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S2022-0708
DEUXIEME CHAMBRE
PREMIERE SECTION
OBSERVATIONS DEFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières)
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE
SÉCURITÉ FERROVIAIRE
Exercices 2015 à 2020
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés, a été
délibéré par la Cour des comptes, le 23 mars 2022.
En application de l’article L. 143-1 du code des juridictions financières, la communication de
ces observations est une prérogative de la Cour des comptes, qui a seule compétence pour
arrêter la liste des destinataires.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
3
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
..............................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
..........................................................................................
7
INTRODUCTION
.....................................................................................................
9
1
GOUVERNANCE ET MISSIONS
......................................................................
10
1.1
L’organisation
................................................................................................
10
1.1.1 Un décret d’organisation à revoir
....................................................................
10
1.1.2 Une organisation qui a évolué
.........................................................................
11
1.2
Le pilotage
......................................................................................................
13
1.2.1 Le fonctionnement du conseil d’administration
..............................................
13
1.2.2 Le rôle du directeur général
............................................................................
14
1.2.3 Les contrats d’objectifs et de performance
......................................................
15
1.3
Des missions maîtrisées dans le cadre du 4
e
paquet ferroviaire
.....................
18
1.3.1 L’activité d’autorisation
..................................................................................
18
1.3.2 Les registres
....................................................................................................
22
1.3.3 L’activité de contrôle
......................................................................................
24
1.3.4 L’activité réglementaire
..................................................................................
26
1.3.5 L’activité d’animation de la sécurité ferroviaire
.............................................
28
1.3.6 La coopération avec l’Agence ferroviaire européenne et les autres acteurs de
la régulation du système ferroviaire
................................................................
30
2
LES COMPTES ET LA GESTION DE L’EPSF
.................................................
33
2.1
La situation financière
....................................................................................
33
2.1.1 Structure des recettes et des dépenses
.............................................................
33
2.1.2 Une exécution budgétaire qui nécessite un suivi plus fin
...............................
37
2.1.3 Analyse des comptes financiers
......................................................................
38
2.1.4 L’agence comptable et le service financier
.....................................................
40
2.1.5 La mise en place récente du contrôle interne
..................................................
41
2.2
Principaux aspects de la gestion de l’établissement
.......................................
42
2.2.1 Les ressources humaines
.................................................................................
42
2.2.2 La commande publique
...................................................................................
48
2.2.3 L’immobilier
...................................................................................................
50
2.2.4 Les systèmes d’information
............................................................................
52
ANNEXES
..............................................................................................................
55
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
4
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
5
SYNTHÈSE
L’entrée en vigueur du « 4
e
paquet » ferroviaire européen
1
, transposé en droit interne
par le décret n° 2019-525 du 27 mai 2019 relatif à la sécurité et à l'interopérabilité du système
ferroviaire, a consacré l’importance de l’établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF)
dans l’économie générale du système ferroviaire français.
La révision du décret n° 2006-369 du 28 mars 2006, relatif au statut de l’EPSF, a permis
de préciser ses nouvelles missions. La Cour appelle cependant l’établissement et la tutelle à une
mise à jour rapide de ce décret, pour le rendre conforme au droit en vigueur.
L’EPSF est entré dans une phase de maturité dans l’exercice de ses activités et s’est doté
d’un organigramme plus adapté. Le fonctionnement du conseil d’administration s’est amélioré.
Le pilotage a été resserré à travers la mise en place de contrats d’objectifs et de performance
qui se sont affinés au fil des exercices ; les lettres de mission et d’assignation d’objectifs
adressés au directeur général restent encore perfectibles. De la sorte, certains des défauts de
jeunesse les plus évidents de l’établissement, relevés par la Cour à l’occasion de son précédent
contrôle, apparaissent en bonne voie d’être surmontés.
L’établissement
voit
son
volume
d’activité
croître
d’exercice
en
exercice,
corrélativement à l’ouverture progressive à la concurrence que visent à mettre en place les
directives européennes. Que ce soit en termes d’autorisations, de contrôles et d’animation de la
fonction de sécurité au sein du système ferroviaire, l’EPSF a connu une montée en puissance
remarquable. Celle-ci s’est effectuée en bonne intelligence avec les autres acteurs du secteur,
qui tous ont fait part à la Cour, des bonnes relations entretenues avec l’opérateur. L’EPSF paraît
donc avoir pleinement acquis la légitimité centrale qui lui revient. Les statistiques de sécurité
attestent d’une maîtrise croissante de ces enjeux. Cependant, à la suite d’une décision du conseil
d’administration de novembre 2019, l’établissement a cru pouvoir s’exonérer de la tâche de
publication d’un rapport spécifique consacré à la sécurité du système ferroviaire, séparé de son
rapport d’activité. La Cour appelle l’établissement au respect de cette obligation réglementaire.
Sur la période sous revue, l’EPSF a tiré l’essentiel de ses ressources du droit de sécurité
mis en place à sa création. Excédant les besoins réels de l’établissement, le produit de cette taxe
a fait l’objet d’un plafonnement. Cependant, l’établissement affiche encore aujourd’hui un
niveau de réserves et une situation patrimoniale confortables, et ce malgré un prélèvement en
2017 de 25 M€ sur le fonds de roulement de l’établissement, au bénéfice du budget général de
l’État. En bonne gestion, l’EPSF n’a pas vocation à constituer des réserves importantes, ni
même à dégager des résultats bénéficiaires. La tutelle et la direction du budget doivent donc
accompagner l’établissement dans la mise en place d’une trajectoire financière prévisionnelle
pluriannuelle et l’aider à renforcer son pilotage et son exécution budgétaires.
De 2015 à 2020, l’effectif de l’établissement est resté stable, inférieur au plafond
d’emplois accordé, malgré un taux de rotation important. Contenus dans la période précédente,
les salaires moyens ont connu une hausse globale assez sensible (+ 10 % en six ans), qui invite
à la vigilance, même si elle peut s’expliquer en partie par l’importance pour l’établissement de
1
Les « paquets » ferroviaires européens constituent quatre ensembles de textes adoptés entre 2001 et 2016
en vue de définir le cadre réglementaire de l’ouverture progressive à la concurrence du transport ferroviaire.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
6
pouvoir recruter des personnels qualifiés pour ses métiers d’expertise. Recommandée par la
Cour à l’occasion de son précédent rapport, une véritable gestion prévisionnelle des emplois et
des compétences est désormais en place. Si des interrogations avaient pu accompagner le choix
initial d’implantation de l’établissement à Amiens, celui-ci n’est désormais plus remis en cause.
Locataire des locaux qu’il occupe, l’établissement pourra cependant saisir d’éventuelles
opportunités de regroupement immobilier, à terme.
Enfin, l’établissement doit consolider sa fonction informatique et ainsi répondre à des
enjeux de sécurité et de confidentialité spécifiques, clairement identifiés et liés à sa position
centrale dans la gestion du système de sécurité ferroviaire ; en conséquence, il doit étoffer ses
moyens et ses équipes afin de surmonter les difficultés de la période récente.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1
(DB, MTE, EPSF)
:
définir une prévision financière
pluriannuelle et renforcer le suivi d’exécution budgétaire.
Recommandation n° 2 (EPSF) :
renforcer le pilotage et les moyens dévolus aux
systèmes d’information et à leur sécurisation.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
8
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
9
INTRODUCTION
L’établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF) est un établissement public
administratif sous tutelle du ministre des transports. Il est régi par le décret n° 2006-369 du
28 mars 2006, pris en application de la loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et
au développement des transports ferroviaires, transposant la directive 2004/49/CE du Parlement
et du Conseil européens concernant la sécurité des chemins de fer communautaires.
L’établissement est soumis aux dispositions du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 sur
la gestion budgétaire et comptable publique.
Le présent rapport porte sur le la période 2015-2020. Il a été établi en vertu de l’article
L. 111-3 du code des juridictions financières.
Le précédent rapport de la Cour sur l’EPSF, en 2012, portait sur la période 2006-2011,
soit les cinq premières années d’existence de l’établissement.
La première partie du présent rapport dresse un état des lieux de l’évolution des statuts,
de l’organisation et du pilotage de l’établissement, ainsi que de la mise en œuvre des missions
qui lui sont dévolues. La seconde partie analyse la situation financière de l’établissement et
s’intéresse aux principaux postes de gestion et de dépense : ressources humaines, marchés,
immobilier, systèmes d’information.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
10
1
GOUVERNANCE ET MISSIONS
1.1
L’organisation
1.1.1
Un décret d’organisation à revoir
Faisant suite à l’entrée en vigueur de la directive 2004/49/CE du Parlement et du Conseil
européens concernant la sécurité des chemins de fer communautaires, le décret n° 2006-369 du
28 mars 2006 relatif aux missions et aux statuts de l'Établissement public de sécurité ferroviaire
crée l’EPSF, établissement public administratif sous tutelle du ministre chargé des transports.
L’établissement est soumis aux dispositions du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 sur
la gestion budgétaire et comptable publique.
Les missions originelles de l’établissement concernaient principalement :
-
la délivrance des autorisations requises pour l’exercice d’une activité ferroviaire, y
inclus les autorisations concernant les matériels roulants (locomotives, wagons, etc.)
et les sous-systèmes techniques (installations, travaux sur le réseau ayant un impact
sur la sécurité, etc.) ;
-
le contrôle des activités ferroviaires, sous la forme d’inspections et d’audits, pour
s’assurer que celles-ci répondent bien aux exigences réglementaires ;
-
le suivi des incidents affectant la sécurité des activités ferroviaires et le retour
d’expérience relatif à ces incidents ; à cet égard, l’EPSF publie un rapport annuel
concernant la sécurité ferroviaire ;
-
la participation à l’élaboration de la réglementation technique et de sécurité
ferroviaire définie par le ministère, dans le cadre notamment du travail
communautaire ;
-
la tenue du registre national d’immatriculation des véhicules ferroviaires, la
délivrance des licences communautaires de conducteurs de train, l’agrément des
centres de formation.
L’entrée en vigueur du 4
e
paquet ferroviaire, constitué principalement par les directives
UE 2016/797 relative à l’interopérabilité du système ferroviaire et UE 2016/798 relative à la
sécurité ferroviaire, transposées par le décret n° 2019-525 du 27 mai 2019, a conduit à modifier
substantiellement le décret d’organisation de l’établissement : l’article 2 du décret de 2006 a
ainsi été étendu et précisé par le décret n° 2020-752 du 19 juin 2020.
L’EPSF a toujours mission de délivrer, « de façon générale », « toutes les autorisations
requises pour l’exercice d’une activité ferroviaire qui lui sont confiées par la réglementation » :
cette formulation introduit une restriction due au principe de subsidiarité qui réserve, par
exemple, les autorisations ferroviaires transnationales à l’Agence de l’Union européenne pour
les chemins de fer (AFE)
2
. L’EPSF conserve son rôle d’immatriculation. En matière de
contrôle, l’établissement acquiert le pouvoir « d’obtenir communication des documents et
2
L’Agence de l’Union européenne pour les chemins de fer (
European Union Agency for Railways
ERA), ci-après
dénommée par commodité dans le présent rapport Agence ferroviaire européenne ou AFE.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
11
informations qu’il juge nécessaires auprès de tout acteur exerçant une activité ferroviaire ». Il
conserve sa fonction de publication de « tout document technique, règle de l’art ou
recommandation de nature à faciliter le respect des exigences de sécurité »
3
. Enfin, la rédaction
nouvelle des missions met l’accent sur l’objectif d’interopérabilité des systèmes ferroviaires, à
laquelle l’activité de l’établissement doit contribuer.
Cependant, la rédaction nouvelle de l’article 2 du décret de 2006, telle qu’elle résulte du
décret du 19 juin 2020, n’est pas sans défauts. Outre qu’elle ne paraît pas améliorer la lisibilité
du dispositif, puisque l’on passe d’un texte de 18 lignes à un texte de 65 lignes (avec
introduction de nombreuses subdivisions nouvelles), elle fait référence à trois reprises au décret
n° 2006-1279 du 19 octobre 2006 pourtant abrogé depuis le 16 juin 2019. Ces trois renvois à
un texte abrogé sont d’autant plus incompréhensibles qu’il s’agit en l’espèce de préciser des
définitions et des limites d’attribution de l’établissement
4
.
La Cour a demandé que l’article 2 du décret soit modifié le plus rapidement possible,
afin de le rendre conforme au droit en vigueur : l’établissement et sa tutelle se sont engagés à
réaliser sans délai ce travail de mise à jour.
1.1.2
Une organisation qui a évolué
À l’occasion de son contrôle précédent, la Cour avait relevé que l’organigramme mis en
place en juin 2012 constituait un facteur de clarification, au moment de la montée en puissance
des différents acteurs du système ferroviaire.
Établissement fortement marqué par sa fonction d’expertise, l’EPSF se distingue, dans
son organisation interne, par un positionnement des directions « métiers », au même niveau que
le secrétariat général. Sous l’autorité du directeur et du directeur adjoint, l’établissement est
organisé en cinq directions distinctes. Aux côtés de deux directions « support » (le secrétariat
général et la direction des systèmes d’information), l’établissement compte trois directions
« métiers » : la direction des autorisations, la direction des contrôles et la direction des affaires
réglementaires, européennes et internationales.
La direction des autorisations (31 postes), qui couvre la mission de délivrance des
autorisations, comprend trois divisions (Matériel roulant, Infrastructures et composants,
Entreprises et systèmes). La division Matériel roulant est chargée de l’instruction des dossiers
de demandes d’autorisation des véhicules (autorisation par type, individuelle, à titre d’essais) ;
3
L’art. 2, c) du décret n° 2006-369 modifié dispose que l’établissement a ainsi pour mission
« de publier tout
document technique, règle de l'art et recommandation, élaboré ou non par l'établissement public, de nature à
faciliter le respect, par les personnes concernées, des exigences réglementaires relatives à la sécurité et à
l'interopérabilité ferroviaires certains de ces documents publiés par l'EPSF ont valeur de "moyen acceptable de
conformité", dont le respect garantit une présomption de conformité aux exigences prévues par la réglementation
nationale »
. La syntaxe de ces dispositions ne semble pas parfaitement claire.
4
Ainsi :
« Délivrer les immatriculations aux véhicules dans le cadre de l'article 57 du décret n° 2006-1279 du
19 octobre 2006 relatif à la sécurité des circulations ferroviaires et à l'interopérabilité du système ferroviaire (…)
demander la modification ou le retrait des conditions techniques, consignes locales d'exploitation ou règles
d'exploitation particulières visées à l'article 10 du décret n° 2006-1279 du 19 octobre 2006 et autoriser les
circulations visées à cet article ; (…) agréer des organismes de formation et d'évaluation des connaissances
professionnelles requises pour la délivrance de l'attestation prévue au II de l'article 6 du décret n° 2006-1279 du
19 octobre 2006 relatif à la sécurité des circulations ferroviaires et à l'interopérabilité du système ferroviaire ».
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
12
elle intègre une cellule dédiée au suivi des registres d’immatriculation des véhicules, des
licences de conducteurs, et au registre des autorisations par type de véhicules, géré par l’agence
européenne. La division Infrastructures instruit les demandes d’autorisation pour les
installations fixes (nouvelles lignes, réaménagements de lignes, signalisation…). La division
Entreprises et systèmes se charge de l’instruction des dossiers de demandes d’autorisation des
entreprises ferroviaires, des gestionnaires d’infrastructures, des organismes de formation et
d’examen et des entités chargées de l’entretien.
La direction des contrôles, qui assure la mission d’inspection et d’audit, compte
38 postes répartis en quatre divisions (Exploitation, Conduite et matériel, Infrastructure, Suivi
de la sécurité). Les contrôles effectués ont pour but de vérifier la bonne mise en œuvre des
exigences entourant la délivrance des agréments de sécurité accordés aux gestionnaires
d’infrastructure, des certificats de sécurité unique issus du 4
e
paquet ferroviaire pour les
entreprises ferroviaires, des certificats de sécurité relevant du régime antérieur, des agréments
accordés aux organismes de formation et d’examen.
La direction des affaires réglementaires, européennes et internationales (environ 15
postes) comprend une division Expertise technique, deux délégations (Animation et
communication technique et réglementaire, et Veille européenne et internationale) et un pôle
juridique. Ses missions comprennent en lien avec le ministère chargé des transports, la
contribution française à la définition des textes européens, le suivi de la transposition des textes
communautaires en droit interne, l’animation, au niveau national, de cette activité de
transposition réglementaire avec les acteurs du secteur, dans un objectif de mise à jour et de
réduction des règles nationales.
