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Tél. +33 (0)1 58 01 01 10
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Philippe Richert
Président par intérim
Vos réf : S2022-1705
Nos réf : PRES-2022-089
Objet : Observations définitives relatives à
l’Autorité de régulation des transports
(ART)
–
Depuis 2013
Cour des comptes
Monsieur Pierre Moscovici
Premier président
13 rue Cambon
75100 Paris Cedex 01
Paris, le 25 novembre 2022
Monsieur le Premier président,
Par courrier du 27 octobre
2022, vous m’avez adressé
les observations définitives établies par la
Cour des comptes, dans le cadre de son contrôle des comptes et de la gestion de l’Autorité de
régulation des transports. Je vous en remercie.
À titre liminaire, je souhaite remercier la Cour pour l’effort
fourni par son équipe de contrôle pour
s’
approprier le sujet
–
complexe
–
de la régulation économique sectorielle des transports et
embrasser l’ensemble du champ de compétences de l’Autorité, qui
recouvre désormais six secteurs.
Je salue également l’effort qui a été le
sien visant à restituer, de manière simple et claire, le cadre
d’action de l’Autorité
ainsi que les résultats de ses investigations, et la remercie enfin pour la qualité
de ses échanges
avec l’Autorité
.
Ces observations définitives soulignent la qualité avec laquelle
l’Autorité
exerce l
’ensemble d
es
missions qui lui ont été confiées par le législateur
. Le fait que, sur huit recommandations, une seule
–
sur un point relativement spécifique
–
soit destinée à l’Autorité
témoigne de la robustesse de son
action et de sa gestion, appréciation
dont l’Autorité ne peut que se féliciter
.
Tout en soulignant le caractère parfois
difficile de l’exercice de ses missions
et les défis engendrés
par l’élargissement rapide de ses compétences ces dernières années
, la Cour porte ainsi un regard
très
positif sur l’action de l’Autorité
, la conduisant à recommander, dans ses principaux secteurs de
régulation, un renforcement de ses pouvoirs,
pour améliorer encore l’efficacité de son action
au
bénéfice des usagers
. L’Autor
ité adhère ainsi en tout point aux propositions de la Cour, à savoir :
•
Pour le secteur ferroviaire
, inciter davantage
les gestionnaires d’infrastructures essentielles du
système ferroviaire à une performance renforcée en prévoyant une référence aux
coûts d’un
opérateur efficace
pour l’élaboration de la tarification
et
donner à l’A
utorité compétence pour
émettre un avis motivé sur les conditions non tarifaires d’accès aux installations de service
gérées par SNCF Voyageurs ;
•
Pour le secteur aéroportuaire
, appeler
l’
État
à mettre en place les conditions d’une régulation plus
efficace et ainsi plus utile aux parties prenantes en renforçant les compétences du régulateur
(
pouvoir d’
avis simple sur les projets de textes règlementaires et sur les programmes
d’investissements des aéroports
) ;
•
Pour le secteur autoroutier concédé
, appeler
l’
État à motiver publiquement les décisions qui
s’écartent des avis émis par l’Autorité en matière de contrats de concession et d’avenants à ces
contrats
, ce qui permettrait un meilleur usage des travaux de l’Autorité, dont la Cour souligne
à
la fois le caractère précis, argumenté, mais aussi difficile dans un domaine particulièrement sujet
à controverses.
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L
’appréciation
de la Cour étant largement favorable à la manière dont
l’Autorité mène
ses missions,
cette dernière ne peut que regretter que
la Cour n’ait pas pris le soin de refléter, dans
ses
observations définitives, les réponses apportées dans le cadre de la phase contradictoire visant à
éviter
un certain nombre d’affirmations
insuffisamment objectivées ou étayées, notamment dans la
partie portant sur la gestion
, et ce, sans explication aucune fournie à l’Autorité
1
.
Certaines
formulations
–
figurant plus particulièrement dans la synthèse et le sommaire
–
questionnent en
outre quant à la fidélité aux faits établis dans le rapport
ou pour lesquels l’Autorité a apporté des
éléments précis en réponse
(données et pièces à l’appui)
lors de la phase contradictoire.
