et d’environnement notamment, qui
sont ses opérateurs de proximité en matière de rénovation énergétique.
L’EPTB Seine Grands Lacs soutient également le principe d’une telle
expérimentation étendue aux opérations de renouvellement urbain. Il
recherche d’ailleurs des terrains d’expérimentation dans le cadre du
prochain PAPI de la Seine et de la Marne franciliennes. Le président du
conseil régional Grand Est considère que la mutualisation des actions sur
les bâtiments doit être encouragée dans s
a mise en œuvre et pas seulement
« expérimentée ». Selon lui, la mobilisation des financements doit pouvoir
être concordante et complémentaire, voire majorée, en cas de bénéfices
multiples (énergétiques et « risque inondation »).
La DGPR considère cependant que les connaissances techniques
doivent encore progresser pour que des solutions concrètes soit formulées.
La Cour invite donc le ministère à investir dans l’amélioration de ces
connaissances techniques.
C -
La réduction de la vulnérabilité des réseaux :
l
’engagement récent d’un chantier majeur
La réduction de la vulnérabilité des réseaux, en particulier
électriques, était une priorité clairement identifiée par les retours
d’expérience des crues de 2016 et 2018
88
: elle est en effet indispensable
tant pour la gestion de crise que pour le rétablissement des activités après
un épisode de crue ou pour prévenir les effets dominos des inondations.
88
Cf. rapports précités du CGEDD et de l’IGA concernant le retour d’expérience des
crues de 2016 et des crues de la Seine de 2018.
DES ACTIONS DE REDUC
TION DU RISQUE D’INO
NDATION ENCORE LIMITEES
89
Un travail important et régulier a eu lieu depuis 2016 avec les
opérateurs de réseau, animé par la Drieat et le secrétariat général de la zone
de défense et de sécurité de Paris (SGZDS), dans le cadre de la stratégie
locale de gestion des risques d’inondation (
SLGRI) de la métropole
francilienne. Toutefois, le chantier des actions et des investissements à
mener par les o
pérateurs est immense. La pression et l’appui de l’État
doivent donc être maintenus dans le temps pour que ce chantier progresse.
Au regard des enjeux économiques, de nouveaux financements des
collectivités compétentes en matière d’intervention économique
(région
Île-de-France) pourraient être envisagés.
1 -
Des progrès réalisés grâce à la coordination efficace de l’État
a)
La charte d’engagement d’avril 2016
En Île-de-France, à la suite des crues de janvier-février 2016 et
conformément à l’axe de la SLGRI visant
à « réduire la vulnérabilité
technique et organisationnelle des réseaux structurants », une déclaration
d’intention
fixant une feuille de route pour réduire la vulnérabilité des
réseaux critiques a été signée le 20 avril 2016 par les différents opérateurs
(Enedis, RTE, GRDF, GRT Gaz, RATP, SNCF, Île-de-France Mobilités,
Société du Grand Paris, Eau de Paris, Syndicat interdépartemental
d’assainissement de l’agglomération parisienne
- SIAAP, Veolia Eau, Suez
Eau France, Orange, SFR, Bouygues Telecom), l’État (préfet de région Île
-
de-France et préfet de police), les collectivités territoriales, dont les
collectivités concédantes, et les autorités organisatrices
89
.
Les réalisations depuis 2019 ont concerné : les partages de données
des opérateurs sur une plateforme de données sécurisée (OSMOSE) gérée
par l’État pour améliorer la gestion de crise et la prise en compte des
interdépendances ;
la mise à disposition par l’État en 2019 des données
d’aléas des zones d’inondation potentielles et des zones iso
-classes hauteur
(dites ZIP/ZICH) ; puis la mise à jour des cartographies de fragilités, dont
celles des zones impactées non inondées (dites « ZINI »),
par l’Institut
Paris Région en 2021 sur la plateforme partagée, ainsi que sur son site
internet pour sensibiliser les publics aux impacts des inondations liés aux
dysfonctionnements des réseaux. La Métropole du Grand Paris a été
intégrée récemment à cette plateforme de données.
89
Cette déclaration faisait elle-même suite à un travail réalisé sur les vulnérabilités des
réseaux engagé dès le début des années 2000 par la zone de défense et de sécurité de
Paris, ayant abouti aux obligations inscrites dans le PPRI de Paris de 2007.
COUR DES COMPTES
90
Les neuf engagements de la charte d’avril 2016
Trois engagement des opérateurs : améliorer le diagnostic de leur
vulnérabilité (cartographie de leurs fragilités à l’échelle de l’Île
-de-France
pour les quatre scénarios de crue utilisés dans le dispositif Orsec et un
scénario de crue extrême, partage de leurs données) ; se préparer à la gestion
de crise en réalisant un plan de continuité d’activité à transmettre à l’État et
en menant des exercices de crise ; réduire leur vulnérabilité et améliorer la
résilience de leurs installations, afin d’assurer autant que possible la
continuité du service public, en la prenant en compte dans leurs programmes
de nouvelles infrastructures, d’entretien et de renouvellement.
Un engagement des collectivités concédantes : prévoir le cas échéant
dans le contrat avec le délégataire de service public les mesures nécessaires
à la réduction de la vulnérabilité au risque d’inondation et s’assurer que ces
mesures sont prises. De ce point de vue, seuls Enedis et le SIPPEREC ont
inscrit dans leur programme pluriannuel d’investissements pour la période
2016-
2020 l’objectif de traiter, à l’horizon 2029, 90
% des 165 000 clients
touchés par une coupure d’électricité et non inondés dans un scénario de
crue centennale (« R1.0 »
). En complément, à l’occasion du renouvellement
de ses contrats de concession ou des négociations en cours (Paris), Enedis a
pris ou proposé des engagements afin d’améliorer la résilience des réseaux
haute tension (HTA) concédés vis-à-vis du risque de crue en Île-de-France.
Le Syndicat des eaux d’Île
-de-France (SEDIF) a prévu, dans son
programme plu
riannuel d’investissement 2022
-2031, une mise à niveau de
son schéma directeur de protection des inondations pour assurer un niveau
de protection supérieur à R1.0 de ses installations.
Cinq engagements de l’État
: partager les données disponibles liées
à l
’aléa d’inondation par débordement
; accompagner financièrement les
études de l’EPTB Seine Grands Lacs pour améliorer la connaissance des
remontées de nappes ; mettre en place un espace numérique sécurisé de
partage des données ; favoriser les échanges entre opérateurs ; accompagner
financièrement les actions de réduction de la vulnérabilité. Une réflexion
devait également être engagée d’ici 2017 pour étudier l’impact de la crue
extrême (équivalent R 1.4). Sur ce point, plusieurs opérateurs relèvent qu’ils
ne disposent toujours pas en 2022 des données de cartographie du scénario
R1.4 nécessaires à l'étude de l’impact de la crue extrême.
Une réflexion est en cours sur la diffusion sécurisée à des tiers. De
nouvelles données d’aléas doivent être versées par le
SIAAP et l’EPTB
Seine Grands Lacs (sur-inondations en surface liées à la propagation du
réseau d’assainissement et aux remontées de nappe, impacts des remontées
de nappe sur les équipements situés en sous-sol) pour mettre à jour des
diagnostics de vulnérabilité des opérateurs. Ces diagnostics doivent être
intégrés dans des programmes de travaux pour réduire le délai de retour à
la normale et les impacts hors zone inondée. Les actions encore à venir sont
la cartographie des secteurs où des travaux de réduction de vulnérabilité
seraient les plus efficaces, l’optimisation des ouvrages d’assainissement
pour éviter les sur-débordements et le programme de travaux du SIAAP.
DES ACTIONS DE REDUC
TION DU RISQUE D’INO
NDATION ENCORE LIMITEES
91
Dans les autres territoires à risque important d’inondation, les
dynamiques engagées avec les SLGRI ou les PAPI ont conduit à initier des
échanges avec les gestionnaires de réseaux. Le PAPI d’intention Vallée de
l’Oise (EPTB Entente Oise
-Aisne) prévoit ainsi une action similaire à celle,
appréciée par tous les acteurs et reconnue comme exemplaire, engagée en
Île-de-France sur la vulnérabilité des réseaux. Le plan de gestion des
risques d’inondation requiert que ce travail soit poursuivi sur chaque
territoire à risque important du bassin.
b)
Des plans de protection contre les inondations sur Paris
non disponibles ou non à jour pour tous les opérateurs de réseaux
Le PPRI de Paris de 2007 prévoyait que chaque opérateur transmette
à l’État pour 2012 un plan de protection contre les inondations (PPCI).
L’annexe
n°
8 recense les plans disponibles et l’ét
at de leur mise à jour, selon
les données du SGZDS et de la Drieat. À Paris, six PPCI seulement (RATP,
Climespace, Enedis, compagnie parisienne de chauffage urbain, SNCF et
SAP) ont fait l’objet d’un donner acte, dont celui de la SNCF en 2019.
D’autres PPCI font l’objet d’échanges avec les opérateurs
: GRDF, SIAAP.
Ces échanges sont en revanche sans réponse de la part d’Eau de Paris, dont
le PPCI date de 2017, qui n’a pas répondu aux demandes de compléments de
l’État depuis 2018, et de la part d’Orange dont
le PPCI date de 2014, qui n’a
pas répondu aux demandes de compléments depuis 2015.
Dans les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis
et du Val-de-
Marne, les PPRI de la Marne et de la Seine n’imposent pas la
réalisation de ces plans de protection. Dans le département des Yvelines,
le PPRI impose la mise en place d’un plan de protection aux responsables
d’établissements sanitaires ou médico
-sociaux, à Réseau Ferré de France
et aux gestionnaires d’un réseau de distribution de fluides. Enedis
a
transmis le PPCI du secteur Ouest a été transmis en septembre 2019 et celui
du secteur Est en janvier 2022.
c)
L’absence de financements publics pour la résilience
des opérateurs de réseaux
Conformément à l’article D. 561
-12-
6 du code de l’environnement, le
s
travaux de prévention et de protection relatifs aux infrastructures de transport
et aux réseaux ne peuvent bénéficier de crédits du fonds de prévention des
risques naturels majeurs. Toutefois, les études réalisées sous la maîtrise
d’ouvrage d’une collect
ivité territoriale et portant sur la réduction de la
vulnérabilité des infrastructures de transport d’énergie, d’information ou d’eau
(eau potable ou assainissement) peuvent faire l’objet d’un soutien du fonds.
COUR DES COMPTES
92
La DGPR rappelle que les opérateurs de réseau pouvant être qualifiés
d’opérateurs en économie de marché sont soumis à la réglementation
communautaire sur les aides d’État et considère qu’il faut donc privilégier
l’action normative pour favoriser la résilience des réseaux qu’ils exploitent.
Plusieurs opérateurs (par exemple Eau de Paris) reconnaissent également
l’intérêt du levier règlementaire comme vecteur de progrès. Toutefois,
l’exemple des politiques d’investissement de RTE, validées par la Commission
de régulation de l’énergie, qui requiert seule
ment de traiter les risques
inférieurs à vingt ans, montre que l’action normative n’est pas suffisante.
Cependant, une nouvelle mesure visant à renforcer la résilience des
réseaux essentiels à la population française (eau, électricité, gaz,
télécommunications) face aux grands aléas naturels a été inscrite dans la
loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement
climatique et renforcement de la résilience face à ses effets. Ainsi, l’article
249 de cette loi a complété le code de la sécurité intérieure (obligations des
opérateurs en matière de sécurité civile) par un nouvel article L.732-2-1
qui permet au préfet de zone de défense et de sécurité de demander à tout
exploitant de réseau dans un territoire exposé à un risque naturel : un
diagnostic de vulnérabilité de ses ouvrages, les mesures prises en cas de
crise pour prévenir les dégâts causés aux ouvrages et pour assurer un
service minimum à la population ; les procédures de remise en état du
réseau après la survenance de l'aléa ; le programme des investissements
prioritaires pour améliorer la résilience des services prioritaires pour la
population en cas de survenance de l'aléa. S’agissant du risque
d’inondation,
le décret n° 2022-1077 du 28 juillet 2022 relatif à la
résilience des réseaux aux risques naturels précise que les territoires
concernés sont ceux classés en tant que territoires à risque d’inondation
important au sens de la directive inondation. Il permet
ainsi d’étendre à
tous ces territoires le dispositif contraignant prévu dans le PPRI de Paris
(pourtant difficilement appliqué).
La Cour recommande à la région Île-de-
France d’examiner la
possibilité de soutenir financièrement les diagnostics de vulnérabilité des
opérateurs de réseaux au titre de sa compétence en matière d’économi
que
afin de les inciter à investir ; les retombées en termes de réduction des
dommages et des dysfonctionnements de réseaux bénéficieraient
notamment aux TPE-PME (cf. recommandation n° 6).
2 -
L’inégal état de préparation des opérateurs
et des autorités organisatrices
Face à la diversité de situation des divers opérateurs (cf. détail en annexe
n° 9) en termes de programmation des investissements nécessaires pour accroître
leur résilience, il importe que l’État continue à les mobiliser activement pour
qu’ils amé
liorent leur niveau de protection en cas de crue majeure et coopèrent
davantage entre eux afin de mieux prendre en compte leurs interdépendances.
DES ACTIONS DE REDUC
TION DU RISQUE D’INO
NDATION ENCORE LIMITEES
93
Tableau n° 8 :
état de préparation des opérateurs
et des autorités organisatrices
Opérateurs
Commentaires
Acteurs sensibilisés de longue date, rompus et préparés à la gestion de crise,
mais avec une
programmation d’investissements inégale
RATP
Très demandeuse d’une meilleure information en temps réel sur les
remontées de nappe, voire d’un modèle prédictif VigiNappes
(à l’instar de
Vigicrues) et d’un partage accru des données piézométriques
90
entre les
gestionnaires de réseaux et acteurs de la gestion du risque inondation
franciliens détenteurs d’informations à ce sujet.
SNCF Réseau
Difficultés internes pour programmer les investissements nécessaires. La
réorganisation depuis 2020 laisse le sujet de la prévention du risque inondation
moins bien traité qu’avant où une
» mission inondation » le centralisait.
Eau de Paris
Niveau de protection élevé par rapport à
d’autres opérateurs (scénario R. 1.15,
crue de retour de 200-300 ans). Son plan de protection contre les inondations
ne fait pas encore l’objet d’une validation par la préfecture de région.
Syndicat des Eaux
d’Île
-de-France
(autorité organisatrice
et ma
ître d’ouvrage)
Il est protégé dans un scénario de type crue 1910 sous réserve du
fonctionnement des réseaux électriques et télécoms. Il prévoit dans son
programme pluriannuel d’investissement 2022
-2031, une mise à niveau pour
assurer un niveau de protection supérieur à R1.0 de ses installations et le
lancement en 2021 d’une étude sur la sécurisation régionale de l’alimentation
en eau potable en cas de crue extrême (scénarios dits R1.15 et R1.4 ).
Veolia Eau d’Île
-de-
France (concessionnaire)
Protection des
installations au niveau d’une crue centennale (scénario R1.0).
Acteurs ayant engagé récemment des études importantes pour mieux connaître
leur vulnérabilité et programmer les investissements nécessaires
GRDF
Programmation depuis 2019 des investissements
de remplacement d’une
partie du réseau basse pression (peu résilient en cas de crue) par des
canalisations moyenne pression
Enedis et RTE,
Mobilisés en mai 2018
par un courrier
commun de la DGPR
et de la DGEC
Diagnostic partagé en 2018 de la vulnérabilité de leur réseau au risque
inondation : leur niveau de protection (avec peu de clients coupés) est bien
en-
deçà d’une crue centennale (R.0.6). RTE a programmé des
investissements afin de pouvoir faire face à une crue centennale d’ici 2030
(pour un coût de 30
M€
) :
l’horizon est donc fixé mais éloigné. Enedis
évalue les investissements nécessaires à 500
M€
sur 20 ans.
SIAAP
Moins avancé dans son diagnostic et son programme d’investissements. Il a
engagé une étude hydraulique de vulnérabilité du système d'assainissement face à
une crue majeure sur tout son périmètre en lien avec les gestionnaires de réseaux
de la zone de collecte
91
. Données phase 2 versées sur la plateforme OSMOSE.
Opérateurs télécom
Peu précis sur les travaux de prévention programmés, ils sont
particulièrement vulnérables aux remontées de nappe et très intéressés
par le progrès des connaissances dans ce domaine.
90
La piézométrie est la mesure d
e profondeur de la surface de la nappe d’eau souterraine.
91
Les programmes d’investissements seront définis par la Ville de Paris et portés par
le futur concessionnaire à la suite du renouvellement de la concession.
COUR DES COMPTES
94
Opérateurs encore peu impliqués dans les travaux portés par l’État, malgré leur faible degré
de préparation à une crue centennale
Compagnie Parisienne
de Chauffage Urbain
Une très faible partie du réseau est étanche : le service de distribution de la
chaleur serait interrompu en cas de crue centennale compte tenu de la
grande vulnérabilité du réseau et de la dangerosité de la situation. Le
schéma directeur du réseau de chaleur parisien 2020-
2050 prévoit qu’en
2030, 25
km de réseau devront être renouvelés et convertis en réseau d’eau
chaude ou faire l’objet d’une isolation double enveloppe sur les 70
km de
réseau concernés par le risque de crue centennale. La CPCU n’a pas
présenté de programme d’investissements au
-delà du 31 décembre 2024
compte tenu du contexte actuel de fin de concession
92
.
Île-de-France Mobilités
Autorité organisatrice très peu impliquée dans les travaux sur la réduction
de la vulnérabilité des réseaux. Elle n’a mis en place que récemment une
organisation interne rapprochant la gestion des risques de la direction
générale. Dans la perspective de mise en concurrence de lignes assurées
jusqu’ici par la RATP, il convient que l’autorité organisatrice prenne
pleinement la mesure de ses responsabilités et monte en compétence pour
intégrer dans les cahiers des charges les obligations en matière de gestion
du risque d’inondation qu’elle compte imposer aux opérateurs.
Source :
Cour des comptes d’après les entretiens avec les opérateurs et les données reçues
D -
Des actions insuffisantes pour réduire
la vulnérabilité des entreprises
Malgré le nombre d’entreprises de toutes tailles et le nombre de
grandes installations industrielles à risque
93
en Île-de-France, la politique
de prévention du risque d’inondation y reste très perfectible.
La réduction de la vulnérabilité des entreprises au risque
d’inondation passe d’abord par l’information sur le risque, via les chambres
consulaires, puis la réalisation de diagnostics de vulnérabilité et enfin la
réalisation de travaux résultant de ces diagnostics. En Île-de-France,
environ 70 000 entreprises sont situées en zones inondables. Or, même si
elles représentent l’un des principaux facteurs de sinistre
, les entreprises
constituent une cible difficile à atteindre en matière de sensibilisation au
risque d’inondation. Il existe par ailleurs une différence d’approche entre
les grandes entreprises, qui adoptent les mesures adéquates, notamment des
plans de c
ontinuité d’activité en cas de crues, et les petites entreprises qui
ne sont pas sensibilisées au risque de crue centennale, ne connaissent pas
l’outil Vigicrues et n’ont pas les moyens de s’organiser en conséquence.
92
Les programmes d’investissements seron
t définis par la Ville de Paris et portés par
le futur concessionnaire à la suite du renouvellement de la concession.
93
Seule l’évaluation préliminaire des risques d’inondation du bassin de la Seine (EPRI)
de 2011 comporte une carte (page 349) recensant les sites à risques en Île-de-France.
Elle précise ainsi que près de la moitié des sites dits «
Seveso Seuil haut » de la région
Île-de-France se trouve en zone inondable, parmi lesquelles plusieurs entreprises
d'approvisionnement énergétique (GPL, liquides inflammables) et notamment les
dépôts pétroliers à Gargenville, Gennevilliers et à Vitry-sur-Seine.
DES ACTIONS DE REDUCTION DU
RISQUE D’INONDATION
ENCORE LIMITEES
95
Le rôle des assureurs ne doit pas être négligé. En effet, ils sont un
vecteur important de sensibilisation au risque de leurs assurés. Des réunions
d’information sont ainsi organisées régulièrement par la fédération France
Assureurs. Les actions d’assistance ont été particulièrement intenses lo
rs de la
crue de 2016 en Seine-et-
Marne où nombre d’entreprises se sont retrouvées
isolées, ce qui a conduit à la prise de conscience de certaines d’entre elles.
L’appui au secteur économique passe aussi par la meilleure
diffusion des informations, notamment au travers des cartographies de
risques qui doivent être actualisées régulièrement afin d’être le plus fiable
possible, ainsi que par l’accès à l’information en amont des crues en vue
de prévenir en temps utile les entreprises des coupures d’électricit
é ou de
gaz, du réseau routier ou des transports en commun. Sur ce point, les
travaux de l’Institut Paris Région pourraient être mieux diffusés.
La
Chambre de commerce et d’industrie (
CCI) de Paris Île-de-
France pourrait être le principal vecteur de ces actions. Or elle reconnait
que ce n’est pas le cas même si elle a été parmi les premiers acteurs à alerter
dès 1999 sur cet enjeu pour les entreprises franciliennes. Des actions ont
été conduites avec l’appui de l’établissement Seine Grands Lacs
94
. Des
cellules de crise ont été mises en place avec un accompagnement
personnalisé lors des crues de 2016 et 2018. Depuis, des outils
d’autodiagnostics et des kits de communication ont été élaborés pour
sensibiliser les entreprises. La CCI contribue également sous forme de
réunions d’information, de son site internet et d’un
« tour de France
inondation » avec la Fédération des assurances : des réunions ont été
organisées en Seine-et-
Marne. Toutefois, l’action la plus efficace serait la
sensibilisation individuelle de chaque entreprise ce qui demande des
moyens plus importants
95
. Or, la CCI considère qu’elle ne dispose pas de
moyens adaptés. Le risque d’inondation n’est souvent pas considéré
comme une priorité par les acteurs locaux
–
y compris par peur de faire fuir
les investisseurs
–
et les TPE/PME restent peu sensibles à cet enjeu. Des
conseillers de la CCI sont mobilisables pour réaliser des diagnostics mais
il y a peu de demande des entreprises.
94
Dans le cadre du PAPI de la Seine e
t de la Marne francilienne, l’EPTB a réalisé une
étude visant à déterminer les méthodes pour parvenir à changer les comportements, qui
a démontré l’intérêt des relais locaux, très importants pour atteindre cette cible. Il a
lancé en 2018 une campagne de communication adressée spécifiquement aux
entreprises et organisé par la suite des actions événementielles dans le cadre de forums
professionnels ou de conférences. Cf. PAPI de la Seine et de la Marne franciliennes -
Rapport bilan
–
Septembre 2021 (non public), p. 108-125.
95
Différents syndicats prennent également des initiatives en ce domaine : le SyAGE
par exemple, souhaite également sensibiliser ces acteurs en utilisant la trame de journée
de sensibilisation pouvant s’adapter à plusieurs publics.
COUR DES COMPTES
96
La CCI considère qu’une action de plus grande ampleur, avec le
soutien
de la région, pourrait s’intégrer dans une approche plus globale des
risques pour les entreprises, y compris ceux liés au changement climatique.
Selon elle, cette approche plus globale, non limitée au risque d’inondation,
serait de nature à mieux impliquer
et convaincre les chefs d’entreprises.
La région Île-de-
France indique qu’elle prépare un plan d’adaptation
au changement climatique qui inclura des diagnostics de vulnérabilité
notamment pour les entreprises franciliennes. La Cour rappelle cependant
qu’e
n Île-de-
France, le risque d’une crue majeure préexiste aux effets du
changement climatique. Il est donc essentiel que ces diagnostics de
vulnérabilité incluent spécifiquement le risque inondation.
Compte tenu de la faiblesse des moyens existants et de l’a
mpleur
des besoins, la Cour recommande que la région Île-de-France propose, en
lien avec les chambres consulaires, des soutiens financiers incitant les TPE-
PME à réaliser un diagnostic au regard du risque d’inondation et à adopter
les mesures d’organisatio
n adaptées (recommandation n°6).
E -
La réduction de la vulnérabilité du patrimoine
culturel : un manque de pilotage
Environ 25 % des immeubles protégés au titre des monuments
historiques de Paris seraient situés en zone inondable (hors prise en compte
des remontées de nappes, qui accroitrait ce pourcentage).
La réduction de la vulnérabilité du patrimoine culturel en Île-de-
France relève de la direction régionale des affaires culturelles (DRAC) qui
assure le contrôle scientifique et technique d’environ 91 musée
s
96
et 40
établissements « maisons des illustres
97
». Pour partie, elle relève aussi de
l’administration centrale du ministère, compétente pour les établissements
culturels nationaux (musées nationaux du Louvre, d’Orsay, de l’Orangerie,
le musée national des arts asiatiques - Guimet, le musée du Quai Branly -
Jacques Chirac, les châteaux de Versailles, Fontainebleau, etc.).
La prise en compte du risque visant les musées est liée à une
stratégie nationale importante depuis les épisodes de crue du printemps
2016 (le musée municipal de Melun par exemple a été touché). Depuis
2016, la loi fait obligation à chaque musée labellisé « musée de France »
d’avoir un projet scientifique et culturel (document stratégique et de
cadrage de l’établissement) comprenant un volet sur l’état sanitaire des
collections avec en annexe un « plan de sauvegarde des biens culturels ».
96
Essentiellement des musées territoriaux dont les musées de la Ville de Paris.
97
Lieux de mémoire liés à des personnalités artistes ou écrivains.
DES ACTIONS DE REDUC
TION DU RISQUE D’INO
NDATION ENCORE LIMITEES
97
Depuis 2013, le service des musées de la DRAC fait un point systématique
sur le risque d’inondation et le plan de sauvegarde des biens culturels lors des
réunions annuelles de réseau avec les musées du territoire. Depuis 2019, la DRAC
a engagé une démarche plus structurée, avec le Centre de recherche et de
restauration des musées de France afin que les musées d’Île
-de-France se dotent
de plans de sauvegarde. Sur la première dizaine de musées candidats en 2019
(notamment dans les Hauts-de-Seine et dans le Val-de-Marne), 80 % avaient
achevé leur plan en 2020. Un second cycle d’ateliers a démarré en mai 2021 en
direction d’autres musées du Val d’Oise, de l’Esso
nne et des Yvelines. Ces plans
de sauvegarde ne se limitent pas aux risques d’inondation. Ils prévoient des
mesures préventives, par exemple sur l’aménagement du musée, mais aussi des
mesures en cas de crise pour déplacer les collections.
La DRAC n’a pas
de pouvoir de contrainte : elle exerce un rôle de
conseil scientifique et technique tandis que les musées relèvent des
collectivités (qui sont propriétaires et gestionnaires de ces établissements). Au-
delà de ces démarches, un travail est réalisé tout au l
ong de l’année avec des
visites menées conjointement par les conseilleurs musées de la DRAC et les
experts sécurité de la Mission Sécurité, Sûretés et Accessibilité, relevant de la
direction générale des patrimoines et de l’architecture du ministère de la
culture, sur les problématiques de sécurité et de conservation des collections
auprès des musées, qui sont l’occasion de faire des recommandations
(notamment de préservation par rapport au risque d’inondation).
Le haut fonctionnaire de défense et de sécurité du ministère de la culture
n’a pas d’information sur l’état de préparation des établissements culturels et
sur l’état d’avancement des plans de sauvegarde des biens culturels. La note
de la direction générale du patrimoine relative à ces plans, en date de 2016, très
centrée sur la gestion de crise, ne mentionne pas l’importance des mesures de
prévention en amont. Le recensement des plans de protection contre les
inondations (cf. annexe n° 8), rendus obligatoires depuis 2012
98
, montre que
98
Le plan de prévention des risques d’inondation de Paris de 2007 dispose en effet que
:
« Compte tenu de
l’importance du patrimoine culturel et historique menacé par les eaux en cas
de crue, les responsables des établissements culturels et des administrations situés en zone
inondable doivent faire une analyse détaillée de la vulnérabilité de leur établissement face à
l’inondation, et, à l’issue de cette analyse, prendre toutes dispositions constructives visant à
réduire cette vulnérabilité et à sauvegarder le patrimoine menacé. Dans un délai de cinq ans à
compter de l'entrée en vigueur du présent plan, chaque
responsable d’établissement culturel ou
d’administration doit donc élaborer et mettre en œuvre un plan de protection contre les
inondations. Ce plan doit être soumis pour avis conforme au préfet de police. Un rapport
d’avancement du plan et de sa mise en œ
uvre sera communiqué annuellement au préfet de la
région d’Île
-de-France, préfet de Paris, et au préfet de police. Ce plan doit notamment : identifier
les enjeux menacés (œuvres d’art, archives, salles opérationnelles…), identifier les ressources
internes et externes devant être mobilisées pour la sauvegarde des enjeux menacés ».
COUR DES COMPTES
98
seul le Louvre a formellement établi un tel PPCI. Pourtant, 21 bibliothèques et
musées situés à Paris sont aussi soumis à cette obligation
99
.
Dans le cadre du PAPI de la Seine et de la Marne franciliennes 2014-
2020, l’EPTB Seine Grands Lacs a contribué à diagnostiquer la
vulnérabilité de
huit sites et bâtiments culturels (dont les archives de la cinémathèque française
et l’Institut du monde arabe) et à établir dans certains cas le plan de sauvegarde
des œuvres ainsi qu’un guide méthodologique de retour d’expérience.
La Cou
r invite le ministère de la culture à s’organiser de façon rigoureuse
pour piloter effectivement la prise en compte du risque d’inondation et
transmettre aux établissements concernés toutes les informations nécessaires à
l’établissement de ces plans de pro
tection, en lien avec la préfecture de région, la
préfecture de police
–
y compris les données récentes sur les remontées de nappe
–
et l’EPTB Seine Grands Lacs (guide méthodologique à diffuser).
Selon le secrétaire général du ministère, une instance de coordination
serait mise en place par la direction générale du patrimoine et la DRAC Île-de-
France pour prendre en compte le risque d’inondation et effectuer les
transmissions utiles vers les établissements patrimoniaux concernés. Un
directeur de projet cha
rgé de la coordination des plans de continuité d’activité
au sein des établissements publics a été nommé auprès du secrétaire général en
juin 2022 afin d’anticiper les problématiques consécutives à une crue de Seine.
IV -
Le lien avec le dispositif de gestion de crise :
le besoin de soutenir davantage les communes
La Cour n’a pas examiné en tant que telle l’organisation de la
gestion de crise mais s’est penchée sur les liens entre la politique de
prévention du risque d’inondation et la préparation à la gestion d
e crise
(cf.
également l’annexe
n° 10). Les comparaisons internationales montrent
en effet combien une bonne préparation à la crise permet de réduire les
dommages, et donc le risque.
99
Bibliothèque François Mitterrand, Bibliothèque de l’Institut, Bibliothèque Mazarine,
Galerie Nationale du Jeu de Paume, Grand Palais, Musée d’Arts et d’Essai du Palais de
Tokyo,
Musée des Arts Forains, Musée d’Art Moderne de la Ville de Paris, Musée de
l’Assistance Publique, Musée Carnavalet, Musée du Grand Orient de France, Musée
Lauzun de la Ville de Paris, Musée du Louvre, Musée de la Monnaie, Musée National
des Techniques, Musée de Notre-
Dame de Paris,
Musée de l’Orangerie, Musée
d’Orsay, Musée du Quai Branly, Muséum National d’Histoire Naturelle, Petit Palais.
DES ACTIONS DE REDUC
TION DU RISQUE D’INO
NDATION ENCORE LIMITEES
99
Inondation et moyens consacrés à la gestion de crise :
un impact majeur
Un retour d’expérience mené aux États
-Unis en juillet 2018
100
montre
que la Federal Emergency Management Agency des Etats-Unis consacre
annuellement 2 Md$ de subventions à préparer les autorités publiques, les
entreprises et les citoyens aux situations d’urg
ence. Cela permet aux
échelons territoriaux de bénéficier d’équipements conséquents et de
ressources humaines formées à la gestion de crise.
Dans le cadre de son étude de vulnérabilité du système
d’assainissement face à une crue majeure
, le Syndicat interdépartemental
pour l’assainissement de l’agglomération parisienne (SIAAP)
a réalisé une
comparaison internationale (cf. annexe n° 13). Cette étude passe en revue
les principales caractéristiques des évènements de crise subis par cinq
villes ; Prague (crue de retour 500 ans en 2002), Bangkok (crue de retour de
plus de 100 ans en 2011), Brisbane (crue de retour de 100 ans en 2011),
Angleterre (crues de retour de 100 à 200 ans du Don et de la Tamise et New-
York (suite de Sandy en 2012). Le montant des dégâts sur le système
d’assainissement s’est élevé à
: 20
M€
à Prague et Brisbane, 215
M€
en
Angleterre, 1,6
Md€
à New-York, 45
M€
à Bangkok et sur le bassin. De
l’analyse des éléments transposables au contexte de l’agglomération
parisienne, il ressort notamment
l’importance de
:
-
disposer d’une équipe de gestion de crise formée et préparée,
indépendamment des ouvrages de protection (Prague) ;
-
la mise en place de plans d’interruption et de reprise d’activité, pour
réduire les dégâts et la durée des dysfonctionnements (Brisbane) ;
-
diffuser la connaissance des conséquences sur le réseau de la mise hors
service des sites critiques (Angleterre).
A -
La bonne coordination des services en charge
de la prévention et de la gestion de crise
Le bilan à mi-parcours de la SLGRI de la métropole francilienne
indique, à propos des mesures visant à
« approfondir les documents de
planification et les outils de gestion de crise »,
que les services de l’État
gestionnaires de crise ont amélioré les documents de planification
101
et les
outils de gestion, notamment en caractérisant les populations inondées et
touchées en fonction des cartographies d’aléas ZIP/ZICH (cf.
supra
) et des
cartographies de vulnérabilité des réseaux.
100
Cf. article de Nicolas Bauduceau (CCR), fondé sur un retour d’expérience mené aux
États-Unis en juillet 2018
: «
l’
expérience américaine face aux ouragans à répétition »,
dans l’ouvrage
Fragiles métropoles, paru en janvier 2022 (pages 134-138).
101
Par exemple, la disposition spécifique zonale inondation ORSEC qui date de
décembre 2016 est en cours de révision.
COUR DES COMPTES
100
Le copilotage du groupe de travail sur la réduction de la vulnérabilité
des réseaux par la Drieat Île-de-France et le secrétariat général de la zone de
défense (SGZDS)
de la préfecture de police permet ainsi d’alimenter
directement les documents relatifs à la gestion de crise. De part et d’autre,
les relations entre ces deux services sont qualifiées de très bonnes.
La politique de prévention est peu développée dans le champ des
établissements hospitaliers ou médico-sociaux : ils sont couverts par
l’obligation prévue par le PPRI de Paris d’établir un diagnostic de
vulnérabilité et de prendre les dispositions pour la réduire
102
. Cependant,
l’État n’a pas pris d’initiative à l’égard de ces établissements, hormis
l’Assistance Publique
-
Hôpitaux de Paris qui ne dispose pas encore d’un
plan de protection contre les inondations validé (cf. annexes n° 8 et 9).
En ce qui concerne les établissements d’enseignement, tous les
niveaux de collectivités territoriales (régions pour les lycées, départements
pour les collèges, communes pour les écoles primaires) sont concernés par
la préparation à la gestion de crise et au retour à la normale. Le président
du conseil départemental de l’Essonne relève le manque d’anticipation sur
certains sujets importants comme la reprise de la scolarisation post crue.
Le département a engagé une démarche pilote
avec l’appui de l’EPTB
Seine Grands Lacs pour construire avec l’État et les établissements
concernés une doctrine et un plan d’action.
B -
Le respect lacunaire des obligations légales
des communes sur la préparation à la gestion de crise
En application du code de la sécurité intérieure, le maire doit arrêter
un plan communal de sauvegarde (PCS) dans les deux ans suivant
l’approbation du plan de prévention des risques naturels prévisibles. Le
PCS doit être révisé tous les cinq ans. De plus, il doit l’objet tous
les cinq
ans d’un exercice associant les services de la sécurité civile et, dans la
mesure du possible, la population (cf. annexe n° 19)
.
102
Le PPRI dispose ainsi que
« les responsables des établissements de soins aux
personnes situés en zone inondable doivent faire une analyse détaillée de la vulnérabilité
de leur établissement face à l’inondation, et, à l’issue de cette analyse, prendre tout
es
dispositions constructives visant à réduire cette vulnérabilité et à permettre, tant que
l’établissement reste accessible par les moyens usuels de locomotion, le fonctionnement
continu du service. Pour les établissements rendus inaccessibles par la crue, les
responsables doivent prendre toutes dispositions pour permettre un maintien sur place
des pensionnaires tout en garantissant leur sécurité et la continuité de leurs soins. En cas
d’impossibilité de maintien des pensionnaires, le responsable de l’étab
lissement doit
alors, en accord avec les autorités de police et les autorités sanitaires, établir un plan
d’évacuation et de relogement des pensionnaires dans des structures d’hébergement
situées hors d’eau et permettant de garantir leur sécurité et la con
tinuité de leurs soins. »
DES ACTIONS DE REDUC
TION DU RISQUE D’INO
NDATION ENCORE LIMITEES
101
La continuité de l’activité et la gestion de crise font l’objet de l’axe
3 du PAPI 2014-2021 de la Seine et Marne fran
ciliennes. Comme l’indique
le bilan de septembre 2021 du PAPI, de nombreuses communes
reconnaissent ne pas mettre leur PCS à jour et/ou ne pas le tester
régulièrement au travers d’exercices de gestion de crise. Surtout, le taux de
réalisation des PCS oblig
atoires en raison d’un PPRI est relativement faible
en Île-de-France : en septembre 2020, seulement 373 PCS avaient été
réalisés sur 614 communes, soit un taux de 60 %, inférieur à la moyenne
du bassin Seine-Normandie (74 %). Ce taux tombe même à 34 % dans les
Yvelines sur les 262 communes concernées
103
.
L’une des raisons relevées par l’association France Inondations est
l’absence de sanctions en cas de non
-respect de ces dispositions. De fait,
les unités départementales en charge de l’environnement ne contrô
lent pas
l’existence des PCS ni la réalisation d’exercices.
La seule incitation à l’égard des communes est financière
: dans une
instruction du gouvernement (sans portée juridique) du 14 janvier 2015, il est
prévu que le solde des subventions du fonds de prévention des risques naturels
majeurs
dans le cadre d’un PAPI (axes 6 et 7) est conditionné, pour les
communes soumises à un PPR, à la prise de mesures d’information
préventive : PCS, DICRIM
104
, information des citoyens, repères de crues, etc.
Au regard du faible taux de réalisation des PCS et des DICRIM et
du défaut de respect de l’obligation relative aux exercices de crise, la Cour
invite le ministère de la transition écologique (DGPR) à inscrire désormais
cette conditionnalité de l’accès au
fonds de prévention des risques naturels
majeurs dans un texte règlementaire.
105
La Cour invite également la DGPR à modifier le cahier des charges
relatif aux PAPI en date de mai 2021, qui se contente d’indiquer que
« les
communes sont fortement encouragées à programmer des exercices de
gestion de crise »,
sans préciser que des exercices tous les cinq ans sont en
réalité obligatoires dans les communes dotées d’un PPRI.
103
Cf. annexe n° 5 relative aux indicateurs du PGRI.
104
DICRIM :
document d’information communal sur les risques majeurs
.
105
Le ministère a indiqué
qu’il étudiera
it cette invitation en restant attentif à ce que les
conditions d’octroi des subventions ne viennent pas freiner la réalisation d’ouvrages de
protection et les mesures en faveur des citoyens.
COUR DES COMPTES
102
C -
L’appui des PAPI aux plans communaux
de
sauvegarde mais sans soutien financier de l’État
L’alerte et la gestion de crise correspondent nécessairement au
troisième axe d’un PAPI. À titre d’exemple, à la suite de nombreuses
demandes formulées par les communes dans le cadre de la préparation de
la SLGRI de la métropole francilienne, l’EPTB Seine
Grands Lacs a inclus
dans le PAPI de la Seine et de la Marne franciliennes une assistance à la
mise en œuvre des plans de gestion de crise et au montage d’exercices
réguliers
permettant
l’entraînement
des
communes
et
de
leurs
groupements. Cette action s’es
t concrétisée en 2018 par des formations à
la gestion de crise dans les départements de l’Essonne et de de la Seine
-et-
Marne, puis en 2019 et 2020 dans le Val-de-Marne. Vingt journées de
formation ont été organisées afin de rendre les agents des communes plus
autonomes dans leurs pratiques d’exercices et d’entrainements sur leurs
PCS. Des supports de sensibilisation et des outils méthodologiques ont été
produits. Ainsi, l’EPTB Seine Grands Lacs, avec l’appui du SGZDS, de la
Drieat et de la Ville de Paris, a créé un kit de communication en cas de crue
à destination des collectivités. À la mi-2019, cet accompagnement a été
conforté par le recrutement d’un ingénieur en charge de cette thématique
au sein de l’EPTB Seine Grands Lacs.
Le bilan du PAPI en septembre 2021 relève néanmoins que la mise
à jour et la vérification de l’opérationnalité des PCS par des exercices
restent un enjeu d’actualité
106
. De même, les réserves communales de
sécurité civile, peu nombreuses, mériteraient d’être développées. De plus,
la sensibilisation des services concernés constitue un préalable à toute
démarche de ce type afin d’évaluer la faisabilité de mettre en œuvre un PCS
ou un
plan de continuité d’activité
. Celle-ci requiert un portage et un
pilotage interne forts, et une capacité des parties prenantes à anticiper.
Selon ce bilan, l’implication d’un panel d’acteurs plus important est
à envisager : habitants (associés aux exercices PCS), tissu économique
(chambre de métiers et de l’artisanat, entreprises, collectivités territoriales
)
et animateurs de schémas d’aménagement et de gestion des eaux. Il reste à
préciser la place avant, pendant et après la crise, des établissements publics
territoriaux au sein de la Métropole du Grand Paris et des acteurs
compétents en matière de Gemapi, tels que la MGP, afin de favoriser la
solidarité intercommunale.
106
Magali Reghezza-
Zitt cite l’exemple de la commune de Nemours, touchée par une
crue plus que centennale du Loing en juin 2016, où la maire avait reconnu qu’elle
n’avait pas ouvert le plan communal de sauvegarde (car inopérant). Elle relève que
certains PCS sont élaborés par des cabinets de conseil pour un montant minime ; dès
lors, la commune ne s’approprie pas son PCS et celui
-
ci n’est pas opérationnel.
DES ACTIONS DE REDUCTION DU
RISQUE D’INONDATION
ENCORE LIMITEES
103
Cependant, en l’état actuel des textes, ces actions ne peuvent
bénéficier d’aucun soutien du
fonds de prévention des risques naturels
majeurs (FPRNM). Interrogée sur ce point, la DGPR considè
re qu’un emploi
des crédits du FPRNM dans un but de gestion de crise serait irrégulier au
regard des textes actuels et des compétences respectives des ministres
chargés de la transition écologique et de l’intérieur. En revanche, les crédits
du FPRNM peuven
t financer des actions d’information préventive.
Interrogés sur l’absence de soutien financier de l’État aux plans
communaux de sauvegarde, les acteurs concernés (EPTB Seine Grands
Lacs, Métropole du Grand Paris, ministère) soulignent que les communes
souh
aitant se doter d’un PCS bénéficient d’un soutien en ingénierie.
Au regard du faible respect par les communes de leurs obligations,
la Cour invite ces acteurs à veiller à ce que les programmes d’action de
prévention des inondations (PAPI), notamment le futur PAPI de la Seine
et de la Marne franciliennes 2023-2028, comportent davantage de soutien
en ingénierie pour aider les communes à arrêter, améliorer ou mettre en
œuvre leurs plans communaux de sauvegarde (formation des praticiens,
exercices tous les cinq ans, etc.).
La Cour invite enfin le ministère de l’intérieur à examiner l’intérêt
de se doter d’une capacité budgétaire pour soutenir les communes dans leur
préparation à la gestion de crise. Elle relève le soutien exprimé en ce sens
par l’EPTB Seine Gr
ands Lacs.
D -
La nécessité de nouveaux exercices de crise à la suite
du très fructueux exercice Sequana en 2016
L’exercice de gestion de crise Sequana de mars 2016, piloté par le
SGZDS de la Préfecture de Police et cofinancé par l’Union européenne
107
,
est unani
mement considéré comme une grande réussite. Il s’agissait d’un
exercice ambitieux, sans précédent, sur une durée de deux semaines (la
seconde étant consacrée à la décrue et au retour à la normale). Il bénéficiait
d’un budget d’environ 2
M€
et était observé par 80 chercheurs qui en ont
fait un retour d’expérience très complet
108
. Plus de 150 partenaires publics
(dont 62 communes et les préfectures, notamment dans le Val-de-Marne)
107
Avec une subvention de 739 000
€ dans le cadre du programme ECHO (service
d’aide humanitaire et de pro
tection civile de la Commission européenne).
108
Documentation française, mars 2017, «
la gestion de crise à l’épreuve de l’exercice
EU-Sequana », co-écrit par la Préfecture de police et des chercheurs. Cf. aussi retour
d’expérience présenté par la préfecture de police de Paris dans une
vidéo.
COUR DES COMPTES
104
et privés (associés pour la première fois à un tel exercice) y ont participé,
avec des exercices sur table et des opérations de terrain. Le scénario
109
a
permis de tester des procédures, notamment la communication entre
acteurs. Il a permis d’observer que certaines cellules de crises se fermaient
sur elles-mêmes, que les évacuations conduisaient à des embolies et que
certains centres opérationnels départementaux se sont effondrés. Le constat
a été fait d’une déperdition d’argent public (avec par exemple des
commandes similaires faites de façon redondante par des interlocuteurs
différents). Cela a permis de prendre conscience notamment des effets
dominos, importants quand il s’agit de rétablir les services critiques. De
façon quasi providentielle, cet exercice a eu lieu juste avant les crues de
mai-juin 2016 : tous les acteurs reconnaissent
qu’ils ont été bien mieux
préparés à gérer cette crise grâce à cet exercice.
Toutefois, peu d’exercices ont eu lieu depuis lors
: le SGZDS a
piloté un seul exercice en 2018, à l’échelle du 15
e
arrondissement de Paris.
Quelques exercices ont été pilotés par les préfectures hors de Paris
(notamment dans le Val-de-Marne). La crise sanitaire a contribué au report
de certains exercices prévus. Le bilan de 2021 du PAPI de la Seine et de la
Marne fran
ciliennes relève cependant que l’organisation d’un nouvel
exercice similaire constitue une attente des acteurs du PAPI dans les
prochaines années. Le SGZDS prévoit de refaire un exercice du type de
Sequana probablement vers 2025 ou 2026, ce qui nécessite toutefois un
cofinancement européen. La Métropole du Grand Paris a sollicité pour sa
part la préfecture de police de Paris pour qu’un nouvel exercice Sequana
soit organisé. Il serait envisagé en 2025 après les Jeux Olympiques.
La Cour préconise que des exercices de moindre ampleur, à une
fréquence plus importante, au moins tous les deux ans, soient envisagés.
L’idée avait aussi été lancée en 2016 de mettre en place un
« club
Sequana »
avec les grandes entreprises. Cependant, il n’a jamais vu le jour.
Étant d
onné le choc d’une crue centennale à l’échelle de la métropole
francilienne et les enseignements certainement nombreux que les acteurs
ont pu retirer de la crise sanitaire, une telle initiative aurait tout son sens.
Elle contribuerait à renouveler la collaboration de 2016 entre acteurs
publics et privés. L’enjeu est de préparer la gestion de crise grâce à des
investissements réguliers, des exercices, des cellules de crises (notamment
des collectivités territoriales), équipées et opérationnelles, permettant de
s’appuyer sur un réseau d’experts et non sur des cabinets intervenant
ponctuellement et sans continuité.
109
Cf.
brochure de la préfecture de police décrivant l’exercice
.
DES ACTIONS DE REDUC
TION DU RISQUE D’INO
NDATION ENCORE LIMITEES
105
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
Les actions de réduction du risque d’inondation en Île
-de-France
sont encore insuffisantes.
À la suite de la loi de de 2014 qui a confié la compétence de gestion
des milieux aquatiques et de prévention des inondations (Gemapi) aux
établissements publics de coopération intercommunale, la Métropole du
Grand Paris a pris en charge, avec difficulté
, la gestion d’environ 12
0 km
de digues, dont 70 % sont en mauvais état, et va faire face à un important
chantier de remise aux normes.
Les lacs réservoirs gérés par l’établissement Seine Grands Lacs
bénéficient à l’ensemble des collectivités riveraines. Ils sont cependant
situés en amont de certaines crues et sont insuffisants pour contenir une
crue de type 1910, ce qui a conduit à lancer la réalisation d’un casier pilote
sur le site de La Bassée, à la jonction de la Seine et de l’Yonne. Il pourrait
être suivi par huit autres cas
iers, à la suite de l’évaluation du premier, ce
qui supposera des investissements importants.
Un second levier de réduction de l’exposition au risque consiste à
ralentir la dynamique des crues et à restaurer les capacités naturelles
d’infiltration et d’écoulement. Les actions relatives aux zones d’expansion
des crues sont cependant lentes et difficiles à réaliser, notamment en raison
de la nécessaire concertation avec les agriculteurs.