Du côté des directions support, le secrétariat général (14 postes) est subdivisé en trois
services (Finances, Services généraux, Ressources humaines). La direction des systèmes
d’information compte quatre postes.
La responsable communication est directement positionnée auprès du directeur général.
Au cours de la période sous revue, quelques évolutions ont été apportées à
l’organigramme de l’établissement (cf. annexe n°2). Parmi les principaux changements
intervenus figure la création d’un poste de directeur de cabinet, rattaché au directeur général.
Ce poste a par la suite été transformé en poste de directeur adjoint. Par ailleurs, une direction
des systèmes d’information est venue compléter l’organigramme, tandis que la direction des
référentiels, devenue direction des affaires réglementaires, européennes et internationales,
connaissait une mutation assez substantielle.
S’agissant de la création du poste de directeur de cabinet en 2015, celle-ci a été soumise
au conseil d’administration du 31 mars 2015 par la directrice arrivée en juin 2014. Le 27
novembre 2020, le conseil d’administration a validé la transformation de ce poste en un poste
de directeur adjoint, dans le but de renforcer les capacités de pilotage de la direction générale.
À la différence du directeur de cabinet, le directeur adjoint s’est vu déléguer certaines
prérogatives du directeur général, telles que la préparation et le suivi des conseils
d’administration, la responsabilité du contrôle interne, la conduite du contrôle de gestion. En
cas d’absence du directeur général, il remplace celui-ci auprès des instances représentatives du
personnel et a autorité hiérarchique sur les directeurs.
Le secrétariat général a lui aussi connu des évolutions entre 2015 et 2020. Initialement,
il existait une direction des ressources humaines (RH) distincte du secrétariat général. En 2015,
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
13
l’établissement a rassemblé les fonctions support et les fonctions RH au sein du secrétariat
général.
En 2019 a été créée la direction des systèmes d’information (DSI) : l’agent chargé de
l’informatique et la responsable Documentation et qualité, jusqu’alors au secrétariat général,
ont rejoint cette structure, encore de taille très réduite
L’organisation actuelle de l’établissement résulte d’une décision du directeur général
datant de décembre 2020
5
. Ce texte n’a cependant pas été soumis à l’approbation du conseil
d’administration
6
. Ceci n’est pas conforme au décret d’organisation de l’EPSF
7
.
1.2
Le pilotage
1.2.1
Le fonctionnement du conseil d’administration
Le conseil d’administration de l’EPSF comprend douze membres, dont six membres de
droit représentent l’État
8
. S’ajoutent à ceux-ci deux membres issus de chacune des chambres
du Parlement, deux personnalités qualifiées choisies pour leur connaissance du système
ferroviaire et deux représentants du personnel.
Le président du conseil d’administration est élu par le conseil parmi ses membres pour
trois ans renouvelables. Le conseil se réunit au minimum trois fois par an. Il fixe le siège de
l’établissement, son organisation générale et adopte son règlement. Il fixe les conditions de
gestion administrative et financière des personnels, leurs conditions d’emploi, de recrutement
et de rémunération. Il adopte le budget de l’établissement, approuve le compte financier,
autorise la passation des marchés et contrats. Il approuve le programme d’activité, les
orientations de l’établissement proposées par le directeur général, et délibère sur le rapport
annuel d’établissement présenté par celui-ci.
D’après les procès-verbaux des conseils d’administration tenus au cours des exercices
2015 à 2020, le conseil s’est réuni une vingtaine de fois, soit une moyenne de 3,3 fois par an,
conforme aux dispositions réglementaires qui imposent au moins trois réunions annuelles.
En 2020 la crise sanitaire a conduit à la tenue de séances en visioconférence ou par
procédure écrite. Ces conditions inhabituelles ont conduit à ce que les relevés de présence
5
« Décision relative à l’organisation générale de l’EPSF » du 1
er
décembre 2020. Ce texte est lui-même la mise à
jour de textes précédents du même type pris à l’occasion des révisions de l’organisation de l’établissement
(3 février 2016, 7 août 2018 et 20 décembre 2019).
6
Le PV du conseil d’administration précédant immédiatement la décision (séance du 27 novembre 2020)
mentionne uniquement une délibération autorisant la transformation du poste de directeur de cabinet en poste de
directeur adjoint, avec maintien du titulaire en place.
7
Art. 9 du décret n° 2006-369 modifié : le conseil d’administration
« approuve l’organisation générale de
l’établissement »
.
8
Le directeur des services de transport et le directeur des infrastructures de transport, ou leurs représentants, pour
le ministère chargé des transports ; le directeur du budget et le directeur général des entreprises ou leurs
représentants, pour les ministères financiers ; le directeur général de la sécurité civile et de la gestion de crises ou
son représentant, pour le ministère de l’intérieur ; un membre du Conseil général de l’environnement et du
développement durable.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
14
prennent la forme de simples copies d’écrans d’application de visioconférence ou, dans le cas
des procédures écrites, de chaînes de vote par courrier électronique. En cas de recours à des
procédures de visioconférence pour les séances de conseil d’administration, il serait nécessaire
à l’avenir qu’un recueil formalisé des présences soit effectué afin que le quorum, notamment,
puisse être vérifié.
L’analyse statistique des données de présence figure en annexe n° 3 : le conseil
d’administration rassemble en moyenne sept membres de droit sur douze. Sans surprise, le
président du conseil d’administration est présent à la quasi-totalité des séances. On relève
également l’assiduité des représentants du personnel, des représentants de la direction des
services de transport et de la direction du budget. Les personnalités qualifiées, le représentant
de la direction générale des entreprises ont une présence plus sporadique. Le représentant de la
direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises est peu présent.
Les représentants du Parlement sont peu assidus, ce que la Cour avait déjà observé dans
son précédent rapport sur l’EPSF. Ces nombreuses absences ne s’accompagnent d’une
procuration à un autre membre du conseil qu’une fois sur deux. Au total, le suivi de l’opérateur
effectué par la représentation nationale apparaît donc réduit, alors même que la mise en place
d’un tel droit de regard par le Parlement avait marqué les débats parlementaires lors de la
création de l’EPSF
9
. La tenue des conseils d’administration par visioconférence, en 2020,
semble avoir un peu facilité la présence des membres de la représentation nationale (présence
de la représentante de l’Assemblée à au moins deux reprises, sur quatre séances ; le sénateur,
quant à lui, ne semble pas avoir siégé).
1.2.2
Le rôle du directeur général
Le directeur général de l’EPSF prépare les délibérations du conseil et en assure
l’exécution ; il accomplit tous les actes relevant de la compétence de l’établissement non
expressément dévolus au conseil ; il a autorité sur tous les personnels, est ordonnateur des
recettes et dépenses, responsable des marchés. Il établit et met en œuvre le programme de
contrôle de l’établissement et représente l’établissement en justice. Il assiste au conseil avec
voix consultative, à l’instar de l’agent comptable et du contrôleur budgétaire.
En vertu de l’article 14 du décret de 2006 modifié,
« si le ministre chargé des transports
estime qu'une décision du directeur général intéressant la sécurité ou l'interopérabilité des
transports ferroviaires sur le réseau qui relève de la compétence de l'établissement comporte
une menace grave pour l'ordre public ou la continuité du service public, il peut demander au
directeur général un réexamen de sa décision. Après avoir procédé à ce réexamen, le directeur
général informe le ministre, sous forme écrite et motivée, de sa décision soit de confirmer, soit
de retirer ou soit de réformer sa première décision. »
Le directeur général de l’EPSF est nommé par décret du président de la République sur
proposition du ministre chargé des transports. Lors de son précédent contrôle, la Cour avait
recommandé que soient déterminées par voie réglementaire la durée et les conditions d’un
9
À une exception près, depuis 2016 tous les conseils d’administration ont été tenus un vendredi. Cette journée est,
on le sait, traditionnellement consacrée par les parlementaires à leurs activités en circonscription. Afin de favoriser
la présence des administrateurs, il conviendrait peut-être d’anticiper le calendrier prévisionnel des conseils, de
façon plus partagée.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
15
éventuel renouvellement du mandat du directeur général. Elle avait aussi recommandé d’établir
pour chaque directeur une lettre de mission articulée avec le contrat d’objectif de
l’établissement.
Seule la recommandation relative à l’établissement de lettres de mission a été suivie
d’effet : les lettres de mission du ministre à l’actuel directeur général et à son prédécesseur sont
articulées avec le contrat d’objectifs et de performance. En outre, le directeur général reçoit
annuellement une lettre de la direction des services de transports relative à ses objectifs pour
l’exercice à venir et à la pondération de ceux-ci pour le calcul de la part variable de sa
rémunération.
La lettre de mission du 23 janvier 2015 à la directrice générale nommée en juin 2014
est très générale, rappelant simplement (malgré le contexte de l’accident de Brétigny-sur-Orge),
l’importance de la sécurité ferroviaire, la nécessité de programmer des contrôles et d’assurer un
bon dialogue social. Les objectifs assortis, sur la période 2015-2019, sont munis d’indicateurs,
qui sont satisfaits à près de 100 % à chaque exercice
10
. Ce bon résultat apparent soulève la
question du choix des objectifs par la tutelle : ils paraissent ressortir davantage de la simple
effectuation des missions ordinaires de l’établissement que d’une véritable vision de sa
stratégie.
L’actuel directeur général, qui a pris ses fonctions en septembre 2020, n’a à ce jour reçu
aucune lettre de mission. Ceci va de pair avec un suivi de plus en plus lointain par la tutelle :
alors que les objectifs de la part variable du directeur général lui étaient adressés en février de
chaque année jusqu’en 2017, lui permettant ainsi de mettre en œuvre en temps utile les actions
propres à y satisfaire, les objectifs 2018 n’ont été notifiés au directeur général que le 9 août et
seulement en juillet puis novembre pour 2019, vidant de tout sens cet exercice.
Pour l’intérim du directeur général en 2020, la tutelle de l’établissement a respecté la
réglementation en vigueur pour les parts variables en ces circonstances en ne fixant pas
d’objectif au directeur par intérim, mais en lui attribuant
prorata temporis
une part variable
fixée à 75 % du montant maximum.
Compte tenu de ces observations, la Cour considère indispensable de rendre son
efficience au principe des lettres de mission, par l’envoi systématique d’une lettre de mission
au directeur dès le début de son mandat, puis l’assignation d’objectifs annuels véritablement
opérationnels et en accord avec le contrat d’objectifs et de performance, dès le début de chaque
exercice.
1.2.3
Les contrats d’objectifs et de performance
Dans son précédent rapport, en 2012, la Cour des comptes recommandait l’élaboration
d’un contrat d’objectifs. Un premier contrat d’objectifs et de performance (COP) a été signé
par le directeur général de l’EPSF et la tutelle de l’établissement le 29 mai 2013 pour la période
2013-2015. Deux autres COP lui ont succédé, pour 2016-2018 et 2020-2022. Des retards dans
l’élaboration du troisième contrat ont en effet abouti à ce que l’année 2019 ne soit pas couverte
(cf. infra).
10
Les objectifs sont atteints à 96 % en 2015, 100 % en 2016, 98 % en 2018 puis de nouveau 100% en 2019.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
16
La maquette générale de chacun des trois COP couvrant la période 2013-2022 est décrite
en annexe n° 4.
Le COP 2013-2015 comporte quatre axes ou « orientations stratégiques » : deux axes
« métiers » (renforcer l’autorité de l’établissement comme garant de la maîtrise de la sécurité
par l’ensemble des acteurs du système ferroviaire ; diffuser une culture commune de la
sécurité) ; un axe de gestion (maîtriser et piloter la performance opérationnelle de
l’établissement, notamment en utilisant efficacement l’expertise) et un axe RH (attirer,
développer et maintenir le capital humain en valorisant les compétences existantes). Le COP
décline ensuite ces axes en six activités (délivrance des autorisations, suivi du niveau de
sécurité, contrôle des acteurs, préparation du cadre réglementaire, diffusion et explication des
bonnes pratiques, soutien et pilotage) et en objectifs.
La maquette de ce premier COP apparaissait très perfectible
11
. Les deux contrats
suivants sont des documents d’un format plus satisfaisant, comparable aux COP d’autres
établissements.
Un bilan du COP 2013-2015 a été présenté en mars 2016 au conseil d’administration. Il
attestait que la plupart des objectifs assignés à l’établissement avaient été globalement atteints.
Sur certains objectifs « métiers », le retard enregistré n’apparaissait pas du fait de
l’établissement mais de ses partenaires européens (ainsi de la planification des
Railway
Interoperability and Safety Committee
(RISC), des réunions de réseau des autorités nationales
de sécurité (ANS), ou de la collaboration avec l’
Office of Rail Regulation
, différée à la demande
de ce dernier). On relevait toutefois un retard dans la mise en œuvre des enquêtes-qualité
souhaitées pour ce qui est de la délivrance des autorisations (une seule enquête réalisée en 2015,
pour un objectif d’une enquête par an) et, surtout, un retard sur l’objectif de « développer la
fonction financière et comptable » : malgré la mise en place de nouveaux outils budgétaires et
comptables et d’un suivi analytique des flux financiers, la mise en place d’un contrôle de gestion
opérationnel, souhaitée initialement en décembre 2013, n’avait abouti à la validation
d’indicateurs pertinents que fin 2015, pour une validation en CA en février 2016.
Signé le 25 juin 2016, le COP 2016-2018 se situe dans la lignée du précédent, ainsi
qu’en atteste son premier axe stratégique (« Conforter la vocation de l’EPSF à l’aune du bilan
2013-2015 »). C’est un document plus resserré. Les objectifs sont rassemblés directement sous
six axes stratégiques
12
. Il n’y a plus d’« orientations stratégiques » de niveau supérieur. Par
ailleurs, le document restreint le nombre d’objectifs à une douzaine, traduit en 27 indicateurs,
ce qui offre une vision plus synthétique du pilotage de l’établissement. Trois objectifs
concernent la gestion, notamment la mise en place d’un contrôle de gestion. On note cependant
11
En termes de lisibilité, on pouvait déplorer l’absence de corrélation explicite entre les quatre axes stratégiques
et les six activités censées les décliner ; ces dernières, en revanche, offraient une couverture assez complète des
missions de l’établissement. La déclinaison des objectifs et des indicateurs par activité, quant à elle, montrait un
nombre excessif : pas moins de 24 objectifs et 51 indicateurs. Les activités métiers apparaissaient surpondérées,
étant portées par cinq activités sur six, les deux axes stratégiques gestion et RH étant regroupés dans la seule
sixième activité. Au total, sur la cinquantaine d’indicateurs que comprenait le COP, 19 indicateurs de gestion
étaient portés par la sixième activité. On relevait par ailleurs des objectifs qui ne paraissaient pas devoir être
formalisés, comme « actualiser le programme annuel de contrôle », ou l’existence d’un axe stratégique redondant
avec l’objet même du COP (« maîtriser et piloter la performance opérationnelle »).
12
Conforter la vocation de l’EPSF à l’aune du bilan du COP 2013-2015 ; systématiser le retour d’expérience ;
développer le rôle de l’EPSF en matière d’innovation, recherche et développement ; renforcer les relations avec
l’Agence ferroviaire européenne ; développer les compétences ; coopérer avec la SNCF sur les missions
transversales en matière de sécurité qui lui sont conférées par la loi portant réforme ferroviaire.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
17
un certain éparpillement des thématiques déclinées par les objectifs, au sein d’axes stratégiques
dont la cohérence paraît trop globale
13
.
Le bilan du COP 2016-2018 a été présenté au conseil d’administration du 29 mars 2019.
Le 30 novembre 2018, le conseil a délibéré sur le projet de COP 2019-2021, dont les
orientations sont identiques à celles qui seront finalement retenues pour le COP 2020-2022.
Pour des raisons étrangères à l’établissement, le projet 2019-2021 n’a pu être signé par le
ministre en charge des Transports que le 22 novembre 2019. Du fait de ce report, le projet
finalement adopté a été renommé COP 2020-2022. Il est identique à celui approuvé le
30 novembre 2018. Selon l’établissement, ces dysfonctionnements sont dus au contexte
particulier de l’exercice 2019, avec l’importante transposition interne du 4
e
paquet ferroviaire
et la rédaction du décret n° 2019-525 du 27 mai 2019 relatif à la sécurité et à l’interopérabilité
du système ferroviaire. L’établissement s’est néanmoins trouvé sans COP pendant un an. Il eût
été préférable de prolonger d’un an le COP 2016-2018. L’établissement et la tutelle ont indiqué
à la Cour que le COP 2023-2025 serait préparé dès le première semestre 2022.