Aussi, je souhaiterais revenir ici
sur les éléments qui me paraissent les plus importants, selon l’ordre
de présentation que la Cour a retenu
dans son rapport d’observations définitives
.
*
1/
Sur l’exercice des missions confiées à l’Autorité
:
l’Autorité partage l’ensemble des
recommandations numérotées de 1 à 6 de la Cour
; elle partage également l’essentiel des constats
,
dressés avec clarté par la Cour
, à l’exception de
quelques points dans le secteur autoroutier concédé.
1.1./ Dans le secteur ferroviaire, les recommandations de la Cour sont bienvenues, en ce sens
qu’
elle
s contribueront à renforcer les effets de l’action du régulateur
:
comme le relève la Cour et
conformément à la mission que le législateur lui avait confiée à sa création en 2009, celle-ci a en
effet
largement contribué à accompagner l’ouverture du
secteur
à d’autres acteurs
publics ou privés,
par la mise en place des co
nditions d’un accès transparent, équitable et non discriminatoire aux
infrastructures ferroviaires, et par la contribution, plus large, au bon fonctionnement du système
ferroviaire, dans ses dimensions techniques, économiques et financières. En particulier, les
propositions de la Cour
permettront, d’une part, d’inciter les gestionnaires d’infrastructures
essentielles, en situation de monopole naturel, à améliorer aussi bien la pertinence des coûts des
prestations régulées et, partant, le prix d
’accès au réseau et aux installations de service ferroviaires
(recommandation n° 1) que la qualité du service rendu aux usagers (recommandation n° 2). Même si
la Cour n’a pas souhaité en faire une recommandation formelle adressée au m
inistère chargé des
transports, l’Autorité partage par ailleurs
son appel à enrichir et rendre plus productif, lors de
l’élaboration du projet de contrat de performance entre l’
É
tat et SNCF Réseau, le dialogue entre l’
État,
SNCF Réseau et l’Autorité.
1.2./
Dans le secteur aéroportuaire, l’Autorité partage les deux recommandation
s de la Cour visant à
compléter utilement le cadre de régulation.
De ce point de vue, les recommandations n° 3 et n° 4
contribueront à améliorer la qualité du cadre régulatoire et de la régulation du secteur, en permettant
à l’Autorité
(i) de rendre un avis simple sur les projets de textes réglementaires y afférents
–
condition
nécessaire à une consultation systématique, transparente et efficace d
e l’Autorité
sur les textes qui
encadreront son action
–
et (ii) de contribuer à fournir un éclairage économique sur les
investissements envisagés par l
es exploitants d’aéroports
, en situation de monopole naturel, par
l’émission d’un avis simple sur leurs programmes d’investissements
. Ces différents leviers
permettront de réduire
l’asymétrie d’information entre exploitants et
transporteurs et contribueront
à la qualité de la consultation des usagers, à laquelle
l’A
utorité est attachée.
L’Autorité regrette
cependant que la Cour reconnaisse explicitement que «
[l]’Autorité […] reste entravée dans l’exercice
de sa régulation par les modalités de collecte des données
», sans toutefois en tirer pleinement les
conséquences et formuler de recommandation à destination du ministère chargé de l’aviation civile
visant simplement
à conférer à l’Autorité le même pouvoir de collecte régulière de données que celui
dont elle dispose dans l
es autres secteurs qu’elle régule
.
1.3./ Dans le secteur autoroutier concédé, la Cour relève, à juste titre, les gains substantiels de
l’intervention de l’Autorité
depuis sa prise de compétence en 2016, qui pourrait être rendue encore
plus pertinente par une motivation des choix effectués par l’
État à la suite des avis
qu’elle
formule.
En premier lieu, les résultats concrets de l’action régulatoire de l’Autorité
, cités par la Cour,
constituent une démon
stration, par l’exemple, de leur intérêt pour les usagers
et de l’atteinte de
l’objectif
visé par le législateur : en six ans, celle-ci aura en effet permis
aux usagers d’économiser
1
Les observations définitives sont en effet quasiment identiques
au relevé d’observations provisoires
, malgré les nombreux
éléments factuels que l’Autorité s’est attachée à fournir pour éclairer les analyses de la Cour et dont
son Président a souligné
les points saillants lors de son audition du 12 juillet 2022 devant la deuxième chambre.