Le levier majeur, encore largement sous-dimensionné, pour réduire
le risque en métropole francilienne demeure la réduction de la
vulnérabilité : habitat, réseaux, entreprises, patrimoine culturel.
Un premier moyen consiste à réglementer le développement de
l’urbanisation en zone inondable par les plans de prévention des risque
s
d’inondation. Leur efficacité se révèle limitée en pratique
: la densité de
population n’a cessé n’augmenter en zone inondable en région parisienne.
Ces plans, anciens, sont de plus incomplets.
Les progrès en matière de résilience de l’habitat restent pa
r ailleurs
très limités. La charte « quartiers résilients » signée en 2018 avec les
acteurs de l’aménagement et de la construction, sans portée juridique,
n’est pas reprise dans le premier arrêt du schéma de cohérence territoriale
adopté en janvier 2022 pa
r la Métropole du Grand Paris. L’
État peine à
obtenir
que
les
opérations
de
renouvellement
urbain
intègrent
suffisamment en amont le risque d’inondation. Enfin, les connaissances
techniques manquent encore pour disposer de référentiels de construction
rési
lients au risque d’inondation.
COUR DES COMPTES
106
Depuis l’exercice de crise Sequana de 2016 et les crues de 2016 et
2018, et sous la pression de l’État, les opérateurs de réseaux ont davantage
pris conscience de la nécessité de réaliser des diagnostics de vulnérabilité
et de lancer des travaux de renforcement sur leurs réseaux. Néanmoins,
leur degré de préparation est très inégal et beaucoup reste à faire.
Les actions de réduction de la vulnérabilité des très petites, petites
et moyennes entreprises restent inexistantes Au regard des enjeux, elles
mériteraient d’être soutenues par la région en cohérence avec sa
compétence en matière de développement économique.
De même, les actions de réduction de la vulnérabilité du patrimoine
culturel francilien, pourtant très concerné par
le risque d’inondation,
manquent jusqu’ici d’un pilotage effectif par le ministère de la culture.
Enfin, les exercices de gestion de crise constituent un moyen efficace
de préparation des populations et des collectivités concernées, comme l’a
montré l’exe
rcice Sequana peu de temps avant les crues de 2016. Ce type
d’exercice mériterait d’être renouvelé, même sous des formes plus
modestes, afin de maintenir la vigilance des acteurs. La réalisation des
plans communaux de sauvegarde reste cependant lacunaire en raison de
l’absence de sanction du non
-respect de cette obligation par les communes.
La Cour formule les recommandations suivantes :
4.
(2023)
poursuivre
sans
délai
le
recensement
des
systèmes
d’endiguement de la Métropole du Grand Paris et adopter à brève
échéance un plan de financement pour leur mise en conformité
(métropole du Grand Paris) ;
5.
(2023) renforcer la sensibilisation de l’ensemble des intercommunalités
franciliennes à la prévention du risque d’inondation, particulièrement
dans le contexte des nouveaux schémas de cohérence territoriale (SCoT)
et de leur mise en œuvre dans les plans locaux d’urbanisme
intercommunaux (ministère de la transition écologique et de la cohésion
des territoires, ministère de l’intérieur et des outre
-mer - préfet de
région Île-de-France, métropole du Grand Paris) ;
6.
(2023) mettre en œuvre un dispositif de soutien aux diagnostics de
vulnérabilité au risque d’inondation en faveur des très petites et
moyennes entreprises ainsi que des opérateurs de réseaux pour les
inciter à réaliser les investissements clés et à prendre les mesures
d’organisation nécessaires (région Île
-de-France, chambre de
commerce et d’industrie de Paris Île
-de-France).
Chapitre III
Le manque de stratégie coordonnée
à
l’échelle du bassin de la Seine
L’Île
-de-
France s’inscrit dans le bassin hydrographique de la Seine.
C’est donc à cette échelle que l’État, les collectivités locales et l’en
semble
des acteurs concernés (opérateurs de réseau, associations, entreprises,
assureurs, etc.) doivent pouvoir se coordonner en vue d’un pilotage efficace
de la prévention du risque d’inondation. À titre de comparaison, les
plans
« grands fleuves », dans la lignée du « plan Loire grandeur nature » de 1994,
ont cherché à mettre en cohérence, dans le cadre d’une solidarité amont
-aval,
les stratégies d’action ayant trait à la prévention des inondations, au
patrimoine naturel, aux paysages et au développement économique.
Or, ce pilotage est insuffisant dans le bassin de la Seine. Il n’y a plus de
vision globale et de stratégie unifiée du développement durable du fleuve depuis
la fin du plan Seine en 2013 qui, en particulier, a privé les acteurs d’un lieu de
concertation large (I). Alors que, désormais, le contrat de plan « Vallée de la
Seine »
ne couvre que les territoires en aval de la confluence de l’Oise et que les
collectivités locales ne manifestent guère de volonté fédératrice à l’échelle du
bassin, il paraît nécessaire de rétablir le rôle du préfet coordonnateur (II).
COUR DES COMPTES
108
I -
La perte de vision globale depuis la fin
du plan Seine
A -
L’ambition initiale de développement durable
et de solidarité amont-aval
À la suite des premiers plans « grands fleuves » et à la demande du
comité interministériel d’aménagement du territoire du 12 juillet 2005, le
préfet coordonnateur de bassin a élaboré le plan Seine avec l’appui de
l’agence de l’eau et de la direction régionale de l’environnement d’Île
-de-
France, qui a assuré la fonction de déléguée de bassin. Les actions ont été
définies en associant de nombreux partenaires :
agence de l’eau, régions,
départements, ententes interdépartementales (dont l’Entente Oise
-Aisne et
l’Institution interdépartementale des barrages réservoirs du B
assin de la
Seine, l’IIBRBS, devenue en 2011 l’Établissement public territorial de
bassin - EPTB - Seine Grands Lacs), syndicats de rivière, communes,
communautés de communes et associations.
L’ambition initiale de développement durable du plan Seine 2007
-
2013, comme des autres plans « grands fleuves », était de garantir la
réciprocité des intérêts environnementaux, sociaux et économiques, en
appui et en complément des actions de prévention des inondations (cf.
schéma ci-dessous). Ainsi, il comprenait quatre axes stratégiques visant à
couvrir l’ensemble des problématiques relatives au fleuve
:
-
les inondations :
définition et mise en œuvre d’un programme global
de réduction des effets d’une crue similaire à celle de 1910
;
-
la qualité de l’eau
: efforts c
entrés sur l’assainissement et les rejets
industriels et étendus aux autres facteurs (activités agricoles,
ruissellement, etc.) ;
-
la qualité des milieux : préserver et restaurer la biodiversité du fleuve
et de ses annexes, qualifiée de « très fragilisée » ;
-
un projet de développement durable, visant à concilier les différents
usages et fonctions du fleuve :
corridor biologique d’importance
nationale et européenne, axe de transport, axe économique, axe de
renouvellement urbain et axe de loisirs et de valorisation touristique.
À partir de ces axes, le plan Seine 2007-2013 présentait une liste de
vingt actions (cf. annexe n° 11), sélectionnées en raison de leur envergure
géographique, de leur caractère démonstratif et de leur caractère intégré
(opérations intég
rant l’ensemble des problématiques liées à l’eau).
LE MANQUE DE STRATEG
IE COORDONNEE A L’EC
HELLE DU BASSIN
DE LA SEINE
109
Schéma n° 3 :
démarche de développement durable et de solidarité
amont-aval des plans « grands fleuves »
Source :
EPTB Seine grands lacs. Bilan annuel de l’action 4.1.2 du PAPI
de la Seine et de la Marne franciliennes, 22 novembre 2021
Le plan Seine était financé par un axe stratégique spécifique au sein du
programme opérationnel Île-de-France du Fonds européen de développement
régional (Feder) et par des « contrats de projets » (ancêtres des contrats de plan
État-Région)
110
. Un contrat de projet interrégional entre l’État et les régions
relatif au plan Seine 2007-2013 a été signé par six régions : Haute-Normandie,
Basse-Normandie,
Île-de-France,
Champagne-Ardenne,
Picardie
et
Bourgogne. D’emblée, son introduction précise
que
«
’axe majeur du contrat
de projet porte sur la prévention des inondations
». Il identifie les projets, les
maîtres d’ouvrages et leurs partenaires
financiers, répartis sur l’ensemble du
bassin. Il précise les engagements financiers de l’État (45,6
M€), de l’agence
de l’eau (26
M€
) et des régions signataires (49,84
M€
, dont 34,3
M€
pour l’Île
-
de-France
–
soit 25 % du total), estimés au total à 121,5
M€
.
Le bilan du plan Seine, réalisé en mars 2014 par la délégation de bassin
mais non rendu public, était mitigé. Il relevait des retards et l’absence de
réalisation de certains projets du fait de l’absence de maître d’ouvrage ou de la
concertation préala
ble nécessaire à l’acceptabilité des projets (casiers de la
110
Cf. annexe n° 20 sur le bilan financier détaillé du CPIER plan Seine.
COUR DES COMPTES
110
Bassée, zones de ralentissement dynamique des crues sur le bassin Oise-Aisne
supposant des protocoles d’accord avec la profession agricole, par exemple). Il
considérait néanmoins que le plan avait
permis d’expérimenter des démarches
de réduction de la vulnérabilité des territoires aux inondations, appelées à
enrichir les prochains programmes d’action de prévention des inondations
(PAPI). Sur les 45 sous-actions listées, six étaient considérées comme terminées,
16 comme à poursuivre, 25 comme engagées et deux comme non commencées.
B -
La fin du plan Seine en 2013
En 2013-2014, le contexte change : le décret n° 2013-336 du 22 avril
2013 crée un délégué interministériel au développement de la Vallée de la
Seine, placé auprès du Premier ministre et doté d’une équipe. Ses travaux
aboutiront à un schéma stratégique d’aménagement et de développement de
la Vallée de la Seine à l’horizon 2030 et à la signature en juin 2015 par l’État
et les régions Île-de-
France et Normandie d’un
contrat de plan interrégional
État-régions Vallée de la Seine
pour des projets d’environ un milliard d’euros
(dont 240
M€
financés par l’État), du fait notamment
d’un volet dédié aux
infrastructures ferroviaires, portuaires et fluviales.
Dès lors, le plan Seine en tant que tel n’existe plus
:
l’échec de
l’ambition initiale est acté. Le plan n’a pas été actualisé. Il a néanmoins fait
l’objet d’un deuxième contrat
de plan interrégional, porté par le préfet
coordonnateur de bassin et suivi au niveau technique par la délégation de
bassin. Ce contrat plan Seine 2015-
2020 passé entre l’État et les régions
Basse-Normandie, Île-de-France, Champagne-Ardenne et Picardie est
recentré sur trois thèmes : le changement climatique ; la gestion des risques
d’inondation
; la préservation et la restauration des ressources en eau, des
espaces et des espèces aquatiques (en réalité, la continuité sur l’axe navigable
et les passes à poisson des ouvrages de Voies navigables de France).
Son montant prévisionnel de 98,66
M€
est porté par l’État
(73,74
M€
), les quatre régions (11,86
M€
, dont 8,17
M€
pour l’Île
-de-
France), VNF (4,4
M€
) et le Fonds européen de développement (9
M€
).
C -
La comparaison avec les plans Loire et Rhône-Saône
Contrairement au plan Seine, les plans Loire et Rhône-Saône ont
permis l’adhésion effective des différentes parties prenantes, y compris les
régions, à une vision commune du fleuve et à des objectifs partagés. Cette
adhésion s’est appuyée sur une stratégie multisectorielle combinant
économie, patrimoine naturel et prévention des inondations, avec une
solidarité amont-aval. Ainsi, le plan Seine 2015-2020 présentait quatre
divergences principales avec les contrats de plan interrégionaux État-
régions des plans Loire et Rhône-Saône :
LE MANQUE DE STRATEG
IE COORDONNEE A L’EC
HELLE DU BASSIN
DE LA SEINE
111
-
les champs couverts : le développement économique, absent du plan
Seine, est inclus dans les autres plans (pleinement pour le Rhône,
partiellement pour la Loire) ;
-
l’implication financiè
re des régions :
l’ensemble des régions du bassin
cofinancent les contrats des plans Loire et Rhône-Saône, alors que les
contributions des régions du bassin de la Seine sont faibles, à
l’exception de la région Grand Est
;
-
le montant total du contrat de plan interrégional : celui du plan Seine
est dérisoire, y compris pour les actions consacrées à la prévention des
inondations ;
-
la gouvernance : elle reflète naturellement ces écarts, les plans Loire
et Rhône-
Saône permettant l’implication d’un vaste
réseau d
’acteurs
dans la gouvernance à l’échelle du bassin, prenant notamment la forme
de «
forums d’acteurs
».
Tableau n° 9 :
les plans Seine, Loire et Rhône-Saône en chiffres
Bassin versant de la Seine
Bassin versant de la Loire
Bassin versant du Rhône
Longueur du grand
fleuve et superficie
773 km - 75 000 km
2
1 012 km - 117 800 km
2
812 km - 95 590 km2
Nombre d’habitants
(% population
française)
Bassin Seine-Normandie (*) : 18,3
millions (30 %)
–
dont 80 % en
zone urbaine et 55 % concentrés sur
2 % du territoire (Paris et petite
couronne)
Bassin Loire-Bretagne (*) :
12 millions de personnes
Bassin du Rhône : 14 millions
d’habitants
% du PIB national
Bassin Seine-Normandie : 39 % du
PIB national, 50 % du fret fluvial
Bassin Loire-Bretagne : 32 % du PIB
agricole national (yc Bretagne)
Nombre de
territoires à risque
important
d’inondation (TRI)
12 TRI sur l’axe Seine et ses
affluents
15 TRI sur l’axe Loire et ses affluents
6 TRI nationaux sur l’axe rhodanien et
2 TRI sur la Saône
Montants prévus
des contrats de plan
interrégionaux Etat-
Régions (CPIER)
Plan Seine 2015-2020 : 98,7
M€
(pm-CPIER Vallée de la Seine :
449
M€
)
Plan Loire 2014-2020 : 230
M€
Plan Rhône-Saône 2015-2020 :
555
M€
, dont volet inondation
Financements
prévus des régions
11,86
M€
(2015-2020)
62,13
M€
(2014-2020)
145,2
M€
(2015-2020)
Thèmes couverts
par les contrats de
plan interrégionaux
État-Régions des
plans grands
fleuves 2015-2025
1,3
M€
: changement climatique
(acquisition de connaissances) ;
51,4
M€
: gestion des risques
inondation ;
24,6
M€
: continuité écologique
(passes à poisson ouvrages VNF)
98,1
M€
: prévention du risque
inondation ; 67,9
M€
: restauration du
fonctionnement naturel des milieux
(yc zones humides)
7,2
M€
: développement et
valorisation de la connaissance ;
30,15
M€
: valorisation du patrimoine
220
M€
(**) : prévention
des inondations ;
125
M€
: qualité des eaux, ressource et
biodiversité ; 414,8
M€
:
développement économique
(182,3
M€
transport fluvial 160
M€
tourisme, 72,5
M€
énergie) ;
51,2
M€
: dynamiques territoriales
(*) Bassin Seine-Normandie : compris les fleuves côtiers normands. Le bassin de la Seine représente 75 % du
territoire d’intervention de l’Agence de l’eau Seine
-Normandie (AESN). Bassin Loire-Bretagne : y compris fleuves
côtiers bretons et vendéens et marais poitevin.
(**) 76
M€
FPRNM, 32
M€
Région PACA, 28
M€
Région Occitanie, 9
M€
FEDER, 4
M€
CNR
Source : Cour des comptes, à partir des états des lieux des bassins réalisés en 2019 par c
haque agence de l’eau (ex
: AESN,
État des lieux 2019 du bassin de la Seine et des fleuves côtiers normands) et des sites internet des plans grands fleuves
COUR DES COMPTES
112
Plan Rhône-Saône et mobilisation financière en faveur
de la prévention des inondations :
deux exemples d’effets de levier
La direction régionale de l’environnement Auvergne
-Rhône-Alpes,
pilote du volet inondation du plan Rhône-
Saône, souligne que le fait d’être
dans
un plan permet de mobiliser des financements d’autres partenaires, qui
n’interviennent pas en règle générale sur le sujet des inondations.
Les opérations pilotes visant à réduire la vulnérabilité agricole,
menées dans le cadre du plan Rhône, en sont une bonne illustration :
l’État
apporte son soutien à hauteur de 20 % et les financements européens
(projets de plus de 85 000
€
) et de la Compagnie nationale du Rhône (projets
de moins de 85 000
€
) permettent de mobiliser 60 % de financements
supplémentaires, ce qui permet des réaliser des opérations qui n’auraient
probablement pas été menées à leur terme par la profession agricole.
Un autre exemple est celui du financement des études réglementaires
de danger des systèmes d’endiguement pour lesquelles, jusqu’à récemment,
l’État n’apportait pas son soutien aux collectivités territoriales. Considérant
le contexte très particulier du Rhône, aménagé sur la quasi-totalité de son
linéaire, le plan Rhône 2015-
2020 a affiché l’ambition d’accompagner les
collectivités pour accélérer le classement des ouvrages. Un financement est
donc apporté par l’État
: 50 % pour les études de moins de 100 000
€
et,
pour les études importantes supérieures à ce montant, la part État est
abaissée à 30 %, le Feder apportant 50 %.
D -
La perte d’un lieu de concertation large
Malgré le manque de consistance du plan Seine, le « comité plan
Seine », piloté par la direction régionale et interdépartementale de
l'environnement, de l'aménagement et des transports (Drieat), en
partenariat avec l’agence de l’eau Seine
-Normandie, a joué un rôle de
coordination des acteurs concernés sur le plan technique, centré sur les
risques d’inondation, en raison de la nature des projets examinés figurant
au contrat de plan 2015-2020. En dépit de sa large composition au niveau
politique, le comité ne s’est jamais réuni en présence des élus, des préfets
de région ou des présidents d’établissement public. L’association La Seine
en partage n’y a pas non plus participé. Le rôle du comité, t
rès apprécié par
les participants
111
, a été surtout de labelliser les programmes d’action de
111
Les participants étaient les interlocuteurs techniques compétents : directions
régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Dreal) du bassin,
président de la Commission mixte inondation (approuvant les plans d’action de
prévention des inondations - PAPI - au niveau national), directeurs des établissements
Seine-Grands-Lacs et Entente Oise-Aisne, Voies navigables de France (VNF),
Chambre de commerce et d’industrie, départements de l’Essonne et du Val
-de-Marne,
LE MANQUE DE STRATEG
IE COORDONNEE A L’EC
HELLE DU BASSIN
DE LA SEINE
113
prévention des inondations, d’approuver les projets interrégionaux relevant
du programme Feder et de servir d’instance de concertation pour mettre en
œuvre la direct
ive inondations (élaboration du plan de gestion des risques
d’inondation du bassin par exemple).
Pour la période 2022-2027, le « comité plan Seine » a été supprimé
et remplacé en octobre 2021 par une nouvelle commission de labellisation
territoriale du comité de bassin. Son président élu en janvier 2022 est le
président de l’Entente Oise
-Aisne. La vice-présidence est assurée par la
déléguée de bassin. L’agence de l’eau prend en charge l’organisation
matérielle des réunions comme pour les autres commissions du comité de
bassin. Cette commission est chargée de rendre des avis sur les
programmes d’action de prévention des inondations de moins de 20
M€
,
en vue de la labellisation par le préfet coordonnateur de bassin, les schémas
d’aménagement et de gestion des
eaux, le plan de gestion des risques
d’inondation et la mise en œuvre de la directive inondation.
La composition de la commission de labellisation territoriale
Ses 29 membres regroupent : dix représentants des parlementaires et
des collectivités, dont au m
oins un EPTB, un Epage, un membre d’une
commission locale de l’eau, un département et une région
; cinq représentants
des associations et des personnalités qualifiées ; cinq représentants des
usagers économiques ;
cinq représentants du collège de l’État, d
ont la
directrice (Drieat) déléguée de bassin, la direction régionale en charge de
l’agriculture, la Dreal Normandie, la Dreal Bourgogne
-Franche-Comté et le
Cerema ; quatre membres associés : le centre européen de prévention du
risque inondation (Cepri), France Assureurs, Enedis -ERDF, SNCF Réseau.
Des experts peuvent être invités en tant que de besoin (hydraulique,
hydrologie, changement climatique, milieux, etc.) ainsi que les services de la
Région Île-de-
France du fait de son rôle d’autorité de gestion d
u Feder.
Hormis la journée des animateurs de PAPI et de SLGRI, il n’existe
aucun forum de travail sur les sujets relatifs au risque d’inondation de la
Seine avec tous les acteurs concernés (intercommunalités compétentes,
départements conservant la compétence, associations, etc.), ni au niveau des
services techniques (comme, par exemple, ceux du département du Val-de-
Marne) ni à un niveau de concertation plus large comme les « forums des
acteurs »
existant sur la Loire et le Rhône. Cette situation n’est pas
satisfaisante alors que la prévention des inondations suppose de mobiliser un
grand nombre d’acteurs. L’autorité environnementale, dans son
avis rendu le
Institut Paris Région, secrétariat général de la zone de défense, région Île-de-France
pour le volet Feder, région Grand Est (très impliquée dans la politique de l’eau).
COUR DES COMPTES
114
27 janvier 2021 sur le projet de plan de gestion des risques d’inondation
2022-2027, recommandait de partager régulièrement le constat des
indicateurs du plan avec les parties prenantes.
Un tel forum des acteurs devrait être réuni au moins une fois par an
à l’échelle du bassin de la Seine pour présenter l’avancement du plan de
gestion des risques d’inondation (gouvernance de la compétence en matière
de prévention des inondations, connaissance, etc.) et des programmes
d’action
de prévention des sous-bassins (actions réalisées, obstacles, etc.).
La Cour recommande donc que l’État et les collectivités locales
compétentes rendent compte annuellement des avancées de la politique de
prévention du risque d’inondation aux acteurs con
cernés :
mise en œuvre et
indicateurs du plan de gestion à l’échelle du bassin et des programmes d’action
à l’échelle des sous
-bassins, révision des plans de prévention, etc. La réunion
et la composition de ce forum devraient être inscrites dans le plan de gestion
des risques d’inondation. Cette réunion annuelle devrait avoir lieu tant à
l’échelle du bassin qu’à celle de l’Île
-de-France (recommandation n° 7).
La Cour prend acte du soutien du ministère de la transition
écologique et de la cohésion des territoires à
cette recommandation, qu’il
considère de nature à permettre le maintien d’une dynamique constructive
parmi l’ensemble des parties prenantes, ainsi que celui de la Métropole du
Grand Paris et de la région Grand Est.
II -
La nécessité du retour à une stratégie
co
ordonnée à l’échelle du bassin de la Seine
Il n’existe plus aujourd’hui de vision commune du développement
du fleuve. Les deux documents stratégiques à l’échelle de son bassin en
matière de qualité de l’eau et de risque d’inondation sont cohérents.
Cependant, en ce qui concerne la stratégie de développement durable, le
contrat de plan « Vallée de la Seine » ne couvre que la partie aval du bassin.
Les collectivités locales en amont et en aval de l’agglomération parisienne
ne manifestent pas spontanément la volonté de travailler en commun sur
cet enjeu qu’il pourtant essentiel de traiter à l’échelle du bassin. Dans ce
contexte, l’indispensable action de coordination attendue de l’État serait
plus efficace si elle était exercée effectivement par le préfet coordonnateur
de bassin comme le prévoient les textes.
LE MANQUE DE STRATEGIE COOR
DONNEE A L’ECHELLE D
U BASSIN
DE LA SEINE
115
A -
Deux documents stratégiques cohérents
sur la
qualité de l’eau et le risque d’inondation
1 -
Le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux
Le
schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (
SDAGE)
du bassin de la Seine et des cours d’eau côtiers normands
112
est un levier
essentiel de la mise en œuvre par la France de la directive cadre européenne
sur l’eau du 23 octobre 2000, qui vise un bon état des masses d’eau à l’horizon
2027. Il fixe tous les six ans les orientations fondamentales permettant
d’assurer une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, détermine
les objectifs associés aux différents milieux aquatiques, aussi appelés masses
d’eau,
et prévoit les dispositions nécessaires pour atteindre ces objectifs
environnementaux. Ainsi, il constitue l’outil cadre de la politique de l’eau du
bassin, commun à tous les acteurs. Il identifie les articulations entre la politique
de l’eau et les autres politiques publiques, en particulier
dans le contexte du
dérèglement climatique et de l’effondrement de la biodiversité.
En complément du SDAGE 2016-2021, le comité de bassin a adopté
en décembre 2016 une «
stratégie d’adaptation au changement climatique
du bassin Seine-Normandie », toutefois dépourvue de portée normative.
Dérèglement climatique et défis pour le bassin de la Seine
et des
cours d’eau côtiers normands
113
Le conseil scientifique du bassin a identifié en 2018 les trois défis
supplémentaires pour la qualité de l’eau, face à la modif
ication de la
répartition spatiale des pluies, à l’augmentation de la
« demande
évaporative »
et
des
précipitations
extrêmes :
l’augmentation
de
l’occurrence et de l’intensité des sécheresses
;
l’augmentation du risque
d’inondation locale
; la baisse du niveau des nappes.
Le SDAGE 2022-2027 donne des estimations chiffrées des effets du
dérèglement climatique dans le bassin d’ici la moitié du XXIème siècle
: baisse
des débits de 10 à 30 % en 2030-2060 ; niveau moyen des nappes correspondant
à celui des 10 %
d’années les plus sèches connues à ce jour
; multiplication par
trois du nombre de jours en sécheresse agricole dans la période 2030-2060 ;
multiplication par dix du nombre de jours en sécheresse hydrologique ; montée
du niveau de la mer d’un mètre d’ici
2050 ; hausse de la température de surface
et acidification des océans ;
augmentation de l’évapotranspiration de 20
%
d’ici
à 2060 ; fréquence accrue des pluies fortes et des tempêtes.
112
Cf. projet de SDAGE 2022-
2027 du bassin de la Seine et des cours d’eau côtiers
normands adopté par le comité de bassin le 20 octobre 2020.
113
Cf. projet de SDAGE, compte rendu du séminaire du 15 juin 2018 du conseil
scientifique du bassin
sur le scénario tendanciel du bassin
ainsi que l’
avis du conseil
scien
tifique du comité de bassin du 10 octobre 2019 sur l’évolution des sécheresses et
des risques associés dans les prochaines décennies.
COUR DES COMPTES
116
Le SDAGE 2022-2027 comporte cinq orientations fondamentales :
-
« pour un territoire vivant et résilient : des rivières fonctionnelles, des
milieux humides préservés et une biodiversité en lien avec l’eau restaurée
»,
-
« réduire les pollutions diffuses en particulier sur les aires
d’alimentation de captages d’eau potable
»,
-
« pour un territoire sain : réduire les pressions ponctuelles »,
-
« pour un territoire préparé : assurer la résilience des territoires et une
gestion équilibrée de la ressource en eau face au changement
climatique »,
-
« protéger et restaurer la mer et le littoral ».
La portée juridique du SDAGE est forte. En particulier, les
documents d’urbanisme, notamment les schémas de cohérence territoriale,
les plans locaux d’urbanisme et les cartes communales doivent être
compatibles ou rendus compatibles avec le SDAGE (cf. schéma n° 1).
2 -
Le plan de gestion des risques d’inondation
Le plan de gestion des risques d’inondation (PGRI) est un document de
planification à l’échelle du bassin qui s’inscrit dans le cadre fixé par la directive
européenne du 23 octobre 2007 relative
à l’évaluation et à la gestion des
risques d’inondations et à l’approche large de la résilience définie au niveau
international
114
. Par rapport à la stratégie nationale de gestion des risques
d’inondation
115
, il ajoute un objectif propre au bassin de la Seine : mobiliser
tous les acteurs au service de la connaissance et de la culture du risque.
Le PGRI doit être compatible avec les objectifs de qualité des eaux
fixés par le SDAGE (cf. schéma n° 1). Il vise en particulier à maîtriser
l’urbanisation en zone ino
ndable et à réduire la vulnérabilité du bâti, du
patrimoine culturel et des activités économiques au risque d’inondation.
114
Cette approche large de la résilience a été préconisée au niveau international lors de
la troisième conférence mondiale
de l’ONU sur la réduction des risques de catastrophe,
tenue à Sendai (Japon) en mars 2015.
115
La stratégie nationale, adoptée en octobre 2014, poursuit trois objectifs prioritaires :
augmenter la sécurité des populations exposées ; stabiliser à court terme, et réduire à moyen
terme, le coût des dommages liés à l’inondation
; raccourcir fortement le délai de retour à la
normale des territoires sinistrés. Elle fixe quatre défis à relever pour concourir à ces
objectifs : développer la gouvernance et la maîtris
e d’ouvrage, aménager durablement les
territoires, mieux savoir pour mieux agir, apprendre à vivre avec les inondations.
LE MANQUE DE STRATEG
IE COORDONNEE A L’EC
HELLE DU BASSIN
DE LA SEINE
117
Il constitue un document opposable à l’administration et à ses
décisions et aux porteurs de projets soumis à autorisation, enregistrement
ou déclaration au titre de la loi sur l’eau ou au titre de la législation
applicable aux installations classées pour la protection de l’environnement.
Les documents de planification de l’aménagement du territoire et
d’urbanisme et les décisions dans le domaine de l’eau doivent être
compatibles avec ce plan. La jurisprudence a précisé que cela signifiait une
obligation de non contrariété à ses objectifs et à ses dispositions.
Le code de l’environnement prévoit que le SDAGE et le PGRI ont
quatre domaines en commun (tableau ci-dessous).
Tableau n° 10 :
domaines d’intervention du SDAGE et du PGRI
Domaines d’intervention du PGRI
Domaines communs SDAGE/PGRI
Aménagement du territoire et réduction
de la
vulnérabilité au risque d’inondation
Préservation de la dynamique naturelle
des
cours d’eau
Conscience du risque d’inondation et information
des citoyens
Entretien de cours d’eau
Prévision des inondations et alerte
Maîtrise des ruissellements et de
l’érosion
Préparation et gestion de crise
Gouvernance à l’échelle
des bassins versants
Diagnostic et connaissance relatifs aux enjeux soumis
à un risque d’inondation et à leur vulnérabilité
Connaissance des aléas
Source : rapport environnemental du PGRI Seine-Normandie, juillet 2014
Les dispositions communes pour 2022-2027
La bonne articulation des deux stratégies se traduit par le fait que le
SDAGE et le PGRI 2022-2027
116
pour le bassin de la Seine comportent onze
dispositions identiques ou en partie communes :
-
(i) la protection des zones humides et des espaces contribuant à limiter le
risque d’inondation par débordement de cours d’eau ou par submersion
marine dans les documents d’urbanisme
;
-
(ii) la gestion et l’entretien des milieux humides
;
-
(iii) cartographier et préserver le lit majeur et ses fonctionnalités ;
116
Cf. projet de Sdage 2022-2027 précité et projet de PGRI 2022-2027.
COUR DES COMPTES
118
-
(iv) restaurer les zones d’expansion des crues et les milieux humides
concourant à la régulation des crues ;
-
(v) favoriser la mise en œuvre de la compétence en matière de gestion des
milieux aquatiques et de prévention des inondations (Gemapi) à une
échelle pertinente ;
-
(vi) identifier les périmètres prioritaires d’intervention des établissements
publics d’aménagement et de gestion de l’eau (Epage) et des
établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) ;
-
(vii) prendre en charge la compétence « maîtrise des eaux pluviales et de
ruissellement ou lutte contre l’érosion des sols
» à la bonne échelle ;
-
(viii) réaliser un diagnostic de l’aléa ruissellement à l’échelle du bassin versant
;
-
(ix) élaborer une stratégie et un prog
ramme d’actions limitant les
ruissellements à l’échelle du bassin versant
;
-
(x) adopter une approche intégrée face au risque de submersion ;
-
(xi) développer une planification du trait de côte prenant en compte les
enjeux de biodiversité et les risques d’
inondation et de submersion marine.
Au regard de l’imbrication du SDAGE adopté par le comité de
bassin et du PGRI adopté par le préfet coordonnateur de bassin, après un
processus de consultation quasi identique à celui du SDAGE, la Cour
considère qu’une fu
sion de ces deux documents de planification serait de
nature à simplifier la compréhension des outils de gestion du fleuve et à
économiser du temps pour les services concernés.
B -
L’amont du fleuve non couvert par le contrat
de plan « Vallée de la Seine »
Contrairement au plan Seine qui n’a pas réussi à mobiliser les
collectivités territoriales du bassin, le schéma stratégique d’aménagement
et de développement de la Vallée de la Seine et le contrat de plan
interrégional correspondant ont été préparés conjoi
ntement par l’État et les
régions Île-de-France et Normandie. Le périmètre géographique du contrat
de plan « Vallée de la Seine »
va de la confluence de l’Oise à l’estuaire de
la Seine. Il ne comprend donc pas la partie amont du bassin, qui ne
disposera do
nc plus d’aucun contrat de plan interrégional à partir de 2022.
La région Grand Est, qui était impliquée dans les CPIER Plan Seine,
considère que cette gouvernance limitée à l’aval du bassin est
dommageable pour la transversalité des actions à l’échelle du
bassin Seine
et pour la notion de solidarité amont-aval.
LE MANQUE DE STRATEG
IE COORDONNEE A L’EC
HELLE DU BASSIN
DE LA SEINE
119
Le contrat de plan 2015-2020 Vallée de la Seine prévoyait de
mobiliser 411
M€
en 2015, portés à 449
M€
par avenant en 2016, pour un
coût global des opérations estimé à près d’un milliard d’euros. I
l
s’organisait autour des trois axes suivants
:
-
gestion
des
espaces
et
développement
durable,
incluant
la
connaissance des berges et la continuité écologique de la Seine ;
-
maîtrise des flux et déplacements (infrastructures ferroviaires,
fluviales, portuaires et projet Serqueux-Gisors) ;
-
développement économique, enseignement supérieur et recherche
(structuration des filières et des pôles, transition écologique et valorisation
économique, tourisme et culture, enseignement supérieur et recherche).
Carte n° 10 :
périmètre de la vallée de la Seine défini en avril 2013
Source :
Cour des Comptes d’après DREAL Normandie IGN –
AdminExpress COG 2022, schéma stratégique
Vallée de la Seine
COUR DES COMPTES
120
Dans la continuité, le prochain contrat de plan interrégional État-régions
2022-2027 Vallée de la Seine devrait inclure un volet « qualité environnementale
et transition écologique » regroupant les quatre axes suivants :
-
promouvoir un aménagement économe
de l’espace (lutte contre
l’artificialisation)
;
-
promouvoir une gestion vertueuse de l’eau et des milieux aquatiques
(poursuite des travaux du PIREN Seine
117
et du GIP Seine aval
118
sur la
morphologie du fleuve et de ses affluents, qualité de l’eau et biodive
rsité,
ouvrages améliorant la transparence des obstacles implantés le long de la
Seine - passes à poissons et opérations de renaturation) ;
-
transition environnementale et changement climatique (reconduction du
dispositif d’appel à manifestation d’intérêt animé par l’agence de
l’environnement et de maîtrise de l’énergie et cofinancé par les régions)
;
-
valorisation de l’espace fluvial (tourisme culturel, tourisme fondé sur
les déplacements doux et croisières fluviales et maritimes).
C -
Le manque de volonté fédératrice amont-aval
des collectivités locales du bassin de la Seine
La SLGRI francilienne prévoit une gouvernance spécifique pour la
protection des zones d’expansion des crues et des zones humides,
comprenant une solidarité de bassin entre les acteurs de l
’amont et de l’aval.
La Drieat et la Driaaf ont travaillé en 2019 avec la profession agricole et la
Métropole du Grand Paris pour convenir du cadre d’intervention financière
de cette dernière dans des projets de zones de sur-inondation, en amont de la
métr
opole, dans un contexte de solidarité entre l’amont et l’aval. Il s’agissait
d’appliquer l’article L. 211
-12-II-
1° du code de l’environnement sur la
création de
« zones de rétention temporaire des eaux de crues ou de
ruissellement, par des aménagements
permettant d’accroître artificiellement
leur capacité de stockage de ces eaux »
(cf. encadré
supra
).
Ce travail a abouti le 27 février 2020 à la signature d’une charte
d’engagement entre le préfet de région, la Métropole du Grand Paris et les
chambres d’a
griculture des régions Île-de-France, Grand Est, Bourgogne-
Franche Comté et Centre-Val-de-
Loire. Aucun territoire n’a cependant été
identifié depuis lors par la MGP pour la mise en œuvre de cette charte. L’EPTB
Seine Grands Lacs estime que ce travail d’identification pourrait s’étaler sur
dix à trente ans en raison de l’absence de maîtres d’ouvrage locaux.
117
Programme interdisciplinaire de recherche sur l'eau et l'environnement du bassin de la Seine.
118
Groupement d’intérêt public Seine
-Aval, créé en 2003 pour piloter le programme de
recherche Seine-
Aval et valoriser les connaissances acquises, qui s’intéresse à l’estuaire
de la Seine (170 km de fleuve soumis à la marée, depuis le barrage de Poses en amont).
LE MANQUE DE STRATEG
IE COORDONNEE A L’EC
HELLE DU BASSIN
DE LA SEINE
121
Le bassin de la Seine est en effet caractérisé par
le manque d’intérêt et
de volonté fédératrice des collectivités locales en amont et en aval de la région
parisienne. Ainsi, la région Île-de-
France refuse de s’engager dans la prévention
des inondations, malgré les liens directs avec ses compétences en matière de
planification (schéma directeur régional Île-de-France), de construction de
bâtiments en zone
inondable (lycées) et d’intervention économique.
De plus, les deux établissements publics territoriaux de bassin de
Seine Grands Lacs et de l’Entente Oise
-Aisne, de taille significative, ne
couvrent pas l’ensemble du bassin
:
l’un couvre l’agglomération pa
risienne
jusqu’à la confluence avec l’Oise (en violet) et le seul bassin amont de la
Seine, et l’autre couvre le nord
-est du bassin (en vert).
Carte n° 11 :
périmètre des établissements publics territoriaux de bassin
Source :
agence de l’eau Seine
-Normandie, BD Carthage
Il y a encore un manque majeur de structuration des collectivités
locales compétentes en matière de gestion des milieux aquatiques et
prévention des inondations (Gemapi) en aval de l’Île
-de-France. La partie
en aval de la confluence avec l’Oise était i
dentifié comme prioritaire par le
SDAGE 2014-2020. Elle concentre en effet des enjeux liés à la gestion des
digues de protection contre les inondations, aux zones humides et aux
zones d’expansion des crues mais aussi aux activités économiques
(navigation fluviale, activités industrielles dans les ports et le long de la
Seine, plus récemment développement du tourisme fluvial), qui doivent
être appréhendés dans leur ensemble.
COUR DES COMPTES
122
Aussi, les compétences du syndicat mixte d’aménagement, de
gestion et d’entretien des berges de la Seine et de l’Oise (SMSO), qui
couvre 560 000 habitants (42 communes dont 41 dans les Yvelines), ont dû
évoluer pour y inclure la prévention des inondations. En outre, un syndicat
mixte de gestion de la Seine Normande a été créé le 1
er
janvier 2020 afin
d’élaborer une stratégie unifiée de la gestion des milieux aquatiques et des
inondations dans la vallée de la Seine normande. L’objectif serait de le
pérenniser à partir du 1
er
janvier 2023 sur la base des résultats des études.
Carte n° 12 :
périmètre du syndicat mixte de gestion de la Seine Normande
Source : site internet du syndicat mixte
L’absence très regrettable de volonté fédératrice des collectivités au
long du fleuve a empêché le plan Seine de porter une vision commune,
combinant l’économie, le patrimoine naturel et la prévention des
inondations avec une solidarité amont-aval.
D -
La suppression du contrat de plan interrégional
du plan Seine
C’est dans ce contexte qu’un arbitrage interministériel a décidé de
supprimer le contrat de plan interrégional du plan Seine pour la période de
contractualisation État-régions 2021-2027.
LE MANQUE DE STRATEG
IE COORDONNEE A L’EC
HELLE DU BASSIN
DE LA SEINE
123
Les actions
relatives à la continuité écologique de l’ex
-plan Seine seront
intégrées dans le prochain contrat de plan interrégional Vallée de la Seine (dont
le périmètre ne couvre pourtant pas l’amont du bassin –
ce que regrette la
région Grand Est). Le financement des projets de prévention des inondations,
même lorsqu’ils ont une dimension interrégionale clairement identifiée, seront
inscrits dans les contrats de plan État-Région : Île-de-France (notamment pour
le casier pilote de la Bassée), Hauts-de-France (aménagement de zones de
stockage sur le bassin Oise-Aisne) et Grand Est (achèvement des travaux du
canal d’amenée de la Seine dans le département de l’Aube).
Cette décision a été prise contre l’avis du préfet coordonnateur de
bassin, de la délégation de bassin et de plusieurs régions et acteurs
consultés. Ainsi, l’Entente Oise
-Aisne et la région Grand Est étaient
favorables à son maintien pour financer de façon adaptée des projets de
dimension interrégionale et maintenir l’approche stratégique de bassin. Le
présid
ent du conseil départemental de l’Essonne a indiqué projeter, avec
les départements voisins de la Seine-et-Marne et du Val-de-Marne,
d’élaborer et porter auprès de l’État une stratégie partagée sur l’axe Seine
en amont de Paris au sein de la région Île-de-France.
La Cour considère que cette dispersion des actions et des acteurs est
directement contraire au principe de solidarité, principe fondateur de la
stratégie nationale du risque d’inondation, qui vise à répartir équitablement
les responsabilités et l’e
ffort de réduction des conséquences négatives des
inondations entre tous les territoires et acteurs concernés : amont-aval,
urbain-rural, rive droite-rive gauche.
E -
Le rôle du préfet coordonnateur à renforcer
Le rôle du préfet coordonnateur de bassin est déf
ini à l’article
L. 213-
7 du code de l’environnement, qui dispose que
«
dans chaque
bassin, le préfet de la région où le comité de bassin a son siège anime et
coordonne la politique de l'État en matière de police et de gestion des
ressources en eau afin de réaliser l'unité et la cohérence des actions
déconcentrées de l'État en ce domaine dans les régions et départements
concernés. En outre, il anime et coordonne la politique de l'État en matière
d'évaluation et de gestion des risques d'inondation
».
1 -
Assurer le suivi de la « feuille de route » du préfet coordonnateur
Le préfet coordonnateur de bassin s’est doté d’une
« feuille de route
inondation » très détaillée, lui permettant de piloter les actions à mener sur
l’ensemble du bassin. Définie à la suite des in
ondations de 2016 (rapport
du préfet coordonnateur de bassin au Premier ministre sur le
fonctionnement hydrologique du bassin de la Seine) et des inondations de
COUR DES COMPTES
124
janvier-février 2018, cette feuille de route a été proposée en mars 2018 par
le préfet aux trois ministres concernés (intérieur, transition écologique et
solidaire, cohésion des territoires). Les ministres en ont validé le principe
dans un courrier au préfet de région en date du 26 juin 2018 et lui ont
demandé de faire un point semestriel sur l’avan
cement de cette feuille de
route. Celle-ci se déclinait en cinq axes :
-
favoriser les projets de territoire : structuration et consolidation de la
compétence Gemapi et accompagnement des programmes d’action
;
-
accélérer la réalisation des grands ouvrages structurants de régulation
des débits (casier pilote de la Bassée) ;
-
accélérer et multiplier la réalisation d’opération de ralentissement
dynamique des crues (zones d’expansion des crues, zones humides, etc.)
;
-
restaurer les capacités naturelles d’infiltration et d’écoulement pour
limiter le ruissellement de l’eau (désimperméabilisation, gestion des
eaux pluviales, etc.) ;
-
réduire la vulnérabilité des territoires et des activités (maîtrise de
l’urbanisation en zone inondable, développement des techniques
résilientes de construction, résilience des réseaux, etc.).
La feuille de route concernait l’ensemble du bassin et était
complémentaire au programme d’action 2019
-
2021 des services de l’État sur
les risques naturels en Île-de-France. La Drieat en a élaboré un état
d’avancement très détaillé pour que le préfet puisse mesurer les obstacles
éventuels et les points sur lesquels son impulsion était nécessaire, et informer
l’ensemble des acteurs. Cependant, le dernier état d’avancement date de
septembre 2020. Le préfet coordonnateur de bassin a cessé de demander à ses
services de le mettre à jour, de rendre compte de l’avancement de la feuille de
route aux ministres concernés et de réunir semestriellement les acteurs
concernés (ce que regrette par exemple la Métropole du Grand Paris).
Au regard des enjeux majeurs du risque d’inondation en Île
-de-France
et de la nécessité d’une impulsion du préfet coordonnateur de bassin pour
appuyer l’action plus technique de ses services, la Cour préconise que le préfet
coordonnateur de bassin identifie régulièrement avec ses services les points sur
lesquels son action est requise et en rende compte aux ministres concernés.
2 -
Placer la mise en œuvre de la stratégie de l’
État
à l’échelle
du
bassin sous l’autorité du préfet coordonnateur
La gouvernance de la stratégie et du contrat de plan est partagée entre
le délégué interministériel, qui anime la concertation, et le préfet de région
Normandie, chargé de la mise en œuvre du contrat de plan. Le préfet
LE MANQUE DE STRATEGIE COORDONN
EE A L’ECHELLE DU BA
SSIN
DE LA SEINE
125
coordonnateur de bassin n’a aucun rôle
dans le dispositif, ce qui est contraire
à l’article L. 213
-
7 du code de l’environnement, qui dispose que son rôle est
« [
d’animer et de coordonner]
la politique de l'État en matière de police et
de gestion des ressources en eau afin de réaliser l'unité et la cohérence des
actions ».
Cette organisation n’est pas adaptée au traitement cohérent des
enjeux de fond du bassin de la Seine. Pour remédier à cette situation
problématique en termes de coordination de l’action de l’État et de vision
intégrée du bassin, la délégation de bassin avait proposé la fusion des deux
contrats de plans interrégionaux et le rattachement de la délégation
interministérielle de la Vallée de la Seine au préfet coordonnateur de bassin,
en vue de la préparation des contrats 2021-2027. Néanmoins, un arbitrage
interministériel a décidé en 2021 de maintenir le dispositif actuel. À défaut
d’une organisation cohérente, la préfecture de région organise depuis peu des
réunions de coordination informelle avec la délégation interministérielle.
Ces décisions successives ont conduit à un cloisonnement entre les
approches économiques et environnementales du fleuve, sans garantie de
cohérence au sein de l’État, puisqu’elles ne sont pas traitées de façon
commune par le préfet coordonnateur de bassin. Directement contraires
aux d
ispositions du code de l’environnement, elles devraient être révisées.
La Cour prend acte de l’opposition du délégué interministériel à son
rattachement au préfet coordonnateur de bassin. Le délégué considère en
effet qu’être placé auprès du préfet de rég
ion Île-de-France risque
d’affaiblir la dynamique actuelle de coopération existant entre les régions
Normandie et Île-de-
France, qui permet d’associer pleinement la région
Normandie à l’aménagement et au développement du Grand Paris sur l’axe
Seine, en ava
l de la région capitale. Il considère par ailleurs qu’un
rattachement au préfet de région Île-de-France conduirait nécessairement à
que ce dernier pilote le CPIER et préside les instances présidées jusqu’ici
par le délégué interministériel : comité directeur de la vallée de la Seine,
conseil d’orientation du grand port fluvio
-maritime HAROPA, comité de
pilotage de la nouvelle ligne ferroviaire Paris-Normandie.
La Cour observe cependant que la région Normandie ne mentionne
aucun obstacle à ce rattachement. Elle considère par ailleurs que la
conduite par l’État de projets à caractère interrégional ne justifie pas en soi
la création d’un délégué interministériel pl
acé auprès du Premier ministre.
Elle relève enfin que le rattachement proposé permettrait tout à fait que ce
délégué
–
dont le titre « interministériel »
est superfétatoire, puisqu’il serait
sous l’autorité d’un préfet de région
- continue à piloter les projets et à
présider les instances dont il est en charge.
La Cour recommande donc de placer sans délai le délégué au
développement de la Vallée de la Seine sous l’autorité du préfet
coordonnateur de bassin (recommandation n° 8).
COUR DES COMPTES
126
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
L’appui à la prévention du risque d’inondation en Île
-de-France
passe par un pilotage efficace d’une stratégie de gestion durable de la
Seine à l’échelle du bassin.
Telle était l’ambition du plan Seine de 2007, qui couvrait
initialement quatre axes :
les inondations, la qualité de l’eau, la qualité
des milieux et le développement durable. Un premier bilan en 2014 pointait
les retards importants de la réalisation des projets du fait de l’absence de
maitrise d’ouvrage ou du manque de concertation. Le co
ntexte change en
2013 avec la création d’un délégué interministériel au développement de
la Vallée de la Seine, placé auprès du Premier Ministre, chargé d’une
stratégie distincte, centrée sur les régions Île-de-France et Normandie et
le développement économique. Le plan Seine est dès lors recentré de 2015
à 2021 sur des projets de prévention des inondations et de passes à poisson.
Le plan Seine cesse d’exister à partir de 2022.
Trois stratégies coexistent donc à l’échelle du bassin de la Seine
:
le schéma d
’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), qui définit les
priorités pour atteindre l’objectif de bon état des masses d’eau en 2027
;
le plan de gestion des risques d’inondation (PGRI), qui définit les
orientations à respecter pour prévenir ces risques et la stratégie de
développement de la Vallée de la Seine.