Le bilan du COP 2016-2018 paraît satisfaisant pour la majorité des objectifs, à
l’exception de l’objectif n° 2 (garantir la traçabilité des contrôles et des autorisations, leur
gestion documentaire et leur archivage) : la réalisation de cet objectif supposait en effet la mise
en place d’outils informatiques sur lesquels l’établissement accuse du retard. S’agissant des
objectifs n° 8 et 9, qui concernent la coopération de l’EPSF avec les ANS des autres pays et
l’Agence ferroviaire européenne, les retards observés relèvent de contraintes externes à
l’établissement.
Le COP 2020-2022, signé le 22 novembre 2019, est un document d’un format encore
resserré. Il est décliné en cinq axes, quatorze objectifs et vingt-neuf indicateurs. La pertinence
des choix opérés quant à la maquette générale (axes et objectifs retenus) montre un progrès
évident dans la cohérence d’ensemble et la lisibilité des objectifs déclinés par axe stratégique.
Tirant les leçons du COP précédent, le document introduit un objectif de développement et de
sécurisation des systèmes d’information. L’objectif de renforcement de l’organisation et de la
gestion financière est renouvelé. Enfin, l’évolution du contexte « métier » de l’établissement
conduit à l’introduction d’un objectif associé au
Brexit
(« accompagner les changements liés
aux conséquences du
Brexit
»), la mise en œuvre du 4
e
paquet ferroviaire (accompagner le
secteur dans son appropriation et sa mise en œuvre du 4
e
paquet ferroviaire) ainsi que
l’introduction d’un axe portant sur les innovations technologiques et numériques.
Au total, ces documents attestent d’une réelle réactivité de l’établissement qui tire les
leçons des COP précédents et rationalise la maquette des contrats. Toutefois, la réactivité de
l’établissement ne doit pas avoir pour conséquence une absence de stabilité des documents
stratégiques, dont les objectifs et indicateurs ont vocation à être évalués sur des périodes plus
longues qu’un triennal. La Cour considère qu’à présent l’effort devrait porter sur la stabilisation
du format des COP, notamment pour la définition des cibles et des indicateurs retenus.
13
Ainsi l’objectif « Mettre en place un contrôle de gestion » est-il rassemblé sous le 1
er
axe stratégique, « Conforter
la vocation de l’EPSF à l’aune du bilan 2013-2015 », avec deux autres objectifs « Renforcer et élargir les
contrôles » et « Garantir la traçabilité des contrôles et des autorisations, leur gestion documentaire et leur
archivage », qui mélange ainsi missions, fonctions support et fonctions métiers.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
18
1.3
Des missions maîtrisées dans le cadre du 4
e
paquet ferroviaire
La réglementation européenne relative aux infrastructures et aux transports ferroviaires
s’est traduite par l’adoption progressive de quatre « paquets » ferroviaires, entre 2001 et 2016.
Un rappel des principales dispositions de ces textes est fourni en annexe n° 5.
L’adoption du quatrième paquet ferroviaire en 2016, au cours de la période sous revue,
a eu un impact direct sur les activités de l’EPSF. Ce quatrième paquet se compose de six textes
déclinés en un volet politique et un volet technique :
- le volet politique vise l’achèvement de l’ouverture à la concurrence des réseaux
ferroviaires, en étendant celle-ci à l’ensemble des réseaux nationaux de voyageurs, et en
réformant les règles de régulation du système ferroviaire (indépendance du gestionnaire
d’infrastructure, pouvoirs du régulateur accrus) ;
- le volet technique se concentre sur l’interopérabilité du système ferroviaire (directive
2016/797/UE) et sur la sécurité (directive 2016/798/UE) ; le règlement 2016/796 accroît le rôle
de l’Agence ferroviaire européenne quant à la certification des entreprises ferroviaires, le
régime d’autorisation des véhicules, et la collaboration avec les autorités nationales de
surveillance.
Ces textes ont été transposés en droit interne principalement par le décret n° 2019-525
du 27 mai 2019 relatif à la sécurité et à l’interopérabilité du système ferroviaire, abrogeant le
décret n° 2006-1279 du 19 octobre 2006 relatif à la sécurité des circulations ferroviaires et à
l’interopérabilité du système ferroviaire.
1.3.1
L’activité d’autorisation
Telles que redéfinies dans le cadre des nouvelles directives, les autorisations délivrées
par l’EPSF se composent désormais :
- d’agréments : agréments de sécurité, à destination des gestionnaires d’infrastructures ;
d’agréments accordés aux organismes de formation, aux organismes chargés des examens et
aux organismes d’évaluation ;
- de certificats : certificats de sécurité unique, concernant les entreprises ferroviaires ;
certificats délivrés aux entités en charge de l’entretien des véhicules.
- d’autorisations : autorisations de mise en service pour les installations fixes ;
autorisations par type de véhicule ferroviaire ; autorisations de mise sur le marché de véhicule
ferroviaire ; autorisations temporaires de matériel roulant au sein du système ferroviaire
national.
Un tableau récapitulatif des types de documents délivrés figure en annexe n° 6.
1.3.1.1
Les agréments de sécurité
Chaque gestionnaire d’infrastructure doit élaborer son propre système de gestion de la
sécurité et le soumettre à l’agrément de l’EPSF. L’agrément accordé par l’EPSF, valable cinq
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
19
ans, renouvelable, et révisable en cas de modification substantielle des installations concernées,
vaut « approbation du système de gestion de la sécurité » du gestionnaire. L’EPSF a élaboré un
important guide (241 pages) à destination des demandeurs, afin de simplifier la compréhension
de la procédure. Ce guide, accessible en ligne sur le site de l’EPSF, est un outil précieux.
L’article 74 du décret n° 2019-525 prévoit qu’un arrêté du ministre des transports
précise « le contenu du dossier de demande, les modalités de délivrance, de renouvellement, de
modification, de suspension et de retrait de l’agrément de sécurité, ainsi que la procédure
relative aux agréments transfrontaliers ».
La Cour s’étonne que l’arrêté prévu n’ait toujours pas été publié : la direction générale
des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) s’est contentée d’indiquer, en
réponse, que cet arrêté « reste à prendre en 2022 ».
1.3.1.2
Les certificats de sécurité uniques
Le certificat de sécurité unique valide le système de gestion de la sécurité des entreprises
d’exploitation ferroviaire. Il remplace les anciens certificats de sécurité dont la procédure
d’attribution, lourde, intervenait en trois temps. Il est délivré, pour tout pays de l’Union, par
l’Agence ferroviaire européenne et, subsidiairement par l’EPSF, dans le cadre d’une
exploitation nationale, si l’entreprise en fait la demande. La demande est instruite après dépôt
au guichet unique institué par le 4
e
paquet ferroviaire. Le certificat a une validité de cinq ans.
Dans le cas de certificats de sécurité transeuropéens impliquant pour partie seulement
le territoire national, l’EPSF est consulté pour avis par l’Agence ferroviaire européenne. La
procédure et les pièces requises sont définies, dans tous les cas, par le règlement UE 2018/763.
À l’occasion de son contrôle, la Cour a relevé que la mise en place de ce nouveau dispositif
s’est faite de façon satisfaisante.
1.3.1.3
Les agréments d’organismes de formation, d’examen, et d’évaluation
Ces agréments portent sur les établissements chargés de former et d’évaluer les
conducteurs, délivrant à ceux-ci leur licence. La réglementation européenne transposée dans le
décret a réservé les cas des organismes de formation externalisés et des organismes internalisés
aux exploitants ferroviaires. L’ensemble de ces organismes doit faire l’objet d’un agrément par
l’EPSF. Les formateurs sont habilités. La délivrance de l’agrément et la conformité des
habilitations sont subordonnées au respect d’un cahier des charges défini par arrêté du ministre
en charge des transports (arrêté du 6 août 2010 modifié). Le dispositif mis en place par l’EPSF
pour la délivrance de ces agréments n’appelle pas de remarques.
1.3.1.4
Les autorisations de mise en service relatives aux installations fixes
Ces autorisations concernent les installations mises en place par les gestionnaires
d’infrastructure. Les demandeurs doivent fournir à l’EPSF trois dossiers successifs : un dossier
de définition de sécurité (DDS) pour avis ; un dossier préliminaire de sécurité (DPS) pour
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
20
approbation avant travaux ; un dossier de sécurité (DS) sur la base duquel l’EPSF valide
l’autorisation effective de mise en service. Comme pour les agréments de sécurité, les
autorisations de mise en service sont révisables en cas de modification substantielle des
installations. Le demandeur soumet alors un dossier de présentation de projet (DPP) qui indique
les modifications envisagées. Les demandes sont appréciées au regard des exigences
européennes de sécurité et d’interopérabilité.
Le décret n° 2019-525 dispose que le contenu des dossiers à fournir est précisé par arrêté
conjoint du ministre des transports et du ministre en charge de la sécurité civile. Cet arrêté a été
publié le 12 juillet 2019. La procédure, quoique lourde, est adaptée aux enjeux de sécurité que
représentent les infrastructures et le dispositif mis en place par l’EPSF n’appelle pas de
remarques.
1.3.1.5
Les autorisations relatives aux véhicules ferroviaires
Le décret n° 2019-525 définit deux types d’autorisations relatives aux véhicules : les
autorisations de type de véhicule et les autorisations de mise sur le marché des véhicules
ferroviaires. La procédure d’autorisation est encadrée par le règlement UE 2018/545. Dans le
cadre du 4
e
paquet, elle a été rationalisée par rapport au régime précédent, qui supposait trois
étapes successives. L’attribution d’une autorisation de mise sur le marché d’un véhicule
entraîne son attribution simultanée au type de véhicule, dans le domaine d’utilisation accordé.
Les dossiers de demande sont transmis par un guichet unique, permettant d'attester la
conformité aux spécifications techniques d'interopérabilité pertinentes, ou à défaut, à la décision
768/2008/CE ou à la directive UE 2016/797. La nouvelle procédure semble désormais bien en
place et ce type d’autorisations, qui sont quantitativement les plus nombreuses délivrées par
l’EPSF, apparaît maîtrisé par l’établissement.
1.3.1.6
Les autorisations temporaires de matériel roulant au sein du système ferroviaire
national
Ce type d’autorisation est destiné à encadrer réglementairement les essais de véhicules
appelés à entrer ensuite en exploitation, préalablement aux autorisations de mise en service
et/ou de mise sur le marché. La procédure associe le demandeur d’essai et le gestionnaire
d’infrastructure. Les essais sont obligatoirement réalisés par une entreprise d’exploitation
ferroviaire. La procédure de demande est précisée par arrêté du ministre des transports. Cet
arrêté a été pris le 23 mars 2021. Le dispositif, qui emporte des enjeux de sécurité essentiels
14
,
n’appelle pas de commentaire et satisfait aux demandes des constructeurs que la Cour a pu
consulter lors de son contrôle.
14
Pour mémoire, le test d’un nouveau matériel sur un dispositif vital tel que le dispositif de freinage suppose la
réalisation
in situ
par un exploitant ferroviaire, au sein d’infrastructures certifiées, de mille tests de freinages. Cette
culture de la sécurité, qui permet au réseau ferroviaire d’afficher aujourd’hui des statistiques nettement plus
favorables que dans un passé encore récent, suppose un investissement très significatif des acteurs.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
21
1.3.1.7
Certificats délivrés aux entités chargées de l’entretien des véhicules (certificat
ECE)
Toute entité chargée de l’entretien qui entre dans le champ du règlement UE
n° 445/2011 du 10 mai 2011 (certification des entités d’entretien des wagons de fret) doit
disposer d’un certificat ECE. Le décret dispose que le dossier du demandeur démontre que
l'entité répond aux exigences du règlement UE n° 445/2011. L'organisme certificateur, à
l'exclusion de l'EPSF, est accrédité selon une procédure fixée par arrêté du ministre des
transports pris le 22 octobre 2012.
1.3.1.8
Analyse des données d’activité de délivrance d’autorisations
Les données d’activité transmises à la Cour sont reproduites dans le tableau suivant, par
type d’autorisation.
Tableau n° 1 :
Activité de délivrance d’autorisations, 2015-2020
Exercice
Autorisations
Total
Matériel roulant
Entreprises et systèmes
Infrastructures et composants
Essais
AMEC
MR
Avis et
autres*
Total
Nouveau
CSU,
GI, OF,
OeV,
OeX,
Ports,
etc
Renouvellement
CSU, GI, OF,
OeV, OeX,
Ports, etc
Modification
CSU, GI,
OF, OeV,
OeX, Ports,
etc
Retrait,
transfert
CSU,
GI, OF,
OeV,
OeX,
Ports,
etc
Autres**
Total
AMEC
IC
Approbations
Avis***
Total
2015
40
31
5
76
15
18
1
11
6
51
20
2
0
22
149
2016
52
13
3
68
11
15
1
5
1
33
12
5
3
20
121
2017
58
28
3
89
11
11
18
17
19
76
8
3
1
12
177
2018
51
16
14
81
23
20
12
9
5
69
5
3
4
12
162
2019
49
23
8
80
20
11
15
21
5
72
7
2
0
9
161
2020
51
21
11
83
24
13
4
23
10
74
1
3
10
14
171
Source : EPSF
Légende : AMEC autorisation de mise en circulation, MR matériel roulant, IC infrastructures et composants, CSU
certificat de sécurité unique, GI gestionnaire d’infrastructures, OF organisme de formation, OeV organisme
d’évaluation, OeX organisme d’examen.
*
Avis donnés sur demande d'autorisation DCS, RID, CIG (hors Autorisations conforme au type et échéances externes).
**
Prorogations, mises à jour, refus.
***
Avis DPP, DCS.
De 2015 à 2020, l’activité progresse, au plan purement quantitatif, de 14,7 %. Elle se
répartit en trois secteurs (correspondant aux trois divisions de la direction des autorisations) :
49 % pour les autorisations concernant le matériel roulant, 43 % pour les entreprises et systèmes
et 8 % pour les infrastructures et composants. Ces proportions ont quelque peu varié au cours
de la période : les autorisations concernant les infrastructures et composants ont diminué, tandis
que celles concernant les entreprises et systèmes progressaient.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
22
La mise en œuvre du 4
e
paquet ferroviaire a permis de constater l’essor rapide, en 2020,
des certificats de sécurité uniques qui se substituent désormais aux certificats de sécurité. Le
total général des autorisations délivrées fait apparaître une augmentation cohérente avec le
contexte général de hausse de l’activité ferroviaire. L’activité de l’EPSF couvre désormais le
contrôle et la délivrance d’autorisations pour environ 120 entreprises (exploitants, gestionnaires
d’infrastructures, organismes de formation, entités de maintenance, etc).
Les données publiées dans les rapports d’activité ne sont pas systématiquement
homogènes et reposent souvent sur un cumul des en cours d’autorisations délivrées
(autorisations en cours de validité additionnées des autorisations délivrées sur l’exercice). Cette
présentation ne permet d’apprécier qu’imparfaitement l’activité exacte de l’établissement. On
rappelle, pour mémoire, que la plupart des autorisations délivrées ont une validité de cinq ans.
La Cour demande donc que soient publiés à l’avenir, non seulement les cumuls d’autorisations
en cours de validité, mais, de façon distincte, les autorisations effectivement délivrées par
exercice, par type, afin de pouvoir apprécier l’activité annuelle de l’établissement. Seul cet
indicateur permettra d’évaluer complètement la charge de travail incombant à l’établissement
et la cohérence de sa trajectoire de personnels au regard de ses missions.
1.3.2
Les registres
L’EPSF est en charge de la délivrance et du suivi des licences de conducteurs de train
habilités sur le territoire national. Le registre national des licences tenu par l’EPSF dénombrait
ainsi 20 289 licences en cours de validité à fin 2020.
Par ailleurs, l’EPSF tient également à jour le registre national des véhicules (RNV), qui
répertorie l’ensemble des matériels roulants autorisés à circuler sur le réseau national. Le
nombre de véhicules autorisés à fin 2020 était de 99 451.