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M€
(selon une méthodologie qui sera rendue publique dans
le prochain rapport de l’Autorité sur
l’économie générale des concessions, début 2023)
, sans réduction de fonctionnalités du réseau
autoroutier concédé ou de qualité de service.
En deuxième
lieu, l’Autorité s’étonne que la Cour r
elaie des positions
d’acteurs particuliers
, sans citer
de manière transparente leurs auteurs, ni chercher à refléter avec objectivité la position du secteur.
Ainsi,
la lecture du récent rapport de la commission d’enquête sénatoriale sur le
contrôle, la
régulation et l’évolution des concessions autoroutières
–
qui s’appuie sur 19 auditions publiques
dont le contenu est intégralement retranscrit
–
indique la perception clairement positive de
l’action
de
l’Autorité par les parties prenantes
2
.
En troisième lieu, la Cour
semble s’étonner
que le
Conseil d’État et l’Autorité
puissent exprimer une
appréciation différente sur des avenants aux contrats de concession. Or, le
rôle et l’angle d’analyse
de ces deux institutions ne sont pas de même nature : l
e Conseil d’État, dans son rôle de conseiller
juridique du Gouvernement, émet un avis sur leur légalité,
tandis que l’Autorité examine
si ceux-ci
sont souhaitables du point de vue, plus général, de la régulation du secteur et de
l’usager.
Enfin, la recommandation de la Cour appelant le concédant à motiver publiquement les décisions qui
s’écartent des avis émis par l’Autorité sur des contrats de concessions
autoroutières et des projets
d’avenants à ces contrats
est bienvenue, en ce qu’elle
contribuera à une plus grande transparence
et à nourrir un dialogue entre l’Autorité et l’
État.
2/ En ce qui concerne la partie organique du contrôle :
si
l’absence de recommandation adressée à
l’Autorité en matière de gestion
témoigne de
la qualité d’ensemble de celle
-ci,
l’Autorité s’étonne de
la présentation parfois contestable
–
voire biaisée
–
d’un certain nombre de points et l’absence
quasi-complète de prise en compte des réponses
qu’elle a
apportées dans
l’
appréciation globale
portée par la Cour, sans explication
d’aucune sorte
.
L
’Autorité déduit de l’absence de recommandation sur la gestion de l’Autorité (à l’exception d’un
point relativement mineur, potentiellement contestable
, d’ailleurs,
à la lecture de travaux
académiques sur le sujet) que
, d’après l’analyse de la Cour,
les enjeux stratégiques ne se situent pas
sur ce terrain, même s’il reste bien entendu
, comme toujours, des marges de progrès sur lesquels
l’Autorité travaille et continuera à travailler
dans le cadre de sa démarche de performance.
L’Autorité s’étonne ainsi
de la tonalité du rapport de la Cour, notamment dans sa synthèse et son
sommaire, alors même que les mesur
es nécessaires au respect des deux piliers clés d’une gestion
adéquate d’un régulateur –
à savoir son efficacité et son indépendance
–
sont mises en œuvre
et
que certains éléments qui fondaient ces critiques ont
–
précisément
–
été supprimés du corps du
rapport
à l’issue de la phase contradictoire
.
Ainsi, l’Autorité a mis en place d’importants travaux de
réorganisation visant à une utilisation la plus efficace possible de ses moyens
et fait preuve d’une
grande rigueur, relevée par la Cour,
dans l’applicat
ion des règles déontologiques et dans le respect
de sa collégialité, indispensable pour un régulateur indépendant (indépendance que les suggestions
sur la gouvernance de la Cour semblent
–
étonnamment
–
considérer comme un point anecdotique).
Q
uelques exemples d’éléments justifiant
les interrogations
de l’Autorité
sur l’écart entre les faits et
les conclusions générales que la Cour en tire sont fournis ci-dessous, à titre illustratif.