L’échec du plan Seine reflète la difficulté de fédérer les acteurs
territoriaux en amont et en aval de la métropole francilienne, ainsi que le
manque de volonté de la part de la plupart des régions tout au long du
bassin de la Seine
–
à l’exception de la région Grand Est
-
de s’impliquer
dans les questions de prévention des inondations.
Dans ce contexte, pour favoriser une gestion intégrée des
problématiques du fleuve, à défaut de plan Seine, il est nécessaire de placer
le délégué à l’aménagement de la Vallée de la Seine sous l’autorité du
préfet coordonnateur de bassin.
Comme cela est réalisé pour les autres grands fleuves, il est
également impératif que l’État et les collectivités porteuses des
pr
ogrammes d’action rendent compte régulièrement des avancées de la
politique de prévention des inondations à l’ensemble des acteurs, tant à
l’échelle du bassin que de la région.
LE MANQUE DE STRATEG
IE COORDONNEE A L’EC
HELLE DU BASSIN
DE LA SEINE
127
La Cour formule les recommandations suivantes :
7.
(2023) évaluer annuellement les avancées de la politique de
prévention du risque d’inondation, tant à l’échelle du bassin que de la
région, et en rendre compte aux acteurs dans un format large
(
ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires,
ministère de l’inté
rieur et des outre-mer
- préfet coordonnateur de
bassin,
agence
de
l’eau
Seine
-Normandie,
collectivités
et
établissements porteurs des programmes d’action)
;
8.
(2023) placer le délégué au développement de la Vallée de la Seine
sous l’autorité du préfet
coordonnateur de bassin (ministère de la
transition écologique
et de la cohésion des territoires, ministère de
l’intérieur
et des outre-mer).
Liste des abréviations
AESN
..................
Agence de l’eau Seine
-Normandie
AFNOR
...............
Association française de normalisation
ALUR
..................
Loi n° 2014-
366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement
et un urbanisme rénové
BRGM
.................
Bureau de recherche biologique et minière
CCR
.....................
Caisse centrale de réassurance
CGCT
..................
Code général des collectivités territoriales
CGET
..................
Commissariat général à l’égalité des territoires
CEREMA
............
Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement,
la mobilité et l’aménagement
CGEDD
.................
Conseil général de l’environnement et du développement durable
COPRNM
.............
Conseil d’orientation et de prévention des risques naturels majeurs
CPER
...................
Contrat de plan État-Région
CPIER
.................
Contrat de plan interrégional État-Région
DATAR
...............
Délégation interministériell
e à l’aménagement du territoire et à
l’attractivité régionale
DCE
.....................
Directive cadre sur l’eau
DDRM
.................
Document départemental des risques majeurs
DDT
....................
Direction départementale des territoires
DEB
.....................
Direction de l’eau et de la biodiversité
DHUP
..................
Direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages
DICRIM
..............
Document d'information communal sur les risques majeurs
DGPR
..................
Direction générale de la prévention des risques
DREAL
...............
Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et
du logement
DRIAAF
..............
Direction régionale et interdépartementale de l'alimentation, de
l'agriculture et de la forêt
DRIEAT
..............
Direction régionale et interdépartementale de l’environnement,
de l’aménagement et des transports d’Île
-de-France
DSIz
....................
Disposition spécifique inondation zonale du plan ORSEC
DTU
....................
Document technique unifié
EPCI
....................
Établissement public de coopération intercommunale
COUR DES COMPTES
130
EPCI-FP
..............
Établissement public de coopération intercommunale
à fiscalité propre
EPRI
....................
Évaluation préliminaire des risques d’inondations
EPAGE
................
Établissement public
d’aménagement et de gestion de l’eau
EPA ORSA
............
Établissement public d’aménagement Orsay
-Rungis-Seine Amont
EPISEINE
...........
Ensemble pour la prévention des inondations sur le bassin
de la Seine
EPTB
...................
Établissement public territorial de bassin
FEDER
................
Fonds européen de développement régional
FFA
........................
Fédération française de l’assurance
(devenue » France Assureurs »)
FNE
.....................
France Nature Environnement
FPRNM
...............
Fonds de prévention des risques naturels majeurs,
dit » Fonds Barnier »
GEMAPI
.............
Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations
GIP
......................
Groupement d’intérêt public
GPA
.....................
Grand Paris Aménagement
IGA
.....................
Inspection générale de l’administration
IGC
......................
Inspection générale des carrières
IIBRBS
................
Institution interdépartementale des barrages réservoirs
du Bassin de la Seine
MAPTAM
...........
Loi d
u 27 janvier 2014 portant modernisation de l’action
publique et d’affirmation des métropoles
MGP
....................
Métropole du Grand Paris
MRN
...................
Mission des risques naturels
MTE
....................
Ministère de la transition écologique
NGF
.....................
Nivellement général de la France dit « NGF/IGN 1969 »
NOTRe
................
Loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale
de la République
OIN
.....................
Opération d’intérêt national
ORSEC
................
Organisation de la réponse de sécurité civile
PAPI
....................
Programme d’actions de prévention des inondations
PCS
.....................
Plan communal de sauvegarde
PGRI
...................
Plan de gestion des risques d’inondation
PHEC
..................
Plus hautes eaux connues
PIREN Seine
.......
Programme interdisciplinaire de recherche sur l'eau
et l'environnement du bassin de la Seine
PLU
.....................
Plan local d’urbanisme
PLUi
....................
Plan local d’urbanisme intercommunal
LISTE DES ABREVIATIONS
131
PO
.......................
Programme opérationnel (mettant en œuvre le FEDER)
PPA
.....................
Projet partenarial d’aménagement
PPRI
....................
Plan de prévention des risques inondations
PPRN
...................
Plan de prévention des risques naturels
REI
.........................
Recensement des éléments d'imposition à la fiscalité directe locale
RATP
..................
Régie autonome des transports parisiens
RIC
......................
Règlement de surveillance, de prévision et de transmission de
l’information sur les crues
RTE
.....................
Réseau de transport d’électricité
SDAGE
...............
Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux
SDEVO
...............
Syndicat départ
emental d’électricité du Val d’Oise
SDRIF
.................
Schéma directeur de la région Île-de-France
SEDIF
.................
Syndicat des eaux d’Île
-de-France
SEY
.....................
Syndicat d’énergie des Yvelines
SGAR
..................
Secrétariat général aux affaires régionales
SGZD
..................
Secrétariat général de la Zone de défense et de sécurité
de Paris (périmètre : territoire de la région Île-de-France)
SIAAP
.................
Syndicat interdépartemental pour l’assainissement
de
l’agglomération parisienne
SIAHVY
..............
Syndicat intercommunal pour l’aménagement hydraulique
de
la Vallée de l’Yvette
SIPPEREC
..........
Syndicat intercommunal de la périphérie de Paris
pour les énergies et les réseaux de communication
SIGEIF
....................
Syndicat intercommunal pour le gaz et l’électricité en Île
-de-France
SLGRI
.................
Stratégie locale de gestion des risques d’inondation
SMAGE
...............
Syndicat mixt
e d’aménagement et de gestion des eaux
des deux Morin
SMBVA
..............
Syndicat mixte du bassin versant de l'Armançon
SMSO
..................
Syndicat mixte d’aménagement, de gestion et d’entretien des
berges de la Seine et de l’Oise
SNCF
...................
Société nationale des chemins de fer
SNGRI
.................
Stra
tégie nationale de gestion des risques d’inondation
SPC
.....................
Service de prévision des crues
SRNH
..................
Service des risques naturels et hydrauliques
SyAGE
................
Syndicat mixte d’aménagement et de gestion des eaux du
bassin versant Yerres-Seine
TIM
.....................
Transmission de
l’information aux maires
TRI
......................
Territoire à risque important d'inondation
ZEC
.....................
Zone d’expansion de crues
COUR DES COMPTES
132
ZICH
...................
Zone isoclasse hauteur (hauteur de submersion par rapport
au terrain naturel)
ZINI
.....................
Zone impactée non inondée
ZIP
.......................
Zone inondée potentielle
3DS
.....................
Loi du 9 février 2022 relative à la différenciation,
la décentralisation, la déconcentration et portant diverses
mesures de simplification de l’action publique locale
Annexes
Annexe n° 1 : liste des personnes rencontrées
.............................................
134
Annexe n° 2 : évaluation des dommages liés aux inondations en Île-de-France
......
145
Annexe n° 3 : études confiées par la direction générale
de la prévention des risques (DGPR) à la Caiss ve
centrale de réassurance (CCR) en 2021
.................................
151
Annexe n° 4
: l’organisation de la gestion des
milieux aquatiques et
de la prévention des inondations (Gemapi) en Île-de-France
........
152
Annexe n° 5 : indicateurs du plan de gestion des risques inondations
(PGRI) sur le bassin Seine-Normandie
..................................
160
Annexe n° 6
: soutiens de l’agence de l’eau en
matière de prévention
des inondations
......................................................................
164
Annexe n° 7 : les plans de prévention des risques inondations (PPRI)
........
166
Annexe n° 8 : recensement des plans de protection contre les
inondations requis par le plan de prévention des risques
d’inondation (PPRI) de
Paris
.................................................
175
Annexe n° 9 : actions des opérateurs de réseau et de santé pour réduire
leur vulnérabilité au risque inondation en Île-de-France
.......
180
Annexe n° 10 : illustrations des liens entre gestion de crise et
prévention du risque d’inondation
.........................................
186
Annexe n° 11 : historique et contenu des plans Seine 2007-2013 et 2015-2020
......
188
Annexe n° 12 : les plans Loire et Rhône-Saône
...........................................
192
Annexe n° 13 : comparaisons internationales avec des inondations
majeures
................................................................................
201
Annexe n° 14 : la stratégie locale de gestion du risque inondation 2016-2021
de la métropole francilienne et son bilan à mi-parcours
....................
204
Annexe n° 15
: mise en œuvre des
recommandations de l’OCDE
de 2014 et 2018
.....................................................................
210
Annexe n° 16 : les actions du CPIER Vallée de la Seine 2015-2020
...........
214
Annexe n° 17 : le bilan financier des contrats de plan interrégionaux
et régionaux du plan Seine
....................................................
215
Annexe n° 18 : liste des 172 équipements du 15
e
arrondissement
potentiellement impactés en cas de crue centennale de la Seine
......
222
COUR DES COMPTES
134
Annexe n° 1 :
liste des personnes rencontrées
Services de l’État
•
Ministère de la Transition écologique - Direction générale de la
prévention des risques (DGPR) :
-
M. Cédric Bourillet, directeur général ;
-
Mme Katy Narcy, adjointe à la cheffe du service des risques naturels
et hydrauliques ;
-
M. Mayeul de Drouas, chef du bureau de l’action territoriale –
Département d’appui aux politiques de prévention.
•
Ministère de la Transition écologique - Direct
ion de l’Eau et de la
Biodiversité (DEB) :
-
M. Olivier Thibault, directeur de l’eau et de la biodiversité
;
-
Mme Delphine Albouy, adjointe au chef du bureau de la synthèse et
de la coordination des politiques de protection et de restauration des
écosystèmes
–
Sous-
Direction de l’animation territoriale et de l’appui
aux politiques de protection et de restauration des écosystèmes.
•
Ministère de l’Intérieur
- Direction générale des collectivités locales
(DGCL) :
-
M. Stanislas Bourron, directeur général des collectivités locales ;
-
M. Stéphane Bruno, adjoint au directeur général des collectivités
territoriales ;
-
M. Olivier Benoist, sous-
directeur de la cohésion et de l’aménagement
du territoire ;
-
M. Sébastien Simoes, adjoint au sous-directeur des finances locales et
de l’action économique
;
-
M. Bastien Mérot, adjoint au sous-directeur de la cohésion et de
l’aménagement du territoire
;
-
Mme Claudie Calabrin, cheffe du bureau stratégie, contractualisation,
évaluation ;
-
Mme Anouk Watrin, adjointe à la cheffe du bureau stratégie,
contractualisation, évaluation ;
-
Mme Clémence Mallet, cheffe de pôle contractualisation ;
-
M. Emmanuel Colas, chargé de mission contractualisation.
ANNEXES
135
•
Ministère de l’économie, des finances et de la relance –
direction
du budget :
-
M. Guillaume Bouyt, adjoint au sous-directeur économie, transports
et logement ;
-
Mme Léa Boudet, cheffe du bureau développement durable ;
-
M. Yohan Pallier, adjoint à la cheffe du bureau développement durable.
•
Ministère de la culture :
-
Mme Dominique Buffin, haute fonctionnaire de défense et de sécurité
adjointe ;
-
M. Julien Métifeux, chef du pôle défense et sécurité.
•
Délégation interministérielle au développement de la Vallée de la Seine
-
M. Pascal Sanjuan, préfet, délégué interministériel au développement
de la Vallée de la Seine (depuis juin 2021) ;
-
M. François Philizot, préfet, précédent délégué interministériel au
développement de la Vallée de la Seine (2013-2021) ;
-
M. Bruno Triquenaux, conseiller développement économique, culture,
tourisme et développement durable ;
-
Mme Florence Pajon, conseillère transports et logistique.
•
Préfecture de région Île-de-France :
-
M. Marc Guillaume, préfet coordonnateur de bassin, préfet de région
Île-de-France, préfet de Paris ;
-
M. Pierre-Antoine Molina, préfet, secrétaire général aux politiques
publiques.
•
Préfecture de police, secrétariat général de la zone de défense et
de sécurité de Paris :
-
Mme Marie-Emmanuelle Assidon, préfète, secrétaire générale ;
-
Mme Mélanie Laleau, cheffe de cabinet ;
-
M. Vincent Pech de Laclause, chef d’
État-major ;
-
M. Thomas Gobe, chef du bureau de la planification ;
-
M. Philippe Trinckquel, chef du département préparation à la gestion
des crises ;
-
M. Kleber Fages, chargé de mission inondation.
COUR DES COMPTES
136
•
Direction régionale des affaires culturelles d’Île
-de-France :
-
M. Olivier Peyratout, directeur adjoint délégué en charge des patrimoines.
•
Direction régionale et interdépartementale de l’environnement, de
l’aménagement et des transports d’Île
-de-France (Drieat) :
-
Mme Emmanuelle Gay, directrice régionale et interdépartementale de
l’environnement, de l’aménagement et des transports, déléguée de bassin
;
-
Mme Claire Grisez, directrice adjointe eau et développement durable ;
-
M. Jean-Marc Picard, directeur adjoint en charge des risques ;
-
Service politiques et police de l’eau
-
Mme Isabelle Kamil, cheffe du service politiques et police de l’eau
;
-
Mme Caroline Lavallart, adjointe « bassin Seine Normandie » à la
cheffe de service
–
cheffe de la mission « stratégies eau et
planification » (délégation de bassin Seine-Normandie) ;
-
M. Rémy Farcy, chargé de mission directive inondation (délégation
de bassin Seine-Normandie), ;
-
Mme Isabelle Vignasse, chargée de mission (délégation de bassin
Seine-Normandie) ;
-
M. Jean-Michel Helmer, chargé de mission en charge des CPER,
CPIER, FEDER et PAPI (délégation de bassin Seine-Normandie) ;
-
Service de prévention des risques
-
M. Félix Boilève, chef du service ;
-
Mme Marion Rafalovitch, cheffe du département des risques naturels ;
-
Mme Laurence Balmes, adjointe à la cheffe du département
des risques naturels ;
-
M. Julien Tanguy, chargé de mission.
•
Direction régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et
du Logement (Dreal) Centre-Val de Loire :
-
M. Hervé Brulé, directeur régional de l’environnement, de
l’aménagement et du logement.
•
Direction régionale de
l’Environnement, de l’Aménagement et
du Logement (Dreal) Auvergne Rhône-Alpes :
-
M. Jean-
Pierre Deneuvy, directeur régional de l’environnement, de
l’aménagement et du logement
;
-
M. Olivier Conte, responsable du plan Rhône.
ANNEXES
137
Agences et opérateurs de l’État
•
A
gence de l’eau Seine
-Normandie :
-
Mme Sandrine Rocard, directrice générale ;
-
Mme Nathalie Evain-Bousquet, directrice du programme et des
interventions ;
-
M. Christophe Poupard, directeur de la connaissance et de la planification ;
-
Mme Lydia Prouvé, chargée de projet politique territoriale, direction
territoriale Seine francilienne.
•
Assistance publique
–
Hôpitaux de Paris (AP-HP)
-
M. Michaël Cohen, adjoint au directeur
–
Direction économique
financière, du patrimoine et de l’investissement
;
-
M. Bruno Idasiak, chef de service risques, énergie
–
développement
durable ;
-
M. Christophe Leroy, chef du service gestion des crises sanitaires ;
-
M. Vincent Midler, ingénieur, référent risques spécifiques
–
Service
Risques Énergies et Développement durable.
•
Caisse centrale de réassurance :
-
M. Nicolas Bauduceau, directeur du département « fonds public et
prévention » - Direction des réassurances et fonds publics.
•
Chambre de commerce et d’industrie Île
-de-France :
-
Mme Clothide Yeatman, responsable du département développement
durable et mobilités
–
Pôle Études territoriales
•
Établissement public d’aménagement Orly Rungis Seine amont
(EPA ORSA) et Grand Paris Aménagement :
-
M. Frédéric Moulin, directeur général ;
-
M. Arnaud Koestel, directeur de l’habitat privé
;
-
Mme Anne Maikovsky, directrice territoriale en charge des opérations
d’aménagement implantées sur le territoire de l’EPT Grand Orly Seine
Bièvre.
•
Voies navigables de France (VNF) :
-
M. Benoît Dufumier, directeur général ;
-
M. Guy Rouas, directeur de l’infrastructure de l’eau et de l’environnement
;
COUR DES COMPTES
138
-
Mme Stéphanie Peigney-Couderc, directrice adjointe bassin de la
Seine et Loire aval ;
-
M. Julien Lernould, directeur adjoint juridique et financier - agent
comptable principal.
Collectivités territoriales et leurs établissements
•
Région Île-de-France :
-
Mme Marion Zalay, directrice générale adjointe en charge du pôle
cohésion territoriale ;
-
Mme Aude Rothenburger, directrice générale adjointe en charge du
pôle affaires européennes ;
-
M. Sébastien Maes, directeur de l’environnement –
Pôle cohésion
territoriale ;
-
M. Cédric Guillon-Lavocat, directeur des affaires européennes ;
-
Mme Jessica Balchan, chargée de coordination audits et contrôles
–
Direction des affaires européennes.
•
Département des Hauts-de-Seine
-
Mme Anne de Rieth de Jonghe,
directrice de l’eau
;
-
M. Yves Dauphin, chargé de mission « relations partenariales ».
•
Département de Seine-Saint-Denis
-
M. Olivier Veber, directeur général des services ;
-
Mme
Marion
Alfaro,
directrice
générale
adjointe
du
pôle
« aménagement et développement durable ».
•
Département du Val-de-Marne
-
M. Laurent Vercruysse, directeur général des services ;
-
Mme Mercédès Gallano, directrice générale adjointe de l’environnement
;
-
Mme Mélina Tellier, chargée de mission « prévention des risques
d’inondation
».
•
Métropole du Grand Paris
-
M. Paul Mourier, directeur général des services ;
-
Mme Nathalie Van Schoor, directrice générale adjointe en charge du
développement territorial ;
-
M. Paul Flamme, directeur des coopérations territoriales ;
-
M. Louison Coste, chargé de mission.
ANNEXES
139
•
Ville de Paris
-
M. François Croquette, directeur pour la transition écologique et le climat ;
-
Mme Marie-Pierre Padovani, direction transition et climat, cheffe du
pôle Seine, acteurs et enjeux de l’eau
;
-
M. Benjamin Raigneau, directeur de la propreté et
de l’eau
;
-
M. Nicolas Londinsky, directeur adjoint du service technique de l’eau
et de l’assainissement
;
-
M. Nicolas Cres, adjoint au chef du département d’intervention foncière
;
-
M. Christophe Ribet, membre du cabinet de Pierre Rabadan (élu en
charge de la Seine, des sports et des Jeux Olympiques) ;
Secrétariat général :
-
M. Adam Nafa, chargé du suivi des rapports de juridictions financières ;
-
M. Pierre-Adrien Hingray, chef du service de la gestion de crise ;
-
M. Stéphane Crenn, service de gestion de crise, en charge de la
prévention des crues et de la réponse aux inondations ;
-
M. Antony Crenn, délégation générale au Grand Paris, en charge du
transfert de la compétence GEMAPI.
•
EPTB Seine Grands Lacs :
-
M. Frédéric Molossi, ancien président (jusqu’en septembre
2021),
conseiller départemental de Seine-Saint-Denis ;
-
M. Valéry Molet, directeur général des services ;
-
Mme Elise Laude, directrice adjointe chargée des ressources ;
-
M. Pascal Goujard, directeur de l’appui aux territoires
;
-
M. Frédéric Gache, directeur a
djoint de l’appui aux territoires
;
-
M. Yann Raguénès, chef de projet PAPI Seine et Marne franciliennes.
•
EPTB Entente Seine Oise :
-
M. Gérard Seimbille, président ;
-
M. Jean-Michel Cornet, directeur ;
-
M. Eric Rommelfangen, secrétaire général ;
-
Mme Marjorie André, directrice « appui aux territoires, prévention
inondations ».
COUR DES COMPTES
140
Associations
•
Centre européen de prévention et de gestion des inondations
(CEPRI) :
-
Mme Marie France Beaufils, présidente, ancienne maire de St Pierre des-
Corps (1983-2020), ancienne
sénatrice d’Indre
-et-Loire (2001-2017)
-
Mme Stéphanie Bideau, directrice
•
France Nature Environnement :
-
M. Philippe Lagauterie, membre du conseil d’administration de
l’agence de l’eau Seine
-Normandie, du comité de bassin Seine-
Normandie, du groupe technique
d’élaboration du SDAGE, de la
Commission mixte inondations et du Conseil d’orientation et de
prévention des risques naturels majeurs (COPRNM).
•
Intercommunalités de France (IdCF)
-
Mme Oriane Cécile, conseillère environnement, politique de l’eau,
assainissement, planification, énergie, adaptation au changement
climatique.
•
Union nationale des associations de lutte contre les inondations
(« France Inondations ») :
-
Marc Piednoel, président ;
-
Mme Josiane Janisset, coprésidente géographique et représentant légal ;
-
Mme Odile Morel, trésorière-secrétaire.
•
La Seine en partage :
-
M. James Cheron, maire de Montereau et président de l’association
La Seine en partage.
Organisateurs et opérateurs de réseaux
Transports en commun
•
Île-de-France Mobilités (Autorité Organisatrice des Mobilités
en Île-de-France)
-
M. Olivier François, directeur de cabinet et secrétaire du conseil
d’administration d’IDF mobilités
;
-
Mme Hélène Lambert, chargée des relations institutionnelles auprès
du directeur de cabinet, en charge du suivi de la gestion de crise ;
-
M. Guillaume Autier, coordinateur sûretés au sein de la mission sûretés.
ANNEXES
141
•
RATP :
-
M. David Courteille, directeur unité opérationnelle « Equipements,
stations et ouvrages d’art
» - RATP infrastructures ;
-
Mme Marie Geschwind, chargée de mission en charge du PCA
inondations
–
Services de la direction générale.
•
SNCF Réseau :
-
M. Vincent Desvignes, correspondant sûreté et risques naturels.
Energie
•
Réseau de transport d’électricité (RTE)
:
-
M. Thibaud Hedelin, Pôle Coordination et Action Territoriale -
Délégation Régionale Île de France- Normandie ;
-
M. Jérôme Bessou, référent du réseau d’activité ORTEC
(crise) et
chargé d’affaire REX
-service performance ;
-
M. Damien Pruvost, responsable d’études et prospective –
centre
développement ingénierie RTE IDF-Normandie.
•
Enedis
-
M. Thierry Gibert, direction technique nationale, en charge des grands
projets (dont les crues) ;
-
M. Benoît Séjourné, secrétariat général, pôle régulation ;
-
M. Olivier Huet, adjoint du directeur en charge du patrimoine et des
infrastructures à la direction régionale de Paris ;
-
M. Matthieu Bennet, direction régionale de Paris, chef de pôle maîtrise
d’ouvrage, interlocuteur crue
;
-
M. Paul Soares, direction régionale de Paris, référent gestion de crise ;
-
M. Eric Bugnot, direction régionale Île-de-France Est, référent gestion
de crise (crue et résilience) ;
-
M. Eric Bordenave, direction régionale Île-de-France Ouest, référent
gestion de crise.
•
GRT Gaz
-
M. Pierre Duhamel, adjoint au responsable du département
maintenance-données-travaux tiers ;
-
Mme Fahima Tchekikken, chargée des relations administration.
•
GRDF
-
M. Christophe Chailley, inspecteur sécurité industrielle.
COUR DES COMPTES
142
•
Compagnie parisienne de chauffage urbain (CPCU)
-
Mme
Beatrice Nupert, directrice qualité sécurité environnement énergie ;
-
M. Stéphane Bois, chef du service expertise (dont gestion des risques
crues de Seine) et maitrise d’ouvrage, département ingénierie
;
-
M. Adnan Ahmaymi, service énergie et sécurité industrielle pour les
risques majeurs.
Télécommunications
•
Orange
-
Mme Marianne Lahaye, déléguée régionale Île-de-France ;
-
M. Hervé Bodilis, adjoint à la déléguée régionale ;
-
M. Patrice Cointe, directeur de l’unité d’interventions Île
-de-France-
Centre ;
-
M. Nicolas Pergay, directeur immobilier et sécurité à la direction
Orange IDF ;
-
M. Yann Robin, directeur de la sécurité des opérations en Île-de-France ;
-
M. Alexis de Valence, en charge de la gestion de crise - direction
sécurité Île-de-France.
•
SFR :
-
Mme Hélène Pasquet-Geoffroy, responsable réglementation, PCA et
gestion de crise (direction de la sécurité).
Eau potable
•
Syndicat des eaux d’Île
-de-France (SEDIF)
(syndicat
mixte
regroupant 135 communes réparties sur 7 départements (Seine-et-
Marne, Yvelines, Essonne, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-
Marne, Val-
d’Oise)
:
-
M. Raymond Loiseleur, directeur général des services ;
-
Mme Carole Collinet, directrice générale adjointe « administration » ;
-
Mme Véronique Heim, directrice des études.
•
Eau de Paris
(Établissement public local, Régie de la Ville de Paris) :
-
M. Gérald-James Benchetrit, responsable de la mission maîtrise des
risques et performance ;
-
M. Richard Horaist, responsable de la sûreté et de la gestion des risques
-
Mme Marion Zalay, directrice générale adjointe en charge du pôle
cohésion territoriale
–
Mission maîtrise des risques et performance.
ANNEXES
143
•
SUEZ Eau Paris Seine Ouest :
-
M. Karl Glucina, directeur des usines Suez de la région Paris Seine-Ouest
-
M. Axel Geslin, adjoint au directeur d'agence production chez Suez
France, responsable du réseau interconnecté en eau potable
•
VEOLIA Eau
d’Île
-de-France :
-
Mme Nathalie Duchevet, directrice générale ;
-
Mme NathalieAnnie Mestre, direction Assistance et Coordination
Exploitation, responsable Coordination de la Maîtrise des Risques ;
•
VEOLIA Eau :
-
M. Eric Issanchou, directeur technique.
Assainissement
•
Syndicat
interdépartemental
pour
l’assainissement
de
l’agglomération parisienne (SIAAP)
(périmètre : créé par les
départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du
Val de Marne, et mission exercée pour 180 communes des départements
du Val-d'Oise, de l'Essonne, des Yvelines et de la Seine-et-Marne)
:
-
M. Jacques Olivier, directeur général ;
-
Mme Aïcha Jairy, directrice de la stratégie territoriale, en charge du
suivi PGRI-Sdage ;
-
Mme Béatrice Blanchet, directrice adjointe coordination, animation ;
-
M. Olivier Brown, directeur système d’assainissement et du réseau
;
-
M. Lionel Bénard, responsable du service milieux naturels
–
en charge
des diagnostics de vulnérabilité.
Scientifiques
•
École normale supérieure :
-
Mme Magali Reghezza-Zitt, maître de conférences habilitée à diriger des
recherches, co-
directrice du centre de formation sur l’environnement et de
la société (CERES) de l’ENS (Département de géosciences/département
de géographie, Laboratoire de géographie physique de Meudon (LGP) -
UMR 8591), membre du Haut conseil pour le climat, de la commission
mixte inondation (CMI) et du comité d'experts du CEPRI.
•
Institut Paris Région :
-
M. Ludovic Faytre, référent risques majeurs et aménagements,
département environnement urbain et ru
ral de l’Institut Paris Région.
COUR DES COMPTES
144
•
Organisation pour la coopération et le développement économique
en Europe (OCDE) :
-
M. Charles Baubion, expert en gouvernance de risques à la direction
de la gouvernance publique de l’OCDE.
Autres
-
M. Michel Cadot, délégué interministériel aux jeux olympiques et
paralympiques, ancien préfet de la région Île-de-France, préfet de
Paris, préfet coordonnateur de bassin (de 2018 à 2020) ;
-
M. Jean-François Carenco, président de la commission de régulation
de l’énergie, ancien préfet
de la région Île-de-France, préfet de Paris
préfet coordonnateur de bassin (de 2015 à 2017).
•
France Assureurs :
-
Stéphane Pénet, directeur général adjoint ;
-
Christophe Delcamp, directeur-adjoint des assurances de dommages
et responsabilité ;
-
Cécile Douville, en charge des statistiques sur les évènements naturels ;
-
Gaëtan Vervin, chargé de mission au sein du pôle affaires publiques ;
-
Sarah Gerin-Ghessang, directrice de la mission des risques naturels.
ANNEXES
145
Annexe n° 2 :
évaluation des dommages liés
aux inondations en Île-de-France
Évaluation des dommages d’une crue centennale par l’OCDE
(
Étude de l’OCDE sur la gestion des
risques d’inondation
:
la Seine en Île de France, 2014)
Le travail d’évaluation des dommages en cas de crue centennale est
essentiel afin de permettre de calibrer au mieux les politiques publiques et
les moyens à mettre en œuvre pour y répondre. L’étude d
e OCDE sur la
gestion des risques inondation en ile de France de 2014 constitue à cet égard
la tentative la plus aboutie d’évaluation des conséquences d’une crue
majeure dans cette région, dans la mesure où elle s’appuie sur les données
récoltées auprès des principales institutions détentrice des données : Institut
Paris région, EPTB Seine Grands Lacs, préfecture de police et Drieat.
Enjeux situés en zone inondable
-
463 km
2
de territoire ;
-
Plus de 60 km
2
de territoire occupé par l’habitat
;
-
830 000 habitants ;
-
55 700 entreprises regroupant 620 000 emplois ;
-
De nombreuses institutions clés du gouvernement ;
-
295 équipements d’enseignement
;
-
79 équipements de santé ;
-
11 637 postes d’alimentation électrique (hors Paris)
;
-
Les berges de la
Seine classées au Patrimoine Mondial de l’UNESCO
;
-
Plusieurs milliers d’édifices historiques et de galeries d’art
;
-
140 km et 41 stations de métro ;
-
3 grandes gares ferroviaires et tous les RER ;
-
85 ponts, 5 autoroutes sur de larges portions et de nombreuses routes
secondaires.
Sources : IAU, SGZDS, EPTB Seine Grands Lacs, 2013
La méthodologie choisie par l’OCDE s’appuie sur l’indentification
des effets directs et indirects des inondations.
COUR DES COMPTES
146
Tableau n° 11 :
distinction entre impacts directs et indirects
Tangible
Intangible
Impacts directs
Dommages physiques aux biens,
bâtiments, mobilier, infrastructures,
stocks des entreprises, équipement
des entreprises
Pertes de vies humaines,
effets sur la santé, impacts
sur l’environnement, impacts
sur le patrimoine culturel
Impacts
indirects
Perte de production industrielle,
perturbation des réseaux, coûts de
la réponse d’urgence
Source : OCDE, adapté de Meyer et al. 20009 ; Penning-Rowsell et al, 2003 Smith et Ward, 1998
Trois scénarios ont été ensuite définis autour de la cure de 1910 en
utilisant les résultats du modèle ALPHEE utilisé par la Drieat et l’EPTB
Seine Grands Lacs, qui modulent à la fois les hauteurs d’eau atteintes et la
durée de l’évènement, complété par les données des différents opérateurs
pour évaluer les atteintes à leur réseaux respectifs (transports publics,
routes, électricité, eau).
Tableau n° 12 :
impacts de trois scénarios
Caractéristiques
S1
S2
S3
Débit (/crue de 1910)
80 %
100 %
115 %
Hauteur d’eau
maximum (Austerlitz)
6,90 m
(crue de 1924)
8,15m
9,11m crue de 1910
(8,62)
Durée de l’inondation
1 semaine
2 semaines
1 mois
Habitants affectés
100 000
600 000
1 000 000
Réseaux critiques :
électricité, transport,
eau
Perturbation
partielle
localisée
pendant
2 semaines
en banlieue
parisienne
Large
perturbation
pendant 2 mois
en banlieue
parisienne
Perturbation globale :
1,5 million de clients
sans électricité ; lignes
de métro fermées pour
plusieurs mois ; 6,5
millions clients sans
eau (ou dégradée)
Perturbation des
activités économiques
2 semaines
1-2 mois
2-5 mois
Source : EPTB Seine grands lacs, SGZDS, DRIEE
L’approche microéconomique retenue par l’OCDE en 2014 permet
ainsi d’évaluer les dommages directs de 3,2 à 29,4
Md€
et les pertes
d’exploitations des entreprises de 0,6 à 19
Md€
selon les différents scénarios.
ANNEXES
147
L’estimation par la CCR des dommages pour une crue de type 1910
La CCR a procédé dans le cadre du rapport OCDE en 2014, puis à
l’occasion de l’exercice Sequana de 2016, à une estimation des conséquences
d’une crue de type 1910. L’étude de la CCR s’ap
puie sur deux scénarios : le
scénario 1 (S1) est le plus extrême avec un débit de 115 % par rapport à celui
de janvier 1910 qui se traduirait par une hauteur de 9,11 m au pont
d’Austerlitz (S1). Le scénario 2 (S2) correspond au débit de janvier 1910 et
à une hauteur d’eau de 8,15 m au pont d’Austerlitz. Pour alimenter son
modèle, la CCR a développé diverses bases de données (arrêtés de
reconnaissance de l’État de catastrophe naturelle
; portefeuilles et sinistres
catastrophes naturelles, base constituée dans le cadre des relations bilatérales
et confidentielles entre la CCR et ses clients). Le modèle inondation
développé permet d’estimer les dommages consécutifs à une inondation par
débordement ou ruissellement mais pas les remontées de nappe.
Il en résulte que le scenario 1 se traduirait par des dommages assurés
moyens au titre du régime Cat
Nat d’environ 13
Md€
selon le modèle (avec
une incertitude importante générant un intervalle de confiance de 8,8 à
23,9
Md€
), tandis que le scénario S2, constituerait un sinistre de plus de
5
Md€
pour le régime (3,5
Md€
à 9,1
Md€
).
La CCR indique toutefois que
« le régime Cat Nat couvrant
uniquement les dommages directs et les pertes d’exploitation consécutives
sur des biens assurés, il conviendrait de tenir compte des dommages non
assurés pour estimer l’impact économique global d’une crue de la Seine.
En e
ffet, les dommages aux réseaux, aux ouvrages d’art, ou encore aux
biens de l’Etat ne sont pas couverts et constituent cependant une part
importante des dommages causés par un tel événement. »
Tableau n° 13 :
résultat de simulation avec le modèle CCR
(en
Md€
2015)
Scenario
Coût total
(Md€)
Intervalle
10%
Intervalle
90%
Montant à la charge
des assurés (franchise)
S1
13,3
8,8
23,9
1
S2
5,1
3,5
9,1
0,4
Source : CCR, la crue de la Seine en Île-de-France, Étude historique de la crue de 1910 &
Modélisation de scénarios de référence
COUR DES COMPTES
148
Évaluation par la CCR des dommages des épisodes de 2016 et 2018.
L’étude de la CCR
« retour sur les inondations de janvier et février
2018 - modélisation des dommages et évaluation des actions de
prévention » fait apparaître que les inondations des bassins de la Seine et
de la Marne sont estimées par le modèle CCR entre 190 et 300
M€
. Dans
la partie amont de la Seine, les dommages les plus importants se situeraient
dans le département de l’Aube avec un coût estimé entre 14 et 38
M€
.
L’Essonne (entre 19 et 75
M€
) et la Seine-et-Marne (entre 8 et 63
M€
)
apparaissent comme les départements les plus touchés. Dans les Yvelines
où les hauteurs d’eau ont dépassé par endroit les niveaux de 2016, les
dommages seraient compris entre 14 et 42
M€
.
Tableau n° 14 :
comparaison des dommages et du nombre
de reconnaissance des crues de 2018 et de 2016
Crues Seine-Loire 2016
Crues Seine-Marne 2018
Département
Nombre de
communes reconnues
Dommages
en
M€
Nombre de
communes reconnues
Dommages en
M€
(résultat de
modélisation quantiles 5-95 %)
10
-
-
74
14-38
18
121
11,9
-
21
-
-
39
2-10
27
-
-
35
1-6
28
34
4,5
-
-
36
120
5,1
-
-
37
66
6,8
-
-
41
167
84,5
-
-
45
275
305,5
-
-
51
-
-
23
1-9
52
-
-
20
1-2
75
1
15,7
1
3-113
76
-
-
52
1-6
77
233
269,3
93
18-63
78
138
53,8
40
14-42
89
44
9,9
37
5-16
91
124
85,7
19
19-75
92
19
12
13
7-23
93
3
0,6
6
3-15
94
18
36,1
19
20-64
95
25
1,3
16
5-30
Total
1388
902
487
114-412
Source : CCR, retour sur les inondations de janvier et février 2018, modélisation des dommages et évaluation des
actions de prévention
ANNEXES
149
La CCR constate que
« la comparaison entre le nombre de
reconnaissances et l’estimation des dommages suggère dans l’ensemble une
relative cohérence. Ainsi en Seine-et-Marne, si les crues de la Seine et de la
Marne ont été à l’origine d’inondation en janvier 2018, le Loing n’a p
as
atteint le niveau de juin 2016. À
Paris, la Seine n’a pas également atteint le
niveau de juin 2016 mais les coûts y seraient plus importants en raison de la
durée du phénomène. Pour le Val-
d’Oise, la différence de coût s’explique
par le débordement de l
’Oise qui a causé des dommages aux communes
riveraines alors qu’elle n’avait pas connu une crue importante en 2016.
»
La modélisation par la CCR des enjeux relatifs au risque
d’inondation en Île
-de-France à horizon 2050
Le rapport de la CCR sur la prévention des catastrophes naturelles
par le FPRNM en Île-de-France entre 1995 et 2019 fait apparaitre que la
région a
« con
nu, comme l’ensemble du pays, une hausse du nombre
d’enjeux assurés liée à l’évolution démographique et économique. Ainsi,
le nombre de biens assurés a augmenté de 76 % et les valeurs assurées de
plus de 110 % entre 2000 et 2016. Durant la même période, 4 % des
communes ont concentré 50 %
de l’évolution du nombre de biens
assurés. »
Le bilan constate une concentration des enjeux puisque
« 80 %
des dommages assurés annuels (inondation, sécheresse, séisme) et 80 %
de la perte modélisée annuelle (inondation, sécheresse et séisme) se
concentrent sur respectivement 16 % et 1268 communes de la région. »
Carte n° 13 :
concentration de l’exposition aux risques naturels
en Île-de-France
Source : CCR, la prévention des catastrophes naturelles par le fonds de prévention des risques
naturels majeurs, éléments d’éclairage pour la région
Île-de-France
COUR DES COMPTES
150
La CCR a procédé par ailleurs à la modélisation des pertes annuelle
moyenne à l’horizon 2050 afin de
montrer les ordres de grandeur de
dommage auxquels la région aura à faire face au milieu du siècle. Ses
travaux conduits en partenariat avec Météo France s’appuient sur le
scenario RCP 8.5 du GIEC appelé «
business as usual »
qui correspond à
la poursuite des émissions de gaz à effet de serre selon la tendance actuelle.
La comparaison avec la sinistralité des deux dernières décennies
apporte un éclairage utile sur le dimensionnement des politiques publiques
de prévention. Il en ressort que l’exposition du t
erritoire en termes de perte
moyenne annuelle modélisée devrait augmenter de manière importante
pour les aléas inondation, séisme et sécheresse de 128
M€
actuellement à
229
M€
à l’horizon 2050, alors que les dommages assurés sur la période
1996-2016 sont de 102
M€
par an.
Graphique n° 3 :
comparaison de la sinistralité récente
et de
l’exposition aux risques à l’horizon 2050 en Île
-de-France
Source : CCR, la prévention des catastrophes naturelles par le fonds de prévention des risques
naturels majeurs, éléments d’éclairage pour la région Île
-de-France
ANNEXES
151
Annexe n° 3 :
études confiées par la direction
générale de la prévention des risques (DGPR)
à la Caisse centrale de réassurance (CCR) en 2021
Tableau n° 15 :
types d’études à réaliser par la CRR en 2021
Missions
Objectif/Contenu
Diagnostique communal de l’exposition
humaine à l’échelle française
Élargir le diagnostic d’exposition du territoire français réalisé en 2020
à partir des données de sinistralité et de perte modélisée annuelle
(PMA), au diagnostic de l’exposition humaine aux risques Nat. Sur la
base des modèles CCR et des données de sinistralité historiques, calcul
d’indicateurs à l’échelle communale (ex
: Nb de personnes affectées en
moyenne / an et / péril
–
Surface des bâtiments de plain-pied présents
dans des zones de de 1,5 m de hauteur d’eau potentielle…)
Diagnostic (dommages assurés, pertes
modélisée annuelle (PMA) à climat actuel
et climat (2050) sur de nouveaux
périmètres territoriaux : District,
département, stratégies locales de gestion
des risques d’inondation (SLGRI),
programmes d’actions de prévention des
inondations (PAPI), établissement,
établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre (EPCI)
Produire un diagnostic d’exposition (sinistralité, PMA, PMA 2050)
sur des périmètres territoriaux non encore explorés et sollicités
largement par les DREAL : District, département, SLGRI, PAPI,
EPCI
–
Production de cartographies, diagrammes hiérarchisant les
territoires sur les différents indicateurs…
Analyse des sommes engagées totales
(FPRNM + cofinancement)
Produire une analyse du déploiement de la politique publique de
prévention en prenant comme base, la totalité des sommes
engagées entre 1995 et 2020 et pas seulement le FPRNM
(analyse par type de mesure, aléa, ma
îtrise d’ouvrage, évolution
dans le temps, concentration par territoire, ratio des
financements rapportés aux données de sinistralité et PMA…)
Politique de prévention du ruissellement
Production d’indicateurs de l’importance du ruissellement à
l’échelle communale sur la base des résultats de modélisation de
CCR (en termes de superficie du territoire concerné, de la part des
sinistres inondation concernés, du nombre d’habit
ants exposés, du
nombre et de la superficie de logements exposés, logements de
plain-
pied exposés, calcul d’une PMA ruissellement communale)
Priorisation des PPR (prescription,
déprescription, révision) par région
Production d’indicateurs devant permettre
d’éclairer la priorisation du
dispositif des PPR à l’échelle de chaque région
: déclinaison par péril
de la couverture de la sinistralité, des PMA et de l’exposition humaine
Appui des DREAL à la phase de pré-
cadrage des Programmes d’action de
prévention des inondations (PAPI)
Production d’une analyse (sinistralité, PMA, PMA 2050, expo
humaine, ruissellement, FPRNM) permettant d’éclairer le
périmètre pertinent, la stratégie à conduire, les zones à traiter
prioritairement
–
pr 10 programmes préalables / an
Accompagnement sur demande des
DREAL / DEAL / DDT
Selon nature des demandes (une soixantaine de demandes déjà
formulées suite à la réalisation des rapports régionaux)
Source : annexe à la convention DGPR-CCR-DG Trésor du 5 octobre 2021
COUR DES COMPTES
152
Annexe n° 4 :
l’organisation de la gestion
des milieux aquatiques et de la prévention
des inondations (Gemapi) en Île-de-France
L’application de la loi de modernisation de l’action publique
territoriale et d’affirmation des métropoles (Maptam) du 27 janvier 2014 et
de la loi portant nouvelle organisation de la République (NOTRé) du 7 août
2015 en Île-de-France a conduit à une rationalisation des structures en
charge de la prévention du risque inondation avec en particulier
l’émergence de la Métropole du Grand Paris (MGP
) comme acteur majeur
de cette politique et la présence de deux établissements publics territoriaux
de bassin (EPTB) Seine Grands lacs et Entente Oise-Aisne dont le premier
surtout joue le rôle de principal coordinateur au niveau régional.
L’émergence de la Métropole du Grand Paris en tant qu’acteur
clé de la Gemapi en Île-de-France
La MGP assume de plein droit, depuis le 1
er
janvier 2018, les
compétences Gemapi des communes situées sur son périmètre. Elle a signé
des conventions avec les départements et la
ville de Paris afin d’organiser
les modalités d’exercice de ses nouvelles compétences. La Ville de Paris a
transféré de sa compétence Gemapi à la MGP en deux temps : à compter
du 1
er
janvier 2019 pour la partie communale et du 1
er
janvier 2021 pour la
partie départementale. Le département des Hauts-de-Seine a transféré
définitivement à la MGP l’exercice des missions relevant de la Gemapi.
Les départements du Val-de-Marne et de la Seine-Saint-Denis poursuivent,
pour une durée de cinq ans reconductibles, les missions de Gemapi. Ces
conventions peuvent être renouvelées aussi longtemps que la Ville de Paris
et les départements de petite couronne souhaitent poursuivre, en accord
avec la MGP, leurs interventions en la matière.
Cette prise de compétence de la MGP
s’accompagne de son
intégration dans les instances représentatives de bassin. Elle sera
représentée auprès des commissions locales de l’eau et se substitue aux
communes au sein des syndicats compétents en matière de Gemapi de son
territoire. Elle est présente au sein des différents comités mis en place pour
la gouvernance de la SLGRI de la métropole francilienne et a demandé à
participer à l’animation du programme d’action et prévention des
inondations (PAPI) de la Seine et la Marne franciliennes aux côtés de
l’EPTB Seine Grands Lacs.
ANNEXES
153
Toutefois la logique d’intégration promue par la loi n’a pas été
poussée jusqu’au bout puisque certains départements de la petite couronne,
comme le Val-de-Marne, conservent pour partie une compétence Gemapi
par voie de convention. Cette situation se justifie par les difficultés liées
aux transferts de moyens nécessaires, notamment sur la problématique des
digues, et par la montée progressive en compétence de la MGP.
Le rôle des Régions Île-de-France et Grand Est
La loi Maptam laisse un certain rôle aux régions pour la Gemapi.
À
l’instar des départements, elles peuvent continuer à exercer leurs
compétences en matière de Gemapi sous réserve de conclure une convention
avec le bloc communal (article L. 1111-10 du CGCT). Ainsi les régions sont
appelées, en tant que de besoin, à participer au financement des ouvrages qui
intéressent la Gemapi et notamment ceux qui participent à la lutte contre les
inondations. La Région Île-de-France, si elle a contribué par le passé au
financement des études pour le projet de la Bassée, considère désormais que
la Gemapi ne relève plus de ses compétences et, par conséquent, ne souhaite
pas s’impliquer financièrement dans les travaux de l’EPTB.
Par ailleurs l’article Iter de l’article L.
211-7 du code de
l’environnement permet de confier à certaines régions l’animation et la
concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la
ressource en eau et des milieux aquatiques. C’est ainsi qu’un décret de
2018 confie à la région Grand Est cette m
ission (d’autres décrets font de
même avec les régions Provence-Alpes-
Côte d’Azur, Bretagne, Pays de la
Loire). Afin de mettre en œuvre cette mission, la région Grand Est a décidé
d’adhérer à tous les EPTB présents sur son territoire. Elle est adhérente de
l’EPTB Seine Grands Lacs depuis le 1er janvier 2021 et y contribue de
manière
forfaitaire.
Elle
souhaite
également
pouvoir
supporter
financièrement certaines actions menées sur son territoire, en plus des
financements actés dans le cadre des PAPI de Troyes et de la Seine
supérieure et de Marne, Vallage et Perthois.
Le rôle de l’EPTB Seine grands lacs dans la construction
de la Gemapi en Île de France
L’institution interdépartementale des barrages
-réservoirs du bassin de la
Seine a été labellisée en tant qu
’EPTB en février 2011. En application de la loi
Maptam, l’EPTB a été constitué en syndicat mixte ouvert par arrêté du préfet
de Paris du 29 mars 2017. Le périmètre de l’EPTB Seine Grands Lacs le place
au niveau du bassin de la Seine amont. Il est, en outre
, bordé par d’autres EPTB
au Nord et à l’Est (EPTB Entente Oise
-
Aisne présent sur le Val d’Oise pour sa
partie francilienne, EPTB Meuse, EPTB Meurthe Madon, EPTB Saône
Doubs). Ses responsabilités en matière de planification lui donnent les outils
nécessair
es pour assurer la cohérence de l’action au niveau du bassin.