Le tableau ci-après reprend les nombres de licences de conducteur délivrées
annuellement, ainsi que le nombre de véhicules autorisés inscrits au RNV.
Tableau n° 2 :
Nombre de licences de conducteurs délivrées et de véhicules inscrits au RNV, 2015-
2020
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Nombre de licences de conducteurs
délivrées dans l’année
1 865
4 118
7 207
5 445
1 392
1 045
Nombre de véhicules inscrits au RNV
109 743
107 637
102 969
103 995
101 742
99 451
Source : Cour des comptes d’après EPSF
L’activité 2020 a subi l’impact de la crise sanitaire. Les certificats d’aptitude médicale
et les durées de validité des licences de conducteurs ont fait l’objet de mesures de prorogation,
devant l’impossibilité d’assurer le renouvellement dans les conditions normales. D’abord fixée
à 6 mois, cette prorogation a été étendue à 4 mois supplémentaires par la Commission
européenne.
Sur la période, malgré l’impact évident de la crise sanitaire sur la tenue des registres, on
constate une baisse tendancielle des nombres de licences de conducteurs délivrées ainsi que des
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
23
immatriculations de véhicules autorisés. La Cour a interrogé l’établissement, qui a fourni les
explications suivantes :
-
s’agissant de la baisse observée des délivrances de licences de conducteurs, celle-ci
découle de la généralisation à tous les conducteurs de train, à compter d’octobre
2018, de la nouvelle licence européenne définie par la directive 2007/59/CE ; la
nécessité pour les acteurs du système ferroviaire de se conformer à cette nouvelle
exigence a entraîné un pic d’activité pour la délivrance de ces licences de 2016 à
2018 ; la durée de validité de ces documents étant de 10 ans, l’EPSF anticipe un
nouveau pic d’activité à compter de l’exercice 2025 ;
-
pour ce qui est des immatriculations de véhicules, l’érosion apparente du parc
immatriculé découle de la modification de la politique de redevance mise en place
par l’EPSF, par décision du conseil d’administration du 24 novembre 2015.
Constatant que le système de tarification jusqu’alors retenu par l’établissement, suite
à une décision de 2012, conduisait à des décalages entre coût de revient et facturation
effective
15
, l’établissement, après consultation des acteurs du système ferroviaire, a
mis en place un système de redevances rationalisé : les immatriculations sont
facturées 60 € par véhicule pour la première inscription dans le registre, puis 1 € par
année et par véhicule inscrit au 1
er
janvier dans le registre d’immatriculation et dont
le statut est en service ou suspendu. Les modifications intervenant après la première
inscription ne conduisent ainsi plus à des surfacturations injustifiées. En revanche,
la facturation annuelle d’un coût d’enregistrement a conduit les acteurs à réformer
leur stock de véhicules initialement inscrits mais de fait inemployés. De ce fait, le
volume du parc, sur la période, présente une diminution régulière, mais cette
tendance
devrait
s’inverser
prochainement,
l’EPSF
indiquant
avoir
30 000 réservations pour tous types de véhicules en attente, ce qui paraît concorder
avec les projets connus des industriels du secteur.
L’arrêté du 27 octobre 2010 relatif à l’immatriculation des véhicules ferroviaires, pris
en application du décret du 19 octobre 2006, doit être modifié sans délai pour tenir compte de
l’article 189 du décret n° 2019-525 ayant abrogé ce dernier : en réponse à cette observation, la
DGITM s’est contentée d’indiquer que l’arrêté
« reste à prendre en 2022 »
.
En décembre 2020, l’EPSF a pu mettre en service son application de gestion de registre
RNV 3.0, qui offre des fonctionnalités améliorées par rapport au logiciel précédent
(dématérialisation des demandes et de leur suivi, consultation des données par les utilisateurs,
recherches et extractions sur le parc de véhicules détenu). Cet outil avait vocation à s’interfacer
(version attendue RNV 3.1) avec le registre européen des véhicules (REV), outil de suivi détenu
par l’agence ferroviaire, au plus tard en juin 2021, le RNV devenant ainsi l’outil décentralisé
d’enregistrement du registre européen. Cet interfaçage n’est pas effectif à ce jour, compte tenu
de retards attribuables à la mise en place, par l’agence ferroviaire européenne, du REV. Celui-
15
Les décalages pouvaient se matérialiser par des pertes comme par des excédents, l’établissement ayant été
conduit, par simple application du dispositif jusqu’alors en vigueur, à devoir facturer des sommes manifestement
excessives aux entreprises exploitantes pour de simples régularisations de changement d’adresse ou de changement
de forme juridique : ainsi en 2015, la simple application mécanique du changement de forme juridique de SNCF
Réseau et SNCF Voyageurs auraient pu conduire à facturer 561 000 € de frais d’immatriculation à ces deux
entreprises, sur la base du seul nombre de véhicules concernés.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
24
ci, seulement disponible à ce jour en version test, a connu diverses difficultés
16
. La Commission
n’a pas contesté ces difficultés et a indiqué aux autorités françaises que la date visée était
désormais décembre 2021.
1.3.3
L’activité de contrôle
Le périmètre de surveillance et de contrôle de l’EPSF concerne 30 000 kilomètres de
voies sur le réseau ferré national. Agissant sur ce réseau, on compte environ 120 entreprises à
contrôler, chiffre en progression continue du fait de la libéralisation progressive du secteur.
L’activité de contrôle s’organise autour de quatre métiers principaux : la gestion des
circulations, la gestion des infrastructures, la conduite et le matériel roulant.
La direction des contrôles compte une quarantaine d’agents. Ceux-ci se répartissent
notamment entre 25 inspecteurs, trois analystes en charge du suivi de la sécurité, un délégué au
retour d’expérience, un data scientist. Le data scientist agrège l’ensemble des signalements
d’événements affectant la sécurité (environ 15 000 par an). Ces événements sont cotés selon
une échelle de un à six, du moins grave au plus grave.
Le plan de contrôle, annuel, distingue quatre types de contrôle :
- les audits systématiques découlent directement de l’encadrement réglementaire de
l’activité : s’agissant d’autorisations qui couvre des périodes de cinq ans, l’établissement se
donne pour mission d’auditer les opérateurs lors de la première année et la dernière année de
l’agrément. L’audit, approfondi, porte sur les aspects essentiels du management de la sécurité,
visant à évaluer la qualité et la complétude, au regard des exigences européennes, du système
de gestion de la sécurité mis en place ;
- les audits conjoncturels, souvent déclenchés sur la base de retours d’expérience
d’événements de sécurité, sont des audits plus ponctuels portant sur des processus définis ou
des problématiques plus précises ; les entités contrôlées sont prévenues à l’avance (en décembre
pour l’exercice suivant) ;
- les inspections, à la différence des précédents, sont des contrôles inopinés qui durent
entre trois et cinq semaines ; elles portent sur des thématiques bien identifiées et
opérationnelles ;
- les contrôles opérationnels sont des visites d’une journée portant sur une thématique
précise. Les opérateurs en sont informés, sans que la thématique du contrôle effectué soit
divulguée à l’avance. L’EPSF s’est donné pour objectif d’accomplir deux contrôles de ce type
par semaine.
16
Certificats de sécurité transmis à l’EPSF invalides ; documentation transmise par l’agence européenne ne
comportant l’ensemble des spécifications attendues pour réaliser l’interfaçage ; plateforme de test paralysée
pendant plusieurs semaines durant le courant de l’année 2021.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
25
L’activité représentée par ces différents types de contrôle est résumée dans le tableau
ci-dessous.
Tableau n° 3 :
Activité de contrôle de l’EPSF, 2015-2020
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Véhicules concernés
Trains
626
414
492
472
611
389
Audits et contrôles
Audits systématiques
35
59
42
50
58
57
Audits conjoncturels
30
9
9
15
9
13
Inspections
31
18
29
37
40
22
Contrôles opérationnels
176
194
204
204
213
194
Nombre total de contrôles réalisés
272
280
284
306
320
286
Acteurs concernés
Exploitants ferroviaires
209
175
202
211
226
159
Gestionnaires d’infrastructures
41
75
64
77
79
104
Centres
19
22
15
14
14
23
Autres
3
8
3
4
1
0
Suites
Mises en demeure
3
0
0
3
1
3
Notification d'écarts majeurs
41
36
23
41
41
40
Réserves
259
205
183
154
159
221
Total écarts relevés
303
241
330
293
277
362
Source : EPSF
Un saut important de l’activité de contrôle était intervenu en 2014, avec une progression
de 112 contrôles (2013) à près du double (211). Ce saut correspondait notamment à une
intensification des contrôles opérationnels. Depuis cette date, l’activité suit une progression
constante sur la période puisque, de 2015 à 2019, on enregistre une augmentation de 17,6 %
des contrôles effectués – l’année 2020 étant mise à part compte tenu du contexte sanitaire qui
a fortement perturbé l’activité.
La part des écarts relevés s’élève en moyenne à 300 par an, ce qui traduit l’efficacité du
contrôle exercé. Par ailleurs, l’établissement se réjouit d’être parvenu à conforter sa légitimité
auprès de l’ensemble des opérateurs et à construire avec eux une relation partenariale vertueuse
plutôt qu’une relation limitée de contrôleur à contrôlé.
Cette relation se marque notamment par la bonne prise en compte des recommandations
de l’EPSF (les mesures prises à la suite de la notification d’un écart sont suivies par l’EPSF) et
la construction d’un programme de contrôle fondé davantage sur les risques que sur la question
de la conformité (en fonction de retours d’expérience et des contrôles passés, l’établissement
évalue, à travers des « matrices de performance », les risques associés aux opérateurs dans la
constitution de son plan de contrôle), dans l’esprit de la réglementation européenne qui, moins
prescriptive que la réglementation nationale, se présente moins en termes de résultats que de
moyens.
Dans le même esprit, la constitution du programme de contrôle inclut une dimension
partenariale : compte tenu de l’importance des deux opérateurs SNCF Réseau et SNCF
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
26
Voyageurs, le contrôle de ces entités mobiliserait à lui seul plus de ressources qu’il n’est à
portée de l’établissement ; l’EPSF partage donc son programme de contrôle avec ces opérateurs
et s’inscrit ici dans un rôle de supervision de leurs propres programmes de contrôle.
L’EPSF élabore son programme de contrôle à l’aide d’un outil informatique (Persée)
qui a dû être révisé en 2017 pour prolonger de quelques années de sa durée de vie.
L’établissement aspire à remplacer cet outil en 2022.
Un des facteurs déterminants de la réalisation de son programme de contrôle par
l’établissement est son vivier d’experts, qui suppose une capacité de recrutement et de
fidélisation par l’établissement des spécialistes attendus. Les équipes de contrôle, constituées
en binômes, ne s’appuient pas toutes sur des spécialistes des questions ferroviaires mais
supposent des auditeurs que l’établissement doit souvent former (six mois sont jugés
nécessaires selon l’établissement). Outre l’attractivité des rémunérations offertes, sur laquelle
l’établissement affirme rencontrer des difficultés, le contexte d’entrée en concurrence dans le
secteur ferroviaire renforce l’enjeu de recrutement, les conditions d’entrée de spécialistes
ferroviaires au sein de l’EPSF, passant désormais par des démissions de leurs employeurs
d’origine (SNCF, RATP…), venant parfois heurter les logiques de construction de carrière au
sein des opérateurs.
Cette situation conduit l’établissement à sous-traiter une partie de ses contrôles, ainsi
que la Cour l’avait déjà relevé à l’occasion de son précédent contrôle de l’établissement. Cela
concerne notamment les contrôles opérationnels d’une journée qui requièrent une forte
expertise et s’avèrent chronophages compte tenu des déplacements. Plus de la moitié des
contrôles opérationnels de l’établissement sont ainsi sous-traités. Par ailleurs, l’EPSF connaît
aussi parfois des difficultés de recrutements d’experts externes : faute de recrutements en
nombre suffisant, l’établissement a dû ainsi reprendre en interne, en 2016, des contrôles qu’il
envisageait de sous-traiter.
En cas d’accident grave, l’EPSF travaille en liaison directe avec le bureau d’enquêtes
sur les accidents de transport terrestre (BEA–TT), qui détient le pouvoir d’enquête.
L’établissement est de fait amené à réclamer les premiers éléments d’enquête aussi rapidement
que possible, afin de demander par exemple des mesures conservatoires, s’il y a lieu, pour les
opérateurs rencontrant des problématiques identiques à celles soulevées par l’accident. Ces
événements peuvent également avoir un impact direct sur la réalisation du programme de
contrôles, avec une réorientation en cours d’exercice de ceux-ci, comme cela s’est produit
notamment en 2017 au sujet du transport de matières dangereuses, suite au déraillement de train
de Sibelin (69) le 13 mars 2017.
L’année 2020 a été marquée, en raison de la crise sanitaire, par une suspension des
contrôles entre mars et mai. De ce fait, le volume de contrôles réalisé est en baisse sensible. Par
ailleurs, l’établissement a dû s’adapter au contexte sanitaire en mettant en place une procédure
de contrôle davantage dématérialisée.
1.3.4
L’activité réglementaire
La direction des affaires réglementaires, européennes et internationales de l’EPSF porte
les missions de contribution à la définition des textes européens, à la transposition des textes
communautaires en droit interne. Elle anime, au niveau national, cette activité de transposition
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
27
réglementaire avec les acteurs du secteur, dans un objectif de mise à jour des règles nationales.
La direction compte une quinzaine de postes, autour d’une division Expertise technique, de
deux délégations (Animation et communication technique et réglementaire, et Veille
européenne et internationale) ainsi que d’un pôle juridique. En 2020, à l’occasion de la
réorganisation de la direction (antérieurement direction des référentiels), la forte
interpénétration des problématiques juridiques entre le niveau national et le niveau européen a
conduit à rassembler les experts techniques dans une même division, alors qu’ils étaient
auparavant séparés dans deux divisions distinctes. Le pôle juridique de la direction assure un
rôle d’expertise pour les autres directions de l’EPSF, mais aussi au bénéfice des acteurs du
secteur, qui peuvent solliciter l’établissement sur toute question relevant de l’application des
textes transposés. La nature des travaux impose la maîtrise de l’anglais.
Le directeur des affaires réglementaires est membre suppléant du conseil
d’administration de l’AFE (le poste de titulaire étant détenu par le représentant du ministère
chargé des transports) et membre du bureau exécutif de l’agence, qui prépare les décisions. La
direction intervient aussi dans les groupes de travail du réseau des autorités de surveillance
nationales, animées par l’AFE. Elle a un rôle pivot dans la conclusion des accords bilatéraux
avec les pays frontaliers.
Sur la période, conformément à ses missions, la direction s’est dans un premier temps
investie dans la contribution française à l’élaboration des textes européens. Elle a été sollicitée
en ce sens par le ministère à compter de 2014. Puis la direction s’est fortement investie dans la
transposition et la mise en œuvre du 4
e
paquet ferroviaire, à compter de septembre 2016, en
participant aux groupes de travail au niveau national ou ceux mis en place au niveau européen
par l’AFE. Le travail incluait une phase préparatoire de test : un an avant l’échéance prévue
d’entrée en vigueur des textes, l’EPSF élaborait ses instructions dans le cadre de projets-pilotes
convenus avec l’AFE. Cette phase de préparation de la mise en œuvre s’est déroulée de façon
très satisfaisante, puisque la France a été un des six Etats-membres à appliquer le volet
technique du 4
e
paquet dès le 16 juin 2019 – les autres Etats ayant opté pour une préparation
supplémentaire d’un an.
Dans ces groupes de travail et comités d’experts, l’EPSF assure le rôle d’expert
technique pour le ministère chargé des transports, en définissant, avec les acteurs du secteur, la
position portée par la France. Après la transposition en droit interne du 4
e
paquet ferroviaire,
l’activité pour 2020-2022 se concentre sur la définition, au niveau européen, des spécifications
techniques d’interopérabilité (STI), qui soulèvent des enjeux industriels et opérationnels
importants pour les opérateurs. La réglementation mise en œuvre obéit à un principe de
subsidiarité, les matériels et les infrastructures devant en premier lieu se conformer à la
réglementation européenne, puis, en second lieu, aux particularités des règles nationales.