2.1./
S’agissant de la gestion des ressources humaines
, la Cour effectue des comparaisons
superficielles de la rémunération des agents
de l’Autorité
avec d’autres
autorités indépendantes, qui
aboutissent à des conclusions erronées, ce qui interpelle, au regard de
l’ensemble
des éléments de
réponse fournis à la Cour
par l’Autorité
.
La comparaison avec
d’autres
autorités, y compris les plus semblables
a priori
, ne peut être opérée
sans tenir compte de la composition du personnel, qui dépend
d’éléments exogènes (
nombre de
2
Le rapport conclut que «
l'ensemble des acteurs interrogés par la commission se sont accordés pour dire qu'il existait « un
avant » et « un après » l'intervention de ce nouveau régulateur qui contraint les sociétés concessionnaires d'autoroutes (SCA) à
devoir faire preuve de beaucoup plus de transparence
». Également, page 223 : la lecture du compte-
rendu de l’audition du PDG
des sociétés APRR et AREA, Philippe Nourry, permet également de se convaincre
que la Cour ne reflète qu’imparfaitement la
perception des
missions confiées à l’Autorité
par le secteur autoroutier : «
[j]e considère, à titre personnel, que l'ART est un acteur
utile à notre secteur, voire indispensable. Elle apporte une vision indépendante et transparente de notre secteur et de nos
négociations avec le concédant.
»
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membres du collège, plafond des emplois autorisés dans un contexte de forte extension du champ
de compétences de l’Autorité,
conduisant à supprimer la quasi-
totalité des postes d’assistantes,
etc.)
3
et des effets mécaniques liés au fait que, dans une structure de plus grande taille, les
rémunérations les plus élevées sont
réparties sur davantage d’effectifs
. Ainsi, les simulations
transmises par l’Autorité à la Cour mettent
clairement en évidence que des effectifs et un taux
d’encadrement comparables à ceux de la
Commission de régulat
ion de l’énergie
(CRE)
4
–
structure
à laquelle se réfère la Cour pour établir ses comparaisons
–
conduiraient à une masse salariale par
ETPT inférieure de 12 à 22 % à celle prise comme référence
pour l’Autorité
par la Cour, soit
précisément un niveau comparable aux dépenses de personnel par agent de la CRE.
En outre, les analyses de la Cour se limitent aux dépenses de personnel, alors que celles-ci ne
peuvent être appréciées indépendamment des achats de prestations intellectuelles qui sont, de fait,
peu é
levés pour l’Autorité, du fait de l’existence, en son sein, de
s compétences pointues nécessaires
à ses travaux (audit financier, expertise ferroviaire, défense des décisions devant les juridictions
–
notamment la Cour d’appel de Paris –
marquées par une
tradition d’oralité des débats, etc.)
.
2.2./
S’agissant
de la commande publique
,
si
l’organisation de sa fonction «
achats » a effectivement
pâti, jusque récemment,
d’un sous
-dimensionnement,
l’Autorité ne peut que regretter l’absence de
prise en compte
, dans l’appréciation générale portée par la Cour,
des éléments factuels démontrant
le maintien d’un degré de qualité correct
, ce qui questionne, là encore, sur les modalités de prise en
compte, par la Cour, des éléments de réponse apportés dans le cadre de la phase contradictoire.
À
l’issue de la délicate phase d’accroissement de ses compétences et d’augmentation –
non
simultanée
–
de ses effectifs, la fonction « achats
», comme l’ensemble
des fonctions supports, a été
renforcée dans la nouvelle organisation des services, ce dont la Cour ne tient pas compte pour
formuler une appréciation équilibrée et non uniquement rétrospective
5
.