COUR DES COMPTES
154
Tout d’abord, il est associé à l’élaboration du schéma directeur
d'aménagement et de gestion des eaux (Sdage) Seine Normandie et du plan de
gestion des risques inondation (PGRI) qui contiennent, en vertu du code de
l’environnement, des dispositions communes relatives à la prévention des risques
d’inondation. De plus, dans le cadre de la directive inondation, l’EPTB anime, à
la demande de l’État, la stratégie locale de gestion des risques d’inonda
tion
(SLGRI) de l’agglomération troyenne et celle de l’agglomération de Saint
-Dizier,
et il anime aux côtés de l’État la SLGRI de la métropole francilienne.
Par ailleurs, il porte le PAPI de la Seine et la Marne franciliennes et
celui de la Seine troyenne,
et collabore à l’élaboration de trois autres PAPI
:
le PAPI du Loing, celui de la Marne Vallage Perthois et celui du bassin de
l’Yonne. Il collabore aussi avec les autres institutions porteuses de PAPI
sur son périmètre, comme le SyAGE
119
qui porte le PAPI
de l’Yerres, le
SMBVA
120
qui porte le PAPI de l’Armançon, le SIAHVY
121
qui porte le
PAPI d’Orge sur Yvette, le SMAGE
122
des deux Morin qui porte le PAPI
des Deux Morin et le conseil départemental de l’Essonne qui porte le PAPI
d’intention Juine Essonne École.
Disposer de la maîtrise de la conception des Sage et des PAPI est un
élément important en vue de remplir le rôle de coordination de la Gemapi sur un
bassin. En effet, les Sage déclinent la stratégie d’aménagement à l’échelle d’une
zone hydrographique et le
s PAPI sont porteurs des programmes d’aménagement
qui accompagnent les dispositions communes contenues dans les PGRI et les Sage.
C’est à ce niveau que sont décidées les implantations des principaux
aménagements comme les zones humides, les zones de ralentissement dynamique
des crues, les zones d’expansion des crues, les digues ou les barrages. Or, tous ces
ouvrages sont susceptibles d’avoir une incidence sur l’aval des rivières.
Le périmètre de l’EPTB inclut plusieurs EPAGE
qui n’en sont toutefois pas adhé
rents
Plusieurs établissements publics d’aménagement et de gestion de
l’eau (Epage) sont inclus dans le périmètre de l’EPTB. Il s’agit de l’Epage
Sequana, situé sur les sources de la Seine ;
l’Epage du Loing, créé par arrêté
interpréfectoral du 20 décembre 2017 ;
l’Epage de la Seine supérieure
Champenoise (SDDEA), transformé par arrêté interpréfectoral du 20
novembre 2020. Certains syndicats inclus aussi dans le périmètre de
l’EPTB ont été récemment transformés en Epage ou sont en cours de
transformation.
La possibilité de voir les Epage adhérer à l’EPTB est
prévue par ses statuts. Cette adhésion, qui relève d’une décision politique,
permettrait de renforcer l’implication de l’établissement dans la conception
et l’animation des différents PAPI et des autres
documents de planification.
119
Syndicat mixte pour l’assainissement et la gestion des eaux du bassin versant Yerres
-Seine
120
Syndicat mixte du bassin versant de l’Armançon.
121
Syndicat intercommunal pour l’aménagement hydraulique de la Vallée de l’Yvette.
122
Syndicat mixte pour l’assainissement et la gestion de l’eau.
ANNEXES
155
De nombreux autres syndicats assument également la Gemapi
La logique d’organisation hydrographique est respectée en Île
-de-
France puisque si l’EPTB couvre le bassin amont de la Seine on retrouve
de nombreux syndicats au niveau des différents sous bassins. Au total, le
recensement des structures exerçant tout ou partie de la compétence
Gemapi dans le périmètre de l’EPTB fait apparaître 28 syndicats mixtes.
Or, aucun de ces syndicats n’a délégué sa compétence à l’EPTB.
Celui-ci a
donc établi des liens de partenariat avec certains d’entre eux. Sur
ce point l’EPTB indique que
« les travaux menés se structurent autour de
l’élaboration
de
diagnostics
territoriaux
de
vulnérabilité,
de
la
compréhension et de la mise en œuvre du décret di
gue ». La fonction de
mise en cohérence de compétence Gemapi est essentiellement assurée par
le biais de la participation de l’établissement aux différents documents de
planification Sage et PAPI qui recouvrent ces syndicats.
Un financement dédié encore peu mobilisé en région Île-de-France
En même temps que cette nouvelle compétence obligatoire, le
législateur a prévu les modalités de son financement. Ainsi, l’article 56 II
de la loi Maptam a créé une nouvelle taxe pour la gestion des milieux
aquatiques et la prévention des inondations (taxe « Gemapi »), définie à
l’article 1530 bis du code général des impôts. Les collectivités peuvent par
délibération instituer et percevoir, en vue du financement de ces missions,
ladite taxe. La mise en place de cette taxe
n’est en aucun cas obligatoire,
les intercommunalités peuvent financer cette compétence au choix sur leur
budget principal ou par la taxe. Le produit de cette taxe est arrêté avant le
1er octobre de chaque année pour application l'année suivante par l'organe
délibérant de la métropole ou de la communauté d’agglomération, sous la
forme d’un montant total du produit de la taxe, dans la limite d'un plafond
fixé à 40
€
par habitant résidant dans son périmètre. Sous réserve du respect
de ce plafond, le produit voté de la taxe est au plus égal au montant annuel
prévisionnel des charges de fonctionnement et d'investissement résultant
de l'exercice de ladite compétence.
La taxe « Gemapi »
ne pouvait jusqu’en février 2022 ni être perçue
par l’EPTB, ni être reversée directement à l’EPTB par la métropole ou par
les communautés d’agglomération concernées. En tant que syndicat mixte,
l’EPTB perçoit des contributions de ses membres, qui constituent des
dépenses obligatoires, perçues et versées en fonctionnement, y compris
pour financer les opérations d’équipement.
La loi relative à la différenciation, la décentralisation, la
déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action
publique locale (dite 3 DS), du 22 février 2022 a toutefois introduit une
nouvelle possibilité de prélever la taxe Gemapi qui pourrait être utile à
COUR DES COMPTES
156
l’avenir à l’EPTB. En effet le choix de l’échelle intercommunale pour la
mise en œuvre de la Gemapi induit de fortes inégalités territoriales, en
particulier s’agissant du volet
« prévention des inondations » qui nécessite
d’importants moyens de financement. La taxe Gemapi constituant une taxe
additionnelle aux taxes foncières, son produit est fonction du nombre de
contribuables que comprend l’EPCI alors que l’importance des ouvrages à
prendre en charge n’est pas liée à la démographie. C’est pourquoi la loi
3DS (art. 5) a prévu, à titre expérimental la possibilité, de confier à un
établissement public territorial de bassin la compétence de gestion des
inondations prévue au 5° du I de l’a
rticle L. 211-7 du code de
l’environnement et de remplacer les contributions des communes et EPCI
membres par un produit de la taxe Gemapi. La liste des établissements
habilités à conduire l’expérimentation sera définie par décret en Conseil
d’État. Interrogé sur son intérêt concernant cette expérimentation l’EPTB
indique qu’il n’en fera pas partie.
L’EPTB profite indirectement de la taxe Gemapi instaurée
par la Métropole du Grand Paris (MGP)
Dans une délibération du 8 décembre 2017, la MGP indiquait
vouloi
r s’investir dans des actions de politique Gemapi relatives à la
connaissance des risques et des ouvrages présents sur le territoire, réaliser
des études. Pour ce faire elle a décidé en 2018 d’instaurer la taxe Gemapi.
Or, par une convention du 22 septembr
e 2020, la MGP a décidé d’adhérer
à l’EPTB et de participer pour plus de 30
M€
au financement du casier
pilote de la Bassée. À l’échelle de l’Île
-de-France, 48 EPCI à fiscalité
propre sur 51 avaient institué la taxe Gemapi au 31 décembre 2021 pour un
montant global de 29 678 227
€
soit 2,41
€
par habitant. À titre de
comparaison, le produit de la taxe Gemapi de la Communauté
d’agglomération Troyes Champagne Métropole (170
000 habitants) est de
15
€
par habitant alors que le produit de cette taxe pour la MGP (7 millions
d’habitants) n’est que de 0,42
€
par habitant. L’article 1530 bis du Code
général des impôts ayant fixé un plafond à 40
€
par habitant, il existe une
marge importante de progression.
Tableau n° 16 :
recettes de la taxe Gemapi au niveau national
et en Île-de-France de 2015 à 2021 (en
M€
)
Montants taxe Gemapi (M€)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Au niveau national
0,6
6,9
25,1
153,9 190
203,8
273,7
En Île-de-France
0
0
0
19,1
23,4
24,1
29,7
Source : DGCL, à partir du fichier de recensement des éléments d'imposition à la fiscalité directe locale (REI)
ANNEXES
157
Tableau n° 17 :
recettes de la taxe Gemapi 2018-2021
pour les EPCI franciliens
EPCI par
département
2018
2019
2020
2021
Montant
GEMAPI
(€)
Population
INSEE
totale
Montant
par
habitant
(€)
Montant
GEMAPI
(€)
Population
INSEE
totale
Montant
par
habitant
(€)
Montant
GEMAPI
(€)
Population
INSEE
totale
Montant
par
habitant
(€)
Montant
GEMAPI
(€)
Population
INSEE
totale
Montant
par
habitant
(€)
75
0
2 228 409
990 268
2 210 875
0,45
979 789
2 204 773
0,44
1 040 795
2 192 485
0,47
Métropole du
Grand Paris
2 228 409
990 268
2 210 875
0,45
979 789
2 204 773
0,44
1 040 795
2 192 485
0,47
77
2 177 134
1 412 250
1,54
3 155 856
1 419 206
2,22
3 300 791
1 420 469
2,32
6 072 293
1 428 970
4,25
CA du Pays de
Fontainebleau
70 362
339 115
70 211
4,83
338 349
69 800
4,85
394 813
70 128
5,63
CC des Deux
Morin
26 817
26 826
213 581
26 841
7,96
174 128
26 902
6,47
CA Marne et
Gondoire
98 137
103 359
0,95
103 715
105 085
0,99
102 909
107 098
0,96
2 976 929
107 974
27,57
CA Roissy Pays
de France
2 078 997
92 999
22,36
2 208 829
93 783
23,55
2 167 709
94 078
23,04
1 847 658
94 898
19,47
CC Moret Seine
et Loing
40 048
137 977
40 103
3,44
106 437
39 857
2,67
125 920
39 771
3,17
CC Plaines et
Monts de France
24 407
366 220
24 652
14,86
371 806
24 834
14,97
344 707
25 048
13,76
CC Val Briard
27 668
27 948
28 186
208 138
28 439
7,32
78
2 529 202
1 454 532
1,74
3 078 777
1 458 275
2,11
3 206 733
1 463 091
2,19
4 996 644
1 466 448
3,41
CA de Cergy-
Pontoise
30 745
4 479
6,86
30 731
4 446
6,91
30 969
4 411
7,02
29 614
4 379
6,76
CA de Saint
Quentin en
Yvelines
231 606
496 788
232 778
2,13
534 862
232 336
2,30
622 209
231 275
2,69
CA Rambouillet
Territoires
800 060
79 700
10,04
792 856
80 359
9,87
796 938
80 698
9,88
779 608
80 801
9,65
CA Saint
Germain Boucles
de Seine
313 015
312 399
310 965
1 774 127
311 409
5,70
CC de la Haute
Vallée de
Chevreuse
301 675
25 632
11,77
339 156
25 738
13,18
429 352
25 826
16,62
431 552
25 750
16,76
CC Gally
Mauldre
59 711
22 658
2,64
59 819
22 687
2,64
59 901
22 717
2,64
79 632
22 839
3,49
CC Les Portes de
l'Île-de-France
22 709
22 782
1,00
44 354
22 835
1,94
43 905
22 856
1,92
41 689
22 855
1,82
CU Grand Paris
Seine et Oise
1 314 302
413 904
3,18
1 315 073
415 647
3,16
1 310 806
419 388
3,13
1 238 213
422 041
2,93
91
7 929 748
1 294 240
6,13
8 426 719
1 305 061
6,46
8 682 346
1 310 599
6,62
8 730 755
1 311 028
6,66
CA Communauté
Paris-Saclay
4 338 738
315 498
13,75
4 757 390
318 308
14,95
4 976 132
320 584
15,52
5 072 989
318 408
15,93
CA Val d'Yerres
Val de Seine
2 324 468
178 011
13,06
2 317 303
179 331
12,92
2 317 606
178 759
12,96
2 304 827
178 653
12,90
CC des 2 Vallées
222 000
19 101
11,62
234 110
18 927
12,37
235 597
18 847
12,50
233 617
18 893
12,37
COUR DES COMPTES
158
EPCI par
département
2018
2019
2020
2021
Montant
GEMAPI
(€)
Population
INSEE
totale
Montant
par
habitant
(€)
Montant
GEMAPI
(€)
Population
INSEE
totale
Montant
par
habitant
(€)
Montant
GEMAPI
(€)
Population
INSEE
totale
Montant
par
habitant
(€)
Montant
GEMAPI
(€)
Population
INSEE
totale
Montant
par
habitant
(€)
CC du Pays de
Limours (CCPL)
248 628
27 435
9,06
258 452
27 383
9,44
286 212
27 270
10,50
267 695
27 226
9,83
CC du Val
d'Essonne
(CCVE)
795 914
60 528
13,15
827 088
60 684
13,63
834 928
60 942
13,70
826 512
61 163
13,51
Métropole du
Grand Paris
138 231
0,00
32 376
139 363
0,23
25 115
141 567
0,18
T12 GRAND-
ORLY VAL-
DE-BIEVRE
SEINE-AMONT
31 871
140 967
0,23
92
0
1 620 776
0,00
669 569
1 622 143
0,41
659 279
1 625 917
0,41
680 821
1 635 499
0,42
Métropole du
Grand Paris
1 620 776
0,00
669 569
1 622 143
0,41
680 821
1 635 499
0,42
T02 vallee sud
grand paris
113 686
405 491
0,28
T03 grand paris
seine ouest
132 198
322 928
0,41
T04 paris ouest la
defense
326 613
564 943
0,58
T05 boucle nord
de seine
86 782
332 555
0,26
93
0
1 603 095
0,00
306 546
1 616 311
0,19
295 224
1 630 133
0,18
265 008
1 639 416
0,16
Métropole du
grand paris
1 603 095
0,00
306 546
1 616 311
0,19
265 008
1 639 416
0,16
T06 plaine
commune
84 911
439 185
0,19
T07 paris terres
d'envol
69 790
366 709
0,19
T08 est ensemble
71 920
424 430
0,17
T09 grand paris -
grand est
68 603
399 809
0,17
94
0
1 384 068
0,00
326 023
1 389 336
0,23
312 161
1 397 035
0,22
273 929
1 405 700
0,19
Métropole du
grand paris
1 384 068
0,00
326 023
1 389 336
0,23
273 929
1 405 700
0,19
T10 paris-est-
marne et bois
127 218
512 873
0,25
T11 plaine
centrale - haut-
val-de-marne -
plateau briard
62 740
316 295
0,20
T12 grand-orly
val-de-bievre
seine-amont
122 203
567 867
0,22
95
6 502 218
1 231 356
5,28
6 467 310
1 237 218
5,23
6 639 288
1 239 262
5,36
7 617 982
1 248 901
6,10
CA de Cergy-
Pontoise
1 401 186
203 024
6,90
1 396 966
203 560
6,86
1 417 280
204 434
6,93
1 343 171
208 422
6,44
CA Plaine Vallée
874 072
183 806
4,76
880 068
184 322
4,77
892 969
184 515
4,84
1 344 291
184 367
7,29
ANNEXES
159
EPCI par
département
2018
2019
2020
2021
Montant
GEMAPI
(€)
Population
INSEE
totale
Montant
par
habitant
(€)
Montant
GEMAPI
(€)
Population
INSEE
totale
Montant
par
habitant
(€)
Montant
GEMAPI
(€)
Population
INSEE
totale
Montant
par
habitant
(€)
Montant
GEMAPI
(€)
Population
INSEE
totale
Montant
par
habitant
(€)
CA Roissy Pays
de France
3 091 033
259 113
11,93
2 972 379
259 645
11,45
3 031 308
259 987
11,66
2 570 852
261 457
9,83
CA Saint
Germain Boucles
de Seine
28 930
0,00
29 216
0
29 508
0,00
104 877
30 608
3,43
CA Val Parisis
273 000
0,00
276 313
0
278 160
0,00
939 038
280 473
3,35
CC Carnelle
Pays-De-France
318 527
32 096
9,92
325 411
32 097
10,14
350 686
32 101
10,92
326 277
32 449
10,06
CC de la Vallée
de l'Oise et des
Trois Forêts
225 259
39 072
5,77
208 008
39 462
5,27
247 781
39 242
6,31
300 511
39 331
7,64
CC du Haut Val
d'Oise
172 509
38 326
4,50
212 429
38 498
5,52
227 008
38 540
5,89
211 196
39 273
5,38
CC du Vexin-Val
de Seine
49 405
17 000
2,91
79 597
16 945
4,70
79 692
16 970
4,70
96 954
16 984
5,71
CC Sausseron
Impressionnistes
158 837
19 769
8,03
158 483
19 782
8,01
160 122
19 672
8,14
158 214
19 572
8,08
CC Vexin Centre
211 390
25 228
8,38
215 871
25 314
8,53
215 424
25 294
8,52
210 934
25 199
8,37
Métropole du
Grand Paris
111 992
18 098
112 064
0,16
11 667
110 766
0,11
T05 boucle nord
de seine
17 018
110 839
0,15
Total général
19 138
302
12 228 726
1,57
23 421
068
12 258 425
1,91
24 075
611
12 291 279
1,96
29 678
227
12 328 447
2,41
Source : Cour des comptes
COUR DES COMPTES
160
Annexe n° 5 :
indicateurs du plan de gestion
des risques inondations (PGRI) sur le bassin
Seine-Normandie
L’annexe 5 du
PGRI 2022-2027 approuvé le 3 mars 2022 fait le
point au 30 juin 2020 sur les dix indicateurs qui avaient été retenus pour le
suivi du premier PGRI 2014-2020 :
-
nombre de territoires à risque important d’inondation (TRI)
bénéficiant d’une révision de leur cartographie
: 2 ;
-
nombre de communes hors TRI disposant d’une carte d’aléa(s) portée à
connaissance des collectivités : plan de prévention des risques (PPR),
atlas des zones inondables, zones inondables potentielles (ZIP), etc. ;
-
nombre de schémas de cohérence territoriale (SCOT) révisés ou
approuvés après l’adoption du PGRI intégrant un diagnostic de
vulnérabilité du territoire au risque inondation : deux (Aube et
Chalons-en-Champagne) sur les six SCOT approuvés depuis 2016 ;
-
nombre de PLU ou PLUi révisés ou approuvés ap
rès l’adoption du
PGRI intégrant un diagnostic de vulnérabilité du territoire au risque
inondation : un seul ;
-
nombre de SLGRI développant la gestion des déchets en période
d’inondation
:
elles le font toutes, mais l’information manque sur les
SLGRI de Normandie ;
-
taux de réalisation des plans communaux de sauvegarde obligatoires
(cf. tableau ci-après) : 75 % ;
-
taux de réalisation des documents d’information communaux sur les
risques majeurs (DICRIM) obligatoires : 51 % ; sept départements (sur
28) ont un t
aux élevé de réalisation sont Paris (1 sur 1), la Côte d’Or (5
sur 5), les Hauts-de-Seine (17 sur 18), le Val-de-Marne (24 DICRIM
réalisés sur 26), le Val d’Oise (36 sur 38), la Haute
-Marne (20 sur 25),
l’Oise (122 sur 145) et l’Eure (510 DICRIM réalisés s
ur 585) ;
-
nombre de SLGRI identifiant les points névralgiques des réseaux dont
le fonctionnement doit être rétabli en priorité et les mesures à mettre
en place pour leur rétablissement : seulement 4 sur 14 (situées dans les
Hauts-de-France et en Bourgogne Franche-Comté) ;
-
typologie des structures porteuses pour l’élaboration et la mise en
œuvre des SLGRI
: plusieurs non définies en Normandie ;
-
part du montant et nombre d’actions des PAPI labellisés Par thématique
;
au 17 juin 2020, 13 PAPI étaient en cours, pour un coût global de 179,2
M€
TTC et 666 actions (cf. répartition dans le tableau ci-après). Il en ressort
que 83 % des montants ont concerné la réduction de la vulnérabilité des
personnes et des biens (axe 5), le ralentissement des écoulements (axe 6)
et la gestion des ouvrages de protection hydraulique (axe 7).
ANNEXES
161
Tableau n° 18 :
taux de réalisation des plans communaux
de sauvegarde obligatoires par département sur le bassin
Seine-Normandie (annexe 6 du PGRI 2022-2027)
Départements
Région
PCS obligatoires
PCS réalisés
Aisne
Hauts-de-France
349
290
Ardennes
Grand Est
43
4
Aube
Grand Est
203
161
Calvados
Normandie
78
78
Côte d’Or
Bourgogne-Franche-Comté
5
5
Essone
Île-de-France
102
73
Eure
Normandie
142
127
Eure-et-Loire
Centre Val de Loire
35
21
Haute-Marne
Grand Est
25
25
Hauts-de-Seine
Île-de-France
18
17
Ille-et-Vilaine
Bretagne
0
0
Loiret
Centre Val de Loire
55
28
Manche
Normandie
75
63
Marne
Grand Est
109
80
Meuse
Grand Est
54
34
Nièvre
Bourgogne-France-Comté
40
29
Oise
Hauts de France
145
122
Orne
Normandie
61
4
Paris
Île-de-France
1
1
Seine Maritime
Normandie
198
168
Seine-et-Marne
Île-de-France
158
132
Seine-Saint-Denis
Île-de-France
9
4
Somme
Hauts de France
1
0
Val-
d’Oise
Île-de-France
38
35
Val-de-Marne
Île-de-France
26
21
Yonne
Bourgogne-Franche-Comté
187
168
Yvelines
Île-de-France
222
100
Total
2 379
1 790
% PCS obligatoires réalisés
75 %
Source : Drieat Île-de-France, délégation de bassin, PGRI 2022-2027,
retours des services déconcentrés de l’État,
complété par la base GASPAR
Note de lecture : les données grisées sont issues de la base GASPAR
COUR DES COMPTES
162
Tableau n° 19 :
répartition par axe des actions et du montant
des PAPI labellisés
Axe
Nombre
d’actions
Coût
0. Animation
22
–
33 %
4,7
M€
- 3 %
1. Amélioration de la connaissance et de la conscience du risque
200
–
30 %
16,5
M€
- 9 %
2. Surveillance, prévision des crues et des inondations
32
–
5 %
2,8
M€
- 1 %
3. Alerte et gestion de crise
62
–
9 %
3,8
M€
- 2 %
4. Prise en
compte du risque inondation dans l’urbanisme
63
–
10 %
2,8
M€
- 2 %
5. Actions de réduction de la vulnérabilité des personnes et des biens
121
–
18 %
40,4
M€
- 23 %
6. Ralentissement des écoulements
99
–
15 %
41,5
M€
- 23 %
7. Gestion des ouvrages de protection hydraulique
67
–
10 %
66,6
M€
- 37 %
Source :
Cour des comptes, d’après projet de PGRI 2022
-2027
Dans le PGRI 2022-
2027, à la suite des recommandations d’un
rapport d’évaluation critique sur les indicateurs du PGRI 2016
-2021
123
, six
indicateurs ont été maintenus et 21 nouveaux indicateurs créés.
123
Cf. rapport du cabinet SEPIA, analyse critique des indicateurs du PGRI.
ANNEXES
163
Tableau n° 20 :
indicateurs du PGRI 2022-2027
type
titre de l'indicateur
objectifs
associés
1
suivi
Taux des SCOT approuvés (dont révisés) depuis le 01/01/2016 intégrant un diagnostic
de vulnérabilité
1
2
suivi
Taux de SCOT du bassin SN approuvés (dont révisés) après le 01/01/2016
1-3-4
3
suivi
Taux de PLU du bassin SN approuvés (dont révisés) après le 01/01/2016
1-3-4
4
suivi
Suivi du nombre d'actions d'études et travaux de réduction de la vulnérabilité (réseaux,
habitations, bâtiments publics, activités économiques, patrimoine culturel) dans les PAPI
1-3
5
suivi
Suivi du nombre d'actions de gestion des écoulements des PAPI
2
6
suivi
Nombre d'hectares de zones d'expansion des crues (ZEC) potentielles pour concourir à
limiter les risques d'inondation recensées
2
7
suivi
Nombre d'hectares de zones d'expansion des crues (ZEC) concourant à limiter les
risques d'inondation, restaurées
2
8
suivi
Taux de réalisation des DDRM comprenant un volet inondation depuis le 01/01/2016
3
9
suivi
Taux de couverture des communes abonnées au service APIC
3
10
suivi
Taux de couverture des communes abonnées au service Vigicrues Flash
3
11
résultat
Taux de réalisation des PCS obligatoires
3
12
résultat
Taux des plans ORSEC départementaux comprenant un volet inondation
3
13
résultat
Nombre de communes en zone inondable qui ne disposent pas de repères de crues déclarés
3
14
suivi
Nombre de communes hors TRI ayant fait l'objet depuis le 01/01/2016 d'un porter à
connaissance de cartes de zones inondables (PPR, atlas des zones inondables, ZIP)
4
15
suivi
Nombre de TRI bénéficiant d'une révision de leur cartographie depuis le 01/01/2016
4
16
suivi
Suivi de nb d'actions "améliorations des connaissances" et/ou "culture du risque" dans les PAPI
4
17
suivi
Nombre d'ouvrages (système d'endiguement, aménagement et ouvrages hydrauliques) autorisés
4
18
suivi
Taux de couverture du bassin par des structures GEMAPIENNES "cohérentes" dont EPAGE
4
19
suivi
Taux de couverture du bassin par des EPTB
4
20
résultat
Pourcentage des territoires du bassin non couverts par un EPTB ou une structure
GEMAPIENNE "cohérente" dont EPAGE
4
21
suivi
Taux de couverture des SLGRI par un SAGE comprenant un volet inondation
4
22
suivi
Nombre de SLGRI couvertes entièrement, partiellement et non couvertes par un PAPI
1-2-3-4
23
suivi
Évolution de la population en zone inondable dans les TRI
1-4
24
suivi
Taux de couverture des TRI par des PPRi/l/r approuvés (dont révisés) depuis le 01/01/2016
1-4
25
résultat
Taux de couverture des TRI par des PPRi/l/r ou équivalents approuvés (dont révisés)
1-4
26
suivi
Nombre de SLGRI qui ont pour objectif de travailler également sur la résilience des réseaux
3-4
27
résultat
Taux des SLGRI portées par une ou des collectivité(s) locale(s)
3-4
Source : Drieat Île-de-France, PGRI 2022-2027, tableau 5
COUR DES COMPTES
164
Annexe n° 6 :
soutiens de l’agence de l’eau
en matière de prévention des inondations
L’évolution récente des modalités d’intervention de l’agence de
l’eau
Seine-Normandie en faveur de la prévention des inondations
Le X
e
programme (2013-
2018) de l’agence de l’eau Seine
-Normandie,
qui définit ses conditions des interventions, a été révisé à la suite de l’adoption
par le comité de bassin de la stratégie d’adaptation au changement climatique
(décembre 2016) et du rapport au Premier ministre sur le fonctionnement
hydrologique du bassin de la Seine, consécutif aux inondations de mai-juin
2016. Le conseil d‘administration de l’agence a décidé le 6 avril 2017 de
modifier ce X
e
programme d’intervention sur le volet de la préventio
n des
inondations, en incluant de façon nouvelle : (i)
l’identification et la
préservation des zones d’expansion des crues (ZEC)
; (ii)
l’indemnisation des
propriétaires et exploitants de terrains sur-
inondés dans le cadre d’une
stratégie de gestion du ris
que d’inondation. Étaient privilégiés auparavant les
études et l’accompagnement des collectivités, en particulier dans le cadre du
transfert de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention
des inondations (Gemapi). Dans la continuité, le XI
e
programme Eau et climat
2019-2024 comporte un volet relatif à la prévention des inondations
124
et
prévoit que l’agence soutient notamment
:
-
des études d’amélioration de la connaissance du risque d’inondation et de
submersion marine ;
-
des animations
pour la mise en œuvre et la révision des stratégies locales
de gestion des risques d’inondation (SLGRI), dont l’intégration des ZEC
dans les documents d’urbanisme ;
-
des actions relatives à la protection ou à la restauration des champs
d’expansion des crues ou des zones humides ;
-
des outils pour aider la collectivité porteuse d’un projet de prévention des
inondations conduisant à transférer de manière provoquée un risque
d’inondations sur certaines portions du territoire (sur
-inondations) et à
mettre en p
lace un protocole d’indemnisation des préjudices fonciers et
agricoles, en particulier en coordination avec les chambres d’agriculture : (i)
animation ;
(ii) assistance à maîtrise d’ouvrage pour l’élaboration des
protocoles, et études relatives aux protocoles pour la prise en compte des
enjeux agricoles, par l’identification des impacts à compenser et
l’évaluation du montant d’indemnisation ; (iii) indemnisations relatives aux
troubles de jouissance, selon les dispositions du code de l’environnement ;
(iv) indemnisations relatives à des obligations nouvelles créées par une
obligation réelle environnementale (ORE) pour le même objectif.
124
Chapitre G « Prévenir les inondations et les étiages »
ANNEXES
165
Tableau n° 21 :
intervention de l’agence dans les sept axes
des
programmes d’action de prévention des inondations (PAPI)
Les sept axes des PAPI
Domaines d'intervention de l'agence de l'eau
Axe 1 :
l’amélioration de la connaissance
et de la conscience du risque
Actions de communication, sensibilisation
(supports de communication, réunion avec
des élus, repères de crues, etc.).
Amélioration de la connaissance du risque
inondation, nécessaire lorsque des manques
concernant l’aléa ou les enjeux sont identifiés
dans le diagnostic.
Axe 2 : la surveillance, prévision des crues
et des inondations
Axe 3 :
l’alerte et la gestion de crise
Axe 4 : la prise en compte du risque
inondation dans l’urbanisme
Acquisition foncière / gestion de réserves foncières
(zones d’expansion des crues, trame verte et bleue,
espace de bon fonctionnement des cours d’eau,
reculs inconstructibles vis à vis de l'axe des vallons
ou servitude de sur-inondation pour les ouvrages
hydrauliques, etc.).
Dispositions concernant le ruissellement à différentes
échelles (parcelle, quartier, projet, vallons / talwegs).
Axe 5 : la réduction de la vulnérabilité
des personnes et des biens
Axe 6 : la gestion des écoulements
Multiples actions concourant au ralentissement des
écoulements, pouvant faire l’objet de combinaisons
(y compris avec des actions de l’axe
7) : rétention
des eaux à l’amont, restauration des champs
d’expansion de crues, aménagement de zones de sur
-
inondation, revégétalisation des berges, reméandrage
des cours d’eau, restauration des espaces de bon
fonctionnement des cours d’eau, etc.
Axe 7 : la gestion des ouvrages
de protection hydrauliques
Étude de scénarios d’effacement de certains
ouvrages : si cet effacement est couplé à la
réalisation d’autres ouvrages de protection en recul,
ou dans le cadre de l’axe 6 si cet effacement est
prévu essentiellement pour permettre de restaurer
l’espace de bon fonctionnement d’un cours d’eau.
Source :
réponse de l’agence de l’eau Seine
-Normandie du 14 février 2022
COUR DES COMPTES
166
Annexe n° 7 :
les plans de prévention des risques
inondations (PPRI)
Le cadre règlementaire général
L’analyse
des catastrophes montrent globalement un accroissement de
la vulnérabilité qui résulte de l’urbanisation et de l’implantation d’activités
humaines dans les zones inondables, la diminution des champs d’extension des
crues mais également de l’aménagement des
cours d’eau conçu sans toujours
respecter leur fonctionnement global. Pour faire face à cet accroissement du
risque, l’État a créé les plans de prévention des risques (PPR).
Outre la création du fonds de prévention des risques naturels majeurs,
la loi du 2 février 1995 dit loi Barnier a opéré une simplification du dispositif
juridique et un regroupement des différents documents de prévention des
risques majeurs qui existaient jusqu’alors
:
plans d’expositions aux risques
(PER), périmètres de risques instit
ués en application de l’article R. 111
-3 du
code de l’urbanisme, plans de surfaces submersibles (PSS), plans de zones
sensibles aux incendies de forêts (PZSIF). Les plans de surfaces submersibles,
institués par le décret-loi de 1935, couvrent approximativement 6 000 km de
cours d’eau. Le décret du 5 octobre 1995 relatif au PPR a maintenu en vigueur
les textes fondant le régime particulier des PSS, tant que les PSS n’ont pas fait
l’objet d’une révision pour devenir PRR en tant que tel (il n’est pas possible
de
superposer un PPRI à un PSS sur le même territoire).
La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 sur les risques technologiques
et naturels vient renforcer la concertation et l’information du public
(organisation par le maire de réunions publiques communales au moins une
fois tous les deux ans) ainsi que la prévention des risques à la source
(inventaire par le maire des repères de crue existants sur la commune). Elle
tend à accroître la maîtrise de l’urbanisation dans les zones à risques et
permet de mieux gar
antir l’indemnisation des victimes
;
En matière de sécurité civile, l’article 13 de la loi
n° 2004-811 du
13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile a créé le plan communal
de sauvegarde (PCS). Ce dispositif précisé par le décret n° 2005-1156 du
13 septembre 2005, doit être élaboré dans le délai de deux ans à compter
de l’approbation du PPRI. Il est compris dans le périmètre de l’organisation
de la réponse de la sécurité civile (ORSEC) du département et de la zone
de défense et de sécurité. Organisant la réponse de proximité en prenant en
compte l'accompagnement et le soutien aux populations ainsi que l'appui
aux services de secours, le PCS est le maillon local de l'organisation de la
sécurité civile. Il peut être intercommunal.
Le décret du 28 juin 2011 a introduit la procédure de modification
du PPRN qui vise à la mise en œuvre d’adaptions mineures
125
du PPRN
125
Ces adaptations ne portent pas atteinte à l’économie générale du PPR.
ANNEXES
167
dans des délais réduits (prescription de la modification par arrêté
préfectoral, élaboration des pièces du dossier en concertation, association
des collectivités concernées, consultation du public et approbation par
arrêté préfectoral) par rapport à la procédure de révision, sans que
l’organisation d’une enquête publique ne soit requise.
Le décret n° 2019-715 du 5 juillet 2019 relatif aux plans de prévention
des risques concernant les «
aléas débordement de cours d’eau et submersion
marine » dit « décret PPRI » vient compléter le cadre juridique existant pour
ce qui concerne l’inondation. Il précise les modalités de détermination, de
qualificatio
n et de cartographie de l’aléa de référence, ainsi que les principes
généraux de zonage réglementaire et de règlement pour ce qui concerne les
constructions nouvelles. Ces dispositions sont codifiées aux articles R.562-
11-1 à R.562-11-
9 du code de l’environnement. Il s’applique aux PPRI dont
l’élaboration ou la révision est prescrite après le 7 juillet 2019.
Ces
textes
sont
aujourd’hui
codifiés
dans
le
code
de
l’environnement, notamment aux articles L 561, L 562 et L 563.
Autres textes : circulaire interministérielle du 24 janvier 1994,
circulaire du 24 avril 1996 visant les dispositions applicables au bâti et
ouvrages existants en zone inondable.
La procédure d’élaboration des PPRN
L’État élabore et approuve les plans de prévention des r
isques
naturels : pour les zones présentant des risques naturels conséquents et dans
le but d’éviter l’accroissement des risques.
Schéma n° 4 :
de la prescription à l’approbation d’un PPRI
Source : site de la préfecture du Var « Élaboration, composition et
conséquences du PPRI »
COUR DES COMPTES
168
Schéma n° 5 :
élaboration d’un PPRI
Source :
Réunion d’information du 11février 2019 sur l’élaboration du PPRI
du bassin versant de la Rémarde -
DDT de l’Essonne et des Yvelines
Les plans de prévention des risques (PPR), réalisés par l’État, son
t des
servitudes d’utilité publiques dès lors qu'ils sont approuvés par arrêté
préfectoral. Les PPR réglementent l'utilisation des sols en fonction des risques
naturels auxquels ils sont soumis. Cette réglementation va de l'interdiction de
construire à la possibilité de construire sous certaines conditions (article
L 562-
1 du code de l’environnement). Les prescriptions d'un PPR sont
directement opposables aux demandes d'autorisations d'urbanisme.
Un PPRI est composé (article R 562-
3 du code de l’environneme
nt) :
-
d’une note de présentation
: présente la démarche d'élaboration ainsi
que la méthodologie technique d'étude du risque propres au territoire.
Elle indique les secteurs géographiques concernés, la nature des
phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles.
-
des plans de zonage réglementaire : ces documents cartographiques
établis sur l'ensemble du territoire communal, délimitent les zones
exposées aux inondations. Le niveau de risque de chaque zone est issu
du croisement de deux composantes : l'aléa, et les enjeux.
-
un règlement : il définit pour chaque zone, les constructions, ouvrages,
aménagements ou exploitations autorisés, en prescrivant si nécessaire des
mesures permettant de réduire la vulnérabilité des personnes et des biens.
ANNEXES
169
L
es conséquences d’un PPRI approuvé par arrêté préfectoral
:
-
sur la constructibilité :
l’extension d’une construction peut être
interdite, ou soumise à des prescriptions comme des contraintes de
maintien de la libre circulation des eaux.
-
sur la réduction de la vulnérabilité : le PPRI peut imposer des travaux de
réduction de la vulnérabilité sur le bâti existant. La priorité est donnée à
la protection des personnes et à la réduction des dommages. On peut citer
la réalisation de diagnostics du bâti, la pose de batardeau, la création
d’espaces refuges, la protection de certains équipements. Ces travaux
imposables dans la limite de 10% de la valeur vénale du bien peuvent être
financés par le fonds de prévention des risques naturels majeurs.
-
sur l’obligation de ga
rantie contre les catastrophes naturelles : en
matière d’indemnisation par les assurances au titre des catastrophes
naturelles, l'obligation de garantie de l'assuré contre les effets des
catastrophes naturelles prévue à l'article L.125-2 du code des
assurances ne s'impose pas aux entreprises d'assurance à l'égard : (i)
des biens et activités situés dans des terrains classés inconstructibles
par un plan de prévention des risques naturels majeurs et construits ou
établis sur ces terrains postérieurement à la publication du PPR ; (ii)
des biens immobiliers construits et les activités exercées en violation
des règles administratives en vigueur lors de leur mise en place et qui
tendent à prévenir les dommages causés par une catastrophe naturelle.
Tableau n° 22 :
couverture par un PPRI et lien avec la sinistralité
au niveau national
Dispositif de
prévention
Nombre
de sinistres
Fréquence
de sinistres
S/P
Coût
moyen
Taux de
destruction
Nombre de
communes ayant
servi à l’analyse
PPRi
n.s
- 45 %
- 24 %
- 9 %
- 28 %
1 258
PPRi Exclusif
n.s
- 23 %*
n.s
n.s
n.s
351
PPRi + PCS
n.s
- 43 %
n.s
n.s
n.s
236
PPRi + PAPI
n.s
- 51 %
- 50 %
- 28 %
- 53 %
128
PPRI + PCS + PAPI
n.s
- 59 %
- 65 %*
- 43 %
- 60 %
80
Source : Rapport de la CCR « Évaluation des impacts à la prévention des
risques d’inondation sur la sinistralité
» - Juin 2020
Selon les données de la CCR, au 31 décembre 2018, les 10 393
126
communes en France couvertes par un PPRI ou un dispositif assimilé
(PSS, PER) concentrent 78 % de la sinistralité liée aux inondations sur la
période 1995-2016.
126
4 381 communes s
ont dotées d’un PPRI prescrit et 6 660 communes ont un
PPRI approuvé.
COUR DES COMPTES
170
Les PPRI en Île-de-France
Tableau n° 23 :
recensement des PPRI en Ile-de-France
Départements
PPRi
Année
prescription
Date arrêté
Nb de
communes
Essonne
PPRi Charmoise
07/01/2002
1
PPRi Essonne
10/04/2009
18/06/2012
26
PPRi Orge et Sallemouille
21/12/2012
16/06/2017
26
PPRi Prédecelle
19/12/2000
7
PPRi Rémarde
09/12/2000
5
PPRi Seine
14/05/1996
20/10/2003
14
PPRi Yerres
06/11/2008
18/06/2012
28
PPRI Yvette
30/01/1995
26/09/2006
11
Hauts-de-Seine
Hauts-de-Seine
9/09/2003
9/01/2004
7/07/2017
127
18
25/11/2021
128
En cours
Paris
Paris
17/06/1998
15/07/2003
19/04/2007
129
1
Seine-et-Marne
PPRI Grand Morin amont
28/01/2005
29/12/2010
16
PPRI Grand Morin aval
28/01/2005
10/11/2006
7
PPRI Marne de Poincy à Villenoy
07/07/2004
16/07/2007
8
PPRI Marne de Vaires à Chelles
05/02/2007
1
PPRI Marne d'Isles les Villenoy
à Saint-Thibaut des Vignes
03/08/2001
27/11/2009
20
PPRI Seine de Montereau
à Thomery
07/07/1999
31/12/2002
7
PPRI Seine de Samoreau à Nandy
20/05/1998
31/12/2002
20
PPRI Vallée du Loing
03/08/2001
03/08/2006
14
PPRI Vallée du Petit Morin
16/10/2012
10
PSS Vallée de la Marne
28/03/1989
13/07/1994
28
PSS Vallée de l'Yonne
5
Seine-Saint-Denis
Seine
20/08/1999
21/06/2007
4
Marne
5/01/1999
15/11/2010
5
Val
d’Oise
PPRI Aubette
09/10/2001
24/08/2005
3
127
Révision : les cartes de zonage de la commune de Levallois-Perret et du département
des Hauts-de-Seine ont été modifiées.
128
Arrêté préfectoral portant prescription de la modification du PPRI de la Seine dans les Hauts-
de-
Seine. Après 15 années de retour d’expérience et de mise en œuvre du PPRI conduisent à
identifier des incohérences, erreurs et un manque de précisions dans la version en vigueur.
129
Révision.
ANNEXES
171
Départements
PPRi
Année
prescription
Date arrêté
Nb de
communes
PPRI Epte
06/06/2001
20/09/2004
4
PPRI Presles
18/09/1986
09/09/1999
1
PPRI Sausseron
12/11/2012
29/10/2015
1
PPRI Seine
17/02/2000
26/06/2002
8
PPRI Vallée de l'Oise
11/03/1996
05/07/2007
21
Val-de-Marne
PPRi Ruissellement urbain
09/07/2001
17
Seine et de la Marne
4/04/2003
130
12/11/2007
17
Yvelines
PPRI Bièvre et ru de Vauhallan
01/09/2017
10/03/2020
9
PPRI de la Mauldre
12/12/2002
18/09/2006
9
PPRI de la Seine et de l'Oise
28/07/1998
30/06/2007
48
PPRI de la Senneville
28/10/1998
14/02/2000
9
PPRI du Ru de Gally
06/11/2003
24/07/2013
6
PPRI Orge-Sallemouille
21/12/2012
16/06/2017
2
Périmètres de risques institués
en application de l'ancienne
rédaction de l'article R.111-3
du code de l'urbanisme, valant
PPRN selon les dispositions
de l'article L.562-6 du code
de l'environnement
02/11/1992
118
Total
Nombre de PPRI en Île-de-France
555
Source : Cour des comptes, à partir des PPRI franciliens
Les quatre derniers PPRI ont été prescrits
131
en 2019 et 2020 pour un
ensemble de trente communes sur la Bièvre, la Rémarde, la Marne et l’Yonne.
130
Cet arrêté prescrit la révision du PPRi initial approuvé par arrêté du 28 juillet 2000.
131
Un PPRI prescrit est un PPRI dont un arrêté préfectoral a décidé l’élaboration suivant la
procédure réglementaire. Il est plus ou moins exploitable en fonction de son stade d’avancement.
COUR DES COMPTES
172
Tableau n° 24 :
couverture par un PPRI des communes franciliennes
traversées par la Seine, la Marne, l’Oise et l’Yonne
(hors affluents de ces cours d’eau)
Nb communes franciliennes traversées (hors affluents)
241
Dont nombre de communes dotées d’un PPRI opposable ou mis
en application anticipée (1)
238
(98,8 %)
Dont nombre de communes faisant l’objet d’un PPRI prescrit (1)
10
Dont nombre de communes pour lesquelles les études préalables à un projet
de
PPRI sont en cours ou pour lesquelles aucun PPRI n’est prescrit
11
Nombre de communes franciliennes traversées par la Seine (hors affluents) :
146
Dont nombre de communes dotées d’un PPRI opposable ou mis
en application anticipée (1)
154
(100 %)
Dont nombre de communes faisant l’objet d’un PPRI prescrit (1(1)
0
Dont nombre de communes pour lesquelles les études préalables à un projet
de
PPRI sont en cours ou pour lesquelles aucun PPRI n’est prescrit
10
Une commune pouvant être dotée d’un PPRI opposable et faire l’objet d’un PPRI prescrit
Source :
d’après base de données GASPAR, MTE, février 2022
Tableau n° 25 :
répartition des PPRI franciliens par année
Année
nb PPRI
approuvé
nb PPRI
prescrit
nb PPRI abrogé
mais opposable
nb PPRI
déprescrition
1964
5
1992
111
1994
29
1999
4
2000
11
7
2001
10
2002
27
3
1
2003
12
2004
22
2005
3
2006
38
2007
84
25
4
2009
19
1
2010
17
5
2012
54
2013
8
2015
12
2017
2
32
2020
4
5
Total général
462
20
64
9
Source : Cour des comptes à partir de la base géorisques
ANNEXES
173
Tableau n° 26 :
bilan des pratiques en matière de contrôle de légalité
en Île-de-
France pour la conformité aux PPRI des actes d’urbanisme
Départe-
ments
Modalités d’exercice du
contrôle
de
légalité des actes d’urbanisme
Difficultés
Seine-et-
Marne
Assuré par la DDT pour le compte du Préfet.
Tous les permis de construire, permis
modificatif... Sont contrôlés sur le fond et la
forme. Il en est de même pour le contrôle de
légalité
des documents d’urbanisme.
La DDT est en charge de l’instruction des
autorisations délivrées pour le compte de l’État.
Remise en cause des plus hautes eaux connues
d’un PPRI à la suite d’un évènement récent.
Différence de définition entre les PPRI
et les d
ocuments d’urbanisme (extension,
dent creuse ...).
Lisibilité des documents cartographiques
des PPR ;
Yvelines
En préfecture pour les actes identifiés
comme prioritaires (2,5 ETP).
Contrôle systématique des actes d’urbanisme
des communes dans lesquelles il existe un PPRI.
Sollicitation de l’expertise de la DDT pour
les projets les plus sensibles ou situés dans
un zonage contraignant.
Essonne
Assuré par la DDT. Contrôle exhaustif
des actes en zone PPRI.
Rédaction et interprétation de certaines
dispositions des PPRI.
Lecture conjointe des dossiers par plusieurs
réglementations (PPRI, loi
sur l’eau, autres ...).
Sujet ruissellement non pris en compte.
Hauts-de-
Seine
En préfecture.
Contrôle systématique des actes d’urbanisme
des communes dans lesquelles il existe un PPRI.
Complexité des PPRI
Manque de formation des agents en charge du
contrôle de légalité.
Seine-
Saint-Denis
UDEA
132
93.
Contrôle cible sur le territoire autour
de la gare de triage du Bourget.
Plan de priorisation : permis de construire
et
d’aménager. Contrôle
:
- prioritaire des actes concernant
les établissements et équipements sensibles ;
- systématique des actes portant des projets
d’une surface de plancher supérieure à 300m2
;
- aléatoire pour les autres.
Effectif
Val-de-
Marne
UDEA par délégation du préfet.
Autorisations et documents d’urbanisme
communaux du plan de contrôle annuel dont
permis de construire situés en zone PPRI dont
la surface de plancher est supérieure à 500 m2.
Val d’Oise
Préfecture.
Priorité aux actes situés dans un territoire
couvert par un PPRI.
Paris
½ des permis délivrés.
Objet : conformité au PPRI, au PLU...
Source : Bilan Drieat au 18 juillet 2018
132
Un
ité départementale de l’équipement et de l’aménagement.
COUR DES COMPTES
174
L’organisation du contrôle de légalité des actes d’urbanisme,
permettant de vérifier le respect des dispositions des PPRI, diffère selon les
départements. Le contrôle de légalité est parfois exercé directement par les
préfectures, parfois exercé au sein des DDT ou des unités départementales
(UD) de la Drieat.
Sur la base des informations transmises par la Dreiat, il ressort que
dans certains départements, les actes pris dans un périmètre de PPRI font
l’objet d’un contrôle de légalité systématique. Dans d’autres départements,
il n’y a pas de contrôle systématique, même si les actes pris dans un
périmètre de PPRI fon
t l’objet d’une vigilance particulière.