Le travail actuel porte sur les ultimes ajustements du droit interne relativement à l’entrée
en vigueur du 4
e
paquet ferroviaire. Outre le projet de mise à jour de l’arrêté du 22 octobre 2010
concernant le registre d’immatriculation des véhicules, qui reste à mettre en place, la direction
de l’EPSF a travaillé à la révision de l’arrêté « Exploitation » du 19 mars 2012, qui fixe « les
objectifs et méthodes des indicateurs de sécurité et la réglementation technique de sécurité et
d'interopérabilité applicable sur le réseau ferré national ». La publication de ce nouvel arrêté,
intégrant les modifications appelées par les règlements UE 2019/773 STI « Exploitation et
gestion du trafic » et UE 2020/778, est intervenue le 19
décembre 2021.
La direction prévoit une révision générale des textes encadrant l’activité de l’EPSF à
compter de 2022.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
28
1.3.5
L’activité d’animation de la sécurité ferroviaire
Par son activité d’autorisations, de contrôles, par son lien avec le BEA-TT et le dialogue
permanent qu’il entretient avec l’ensemble des acteurs du système ferroviaire, au niveau
national et européen avec l’Agence européenne, l’EPSF tient une position centrale dans
l’animation de la fonction de sécurité du réseau ferroviaire. Cette animation intervient dans le
cadre des objectifs et des indicateurs de sécurité communs, définis par la réglementation
européenne.
De sa création en 2006 jusqu’en 2018, l’établissement a publié un rapport annuel de
sécurité, comme le lui imposait la réglementation en vigueur
17
. Jusqu’en 2018, 13 rapports de
sécurité ont ainsi été publiés. Le premier de ces rapports, en 2006, comptait une quarantaine de
pages. Entre 2015 et 2018, le volume a crû pour atteindre 60 à 80 pages. Le format des derniers
documents consultés par la Cour pour la période sous contrôle est identique : sous une synthèse
introductive, ils sont divisés en cinq chapitres (1. Description du réseau et des trafics ; 2. Bilan
de la sécurité ferroviaire ; 3. Améliorations et initiatives pour la sécurité ferroviaire ; 4.
Appropriation par les acteurs des évolutions de la réglementation ; 5. Enseignements tirés des
autorisations et contrôles). Suivent plusieurs annexes, dont : Définitions des objectifs et
indicateurs
de
sécurité
communs ;
indicateurs
de
sécurités
communs ;
suivi
des
recommandations du BEA-TT ; Synthèse des évolutions de la réglementation nationale,
européenne et internationale.
Il s’agit donc de documents substantiels dans lesquels les professionnels du secteur
peuvent trouver une information détaillée, riche et utile. L’EPSF est d’ailleurs le seul acteur à
produire une information statistique globale concernant l’ensemble des acteurs du système
ferroviaire. Le BEA-TT, notamment, bien qu’il soit par nature informé de tous les événements
relatifs à la sécurité ferroviaire, ne dispose d’aucune structure de traitement de l’information de
ce type.
Après l’entrée en vigueur du décret n° 2019-525 du 27 mai 2019, qui abroge le décret
n° 2006-1279, le conseil d’administration de l’EPSF a, par une délibération du 29 novembre
2019
18
, considéré que l’établissement n’était plus tenu d’élaborer un rapport de sécurité séparé :
17
Art. 2, g) du décret n° 2006-369 («
L’établissement a pour mission « d’élaborer chaque année un rapport relatif
à la sécurité du système ferroviaire
»). Ces dispositions étaient précisées par l’article 17 du décret n° 2006-1279 :
« avant le 30 juin de chaque année, le gestionnaire de l'infrastructure et les entreprises ferroviaires transmettent
à l'EPSF un rapport sur la sécurité concernant l'année civile précédente. A partir de ces éléments, l'EPSF élabore
un rapport relatif à la sécurité des circulations ferroviaires et le transmet avant le 30 septembre au ministre chargé
des transports, au bureau d'enquête sur les accidents de transport terrestre et à l'Agence ferroviaire européenne.
Un arrêté du ministre chargé des transports précise le contenu de ces rapports
»
.
18
On trouvera ci-après le texte de cette délibération porté au procès-verbal : «
Il est envisagé à partir de 2020
d’élaborer un rapport annuel unique regroupant les éléments aujourd’hui repris dans le rapport d’activité et le
rapport annuel de sécurité. Ce rapport sera soumis au Conseil d’Administration comme cela est actuellement le
cas pour le rapport d’activité en application du 14° de l’article 9 du décret 2006/369 modifié relatif aux missions
et aux statuts de l’EPSF qui dispose que le Conseil d’Administration « … délibère sur le rapport annuel de
l'établissement présenté par le directeur général ». Ce changement est motivé par un double objectif
d’optimisation du temps passé à la rédaction des rapports et de suppression des redondances entre le rapport
d’activité et le rapport annuel de sécurité. Il traduit également la modification introduite dans la réglementation
française lors de la transposition du 4
e
paquet ferroviaire européen. En effet, le décret 2019/525 du 27 mai 2019
relatif à la sécurité et à l’interopérabilité du système ferroviaire dispose en son article 37 que « L'Établissement
public de sécurité ferroviaire publie un rapport annuel sur ses activités au cours de l'année précédente et le
transmet à l'Agence au plus tard le 30 septembre. ». Cette disposition remplace l’exigence d’élaborer un rapport
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
29
les éléments figurant auparavant dans ce rapport sont désormais intégrés au sein du rapport
d’activité de l’EPSF.
Or, malgré l’abrogation du décret n° 2006-1279, les dispositions du décret n° 2006-369
demeurent, et notamment le g) de l’article 2 en vertu duquel l’établissement a pour mission
« d'élaborer chaque année un rapport relatif à la sécurité du transport ferroviaire ».
Alors que selon la délibération du conseil d’administration, ce nouveau dispositif ne
devait s’appliquer qu’en 2020, de fait il a été mis en œuvre dès 2019 puisqu’il n’y a pas eu cette
année-là de publication séparée d’un rapport consacré à la sécurité.
Le nouveau format retenu, que l’EPSF justifie en termes d’économie de moyens, ne
paraît pas présenter un gain à tous égards :
-
les acteurs du système ferroviaire, au lieu de bénéficier d’un document unique
rassemblant l’ensemble des problématiques susceptibles de les intéresser, reçoivent
désormais un document composite, où l’information est éparse, et dont différents
aspects (présentation des services et des équipes, indicateurs d’activité de
l’établissement, agenda de l’année, paramètres RH et financiers, etc.) ne les intéressent
pas directement ; cette relative dilution de l’information utile au sein d’autres données
moins directement exploitables ne va pas dans le sens d’une plus grande efficacité du
document, surtout dans une matière sensible telle que la sécurité ;
-
la nécessité de conserver une dimension raisonnable au rapport final conduit à
condenser les développements les plus techniques qui étaient intégrés dans les
documents autonomes antérieurs ; le nombre de pages consacrées à la matière est
inférieur et le contenu apparaît donc techniquement moins approfondi.
Au final, le choix opéré par le conseil d’administration, qui n’était pas justifié au plan
réglementaire, pose question, s’agissant d’une mission inscrite dans les statuts de l’EPSF et qui
relève du cœur de son activité. Même s’il est important de limiter les publications à ce qui est
directement utile, le maintien de la publication d’un rapport spécifique à la sécurité, même d’un
volume ramassé, serait probablement plus efficace que la synthèse actuelle figurant dans le
rapport d’activité. Dès lors, la Cour invite l’établissement à revenir, comme le prévoient ses
statuts, à la publication d’un rapport de sécurité séparé qui réponde à toutes les exigences de la
directive (UE) 2016/798.
Les principales statistiques de sécurité concernant l’activité du réseau ferroviaire
national figurent en annexe n° 7. Sur la période sous revue, elles ont connu une évolution
favorable, dans le cadre d’une culture déjà très forte de la sécurité dans le domaine ferroviaire.
La lecture d’ensemble de ces indicateurs montre une évolution satisfaisante et une
maîtrise toujours accrue des enjeux de sécurité par les acteurs du système ferroviaire – même
relatif à la sécurité des circulations ferroviaires selon le décret 2006/1279 du 19 octobre 20006 (abrogé par le
décret 2019/525) en son article 17 « l'EPSF élabore un rapport relatif à la sécurité des circulations ferroviaires
et le transmet avant le 30 septembre au ministre chargé des transports, au bureau d'enquête sur les accidents de
transport terrestre et à l'Agence ferroviaire européenne. ».
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
30
si malheureusement on peut déplorer la survenue d’accidents plus meurtriers qui peuvent aller
à l’encontre de cette tendance générale, comme en 2017
19
.
S’agissant des objectifs de sécurité communs, définis par la méthode de sécurité
commune (décision de la Commission n° 2009/460 du 5 juin 2009, en application du règlement
n° 2004/49/CE), sur les sept risques évalués, la France se positionnait en « performance
acceptable » pour cinq (dont les risques pour les voyageurs, les personnels et les usagers de
passages à niveau), le seul indicateur suggérant une « détérioration possible » de la performance
concernant le risque pour les intrus, qui s’avère de fait l’un des plus difficiles à maîtriser.
Le graphique figurant dans l’annexe n° 7 sur le nombre de tués depuis 1970 permet de
constater le tendanciel historique des enjeux de sécurité du réseau ferroviaire. On comptait
plusieurs milliers de tués et blessés graves chaque année dans la première moitié du vingtième
siècle (3 080 tués ou blessés graves en 1938, 1 120 en 1949). Ce n’est qu’en 1950 que ce nombre
passe sous la barre des 1 000 annuels. En 1970 on compte encore 520 tués ou blessés.
Ce n’est
qu’en 2019 que le nombre de tués ou blessés annuels passe sous la barre des 100. Le défi
principal de l’EPSF, à cet égard, tient au maintien de ce niveau de résultats, par rapport à la
mission qui est à l’origine de sa création, à savoir l’ouverture à la concurrence du réseau
ferroviaire.
Si les gains encore possibles supposent un niveau d’exigence toujours très élevé, deux
origines essentielles d’accidentalité ressortent : les accidents aux passages à niveau et les
accidents impliquant le matériel en mouvement (dans lesquels le facteur des intrusions
extérieures intervient de façon déterminante). Or ces deux axes de progrès apparaissent comme
les plus complexes à maîtriser, car liés à des facteurs externes aux acteurs principaux du
système.
1.3.6
La coopération avec l’Agence ferroviaire européenne et les autres acteurs de
la régulation du système ferroviaire
En phase de préparation du 4
e
paquet ferroviaire, il apparaissait nécessaire de contribuer
à la montée en compétence de l’Agence ferroviaire européenne, dont le rôle était appelé à
s’intensifier. C’est le sens du protocole d’accord signé le 3 septembre 2015 entre l’Agence et
l’EPSF. Afin d’aider l’Agence, les deux parties s’engageaient à coopérer à des études de cas
concrets : instruction de demandes de certificats de sécurité et d’autorisations de matériels ;
échange d’informations ; mise en place d’un registre européen des véhicules. Les deux premiers
objectifs ont été atteints de façon satisfaisante. La mise en place du registre européen des
véhicules reste en chantier à ce jour (cf. supra).
La mise en œuvre du 4e paquet ferroviaire renforce l’importance de l’Agence ferroviaire
européenne. Elle institue, au titre de l’article 76 du règlement 2016/796 relatif à l’Agence
(transposé à l’article 19 du décret n° 2019-525) une coopération avec les autorités et organismes
nationaux, via des accords.
Les modalités précises de la coopération ainsi instituée par le 4e paquet ont été
formalisées, s’agissant de la France, par l’accord de coopération signé le 11 juin 2019 entre
19
Cette année plus meurtrière se signale par un nombre d’accidents plus élevé concernant les usagers de passages
à niveau et les intrus sur les voies.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
31
l’EPSF et l’Agence, à la veille de l’entrée en vigueur nationale du 4
e
paquet ferroviaire
(16
juin).
La réglementation repose sur une affirmation élargie du principe de subsidiarité dans la
délivrance des certificats de sécurité unique ou des agréments de sécurité à destination des
gestionnaires d’infrastructure : ces autorisations sont délivrées de droit par l’Agence, et ne
peuvent l’être que sur demande expresse par les autorités de surveillance nationales (ASN),
lorsque le cadre de la demande se limite au ressort national. Dans le cas des demandes
impliquant plusieurs pays de l’Union, en application de la réglementation, les autorités
nationales évaluent la partie nationale des demandes et adressent le résultat d’évaluation à
l’Agence, qui attribue les autorisations sur la base de ces évaluations et de la sienne propre. Le
guichet unique, fondé sur un même système informatique partagé entre les autorités, vise à
simplifier la procédure et les démarches du demandeur. L’Agence perçoit auprès des
demandeurs les redevances dues pour les travaux des ASN et les reverse à celles-ci.
Depuis l’entrée en vigueur du 4e paquet ferroviaire en France, sur une période d’un peu
plus de deux ans (du 16 juin 2019 au 15 septembre 2021), la coopération entre l’EPSF et
l’Agence représente 16 % du volume total d’autorisations de véhicules délivrées, et 31 % des
certificats de sécurité unique, chiffres qui s’avèrent cohérents avec l’importance du réseau
ferroviaire français sur le ressort européen mais également quant à la bonne coopération entre
les deux entités.
Dans le cadre de l’accord de coopération, l’EPSF participe à des réunions annuelles de
suivi avec son partenaire. La première s’est tenue le 13 octobre 2020. Elle a permis de constater
le bon avancement de la coopération et de lancer de nouveaux projets de collaboration
volontaires, prévues par l’accord, notamment pour la délégation à l’EPSF, par l’Agence, de
l’instruction de dossiers de demandes de certificat de sécurité unique et d’autorisations de
véhicules. Cette sous-traitance à l’EPSF de sa propre activité est alors rétribuée par l’Agence,
qui reverse à l’EPSF le montant correspondant au volume de travail effectué. L’accord de
coopération précisant ces modalités techniques a été signé entre l’EPSF et l’Agence le
16 août 2021.
L’Agence européenne, conformément à ses prérogatives, a audité l’EPSF au cours de sa
campagne 2013-2018 d’audit des autorités de surveillance nationale. Le contrôle de l’EPSF a
eu lieu de novembre 2015 à janvier 2016, incluant un premier entretien à Amiens en décembre
2015 et une semaine d’inspections et d’entretiens sur site pendant le mois de janvier 2016. Les
équipes de contrôle de l’Agence sont composées de trois auditeurs et d’un expert représentant
une autorité de surveillance nationale d’un pays de l’UE tiers. L’audit ne traite pas des questions
de transposition en droit interne de la réglementation européenne. Il vise, d’un point de vue
opérationnel, à apprécier les procédures et les pratiques de l’EPSF dans la mise en œuvre des
responsabilités qui sont les siennes ; compte tenu de la date de l’audit, celles-ci étaient donc
appréciées sous le régime des directives CE 2004/49 et 2008/57. Dans ses conclusions,
l’Agence attribue un satisfecit général à l’EPSF, suggérant simplement trois pistes
d’amélioration : préciser les critères de cotation des écarts notifiés ; approfondir la notion de
maîtrise des risques dans l’élaboration du programme de contrôles ; clarifier plus distinctement
les procédures selon les types de contrôles.
Dans le cadre du 4
e
paquet, les relations entre autorités nationales de surveillance de
pays frontaliers sont encouragées, de façon à harmoniser et à coordonner la surveillance de
l’activité ferroviaire selon les exigences de sécurité communes. La France est concernée au titre
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
32
de six pays frontaliers. Un premier accord de coopération a été signé avec l’ASN italienne le
5 mai 2021. L’EPSF ambitionnait de signer trois accords de ce type en 2021.
S’agissant des relations entretenues par l’EPSF avec les autres autorités françaises,
celles-ci paraissent satisfaisantes. Un accord de coopération a été signé le 30 juin 2020 avec
l’autorité de régulation des transports (ART). Quoique l’EPSF et l’ART puissent sembler devoir
jouer en sens opposé quant à leurs interventions dans le système ferroviaire, puisque les
exigences de sécurité posées par l’EPSF peuvent apparaître, du point de vue du régulateur de
réseau, comme autant de barrières à l’entrée du marché et donc d’obstacles potentiels à la libre
concurrence, les deux acteurs parviennent manifestement à faire converger leurs préoccupations
propres, qui se rencontrent spécialement sur les problématiques d’interopérabilité. À titre
d’exemple de cette bonne coopération, il est à souligner que la procédure de recommandation
prévue par la directive n° 2012/34/UE en son article 56, en vue de formaliser d’éventuels
désaccords entre les deux autorités, n’a jamais eu à être mise en œuvre.