2.3./
S’agissant de la gestion immobilière,
l’appréciation, portée par la Cour,
est purement subjective,
voire à charge, puisqu’elle
dresse un constat négatif, sans peser objectivement les avantages et
inconvénients gouvernant un tel choix, ni les effets du contexte de crise sanitaire
. Ainsi, la
comparaison faite
sur la base de l’année 2021, c’est
-à-dire
en tenant compte d’une situation
transitoire avec un double loyer à acquitter
, sur une partie de l’année,
par l’Autorité
, du fait de son
emménagement dans de nouveaux locaux dont elle a dû
procéder à l’aménagement
dans un contexte
de crise sanitaire, ce
que la Cour reconnaît d’ailleurs,
constitue une approche biaisée. Les calculs
effectués par la Cour visent par ailleurs à les présenter sous
l’
angle le plus défavorable possible : il
en va ainsi, singulièrement, du coût par agent
6
, de la comparaison du loyer payé par l’Autorité à des
références de prix de l’immobilier de bureaux parisien
s
(dont la Cour admet qu’elle est dans la
3
D’une part, alors que le collège de l’Autorité comptait 5 membres permanents pour 85 ETPT en 2020 (année de référence prise
par la Cour), représentant ainsi 6 % des effectifs, le collège de la CRE comptait également 5 membres, mais pour 153 ETPT,
représen
tant 3 % des effectifs, soit une part deux fois moins importante. D’autre part, du fait des contraintes pesant sur ses
moyens humains, dans un contexte d’élargissement continu de ses compétences, l’Autorité a supprimé les postes d’assistantes
(en reportant la charge de travail correspondante sur ses cadres) et maximisé les recrutements de cadres pour mener à bien
ses missions : l’Autorité ne comptait ainsi
en 2020 que 3 agents non-cadres (3,5 % des effectifs), contre 20 agents de catégorie
B et C à la CRE (13 % des effectifs). Cette différence de situation conduit mécaniquement à un coût moyen par agent plus élevé.
4
À
ce sujet, un taux d’encadrement « supérieur » ne peut par ailleurs être considéré comme
« élevé » ou « faible »
qu’au regard
de la nature des missions conduites et des compétences dont la structure
a besoin pour les mettre en œuvre. En l’espèce, la
part de l’encadrement supérieur (responsables de domaine des services d’instruction) est similaire à cel
le observée au sein des
services de la CRE (
chefs d’unité). Au sein des ministères économiques et financiers, le taux d’encadrement supérieur (agents
de catégorie A+) est ainsi très différent au secrétariat général, où il s’élève à 6 %, et à la direction du budget, où il att
eint près de
40 %, sans que ce taux puisse être, en soi, considéré comme « élevé » à la direction du budget et « faible » au secrétariat général.
5
1) Recrutement d’un chef du service au
1
er
septembre
2021, 2) création d’un poste de responsable
de la performance, du
contrôle interne et de la qualité, occupé depuis le 1
er
avril 2022, 3) actualisation des procédures relatives aux marchés au
15 octobre
2021, 4) lancement d’une démarche d’actualisation de la cartographie des risques et du plan d’action associé,
comprenant un renforcement du contrôle interne.
6
D’une part, au dénominateur, les ratios présentés prennent en compte l’effectif constaté au 31 décembre pour chacune des
années, et non le plafond des
emplois autorisés ou le nombre de postes de travail nécessaires à l’accueil des collaborateurs,
stagiaires et intervenants extérieurs (agent comptable, prestataires externes) de l’Autorité ; d’autre part, au numérateur, e
n 2021,
les ratios présentés prennent en compte des dépenses immobilières exceptionnelles, majorées par les dépenses de loyers que
l’Autorité a dû acquitter transitoirement du fait de l’aménagement
de ses locaux actuels
et de l’occupation simultanée des sites
de la tour Maine Montparnasse
et du Mans jusqu’au mois de
septembre 2021, en raison des retards pris par les travaux dans
un contexte de crise sanitaire.
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moyenne parisienne) ou encore du calcul des ratios surfaciques
7
. La correction de ces biais conduit
à des résultats sensiblement différents de ceux présentés par la Cour
8
.
2.4./
Enfin, si l’Autorité partage l
a recommandation n° 8 visant à redéfinir ses besoins en moyens
financiers et humains en adéquation avec ses missions, elle souligne le risque que le lecteur soit
induit en erreur par une formulation ambiguë dans la synthèse, mais claire dans le corps du rapport.