Jusqu’à la fin 2017, le contrôle de légalité était réalisé
systématiquement en zone de PPRI dans cinq départements (Seine-et-
Marne, Yvelines, Essonne, Hauts-de-
Seine, Val d’Oise). En Seine
-Saint-
Denis, dans le Val-de-Marne et à Paris, ce contrôle était effectué sur les
autorisations d’urbanisme concernant les projets les plus importants.
Les pistes d’harmonisation définies en 2018 par la préfecture de
région Île-de-France ont donc eu pour objectifs de partager et capitaliser le
retour d’expérience concernant le contrôle de légalité en matière de risque
inondation, de définir les critères communs au niveau régional pour
l’exercice du contrôle de légalité dans les zones soumises à PPRI, de
sensibiliser les collecti
vités sur le sujet, d’améliorer la rédaction des
règlements des PPRI.
À la suite de ces orientations, à l’exception du Val
-de-Marne, un
contrôle systématique de la conformité des autorisations d’urbanisme avec
les PPRI a été réalisé en 2018 dans tous les d
épartements d’Île
-de-France.
La sensibilisation des collectivités résultant de ces actions est
appelée à se poursuivre au travers notamment des réseaux dédiés à
l’application du droit des sols qu’il est prévu de réunir régulièrement.
ANNEXES
175
Annexe n° 8 :
recensement des plans de protection
contre les inondations requis par le plan de
prévention des risques d’inondation (PPRI) de
Paris
Le plan de prévention des risques d’inondation (PPRI) de Paris de 2007
prévoit que « dans un délai de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur du
présent plan,
chaque gestionnaire d’un réseau [structurant] doit donc élaborer
et mettre en œuvre un plan de protection contre les inondations. Ce plan devra
être soumis pour avis conforme au préfet de police. Un rapport d’avancement
du plan et de sa
mise en œuvre sera communiqué annuellement au préfet de la
région d’Île
-de-France, préfet de Paris, et au préfet de police.
» Cette
obligation concerne aussi les établissements culturels et les administrations.
Face à l’impossibilité matérielle pour la préfecture de police d’analyser
tous les PPCI (plusieurs centaines d’établissements), le secrétariat général de
la zone de défense et de sécurité de Paris (SGZDS) a décidé de prioriser ses
actions sur les opérateurs véritablement stratégiques (opérateurs de réseaux
principalement). Ces derniers sont ses interlocuteurs habituels dans le cadre
des travaux de planification ORSEC. Les établissements culturels cités ont
peut-être élaborés un PPCI, mais ils ne font pas l'objet d'une analyse
particulière de la part du SGDZS, car ils sont considérés comme moins
prioritaires. Le SGZDS qualifie son approche de « pragmatique, en accord
avec [les] missions de gestion de crise et [les] moyens disponibles ».
La Direction régionale et interdépartementale de l’environnement,
de l’aménagement et des transports (Drieat)a fait pour sa part le point
détaillé ci-
dessous sur l’état des PPCI.
À ce jour, six PPCI (RATP, Climespace, Enedis, CPCU, SNCF et
SAP) ont fait l’objet d’un donner acte. Des mises à jour régulières sont
toutefois attendues, afin de prendre en compte notamment les remarques des
services issues de l’instruction du plan, le retour d’expérience issu des crues
de 2016 et 2018, des exercices, et autres analyses internes ainsi que les
éventuels changements d’organisation
et améliorations de la connaissance :
•
RATP :
La première version PPCI, datée de novembre 2012, a fait l’objet
d’un donner acte, daté du 19 janvier 2015. La RATP a ensuite fourni, le
12 juin 2018, une mise à jour quinquennale de son PPCI. Transmission
le 1
4 novembre 2019 d’un courrier, à Mme la PDG de la RATP, avec le
rapport d’instruction identifiant les marges de progrès qui pourront être
intégrées lors de la prochaine actualisation quinquennale, prévue pour
juin 2023. Un rapport d’avancement et de mise en œuvre du PPCI pour
la période 2019
–
2021, a été transmis le 12 février 2021.
COUR DES COMPTES
176
•
Climespace :
La version de 2012 du PPCI a fait l’objet d’un donner
-acte le
16 mars 2015. La mise à jour quinquennale du document était attendue pour
septembre 2017 et a fait l’objet d’un courrier de relance le 5 mars 2018
(réponse de Climespace le 10 avril 2018 avec engagement de fournir une
nouvelle version du plan avant le 31 décembre 2018), puis par mail du
4 février 2019. Une nouvelle relance par mail a été faite le 5 octobre 2020.
•
ENEDIS :
Une première version du PPCI a fait l’objet d’un donner acte
le 9 mars 2017, avec toutefois des réserves de la PP. À la suite de la
relance de mars 2018, ENEDIS a fourni le 29 novembre 2018 une
nouvelle version de son plan afin de lever les réserves émises par le
préfet de police. La préfecture de police devait indiquer si cette mise à
jour permettait de lever les réserves (note du Préfet de région Île-de-
France à la préfecture de police du 21 janvier 2019). La préfecture de
police a fait une nouvelle analyse du PPCI. Une réunion a eu lieu le 11
février 2021. ENEDIS a exposé l’avancement et la mise en œuvre de son
PPCI. La PP et la DRIEE ont transmis leurs remarques pour prise en
compte lors de la mise à jour quinquennale du PPCI (2022).
•
CPCU (compagnie parisienne de chauffage urbain) :
Suite à l’avis
conforme avec réserve du préfet de police, le PPCI a fait l’objet d’un
donner acte le 30 mars 2017. À la suite d’une relance de mars 2018, la
CPCU a transmis une nouvelle version de son plan en mai 2018, puis
une suivante en juillet 2019. Celle-ci a été transmise pour avis à la
préfecture de police afin de vérifier si les réserves émises sur la
précédente version peuvent être levées. La préfecture de police a analysé
cette dernière version mais sans indiquer si cette mise à jour permettait
de lever les réserves du préfet de police. Elle a indiqué lors du point
d’étape du 8 juin 2021 qu’il va étudier le PPCI et la précédente analyse
et faire un rendu pour début juillet.
•
SNCF : La version du PPCI, d
atée de juin 2017, a fait l’objet d’un donner
acte, daté du 09 janvier 2019. La demande d’actualisation quinquennale
est prévue pour juin 2022. Un rapport d’avancement et de mise en œuvre
du PPCI pour l’année 2020, a été transmis le 23 décembre 2020.
•
SAP (
section d’assainissement de Paris)
: Une première version de PPCI,
datée de 2015, a été transmise le 20 avril 2017. Une demande de
compléments a été communiquée à la SAP par le préfet de région le 05
mars 2018. La SAP a transmis une nouvelle version de son PPCI (février
2019) le 20 mars 2019. Cette version a fait l’objet d’un donner acte le 23
décembre 2020, suite à l’avis favorable du préfet de police.
ANNEXES
177
S’agissant des autres PPCI
:
•
GRDF : Une première version du PPCI en 2011. Demande de
compléments le 16 mars 2015. Une nouvelle version a été transmise en
2017. Le rapport d’instruction a été rédigé mais non transmis
officiellement car lors de la réunion d’avancement du 1er octobre 2018,
GRDF s’est engagé à envoyer une nouvelle version de son PPCI avec
l’inté
gration de nos remarques. Une nouvelle version du PPCI a été
transmise le 28 mars 2019. Le rapport d’instruction a été transmis à la
préfecture de police le 7 décembre 2020, qui a émis un avis favorable
avec réserves le 5 février 2021. Une demande de compléments
d’information a été transmise le 18 mars 2021.
•
SIAAP : Le SIAAP a fourni une version provisoire de son PPCI le 11
novembre 2019. Les remarques du PIRIN sur cette mouture ont été
transmises au SIAAP le 03 juillet 2020. L’évolution future est tributai
re
de l’avancée de l’étude, lancée par le SIAAP, sur la vulnérabilité du
réseau d’assainissement. Le SIAAP a indiqué, au mois de mai, pouvoir
transmettre une version bien avancée pour le dernier trimestre 2021.
•
Eau de Paris : Une première version de PPCI a été transmise en 2015.
Une demande de compléments a été communiquée à Eau de Paris par le
Prif le 20 octobre 2015. Une nouvelle version du PPCI, datée d’avril
2017, a été fournie le 21 juin 2017. Une nouvelle demande de
compléments a été transmise en juillet 2018, demandant une nouvelle
version du plan avant le 11 novembre 2018. Une relance par mail a été
faite le 11 février 2019. Eau de Paris a promis, par courrier du 27 février
2019, la transmission d’une nouvelle version pour juin 2019. Une
nouvelle relance par mail a été faite le 5 octobre 2020.
•
Orange : Un PPCI daté du 1er septembre 2014 a été transmis par Orange.
Un rapport d’instruction avec demande de compléments a été signé par
le Prif le 25 juin 2015. Les relances par courrier, co-signé de la préfecture
de Paris et de la préfecture de police, dont la dernière datée du 4 janvier
2019 avec une demande de transmission d’un calendrier prévisionnel
détaillé de finalisation, sont restées sans réponse de la part d’Orange.
COUR DES COMPTES
178
Au regard leurs missions spécifiquement liées à la Seine, il a été
convenu avec le SGZDSP de mener une instruction complète des PPCI
d’HAROPA (Port du Havre, de Rouen et de Paris) et de VNF, jusqu’à la
délivrance d’un donner
-acte par le préfet de Paris. Plusieurs réunions
techniques ont
ainsi permis d’échanger sur les pistes d’amélioration des plans.
•
HAROPA : À la suite de la réunion d'échange du 27 octobre 2017, Port
de Paris a transmis une nouvelle version de son PPCI, datée de décembre
2017, assortie d'un document apportant pour chaque remarque énoncée,
des pistes de réponse. Le PIRIN a rédigé le rapport d’instruction, daté du
07 août 2019, proposant un avis favorable au donner-acte du PPCI, sous
réserve qu’une nouvelle version intégrant les documents demandés soit
fournie dans un délai de 2 ans. Le courrier, daté du 30 août 2019, a été
transmis de la Prif à la PP pour l’avis conforme du PPCI. Une réunion
technique a eu lieu le 1er juillet 2021 entre la préfecture de police et
Haropa, une nouvelle version du PPCI a été transmise en septembre 2021
pour avis et est en cours d’instruction à la Drieat.
•
VNF :
Les PPCI des sites de la Tournelle et d’Austerlitz, datés de janvier
2017, ont été transmis en février. Des remarques de la DRIEE et de la
PP ont été transmises à VNF en amont de la réuni
on d’échanges de juillet
2018. Le rapport d’instruction n’a pas été finalisé.
En ce qui concerne les établissements de santé et médico-sociaux :
•
APHP : Parallèlement aux travaux régionaux, plusieurs échanges réguliers
avec l’APHP ont permis de rappeler l’o
bligation réglementaire de réaliser
des PPCI. La nécessité de finaliser ce document a été rappelée par le préfet
de région au directeur général de l’APHP par courrier du 29 juillet 2019.
Le dossier est en suspens compte-tenu de la situation sanitaire.
ANNEXES
179
Tableau n° 27 :
recensement des plans de protection contre
les inondations requis par le PPRI de Paris
Opérateur
Date
Statut
Objet
APHP
08/06/2021
En attente
Aucun PPCI
CLIMESPACE
08/06/2021
En attente
PPCI attendu pour le 31/12/2018
CLIMESPACE
30/12/2014
Clôturé
Avis favorable avec réserve
CPCU
08/06/2021
À analyser
PPCI à étudier
CPCU
30/03/2017
Clôturé
Avis favorable avec réserve
Eau de Paris
15/05/2017
En cours
PPCI provisoire
Eau de Paris
01/03/2017
En attente
Relance PPCI
ENEDIS
08/06/2021
En attente
ENEDIS
11/02/2021
Clôturé
PPCI version 2019, mise à jour 2022 débutée
ENEDIS
05/09/2019
Clôturé
PPCI version 2019
France Télévision
23/07/2015
En attente
Demande PPCI
GRDF
01/02/2021
Clôturé
Avis favorable avec réserve 2021 sur PPCI 2019
GRDF
01/01/2018
Clôturé
Avis PRIF PP
GRDF
27/07/2017
Clôturé
PPCI version 217
Haropa
08/06/2021
À analyser
PPCI version 217
HSBC
01/03/2017
Clôturé
Recommandation PPCI
Louvre
30/03/2017
En cours
Mairie de Paris
01/03/2017
En attente
Relance PPCI
Mairie de Paris
23/07/2015
En attente
En attente de retours sur le PPCI générique
Ministères sociaux
03/05/2017
En cours
Orange
01/03/2017
En attente
Demande compléments
Orange
26/01/2015
Clôturé
PPCI transmis
PP
01/01/2018
En cours
Travaux en cours
Radio France
23/07/2015
En attente
Demande PPCI
RATP
30/12/2014
Clôturé
PPCI version 2012
RATP
11/06/2019
En attente
PPCI version 2018
SAP
23/11/2020
Clôturé
PPCI version 2019
SAP
12/02/2018
Clôturé
Rapport d’instruction remis
SAP
23/05/2017
Clôturé
PPCI version 2015
SIAPP
13/12/2018
En attente
Relance du PIRIN pour la production du PPCI
SIAPP
01/03/2017
Clôturé
Relance PPCI
SIAPP
01/09/2013
Clôturé
PPCI version 2013
SNCF
08/06/2021
En attente
SNCF
18/07/2017
Clôturé
PPCI version 2017
SNCF
01/10/2014
Clôturé
PPCI version 2015
VNF
15/03/2017
En cours
PPCI version 2017
Source : préfecture de police de Paris, secrétariat général de la zone de défense et de sécurité (SGZDS) de Paris.
SAP :
Section de l’Assainissement de Paris. Les ministères autres que sociaux n’ont pas communiqué leur PPCI
COUR DES COMPTES
180
Annexe n° 9 :
actions des opérateurs de réseau
et de santé pour réduire leur vulnérabilité
au risque inondation en Île-de-France
Les éléments qui suivent résultent des entretiens menés avec 15
autorités d’organisation et opérateurs de réseau entre novembre 2021 et
janvier 2022, des documents transmis à l’issue de ces entretiens et des
réponses reçues en mai et juin 2022, à l’issue de l’envoi du relevé
d’observations pr
ovisoires.
Tableau n° 28 :
actions de réduction de la vulnérabilité
des opérateurs de réseau et de santé
Opérateur
Niveau de
participation de
l'opérateur à la
réduction de la
vulnérabilité
(appréciation Cour)
Participation
au groupe de
travail
Vulnérabilité
des réseaux
Existence et
date du PPCI
Estimation des
investissements
effectués ou
nécessaires
Interlocuteur
en charge de la
prévention du
risque et de la
gestion de crise
Enjeux majeurs - Demande /
préoccupation
Énergie
GRDF
Forte - réseaux de gaz
en grande partie
souterrains et résilients
et renouvellement
réseau en cours en vue
résilience à crue
centennale
Oui
PPCI 2019
Remplacement
progressif des
réseaux basse
pression par des
réseaux moyenne
pression (12
M€
)
Direction
réseaux -
Inspecteur
régional de
sécurité
industrielle
Il existe deux niveaux de pression : la basse
pression (21 millibars) et la moyenne pression
(4 bars). Le réseau moyenne pression est plus
résilient que celui de basse pression. GRDF
renouvelle donc progressivement depuis 2019,
dans le cadre de son plan de modernisation des
ouvrages, les canalisations basse pression
situées dans les zones exposées à une crue
centennale, soit 23 km à Paris (10,7 km inondés
et 12,3 km impactés) pour un investissement
d’environ 12
M€
. Ces canalisations sont
remplacées par des réseaux moyenne pression
(exploités à 4 bars). Objectifs fixés dans les
cahiers des charges avec la Ville de Paris
(priorité réseau situé dans la zone de crue
centennale (R100) avant 2028 ; -passage en
moyenne pression dans tout Paris à l’horizon
2039 sur les zones impactées au risque crues
R115) et le SIGEIF (même stratégie ;
négociation en cours sur les objectifs
quantifiés). En Île-de-France, selon le PPCI de
mars 2019 : 476 km de réseau en basse
pression concerné par le risque R1 (100% de la
crue 1910), dont 270 km inondés et 206 km
impactés. Pour Paris, cela correspond à 23 km
(10,7 km inondés et 12,3 km impactés) pour un
investissement d'environ 12
M€
. Sur le
territoire du SIGEIF - 188 communes
adhérentes, pour lequel une négociation sur les
délais de résorption est en cours (...).
Intérêt pour les travaux en cours sur les
remontées de nappe ; sera intégré dès qu'il y
aura une cartographie.
GRT-Gaz
Faible (réseau peu
exposé)
Oui
Plan dit "PRO
101" non à
jour et non
transmis à la
DRIEAT
Non - intégré
dans le
fonctionnement
normal
Département
maintenance,
données et
travaux tiers
Réseau faiblement exposé : un poste gaz
peut fonctionner sous l’eau. Risque
principal sur les traversées aériennes
(canalisations aériennes qui passent en
encorbellement dans des ponts pour
traverser des fleuves ou des voies
routières). Identification de la liste des
traversées aériennes qui peuvent être
ANNEXES
181
Opérateur
Niveau de
participation de
l'opérateur à la
réduction de la
vulnérabilité
(appréciation Cour)
Participation
au groupe de
travail
Vulnérabilité
des réseaux
Existence et
date du PPCI
Estimation des
investissements
effectués ou
nécessaires
Interlocuteur
en charge de la
prévention du
risque et de la
gestion de crise
Enjeux majeurs - Demande /
préoccupation
impactées par des heurts d’arbres ou de
débris en cas de crue (auditées et priorisées
pour la maintenance).
RTE
Moyenne mais en
progression : objectif de
faire face à une crue
centennale d'ici 2030
Oui
Engagement de
RTE d’adapter le
réseau pour faire
face à une crue
centennale d’ici
2030. Coût évalué
à 30
M€
environ
(procédures,
administration et
travaux) sur 20
ans
Délégation
Régionale Île-
de-France
Normandie
Phase d’adaptation des postes existants
pour qu’ils soient résistants face à une
centennale ou de type R1, et R1 + 15 (semi
milléniale). Calendrier de rénovation qui
intègre des éléments des post 2030 : on
regarde si des travaux sont nécessaires pour
faire face à une crue R1. Les ouvrages du
réseau public de transport ont une durée de
vie comprise entre 50 et 80 ans, l’analyse
coût/bénéfice de leur reconstruction est
donc un élément important de l’analyse
économique permettant de déterminer les
actions de mise en résilience. RTE n'a pas
connaissance des travaux sur les remontées
de nappe.
Enedis
Moyenne, mais en
progression. Les postes
sources d’Enedis sont
protégés pour un
scénario de type R.0.6
(diagnostic partagé avec
RTE réalisé en 2018).
Travaux programmés
pour faire face à un
scénario R.1.15
Oui
PPCI IDF
ouest (2019)
et PPCI IDF
est (2022) (
intègrent déjà
le phénomène
de remontées
de nappes, en
utilisant des
cartes de
l’Inspection
Générale des
Carrières)
2016-2021 :
17
M€
. 2022-
2025 : 33,7
M€
.
Pour la région Île-
de-France, les
projections
financières
conduisent sur
une période de 20
ans à une
enveloppe haute
de 500
M€
dont la
moitié pour
l’insensibilisation
des postes sources
En cas de crue centennale, 640 000 clients
coupés (dont la moitié en zone non
inondée) et en cas de crue R.1.15, 970 000.
Objectifs fixés par les autorités
concédantes : SIPPEREC (diminuer de
90% les 165 000 clients coupés non
inondés au scénario 1.0 à horizon 2029,
2
M€
sur 4 ans pour une diminution de 5%
clients coupés, minimiser le nombre de
postes coupés non inondés), SIGEIF (traiter
75% des postes coupés non inondés au
scénario 1.0 (53 000 clients) en 13 ans,
1
M€
sur 4 ans) et Ville de Paris (principe
d'« une sécurité renforcée vis-à-vis des
aléas climatiques et notamment vis-à-vis du
risque crue Seine », remplacement des
tableaux moyenne tension (dite haute
tension A ou HTA) non étanches qui seront
renouvelés par des tableaux immergeables.
Le risque « inondation » est pris en compte
dans la cartographie des risques de
l’entreprise au sein du risque
« aléas
technique et climatique ». Ce risque est
considéré comme majeur pour l’entreprise
avec un niveau d’impact très fort (4/5), une
probabilité très forte (4/5) et un niveau de
maitrise correct (2/5). Ce risque est
considéré
comme majeur à l’échelle
nationale pour l’entreprise.
Compagnie
parisienne de
chauffage
urbain
Très faible,
vulnérabilité totale à
une crue de type
centennale
Oui
PPCI 2019, en
cours
d'analyse
Aucune. Pas de
programme
d’investissements
au-delà du 31
décembre 2024
compte tenu du
contexte de fin de
concession. Les
programmes
d’investissements
seront définis par
la Ville de Paris
et portés par le
futur
concessionnaire à
la suite du
renouvellement
de la concession.
Une crue 1910 serait une catastrophe : le
réseau est enterré et beaucoup
d’installations seraient mises à mal, malgré
les moyens de pompage ou l’étanchéité de
certains ouvrages. Vulnérabilité majeure en
raison de la circulation de vapeur sous
pression (mélange chaud / froid) qui
pourrait conduire à des explosions (chocs
thermiques). Une petite partie du réseau est
étanche (caniveaux en béton, double
enveloppe étanche et série de canalisation
relativement étanche (eau peut entrer en
partie) et peut à terme remplir le caniveau
et entrer en contact avec les canaux vapeur
(visible depuis la chaussée). Système de
télésurveillance : arrêt du réseau de manière
préventive en cas de risque au fur et à
mesure qu’ils se noie, dans le pire des cas
plus de 71 tronçons peuvent être arrêtés.
123 tronçons seraient toujours actifs (c’est
COUR DES COMPTES
182
Opérateur
Niveau de
participation de
l'opérateur à la
réduction de la
vulnérabilité
(appréciation Cour)
Participation
au groupe de
travail
Vulnérabilité
des réseaux
Existence et
date du PPCI
Estimation des
investissements
effectués ou
nécessaires
Interlocuteur
en charge de la
prévention du
risque et de la
gestion de crise
Enjeux majeurs - Demande /
préoccupation
à dire alimentés en vapeur mais en mode
dégradé). Rien ne figure sur la résilience
dans le contrat actuel de concession avec la
Ville de Paris (jusqu’en 2024). Le suivi des
remontées de nappes est fondamental : les
infiltrations peuvent impacter le réseau plus
que la montée des eaux
Transports
IdF-Mobilités
(autorité
organisatrice
des transports
en Île-de-
France)
Faible
Non
Mission sûreté
rattachée à la
direction
générale depuis
deux ans
Autorité organisatrice encore jeune et peu
impliquée. Considère qu’elle délègue cette
compétence à ses opérateurs au travers des
contrats qui les lient, en leur donnant les
moyens financiers de réaliser les
investissements nécessaires à la prévention
du risque inondation dont ils ont la
responsabilité. Sur les nouveaux projets
dont la maîtrise d’ouvrage est portée par
IDFM, la réalisation des infrastructures
intègre le risque inondation dès leur
conception, sans toutefois intégrer les
enjeux
de continuité d’exploitation en cas
d’inondation. Compte
-tenu de la mise en
concurrence du réseau de transport qui a
démarré, IDFM prévoit de mieux
s’impliquer sur les sujets de prévention des
risques à terme, afin de renforcer son rôle
de coordinateur régional, notamment dans
des contextes de gestion de crise.
SNCF
Réseau
Compétence forte
concernant la gestion de
crise. Mais points
faibles pour la
prévention en amont :
(1) absence d’études de
gestion du risque
inondation de certains
projets ; (2) difficultés
pour la mise en œuvre
d’une démarche
d’investissement de
réduction du risque :
absence de portage par
le siège, petits dossiers
complexes à mettre en
œuvre
; (3) le dossier
majeur est celui du
RER C - mais dans une
logique coût/bénéfices -
pour lequel les
décisions sont prises
lors du comité
d’investissement avec
la recherche de
cofinancements de
l’Etat et de la Région
IdF --> investissements
faibles ; (4) Culture du
risque inondation à
développer
Oui
PPCI version
2017, validé
en 2019 -
mise à jour
attendue -
moins
opérationnel
que les PCA
internes -
finalisation
non achevée
de l’ensemble
des PCA pour
tous les
établissements
réseau IDF
Non - intégré
dans le
fonctionnement
normal - mais
difficultés pour de
petits ou gros
investissements
(cf 1ere colonne)
"Mission
inondation" de
2015 à 2020
(EPIC de tête),
puis réseau de
correspondants
dans chaque
établissement -
ex : Île-de-
France :
correspondant
sûreté et risques
naturels, mais
poste supprimé
fin 2021
Enjeux : (1) préserver le patrimoine et les
installations, ne pas laisser des rames
inondées ; (2) assurer la continuité de
l'exploitation ; (3) maintenir le service
transport pendant la crise avec un plan de
transport adapté (L’approche diffère de
celle de la RATP dont le réseau est
majoritairement souterrain, avec risque de
noyage complet des installations : pas de
fermeture complète des lignes à la SNCF)
Exemples d'impact des crues de 2016 et
2018 : 2016 : nombreux glissements de
terrain qui ont notamment entrainé la
fermeture du RER C ; des travaux de
consolidation ont dû être réalisés. 2018 :
fermeture du RER C pendant 18 jours dont
le coût socio-
économique était d’environ
500 000
€ par jour ouvré.
RATP
Forte
Oui
PPCI (PCA)
transmis en
2018,
exercices
réguliers,
prochaine
mise à jour du
Budget
d’exploitation
:
environ
400 000
€
/an.
Investissement
annuel de plus de
1M€ jusqu’en
RATP
Infrastructures,
Unité
opérationnelle
Équipements,
stations et
ouvrages d’art
Travail avec Enedis sur les fragilités
électriques. Travail sur les remontées des
nappes phréatiques et l’infiltration du
réseau par ces nappes --> plans internes
pour améliorer le drainage des eaux de
crues de faible importance. + réflexion sur
la remontée de ces nappes phréatiques en
ANNEXES
183
Opérateur
Niveau de
participation de
l'opérateur à la
réduction de la
vulnérabilité
(appréciation Cour)
Participation
au groupe de
travail
Vulnérabilité
des réseaux
Existence et
date du PPCI
Estimation des
investissements
effectués ou
nécessaires
Interlocuteur
en charge de la
prévention du
risque et de la
gestion de crise
Enjeux majeurs - Demande /
préoccupation
PCA prévue
pour 2023.
Des rapports
annuels
d’avancement
sont transmis
à la préfecture
depuis 2019.
2030 pour
optimiser les
protections anti-
crue des réseaux
métro et RER et
installer
progressivement
des portes de
cloisonnement
secondaire dans
des couloirs de
correspondance
afin d’éviter des
contaminations
par l’eau entre les
lignes de métro
ou de RER dans
l’éventualité
d’une défaillance
d’une protection
anti-crue.
Investissements
par ailleurs
prévus d’ici à
2028 pour
renforcer les
capacités
d’évacuation des
eaux de certains
postes
d’épuisement
récupérant les
eaux d’infiltration
des tunnels
et Direction
générale pour le
plan de
continuité
d'activité
cas d’une crue longue (pression sur des
ouvrages dont 70 % construits avant 1930
donc peu étanches). La RATP souhaiterait
qu’il puisse y avoir un suivi des nappes
phréatiques qui soit construit et partagé à
l’échelle de l’IDF. Difficultés à mobiliser
tous les acteurs. Travail entamé avec la
SNCF et l’inspection générale des carrières
(IGC) pour construire un référentiel
commun à petite échelle avec comme
ambition à terme un meilleur suivi, meilleur
partage des données (savoir quand on a des
infrastructures souterraines comment
évolue la nappe). Échanges également avec
le BRGM. Difficultés à avancer car même
si tout le monde est intéressé, personne ne
veut prendre le leadership de la
construction de ce réseau. Il faudrait un
porteur. Phénomènes très concrets : il y a
de nombreux acteurs qui ont des pompages
pour leurs parkings (par exemple) qui ne
sont pas forcément sécurisés. Leur
pompage pourrait s’arrêter en cas de crue
majeure et les niveaux de nappes vont
complètement changer ce qui va perturber
les nappes phréatiques à l’échelle de l’IDF.
À ce jour, on ne sait pas mesurer les
impacts de ces arrêts de pompages et ce
d’autant plus qu’il en existe beaucoup qui
ne sont pas déclarés en IDF.
Télécommunications
SFR
Moyenne. Faible impact
d’une crue jusqu’à un
scénario R.0,8
Oui
PPCI en cours
3,5
M€
investis
sur 2,5 ans pour
équiper les
principaux sites
(batardeaux,
motopompes,
obturateurs,
barques, etc.…)
et financer
les études avec
Enedis.
Des travaux
d’importants
de sécurisation
de
l’alimentation
électrique ont été
finalisés en mars
2021
Direction
Sécurité et
direction de de
l’exploitation
du réseau
Forte dépendance à Enedis.
Les travaux de protection seront affinés dès
que seront disponibles les données de
cartographies des remontées de nappes et
résurgences des réseaux d’assainissement.
L’exploitation de ces données permettront
la mise à jour de l’analyse 2019 des
vulnérabilités des infrastructures télécom et
une priorisation des actions de protection.
Principales actions récentes :
-analyse des vulnérabilités réalisée en 2019
en fonction des scénarios de crue avec
l’identification des sites sensibles en Île
-de-
France exposés aux inondations par
débordement (à partir des données des
zones d’inondation potentielles –
ZIP/ZICH
–
de la Drieat) et /ou aux problèmes
d’accessibilité –
données RATP, SNCF et
réseau routier
–
et ainsi qu’aux fragilités
électriques
–
à partir des cartographies
d’Enedis et d’études spécifiques
commandées à Enedis ;
- plan de protection établi pour les grands
sites ;
- organisation et procédures de gestion de
crise éprouvées lors des crises crue de 2016
et 2018 ;
- livraison des cartes de couverture de
téléphonie mobile pour les différents
scénarios jusqu’
à R115 avec un impact très
COUR DES COMPTES
184
Opérateur
Niveau de
participation de
l'opérateur à la
réduction de la
vulnérabilité
(appréciation Cour)
Participation
au groupe de
travail
Vulnérabilité
des réseaux
Existence et
date du PPCI
Estimation des
investissements
effectués ou
nécessaires
Interlocuteur
en charge de la
prévention du
risque et de la
gestion de crise
Enjeux majeurs - Demande /
préoccupation
faible en dessous d’un scénario de crue
équivalent à 80 %
d’une crue centennale
(R0.80) ;
- études spécifiques réalisées à la demande
de clients sensibles (opérateurs de réseaux
énergie, banque, ministères) en fonction des
différents niveaux de crue.
Orange
Pas de quantification de
la protection en
fonction des scénarios
Oui
PPCI de 2014,
non validé par
l'État. Aucune
réponse aux
relances de
l'État depuis
2015.
Travaux intégrés
dans la
maintenance
préventive, la
conception et
l’évolution des
sites
direction
régionale Île-
de-France et
direction de la
sécurité
Identification des nombreux équipements
clés (nœuds de raccordement, sous
-
répartiteurs et cœur de réseau mobile)
situés en zone inondées potentielle, ainsi
que de ceux vulnérables à une inondation
par débordement ou par remontée de nappe
(y compris hors zone inondée potentielle).
Peu de contacts avec Enedis.
Eau et assainissement
Eau de Paris
(régie, EPIC
de la Ville de
Paris)
Très forte (protection
jusqu'à un scénario
R.1.15)
Oui
PPCI de 2015,
nouvelle
version de
2017, mais
pas de
réponse aux
demandes de
compléments
de la Drieat
depuis
Environ 5-10 %
des
investissements
réalisés de 2007 à
2011 ont
concerné la
prévention du
risque
d'inondation.
environ 30
M€
sur les 456
M€
programmés sur
2021-2026
Mission
maîtrise des
risques et
performance,
rattachée à la
direction
générale, depuis
mars 2021
Eau de Paris est protégée jusqu'à un
scénario R.1.15 (niveau de protection cible,
élevé par comparaison aux autres
opérateurs), mais dépend du
fonctionnement des autres réseaux. Travail
étroit avec Enedis pour mieux caractériser
les risques de coupure électrique. Mais
échanges insuffisants entre secteurs
d'activité.
Syndicat des
Eaux d'Île-
de-France
(SEDIF),
autorité
organisatrice,
production et
distribution
eau potable
Moyenne, mais en
progression. Les travaux de
protection des installations
contre les inondations, mis
en place dans les usines de
production du SEDIF
depuis 2006, assurent
aujourd’hui une sécurité
d’alimentation jusqu’à une
crue centennale (pour un
scénario R1.0), le service
étant maintenu sous réserve
d’une alimentation
électrique des installations.
Études en cours pour voir
comment s'organiser en cas
de crue de type R. 1.15.
Oui
Pas
d'obligation
de PPCI -
plan de
continuité et
de secours
crue mis à
jour en juillet
2021 - mise à
jour du
schéma
directeur
inondation
programmée à
partir de 2022
15
M€
investis
depuis 2006 pour
augmenter le
niveau de
protection de
R.0,6 à R1.0
(dont 5
M€
en
cours)
Directeur
général
Point de faiblesse : dépendance des réseaux
électriques et télécoms. Demandeurs d'un
exercice de crise en 2022 (contacts avec les
Autorités organisatrices Eau de Paris Ville
de Paris, AQUAVESC, SENEO, SEDIF et
l’appui de la préfecture de police).
Nécessité de programmer les travaux des
quatre autorités organisatrices
(AQUAVESC, SENEO, Ville de Paris/Eau
de Paris et SEDIF) de façon concertée.
Remontées de nappe à prendre en compte
(suite crue 2018, usine de Choisy-le-Roi),
piézomètres en cours de déploiement.
Contenu des PPRI non homogènes (ex : le
SEDIF n'est pas toujours considéré comme
un établissement sensible).
Veolia Eau
d'Île-de-
France
(production et
distribution
d'eau au
travers de
contrats de
concession)
Moyenne : Veolia Eau
d’Île
-de-France indique
que le niveau de
protection des
installations est au niveau
d’une crue centennale
(R1.0), participe aux
exercices et teste
annuellement ses
dispositifs de protection
(ex : barrières anticrues de
l’usine de Choisy le Roy)
.
Met en œuvre et opère
depuis plus de 20 ans,
pour le compte du
Syndicat Intercommunal
pour l’Assainissement de
la Vallée de la Bièvre, un
système expert de
Oui
Opérateur non
inclus dans le
PPRI 75 de
2007. Plan de
continuité
d’activité.
Pas de chiffrage
indiqué.
Investissements
sous la
responsabilité des
autorités
délégantes
Direction
technique
Responsable de
coordination
maîtrise des
risques
Enjeu identifié lors de l’exe
rcice Sequana
2016 : demander aux opérateurs
énergétiques et télécoms leur degré de
vulnérabilité et des possibilités de
sécurisation de l’alimentation en énergie et
des liaisons télécom nécessaires à la
conduite des installations de production et
de distribution d'eau.
ANNEXES
185
Opérateur
Niveau de
participation de
l'opérateur à la
réduction de la
vulnérabilité
(appréciation Cour)
Participation
au groupe de
travail
Vulnérabilité
des réseaux
Existence et
date du PPCI
Estimation des
investissements
effectués ou
nécessaires
Interlocuteur
en charge de la
prévention du
risque et de la
gestion de crise
Enjeux majeurs - Demande /
préoccupation
régulation hydraulique
optimisée des
écoulements de la rivière
en période de crue
Suez région
Paris Seine-
Ouest
Oui
Opérateur non
inclus dans le
PPRI de 2007
Pas de chiffrage
Des échanges avec Enedis ont conduit Suez
à engager des travaux pour sécuriser ses
installations et avoir une autonomie
d’alimentation électrique
sur les
infrastructures majeures
Santé
APHP
Fort potentiel
Non concerné
Pas de PPCI ;
retard du
PPCI prévu
pour 2020 dû
à la crise
sanitaire ;
travail à
reprendre
pour tirer parti
de la crise
sanitaire.
Investissements :
à chaque
opération
nouvelle, prise en
compte du risque
inondation. Une
estimation
d'environ 10M€
de surcoûts de
travaux réalisés
ou programmés
en lien avec la
prévention des
inondations a pu
être identifiée sur
des opérations
techniques
dédiées
spécifiques, mais
ces
investissements
ne représentent
qu’une partie de
l’impact financier
lié à ce risque
difficilement
quantifiable car
intégré dans les
contraintes
techniques des
projets.
Direction
économique,
des finances, de
l’investissement
et du
patrimoine,
département
immobilier et
investissements
et Service des
risques, des
énergies et du
développement
durable pour la
partie technique
Direction
« Patient,
Qualité,
Affaires
médicales »
–
département
« Qualité
Partenariat
Patient » et
Service
« gestion des
crises
sanitaires »
pour la partie
offres de soins.
Sur 50 sites, plus de 19 sites en zone de
vulnérabilité : 26 % des sites en IDF sont
situés en zone de submersion (dont La
Salpétrière et Pompidou) et 38 % en
secteurs de caves inondées pour une crue
1910. Certains sites sont concernés par le
débordement de la Seine et d’autres par les
remontées de nappes. Comme pour les
opérateurs de réseaux, pas de possibilité
d’émarger sur le fond Barnier qui est
réservé aux collectivités territoriales.
Questionnement : ju
squ’où intégrer le
risque, pour une crue standard type 1910 ou
pour une crue extrême type crue millénaire.
Contradiction entre les surcoûts dus aux
exigences des PPRI et l'absence de soutien
financier possible.
Source : Cour des comptes
COUR DES COMPTES
186
Annexe n° 10 :
illustrations des liens entre gestion
de crise et prévention du
risque d’inondation
Tableau n° 29 :
correspondances la cote à Austerlitz et les scénarios
de crise
Source : Cour des comptes, à partir de la correspondance entre côte à Austerlitz et scénario
régional figurant sur la cartographie interactive Cartoviz sur les zones inondées potentielle de
l’institut paris Région. La cote R1 correspond à une crue centennale
Tableau n° 30 :
correspondances indicatives entre couleurs
de vigilance et niveau des crues historiques sur le tronçon Seine Paris
Rivière Seine
Paris - Austerlitz
Chatou
Vigilance
Définition et conséquence attendue
Crue historique
Hauteur
Crue historique
Hauteur
Rouge
Niveau 4 : Rouge
Risque de crue majeure
Menace directe et généralisée de la sécurité
des personnes et des biens
27 juin 1658
28 janvier 1910
23 janvier 1955
8,96m
8,62m
7,12m
30 janvier 1910
24 avril 1955
7,40m
6,69m
Orange
Niveau 3 : Orange
Risque de crue générale de débordements
importants susceptibles d’avoir un impact
significatif sur la vie collective et sur la
sécurité des biens et des personnes
14 janvier 1967
3 juin 2016
6,15m
6,10m
14 janvier 1982
4 juin 2016
5,75m
5,40m
Jaune
Niveau 2 : Jaune
Risque de cru ou de montée rapide des eaux
n’entrainant pas de dommages significatifs
mais nécessitant une vigilance particulière
dans le cas d’activités saisonnières et/ou
exposées
24 mars 2001
9 février 2013
6 mai 2015
5,21m
3,91m
3,49m
11 février 2013
3,61m
Vert
Niveau 1 : Vert
Pas de vigilance particulière requise
L’échelle de Chatou était anciennement graduée dans le système de nivellement orthométrique, obsolète aujourd’hui, ce
qui entrainait de fréquentes confusions entre les différents systèmes. Elle est désormais graduée en hauteur relative
comme toutes les échelles de référence de l’Ile
-de-France. Les références historiques indiquées ci-dessus tiennent
compte de ces modifications.
Source :
annexe 5 de l’
arrêté n° 2017-02-15-002 du préfet de région Île-de-France, portant règlement de
surveillance, de prévision et de transmission de l’information sur les crues du
service de prévision des crues Seine
moyenne-Yonne-Loing. Il est rappelé que le choix de la couleur dans Vigicrue ne tiendra pas seulement compte des
hauteurs d’eau mais également compte de circonstances particulières (exemple
: montée particulièrement rapide,
événement inhabituel pour la saison ou activité saisonnière sensible)
Côte à Austerlitz
Scénario régional
8,12 m
R 1
9,10 m
R 1,15
ANNEXES
187
Schéma n° 6 :
Correspondances entre le niveau des crues historiques
de la Seine (mesure à la station Paris-Austerlitz, échelle de gauche)
et les principaux impacts sur les réseaux
Source :
Cour des comptes d’après
secrétariat général de la zone de défense et de sécurité de Paris
COUR DES COMPTES
188
Annexe n° 11 :
historique et contenu des plans
Seine 2007-2013 et 2015-2020
Le plan Seine 2007-2013 : quatre axes et 20 actions.
À partir des quatre axes stratégiques suivants, le plan Seine 2007-
2013
consiste en une liste d’actions, détaillées dans 20 fiches.
•
(i) les inondations :
définition et mise en œuvre d’un programme
global
pluriannuel de réduction des effets d’une crue similaire à celle de 1910
(9 fiches) ;
•
(ii) la qualité de l’eau
: les efforts essentiellement centrés sur
l’assainissement et les rejets industriels devaient être étendus aux autres
facteurs (activités agricoles, ruissellement, etc.), à partir des orientations
du Sdage ;
le Plan est d’ailleurs considéré comme
« un programme
d’action qui participe à l’atteinte des objectifs du Sdage
»
(3 fiches) ;
•
(iii) la qualité des milieux : préserver et restaurer la biodiversité du
fleuve et de ses annexes, qualifiée de « très fragilisée » (3 fiches) ;
•
(iv) un projet de développement durable, visant à concilier les différents
usages et fonctions du fleuve :
corridor biologique d’importance
nationale
et européenne, axe de transport, axe économique, axe de renouvellement
urbain et axe de loisir et de valorisation touristique (6 fiches).
L’annexe financière évalue l’ensemble des actions à 121,5
M€
et
présente les engagements financiers suivants au titre du CPIER Plan Seine.
L’agence de l’eau fournit également la répartition indicative par région de
sa participation financière de 69,5
M€
aux actions relevant des différents
contrats de projet État-régions.
Tableau n° 31 :
ventilation indicative des crédits AESN par région
pour les contrats de projet régionaux
Participation de l’Agence proposée dans chaque région au titre des CPER
Participation
totale AESN
CPER
Région
Basse
Normandie
Haute
Normandie
Île-de-
France
Picardie
Champagne
Ardennes
Centre Lorraine Bourgogne
Volet
régional
10
29
0
10
15
2,5
0
3
69,5
Source
: Cour des comptes d’après les données du
plan Seine
Le CPIER 2007-2013 précise ensuite les engagements par grands projets. Les trois projets suivants concentrent 62 % des
engagements financiers État-
Agence de l’eau
-Régions estimés initialement : projet de la Bassée : 39,1
M€
, soit un tiers du
montant total du CPIER ;
projet de l’Oise et de l’Aisne
: 20,8
M€
, soit 17 % du CPIER ; travaux de continuité écologique
(restauration de la libre circulation et renaturation des berges) : 16
M€
soit 13 % du CPIER.
ANNEXES
189
Tableau n° 32 :
engagements financiers des signataires du CPIER
plan Seine 2007-2013 par grands projets
Détail
Montant de
dépenses
prévisionne
l (M€)
Participat°
AESN (M€)
Participat°
État
Participat°
Région
Basse
Normandie
Participat°
Région
Haute
Normandie
Participat°
Région Ile-
de- France
Participat°
Région
Picardie
Participat°
Région
Ch.
Ardennes
Participat°
Région
Bourgogne
Participat°
Autres, dont
auto-
financement
Projet de
l’Oise et
de l’Aisne (*)
25,8 (HT)
inondation
0
10,3
4.31
2.14
1,52
7.53
Gestion des
milieux
Picardie
2.38 (HT)
1
0,233
1,147
Gestion des
milieux
Champagne
-Ardennes
3.22 (HT)
1.3
1,92
Projet de la Bassée
(inondation, zones
humides)
APD
+ travaux
3
24,108
7,5
5
Restauration
de zones
humides
3
1,5
0,5
plan de prévention
Armançon
4,7
1,542
0,07
0,526
2.562
Projet Marne
6 inondation
1,5
1,5
Pas de
budget
défini
1,35
1,65
4,5 milieux
1,9
0,2
0,49
1,91
plan de prévention
Lézarde
Austreberthe
10
3,4
4,1
2,5
Honfleur
5
0,5
0,5*
4
Travaux Troyes
3,4
0,85
0,85
1,7
GIP Seine aval
8,5
1,8
0,6
0,72
2,4
2,98
Continuité
écologique : -
Restauration de la
libre circulation -
renaturation des
berges
20,2
-
10 (7 Ile-de-
France 3 Haute
Normandie)2,4
(1,55) **
6
10
données
déjà
intégrée au
plan
régional
Oise Aisne
du CPER
4,2-
Restauration de
zones humides
remarquables sur
les grands axes
1,67
Picardie 1
Marais de St
Gond
1
0,6
0,334
0,10
0,336
0,3
Transport de
marchandise,
logistique et
tourisme
2,8
3,5 sur
loisir
nautique et
tourisme
fluvial
TOTAL
26
45.6
1,22
6,5
34,31
2.907
4,38
0,526
TOTAL
71,6
49,843
Source : CPIER plan Seine 2007-2013
*Ce montant est le montant maximum susceptible d’être apporté par la Région Basse
-Normandie. Les modalités de
participation de la Région Basse-
Normandie seront celles définies dans le cadre de sa politique de l’eau
(programme «
EAU’bjectif Basse
-Normandie »).
** 1,55M€ de financement a été engagé, sur les actions de restauration de la libre circulation des migrateurs, au
titre du CPER 2000
–
2006, sur les sites de Pose et Notre Dame de la Garenne.
COUR DES COMPTES
190
CPIER plan Seine 2015-2020 :
Selon le CPIER plan Seine 2015-2020, le plan Seine (dit « révisé »
dans le CPIER) s’appuie sur le CPIER, passé entre l’État et les Régions
Basse-Normandie, Île-de-France, Champagne-Ardenne et Picardie, ainsi
que sur les contrats de plan État-Région du bassin, le contrat de plan
interrégional État-Régions pour le développement de la Vallée de la Seine
et le programme opérationnel FEDER-
FSE, notamment celui d’Île
-de-
France avec sa composante interrégionale du bassin de la Seine. Ce CPIER
Plan Seine 2015-2020 a été recentré sur trois thématiques :
•
(i) l’adaptation au changement climatique
;
l’enjeu est de poursuivre
l’acquisition de connaissances sur les répercussions du changement
climatique sur le bassin Seine Normandie ; trois opérations sont
identifiées dans le CPIER à ce titre : travaux du PIREN Seine, travaux
du GIP Seine aval, projets relatifs à la connaissance portés par l’EPTB
Seine grands lacs ; montants prévus : 306 000
€
pour les actions de
connaissance à l’échelle du bassin –
animation
–
capitalisation et 1
M€
pour l’adap
tation au changement climatique ;
•
(ii) la gestion des risques d’inondation, représentant 70
% du
budget, avec 51,4
M€
(27,3
M€
État, 4,3
M€
FEDER, 8,2
M€
Régions),
incluant la mise en œuvre de la directive inondation, avec 16 territoires
à risque important
d’inondations devant finaliser leurs stratégies locales
;
l’enjeu est de soutenir des opérations permettant de
:
-
réduire la vulnérabilité des territoires,
-
agir sur l’aléa pour réduire le coût des dommages,
-
raccourcir fortement le délai de retour à la normale des territoires sinistrés,
-
mobiliser les acteurs par le maintien et le développement d’une culture
du risque.
•
(iii) la préservation et restauration des ressources en eau, des espaces
et des espèces aquatiques
. L’objectif de cette action est d’assurer l
a
continuité écologique
pour des opérations relevant d’un intérêt
interrégional. Montant prévu de 24,6
M€
(18,9
M€
État, 3,3
M€
FEDER,
3,7
M€
Régions).
Comparativement aux autres plans grands fleuves français et
européens et compte tenu des enjeux sociaux et économiques du bassin
Seine-Normandie, les moyens alloués au plan Seine sont faibles (120
M€
pour le CPIER 2007-2013 sur les 1,1
Md€
pour l’ensemble des plans
grands fleuves) : il ne représente que 10 % des financements accordés au
titre de la coopération interrégionale de bassin 2007-2013. Ce constat se
confirme avec la génération des CPIER 2015-2020 (85
M€
pour le CPIER
2015-2020 sur 1,3
Md€
). La part des régions du bassin Seine-Normandie
est faible et diminue fortement entre les deux CPIER (- 36
M€
).
ANNEXES
191
Graphique n° 4 :
maquette CPIER 2015-2020 par axe
Source : CPIER 2015-2020 plan Seine signé
COUR DES COMPTES
192
Annexe n° 12 :
les plans Loire et Rhône-Saône
Cette annexe présente les plans Loire
133
et Rhône-Saône actuels
134
.
En effet, la comparaison des montants consacrés par l’État et les régions
aux plans grands fleuves montre que les plans les plus significatifs sont
ceux concernant la Loire et le Rhône.