De la même manière, l’EPSF agit en bonne intelligence avec le BEA-TT, service à
compétence nationale du MTE, avec lequel une convention de collaboration a été signée le
29 septembre 2021. Celle-ci permet de définir les modalités d’échange d’informations et de
confidentialité entre les deux autorités, qui ont un intérêt commun à faire converger leurs
actions pour la sécurité du système ferroviaire : organisme indépendant d’enquête, le BEA-TT
peut ainsi s’appuyer sur le pouvoir de contrainte que détient l’EPSF (refus d’autorisations ou
d’agréments, suivi des recommandations), tandis que celui-ci nourrit sa propre doctrine de
sécurité des enquêtes du bureau.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
33
2
LES COMPTES ET LA GESTION DE L’EPSF
2.1
La situation financière
L’analyse de la situation financière de l’établissement au cours de la période soulève
plusieurs remarques qui ont conduit à des échanges approfondis avec la direction de
l’établissement ainsi qu’avec le comptable.
2.1.1
Structure des recettes et des dépenses
2.1.1.1
Recettes
Aux termes de l’article L. 2221-6 du code des transports, les ressources dont dispose
l’EPSF sont constituées par :
-
une part du « droit de sécurité » versé par les entreprises ferroviaires
20
;
-
les subventions de l'État ou de toute autre personne publique ou privée ;
-
les redevances que l'établissement public perçoit à l'occasion de l'instruction des
demandes d'autorisations
-
les dons, legs, produits de cession et concours divers ;
-
les sanctions pécuniaires recouvrées ;
-
les produits des ventes et des autres services que l'établissement public effectue dans
le domaine de la sécurité ferroviaire
.
Dans les faits, le droit de sécurité alloué à l’établissement représente à lui seul 90 % des
ressources de l’établissement, le complément étant principalement assuré par la perception des
redevances associées à l’activité et aux missions de l’établissement.
20
Plus précisément :
« une fraction du produit d'un droit de sécurité dû par les entreprises ferroviaires qui utilisent
les éléments constitutifs du réseau du système ferroviaire sur lequel s'exerce la mission d'autorité nationale de
sécurité de l'établissement public (…). Le montant de ce droit est fixé par les ministres chargés des transports et
du budget sur proposition du conseil d'administration de l'établissement public. Ce droit comprend, selon le cas :
a) Un pourcentage du montant des redevances d'utilisation du réseau ferré national versées au gestionnaire du
réseau ferré national mentionné à l'article L. 2111-9 dans la limite du centième de ce montant et de 0,20 € par
kilomètre parcouru ;
b) Une somme proportionnelle au nombre de kilomètres parcourus sur les éléments
constitutifs du réseau du système ferroviaire sur lesquels s'exerce la mission d'autorité nationale de sécurité de
l'établissement public définie à l'article L. 2221-1, autre que le réseau ferré national, dans la limite de 0,10 € par
kilomètre parcouru. Les entreprises déclarent chaque trimestre le montant des redevances versées au gestionnaire
du réseau ferré national mentionné à l'article L. 2111-9 et le nombre de kilomètres parcourus par leurs matériels
sur les réseaux mentionnés aux a et b. Cette déclaration, accompagnée du paiement du droit, est adressée au
comptable de l'établissement public. Ce droit est constaté et recouvré dans les délais et sous les garanties et
sanctions applicables en matière de taxes sur le chiffre d'affaires »
. Il convient de relever que cet alinéa 1° de l’art.
L. 2221-6, en vigueur pendant la période sous revue, a été abrogé (cf. infra).
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
34
2.1.1.1.1
Le droit de sécurité
Le droit de sécurité est constitué par une taxe sur les redevances de péages ferroviaires
versées par les entreprises utilisatrices à RFF puis SNCF Réseau. Le taux de cette taxe est fixé
à 0,5 % (arrêté du 24 mai 2006). Le produit du droit de sécurité s’étant avéré supérieur aux
besoins réels de l’établissement, le montant du droit de sécurité effectivement perçu par l’EPSF
fait l’objet d’un plafonnement, l’excédent étant reversé au budget général. Le tableau ci-après
présente les droits sous plafond de l’EPSF sur la période sous revue.
Tableau n° 4 :
Droits de sécurité sous plafond de l’EPSF, 2015-2020
En €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Total
Plafond inscrit au PAP
10 500 000
10 200 000
10 200 000
10 200 000
10 200 000
13 200 000
64 500 000
Source : Cour des comptes d’après lois de finances
Sur la période, l’encaissement du droit de sécurité et le reversement des excédents au
budget général ont fait l’objet d’un changement de méthode comptable. En 2015 et 2016, le
droit perçu était comptabilisé en droits constatés : la perception du droit était intégralement
inscrite en produits de l’établissement (compte 757), l’excédent à reverser étant inscrit en
charges (compte 657). En 2017, à la suite du passage de la comptabilité de l’établissement en
comptabilité budgétaire, il a été décidé de traiter la perception du droit de sécurité en compte
de tiers, si bien que le flux de perception et de reversement de l’excédent hors plafond n’apparaît
plus au compte de résultats en produits et charges.
2.1.1.1.2
Les redevances
L’EPSF perçoit des redevances de trois types.
L’instruction des autorisations (agréments, certificats…) donne lieu à la perception
d’une redevance au taux horaire de 105 €. Les montants de redevances concernant les entités
en charge de la maintenance sont déterminés en fonction de la taille de l’organisme concerné et
du nombre de fonctions de maintenance exercées au sens de l’annexe II du règlement (UE)
2019/779. Ils s’échelonnent de 32 700 € HT à 65 400 € HT.
Ainsi qu’il a été indiqué
supra
, les immatriculations sont facturées 60 € par véhicule
pour une première inscription, puis 1 € par année et par véhicule inscrit.
Enfin les demande de licence ou de renouvellement de licence de conducteur de trains
sont facturées 125 €.
Tableau n° 5 :
Redevances perçues par l’EPSF, 2015-2020
e
n €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
7511
Redevances d'autorisations
250 325,00
358 988,00
1 490 130,00
705 600,00
749 175,00
740 850,00
7512
Redevances immatriculations
223 209,59
207 751,00
146 070,00
279 606,00
220 740,00
237 498,00
7513
Redevances
licences
de
conducteur de trains
241 130,00
506 060,00
778 700,00
817 425,00
160 290,00
181 900,00
Total
714 664,59
1 072 799,00
2 414 900,00
1 802 631,00
1 130 205,00
1 160 248,00
Source : Cour des comptes d’après EPSF
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
35
Ainsi qu’il a été dit
supra
, la généralisation à tous les conducteurs de train, à compter
d’octobre 2018, de la nouvelle licence européenne définie par la directive 2007/59/CE a
entraîné un pic d’activité et donc de recettes pour la délivrance de ces licences de 2016 à 2018.
S’agissant des autorisations, la hausse de 2017 s’explique de façon conjoncturelle, notamment
par les autorisations accordées pour la mise en service de deux lignes à grande vitesse et du
contournement Nîmes-Montpellier.
2.1.1.1.3
Les prestations de service
L’EPSF assure quelques prestations de service (assistance en matière de sécurité
ferroviaire) qui lui fournissent une part complémentaire de ressources. Il s’agit pour l’essentiel
de prestations assurées au bénéfice du Secrétariat général au tunnel sous la Manche (SGTM).
Tableau n° 6 :
Rétributions pour prestations de services perçues par l’EPSF, 2015-2020
e
n €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
706
Prestations de services
101 000,00
132 821,20
155 810,00
97 413,00
188 368,69
152 791,01
Source : Cour des comptes d’après EPSF
2.1.1.2
Dépenses
La structure des dépenses de l’EPSF sur la période est retracée dans le tableau et le
graphique suivants.
Tableau n° 7 :
Répartition des dépenses de l’EPSF, 2015-2020
en €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
%
evol.
Achats
1 442 407,15
1 128 357,72
1 145 842,79
1 047 417,51
814 233,91
540 992,53
-62%
Charges externes
2 353 491,22
2 348 469,43
2 925 053,49
2 364 032,19
2 433 048,21
2 205 480,41
-6%
Impôts
taxes
et
versements assimilés
869 437,83
911 424,70
933 918,62
911 805,09
943 221,28
949 934,15
9%
Charges de personnel
8 029 557,00
7 865 854,40
8 213 381,71
8 566 010,58
8 985 650,19
9 024 515,91
12%
Autres charges
7 066 982,41
7 615 436,61
16 685,10
3 996,00
30,00
2 130,70
-100%
Divers
239 395,58
240 051,86
191 978,35
238 129,80
478 243,13
483 257,47
102%
Total
20 001 271,19
20 109 594,72
13 426 860,06
13 131 391,17
13 654 426,72
13 206 311,17
-34%
Source : Cour des comptes d’après EPSF
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
36
Graphique n° 1 :
Part respective des charges 2020
Source : Cour des comptes d’après EPSF
Sur la période, le poste essentiel pour l’établissement est constitué des charges de
personnel, ce qui reflète la structure et les missions de l’établissement riche de son capital
humain.
On observe une baisse significative des « Autres charges » entre 2016 et 2017 : jusqu’à
cette date la dépense de reversement au budget général de l’excédent perçu de taxe sécurité était
comptabilisé sur cette ligne. La variation de 7 M€ à la baisse sur ce poste en 2017 correspond
à la nouvelle comptabilisation du produit de la taxe sécurité en compte de tiers. À la suite, le
versement de la taxe, hors plafond, n’a plus été enregistré en produits et n’avait donc plus à
apparaître en charges.
Si l’on neutralise l’effet de ce changement de méthode comptable quant à la structure
de charges de l’établissement, on constate que depuis 2017 les charges de personnel
représentent 65 % de la structure de dépenses (68 % en 2020). Le deuxième poste de dépenses
est constitué par les charges externes (19 % depuis 2017) : cette ligne importante comptabilise
notamment le recours, par l’EPSF, à des prestataires externes pour la réalisation de son activité
de contrôle. En moyenne sur la période, c’est 2,4 M€ qui sont consommés sur cette ligne chaque
année. Il est rappelé que la Cour, à l’occasion de son précédent contrôle, avait soulevé la
question de ce recours important à l’externalisation et recommandé qu’il reste limité. Le constat
du maintien d’une part importante d’externalisation doit être tempéré, au regard de la situation
actuelle, par l’augmentation sensible de l’activité de contrôle réalisée pendant la période (cf.
supra
) et, ainsi qu’il résulte des échanges avec l’établissement, de l’intérêt de déléguer certaines
tâches afin de réserver les contrôles à plus forte valeur ajoutée aux personnels de
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
37
l’établissement. La démarche d’externalisation ainsi conduite apparaît alors de bonne politique
et conforme aux intérêts de l’établissement.
2.1.2
Une exécution budgétaire qui nécessite un suivi plus fin
L’exercice budgétaire repose sur un schéma, classique pour le type d’opérateur qu’est
l’EPSF, de budgets initiaux préparés en n-1 (juin-juillet) et de bilans de fin de gestion, présentés
en n+1 à la clôture des comptes financiers. L’ensemble du processus est suivi dans le cadre
d’un dialogue de gestion avec la tutelle financière.
Sur la période, les taux d’exécution des budgets prévisionnels présentent parfois un écart
supérieur à 10 % de la prévision.
Tableau n° 8 :
Taux d’exécution entre budget prévisionnel et dépense finale, 2016-2020
en €
Nature des
dépenses
Budget initial
(CP)
Dépense
Taux
d’exécution %
2016
Personnel
9 723 331,02
8 717 451,46
90%
Fonctionnement
11 393 248,00
10 729 659,02
94%
Investissement
1 179 300,00
83 180,83
7%
Total
22 295 879,02
19 530 291,31
88%
2017
Personnel
9 635 328,10
9 745 180,88
101%
Fonctionnement
4 635 046,00
3 666 258,99
79%
Investissement
1 152 000,00
115 412,81
10%
Total
15 422 374,10
13 526 852,68
88%
2018
Personnel
9 797 000,00
9 928 984,23
101%
Fonctionnement
4 072 327,00
4 040 828,51
99%
Investissement
818 219,00
793 071,68
97%
Total
14 687 546,00
14 762 884,42
101%
2019
Personnel
10 351 958,88
10 034 843,99
97%
Fonctionnement
3 671 849,00
3 351 117,72
91%
Investissement
493 500,00
249 923,03
51%
Total
14 517 307,88
13 635 884,74
94%
2020
Personnel
10 645 224,70
9 831 864,99
92%
Fonctionnement
3 381 434,00
2 768 451,69
82%
Investissement
607 000,00
341 600,56
56%
Total
14 633 658,70
12 941 917,24
88%
Source : Cour des comptes d’après EPSF
Cette sous-exécution s’explique par une estimation régulièrement supérieure des
dépenses réelles de personnel, l’EPSF tablant sur une saturation complète de son plafond
d’emploi que, dans les faits, il n’atteint pas. Par ailleurs, sur la période, la prévision
d’investissement apparaît très nettement surévaluée, l’établissement programmant d’importants
projets, notamment informatiques (cf. infra), qui ne se réalisent pas.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
38
Il est à relever que, malgré ces décalages importants, l’établissement ne recourt que de
façon limitée à des budgets rectificatifs propres à rectifier sa trajectoire financière. Sur la
période sous revue, seuls deux exercices ont fait l’objet d’un budget rectificatif, en fin d’année.
Tableau n° 9 :
Budgets initiaux et budgets rectificatifs de l’EPSF, 2015-2020
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Vote budget initial
25/11/2014
24/11/2015
25/11/2016
08/12/2017
30/11/2018
29/11/2019
Vote budget rectificatif 1
26/06/2019
14/10/2020
Source : Cour des comptes d'après EPSF
Questionné sur cet écart entre budgétisation prévisionnelle et dépense exécutée, et sur
le faible recours à des budgets rectificatifs, l’établissement a invoqué la difficulté à prévoir
finement, en amont de l’exercice, le besoin réel, et en contrepartie, compte tenu des décalages
historiquement induits par la perception du droit de sécurité, au moins jusqu’en 2017, le défaut
de visibilité sur les recettes réelles de l’exercice.
Cependant, la récurrence de sous-exécutions budgétaires appelle à corriger le processus
actuel. L’EPSF présente la particularité d’avoir une tutelle financière doublement représentée
au conseil d’administration, puisque le directeur du budget y dispose d’un représentant de droit,
et que le contrôleur budgétaire régional assiste aux séances. Il appartient à la tutelle de conduire
l’établissement à renforcer son pilotage budgétaire. Comme l’a indiqué la direction du budget
en réponse à la Cour, le recours désormais plus systématique à des budgets rectificatifs
introduits en fin d’exercice après analyse par le conseil d’administration, lors de sa séance à
mi-exercice, des dépenses constatées, devrait être de nature à répondre à cette nécessité.
2.1.3
Analyse des comptes financiers
2.1.3.1
Compte de résultat : une tension budgétaire à relativiser
Le tableau de compte de résultat de l’établissement pendant la période sous revue est
reporté dans l’annexe n° 8.
La lecture de l’équilibre entre charges et produits de l’établissement impose de bien
identifier la problématique particulière du droit de sécurité. Taxe affectée au fonctionnement
de l’établissement, avec un montant sous plafond, comme il a été dit, celle-ci a fait l’objet de
reversements des excédents perçus hors plafond, vers le budget général, de 2015 à 2017. À
compter de l’exercice 2017, le versement de la taxe se faisant directement sur compte de tiers,
l’excédent perçu n’apparaît plus en produits non plus que, en charges, au titre du reversement
à effectuer vers le budget général (déflation de la ligne Autres charges).
Retraité de ces informations, qui rendent compte de la rupture importante de l’équilibre
charges-produits entre la période 2015-2017 et la période suivante, on constate que,
schématiquement, l’établissement requiert, pour ses dépenses, un niveau de ressources situé à
un niveau évaluable à 14 M€.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
39
Hors les exercices 2020 et 2017, dont il sera traité ci-après, la période est caractérisée
par une succession de résultats négatifs qui ne doivent rien au hasard. De fait, dans la période
précédente, un mauvais calibrage des droits de l’établissement au titre du droit de sécurité avait
abouti à une succession de résultats fortement bénéficiaires qui, reportés en réserve, conduisait
celui-ci, en entrée de période (31/12/2014), à afficher un fonds de roulement de 36,4 M€, soit
trois ans de fonctionnement. Le déficit 2015, reporté en réserves, était ainsi le premier résultat
négatif enregistré par l’établissement depuis sa création.