Comme l’indique ainsi
le corps du rapport
, l’analyse de la Cour conduit à conclure qu’
«
[i]l est
aujourd'hui essentiel, après les élargissements successifs de compétences, de redéfinir les moyens
dont l’Autorité doit disposer pour remplir pleinement ses missions
», ce qui souligne clairement que
l’Autorité, à la suite des élargissements successifs et
rapides de ses compétences, ne dispose plus
des moyens suffisants pour exercer les missions que le législateur lui a confiées. Cette conclusion
est formulée à raison,
du point de vue de l’Autorité,
dès lors que les moyens en crédits dont elle
dispose sont factuellement déconnectés :
•
de son plafond des emplois autorisés, qui a augmenté à la suite de la forte extension de son
champ de compétences depuis 2015, conduisant à un effondrement de ses ressources
financières par ETPT
, qui s’établissent aujourd’hui à un niveau, en termes nominaux, inférieur de
plus de 20
% à ce qu’il était en 201
5
9
et, en termes réels, de plus de 30 % ;
•
de l’ensemble des évaluations de moyens qui ont pu être réalisées par le passé, lors de la création
de l’Araf en 2009 et de l’Arafer en 2015
(mission conduite par l’IGF et le CGEDD)
, et qui
conduiraient à une dotation budgétaire actualisée de 17 à 19 M€ (avant toute prise en compte du
contexte inflationniste actuel) ;
•
de ceux de ses homologues européens, n
otamment, l’
Autorità di Regolazione dei Trasporti
, en
Italie, qui intervient également dans les secteurs ferroviaire, aéroportuaire et autoroutier concédé,
et, sans acquitter de loyer,
dispose d’un budget de plus de 20 M€ pour des
moyens humains
comparables
à ceux de l’Autorité
(une
centaine d’agents)
.
En revanche, l’Autorité ne partage pas les appréciations de la Cour sur le niveau de son fonds de
roulement
–
qui témoigne plutôt d’une gestion historiquement économe et dont le niveau structurel
doit, en tout état de cause, lui permettre de faire face aux besoins de renouvellement de ses
investissements et à ses risques contentieux, dès lors qu
e l’Autorité
est son propre assureur
–
, et la
supposée «
aisance
» dont elle aurait bénéficié, que rien, dans le rapport de la Cour, ne permet
d
’étayer factuellement
, notamment eu égard aux observations formulées
supra
.
*
En conclusion, si je salue le travail important conduit par la Cour et partage la quasi-intégralité des
recommandations qu’elle formule
, je ne peux que regretter
que les éléments apportés par l’Autorité
relatifs à sa gestion
–
et qui, dans les quelques cas où ils ont été pris en compte, infléchissent
nettement les analyses détaillées
–
ne soient pas mieux reflétés dans les observations définitives,
alors même que l’Autorité
, malgré la taille de sa structure, avait, considérant la mission de contrôle
de la Cour avec le plus grand sérieux, fourni des éléments de réponse circonstanciés.
Je vous prie d’agréer,
Monsieur le Premier président,
l’assurance de ma haute considération.
7
Pr
ésentation d’un ratio
SUB sur plafond des emplois autorisés en loi de finances comme étant un ratio SUB / poste de travail.
En tenant compte de la quinzaine de personnes que la Cour
n’intègre
pas dans son calcul (12 stagiaires en 2022, prestataires,
comptable public, assistante sociale, etc.), le ratio SUB / poste de travail est très exactement en ligne avec le ratio recommandé
par la direction de l’immobilier de l’
État.
8
Avec, notamment, (i) une évolution du coût par ETPT, entre 2015 (lorsque l’Autorité était encore principalement localisée au
Mans) et 2021 (où l’Autorité a achevé le regroupement de ses services sur un unique
site parisien), inférieure à la seule évolution
des prix de l’immobilier de bureaux à Paris sur la période (+16 %, contre +23 %),
et (ii) une baisse du coût par poste de travail
depuis que cet indicateur fait l’objet d’un suivi (2018).
9
Ainsi, alors que l
e plafond des emplois autorisés de l’Autorité s’établissait à 62,5 ETPT en 2015, pour des ressources financières
plafonnées à 11 M€, les deux dernières lois de finances ont fixé à, respectivement, 11,4 M€ (2021) et 14 M€ (2022) la subvent
ion
pour charges d
e service public de l’Autorité, pour un plafond des emplois autorisés de 101 ETPT (2021) et 102 ETPT (2022).
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