Tableau n° 33 :
évolution du montant des maquettes financières
au titre des CPIER Grands Fleuves (en
M€
)
Plans Grands
Fleuves
Montant total
État
Régions
Autres
135
07-13
15-20
07-13
15-20
07-13
15-20
07-13
15-20
Garonne
107
38
76
24
31
12
0
2
Loire
265
253
129
111
115
63
21
25
Meuse
48
94
22
18
7
Rhône
613
850
214
170
199
150
199
236
Seine
120
85
72
74
48
12
9
Total
1 153
1 320
513
379
411
237
227
272
Source : Cour des comptes, rapport (non public) sur « les contrats de projets État-régions », juillet 2014
(d’après les données fournies)
133
Le « plan Loire grandeur nature (2001-2012) »
a fait l’objet d’observations
définitives (non rendues publiques) annexées à la lettre du président de la septième
chambre n°69873 du 22 juillet 2014. La Cour relevait l’adhésion des différentes parties
prenantes à une vision commune du fleuve et à des objectifs partagés. Elle
recommandait notamment :
-
de mettre l’accent sur les thématiques pour lesquelles la dimension interrégionale
apporte une valeur ajoutée (corridors écologiques, risque inondation, politique relative
aux ouvrages de sécurité, qui requiert tout particulièrement une approche cohérente à
l’échelle du fleuve)
;
- de désigner une autorité dédiée au pilotage et au suivi du plan Loire ;
-
que l’ensemble des thèmes (y compris la maîtrise de l’urbanisation en zone inondable
et les actions régaliennes telles la surveillance des levées et la préparation à la crise)
fassent l’objet d’indicateurs de suivi et de comptes rendus réguliers aux instances de
gouvernance, avec une mise en ligne sur la base de données du plan Loire ;
- de renforcer la capac
ité d’expertise et d’arbitrage de l’État, seul à même de disposer
d’une vision d’ensemble des enjeux du bassin et de l’autorité indispensable à imposer
des décisions conformes à l’intérêt des populations.
134
Sources : documents disponibles et entretiens réalisés avec les directeurs régionaux
de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Dreal) de Centre
-Val de Loire
et Rhône-Auvergne, exerçant également la fonction de délégué de bassin.
135
Dont fonds européen de développement régional (Feder).
ANNEXES
193
Cette comparaison du plan Seine avec les plans Loire et Rhône-
Saône vise à mieux comprendre pourquoi les plans grands fleuves ont
conservé leur valeur ajoutée dans ces bassins, en complément des
documents stratégiques et des instances de concertation des Sdage et des
PGRI. Il ressort de cette comparaison :
-
un point commun avec le plan Seine (jusqu’en 2020 pour celui
-ci) :
les plans grands fleuves se sont principalement traduits par la
signature de contrats de plan interrégionaux État-Régions (CPIER) ;
-
des points majeurs de divergence : contrairement au plan Seine, les
plans Loire et Rhône-Saône ont permis une adhésion effective des
différentes parties prenantes, y compris les Régions, à une vision
commune du fleuve et à des objectifs partagés ; cette adhésion
s’appuie sur une stratégie
multisectorielle combinant économie,
patrimoine naturel et prévention des inondations.
Le « plan Loire Grandeur nature V 2022-2027 » en cours
de préparation, dans le cadre de la « stratégie Loire 2035 »
Premier plan grand fleuve de France, le plan Loire Grandeur Nature
est né en 1994, après une dizaine d’années de conflits autour des grands
projets de barrages sur le bassin de la Loire destinés à la lutte contre les
inondations et au soutien d'étiage, en portant l’objectif de préserver et
renforcer le caractère naturel et sauvage de la Loire et de ses affluents, tout
en mettant en valeur la richesse patrimoniale des territoires de ce bassin.
Après trois premières déclinaisons du plan, cet objectif a été rappelé dans
la stratégie Loire 2035 adoptée en 2013. C
ette stratégie s’articule autour de
quatre orientations stratégiques qui guident l’élaboration du plan Loire V
2021-2027 : la prévention du risque inondation ; la restauration du
fonctionnement naturel des milieux ; le développement et la valorisation
de la connaissance ; la valorisation du patrimoine. Depuis le plan Loire III
2007-
2013, la mise en œuvre du plan Loire s’appuie sur un contrat de plan
interrégional État-Régions (CPIER) Loire et un programme FEDER Loire,
dont le Conseil régional est autorité de gestion depuis 2014.
Pour la période 2014-2020, ces outils financiers étaient dotés
d’environ 230
M€
: 173,5
M€
par l’État (110,8
M€
) et les cinq Régions
engagées (62,7
M€
) : Auvergne-Rhône-Alpes, Bourgogne-Franche-Comté,
Centre-Val de Loire, Nouvelle-Aquitaine, Pays de la Loire) ; 25
M€
d’autres
collectivités partenaires ; 33
M€
pour le Feder. Mi-2019, 60 % des crédits du
CPIER et 80 %
des crédits Feder avaient été engagés en faveur d’actions
concernant :
la sécurisation des digues, l’élaboration et la mise en œuvre des
stratégies locales de gestion du risque inondation, la restauration de la
continuité écologique des cours d’eau, le développement des itinérances
douces, l’éducation à l’environnement ou encore la réalisation d’un état des
lieux complet de la connaissance sur le bassin de la Loire.
COUR DES COMPTES
194
Quatre orientations sont définies pour le CPIER 2022-2027 :
-
la poursuite de la mise en œuvre des stratégies territorialisées de
prévention des inondations (en particulier les programmes d’action de
prévention des inondations, PAPI) et des travaux de sécurisation des
digues, avec un objectif de développer le recours aux solutions
fondées sur la nature (zone d’expansion de crues notamment)
;
-
la poursuite du soutien aux actions de restauration de la continuité
écol
ogique et des populations de grands migrateurs, ainsi qu’à la
restauration de la fonctionnalité des milieux humides ;
-
l’accompagnement des programmes de recherche et d’acquisition de
connaissances au service des orientations stratégiques, en s’appuyant sur
l’état des lieux des besoins de connaissance réalisé en 2015
-2016 ;
-
la valorisation des patrimoines, constitutifs de l’identité ligérienne, ainsi que
l’accompagnement de l’offre de tourisme nature et culture.
Les outils de financements prévus pour 2022-2027 sont : un CPIER
(avec une contribution État de 124,8
M€
, dont notamment 78,6
M€
de
fonds de prévention des risques naturels majeurs et 40,8
M€
de l’agence de
l’eau Loire
-Bretagne) et un PO Feder Loire (environ 30
M€
)
136
.
La gouvernance du plan Loire
Elle
s’organise autour des instances suivantes
:
-
un comité stratégique resserré (État, agence de l’eau, Régions)
; les
EPTB seront associés (EPTB Loire et Seine Nantaise) ;
-
un comité de programmation financière (SGAR, DREAL, agence de
l’eau)
;
-
un forum des acteurs, comprenant de nombreux intervenants :
collectivités, agences, services de l’État, conseils économiques et sociaux,
chambres consulaires, mission Val de Loire patrimoine, GIP estuaire,
universités et associations Loire grands migrateurs, WWF, fédérations,
etc. Il se réunit une fois par an et l’objectif est de repasser à deux réunions
par an. Les comptes rendus sont mis en ligne ;
-
les EPCI ayant souhaité avoir une instance propre pour échanger avec
l’État sur la compétence Gemapi, un sous
-groupe « collectivités
gémapiennes » a été créé pour parler structuration et gouvernance.
L’autorité environnementale relève dans son
avis du 20 octobre 2021
sur le CPIER du bassin de la Loire 2021-2027 que
« la mise en place des
compétences sur la gestion des milieux aquatiques et la prévention des
inondations (Gemapi) permet une meilleure intégration du risque
d’inondation dans l’aménagement du territoire. S
ur le territoire de
136
Participation des Régions non connue au moment de la rédaction du rapport.
ANNEXES
195
l’Établissement public de la Loire (EPL), la majorité des établissements
publics de coopération intercommunale (EPCI) ont délégué cette compétence
à l’EPL. L’EPL a pris l’initiative en octobre 2015 d’une analyse d’opportunité
et de fais
abilité d’un projet d’aménagement d’intérêt commun (PAIC6) pour
les ouvrages de protection sur l’ensemble du bassin. Ce projet est désormais
finalisé sur le plan administratif et a reçu un avis positif de la Commission
Inondations - plan Loire du comité de bassin. Il a été présenté au comité de
bassin le 7 octobre 2021. À noter néanmoins que la métropole d’Orléans n’a
pas encore pris sa décision sur le transfert ou la délégation à l’EPL
».
Un chargé de mission du secrétariat général aux affaires régionales
(Sgar) suit le plan Loire, y compris le suivi financier. Au conseil régional,
le chef de service qui instruit le Feder suit le plan Loire. Au total, environ
quatre à cinq personnes suivent le plan Loire (pas à temps plein cependant).
Par ailleurs, pour les
PAPI, l’instance de bassin (commission de
bassin) instruit et rend compte à la commission mixte inondations au
niveau national. Le président de la commission de bassin viendra faire un
point sur les travaux devant le forum des acteurs pour faire le lien.
Un plan « Rhône-Saône » également en cours de renouvellement
Le plan Rhône-
Saône est un projet d’aménagement durable des
territoires autour du Rhône et de la Saône, porté par un partenariat composé
des quatre conseils régionaux concernés par l’axe
(Auvergne-Rhône-Alpes,
Bourgogne-Franche-Comté, Occitanie et Provence-Alpes-
Côte d’Azur),
deux industriels présents sur l’axe, EDF et CNR, et l’État et ses opérateurs
(agence de l’eau Rhône
-Méditerranée-Corse, Voies navigables de France et
différents servi
ces de l’État –
DREAL de bassin, SGAR).
Ce plan vise à favoriser l’articulation des différents usages du
fleuve, les solidarités le long de l’axe, la résilience des territoires et des
activités face aux risques d’inondation et aux enjeux environnementaux et
le développement économique. De même, il valorise les atouts des
territoires, la ressource en eau, le tissu économique, les centres de
formation et de recherche, et l’engagement des acteurs locaux.
Ce projet d’aménagement 2005
-2025 a bénéficié, pour se déployer,
d’une continuité de l’action publique qui s’est manifestée au travers de
deux générations de programmes interrégionaux de financement de
projets : le contrat de plan interrégional État-Région (CPIER) et le
programme opérationnel interrégional (POI) 2007-2013 du Feder, puis le
CPIER 2015-2020 et le POI 2014-2020
137
.
137
Il n’y a pas dans les contrats de plan État
-
Région séparés (CPER) d’opérations concernant
le plan Rhône, toutes les opérations étant rassemblées dans le CPIER Rhône-Saône :
c’est
l’autre intérêt d’un plan grand fleuve qi fonctionne, évitant la dispersion des opérations.
COUR DES COMPTES
196
Depuis 2007, près d’un milliard d’euros ont été investis le long de
l’axe en faveur du développement du transport fluvial, de la lutte contre les
inondations et la réduction de la vulnérabilité des territoires et des activités,
de la qualité des eaux, des milieux et de la biodiversité, du développement
touristique, du développement des énergies renouvelables et des
dynamiques territoriales.
Sur le volet inondation, le plan Rhône-Saône permet une approche
partenariale et interrégionale des problématiques liées à l’inondation sur un
territoire dont l’échelle et la gouvernance ne s’accommodent pas aisément
des outils classiques. Les instances de gouvernance interrégionales sont
indispensables p
our assurer un dialogue entre les acteurs de l’axe Rhône
-
Saône et respecter les principes de solidarité amont-aval, rive droite
–
rive
gauche, principes qu’il serait difficile de maintenir dans le cadre d’une
approche régionale, voire locale.
Le plan constitue par ailleurs un engagement des partenaires dans la
durée, sur des enjeux « inondation » dont les clés de réussite reposent sur
un temps de maturation politique et technique long.
Les orientations du plan Rhône 2015-2020
Les partenaires ont identifié des objectifs stratégiques pour
construire le CPIER 2015-2020, sur la base d'un diagnostic territorial
réalisé fin 2012 par un cabinet de conseil indépendant, associé à des
séminaires de concertation avec les acteurs du plan Rhône et le public. Ces
orientations se déclinent au travers de trois grands axes :
1. la gestion multifonctionnelle des eaux et des milieux
du Rhône
et de la Saône, avec un volet Inondations (piloté par la Dreal) et un volet
Qualité des eaux, ressource et biodiversité (piloté par l’agence
de l’eau)
;
2. le développement économique
(piloté par le Sgar) : permettre la
création de valeur et d'emplois sur les territoires, en développant le
transport fluvial et les sites portuaires, le tourisme en mode doux et la
production d'énergie renouvelables avec un volet Transport fluvial, un
volet Tourisme et patrimoine et un volet Énergie ;
3. les dynamiques et les innovations territoriales et sociétales
(piloté par le Sgar) :
évolution la plus sensible du plan Rhône 2015-2020,
cet axe a été créé afin de mobiliser davantage et d'accompagner les
territoires, de renforcer la sensibilisation du grand public aux enjeux du
territoire Rhône-Saône (inondations, transport fluvial et développement
des zones industrialo-portuaires, richesses environnementales, tourisme) et
de structurer la recherche, l'innovation et la capitalisation des
connaissances sur le fleuve.
ANNEXES
197
Ces thématiques permettent d’obtenir une forte mobilisation
financière des quatre Régions concernées (cf. graphique n° 3).
Graphique n° 5 :
programmation du plan Rhône 2015-2020
Source : site internet du plan Rhône
Graphique n° 6 :
engagements financiers par partenaires 2015-2020
Source : site internet du plan Rhône
Un futur plan Rhône-Saône 2021-2027
Fort de ce partenariat historique, du bilan positif et face aux enjeux
majeurs du changement climatique, les parties ont convenu en 2020
(CODIR du 4 décembre 2020) de renouveler leur engagement dans le plan
Rhône-
Saône au travers d’une nouvelle et troisième programmation sur la
période 2021-
2027, par l’établissement d’un nouv
eau CPIER 2021-2027,
centré sur la transition écologique et climatique des activités et des
territoires pour favoriser leur résilience. L’axe Rhône
-Saône du PO
FEDER Auvergne-Rhône-Alpes
2021-2027
piloté par
la
Région
Auvergne-Rhône-Alpes participera à la
mise en œuvre des orientations
stratégiques du CPIER. Les orientations du prochain plan Rhône-Saône
seront les suivantes :
COUR DES COMPTES
198
•
transport
: développer le transport fluvial du fleuve, des cours
d’eau et des canaux reliant les ports du bassin Rhône
-Saône aux ports de la
Méditerranée, de manière performante et écologique, en modernisant les
infrastructures et en accompagnant la transition énergétique ainsi que
l’intermodalité avec la route et le rail
;
•
eau et biodiversité
:
favoriser une qualité digne d’un gran
d fleuve
notamment en préservant et restaurant les zones humides et annexes
fluviales, la continuité écologique du Rhône, la trame turquoise et les
espèces, la morphologie fluviale et la ressource en eau ;
•
tourisme durable
: favoriser la transition écologique des activités
touristiques sur le Rhône, la Saône et le canal du Rhône à Sète, notamment
en développant l’économie locale, la promotion des itinéraires ViaRhôna
et Voie Bleue Moselle Saône à Vélo, la mise en valeur du patrimoine local
ou l’aménagemen
t des voies navigables pour les activités de loisirs et en
améliorant la capacité et la qualité des infrastructures et services d’accueil
des bateaux et vélos ;
•
transition énergétique et écologie industrielle et territoriale :
réduire la consommation d’é
nergie fossile et les impacts des activités
économiques et humaines implantées le long de l’axe en augmentant le
nombre d’entreprises et de collectivités engagées dans une démarche
d’économie circulaire
;
•
résilience des territoires et des activités face aux inondations
:
sécuriser les ouvrages de protection pour réduire la vulnérabilité des
territoires et des activités, et apprendre à mieux vivre avec le risque.
Le plan Rhône-Saône et la prévention des inondations
La spécificité du plan Rhône est qu’il décline le PGRI et qu’il fait
office de PAPI pour l’axe du Rhône (parallèlement, des PAPI séparés sont
élaborés pour ses affluents) : cela permet aux actions du plan Rhône de
bénéficier immédiatement des financements ouverts à un PAPI. Le plan
Rhône-Saône
permet ainsi directement de mettre en œuvre des opérations sur
chacun des axes identifiés dans le volet inondation :
réduction de l’aléa,
réduction de la vulnérabilité des territoires et connaissance/culture du risque.
En termes de programmation financière, le volet inondation du plan Rhône
représente à ce stade un coût total de près de 220
M€
, porté par un engagement
fort de l’État (76M€ de FPRNM), et des financements des régions PACA et
Occitanie (respectivement 32 et 28M€), de l’Europe (9M€), de la CNR
(
environ 4M€) et EDF (de manière ponctuelle). L’axe le plus important du
volet est celui consacré à « agir sur les aléas »
(200M€), avec dans le cas d’un
fleuve aménagé comme le Rhône une part très importante de l’enveloppe
consacrée à la sécurisation des systèmes de protection existants.
ANNEXES
199
La DREAL Auvergne-Rhône-Alpes, pilote du volet inondation du
CPIER, Sur l’axe Rhône, souligne que le fait d’être dans un p
lan permet de
mobiliser des financements d’autres partenaires, qui n’interviennent pas en
règle générale sur le sujet des inondations. Les opérations pilotes sur la
réduction de la vulnérabilité agricole menées dans le cadre du plan Rhône
en sont une bonne illustration :
l’État apporte son soutien à hauteur de
20 %, et les financements européens (pour les projets de plus de 85 000
€
)
et de la CNR (pour les projets de moins de 85 000
€
) permettent de
mobiliser 60 % de financements supplémentaires, créant un fort effet levier
dans la réalisation d’opérations qui n’auraient probablement pas été
menées à leur terme par la profession agricole.
Un autre exemple est celui lié au financement des études de danger
des systèmes d’endiguement
:
sur ces études réglementaires, l’État
n’apportait pas jusqu’à récemment son soutien aux collectivités
gémapiennes dans le cadre des PAPI. Considérant le contexte très
particulier du fleuve Rhône très aménagé sur la quasi-totalité de son
linéaire, le 2
ème
CPIER 2015-2020 (dont un axe était consacré à la
structuration des maîtrises d’ouvrage), a affiché comme ambition
d’accompagner
les collectivités gémapiennes sur ce sujet, en quelque sorte
pour « accélérer » le classement des ouvrages. Un financement est donc
apporté par l’État sur le plan Rhône pour ces études
: 50 % pour les études
de moins de 100 000
€
(pour les études importantes supérieures à ce
montant, la part État est abaissée à 30 %, le FEDER apportant 50%).
La gouvernance du plan Rhône-Saône
Elle s’articule autour de plusieurs instances
:
-
le comité directeur
, présidé par le préfet coordonnateur de bassin,
constitue
l’inst
ance politique stratégique et décisionnelle
et est
composé à ce titre des partenaires signataires du contrat de plan : le
président du comité de bassin, les présidents des quatre conseils
régionaux, la présidente directrice générale de la CNR, le directeur
délégué à la coordination de l’eau d’EDF, le directeur général de l’Agence
de l’Eau Rhône
-Méditerranée-Corse et le directeur général de VNF. Il se
réunit 3 fois durant la durée du programme : au démarrage, en milieu de
période de programmation, en fin de programmation ;
-
le forum des acteurs
, organe de suivi et de concertation du Plan
Rhône Saône ; il est composé des représentants des acteurs du bassin
(représentants des collectivités, socio-professionnels et associatifs). Il
est consulté sur les projets d’orientation et les démarches structurantes
mises en œuvre dans le cadre du plan Rhône, ainsi que sur la
programmation
financière des projets. C’est un lieu d’échange et de
partage d’expérience de différents porteurs d’action le long de l’axe.
COUR DES COMPTES
200
-
le secrétariat technique :
instance d’animation du plan Rhône sous
pilotage du SGAR ARA, il rassemble les pilotes de volets thématiques
et les représentants des partenaires signataires du contrat.
Les instances techniques et de programmation sont :
-
les comités techniques thématiques interrégionaux (CTTI), qui
assurent le pilotage de chacun de volets et de ses instruments
financiers. I
ls animent la thématique à l’échelle de l’axe, en
constituant un lieu d’échange et de partage d’informations, et assurent
l’instruction des opérations labellisées Plan Rhône. Ils fonctionnent
sous la responsabilité du pilote de chaque volet. Pour le volet
inondation, le CTTI est animé par la DREAL de bassin, pilote du
volet, et associe les représentants de chaque partenaire impliqué sur la
thématique (régions, CNR, EDF, Direction des fonds européens,
Agence de l’eau), ainsi que les DDT de l’axe et les dépar
tements. Il
est réuni quatre fois par an à minima ;
-
le Comité de Programmation Interrégional (CPI), dont le secrétariat
est assuré par le SGAR Auvergne-Rhône-Alpes et est composé des
membres du CODIR, du DRFIP et des départements, constitue le
niveau décisionnel en termes de programmation et de labellisation des
projets : après examen de la proposition des CTTI rapportés par
chaque pilote de volet, le comité décide de la labellisation de
l’opération et de la programmation des crédits des partenaires.
Le pré
fet coordonnateur de bassin s’appuie sur le SGAR (mission
Bassin) pour le pilotage global du CPIER Rhône-Saône, et sur la DREAL
de bassin, pilote du volet inondations (trois ETP).
ANNEXES
201
Annexe n° 13 :
comparaisons internationales
avec des inondations majeures
Tableau n° 34 :
périodes de retour des grandes inondations récentes
Pays ou ville
Année
Fleuve ou rivière en crue
Période de retour
Prague
2002
Vlatva
500 ans (1)
Royaume-Uni
2007
Severn
200 ans (2)
Pakistan
2010
Indus
100 ans (3)
Brisbane
2011
Brisbane
120 ans (4)
Bangkok
2011
Chao Phraya
100 ans (5)
New-York
2012
Inondations liées à Sandy
400-800 ans (6)
Sources : OCDE (2014): 1. Zizkova, 2004 ; 2. Severn Trent Water, 2010 ; 3. Japan International
Cooperation Agency, 2012 ; 4. Queensland Flood Commission Inquiry, 2012 ; 5. Aon Benfield,
2011 ; 6. Lin et al., 2012
Tableau n° 35 :
dommages et impacts majeurs de grandes
inondations récentes dans les pays de l’OCDE
Ville touchée
Total des
coûts (Md€)
Impacts majeurs et conséquences
Prague
3,1
Interruption durable sur des réseaux critiques
(6 mois sans métro) ; impact sur le patrimoine
Nouvelle-
Orléans
90
Durée de plusieurs mois
Interruption durable des secteurs d’importance
vitale (5 ans sans hôpital)
Baisse de 50 % de la population
Brisbane
11,7
Impact sur les activités clés de
l’économie
(mines, tourisme, agriculture)
Bangkok
36,1
Impact sur les chaînes de production à
l’international (automobile, disques durs)
Impact sur le secteur touristique
New-York
14,8
Impact sur les chaînes de production et les
réseaux critiques
70 000
faillites d’entreprises dues à
l’interruption du réseau électrique
Source : OCDE, 2014. Note : 1. Munich Re, 2013 ; 2. National Hurricane Center, 2006 ; 3. Banque
mondiale et Queensland Reconstruction Authority, 2011 ; 4. Banque mondiale et ministère des
Finances thailandais, 2012 ; 5. New York City Special Initiative for Rebuilding and Resiliency, 2013
COUR DES COMPTES
202
Tableau n° 36 :
niveaux de protection dans les grandes métropoles de
l’OCDE
Ville
Niveau de
protection
Zone protégée
Date de mise en
œuvre
Agglomération
parisienne
100 ans
30/50 ans
Paris
Départements de la Petite Couronne
existant
Frankfort (1)
200 ans
100 ans
Nouveaux quartiers & infrastructures
critiques
Zone urbaine
existant
Londres (2)
1 000 ans
10 000 ans
Zones côtières
Existant
Objectif 2010
New-York (3)
100 ans
Zones côtières
Projet 2020
Pays-Bas (4)
1 250 ans
4 000 ans
10 000 ans
Zones fluviales
Zones côtières peu peuplées
Zones situées sous le niveau de la mer
Existant
Existant
Existant
Oslo (5)
100 ans
200 ans
Bâtiments résidentiels
Industrie et infrastructures critiques
Standard
national
Tokyo (6)
200 ans
Zones fluviales et côtières
Projet en cours
Cologne (7)
100 ans
200 ans
Zones fluviales
Zones particulièrement critiques
existant
Vienne (8)
10 000 ans
Zones fluviales
existant
Bratislava (9)
1 000 ans
Zones fluviales
existant
Source : OCDE, 2014. 1. Land de Hesse, 2007 ; 2. Environment Agency, 2012 ; 3. New York City Special Initiative for
Rebuilding and Resiliency, 2013 ;
4. ministère hollandais de l’Infrastructure et de l’Environnement,
2012 ; 5. direction
norvégienne des Ressources en eau et en énergie, 2009 ; 6. Cooper C. et K. Matsuda, 2013 ; 7. Banque Mondiale, 2012b ; 8.
A. Kryˇzanowski, M. Brilly, S. Rusjan, and S. Schnabl, 2013
;
9. A. Kryžanowski, M. Brilly, S. Rusjan, and S. Schnabl, 2013
Tableau n° 37 :
niveaux de protection locale contre les inondations
en Île-de-France
Vallée fluviale concernée
Niveau de protection théorique
Niveau d’inondation
historique
Période de retour indicative
de
l’inondation
Seine dans les départements 77, 78, 91
1955 (1)
30 ans
Seine dans les départements 92, 93, 94
1924
30 ans
Marne dans le département 94
Seine à Paris
1910
100 ans
Marne dans les départements 77 et 93
1970
8 ans
Oise
1926
40 ans
Source : OCDE, 2014. Note :
1. Dans le 77, 78 et 91, les protections ne sont pas continues le long des cours d’eau
;
leur niveau de protection n’est pas homogène et donc pas global
ANNEXES
203
Étude de benchmarking réalisée pour le Syndicat
interdépartemental pour
l’assainissement de l’agglomération
parisienne (SIAAP) dans le cadre de son étude de vulnérabilité
du
système d’assainissement face à une crue majeure
Tableau n° 38 :
villes retenues pour l’étude de benchmarking
Ville / Pays
Année
Fleuve / rivière
Période de retour
Prague
2002
Vltava
500 ans
Bangkok
2011
Chao Phraya
>100 ans
Brisbane
2011
Brisbane
100 ans
Angleterre
2007
Don, Tamise
100-200 ans
États-Unis
2012
suite Sandy
Source : SIAAP, 2018
Cette étude passe en revue :
-
les principales caractéristiques des évènements de crise subis par les
cinq villes ;
-
les principales conséquences sur le système d’assainissement (montant
des dégâts sur le système d’assainissement
: 20
M€
à Prague et Brisbane,
215
M€
en Angleterre, 1,6
Md€
à New-York, 45
M€
à Bangkok et sur le
bassin) et les outils mis en place pour la gestion de crise ;
-
les éléments transposables au contexte de l’agglomération parisienne.
Il en ressort notamment
l’importance de
:
-
choisir la bonne période de retour pour le dimensionnement des
ouvrages de protection (Prague, New-York) ;
-
disposer d’une équipe de gestion de crise formée et préparée,
indépendamment des ouvrages de protection (Prague) ;
-
la mise en place de plans d’interruption et de reprise d’activité, pour
réduire les dégâts et la durée des dysfonctionnements (Brisbane) ;
-
réaliser des études de résilience de l’infrastructure pour identifier les
principaux risques et les coûts de leur réduction, puis d’établir un plan
d’action pour mettre en place les amélioration identifiées (Brisbane,
New-York) ;
-
diffuser la connaissance des conséquences sur le réseau de la mise hors
service des sites critiques (Angleterre) ;
-
prendre en compte la concomitance entre les inondations pluviales et
fluviales (Angleterre).
COUR DES COMPTES
204
Annexe n° 14 :
la stratégie locale de gestion
du risque inondation 2016-2021 de la métropole
francilienne et son bilan à mi-parcours
La stratégie locale de gestion du risque inondation (SLGRI) de la
métropole francilienne est adoptée par arrêté interpréfectoral du préfet
coordonnateur de bassin, du préfet de police de Paris et des sept préfets
départementaux de l’Île
-de-France.
Les parties prenantes de la SLGRI (également définies dans un arrêté
interpréfectoral) regroupent, autour de quatre collèges, les acteurs suivants :
•
(i) l’État, réunissant les préfets,
le haut fonctionnaire de défense du
ministère de l’économie et des finances (il faudrait donc y ajouter celui du
ministère de la culture), les services déconcentrés compétents au niveau
régional et départemental, Voies Navigables de France, l’agence de l’e
au
Seine Normandie, l’agence régionale de santé et les établissement
s publics
d’aménagement agissant sur les communes du TRI
;
•
(ii) les collectivités locales, avec les communes du TRI, l’association des
maires d’Île
-de-France, les EPCI à fiscalité propre compétents sur le TRI
dans le domaine de l’urbanisme ou de la gestion des milieux aquatiques et
de la prévention des inondations, les collectivités ou syndicats
gestionnaires d’ouvrages de protection, les regroupements de collectivités
gestionnaires de réseau sur le TRI, la Région Île-de-France, la Ville de
Paris, les sept Départements, les EPTB Seine Grands Lacs, Entente Oise
Aisne et les syndicats mixtes et de rivière ainsi que les commissions
locales de l’eau sur le TRI
;
•
(iii) les opérateurs économiques :
chambre de commerce et d’industrie
Paris Île-de-
France, chambre régionale des métiers et de l’artisanat d’Île
-
de-
France, chambre régionale d’agriculture d’Île
-de-France, MEDEF,
CGPME, association francilienne des industries pour l’étude et la gestion
de
l’environnement et de la sécurité, principaux opérateurs dans le
domaine de l’électricité, des transports, de l’assainissement et de l’eau
potable, assureurs ;
•
(iv) les associations et experts : Institut Paris Région, bureau de recherches
géologiques et minières, inspection générale des carrières de la Ville de
Paris, École normale supérieure de Paris rue d’Ulm, université Paris Est
Marne-la-Vallée, université Paris Diderot, école des Ingénieurs de la Ville
de Paris, université de Cergy-Pontoise, institut français des sciences
appliquées, centre européen de prévention des inondations, secrétariat
permanent pour la prévention des pollutions industrielles Vallée de Seine,
associations Seine en partage, France Nature Environnement et Union
nationale des associations de lutte contre les inondations.
ANNEXES
205
Le service de prévention des risques de la Drieat Île-de-France et le
secrétariat général de la zone de défense et de sécurité de Paris ont réalisé
fin 2019, avec l’appui des animateurs des trois comités territoriaux
(Syndicat mixte d’aménagement, de gestion et d’entretien des berges de la
Seine et de l’Oise et établissements publics territoriaux de bassin Seine
Grand Lacs et Entente-Oise Aisne) un bilan à mi-parcours de la SLGRI
2016-2021 de la métropole francilienne et de ses 112 mesures, réparties en
huit axes
138
. Il en ressort les principaux points suivants.
Axe I :
Amélioration des connaissances sur l’aléa (14 mesures)
Volets bien avancés : production des cartes des zones inondées
potentielles et des zones iso classes hauteurs (ZIP/ZICH) par la Drieat ;
développement d’un nouveau modèle hydraulique par l’EPTB Seine Grand
Lacs dans le cadre du PAPI de la Seine et de la Marne franciliennes (PAPI
SMF) ;
dans le cadre de ce même PAPI, thèse portée par l’EPTB Seine
Grands Lacs, en lien avec Mines Paris Tech, pour comprendre et modifier
les remontées de nappes, soutenue en novembre 2019 ; production de
cartographies en cours pour prolonger ce travail ;
inclusion d’actions pour
comprendre et limiter le ruissellement pluvial
dans le PAPI d’intention
Vallée de l’Oise
;
étude de vulnérabilité des systèmes d’assainissement du
SIAAP ; cartographie des zones inondées lors de la crue de mai-juin 2016.
Actions encore à venir à la suite la crue de mai-juin 2016 : études et
modélisatio
ns prévues dans le cadre du PAPI du bassin de l’Yerres (porté
par le SyAGE), du PAPI d’intention du bassin du Loing (porté par l’EPTB
Seine Grands Lacs) et du PAPI d’intention Orge
-Yvette (porté par le
Siahvy) ; développement ou renforcement du système de surveillance et
d’alerte pour les affluents hors vigilance État dans les bassins de l’Yerres,
du Loing, de l’Orge, de l’École et du Grand Morin.
Axe II :
Réduire l’aléa lié au débordement de cours d’eau
en agissant localement et en amont (23 mesures
Volets achevés : modernisation de la vanne secteur de Joinville Le
Pont / Saint Maur ; travaux de prolongation de la digue de Sartrouville (78)
par le SMSO jusqu’à Montesson.
Volets
en
cours
d’avancement
:
autorisation
des
systèmes
d’endiguement
; études et réalisation du casier pilote dans le secteur de La
Bassée ;
identification de zones d’expansion de crues dans plusieurs PAPI
(PAPI SMF, PAPI de l’Yerres, PAP d’intention Vallée de l’Oise)
; charte
d’engagement de la Métropole du Grand Paris et d
es chambres régionales
d’agriculture signée en 2020.
138
Cf. SLGRI 2016-2021 et son bilan à mi-parcours.
COUR DES COMPTES
206
Actions
encore
à
venir :
restauration
concrète
de
ZEC ;
identification concrète de zones de sur-inondations et signature de
protocoles locaux ouvrant la possibilité d’indemnisations.
Axe III : Développer
la culture du risque et l’information
préventive des populations (14 mesures)
Volets bien avancés : développement de la plateforme EPISEINE
par l’EPTB Seine Grands Lacs et du site INOND’ACTION par l’Entente
Oise Aisne ;
outils d’autodiagnostic de la Drieat et de l’Agence régionale
de santé (ARS) ;
appui de l’Institut Paris Région aux diagnostics de
territoire (ex : diagnostic de vulnérabilité du SCOT de la Métropole du
Grand Paris) ; sensibilisation aux risques via la cartographie dynamique
mise à disposit
ion en octobre 2020 sur le site internet de l’Institut Paris
région (zones d
’
inondation potentielles Seine
–
Marne
–
Oise
–
Loing),
ainsi que sur le site de la Drieat.
Volets encore insatisfaisants : taux de réalisation des plans
communaux de sauvegarde obligatoires (77 % à fin juin 2019) et des
documents d’information communale sur les risques majeurs (42
%) (cf.
aussi annexe n° 5 sur les indicateurs du PGRI).
Difficultés :
la SLGRI ne fixe pas de moyen de mesure ni d’objectif
quantifié concernant l’augmentation de la perception du risque et le bilan
considère que la modification des perceptions et le changement des
comportements ne pourront se mesurer que le moyen/long terme (entre 10
et 20 ans). La mesure 40 visant à généraliser l’évaluation des opérations de
communication n’est pas mise en œuvre.
Axe IV : Réduire la vulnérabilité technique et organisationnelle
des réseaux structurants (6 mesures)
Réalisations :
déclaration d’intention signée le 9 avril 2016 par l’État,
les collectivités concédantes et les opérateurs de réseaux pour faire des
diagnostics de la fragilité des réseaux et améliorer ensuite leur résilience par
des travaux de réduction de vulnérabilité ;
réunions régulières d’un groupe
de travail «
réduction de la vulnérabilité des réseaux face à l’inondation
» de
la SLGRI francilienne ; phase initiale de diagnostic finalisée pour les
premiers signataires, fragilités partagées sur une plateforme sécurisée gérée
par l’État pour améliorer la gestion de crise et la prise en compte des
interdépendances ;
données d’aléas des ZIP/ZICH mises à jour par la Drieat
en 2019 ; cartographies des fragilités (notamment des zones impactées non
inondées ou ZINI) mises à
jour par l’Institut Paris Région en 2021 sur la
plateforme partagée, ainsi que son site internet pour sensibiliser les publics à
ces impacts indirects des inondations liés aux dysfonctionnements des
ANNEXES
207
réseaux ; ENEDIS et le SIPPEREC ont inscrit dans leur programme
pluriannuel d’investissements pour la période 2016
-
2020 l’objectif de traiter,
à l’horizon 2029, 90
%
des clients touchés par une coupure d’électricité et
non inondés dans un scénario de crue centennale.
Volets en cours d’avancement
: plans de prévention contre les
inondations (PPCI, requis par le PPRI de Paris) en cours de mise à jour ;
réflexion sur une diffusion sécurisée à des tiers (notamment dans le cadre du
prochain PAPI Seine-et-Marne franciliennes) ; versement de nouvelles
données d’aléas par le SIAAP et l’EPTB Seine Grands Lacs (sur
-inondations
en surface liées à la propagation du réseau d’assainissement et aux remontées
de nappe, impacts des remontées de nappe sur les équipements situés en
sous-sol) pour mise à jour des diagnostics de vulnérabilité des opérateurs et
intégration de ces diagnostics dans les programmes de travaux pour réduire
le délai de retour à la normale et les impacts hors zone inondée ; reconduction
pour trois ans de la convention de mise à disposition des données de 2017 et
intégration de nouvelles structures à la déclaration d’intention
; résultats de
la phase 2 de l’étude SIAAP lancée en 2016 (vulnérabilité du système
d’assainissement face
à une crue majeure, concernant 8,9 millions de
franciliens) attendus pour la fin 2021.
Actions encore à venir : cartographie des secteurs où des travaux de
réduction de vulnérabilité seraient les plus efficaces ; optimisation des
ouvrages d’assainissement pour éviter les sur
-débordements et programme
de travaux du SIAAP ;
le PAPI d’intention Vallée de l’Oise (EPTB Entente
Oise-Aisne) prévoit une action similaire à ce qui a été engagé en Île-de-
France sur la vulnérabilité des réseaux.
Difficulté :
malgré l’obligation inscrite dans le PPRI de Paris de
2007, difficulté pour la Drieat et la préfecture de police (secrétariat général
zone de défense) de s’assurer de la mise en place des PPCI (plusieurs sont
manquants).
COUR DES COMPTES
208
Axe V : Réduire la vulnérabilité des activités économiques
(15 mesures)
Axe VI : Concevoir des quartiers résilients (9 mesures)
ANNEXES
209
Axe VII : Se préparer et gérer la crise (25 mesures)
Axe VIII : Faciliter le retour à la normale (6 mesures)
COUR DES COMPTES
210
Annexe n° 15 :
mise en œuvre
des
recommandations de l’OCDE de 2014 et 2018
Tableau n° 39 :
appréciation de la Cour sur la m
ise en œuvre
des
recommandations de l’OCDE
Recommandations
OCDE 2014
Rapport de l’OCDE de 2018
Appréciation de la Cour sur sa mise
en œuvre et
commentaire
L’OCDE recommandait en 2018 de concentrer
l’effort sur les six points figurant en rouge.
Gouvernance
Assurer l’articulation
entre les différentes
échelles de la
prévention des
inondations
–
de la
métropole francilienne
exposée au bassin
versant
Assurer le portage politique de la gestion du risque en
capitalisant sur une gouvernance partagée. La mise en
œuvre des réformes de décentralisation offre une
fenêtre d’opportunité pour assurer un portage politique
clair de la prochaine stratégie locale de gestion du
risque d’inondation (SLGRI). Les responsabilités
dévolues à la Métropole du Grand Paris dans le cadre
de la compétence GEMAPI nécessitent un engagement
et l’élaboration d’une vision partagée, associant les
collectivités et leurs groupements avec l’État, tout en
assurant les relais avec les territoires et en établissant
des partenariats pour
faire jouer la solidarité à l’échelle
du bassin amont de l’Île
-de-France.
Non mis en œuvre
:
il n’y a pas de
« vision globale, ambitieuse et
mobilisatrice sur le long terme » de la
prévention du risque d’inondation à
l’échelle de la métropole francilienne.
Ce sera un enjeu majeur de la
prochaine SLGRI 2023-2028 de la
métropole francilienne.
Définir une vision
globale, ambitieuse et
mobilisatrice sur le
long terme assortie de
principes d’action
Décliner cette vision
globale en objectifs
précis et responsabiliser
les acteurs
Mettre en œuvre les mesures de réduction du
risque en déterminant un niveau de protection
cible permettant de structurer les efforts en
établissant des priorités. Il est important de fixer
un calendrier pour la mise à niveau de la
protection du risque, en faisant en sorte que la
question concernant les infrastructures de
protection sur Paris et la Petite Couronne puisse
être débattue au sein des instances de la
Métropole du Grand Paris, dans le cadre de la
prise de compétence GEMAPI. Il est également
important d’avancer sur la réalisation du projet de
casier pilote de la Bassée en suivant le calendrier
fixé pour un démarrage des travaux en 2021.
Non mis en œuvre
: la SLGRI 2016-
2021 ne comportait aucun objectif en
termes de niveau de protection cible,
ni de calendrier pour la mise à niveau.
Ce sera un enjeu majeur de la
prochaine SLGRI 2023-2028 de la
métropole francilienne.
Créer des passerelles
effectives entre la
stratégie de gestion
des risques
d’inondation et les
politiques publiques
connexes (eau,
aménagement et
urbanisme, gestion de
crise)
Ceci implique d’intégrer et de rendre visible la
question des inondations dans une approche multi-
aléa intégrant d’autres aspects de la résilience pour le
développement du Grand Paris (environnement,
économie verte, bien-être).
Réciproquement, il s’agit de s’assurer que les
différentes initiatives et politiques sectorielles
(gestion de l’eau, aménagement du territoire)
intègrent réellement la problématique de la
gestion du risque d’inondati
on dans une optique
de synergie et de partage des bénéfices.
Avancée : élaboration du SCOT
métropolitain et extension des domaines
d’intervention de l’agence de
l’eau à la
suite des inondations de 2016.
En revanche, très peu d’avancée sur les
passerelles avec la politique en matière
d’aménagement et d’urbanisme.
Très bonne relation entre stratégie de
gestion des risques et gestion de crise,
illustré par la qualité de la relation de
travail entre la Drieat et la préfecture
de police de Paris.
ANNEXES
211
Recommandations
OCDE 2014
Rapport de l’OCDE de 2018
Appréciation de la Cour sur sa mise
en œuvre et
commentaire
Renforcer les capacités et les moyens de la gestion de
crise pour être en mesure de faire face à une crue de
fréquence centennale de la Seine en Île-de- France. À
la lumière de la crise de mai-juin 2016, qui a montré
l’efficacité des structures présentes, mais aussi
pe
rmis d’identifier certaines limites, il s’agira
d’engager des réflexions sur l’adéquation de la
gestion de crise actuelle à une crise d’ampleur
centennale affectant l’ensemble de l’agglomération
francilienne. Les exemples d’autres pays de l’OCDE,
en particulier concernant les évacuations à grande
échelle, et les partenariats avec le secteur privé,
pourront servir d’inspiration
Sans commentaire car le sujet de la
gestion de crise ne fait pas partie en
tant que tel du champ de l’enquête de
la Cour.
Résilience
Poursuivre
l’amélioration et
l’harmonisation de la
connaissance des
risques et assurer la
disponibilité des
informations sur les
risques
Le rapprochement entre la Préfecture de Police et la
DRIEE pourra se poursuivre avec les autres acteurs
tels que le
secteur de l’assurance, dans une
approche cohérente globale d’évaluation du risque
notamment sur le plan économique. L’ensemble
des informations relatives aux risques pourrait être
centralisée en respectant les questions de
confidentialité, de sécurité et de concurrence.
Ceci pourrait aller de pair avec la mise à disposition
des outils de modélisation et des données relatives en
fonction des besoins, et s’inspirer de l’Observatoire
établi au niveau national.
Le rapprochement entre la préfecture de
police et la Drieat avec le secteur de
l’assurance a progressé, notamment au
travers des partenariats entre la CCR et
la Drieat sur la priorisation des PPR
mais les données en possession des
assurances (centralisées par la FFA)
restent insuffisamment exploitées. La
mise à disposition des informations
relatives aux risques a progressé avec la
mise en ligne de la plupart des
informations sur le site « georisques »,
Renforcer la culture du
risque des citoyens, des
décideurs et des
entreprises (utilisation a
été faite des nouvelles
technologies -
visualisation 3D,
animation virtuelle,
réseaux sociaux,
sondages réguliers sur
la perception du risque)
De nouveaux thèmes de communication insistant sur
les bénéfices positifs d
’une plus grande résilience,
doivent viser une meilleure conscience du risque à
tous les niveaux. Une information régulière, basée
sur la meilleure connaissance disponible et au service
d’une stratégie commune pourra accompagner la
stratégie locale de gest
ion des risques d’inondation.
Cette stratégie de communication devra utiliser les
nouvelles technologies (visualisation 3D, animation
virtuelle, réseaux sociaux), cibler des publics précis
(entreprises, citoyens, décideurs, aménageurs et
architectes) et être évaluée selon les résultats par des
sondages réguliers de la perception du risque.
De nombreuses initiatives sont à noter
concernant la sensibilisation aux
particuliers puisque tous les PAPI
franciliens comportent des actions en ce
sens s’appuyant sur d
es supports variés
de communication modernes, ce à quoi
s’ajoute l’implication des départements.
Néanmoins des sondages de la
perception du risque mériteraient d’être
organisés plus régulièrement.
Le point noir reste la sensibilisation à
destination des entreprises de petite taille
qui sont assez peu sollicitées sur le sujet.
Améliorer la résilience
des territoires, en
s’appuyant sur les
opportunités offertes
par le Grand Paris et
sur l’innovation
Lancer une initiative forte pour bâtir et adapter
des quartiers résilients aux inondations en
saisissant l’opportunité offerte par les projets
urbains du Grand Paris. L’agglomération
francilienne peut se positionner comme un
exemple de métropole innovante, modèle de
l’adaptation au changement climatique, en
intégrant pleinement la résilience aux inondations
dans la conception du Grand Paris et les projets
de renouvellement urbain associés. Le
développement du Schéma de Cohérence
Territorial métropolitain, les réalisations liées à
On peut déjà affirmer que cet axe
pourtant stratégique des
recommandations de l’OCDE n’aura
pas été pleinement exploité puisque le
quartier des Ardoines par exemple a
fait l’objet d’une attention tardive sur
le sujet du risque inondation. Les
autorités publiques semblent avoir pris
le problème plus en amont pour les
autres opérations d’aménagement du
grand Paris. Toutefois la mise en
œuvre de la charte des quartiers
COUR DES COMPTES
212
Recommandations
OCDE 2014
Rapport de l’OCDE de 2018
Appréciation de la Cour sur sa mise
en œuvre et
commentaire
l’accueil des Jeux Olympiques à Paris en 2024, le
quartier des Ardoines, la ZAC Paris-Charenton,
ou les projets de la consultation « Inventons la
Métropole du Grand Paris » constituent des
opportunités à saisir pour démontrer la pertinence
économique d’une telle approche, et inciter
l’ensemble des acteurs de l’urbanisme à s’en
inspirer, au-delà des approches réglementaires
résilients initiée par le préfet de
région, ou du référentiel de résilience
de la FFA, restent au bon vouloir des
promoteurs.
Renforcer
progressivement le
niveau de résilience
des réseaux critiques
et agir pour la
continuité des
entreprises et des
services publics
Renforcer la résilience économique de l’Île
-de-
France en partenariat avec le secteur privé et les
opérateurs de réseaux. Il convient de progresser
dans la mise en œuvre de la déclaration
d’inten
tion relative à la résilience des réseaux
infrastructurels, en formulant des indicateurs de
résultat afin de mesurer les progrès. Il faudrait
aussi renforcer significativement les démarches
de continuité de l’activité des entreprises,
notamment les plus petites, en lien avec les efforts
de gestion de crise.
Des progrès notables dans la résilience
des réseaux ont pu être enregistrés.
Les principaux opérateurs, ont pris
conscience de l’importance du risque
inondation suite aux crues de 2016 et
2018 et de l’ex
ercice Sequana de
2016. Ils en ont tiré les conséquences
en termes de travaux à réaliser et
d’élaboration de PCA. Par ailleurs le
partage d’information entre opérateurs
s’est fortement amélioré grâce
notamment au groupe de travail de la
Drieat sur ce thème. On regrettera
toutefois qu’il n’existe pas de réelle
évaluation des progrès réalisés au
travers de la mise en place
d’indicateurs de suivi.
Placer les
infrastructures de
protection face à une
crue sous la
responsabilité d’un
maître d’ouvrage
unique
Il s
’agit d’avoir un maître d’ouvrage unique en
charge d’appliquer un standard de sécurité
prédéfini sur l’ensemble d’entre elles, avec une
approche coût/bénéfice commune dans le cadre
d’une structure institutionnelle adéquate. Le
pilotage et l’animation de la
maintenance, du
renouvellement, et les besoins de travaux
pourraient ainsi être évalués selon les mêmes
critères face aux besoins éventuels de nouvelles
infrastructures. Il s’agira d’évaluer la faisabilité
d’une harmonisation des niveaux de protection
pou
r l’ensemble de l’agglomération, avec
échelonnement des travaux dans le temps, en
priorisant ceux qui sont les plus bénéfiques.
L’apparition de la MGP en tant que
responsable de la Gemapi permet de
faire état d’une certaine avancée sur le
sujet puisqu’elle
est désormais en
charge de la mise à niveau de la
majorité des systèmes d’endiguement
au niveau régional. Toutefois des
réseaux importants lui échappent
puisque le département du Val de
Marne et de la Seine Saint Denis ont
choisi de conserver la gestion de leurs
systèmes ainsi que les réseaux des
départements extra métropolitains
(Essonne, Val d’Oise, Yvelines). Une
piste de réflexion pourrait consister à
confier
à l’avenir un rôle plus
important à l’EPTB Seine Grands
Lacs (sur le modèle de l’EPTB Loire).