Le niveau de plafonnement du droit de sécurité sur la période (10,2 M€ jusqu’en 2019
inclus, 13,2 M€ en 2020) résulte d’une politique concertée avec la tutelle, visant à réduire
délibérément ce niveau de trésorerie non justifié. Pour mémoire, le montant du droit de sécurité
perçu par l’EPSF en 2014 s’élevait à 15,8 M€, ce qui s’avérait supérieur aux besoins réels de
l’établissement. La politique de tension budgétaire mise en place à compter de 2015 s’est
accompagnée, en 2017, d’un prélèvement direct de 25 M€ sur le fonds de roulement de
l’établissement, directement lisible au bilan (cf. infra).
Différents éléments viennent cependant tempérer cette politique de rigueur budgétaire
affichée. D’une part, la mise en place du mécanisme de comptabilisation du droit de sécurité en
compte de tiers en 2017, ainsi qu’il a été dit, a conduit à une affectation de résultat positive,
non anticipée en budget initial, de 7,09 M€ pour ce même exercice. Les raisons en sont
expliquées dans l’annexe n° 10. Ce bénéfice non prévu, reporté en réserves, modère
singulièrement l’appréciation qu’il convient de porter quant à la tension budgétaire
effectivement supportée par l’établissement sur la période, puisque de fait il vient plus que
compenser les déficits observés sur les autres exercices.
D’autre part, on observe qu’en 2020, la tutelle a obtenu de la direction du budget le
rehaussement du plafonnement du droit de sécurité à 13,2 M€, pour la dernière année de
fonctionnement de ce dispositif (contre 10,2 M€ les années précédentes). Or, le compte de
résultat 2020 fait apparaître un excédent conséquent de 1,45 M€, ce qui est un bon indicateur
du besoin réel de financement de l’établissement.
On relève par ailleurs que c’est le même niveau de financement de 13,2 M€ qui a été
retenu en loi de finances initiale pour 2021 pour la dotation budgétaire de l’EPSF. Et il convient
d’ajouter, pour la période qui s’ouvre, qu’en entrée de gestion 2021, l’EPSF a encaissé 4,61 M€
au titre du droit de sécurité des entreprises ferroviaires pour la période du 1
er
octobre au
31 décembre 2020. Bien qu’encaissée au titre des droits 2020, cette somme a été perçue en
2021. Selon la doctrine ayant prévalu en 2017 (abandon de la comptabilisation en droits
constatés et respect de la doctrine budgétaire), la direction du budget a déclaré qu’elle n’en
réclamerait pas le remboursement à l’établissement. Cette somme conséquente devrait donc
logiquement venir alimenter les réserves de l’établissement en fin d’exercice 2021, si celui-ci
confirme les équilibres observés sur la période.
En 2021, dans le cadre du programme de suppression des taxes à faible rendement porté
par le gouvernement depuis 2019, le droit de sécurité payé par les entreprises ferroviaires est
supprimé. À compter de 2021, l’EPSF sera donc financé par le biais d’une dotation budgétaire
inscrite sur le programme 203. Compte tenu des difficultés retracées ci-dessus relativement à
la gestion du droit de sécurité par l’établissement et la tutelle, la prise en compte des besoins de
l’EPSF sous forme de dotation budgétaire apparaît non seulement vertueuse, mais plus
conforme à l’esprit de l’autorisation parlementaire lors du vote de la loi de finances initiale,
puisque de fait les changements comptables observés ont conduit à soumettre au législateur
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
40
l’approbation de plafonds de ressources budgétaires pour l’établissement qui en réalité n’ont
pas été respectés.
La Cour souhaite alerter la tutelle sur l’importance d’un bon calibrage des moyens
alloués à l’établissement. Après une période de surfinancement reconnu, depuis sa création
jusqu’à 2014, qui avait conduit l’établissement à constituer des réserves excessives, la phase
affichée de rigueur inaugurée en 2015 n’a été qu’en partie suivie d’effet. Aussi, la Cour
recommande d’établir une prévision financière pluriannuelle qui tienne compte des besoins
avérés de l’établissement et ne conduise pas à la reconstitution de réserves injustifiées.
Recommandation n °1.
(DB, MTE, EPSF) : définir une prévision financière
pluriannuelle et renforcer le suivi d’exécution budgétaire.
2.1.3.2
Bilan : une situation patrimoniale qui reste favorable
Le bilan de l’établissement pour la période sous revue est présenté dans l’annexe n° 9.
Il se caractérise par sa structure essentiellement liquide et le poids prépondérant des
valeurs enregistrées à l’actif circulant. L’établissement, qui n’est pas propriétaire mais locataire
de son emprise, hérite d’une succession d’exercices bénéficiaires sur la période antérieure.
Reportés en réserves, ces résultats ont conduit à une croissance importante des avoirs financiers
de l’établissement, représentant, ainsi qu’il a été vu, jusqu’à trois ans de fonctionnement en
entrée de période.
On relève, sur la période, la décrue importante des dettes fournisseurs, au passif, et des
créances clients, à l’actif, qui correspond au changement dans la comptabilisation des
encaissements au titre du droit de sécurité.
Le prélèvement sur fonds de roulement de 25 M€, en 2017, avait été annoncé dès le PAP
2017 du programme 203. Il est le résultat d’un dialogue concerté entre l’établissement, la tutelle
et la direction du budget. La finalité était de ramener les réserves de l’établissement,
exagérément accumulées, à un niveau plus conforme aux ratios de bonne gestion (7,5 M€,
correspondant à six mois de fonctionnement, qui paraît un ratio assez large, était alors visé). Le
prélèvement a été partiellement compensé par l’enregistrement d’une recette de 7,8 M€
d’excédent de versement du droit de sécurité, non remboursée à l’Etat compte tenu du
changement de méthode de comptabilisation de ce droit, qui n’avait pas été prévue au budget
initial. Au final, on relève donc que le niveau des réserves reste important et sensiblement
supérieur à la cible visée. Ainsi qu’il a été dit précédemment, on peut anticiper une nouvelle
hausse probable des réserves, à l’issue de l’exercice 2021. On peut dès lors estimer la situation
patrimoniale de l’établissement comme assez favorable.
2.1.4
L’agence comptable et le service financier
L’ESPF dispose d’une agence comptable qui comprend un agent comptable ainsi
qu’un agent à 80 %. L’agent comptable a été en arrêt maladie du 10 novembre 2017 au
22 janvier 2018. Un agent comptable intérimaire a été nommé pendant l’arrêt maladie de
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
41
l’agent comptable en fonction. L’agent comptable exerce également la fonction de chef des
services financiers.
Une convention de dualité de fonction a été signée le 30 juillet 2015 entre l’ordonnateur
et l’agent comptable et visée par le contrôleur financier régional. Cette convention a été signée
pour une durée de trois ans, reconductible.
Un document dénommé « délégation de signature de l’agence comptable de
l’EPSF » signé par l’agent comptable le 9 août 2012 donne une délégation générale à
l’assistante comptable. Cette dernière reçoit mandat de l’agent comptable afin de le suppléer
dans l’exercice de ses fonctions et peut, à ce titre, signer tous les actes relatifs à sa gestion.
Au cours de la période sous revue, 14 mandats liés à des frais de déplacement ont fait
l’objet d’un rejet en 2015 en raison d’une erreur d’imputation. Ces rejets s’expliquent par un
changement de logiciel comptable en 2015 ; la maîtrise relative du nouvel outil est à l’origine
de ces rejets, la procédure de réimputation n’étant pas encore bien maîtrisée.
Tableau n° 10 :
Activité du poste comptable de 2015 à 2020
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Nombre de mandats
2 739
2 217
1 878
2 354
2 044
1 403
Nombre de mandats rejetés
14
-
-
-
-
-
Montant rejeté en € TTC
1 959,30
-
-
-
-
-
Nombre de titres de recettes
789
994
1 153
979
720
807
Nombre de réquisitions
-
-
-
-
-
-
Source : Agence comptable EPSF
Il n’existe pas de contrôle hiérarchisé de la dépense au sein de l’agence comptable, cela
s’explique par la faible taille de l’établissement et le nombre limité de titres et de mandats à
traiter, ce qui permet de réaliser un contrôle exhaustif sur la dépense.
2.1.5
La mise en place récente du contrôle interne
L’établissement a travaillé à un dispositif de contrôle interne, qu’il a mis en place et qui
est opérationnel depuis début 2021. Ce dispositif comprend un descriptif de tous les processus
de l’établissement. Ceux-ci sont détaillés par directions ; une typologie des risques a été réalisée
pour chacun d’entre eux (risque juridique, humain, financier, informatique, spécifique). Les
intervenants sur chaque processus sont bien identifiés et la question de l’impact financier est
évalué tant en recettes qu’en dépenses pour chacun des processus. Une cartographie des risques
et un plan d’actions dédié qui fera l’objet de points d’étape réguliers afin de mesurer
l’avancement de sa mise en œuvre viennent compléter le dispositif.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
42
2.2
Principaux aspects de la gestion de l’établissement
2.2.1
Les ressources humaines
2.2.1.1
Des effectifs contenus sous le plafond d’emplois
Les effectifs de l’EPSF ont légèrement augmenté entre 2015 et 2017, puis ont
légèrement diminué depuis cette date. Sur l’intégralité de la période, la diminution est de 2 %
pour les effectifs physiques et de 1 % en ETP, le plafond d’ETP fixé annuellement par l’État
pour cet établissement n’ayant jamais été atteint. L’établissement est composé à majorité de
cadres (en moyenne 86 % des effectifs sur la période).
Tableau n° 11 :
Évolution des effectifs de l’EPSF – 2015-2020
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Effectifs (physique)
104
107
108
106
105
102
Effectifs (ETP)
102
105
105
104
103
101
Plafond ETP
105
107
107
107
107
106
Source : Cour des comptes d’après les données EPSF
Si les effectifs restent plutôt stables sur la période, il n’en demeure pas moins que le
taux de rotation des personnels est relativement élevé avec une moyenne de 12,5 % au cours de
la période (soit en moyenne 16 arrivées et 13,5 départs par an). Le détail des chiffres est présenté
dans l’annexe n° 11.
La majorité des effectifs est répartie dans les trois grandes directions métiers de
l’établissement qui regroupent 80 % des effectifs en moyenne sur la période, la direction des
contrôles comprenant le plus grand nombre d’agents. Ce sont les effectifs de la direction des
autorisations qui ont le plus crû au cours de la période (+15 %), suivi par ceux de la direction
des contrôles (+3 %) ; la direction des référentiels a connu quant à elle une baisse significative
de ses effectifs (-29 %), tout comme la direction générale (-20 %) et le secrétariat général
(-19 %). Une nouvelle direction a été créée en 2018, à savoir la direction des systèmes
d’information qui comprend trois personnes en 2020.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
43
Tableau n° 12 :
Répartition des effectifs de l’EPSF par direction / service – 2015-2020
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Direction générale
5
6
5
5
5
4
Secrétariat général
16
15
16
12
13
13
Autorisations
26
27
29
30
30
30
Contrôles
36
38
37
35
38
37
Référentiels
21
21
21
21
15
15
DSI
3
4
3
Total
104
107
108
106
105
102
Source : Cour des comptes d’après les données EPSF
2.2.1.2
Le statut du personnel
La très grande majorité des personnels de l’EPSF est composée de salariés de droit privé
(86 % en moyenne sur la période) ; les autres sont soit des agents détachés de la SNCF (9 % en
moyenne) soit des fonctionnaires également détachés (5 % en moyenne). Le nombre de
personnes détachées de la SNCF a fortement diminué entre 2015 et 2020 (-38 %) et
l’établissement ne compte plus depuis 2017 de personnels détachés de la RATP.
Tableau n° 13 :
Répartition des effectifs par statut – 2015-2020
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Salariés régime général
86
91
95
93
88
88
Fonctionnaires détachés
4
4
4
5
8
6
SNCF détachés
13
11
9
8
9
8
RATP détachés
1
1
0
0
0
0
Total
104
107
108
106
105
102
Source : Cour des comptes d’après les données EPSF
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
44
2.2.1.3
La mise à disposition de personnels de l’EPSF
Deux personnes de l’EPSF ont été mises à disposition entre le 1
er
juin 2016 et le
30 novembre 2017 de l’institut de recherche technologique Railenium, pour une durée de
18 jours et une durée de 65 jours dans le cadre du projet RESYGESS (résilience des systèmes
de gestion de la sécurité). Des conventions de mise à disposition à but non lucratif ont été
signées entre les deux structures en définissant clairement le périmètre et les durées
d’intervention.
2.2.1.4
Les textes régissant le personnel de l’EPSF
Les personnels de l’EPSF sont soumis au code du travail, hormis les fonctionnaires et
les agents détachés de la SNCF.
L’EPSF est doté d’un règlement du personnel, dont la dernière version date de juin 2020,
qui traite des recrutements et des cessations de fonction, de la rémunération, de la classification
des emplois et des évolutions de carrière, du temps de travail, des congés et absences, des
missions et déplacements, de la formation professionnelle, de l’hygiène et de la sécurité, des
obligations et du droit disciplinaire, de la représentation du personnel et du droit syndical. Ce
règlement comporte en annexe une charte de déontologie qui s’applique à tous les personnels
de l’EPSF.
Un accord de méthode relatif aux négociations obligatoires a été conclu en novembre
2019 entre la direction et les organisations syndicales. En effet, conformément à l’article
L. 2242-1 du code du travail, l’employeur doit engager au moins une fois tous les quatre ans
une négociation sur la rémunération, le temps de travail et une négociation sur l’égalité
professionnelle entre les hommes et les femmes et sur la qualité de vie au travail. L’accord
signé porte sur l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes et sur la qualité de vie
au travail, la périodicité des négociations sur ces deux thèmes a été fixée à trois ans.
Ces négociations ont aussi abouti à la conclusion d’un accord sur la mise en œuvre du
télétravail en décembre 2020 entre la direction de l’EPSF et les organisations syndicales. Cet
accord limite à une journée par semaine le télétravail qui doit s’effectuer exclusivement sur une
journée entière.
2.2.1.5
La politique salariale
En matière de rémunération, les agents de l’établissement perçoivent une rémunération
de base brute déterminée en fonction de leurs qualifications, compétences et expériences
professionnelles et de l’emploi occupé. Outre cette rémunération de base, les salariés non cadres
peuvent bénéficier d’heures supplémentaires après accord du supérieur hiérarchique ; un
contingent annuel de 90 heures supplémentaires est utilisable sans autorisation de l’inspecteur
du travail. La rémunération de base fait l’objet annuellement d’une revalorisation qui a été en
2020 de 2,3 % du montant de la masse salariale, soit 72 400 € bruts annuels.
Les agents peuvent également bénéficier d’une prime d’intéressement collectif une fois
par an, sous réserve d’une décision du conseil d’administration. Le versement de cette prime
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
45
est lié à l’atteinte des objectifs collectifs. Entre 2015 et 2020, le montant de cette prime a été de
420 € brut par an, correspondant au montant maximum, l’intégralité des objectifs ayant été
atteints tous les ans.
Une prime de résultats individuels peut également être versée une fois par an, le montant
global des primes à attribuer étant fixé annuellement. Les modalités d’attribution ainsi que les
critères à prendre en compte sont fixés par le directeur général et notifiés à l’ensemble des
agents. La liste des agents bénéficiant de ces primes et leur montant sont arrêtés par le directeur
général sur proposition des directeurs. Le montant moyen de cette prime a oscillé entre 1 861 €
et 2 320 € sur la période. L’enveloppe globale relative à cette prime de résultats individuels
représente pour l’année 2020 un montant de 224 400 €, ce qui représente 3,6 % de la masse
salariale 2020.
En matière d’égalité professionnelle, conformément aux dispositions de la loi du 5
septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, l’EPSF a calculé son index
relatif aux écarts de rémunération entre les hommes et les femmes. Pour 2020, l’établissement
a obtenu la note de 85/100, niveau supérieur au seuil défini par la loi (75/100) à partir duquel
des actions correctives doivent être obligatoirement mises en place.
La politique salariale de l’établissement est déterminée chaque année par le conseil
d’administration. La masse salariale a augmenté de 11 % entre 2010 et 2015 passant de 5,6 M€
à 6,3 M€, le salaire annuel brut moyen a évolué de la même façon (+10 %) alors que les effectifs
ont diminué de 2 % au cours de la période.