Favoriser
l’expérimentation
concernant le projet de
stockage La Bassée
Le déploiement, étape par étape, du projet de La
Bassée devrait permettre d’adapter l’approche à
travers un processus d'apprentissage par la
pratique, et de démontrer de son utilité
opérationnelle, au-delà des études théoriques de
coût-bénéfice. La question de la gouvernance
d’un tel ouvrage devrait aussi être posée au
préalable, notamment pour la prise de décision en
période de crise afin de garantir son efficacité.
Le projet de casier pilote de La Bassée
a connu une avancée notable avec le
début des travaux en janvier 2022
(financement FPRNM, MGP, EPTB).
Des études devront être menées avant
de décider de la poursuite du projet
dans sa globalité.
ANNEXES
213
Recommandations
OCDE 2014
Rapport de l’OCDE de 2018
Appréciation de la Cour sur sa mise
en œuvre et
commentaire
Financement
Accompagner la
stratégie locale de
gestion des risques
d’inondation de la
Seine en Île-de-France
par une stratégie
financière claire
Accroitre et pérenniser le financement de la
prévention de ce risque sur le long terme avec une
stratégie financière plus ambitieuse, à la hauteur
des enjeux économiques concernés, sur la base
d’objectifs partagés, tant à l’échelle de
l’agglomération parisienne que du bassin versant.
Ceci nécessite de mobiliser, en les restructurant le
cas échéant, les ressources existantes de la
prévention, les mécanismes liés à la solidarité de
bassin via les financements de l’Agence de l’Eau
Seine-Normandie, complétés éventuellement par
des ressources correspondant à la levée de la taxe
GEMAPI pour le financement des protections face
aux inondations. Au-delà, ceci nécessite de recourir
à des mécanismes incitatifs pour favoriser les
efforts de chacun vers une plus grande résilience, et
explorer la mobilisation de financements innovants,
comme les obligations vertes.
La création de la taxe Gemapi au
travers de la loi MAptam constitue une
avancée dans le financement de la
prévention du risque inondation même
si elle reste insuffisamment mobilisée
à l’échelle francilienne. La loi relative
à la décentralisation, différenciation, la
décentralisation, la déconcentration de
février 2022 permet en outre de
progresser sur la question de la
solidarité de bassin grâce à la
possibilité de lever désormais la taxe
par les EPTB (la disposition reste
toutefois au niveau de
l’expérimentation à ce stade).
Mobiliser l’ensemble
des bénéficiaires des
mesures de prévention
dans une approche
multi-niveaux
Cela permettrait d’associer les collectivités
locales et les financements de l’État, ainsi que les
différents opérateurs réseaux, le secteur privé et
les citoyens par des incitations ciblées. Des
financements additionnels pourront provenir de
mécanismes incitatifs positifs dans les systèmes
de prélèvements et de taxation existants, en
associant notamment les secteurs de l’assurance,
de l’immobilier et de la gestion de l’eau.
Aucune réflexion
n’a été lancée sur cet
axe de réflexion ;
notamment l’idée de
mettre en place une redevance
inondation à l’instar de la redevance
étiage existante n’a pas été reprise,
Poursuivre l’effort de
clarification des
critères de priorisation
des investissements de
l’État dans la
prévention des risques
Ceci peut tenir compte des perspectives de
financements européens mobilisables pour la mise
en œuvre de la directive européenne sur les
inondations dans les territoires à risque important
d’inondation tels que l’Île
-de-France.
Ce volet n’a pas connu d’avancée notable.
Réexaminer l’impact
du régime
d’indemnisation
CatNat
en matière de
prévention du risque
d’inondation.
Le projet de loi qui visait à réduire les effets
désincitatifs du système pourrait être relancé ; ce
qui serait une occasion de réfléchir plus largement
au financement de la prévention.
L’initiative n’a pas été reprise à ce jour
Source : Cour des comptes
COUR DES COMPTES
214
Annexe n° 16 :
les actions du CPIER
Vallée de la Seine 2015-2020
Les axes n° 1 «
Gestion de l’espace et
développement durable » et
n° 2 « Maîtrise des flux et des déplacements » de ce CPIER reprennent des
thèmes du plan Seine en intégrant des actions sur la connaissance des
milieux naturels et de la biodiversité, sur les continuités écologiques ainsi
que sur les infrastructures fluviales :
-
Fiche action 1.2 « Harmonisation et homogénéisation de la connaissance
des milieux » : actions de connaissance relatives à la Vallée de la Seine, à
l’estuaire et au littoral.
-
Fiche action 1.4 « Maîtrise de développement urbain » : mise en réseau
des outils d’observation foncière, évolution des sites stratégiques,
reconversion de friches industrielles et urbaines. Ce volet a pour objectif
la valorisation du foncier urbanisé à requalifier ou à densifier
prioritairement dans un
e perspective de développement de l’emploi. Il se
démarque donc des actions contenues dans le plan Seine.
-
Fiche action 1.5 « Gestion des berges de la Seine et continuités
écologiques » : travaux permettant de restaurer ou préserver des
continuités
écologi
ques
d’importance
interrégionale
(études
environnementales autour des ports…).
-
Fiche action 2.2 « Infrastructures fluviales » : opérations de régénération
et de modernisation du réseau à grand gabarit confié à VNF. Il s’agit
principalement d’opérations lo
urdes concernant les barrages et écluses
(modernisation des écluses et barrages de Bougival, Suresnes et
Méricourt, études Seine aval, modernisation des barrages de Poses, de Port
Mort, etc.). Le volet fluvial a fait l’objet d’un avenant en 2017 pour
inscrire dix actions en Normandie dans le cadre de la fiche action 2.2 Le
CPIER a fait l’objet d’un avenant en 2017 pour prendre en compte l’état
d’avancement des opérations et redéployer les financements de l’État et
de la région Normandie sur les travaux urgents.
La durée du CPIER a été prorogée jusqu’au 31 décembre 2021.
ANNEXES
215
Annexe n° 17 :
le bilan financier des contrats
de plan interrégionaux et régionaux du plan Seine
1. Le bilan financier décevant des contrats de plan
La déclinaison opérationnelle du plan Seine, notamment la mise en
œuvre des actions de prévention des inondations, reposait sur deux
instruments de programmation financière : les contrats de projets
interrégionaux État-
régions (CPIER), dont les crédits sont mis en œuvre
sous l’autorité du préfet coordonnateur
de bassin, et le programme
opérationnel interrégional Feder (PO Feder) par lequel l’Union européenne
s’engage auprès des partenaires du plan. Parallèlement, les collectivités
pouvaient aussi financer des actions du plan Seine dans les contrats de
plans État-régions (CPER).
a) Des actions dispersées dans plusieurs outils
de contractualisation
Les contrats de projets interrégionaux : des actions non évaluées,
un retard de mise en œuvre
Un contrat de plan interrégional État-Région (CPIER) a pour objet
d’intég
rer les projets et démarches ayant une dimension interrégionale
structurante à l’échelle du bassin fluvial en complétant les actions des
contrats de plan État-région. Il permet de traiter de manière conjointe (État
et
collectivités
territoriales)
des
enjeux
dépassant
les
frontières
administratives. Entre 2007 et 2020, deux contrats interrégionaux plan
Seine se sont succédé pour décliner une partie des actions du plan Seine.
Le bilan des deux CPIER du plan Seine est mitigé, avec un nombre
limité d’actions réalisées sans qu’aucune évaluation ait été menée.
COUR DES COMPTES
216
Tableau n° 40 :
bilan des CPIER plan Seine 2007-2013 et 2015-2020
CPIER 2007-2013 (*)
CPIER 2015-2020
Périmètre
11 grands projets
Nombre resserré de thématiques (4)
139
Enjeux
Prévention des inondations, continuité
écologique, conciliation des différents
usages dans une perspective de
développement durable et développement
de la recherche sur les problématiques
liées à la Seine
140
Au titre de la gestion des risques
inondations, les projets envisagés
relèvent essentiellement de
programmes d’actions de prévention
des inondations (PAPI). Le volet
« préservation et restauration des
ressources » se concentre en réalité sur
les études et travaux en lien avec la
réalisation de passes-à-poissons et
franchissements piscicoles.
Révision
En 2012 sans modification de l’équilibre
global et de l’enveloppe financière.
Réévaluation ou suppression de certaines
opérations (contrat de rivière Seine-Amont).
Ajout de deux opérations par
redéploiement de crédits
141
.
Montants modifiés (bilan Drieat de 2018)
sans qu’aucun avenant n’ait été signé.
Évaluation
Seul un bilan de la Drieat a été réalisé en
2014 :
un nombre limité d’actions a été
réalisé
142
en raison de retards importants
liés à des difficultés de mise en œuvre
(absence d’une maîtrise d’ouvrage
compétente et solide financièrement) et à
la nécessité d’une concertation accrue
avec les acteurs locaux et le public
143
Aucune évaluation.
Bilan succinct à mi-parcours réalisé
par la Drieat en 2018 : 31 projets ont
été financés sur les 41 identifiés.
Crédits engagés à hauteur de 15
M€
et
à 8
M€
en mandatement (sur les 86
M€
inscrits au contrat).
Source :
Cour des comptes d’’après réponse Drieat. (*) Exécution prolongée à 2014
139
Ce CPIER ne reconduit pas les opérations liées à la renaturation des berges, à la
restauration des zones humides de la Bassée et des zones remarquables sur les bassins
de l’Oise, Aisne et en Champagne
-Ardenne, ni les actions de reconquête écologique
dans le bassin versant de la Marne.
140
Ce CPIER excluait toute action relative aux zones d’expansion des crues.
141
Réhabilitation de l’ouvrage de Pannecière et du canal d’amenée de l’ouvrage Seine
142
Renouvellement de concession des ouvrages de la Cure, révis
ion du règlement d’eau
du barrage des Settons,
élaboration d’un schéma d’ensemble des liaisons vertes de la
région Île-de-
France en 2009 par l’Institut d’aménagement et d’urbanisme régional
d’Île
-de-France (IAURIF, devenu Institut Paris Région).
143
À titre
d’exemple
: sur stockage Bassée, mesures de sauvegarde et de restauration
des zones humides de la Bassée aval, programme de rétablissement de la continuité
écologique sur la Seine Aval, projets sur la petite Seine et l’Oise Aval, remise à niveau
importante
de l’infrastructure à grand gabarit...
ANNEXES
217
La prévention des inondations représente une part importante des
financements accordés au titre du CPIER plan Seine.
Si l’identification précise des crédits alloués à cette politique
n’apparaît pas de façon claire dans le premier CPIER (a minima 32
M€
dans la maquette initiale) pour la période 2007-2013, son financement est
prépondérant dans le CPIER 2015-2020. Ce dernier prévoit la poursuite
des programmes intégrés de prévention des inondations (notamment dans
le cadre de la mise en œuvre de la directive inondation) ainsi que la
définition de programmes mixtes couplant gestion des inondations et
restauration écologique. Il détermine quatre objectifs
144
avec une
participation des différents acteurs à hauteur de 39,3
M€
sur les 67
M€
de
la maquette initiale (soit environ 59 %
des crédits). Ce CPIER n’a pas été
reconduit pour la période 2021-2027 et seul le CPIER Vallée de la Seine
subsiste donc à partir de 2022.
Le contrat de plan interrégional Vallée de la Seine (cf. partie I-B-
2) reprend une partie des thèmes du plan Seine (cf. annexe n° 18) et dispose
d’une enveloppe financière globale de 104
M€
. Au 31 décembre 2020,
101
M€
ont été engagés (soit 97 %) et 44
M€
ont été payés (soit 42 %).
Une part importante des crédits est affectée à des opérations de
régénération et de modernisation du réseau à grand gabarit confié à VNF
qui constituent des opérations particulièrement lourdes. Aucune action
destinée à la prévention des inondations n’a été
retenue dans ce CPIER.
Le plan Seine dans chaque région du bassin : des informations parcellaires
Les actions du plan Seine reprises dans les CPER relèvent du volet de
la transition écologique et énergétique. Les contrats et documents fournis par
la direction générale des collectivités locales (DGCL) ne comportent pas le
détail des opérations mais permettent d’identifier qu’il s’agit principalement
d’études en vue d’améliorer la connaissance des risques naturels (Normandie),
de mesures d’accompagnement des
PAPI (Normandie, Bourgogne Franche
Comté), ainsi que de mesures de protection et de restauration écologique (port
de Fécamp, trames vertes et bleues). Ces informations ne font toutefois pas
l’objet d’un suivi consolidé
du préfet coordonnateur de bassin de sorte que le
ministère de la transition écologique se limite à formuler des observations en
amont de la négociation du contrat sans disposer par la suite de visibilité sur la
mise en œuvre détaillée des crédits par les régions, ceux
-ci étant regroupés sous
le thème « transition écologique ».
144
Réduction de la vulnérabilité des territoires, action sur l’aléa pour réduire le coût des
dommages, raccourcissement du délai de retour à la normale des territoires sinistrés et
la mobilisation des acteurs par le m
aintien et développement d’une culture du risque.
COUR DES COMPTES
218
Cette information serait d’autant plus intéressante qu’il ressort des
projets de mandats CPER 2021-
2027 en date d’octobre 2020
que certaines
régions pourraient accorder une place plus importante à la gestion de l’eau.
Le ministère de la transition écologique est très favorable aux propositions
de contractualisation consistant à accompagner davantage les EPCI
compétents dans la prévention des risques naturels. Il insiste pour que le
futur CPER Île-de-France inclue des actions de prévention des risques
naturels compte tenu de l’exposition du territoire, en particulier au risque
d’inondation. Pourtant, les régions Normandie et Île
-de-France ne
souhaitent pas inscrire dans le futur CPER des actions de prévention des
risques
, naturels et hydrauliques, à l’inverse des régions Grand Est et
Hauts-de-
France. Le défaut de remontée de l’information sur l’exécution
détaillée des CPER empêche la délégation de bassin et les directions
d’administration centrale de disposer d’une vision
d’ensemble des
financements mis en œuvre dans leur domaine de compétence, ce qui pose
un vrai problème de pilotage de la politique publique.
b) Le bilan financier décevant des contrats de plan
Le suivi impossible de l’exécution budgétaire en l’absence de
système
d’information partagé avec les régions
Les relations financières entre les différentes catégories de
financeurs publics (État, collectivités territoriales, Union européenne) font
intervenir divers instruments de financement sans interface entre eux, ce
qui empêche d’avoir une vision globale de la mise en œuvre des actions du
plan Seine. Depuis plus de vingt ans, de nombreux rapports ont relevé les
insuffisances du suivi de l’exécution des financements et de l’évaluation
des contrats de projets qu’i
ls soient régionaux ou interrégionaux sans que
ces difficultés soient résolues
145
.
Le pilotage et le suivi d’exécution des CPER et CPIER sont
assurés au niveau national par la sous-direction de la cohésion et de
l’aménagement du territoire (DGCL) pour les crédits d’État et les
opérateurs de l’État. En revanche, le suivi des crédits des régions relève
des secrétariats généraux aux affaires régionales (Sgar). Ainsi, la DGCL
dispose, pour les contrats de plan 2015-
2020, des données d’exécution des
crédits de l’
État à la maille du programme budgétaire ou des opérateurs de
l’État, mais pas des données des régions ou des autres partenaires.
145
Rapport d’information du sénateur Pierre André portant sur les troisièmes contrats
de plan État-régions (1994-1999), rapport du CGEDD de 2010 «
Quel avenir pour les
CPER après 2013 ? Mission de préfiguration d'une prochaine génération de contrats
État-Régions » et rapport de la Cour des comptes en 2014.
ANNEXES
219
Le suivi financier reste donc difficile en l’absence de document de
synthèse retraçant l’ensemble des financements
146
.
La Cour préconise que, pour les contrats de plan État-Région
2022-2027, chaque Sgar rende compte au préfet coordonnateur du bassin
Seine-
Normandie du détail de l’exécution des opérations concernant le
bassin (montants des dépenses engagées et payées pour chaque opération,
répartition des recettes par co-financeur), afin que le préfet coordonnateur
établisse un bilan de synthèse à l’échelle du bassin.
Des taux d’exécution très faibles du CPIER et du Feder
Le CPIER plan Seine exécuté à hauteur de 59 % en 2021
L
es
financements du CPIER 2015-2020 (113
M€
) sont en baisse
comparés à ceux de la période 2007-2013 (192
M€). L’État est le principal
contributeur via le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM)
et le programme 181 consacré à la prévention de nombreux risques (avant que
le FPRNM y soit inclus en 2021) pour un montant total de 46
M€
.
Si la Drieat a réalisé un bilan de la mise en œuvre du plan Seine en
2014, aucune synthèse financière n’y figurait. Ni la Drieat, ni la DGCL
n’ont été en mesure de t
ransmettre le bilan financier du CPIER 2007-2013.
Toutefois, la Cour relevait dans son rapport sur les contrats de projets État-
régions en 2014 qu’au 31 mars, le taux d’engagement des crédits du CPIER
plan Seine 2007-2013 était de 22,8 % soit 27,41
M€
sur les 120,06
M€
programmés. Ce taux apparaît encore plus faible quand il est rapproché de
celui des autres CPIER « grands fleuves » sur la même période : 40,8 %
pour le plan Loire, 25,9 % pour le plan Meuse, 37,8 % pour le plan Rhône
et 48,4 % pour le plan Garonne.
La délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale
(DATAR) expliquait que «
ce faible engagement était lié à la difficulté
pour les acteurs locaux à se fédérer et à porter des projets à une échelle
qui ne concord[ait] pas avec les périmètres administratifs régionaux
». Il
ressort toutefois du bilan du plan Seine qu’il s’explique également par
l’absence d’une maîtrise d’ouvrage compétente.
146
La consolidation des données relatives au contrat de plan interrégional plan Seine est
réalisée manuellement par la délégation de bassin de la Drieat sans avoir recours au logiciel
Synergie, à partir de la base nationale pour le fonds de prévention des risques naturels
majeurs (FPRNM), mais également en sollicitant les directions régionales de
l’environnement, de l’aménagement et du logement (Dreal), les collectivités territoriales
(mails, échanges téléphoniques) l'agence de l’eau, VNF et les autres parten
aires contributifs.
Aucun bilan des actions du plan Seine rattachées aux contrats de plan État-
Région n’est en
revanche établi par la délégation de bassin à l’aide des bilans détaillés de ces contrats, qui
restent au sein de chaque Sgar, sans partage d’inf
ormation au niveau du bassin.
COUR DES COMPTES
220
S’agissant du CPIER 2015
-2020
dont les montants ont été
substantiellement modif
iés sans avenant (la participation globale de l’État
passant de 46 à 74
M€), l’axe
«
gestion des risques d’inondation
» concentre
la majeure partie des crédits soit 40
M€
avec une participation prépondérante
de l’État (18
M€
au titre du fonds Barnier et du programme 181 et 9
M€
venant
de l’agence de l’eau Seine
-
Normandie). D’après les données de la Drieat, au 6
juillet 2021 (cf. annexe n° 19), 59 % des dépenses ont été mandatées
147
. Ce
ratio fait apparaître des disparités selon les financeurs : les crédits de
l’agence
de l’eau, des régions et du FEDER sont ceux qui enregistrent les taux de
mandatement les plus faibles. Les taux d’engagement et de mandatement des
crédits de l’État s’avèrent plus satisfaisants que pour le précédent CPIER.
Tableau n° 41 :
exécution du contrat de plan 2015-2020 par financeur
(en
M€
)
Maquette initiale
(convention signée)
2017
(convention
inchangée)
Engagé
juin 2021
Mandaté
juin 2021
État
46,20
46,20
48,94
32,14
dont FPRNM
17,04
17,04
22,55
15,99
dont P181
1,30
1,30
1,29
1,14
dont agence de
l’eau
23,34
23,34
13,69
5,30
dont VNF
4,51
4,51
11,40
9,71
Régions
11,86
11,86
4,17
3,86
FEDER de bassin
labellisé CTPS
9,00
9,00
7,40
0,86
Autres
8,84
8,84
13,84
16,97
Total
75,89
75,89
74,34
53,82
Source :Drieat
Le volet inondation enregistre les
taux d’engagement et de
mandatement les plus élevés puisque sur les 40
M€
prévus, 58
M€
ont été
engagés
148
et 40
M€
ont été payés.
147
L’opération de réhabilitation du canal d’amenée Seine du lac réservoir Seine (hors
PAPI) représente 59 % des mandatements.
148
Hausse de 6
M€ des crédits de l’État ainsi qu’une participation de 17,5
M€ de
l’EPTB et des collect
ivités territoriales (hors conseils régionaux).
ANNEXES
221
Un faible montant de financements européens
Dans le cadre du plan Seine 2007-2013, un axe interrégional (axe
4) doté d’une enve
loppe de 7,9
M€
a été adossé au programme opérationnel
Feder (PO Feder) de la région Île-de-
France. Cette logique s’est poursuivie
en 2014-
2020 avec l’axe 10 dont le montant s’élève à 8,7
M€
afin de
contribuer à trois objectifs spécifiques : la prévention des inondations
(5,28
M€
) ; la préservation de la biodiversité et le rétablissement des
continuités écologiques (3,34
M€
) ;
l’adaptation au changement climatique
dans un contexte de sécheresse (77 000
€
). Ces trois domaines
d’intervention sont concordants
avec les thèmes retenus dans le cadre du
contrat de plan Seine 2015-2020. Les seules données financières
disponibles concernent le PO Feder 2014-2020. Sur cette période, la France
a disposé de 8,4
Md€
de Feder dont 80
M€
au titre des fleuves. Au 21 mai
2021, 19 dossiers
149
ont été programmés au titre de l’axe Seine pour un
montant de près de 5,4
M€
de crédits européens.
Pour la programmation 2021-2027, une enveloppe de 9
M€
est dédiée
à l’axe interrégional plan Seine mis en œuvre par la Drieat. Deux objectifs
spécifiques seront mobilisés pour la mise en œuvre de l’axe interrégional
: le
soutien à des études, travaux et actions visant la diminution préventive du
risque d’inon
dation et à des actions de restauration, de rétablissement ou de
création de continuités écologiques sur les voies fluviales et les connectivités
latérales bénéficiant à la biodiversité.
Il ressort de ces éléments de bilan financier que non seulement les
montants prévisionnels consacrés à la prévention des inondations et de manière
plus globale au plan Seine sont faibles au regard des enjeux du risque
d’inondation dans le bassin et en Île
-de-France, mais encore que le taux de
réalisation des projets a été très insatisfaisant.
Ce constat renforce la nécessité soulignée plus haut que le préfet
coordonnateur de bassin, en collaboration avec les collectivités territoriales
porteuses de programmes d’action, organise un compte
-rendu précis et détaillé
de l’avancement des actions de prévention des risques d’inondation aux
acteurs concernés
.
Cela permettrait d’identifier régulièrement les obstacles
requérant une nouvelle impulsion de l’État ou des collectivités concernées pour
faire avancer la réalisation des projets.
149
La majorité des actions concerne la réalisation de diagnostics et d’études (faisabilité
et modélisation) en amont de l’éventuelle réalisation d’ouvrages et de travaux. En
matière de prévention, il s’agit d
es diagnostics de vulnérabilité au risque inondation,
des études de faisabilité, des modélisations, ainsi que la conception de dispositifs pour
lutter contre les crues (par exemple zones d’écrêtement et digues).
COUR DES COMPTES
222
Annexe n° 18 :
liste des 172 équipements
du 15
e
arrondissement potentiellement impactés
en cas de crue centennale de la Seine
EHOP - CLINIQUE BLOMET
EHOP - HU NECKER ENFANTS MALADES APHP
EHOP - Hôpital de jour Aurore
EHOP - MAISON MEDICALE JEANNE GARNIER
EHOP - Hôpital G. Pompidou - HU PARIS OUEST - APHP
EHOP - Centre de Rééducation de la Chataigneraie
EHOP - MATERNITE SAINTE FELICITE
EHPAD - EHPAD RESIDENCE SANTE ANSELME PAYEN
EHPAD - EHPAD GRENELLE
EHPAD - EHPAD KORIAN CHAMP DE MARS
EHPAD - CASVP Huguette Valsecchi
EHPAD - Résidence Autonomie Oscar Roty
EHPAD - EHPAD VILLA DANIELLE TORELLI
EHPAD - Résidence Autonomie Marechal Leclerc
EHPAD - EHPAD VILLA LECOURBE
EHPAD - Résidence Autonomie Juge
EHPAD - Résidence Autonomie Pierre Avia
EHPAD - Résidence Autonomie Grenelle
EHPAD - La Nouvelle Maison Isatis
EHPAD - EHPA RESIDENCE AURELIE JOUSSET
Crèche collective - La Marelle
Crèche collective - Crèche "Germaine de Staël"
Crèche collective - CC Ville Vaugirard 15ème
Crèche collective - CC VILLE Edgard Faure 15ème
Crèche collective - Cauchy 15ème
Crèche collective - Modigliani 15ème
Crèche collective - Clément Myionnet 15èm
Crèche collective - Ingénieur Keller 15e
Crèche collective - Emile Zola 15ème
Crèche collective - Emeriau 15ème
Crèche collective - CC VILLE F. Mistral 15ème
Crèche collective - Lacordaire 15ème
Crèche collective - CC VILLE Théodore Deck 15ème
Crèche collective - Félix Faure (73) 15e
Crèche collective - Félix Faure (71) 15e
ANNEXES
223
Crèche collective - Viala 15éme
Crèche collective - CC VILLE Lowendal 15ème
Crèche collective - Saint Charles 15ème
Crèche collective - CC APHP Necker 15ème
Crèche collective - art 30 St Charles 15e
Crèche familiale - Beaugrenelle
Crèche familiale - Frères Voisin 15ème
Crèche parentale - CP CALINOT Croix Nivert 15ème
Halte garderie - Halte Garderie Petit Edgar 15e
Halte garderie - H G Necker Enfants Malades
Halte garderie - Grand Pavois Lourmel 15e
Halte garderie - Trotte Lapins
Halte garderie - Emeriau - Art.30 15e
Halte garderie - ONCP Emeriau 15ème
Halte garderie - Varet St Charles Les Coccinelles
Halte garderie - Nazareth les Gemeaux
Halte garderie - HG RDV BOUTCHOU Roussin 15e
Jardin d'enfants - Jardin d'Enfants Kirmisson
Multi-accueil - IGESA Site Balard - Z'aviateur
Multi-accueil - IGESA Ginoux
Multi-accueil - MA Convention
Multi-accueil - MA BIO CRECHE CONVENTION
Multi-accueil - IGESA Site Balard -Voltigeur
Multi-accueil - Crèche Collective Violet
Multi-accueil - MA Les Ateliers du Toboggan
Multi-accueil - Les Lutins de la Plaine
Multi-accueil - Multi-Accueil Petit Georges
Multi-accueil - MA Saint Léon
Multi-accueil (entreprise privée) - Javel
Multi-accueil (entreprise privée) - P'tite Fée et Rit CdeFrance
École élémentaire - École élémentaire privée Active Bilingue Jeannine Manuel
École élémentaire - École primaire
École élémentaire - École primaire
École élémentaire - École primaire privée Active Bilingue Jeannine Manuel
École élémentaire - École primaire
École élémentaire - École primaire
École élémentaire - École primaire
École élémentaire - École primaire
École élémentaire - École primaire
École élémentaire - École primaire
COUR DES COMPTES
224
École élémentaire - École primaire
École élémentaire - École primaire privée Saint Joseph de Grenelle
École élémentaire - École primaire
École élémentaire - École primaire
École élémentaire - École primaire
École élémentaire - École primaire B
École élémentaire - École primaire A
École élémentaire - École primaire
École élémentaire - École primaire
École élémentaire - École élémentaire privée L'Enseignement Par Petits Groupes
École élémentaire d'application - François Coppée
École élémentaire privée - Sainte Elisabeth
École maternelle - École maternelle
École maternelle - École maternelle
École maternelle - École maternelle
École maternelle - École maternelle
École maternelle - École maternelle
École maternelle - École maternelle
École maternelle - École maternelle
École maternelle - École maternelle
École maternelle - École maternelle
École maternelle - École maternelle
École maternelle - École maternelle
École maternelle - École maternelle
École maternelle - École maternelle
École maternelle - École maternelle
École maternelle d'application - Jongkind
École maternelle privée - École maternelle privée spécialisée Saint-Jean De Dieu
Collège - André Citroën
Collège - Guillaume Apollinaire
Collège - Collège Claude Debussy
Collège privé - École Active Jeannine Manuel (Collège privé)
Collège privé - Sainte Elisabeth
Collège privé - Collège privé Saint Joseph
SEGPA - Lycée Guillaume Apollinaire
École 2D degré général privée - L'École
École 2D degré général privée - L'Enseignement par petits groupes
(École secondaire privée)
Lycée autogéré - Lycée autogéré
ANNEXES
225
Lycée d'enseignement général et technologique - Lycée général et technologique
Roger Verlomme
Lycée général privé - Sainte Elisabeth
Lycée polyvalent - Lycée polyvalent Louis Armand
Lycée privé - École Active Jeannine Manuel (Lycée général privé)
Lycée professionnel - lycée des métiers - Beaugrenelle - Lycée des métiers de la
communication et de la gestion d'entreprise
Section d'enseignement professionnel - Section d'enseignement professionnel du
Lycée polyvalent Louis Armand
ESUP - UFR Arts UP1
ESUP - UFR STAPS Université Paris 5 Descartes
ESUP - Centre d'Études Sup. Comptables et Financières-Ec. Prépa. Expertise
Comptable
ESUP - École d'Acteurs Européenne EAE
ESUP - EFOM Boris Dolto
ESUP - Intuit Lab Ecole de design et communication visuelle
ESUP -
Mod’Art International
ESUP - École internationale de marketing et management du luxe
ESUP - École Supérieure des Professions Immobilières
ESUP - Ec. Sup. du Commerce Extérieur-Ec. centrale des techniques de
l'envir.industriel
ESUP - UFR sciences économiques et de gestion, UFR droit et sciences
politiques - Centre Vaugirard (Assas)
ESUP - Académie Internationale de Coupe de Paris
ESUP - École d'Assas en masso-kinésithérapie, en pédicurie-podologie
ESUP - École d'Assas-Préparation kinésithérapie
ESUP - École d'ASSAS-École de Massothérapie Kinésithérapie Podologie
ESUP - Agence-École LVB2
ESUP - Assas Prépa Santé
ESUP - Expersanté-Alliance Linguistique interculturelle de Paris
ESUP - Institut Supérieur d'Optique
ESUP - Le Cordon bleu Paris - Institut d'arts culinaires et de management hôtelier
ESUP - École de Condé de Paris
Station de tramway - Suzanne Lenglen
Station de tramway - Balard
Station de tramway - Pote d'Issy
Station de tramway - Desnouettes
Station de métro - Balard
Station de métro - Porte de Versailles
Station de métro - Charles Michels
Station de métro - Bir-Hakeim (Grenelle)
COUR DES COMPTES
226
Station de métro - Dupleix
Station de métro - Boucicaut
Station de métro - Javel-André-Citroen
Station de métro - Lourmel
Station de métro - Félix Faure
Station de métro - Ségur
Station de métro - Avenue Emile-Zola
Gare - Champ de Mars Tour Eiffel
Gare - Javel
Gare - Pont du Garigliano - Hôpital Européen Georges Pompidou
Commissariat - Commissariat de police du 15eme Arrondissement - quartier
Javel Grenelle
Préfecture - Préfecture de Paris
ICPE (déchets) - SYCTOM
ICPE (déchets) - Syctom
ICPE soumis à autorisation (énergie) - CPCU Grenelle
ICPE soumis à autorisation (transport) - RATP JAVEL (3389 A)
ICPE soumis à enregistrement (centrale à béton) - Cemex Beton Ile De France
ICPE soumis à enregistrement (matériaux) - CEMEX BETON ILE DE France
ICPE soumis à enregistrement (tertiaire) - FRANCE TELEVISION (i5107)
ICPE soumis à enregistrement (tertiaire) - FRANCE TELEVISION (i5107)
ICPE soumis à enregistrement (tertiaire) - Gecina (Ex Etoile Property )
ICPE soumis à enregistrement (tertiaire) - DGAC
ICPE soumis à enregistrement (tertiaire) - Gecina (ex Etoile Property )
ICPE soumis à enregistrement (tertiaire) - UNESCO BONVIN
Source : site cartoviz.institutparisregion.fr
Réponses
des
administrations, organismes
et
personnes concernés
Réponses reçues
à la date de la publication (18/11/2022)
Réponse de la Première ministre
............................................................
229
Réponse du président du conseil régional de Normandie
.......................
231
Réponse du président de la Métropole du Grand Paris (MGP)
...............
232
Réponse du président du conseil départemental du Val-de-Marne
.........
237
Réponse du président du conseil départemental de Seine-Saint-Denis... 240
Réponse du président du conseil départemental de Seine-et-Marne
.......
243
Réponse du directeur général de la Chambre de commerce
et d’industrie Paris Île
-de-France
............................................................
244
Réponse du président de l’Établissement public territorial
de bassin Seine Grands Lacs
...................................................................
248
COUR DES COMPTES
228
Réponses reçues après la date de publication
Réponse la présidente du conseil régional d’Île
-de-France
..........................
250
Destinataires n’ayant pas d’observation
Monsieur le président du conseil régional des Hauts-de-France
Monsieur le président du conseil départemental des Hauts-de-Seine
Madame la présidente du conseil départemental du Val d’Oise
Madame la directrice de l’Agence de l’eau Seine
Normandie
Destinataires n’ayant pas répondu
Madame la Maire de Paris
Madame la présidente du conseil régional de Bourgogne-Franche-Comté
Monsieur le président du conseil régional Grand-Est
Monsieur le président du conseil régional Centre-Val de Loire
Monsieur le président du conseil départemental de l’Essonne
Monsieur le président du conseil départemental des Yvelines
Monsieur le président de l’Établissement public territorial
de bassin Entente Oise-Aisne
ANNEXES
229
REPONSE DE LA PREMIERE MINISTRE
Par courrier daté du 26 septembre dernier, vous avez bien voulu me
communiquer un projet de rapport public thématique intitulé La prévention
insuffisante du risque d’inondation en Île
-de-France.
Dans un contexte de changement climatique dont les effets se
manifestent déjà, le Gouvernement prend toute sa part à l’action collective
au service d’une meilleure protection de nos concitoyens et d’une meilleure
résilience de la Nation. Les travaux menés par la Cour des comptes me
semblent ainsi apporter un éclairage bienvenu sur des enjeux essentiels pour
les politiques publiques que conduisent l’État et les collectivités territoriales.
L’information de nos concitoyens doit leur permettre de mieux
connaître les risques qui les environnent et les comportements à adopter
en cas de survenance d’une catastrophe. Dans cet objectif, le 13 octobre
dernier, le Gouvernement a pour la première fois instauré une journée
nationale Tous résilients face aux risques. Elle a donné lieu à plus de 1 800
actions d’information et de mise en situation dans l’hexagone et dans nos
outre-
mer. L’accueil favorable rencontré par cette journée appelle à
l’amplifier à
l’avenir.
Le Gouvernement agit également pour mieux alerter nos
concitoyens, avec par exemple le dispositif FR Alert en cours de
déploiement sur l’ensemble du territoire de la République ou encore avec
l’application Vigicrues qui est désormais disponible
gratuitement sur les
téléphones portables.
La protection de nos concitoyens ne saurait uniquement reposer sur
leur acculturation et leur alerte. Des systèmes d’endiguement performants
et des solutions fondées sur la nature doivent aussi participer de la
prévention des inondations. C’est pourquoi le Gouvernement soutient et
continuera de soutenir les collectivités territoriales qui sont compétentes
pour la prévention des inondations.
Les programmes d’actions de prévention des inondations en
témoignent, ave
c plus de deux milliards d’euros déjà investis depuis le
premier appel à projets, dont un milliard apporté par l’État. Pour la
période 2022-
2027, le fonds Barnier, qui sera doté d’environ un milliard
d’euros, en témoigne également. Il permet en particulier
de soutenir les
actions de réduction de la vulnérabilité des petites entreprises.
Au-
delà de ces financements de droit commun, j’ai souhaité la mise en
place d’un fonds de soutien à la transition écologique, qui sera doté dès 2023
de près de 2 milliards
d’euros. Il soutiendra notamment les investissements
que réalisent les collectivités territoriales pour prévenir les inondations.
COUR DES COMPTES
230
Toutes ces actions portent et se déploient aussi sur le territoire de
l’Île
-de-France, région capitale, où les enjeux humains et économiques
sont considérables. Je souhaite ainsi que, sous l’égide du préfet de région,
les services de l’État continuent leur action au bénéfice de la mise en
cohérence des initiatives et des solidarités territoriales, à l’échelle du
bassin de la Seine et de ses affluents.
La pose récente de la première pierre du casier pilote de La Bassée
s’inscrit dans cette logique et dans le cadre plus large d’un programme
d’actions de prévention des inondations qui a fédéré plus de 20 maîtres
d’ouvrage autour de
près de 170 actions, pour un montant total de plus de
180 millions d’euros. L’établissement public territorial de bassin Seine
Grands Lacs élabore déjà un nouveau programme d’actions jusqu’à 2030.
Les services de l’État continueront à remplir leur rôle fa
cilitateur en vue
de son aboutissement.
La mise en conformité règlementaire des systèmes d’endiguement
qui protègent l’agglomération francilienne est également un enjeu
essentiel. Je souhaite que le dialogue constructif engagé entre les services
de l’État
et la Métropole du Grand Paris se poursuive pour apporter des
réponses opérantes.
La Cour des comptes semble s’interroger sur l’efficacité des plans
de prévention du risque d’inondation, qui résultent pourtant de l’action
constante et déterminée des services de l’État depuis la fin des années
1990. L’opportunité de leur révision d’ensem
ble ne me semblant pas
acquise, il m’apparaît que la priorité devrait plutôt être de veiller au
respect de leur application et, pour des projets majeurs du territoire,
d'accompagner les collectivités vers des dispositions adaptées sans
accroître le risque inondation ni en obérer la gestion.
À titre d’exemple, je rappelle que le ministère de la culture a établi
en juillet et août 2022 un inventaire de la prise en compte des risques, de
toutes natures, au sein de l’ensemble des établissements dépendant de lu
i,
à l’échelle nationale. Cet état fait apparaitre que les structures les plus
importantes, situées en Ile-de-France, qui sont exposées à un risque
d’inondation, disposent déjà de plans de prévention contre l’inondation.
En effet, sur les quarante établissements patrimoniaux recensés, 26 ne sont
pas concernés par ce risque, 10 ont établi des plans de préventions, dont
les plus importants (musée du Louvre, musée d’Orsay, musée du Quai
Branly, ou Archives nationales). Le service du haut-fonctionnaire de
défense et de sécurité (SHFDS) du ministère mènera en lien avec les
directions générales concernées et les services du secrétariat général du
ministère plusieurs actions de sensibilisation des établissements publics et
services à compétence nationale. Ainsi, le SHFDS proposera aux
établissements qui le souhaitent de les accompagner méthodologiquement
en vue de la rédaction de leur propre plan de continuité d’activité et de les
ANNEXES
231
orienter pour la rédaction de tout autre outil de planification (plan de
sauvegarde de
s biens culturels, plan particulier contre l’inondation ou
autres). Concernant les structures dépendant de collectivités et de
propriétaires privés, la direction régionale des affaires culturelles (DRAC)
assume leur contrôle scientifique et technique, mais sans aucun pouvoir de
contrainte comme cela est rappelé par la Cour. Les conseillers musées de
la DRAC mènent déjà, au quotidien, des actions de sensibilisation auprès
des gestionnaires de ces structures.
Pour les autres sites (musées, Monuments historiques, Maison des
illustres ou bibliothèques), le ministère de la culture lancera des
opérations de communication, pour inciter les gestionnaires ou les
propriétaires à se préoccuper de ce sujet et à mettre en place les mesures
préventives nécessaires. À cet effet, des outils et guides sont élaborés par
les services et les opérateurs, comme celui qui vient d’être mis en ligne par
le C2RMF (Plan de sauvegarde des biens culturels) qui traite notamment
des risques liés aux inondations. Ce guide synthétise le trav
ail de l’équipe
du ministère qui anime les ateliers « Plan de sauvegarde des biens
culturels » (PSBC) depuis 2019, en lien avec les DRAC et les services de
secours. Il a vocation à accompagner l’ensemble des musées de France et
plus largement les établissements patrimoniaux dans la réalisation de leur
plan de sauvegarde des biens culturels.
Pour le reste, j’ai pris connaissance des recommandations que la
Cour des comptes envisage de formuler et, bien que les enjeux liés au
développement de la Vallée de la Seine appellent des réponses sur mesure,
j’en partage l’essentiel.
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL REGIONAL
DE NORMANDIE
Vous m'avez adressé le 26 septembre dernier le rapport relatif à la
prévention du risque d'inondation majeur en Île-de-France réalisé par la
formation commune Cour des Comptes - Chambre Régionale des Comptes
d'Île-de-France. Vous m'indiquiez, qu'en vertu des dispositions de l'article
L.143-8 et R143-13 du code des juridictions financières, je disposais
jusqu'au 26 octobre pour y répondre.
Comme précisé dans le courrier du 17 juin dernier, je vous confirme que
la Région Normandie partage l'essentiel des constats effectués et souscrit
globalement à la plupart des recommandations figurant dans ce rapport très
complet et détaillé. Ce dernier, focalisé sur la prévention du risque d'inondation
majeur sur le seul territoire francilien, contient toutefois plusieurs cartes
représentant les PPRI du bassin de la Seine hors Île de France.
COUR DES COMPTES
232
J'ai noté la mention du syndicat mixte d'aménagement, de gestion et
d'entretien des berges de la Seine et de l'Oise (SMSO) et de son rôle. En
revanche celui du GIP Seine Aval en matière de prévention des impacts sur
le risque inondation suite aux changements climatiques et les travaux du
GIEC Normand auraient pu être soulignés. Plus largement, le rapport
évoque très peu, voire pas, le changement climatique et ses impacts sur le
risque inondations. À l'aune des conséquences récentes, visibles et accrues
du changement climatique, il paraîtrait opportun que la prévention du
risque majeur d'inondations en Île-de-France (et plus largement sur
l'ensemble de la vallée de Seine) intègre pleinement cet aspect.
REPONSE DU PRESIDENT DE LA METROPOLE
DU GRAND PARIS (MGP)
Par courrier en date du 26 septembre 2022, vous avez bien voulu
m'adresser le rapport public thématique intitulé « La prévention
insuffisante du risque inondation en Ile-de-France » que la Cour des
Comptes se propose de publier prochainement.
Ce document, d'une grande qualité, apporte une vision à la fois
globale et détaillée de la gestion des inondations et fournit des pistes
pertinentes d'amélioration fondées notamment sur la nécessaire définition
d'objectifs partagés et l'indispensable mise en place d'un suivi et d'une
coordination à l'échelle du bassin versant.
Toutefois certaines imprécisions ou inexactitudes demeurent,
malgré les observations que j'ai pu transmettre à la Cour par courrier ou
à l'occasion de l'audition des équipes de la Métropole le 4 juillet dernier.
Je souhaite par ce courrier souligner l'engagement constant, conséquent
et croissant de la Métropole sur le sujet de la prévention des inondations.
En tout premier lieu, il convient de rappeler que le périmètre d'action
de la Métropole, créée en 2016, mais détentrice de la compétence GeMAPI
au 1" janvier 2018, n'a pu être fiabilisé qu'à partir du 31 décembre 2019,
date à laquelle le devenir des missions GeMAPI exercées précédemment par
les trois départements de la petite couronne a été déterminé.
Cependant sans attendre cette date, la Métropole contribuait déjà entre
2016 et 2018 au financement de la vanne secteur de Joinville, aux études et
acquisitions nécessaires au casier pilote dit de « La Bassée », à la réouverture
de la Bièvre, aux études de définition des systèmes d'endiguement.
ANNEXES
233
En 2021, l'adhésion de la Métropole à l'Établissement Public
Territorial de Bassin consolide son implication dans la gestion du bassin
versant et lui permet de tenir une place importante dans la gouvernance
comme dans les actions de Seine Grands Lacs.
Contrairement à ce qui est indiqué page 40, le transfert de la
compétence GeMAPI n'a donc en aucune manière retardé le lancement des
grands projets comme La Bassée. Le volontarisme de la Métropole, dans
le cadre d'une délégation de compétence dans l'attente de son adhésion
formelle à Seine Grands Lacs, a permis de répondre aux attentes de la
Commission Mixte Inondations (CMI) pour sécuriser le plan de
financement du casier pilote de La Bassée et permettre le démarrage des
travaux, attendu depuis des années.
Plusieurs points nécessitent également d'être à nouveau clarifiés
dans le rapport de la Cour.
La priorité donnée par la Métropole à la compétence GeMAPI,
par rapport à la compétence « gestion des eaux pluviales
et de ruissellement »
Le rapport souligne page 39 la possibilité d'adjoindre des items de
l'article L211-7 du code de l'environnement à la compétence GeMAPI,
notamment relatif à la gestion des eaux pluviales, de la protection des eaux
souterraines ou de gestion des ouvrages hydraulique.
La Métropole reconnaît la réalité du problème du ruissellement
urbain, tout particulièrement sur son territoire densément urbanisé. Le
Schéma de cohérence métropolitain, qui est actuellement soumis à enquête
publique, valorise l'infiltration et la désimperméabilisation des sols.
Dans le cadre des délibérations portant sur l'intérêt métropolitain
en décembre 2017, la Métropole a clairement délimité les contours de
l'exercice de sa compétence sur la base des 4 items obligatoires sans
s'adjoindre celui relatif à la compétence partagée « maîtrise des eaux
pluviales et de ruissellement ou la lutte contre l'érosion des sols ».
Conformément aux articles L2226-1 et L2226-2 du CGCT, la compétence
gestion des eaux pluviales est clairement devenue compétence obligatoire
des EPT depuis le 1" janvier 2020.
Le ruissellement pris en charge par la Métropole est celui
intrinsèquement lié à la définition d'un sous bassin versant hydrologique
naturel (comme par exemple dans le cas de l'aménagement du vallon du
Sausset ou des réouvertures de la Bièvre).
COUR DES COMPTES
234
La Métropole poursuit cette réflexion sur ce sujet du ruissellement
pluvial avec le SIAAP et les départements du Val-de-Marne et de la Seine-
Saint-Denis. Toutefois sa priorité reste la protection contre les inondations
par débordement de cours d'eau.
La prise en charge des systèmes d'endiguement en un temps record
La Cour mentionne de manière erronée page 12 que « la Métropole
a pris avec difficultés la gestion d'environ 120 km de digues dont elle devra
assurer la remise aux normes ».
La Métropole a, dans des délais extrêmement contraints et dans le
plus strict respect des échéances réglementaires, soumis aux représentants
de l'État concernés les dossiers relatifs aux 120km de digues et ouvrages
de protection métropolitains : dépôt des 12 dossiers le 30 juin 2021,
régularisation des 5 systèmes de classe A et B avant le 30 juin 2022.
La régularisation des systèmes d'endiguement ne relève pas d'une « mise
aux normes » mais de la reconnaissance officielle de leur statut « d'ouvrage de
protection contre les inondations », en application du décret « Digues » de 2015
qui demande de considérer les ouvrages de défense contre les inondations
comme des ensembles continus protégeant des zones délimitées.
Les études de danger requises, fondées sur les réalités techniques et
physiques des ouvrages, défroissent alors les niveaux de sollicitations de
ces ouvrages qui permettent de garantir une probabilité de 5% et 50% de
rupture. En conséquence, l'autorité gemapienne qui exerce la compétence
de la défense contre les crues définit elle-même sur ces bases le niveau de
protection sur lequel elle engage sa responsabilité.
Il pourrait être au contraire souligné que la réglementation mériterait
d'être adaptée au milieu urbain particulièrement dense de la Métropole du
Grand Paris. Il a été nécessaire de travailler intensément avec les services
de l'État afin de pérenniser le classement des ouvrages et de disposer
d'arrêtés ad hoc afin de prendre en compte la volonté de la Métropole de
redonner progressivement aux digues leurs objectifs de protection initiaux
liés à leur dimensionnement historique malgré leur état dégradé (plus de
70% du linéaire examiné par les bureaux d'études agréés).
La Métropole mobilise les moyens financiers adéquats pour faire face
aux dépenses liées à cet objectif
: mise en œuvre de la taxe GeMAPI à partir
de 2019 (dont le produit ne doit plus être voté avant le 1" octobre de l'année
N-1), signature d'un Aqua-prêt avec la Banque des territoires dès 2020,
sollicitation du fonds Barnier dans le cadre du futur PAPI. Je tiens d'ailleurs
à souligner que la référence à un coût moyen de 1 million d'euros/km de
digue doit être nuancé car de nombreux facteurs interviennent, comme les
ANNEXES
235
difficultés d'intervention (voie terrestre ou fluviale) ainsi que l'état des perrés
ou berges qui soutiennent les murettes (coût de 1 million d'euros pour 100m
sur un chantier en cours dans le Val-de-Marne).
Pour éviter le contournement des digues par les réseaux souterrains
(plus de 790 ouvertures), la Métropole s'est rapprochée des opérateurs de
réseaux pour contribuer à une meilleure connaissance de la vulnérabilité
des réseaux face aux crues. Cette implication en vue d'une meilleure prise
en compte des dysfonctionnements des réseaux a d'ailleurs été récemment
saluée par le Préfet de Région.
L'outil PAPI illustre l'engagement fort et continu de la Métropole
La Métropole en est l'un des plus importants partenaires. En effet,
la Métropole a contribué à hauteur de plus de 32 millions d'euros (16% de
son montant) au travers du financement de 6 fiches actions, dont
notamment les études et premiers travaux du casier pilote La Bassée,
l'élaboration du modèle de propagation des crues de l'EPTB, la
réhabilitation des digues sur le département du Val-de-Marne.
Le programme prévisionnel d'actions de la Métropole inscrit dans
le projet de PAPI de la Seine et de la Marne franciliennes 2023-2028
traduit son ambition de s'impliquer dans l'ensemble des 7 axes de ce
programme. Il s'élève à 44 millions d'euros pour 24 actions dont 38
millions d'euros en qualité de maitre d'ouvrage et 6 millions en qualité de
financeur d'autres porteurs de projets.
De l'amélioration de la connaissance à la réhabilitation des murs
anti-crue, en passant par la sensibilisation et les diagnostics de
vulnérabilité, la Métropole investit, sur son territoire et au-delà, toutes les
thématiques nécessaires à la prévention des inondations. L'amélioration
de la connaissance sur les nappes souterraines ainsi que le renforcement
de la gestion de crise en font bien partie.
La Métropole soutient les opérations de restitution des zones
d'expansion des crues (ZEC) et de sur-inondations
L'adhésion de la Métropole à Seine Grands Lacs a marqué une
inflexion significative dans la volonté de développer les zones d'expansion
de crues (ZEC) en accompagnant ou initiant des opérations en faveur de
la restitution de ZEC sur son territoire ou en amont afin de réduire l'aléa
inondation :
•
à Villeneuve-Saint-Georges (94), la Métropole apporte
7,5M€ dans la première phase de l'opération qui vise à restituer
la zone naturelle de confluence de l'Yerres et de la Seine ; son
COUR DES COMPTES
236
soutien dans la phase 2 du projet, pour prolonger en amont la
renaturation du lit de l'Yerres, sera confirmé lors du prochain
conseil métropolitain ;
•
dans le Vallon du Sausset (93), la Métropole est co-maitre
d'ouvrage et participe au reméandrage du cours d'eau et à la
reconstitution du lit majeur et des zones humides associées pour
un montant de 5,5M€
;
•
avec la poursuite de la réouverture de la Bièvre (92, 94)
et de la Vieille Mer (94), des zones d'expansion des crues seront
naturellement recréées sous maitrise d'ouvrage de la Métropole ;
•
en région Île de France, à la confluence de la Seine et de
l'Essonne, la Métropole subventionne le SIARCE pour réhabiliter
des zones humides du lit majeur qui offriraient une capacité totale
de stockage de plus d'un million de m3 ;
•
sur le grand territoire amont, c'est plus d'l million d'euros
que la Métropole souhaite apporter aux territoires agricoles afin de
développer et sécuriser les ZEC ou les opérations de sur-
inondation, plus complexes à réaliser mais pour lesquelles des
potentialités existent.
La Métropole renforce la cohérence et l'efficacité de la
gouvernance sur le bassin :
Comme le souligne le rapport, une « approche de bassin » est
nécessaire ; le Préfet coordonnateur doit jouer un rôle majeur d'animation
et de coordination. La Métropole agit à trois niveaux :
•
Sur son territoire en participant aux instances de bassin :
Comité de bassin, Commissions Locales de l'Eau et instances de
gouvernance des syndicats de rivière,
•
À l'amont, l'adhésion de la Métropole à Seine Grands
Lacs, permet de développer une synergie forte des actions tant sur
les projets structurants comme l'opération de La Bassée que sur
les opérations locales et la gestion des lacs réservoirs ou les
relations avec les représentants des agriculteurs ;
•
À l'aval, en engageant avec les Métropoles de Rouen et
du Havre, mais aussi l'ensemble des EPCI limitrophes du fleuve,
une dynamique Axe Seine, organisée par une Entente, dans
laquelle tous les enjeux du bassin aval sont repris, et
spécifiquement la Gemapi qui fait l'objet d'un groupe de travail
dédié, piloté par la Métropole du Grand Paris.
ANNEXES
237
Le Schéma de Cohérence Territorial (SCoT) de la Métropole
du Grand Paris est volontariste en matière de gestion
de l'eau et de prise en compte du risque inondation.
Le rapport de la Cour salue désormais, à juste titre, le diagnostic
de vulnérabilité du SCoT de la Métropole du Grand Paris. Ce document
novateur indique les territoires et les secteurs exposés aux inondations.
Le SCoT d'une part rappelle la grande vulnérabilité du territoire
métropolitain aux inondations et d'autre part prescrit ou encourage le
retour à une gestion naturelle des eaux pluviales par l'infiltration et le
développement des zones de nature.
Le Document d'Orientation et d'Objectifs (DOO), ainsi que le cahier
de recommandations des PLUi, prescrivent ou proposent des moyens pour
réduire l'exposition à l'aléa inondation alors qu'aucun document cadre ne
propose, comme le rapport le souligne, d'objectif chiffré de réduction.
La compatibilité avec le PGRI 2016-2021 est acquise, et les
objectifs du nouveau PGRI 2022-2027 sont bien intégrés. Les
recommandations
de
l'État
mettent
en
évidence
les
injonctions
contradictoires des demandes relatives à la création de logement
supplémentaires dans une zone urbaine exposée aux inondations.
En moins de cinq années d'exercice de sa compétence, la Métropole
se positionne comme l'un des plus grands acteurs et financeurs de la
prévention des inondations. C'est avec son travail à différentes échelles du
bassin, son ancrage local et la dynamique de partenariat qu'elle impulse que
la Métropole a pu initier ou faciliter de nombreux projets. Contrairement à
ce qu'indique le rapport, ce n'est pas la prise de compétence GeMAPI qui a
été difficile pour la Métropole, c'est la compétence GeMAPI et la réalité du
territoire de la Métropole qui sont complexes.
Je suis convaincu que la prise de compétence GeMAPI par la
Métropole a été décisive pour le territoire, et l'ambition qui nous anime est
de poursuivre, diversifier et accélérer encore le rythme de nos actions.
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL DEPARTEMENTAL
DU VAL-DE-MARNE
J’ai bien reçu votre courrier du 26 septembre 2022 me transmettant
le rapport public thématique intitulé La prévention insuffisante du risque
d'inondation en Île-de-France, et vous en remercie. Ce rapport provisoire
appelle de ma part les observations suivantes.
COUR DES COMPTES
238
Bien que la compétence GEMAPI soit fléchée vers les EPCI (il serait
intéressant de
rappeler qu’il ne s’agit que des EPCI à fiscalité propre),
l’investissement ancien du Département dans ce domaine et son
positionnement singulier en Île-de-
France mériteraient d’être davantage mis
en valeur dans le rapport, non pas comme une action en attente de reprise par
la MGP mais comme une compétence assurée de manière pérenne et
volontariste par le Département du Val-de-Marne. Elle se traduit par :
Annexe n° 19 :
Un entretien planifié techniquement et financièrement du
patrimoine val-de-marnais de murettes anti-crue ;
Annexe n° 20 :
Sa participation active à l’EPTB SGL et aux actions
inscrites au PAPI Seine et Marne sur le territoire francilien (anciennes
comme la rénovation de la vanne clapet de Joinville, à venir comme
l’homogénéisation des protections sur le territoire
départemental, les
travaux de réduction de vulnérabilité des bâtiments départementaux ou
encore la pose de repères de crue) ;
Annexe n° 21 :
L’autorisation récente par la Préfète du Val
-de-Marne des
systèmes d’endiguement de classes A et B gérés par le Département du Val
-de-
Marne.
Au-delà de la GEMAPI, le Département du Val-de-Marne a
également mis à profit depuis plus de quinze ans son expertise pour réduire
la vulnérabilité du territoire face aux crues, initialement par sa
compétence
de
propriétaire
et
de
gestionnaire
de
réseaux
d’assainissement
: protection de son patrimoine face au risque de crue,
continuité du service public d’assainissement pendant la crue, puis retour
rapide des services rendus à la décrue.
Le Département s’est également investi dans la sensibilisat
ion au
risque d’inondation de l’ensemble des acteurs de son territoire
: travail
conjoint avec la Préfecture du Val-de-Marne pour organiser des ateliers
sur l’élaboration des Plans Communaux de Sauvegarde (PCS) à
destination des communes, réalisation d’exe
rcices « crue » multi-acteurs
réguliers, réalisation de diagnostics de vulnérabilité des bâtiments
départementaux, mobilisation des associations du territoire comme relais
vers le grand public, organisation de balades crues,...
L’expérience val
-de-marnaise me permet donc de suggérer une
recommandation complémentaire à votre rapport concernant le PAPI :
afin de mobiliser fortement les collectivités sur la prévention du risque
inondation, il serait préférable d’ouvrir les financements du Fonds Barnier
au panel complet des actions réalisables sur un territoire, en particulier la
gestion de crise, qui en est actuellement exclue, et au subventionnement de
postes spécifiques sur ces questions d’inondations au sein des grandes
collectivités pour réaliser une animation de leur territoire. Les
collectivités, et en particulier les communes, ont en effet besoin d’être
épaulées pour s’approprier leur rôle en cas de crue et tenir à jour les
ANNEXES
239
documents de crise. Une capacité à financer des opérations de
maintenance des infrastructures nécessaires à la protection des
populations pourrait également être instituée. La question du financement
de l’entretien des ouvrages me semble d’ailleurs un «
angle mort » du
rapport, et mériterait d’être abordée, pour prendre en compte les dé
penses
afférentes, et éviter d’encourager une course aux nouveaux investissements
qui obérerait la gestion pérenne du patrimoine existant (surtout avec des
capacités financières en fonctionnement des collectivités territoriales de
plus en plus contraintes). Cette problématique vaut tant pour les ouvrages
de protection locale que pour les ouvrages structurants tels ceux de l’EPTB
SGL. En ce sens, la recommandation n°2 pourrait être revue pour
s’assurer du bon entretien du dispositif actuel. Je vous rejoins d’ailleurs
sur cette recommandation concernant le manque d’objectifs communs sur
un scénario ambitieux de protection a minima vers lequel l’ensemble des
acteurs devraient tendre.
Concernant la lisibilité des actions à l’échelle du bassin versant de la
Seine
, et le développement d’une solidarité amont
-aval, il apparaît
effectivement nécessaire de disposer d’une enceinte collégiale permettant de
développer le sentiment d’appartenance au bassin versant et d’échanger
régulièrement sur l’avancement des projets. L
a Commission de labellisation
territoriale du Comité de Bassin pourrait remplir cette mission. Un partage
de connaissances à cette échelle faciliterait l’acceptation d’une contribution
financière de l’ensemble des bénéficiaires du service rendu par les gra
nds
lacs au titre de la prévention des inondations. Une recommandation du
rapport pourrait d’ailleurs appuyer une plus grande équité entre les
contributeurs : les grands lacs bénéficient actuellement à des collectivités ou
groupements de collectivités qui ne financent pas les ouvrages.
Sur la question du ruissellement, si je partage la nécessité d’une prise
en compte de cette problématique, il me semble que le rapport devrait
distinguer plus fortement la problématique du ruissellement rural (avec
l’érosion
des terres agricoles, liée à la compétence GEMAPI) de celle du
ruissellement urbain, lié à la compétence assainissement des eaux pluviales.
En effet, en milieu urbain dense, la prescription d’un PPRI me semble moins
adaptée car le ruissellement ne peut pas être appréhendé par le seul prisme
du relief et des plus hautes eaux connues, le territoire étant en constante
mutation, et les circulations d’eau étant dépendantes des configurations et
capacités
des
réseaux
d’assainissement.
L’existence
d’un
PPRI
Ruisse
llement pourrait fortement contraindre les projets d’aménagement et
d’urbanisme des communes urbaines, qui se font souvent en «
réaménageant
la ville sur la ville », a fortiori dans une optique de zéro artificialisation
nette. Il semblerait plus pertinent
de s’appuyer sur les règlements
d’assainissement et sur les SAGE qui règlementent l’évolution de
l’urbanisation en allant dans le sens d’une désimperméabilisation du
territoire. Les incitations fortes à l’infiltration des eaux pluviales et leur
COUR DES COMPTES
240
bonne gestion à la parcelle contribuent à une solidarité amont-aval et
éviteront à moyen terme des inondations des talwegs et fonds de vallée.
En revanche, le rapport mentionne le travail en cours sur la
remontée des nappes souterraines en période de crue et cette thématique
doit effectivement être généralisée.
Enfin, concernant les modalités de financement de la compétence
GEMAPI, notamment via l’instauration de la taxe GEMAPI, je souhaiterais
que le rapport souligne les limites de cet outil financier. En effet, à ce jour,
la loi ne permet pas à l’ensemble des entités gémapiennes, notamment aux
Départements qui ont fait le choix de poursuivre l’exercice de missions
relevant de la compétence GEMAPI, de lever cette taxe sur leur périmètre
d’intervention. L’utilisation
de la taxe, et plus globalement la question des
modalités de financement de la compétence GEMAPI, restent à clarifier sur
certains territoires. Je m’interroge également sur les ressources qui seront
mobilisables dans le contexte de suppression de la taxe d
’habitation.
À ce sujet, je suis étonné de lire dans votre rapport que l’EPTB SGL
aurait choisi de ne pas user d’une nouvelle possibilité offerte par la Loi
3DS d’expérimenter la levée d’une contribution fiscale de type taxe
GEMAPI : en effet, en tant que collectivité contributrice financièrement
sur son budget général de fonctionnement, j’y serais favorable.
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL DEPARTEMENTAL
DE SEINE-SAINT-DENIS
Le Département de Seine-Saint-Denis a pris connaissance du
rapport public intitulé « La prévention insuffisante du risque inondation en
Île de France ».
Le Département de la Seine-Saint-Denis est un acteur clé de la
prévention et de la protection contre les inondations sur son territoire. Il
intervient à trois titres :
•
Comme gestionnaire de réseau d'assainissement, le
Département a fait de la prévention et de la lutte contre les
inondations de débordement, de ruissellement ou bien liées aux
remontées de nappes une priorité, avec des ouvrages dédiés
(bassins de stockage, pompes anti-crues ...) et une expertise sur la
connaissance du risque.
•
Il est plus largement engagé dans le cadre de ses
politiques publiques, et notamment d'aménagement, sur des
actions
de
ralentissement
dynamique
des
crues,
de
désimperméabilisation des sols et de renaturation des cours d'eau.
ANNEXES
241
•
Il intervient enfin comme acteur de la gestion des milieux
aquatiques et de la prévention des inondations (GEMAPI) par
délégation de la Métropole du Grand Paris. Le Département a en
effet entendu poursuivre temporairement son intervention en la
matière afin d'accompagner la transition vers le nouveau modèle
d'exercice de compétence qui résulte de la loi MAPTAM. En vertu
de la convention dite « Fesneau » adoptée en 2020 pour une durée
de cinq ans le Département gère ainsi le réseau départemental de
digues et murettes et demeure collectivité membre de l'EPTB Seine
Grands Lacs. Le Département entend toutefois se désengager de
l'exercice de la compétence GEMAPI à l'issue de cette période de
transition.
Comme nous avions déjà pu l'indiquer lors de notre réponse sur le
relevé d'observations provisoires, le Département de la Seine Saint Denis
partage globalement les principaux constats de vos travaux, tant sur le
manque de stratégie globale, symptôme d'une gouvernance trop morcelée,
que sur l'insuffisance des financements de l'État face à ce risque.
Sur la question du financement, je constate que le financement par
le fonds de prévention des risques naturels a été réévalué à 65M€
d'engagement et 23M€ de 2009 à 2021. Nous maintenons q
ue ces efforts
sont très largement sous-dimensionnés au regard de l'enjeu. Je ne partage
d'ailleurs pas le point de vue que la formulation retenue dans votre
synthèse laisse entendre. En effet à la lecture du paragraphe intitulé « le
manque d'objectifs ambitieux et coordonnées des collectivités territoriales
d'Ile-de-France en faveur de la prévention du risque », il semble que le
manque de financement de l'État soit dû au manque de mobilisation des
collectivités pour recourir au fonds de prévention. Or ce que nous
constatons est bien une mobilisation accrue des collectivités pour pallier
le manque d'engagement de l'État. À titre d'exemple, le Département de la
Seine-Saint-Denis contribue en moyenne chaque année au financement de
l'EPTB SGL à hauteur de 1,5 M
€, ce qui n'épuise pas l'étendue de son
budget dédié à la prévention des inondations. Il faut donc s'interroger sur
les modalités de fonctionnement du fonds de prévention, peut-être mal
adaptées dans le cas présent.
En définitive, le Département de la Seine-Saint-Denis appelle à ce
qu'une stratégie de financement soit élaborée pour faire face au risque
inondation à l'échelle de la région ou plus largement du bassin. Cette
stratégie devrait associer les collectivités territoriales compétentes,
utiliser les nouvelles voies ouvertes par le législateur (et notamment la taxe
GEMAPI de la MGP qui en l'état parait sous-dimensionnée au regard des
enjeux) et faire plus de place à la solidarité nationale et donc aux
financements de l'État au regard de l'impact qu'aurait la survenue de ce
risque dans la région capitale et ses conséquences qui dépasseraient
largement les territoires limitrophes. Ainsi la recommandation 2 aurait
méritée d'être complétée ainsi « dimensionner les financements des
COUR DES COMPTES
242
programmes d'actions de PAPI et prévoir un cofinancement significatif de
l'État », comme le prévoyait notamment la recommandation n°12 du
rapport d'observations provisoires.
Sur la question de la gouvernance et de l'exercice des compétences,
nous partageons les interrogations de la Cour. Le fait que la Cour évoque
par exemple, sous réserve des modifications réglementaires nécessaires, une
délégation de la gestion des digues à l'Établissement public territorial de
bassin Seine-Grands Lacs, illustre bien la difficulté de l'exercice de la
compétence GEMAPI, à plus forte raison de par son caractère partagé. En
conséquence de quoi, j'estime que cette perspective conforte pleinement ma
décision de désengager le Département à l'issue de la période transitoire
d'exercice partagé avec la Métropole du Grand Paris. Le Département
regrette qu'aucune recommandation ne porte sur l'organisation des
différentes
compétences,
pourtant
nécessaire
pour
clarifier
les
responsabilités de chacun et permettre l'émergence d'une stratégie partagée.
Sur la prise en compte du sujet dans les documents de planification
(recommandation n°5), le Département partage les limites exposées par le
rapport s'agissant des documents d'urbanisme. Le Département, par l'action de
la Direction de l'Eau et de l'Assainissement notamment, mais également à
travers ses directions stratégiques, participe déjà à cette sensibilisation dans le
rapport qu'il a instauré historiquement avec les Communes puis avec les EPT.
Mes services sont donc particulièrement vigilants à ce que soient intégrées,
dans tout document d'urbanisme réglementaire (instruction partagée des
autorisations
d'urbanisme)
comme
dans
tout
schéma
directeur
d'assainissement, la connaissance et la gestion du risque inondation. Les
schémas directeurs d'assainissement sont particulièrement importants dans le
sens où ils font l'objet d'un travail partenariat important permettant notamment
aux intercommunalités de mettre en œuvre des programmes d'investissement
adaptés, sur la base d'objectifs communs. Le Département a récemment
formulé un avis sur le nouveau SCOT de la Métropole, qui appelle à prendre
des mesures plus prescriptives s'agissant de la résilience de nos territoires. À
ce titre, la recommandation n°5 aurait donc pu être plus forte et imposer
clairement la prise en compte du sujet dans les documents de planification.
Nous regrettons également l'absence de toute mention du SDRIF-E régional,
pourtant en cours de révision, dans les recommandations du rapport.
Enfin je tiens à souligner que ma collectivité participe déjà, à son
niveau et dans la mesure de ses compétences, à la recommandation n° 3
relative à la mise à disposition des informations sur le risque inondation. C'est
notoirement le cas lors des périodes de crue de rivières, dans le cadre des
actions sur la réduction de la vulnérabilité du territoire et sur l'amélioration
—
après crue - du retour à la normale et, bien sûr, comme acteur des exercices
organisés par le Secrétariat Général de la Zone de Défense et de Sécurité
(SGZDS) de Paris. De même, le Département est pleinement impliqué dans le
sens de la recommandation n° 4 traitant de la nécessaire complétude du
recensement des systèmes d'endiguement de la Métropole. Je serai donc
ANNEXES
243
particulièrement attentif à l'adéquation du plan de financement prévu avec
celui de la mise en conformité nécessaire afin qu'il permette la meilleure
protection possible des habitants, des territoires et des réseaux.
REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL DEPARTEMENTAL
DE SEINE-ET-MARNE
Par lettre en date du 26 septembre 2022, vous sollicitez l'avis du
Département quant au rapport public thématique intitulé La prévention
insuffisante du risque d'inondation en Île-de-France.
Plusieurs remarques et compléments avaient été proposés dans mon
courrier du 2 juin dernier et n'ont pas été pris en compte à ce jour. Je
regrette et déplore que les Départements de la grande couronne, pourtant
tout autant concernés par les problématiques d'inondation n'aient pas été
consultés lors de l'élaboration de ce rapport.
Plusieurs enjeux n'ont pas été identifiés sur notre territoire,
notamment les inondations par ruissellement, particulièrement prégnantes
et dévastatrices dans le département de Seine-et-Marne. L'absence de cette
thématique dans les 4 items de la GeMAPI rend encore plus complexe la
mise en œuvre d'actions d
e réduction de la vulnérabili
t
é face à ce risque.
Le Département œuvre notamment depuis plusieurs mois à la
sensibilisation des différents maitres d'ouvrage afin qu'in fine les
structures en charge de la GeMAPI prennent cette compétence pour une
gestion intégrée de l'ensemble des problématiques (débordement,
ruissellement, coulée de boue, remontées de nappe ...).
Par ailleurs, une analyse via le seul prisme financier de la gestion
du risque inondation ne permet pas d'avoir une vision d'ensemble des
leviers à mobiliser pour une réelle efficience et donc une réduction de la
vulnérabilité de nos territoires. En ce sens, l'animation technique, qui a
également un coût, n'est pas suffisamment évoquée ni mise en avant alors
qu'elle est incontournable pour faire émerger et coordonner les actions.
De plus, la comparaison de L’Île
-de-France avec d'autres
territoires français, n'est pas forcément pertinente de par ses réalités
géographiques : cours d'eau de plaine navigable gérés par de nombreux
barrages, forte densité de population, bassin fortement anthropisé, une
gestion atypique via une régulation des débits par les lacs réservoirs...
La densité des maîtres d'ouvrage avant la loi MAPTAM et les
nombreux cours d'eau orphelins sans maîtrise d'ouvrage identifiée, n'ont
fait que retarder la mise en place des TRI, SLGRI et PAPI. Depuis la
COUR DES COMPTES
244
promulgation de cette loi, la maîtrise d'ouvrage s'est organisée autour
d’EPT, EPAGE, EPTB, Syndicat de bassin versant ayant pris en main la
compétence en menant des actions de résilience via notamment les
nombreux PEP et PAPI labélisés.
Les 17 recommandations proposées dans ce rapport m'apparaissaient
pertinentes notamment celle concernant la réalisation d'un équivalent au Plan
Seine. En effet, la région Île-de-France souffre de l'absence d'un plan
structurant doté de moyens financiers à la hauteur des enjeux régionaux et
nationaux (part du PIB de l'Île-de-France) afin de permettre une meilleure
coordination des différents programmes d'actions sur le territoire.
Mes services restent à votre disposition pour tout complément
d'information sur ces sujets d'importance.
REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE LA CHAMBRE
DE COMMERCE ET D’IND
USTRIE PARIS ÎLE-DE-FRANCE
Le risque inondation est une préoccupation majeure pour les
activités économiques et la résilience des territoires. Il prend une
dimension notable avec les évolutions actuelles liées au changement
climatique. Les impacts d’une crue sont considérables et se répercutent
bien au-delà des zones directement touchées du fait notamment de la
densification croissante du tissu urbain et de la dépendance aux réseaux
(transport, électricité, télécommunications, etc.).
L’agglomération parisienne n’est pas à l’abri. Les deux épisodes
majeurs d’inondation ayant touché l’Ile
-de-France en mai-juin 2016 et en
janvier-février 2018 ont rappelé son acuité et la nécessité de mettre en place
des politiques adaptées. C’est un enjeu stratégique pour les entreprises
franciliennes qui doivent être en mesure de mieux appréhender et gérer ce
risque pour réduire leur vulnérabilité. Alors que se met en place le Grand
Paris, il faut créer les conditions d’un développement durable et ambitieux
de l’Ile
-de-France par une prise en compte appropriée de cet aléa.
C’est donc avec grand intérêt que j’ai pris connaissance du rapport
public thématique que la Cour se propose de publier prochainement « La
prévention insuffisante du risque d’inondation en Ile
-de-France », à
l’élaboration duquel je vous en remercie d’avoir associé la CCI Paris Île
-
de-France (CCIR).
La CCIR est en effet mobilisée de longue date sur cette thématique.
Elle a été un des premiers acteurs à alerter, dès 1999, les pouvoirs publics
sur les risques que ferait peser une crue majeure sur l'activité économique
ANNEXES
245
de l'agglomération parisienne
150
. Elle continue à s’implique
r au niveau
territorial dans les différentes instances mises en place pour l’élaboration
du Plan de Gestion du Risque Inondation (PGRI), du Schéma directeur
d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) du Bassin Seine
Normandie et des stratégies locales, notamment la Stratégie locale de
gestion des risques d’inondation du territoire à risque d’inondation
Métropole francilienne (SLGRI)
151
.
Nous partageons globalement votre analyse de la situation
francilienne et vos conclusions quant à l’insuffisante prise en
compte du
risque inondation en Ile-de-France.
C’est particulièrement le cas en ce qui
concerne les acteurs économiques, et notamment les PME/TPE.
Sur
certains
territoires
emblématiques,
l’engagement
des
entreprises peut être fort pour mettre en œuvre des
aménagements tenant
compte du risque inondation. Cependant, à l’exception de quelques grands
sites industriels ou tertiaires, notamment les installations classées suivies
par la DRIEAT, les entreprises franciliennes ne semblent pas avoir acquis
une pleine conscience de ce risque et, par conséquent, ne sont pas armées
pour affronter un épisode exceptionnel. Les enseignements de l’expérience
des crises de 2016 et 2018 mettent en avant la faible implication des
entreprises sur la question de la vulnérabilité aux inondations : constat de
la perte quasi généralisée de la mémoire du risque par les chefs
d’entreprise, ignorance de l’existence de dispositifs de surveillance et
d’alerte des crues, sous
-
estimation du temps d’arrêt de l’activité,
connaissance insuffisa
nte des modalités d’intervention des assurances en
cas de sinistre, déficience de l’anticipation de l’événement et de
l’organisation de la gestion de crise.
À ce titre, nous partageons pleinement l’analyse que vous proposez
dans le « Chapitre III - D - Des actions insuffisantes pour réduire la
vulnérabilité des entreprises ». Nous sommes cependant plus réservés
quant au résumé qui en est fait dans la Synthèse : « Les actions de
réduction de la vulnérabilité des petites et moyennes entreprises restent
150
Rapport « Entreprises et risques de crues à Paris et en Petite Couronne » présenté
par M. Michel, adopté à l’Assemblée Générale du 4
février 1999 et mis à jour en mars
2003.
Rapport « Les entreprises face au risque inondation - Pour un développement robuste
et durable du Grand Paris » présenté par
M. Philippe Fanartzis, adopté par l’AG du
27 septembre 2012.
151
Projet de Plan de gestion des risques d’inondation (PGRI) du Bassin seine
-
Normandie 2022- 2027
–
Avis technique de la CCI Paris IDF - Juin 2021.
Projet de Schéma directeur d’aménagement et de g
estion des Eaux (SDAGE) du Bassin
seine-Normandie 2022- 2027 - Avis technique de la CCI Paris IDF - Juin 2021.
Contribution de la Chambre de commerce et d’industrie de région Paris Île
-de-France
à la consultation des parties prenantes sur le projet de Stratégie locale de gestion des
risques d’inondation pour le Territoire à Risque Important d’Inondation (TRI)
« Métropole francilienne » - Novembre 2016.
COUR DES COMPTES
246
inexistantes. Elles ne font pas partie des priorités de la Chambre de
commerce et d’industrie de Paris Ile
-de-
France (…)
».
Si aucune opération collective d’accompagnement des PME
-PMI
exposées au risque d’inondation n’a été menée depuis l’opération pilote
réalis
ée par la CCIR en 2009/2010 dans le cadre d’une convention avec
l’I.I.B.R.B.S. (Institution Interdépartementale des Barrages
-Réservoirs du
Bassin de la Seine, aujourd’hui dénommée Établissement Public
Territorial de Bassin Seine-Grands Lacs, EPTB Seine-Grands Lacs), la
CCIR a participé au groupe de travail mis en place par la DRIEAT pour
l’élaboration et à la diffusion des outils d’autodiagnostic à l’attention des
TPE/PME et des industries. Elle a organisé des réunions d’information sur
le sujet inondation, notamment en Seine-et-Marne dans le cadre du « Tour
de France inondations », cycle de conférences co-organisé avec des CCI
et plusieurs partenaires, notamment la Fédération des assurances, dans
plusieurs villes de France. Elle actualise sur son site internet une rubrique
dédiée avec des informations pratiques.
Pendant les crises de mai-juin 2016 et janvier-février 2018, la CCIR
a démontré sa capacité de mobilisation immédiate pour accompagner les
entreprises des territoires concernés sur cet enjeu inondations. Elle a mis
en place des cellules de crise sur le terrain en contact constant avec les
autorités locales. Au-
delà de l’accompagnement direct des PME/TPE, elle
a fait remonter les observations du terrain (DIRRECTE, collectivités, …)
et participé à la cellule « continuité économique » du ministère de
l’Économie, pour fournir des remontées sur les dégâts occasionnés et les
besoins des chefs d’entreprise.
À ce titre, elle souhaite pouvoir être identifiée parmi les acteurs du
tissu économique à impliquer en matière de gestion de crise dans le cadre
des plans communaux de sauvegarde.
Ces actions vis-à-vis des entreprises restent insuffisantes et la CCIR
observe une difficulté à les mobiliser sur cette thématique dans la durée.
Le contexte récent de crise COVID
et aujourd’hui de crise énergétique
renforce ce constat.
C’est pourquoi il lui semble aujourd’hui que cette mobilisation
devrait s’intégrer dans une approche plus globale des risques pour les
entreprises et de l’accompagnement au changement climatique.
Si le risque
inondation existe depuis longtemps en Ile-de-France, il est accentué par le
changement climatique. Il conviendrait donc d’alerter les dirigeants, en
particulier de TPE-
PME, sur la nécessité de s’adapter aux conséquences du
changement climatique et de les conseiller dans les mesures à prendre pour
rendre leur entreprise plus résiliente face à ces évolutions et aux risques
qu’elles vont être amenées à gérer
: inondation, sécheresse, tension
ANNEXES
247
inflationniste ou pénurie sur les matières premières, ris
ques sanitaires, …
Cette approche plus globale serait de nature à mieux impliquer et convaincre
les chefs d’entreprise, qu’à travers le seul prisme des inondations. Pour ce
faire, pourrait être développé en Ile-de-France un outil de diagnostic
d’adaptation
au changement climatique en lien avec l’Ademe.
Votre
rapport
met
en
avant
la
mission
d’information/accompagnement exercée par les Chambres et invite à la
développer. La recommandation n°6 propose de «
mettre en œuvre un
dispositif de soutien aux diagnostics de vulnérabilité au risque
d’inondation en faveur des très petites et moyennes entreprises ainsi que
des opérateurs de réseaux pour les inciter à réaliser les investissements
clés et à prendre les mesures d’organisation nécessaires (région Ile
-de-
France
, chambre de commerce et d’industrie de Paris Ile
-de-France) ». La
CCIR poursuivra son travail en ce sens, dans la limite des moyens
disponibles, en concertation avec les autres acteurs économiques dans le
cadre du Comité Économique du TRI Métropole Francilienne.
Cependant, les enjeux de financement ne doivent pas être sous-
estimés. La CCIR rejoint le constat mis en avant par la Cour de la faiblesse
des moyens financiers mobilisés au regard du coût des dommages
potentiels pour la région capitale. Dans son avis de 2021 sur le projet de
PGRI, la CCIR soulignait qu’il est impératif de prendre conscience du coût
des actions à engager vis-à-
vis des entreprises (élaboration d’outils
d’information
; création/adaptation de supports internet ; montage
d’opérations c
ollectives de diagnostics
; etc.), coût qui sera d’autant plus
important que seront privilégiées des actions d’accompagnement
individuel (conseils aux PME/TPE, suivi de la mise en œuvre des PCA,
etc.). Les stratégies locales qui déclinent le PGRI doivent prévoir les
modalités de leur financement (PAPI, CPER, CPIER Vallée de Seine,
FEDER, etc.) pour permettre la mobilisation des acteurs locaux.
Pour sa part, dans le cadre du processus en cours de renouvellement
de sa Convention cadre avec la Région Ile-de-France, la CCIR souhaite
proposer l’engagement d’actions en ce sens. Elles pourraient s’inscrire
dans la mise en œuvre du Plan régional d’adaptation au changement
climatique (PRACC), qui comprend un Axe 3 « Protéger le tissu
économique francilien et sécuriser nos souverainetés stratégiques ». Par
ailleurs, elle relève l’attention croissante portée par la Métropole du
Grand Paris à cette thématique dans le cadre de sa compétence Gemapi
(Gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations). Des
acti
ons
d’information/sensibilisation
pourraient
être
lancées
en
collaboration, notamment dans le cadre du nouveau PAPI 2023-2029 de
la Seine et de la Marne franciliennes en cours d’élaboration.
COUR DES COMPTES
248
REPONSE DU PRESIDENT
DE L’ÉTABLISSEMENT
PUBLIC
TERRITORIAL DE BASSIN SEINE GRANDS LACS
J’ai pris connaissance du rapport public thématique que vous
m’avez transmis relatif à l’enquête sur la prévention du risque
d’inondation majeure en Ile
-de-France.
Je tiens à vous remercier pour la qualité de vos analyses et
recomma
ndations que je partage pour l’essentiel. Elles constitueront très
certainement une référence importante pour continuer à faire progresser
la prévention des inondations en Ile-de-France et plus largement sur le
bassin amont de la Seine, qui contribue lui aussi à protéger ce territoire si
essentiel pour le pays.
Je retiens en particulier trois recommandations dans la mise en
œuvre desquelles Seine Grands Lacs, établissement public territorial du
bassin (EPTB) de la Seine amont, devrait jouer un rôle clef.
La recommandation n°1 demande à l’État de mettre en place une
base de données sur l’état d’avancement des programmes d’action de
prévention des inondations (PAPI), accessible au public au plus tard en
2025. Seine Grands Lacs collabore étroitement avec les
services de l’État
pour assurer le suivi global des cinq programmes d’actions qu’il porte et
anime sur le bassin de la Seine. L’EPTB organise une communication
renforcée sur ces programmes au travers de réunions publiques, ateliers,
et conférences, et pilote le dispositif « Episeine » de sensibilisation à la
prévention des inondations.
La recommandation n°2 incite à dimensionner les financements des
PAPI en fonction des objectifs plus ambitieux de réduction de l’exposition
au risque. Après avoir porté le PAPI de la Seine et de la Marne
franciliennes sur la période 2014-2020, Seine Grands Lacs assure la
préparation d’un second PAPI pour la période 2023
-2029. Les chiffres de
ce projet traduisent un renforcement d’ambition, y compris sur le
renforcement de la vulnérabilité. Il représente une mobilisation sans
précédent des collectivités franciliennes en portant à plus de 60 le nombre
des porteurs d’actions, soit trois plus que le précédent PAPI. Il comprend
à ce stade 317 actions pour un montant de 196 millions
d’€ en faveur de la
prévention des inondations en Ile-de-France. Les principales ambitions de
ce nouveau PAPI sont de mieux connaitre le risque et ses caractéristiques
(25 actions pour 9 millions
€), de fédérer les partenaires qui contribuent à
la sensibi
lisation (86 actions pour 7 millions d’€), de proposer des
démarches et des travaux pour la réduction de la vulnérabilité (79 actions
pour 24 millions d’Euros). Ce PAPI comprend enfin des travaux pour la
ANNEXES
249
restauration des zones d’expansion de crue et pour l
e confortement et la
fiabilisation des digues (47 actions pour 148 millions
€).
La recommandation n°3 porte sur la mise à disposition auprès de
tous publics de toutes les informations disponibles sur les risques
d’inondation et sur la sensibilisation au risque inondation. En 2018, Seine
Grands Lacs a créé le centre de ressources EPISEINE (Ensemble pour la
Prévention des Inondations de la SEINE), dédié à la sensibilisation des
acteurs publics locaux, du grand public et des acteurs économiques privés,
à la culture du fleuve et à la culture du risque d’inondation. EPISEINE
constitue une démarche de sensibilisation, un organisme de formation
(notamment à la gestion de crise pour les collectivités), un centre de
ressources et une plateforme web collaborative. Le PAPI de la Seine et de
la Marne franciliennes 2023-
2029 prévoit d’étendre ce dis
positif sur
l’ensemble du périmètre du bassin amont de la Seine. Une action relative
à l'évaluation de ce dispositif est également inscrite au programme afin de
pouvoir disposer d’indicateurs de résultats et de perception dans le
meilleur
délai.
Ce
PAPI
permettra
également
de
poursuivre
l’accompagnement des collectivités à l’élaboration de leur plans
communaux et intercommunaux de sauvegarde.
Seine grands lacs dispose depuis 2022 de données inédites sur les
remontées de nappes pour le territoire de Paris et de la petite couronne
ainsi que de données cartographiques fines concernant les débordements
par la Seine et par la Marne en Ile-de-France. Les données brutes sur les
nappes ont été mises à disposition des professionnels franciliens il y a
quelques semai
nes. Lors de la mise en œuvre du prochain PAPI, ces
données, traitées pour en simplifier la compréhension, seront mises à la
disposition du public, afin de mieux partager et faire connaitre ce risque
encore trop méconnu.
Par ailleurs, en écho à la partie du rapport évoquant la lenteur des
opérations de ralentissement dynamique des crues, je tiens à vous faire
part de ma forte volonté d’investir Seine Grands Lacs dans la protection,
restauration et création de zones d’expansion des crues. À ce jour, Seine
Gr
ands Lacs accompagne 86 projets en cours d’étude ou de réalisation au
travers de son ingénierie et de financements. Un outil géomatique est en
cours de développement afin d’apporter une aide à la décision des acteurs
locaux autour de ces espaces. Aussi, Seine Grands Lacs a inscrit une
nouvelle action dans le cadre du PAPI de la Seine et de la Marne
franciliennes 2023- 2029 et souhaite poursuivre et renforcer le partenariat
avec l’Agence de l’eau Seine Normandie pour l’adaptation au changement
climatique du bassin amont de la Seine. Je souhaite ici construire une
véritable synergie d’actions sur ce sujet avec la métropole du Grand Paris,
COUR DES COMPTES
250
en mobilisant ses ressources financières pour atténuer les éventuelles
contraintes économiques qu’engendrerait la restaurat
ion de ces zones
d’expansion des crues pour le monde agricole.
Je souhaite également engager davantage Seine Grands Lacs sur la
thématique du ruissellement, pour laquelle 22 actions sont inscrites dans
les programmes d’actions qu’il porte. Nous étudions, avec l’agence de
l’eau, les possibilités de renforcer la prévention de ces phénomènes via une
expertise adaptée et opérationnelle, inspirée des initiatives menées par les
collectivités en Normandie et en région Grand Est.
Enfin, j’ai lancé le 13 octobre, en
présence de Christophe Béchu,
ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, le
chantier du casier pilote de Seine Bassée qui vise, comme l’indique le
rapport, à pouvoir écrêter jusqu’à 15 cm supplémentaires les crues de la
Seine francilienne. Ce projet me paraît constituer une avancée majeure
pour la protection de nos concitoyens franciliens vis-à-vis du risque
d’inondation.
REPONSE DE LA PRESIDENTE DU CONSEIL REGIONAL
D’ÎLE
-DE-FRANCE
Par courrier en date du 26 septembre 2022, vous me sollicitez à
nouveau en vue d’une réponse de ma part concernant le rapport intitulé La
prévention insuffisante du risque d’inondation en Île
-de-France, que la
Cour se propose de publier prochainement. Ce rapport que vous portez à
ma connaissance fa
it suite à l’envoi le 27 avril 2022 du relevé
d’observations provisoires relatif au risque d'inondation majeure en Île
-
de-
France, au sujet duquel j’ai à la requête de la Cour fait part de mes
remarques par lettre du 27 juin 2022.
Je tiens avant tout à rappeler que les lois de décentralisation
n° 2014-58 du 27 janvier 2014 et n° 2015991 du 7 août 2015 ont instauré
la compétence gestion des milieux aquatiques et la prévention des
inondations (GEMAPI) qui a été confiée par le législateur aux
intercommunalités (métropoles, communautés urbaines, communautés
d’agglomération, communautés de communes) et non aux Régions.
Si cette réforme a permis de rassembler des compétences
précédemment morcelées, elle a ainsi clairement retiré aux Régions des
moyens d’action pour mettre en œuvre d’une politique cohérente à
l’échelle régionale face aux risques d’inondation.
ANNEXES
251
Pour le reste :
La synthèse mentionne que les actions de réduction de la vulnérabilité
des petites et moyennes entreprises restent inexistantes. Elles ne font pas
partie des priorités de la chambre de commerce et d’industrie de Paris Île
-
de-France ni de celles de la région qui pourrait pourtant les soutenir en
cohérence avec sa compétence en matière de développement économique.
Ceci est repris par la recomma
ndation 6 qui porte sur la mise en œuvre d’un
dispositif de soutien aux diagnostics de vulnérabilité au risque d’inondation
en faveur des très petites et moyennes entreprises ainsi que des opérateurs de
réseaux pour les inciter à réaliser les investissements clés et à prendre les
mesures d’organisation nécessaires (région Île
- de- France, chambre de
commerce et d’industrie de Paris Île
-de-France).
Je tiens à porter à la connaissance de la Cour, le vote du Plan de
Protection, de Résistance et d’Adaptation de
la région Île-de-France face au
changement climatique (PRACC) par l’assemblée régionale le 22
septembre
dernier qui prévoit notamment au travers de l’action 10.2 d’accompagner la
réalisation de diagnostics de vulnérabilité par les entreprises franciliennes.
Ainsi, la recommandation 6 est déjà satisfaite par la Région Île-de-France
qui intègre non seulement le risque de crue mais aussi les autres impacts liés
au changement climatique. En outre, la synthèse scientifique du PRACC, qui
expose les vulnérabilité
s de l’Ile
-de-France aux effets du changement
climatique met clairement en évidence que le changement climatique va
renforcer le risque d’inondation par débordement et remontée de nappe.
La synthèse affirme que la région Île-de-
France refuse de s’engager
dans la prévention des inondations, malgré les liens directs de certaines
actions nécessaires avec ses compétences en matière d’aménagement du
territoire et de développement économique. Cette appréciation reprend
celle du corps du rapport : Ainsi, la région Île-de-France refuse de
s’engager dans la prévention des inondations, malgré les liens directs avec
ses compétences en matière de planification (schéma directeur régional Île-
de-France), de construction de bâtiments en zone inondable (lycées) et
d’interve
ntion économique.
Je tiens à rappeler qu’il n’est question en rien d’un refus de
s’engager dans la prévention des inondations mais du respect du choix
explicite du législateur de confier la compétence « Prévention des
inondations » (PI) aux intercommunalités au travers de la compétence
GEMAPI, associée à une taxe affectée, à la suppression de la clause de
compétence générale et à la création de la métropole. Comme vous, je suis
convaincue que l’échelle régionale aurait effectivement été une échelle
cohérente pour exercer cette compétence.
COUR DES COMPTES
252
Néanmoins, la Région Île-de-France, dans le cadre de ses propres
compétences mobilise de nombreuses actions pour réduire le risque inondation.
La Région agit tout d’abord via son chef de filât en matière de biodiversité
pour
impulser et financer des projets qui reposent sur des solutions fondées sur la
nature pour lutter contre les inondations. Parallèlement, elle contribue par
différentes politiques à la maîtrise du risque :
Tableau n° 42 :
au titre de l’Aménagement, les appels à projet
s « 100
Quartiers innovants et écologiques » prennent en compte la nécessité
d’aménagements résilients au risque d’inondation, ainsi que la dimension
de gestion durable des eaux pluviales ;
Tableau n° 43 :
les îles de loisirs et les propriétés régionales gérées par
l’AEV
situées en zones inondables, qui sont nombreuses, participent
également d’une gestion durable des inondations avec préservation de
champs d’expansion de crue en Île
-de-France ;
Tableau n° 44 :
l’Institut
-Paris-Région fait des évaluations périodiques
d’exposition aux
risques à travers différents indicateurs : urbanisation,
population, enjeux économiques ;
Tableau n° 45 :
la Région a élaboré avec les acteurs régionaux un Plan de
Protection, de Résistance et d’Adaptation de la région Île
-de-France face au
changement climatique (PRACC) qui a pour objet de préparer la région
francilienne aux effets présents et à venir du réchauffement climatique. Plusieurs
actions portant notamment sur des diagnostics de vulnérabilités ou la
restauration des zones humides participeront à réduire les conséquences des
inondations ;
Tableau n° 46 :
enfin, le schéma directeur régional (SDRIF) accorde une
large place à la nécessité d’un aménagement durable et résilient
152
. Ce
152
Fascicule « projet spatial », p.162
:« face aux risques naturels (inondations,
mouvement de terrain) et technologiques, il est nécessaire de réduire la vulnérabilité de
l’urbanisation existante, de maîtriser et d’adapter l’urbanisation nouvelle. Il convient,
sur les territoires soumis au risque d’inondation, de privilégier, dans le cadre des
dispositions des PPRI, une urbanisation orientée vers des systèmes moins générateurs
de risques et de réduire la vulnérabilité des espaces bâtis dédiés à l’habitat, aux activités,
aux équipements. L’implantation de nouveaux équipements doit être réfléchie (…) afin
de garantir une plus grande robustesse de la métropole en cas de crue. Certains grands
espaces ouverts constituent des zones d’expansion des cures stratégiques, situées en
amont des zones urbaines denses, qu’il importe de préserver
»
.
Fascicule « orientations réglementaires », p 25 :
«
l’urbanisation nouvelle, en
particulier l’aménagement urbain renouvelé, doit être maîtrisée afin de réduire la
vulnérabilité aux risques naturels et technologiques. La surface et la continuité des
espaces imperméabilisés doivent êt
re limitées (…). On visera une gestion des eaux
pluviales intégrée à l’aménagement urbain.
»
;
p 46 :
«
L’urbanisation doit d’une part
respecter l’écoulement naturel des cours d’eau, en particulier dans les fonds de vallée,
et d’autre part permettre la réo
uverture des rivières urbaines et les soustraire aux
réseaux d’assainissement, en réservant une marge de recul suffisante à leur renaturation.
ANNEXES
253
schéma évalue les incidences sur le risque inondation et prend en compte cet
aléa dans la conception de c
e document de planification et d’aménagement,
opposable aux documents d’urbanisme locaux. La Région est une personne
publique associée obligatoirement invitée aux révisions de PLU (plans
locaux d’urbanisme) et de SCoT (schémas de cohérence territoriale) et
à
l’élaboration des SAGE. Elle donne son avis sur ces documents, ainsi que
sur les PPRi). Par ailleurs, le SDRIF retient bien sûr l’objectif de préserver
les zones d’expansion des crues et les autres objectifs liés
153
.
En
outre,
la
Région
procède
actuellement
également
en
concertation avec tous les acteurs à l’élaboration du SDRIF
-E. Ce
document jouera un rôle essentiel dans la maîtrise et la réduction
progressive de la vulnérabilité du territoire au risque d’inondation.
La synthèse indique aussi que les deux documents stratégiques à
l’échelle du bassin en matière de qualité de l’eau et de risque d’inondation
sont cohérents : le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux
et le plan de gestion des risques d’inondation. D’ailleurs, dans un but de
simplification, ils pourraient être fusionnés, en concordance avec le
chapitre 3 du rapport.
Cela est d’autant plus pertinent que le SDAGE s’impose au SDRIF
- E.
Une bonne coordination lors de l’élaboration de celui
-ci est nécessaire.
Il est ainsi regrettable que la Région Île-de-France ne siège ni au
conseil d’administration de l’Agence de l’Eau Seine Normandie ni à la
commission permanente des programmes et de la prospective (C3P) du
comité de bassin Seine Normandie, chargée d’élaborer le SDAGE.
(…) Les éléments naturels [notamment les] zones naturelles d’expansion des crues (…)
ne doivent pas être dégradés par les aménagements et constructions ».
153
Fascicule « projet spatial » du SDRIF, carte p.163 : figurent les secteurs où réserver
les zones d’expansion des crues,
promouvoir le ralentissement dynamique, soutenir les
réflexions et programmes au niveau interrégional pour prévenir et limiter les
conséquences des inondations. Le projet hydraulique de la Bassée y figure également
.