Tableau n° 14 :
Évolution de la masse salariale 2015-2020
en €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Ev 2015-2020
Masse salariale au 31/12
5 653 153
5 419 325
5 719 824
5 921 292
6 243 902
6 257 527
11%
Salaire annuel brut moyen
55 505
54 340
55 945
57 814
60 680
61 213
10%
Evolution du salaire annuel
brut moyen
-2%
3%
3%
5%
1%
Source : bilans sociaux EPSF 2015-2020
2.2.1.6
La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC)
Dans son précédent rapport, la Cour recommandait la mise en œuvre par l’établissement
d’une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences à même d’assurer l’exercice des
missions de l’EPSF dans la durée. Cette GPEC a été formalisée en 2016 dans une fiche de
procédure qui prévoit l’identification des postes existants, des compétences dont a besoin
l’établissement, une analyse des écarts et enfin l’identification et la mise en œuvre de leviers
d’ajustement permettant de combler les écarts constatés. Ces leviers peuvent être le
recrutement, la mobilité interne ou les actions de formation ou de tutorat. Tous ces différents
leviers font l’objet de fiches de procédure formalisées.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
46
La politique des ressources humaines a par ailleurs fait l’objet d’un document spécifique
en 2020 qui précise les grands axes autour desquels cette politique doit s’organiser, à savoir le
recrutement et la diversité des profils recrutés, l’intégration et le tutorat, la gestion des
compétences et la formation. En parallèle, un mode opératoire relatif à la cartographie des
compétences a été défini et a débouché sur la mise en œuvre d’une cartographie qui permet de
recenser les compétences techniques et transverses de chaque collaborateur de direction
technique et les besoins de compétences nécessaires à l’établissement pour remplir ses
missions. Cet outil est utilisé pour construire les plans de formation et pour définir la politique
de recrutement.
En matière d’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes, l’établissement
veille à ce que ces procédures de recrutement, de rémunération, de promotion et de formation
soient réalisées de manière équitable et objective.
L’EPSF a ainsi progressivement structuré une véritable politique des ressources
humaines qui s’est traduite notamment par la mise en œuvre d’une GPEC. Il n’en demeure pas
moins que l’établissement fait face à un taux de rotation des personnels relativement important,
lié en partie aux faibles possibilités d’évolution en son sein, compte tenu de sa taille, mais aussi
de la tension existante sur l’emploi dans le secteur ferroviaire pour les profils techniques
expérimentés.
2.2.1.7
La formation
L’EPSF a défini une procédure en matière de formation professionnelle qui se
décompose en trois étapes : la construction et la validation d’un plan de développement de
compétences, la mise en œuvre de ce plan et enfin, la gestion administrative et budgétaire de ce
plan.
La direction générale définit au second semestre de l’année N les grandes orientations
pour l’année N+1. Les chefs de division accompagnés par les responsables de formation
déterminent les besoins de formation de leurs équipes en adéquation avec les grandes
orientations définies pour l’année N+1. Le recueil des besoins en formation se fait lors des
entretiens individuels annuels et lors des entretiens professionnels. Le plan de développement
des compétences est validé par la direction générale. Les membres du comité social et
économique (CSE) sont informés et consultés annuellement sur la formation professionnelle et
notamment sur les orientations stratégiques définies en matière de formation et sur les bilans
de mise en œuvre du plan de formation (bilan de l’année N-1 et bilan intermédiaire de l’année
N).
La majorité des journées, hormis en 2020, est consacrée à des formations cœur de métier
afin de permettre aux collaborateurs de maintenir leur capacité à occuper leur emploi au regard
des évolutions technologiques, tout en leur permettant de développer leurs compétences. En
2020, 3 % de la masse salariale a été consacrée à la formation des personnels, chiffre en baisse
par rapport aux années précédentes mais qui s’explique par le contexte sanitaire. Le montant
annuel moyen des dépenses de formation sur la période 2015-2020 s’élève à 225 000 €, soit
3,8 % de la masse salariale en moyenne.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
47
Tableau n° 15 :
Évolution des dépenses de formation – 2015-2020
en €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Montant
total
des
dépenses de formation
225 000
226 720
239 255
211 664
255 338
189 562
% de la masse salariale
4,0%
4,2%
4,2%
3,6%
4,0%
3,0%
Source : bilans sociaux EPSF
Tableau n° 16 :
Nombre de jours de formation suivis par année
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Cursus cœur de métier*
312
490
372
249
390
190
Communication extérieure et renforcement
des actions en Europe et à l'international
66
144
170
205
Formations transverses
90
74
192
119
107
15
Autres dispositifs d'accompagnement des
personnels
38
5
Systèmes d'information et culture numérique
33
Total
402
630
564
512
705
448
* y compris les formations sur la sécurité au travail
Source : bilans sociaux EPSF
2.2.1.8
Des frais de déplacement en hausse
Les dispositions relatives aux missions et déplacement figurent dans l’annexe 1 du
règlement du personnel. Un mode opératoire a par ailleurs été défini qui précise les modalités
relatives aux déplacements professionnels. Toute mission donne lieu à l’établissement d’un
ordre de mission renseigné avant le départ et signé obligatoirement par le directeur général ou
une personne ayant délégation de signature, qu’il y ait engagement de dépense ou non par
l’agent. Ce sont les différentes directions qui organisent les déplacements de leurs agents. Afin
de simplifier la gestion des frais de déplacement, l’EPSF propose aux agents qui se déplacent
le plus d’utiliser une carte affaires avec laquelle ils règlent tous les frais liés aux missions.
Compte tenu des missions confiées à l’EPSF, les frais de déplacement sont un poste de
dépense important. L’examen de l’évolution du montant des frais de déplacement entre 2015 et
2019, 2020 étant une année à part, fait apparaître qu’ils ont augmenté de 20 %.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
48
Tableau n° 17 :
Évolution du montant total des frais de déplacement – 2015-2020
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Ev 2015-
2019
Ev 2015-
2020
Montant total frais
de déplacement
430 416
403 817
485 925
509 188
514 877
201 508
20%
-53%
Source : Cour des comptes d’après données EPSF
2.2.1.9
L’emploi en hausse de travailleurs handicapés
L’obligation d’emploi de travailleurs handicapés pour l’EPSF est fixée à six. Quoiqu’il
ne respecte pas encore totalement cette obligation, l’établissement a fait de gros progrès au
cours de la période, comme en atteste la baisse du montant à verser au fonds d’insertion des
personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) qui est passé de 10 332,89 € en
2015 à 1 756,10 € en 2020, soit une diminution de 83 %, grâce à l’embauche de 2,5 personnes
handicapées en plus.
Tableau n° 18 :
Emploi de travailleurs handicapés -2015-2020
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Nombre de postes à pourvoir
6
6
6
6
6
6
Nombre d'employés handicapés
3
3
3
5
5
5,5
Contribution au FIPHFP (€)
10 332,89
10 926,79
108 06,27
3 947,67
3 741,16
1 756,10
Source : EPSF
2.2.2
La commande publique
Au cours de la période 2015-2020, l’EPSF s’est conformé aux dispositions relatives aux
marchés publics en vigueur, et notamment aux nouvelles dispositions applicables depuis le
1
er
avril 2019. L’établissement dispose de procédures rédigées pour la passation des marchés
publics, ainsi que d’un guide interne rédigé par le responsable des achats et des marchés, qui
est rattaché au secrétariat général. Il est le garant du respect des dispositions réglementaires en
matière de commande publique et accompagne les services demandeurs dans le processus achat.
C’est le service demandeur qui établit le cahier des charges, les autres pièces étant rédigées par
le responsable des achats et des marchés publics. Les dossiers de marché font l’objet d’une
transmission pour validation au responsable des services financiers, et éventuellement au
directeur général, pour les marchés les plus importants.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
49
Le suivi des marchés se fait pour partie via le profil d’acheteur de l’établissement par
l’intermédiaire de la plateforme Dematis et via le logiciel financier dont dispose l’EPSF. Un
tableau de suivi interne est également tenu par le responsable des achats et des marchés afin
d’avoir une vue exhaustive sur les contrats en cours, et notamment leurs dates de début et de
fin afin d’anticiper au mieux le renouvellement des marchés.
Le conseil d’administration, par délibération du 25 novembre 2016, autorise le directeur
général à signer les marchés d’un montant maximum de 300 000 € HT ; pour les marchés d’un
montant supérieur, ceux-ci font l’objet d’une autorisation spéciale donnée par le conseil
d’administration (cf. délibérations 6 et 7 du CA du 25 novembre 2016 par exemple).
L’EPSF n’a pas systématiquement recours aux marchés mutualisés interministériels
proposés par la direction des achats de l’État, car une large partie des besoins de la structure est
très spécifique et n’est pas forcément couverte par les dispositifs existants au niveau national.
L’établissement recourt en tant que de besoin à l’UGAP pour certaines prestations.
Un échantillon de 12 marchés, dont la liste figure dans l’annexe n° 13, a été examiné.
Les points suivants ont été relevés :
-
les avenants
21
intervenant sur certains marchés ne font pas systématiquement l’objet
d’une notification à l’opérateur économique concerné alors qu’il s’agit d’une
modification du contrat initial qui doit faire l’objet d’une date certaine de réception pour
la mise en œuvre des dispositions qu’il contient, ce qui justifie que l’avenant doit être
signé d’abord par le cocontractant de l’administration et ensuite par l’acheteur public
ou son représentant ;
-
les actes d’engagement
22
ne comportent pas la date de signature du document par le
directeur général de l’EPSF ; or le fait de faire figurer cette date permettrait de contrôler
plus facilement le respect du délai de
standstill
;
-
des contradictions ont pu être constatées entre le contenu de l’avis d’appel à la
concurrence et le contenu des pièces du dossier de consultation des marchés : il est ainsi
mentionné une durée initiale du marché de 12 mois reconductible trois fois dans
l’annonce et une durée initiale du marché de 24 mois reconductible une fois dans le
CCAP
23
; dans un autre marché, l’avis de publicité mentionne une durée initiale de 24
mois avec trois périodes de reconduction de douze mois pour un des lots, l’acte
d’engagement relatif à ce lot mentionne quant à lui une durée initiale de 12 mois
reconductible trois fois
24
;
21
Accord-cadre 17.SCOTES.01.BD pour la mise à disposition d’un logiciel disposant d’une base de données
commune des événements de sécurité, accord-cadre 17.RH.MP.01. pour un service de fourniture de tickets
restaurants.
22
Marché 14.NETT.01 de nettoyage des locaux ; marché 17.INFO.01 d’hébergement et d’infogérance du système
d’information.
23
Marché 14.NETT.01 de nettoyage des locaux.
24
Marché 17.RH.MP.01 pour des prestations de prévoyance complémentaire et de mutuelle complémentaire santé,
lot 1 prévoyance.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
50
-
une formule de révision de prix
25
comporte deux indices mais ne donne pas la
pondération de ces indices dans la formule, alors que cette part relative de chacun des
indices est nécessaire pour procéder au calcul de la révision ;
-
un acte d’engagement a été fourni mais ne comporte pas de signature du directeur
général de l’EPSF
26
;
-
un règlement de consultation mentionne des articles relatifs à une procédure erronés, en
l’occurrence les
article 66 à 88 pour un appel d’offres ouvert, or il s’agit des articles 66
à 68 du décret du 25 mars 2016
27
.
Globalement, l’examen des marchés n’a pas fait apparaître de problèmes particuliers.
Les principaux points relevés sont souvent liés à des scories de rédaction auxquelles il pourrait
être mis aisément fin par une relecture plus rigoureuse des pièces de marché. Les autres constats
réalisés, même s’ils ne sont pas récurrents, appellent une vigilance accrue de la part de la
personne en charge des marchés afin de les faire disparaître. La direction de l’EPSF a indiqué
que, à la suite de la présentation du dispositif de contrôle interne au conseil d’administration de
novembre 2021, il a été prévu, au titre du processus relatif à la commande publique, une revue
des procédures et guides en vigueur, dès le début de l’année 2022.
2.2.3
L’immobilier
La localisation de l’EPSF à Amiens est un choix qui remonte au Comité interministériel
d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 12 juillet 2005. L’EPSF s’est
tourné vers la SCI Tertiel, propriété de la société d’économie mixte Amiens Aménagement
appartenant à Amiens Métropole, à la Caisse des Dépôts, aux groupes Caisse d’Epargne et
Crédit agricole. Cette SCI avait été créée pour aménager la zone d’activité « Gare-la-Vallée »
à proximité de la gare.
Le bail d’entrée dans les locaux actuels, situés dans un immeuble de bureaux sis à
proximité immédiate de la gare, a été signé le 16 mars 2009. L’EPSF occupe une partie du
deuxième étage, les troisième et quatrième étages, et dispose d’un local d’archives au rez-de-
chaussée. L’établissement loue également 77 places de parking pour ses personnels à proximité
immédiate. L’ensemble représente 2 447,5 m² de surface utile brute, pour 1 395 m² de surface
utile nette.
L’EPSF gère sa situation locative de façon attentive.
Avec cette implantation, l’établissement satisfait, de façon globale, aux ratios
recommandés par la direction de l’immobilier de l’État (DIE) dans le cadre de la nouvelle
politique immobilière de l’Etat (circulaire du Premier ministre du 16 janvier 2009), puisque,
pour un plafond d’emploi de 107 ETP, le ratio d’occupation est de 13 m²/ETP.
Le montant du bail initial s’élevait à 135 € HT/m² par mois, auxquels s’ajoutait un loyer
complémentaire de 1,65 M€, payable à prise de possession, et correspondant aux travaux
substantiels d’aménagement demandés par l’EPSF au bailleur pour adapter les locaux à son
besoin.
25
Marché 14.NETT.01 de nettoyage des locaux.
26
Marché 15.GRD.01 de gardiennage des locaux.
27
Marché 17.INFO.01 d’hébergement et d’infogérance du système d’information.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
51
Le bail a fait l’objet de deux révisions par avenants au cours de la période sous revue.
En 2017, constatant une forme de décrochage entre les prix de marché et le niveau atteint pour
son implantation, à la suite des révisions annuelles selon les conditions du bail (174€/m², dont
20 € pour travaux amortis sur la durée du bail), l’EPSF a renégocié ces conditions avec la SCI
Tertiel et obtenu des conditions plus avantageuses à 140 €/m², avec clause de résiliation 3/6/9
et de renégociation des conditions financières. Ces nouvelles conditions ont engendré une
économie substantielle, le coût annuel du loyer passant de 555 530 € en 2017 à 480 000 € en
2018.
En 2020, à l’approche de l’échéance des trois ans, le conseil d’administration a validé à
nouveau la renégociation financière du bail auprès de la SCI. Cette nouvelle négociation a cette
fois permis de ramener le coût du loyer de 146 €/m² à 138 €/m². Il s’agit donc d’un gain
appréciable (-5,5 %).
Pour la période sous revue, la dépense est maîtrisée.
Tableau n° 19 :
Dépenses rattachées à l’immobilier, 2015-2020
en €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
60611
Electricité
40 816,99
72 667,43
49 551,63
62 832,39
54 743,64
41 603,62
60618
Achats fournitures non stockables
34 524,00
45 558,81
46 032,00
59 179,46
53 244,89
6132
Locations immobilières
540 995,27
557 505,37
555 532,35
480 058,57
493 788,30
483 768,24
6152
Entretien et réparation sur biens immobiliers
16 385,31
7 180,06
7 279,73
16 733,04
9 096,07
4 415,44
6156
Maintenance
46 507,50
34 918,31
41 028,63
47 786,34
24 789,99
25 795,85
6161
Assurance multirisques
6 299,66
5 870,58
6 024,88
6 217,98
10 163,25
7 124,92
6285
Prestations extérieures de gardiennage
42 699,24
139 742,75
138 941,62
125 475,21
127 219,99
6286
Contrat nettoyage
40 935,76
35 212,26
41 361,00
38 443,23
33 320,93
47 842,98
TOTAL
691 940,49
790 577,25
886 079,78
837 045,17
810 556,85
791 015,93
Source : Cour des comptes d’après EPSF
L’établissement a produit un premier schéma pluriannuel de stratégie immobilière
(SPSI) en 2009. Celui-ci, adopté par le conseil d’administration en 2011, faisait l’objet
d’actualisations annuelles, validées par le CA. En 2018, un nouveau SPSI a été élaboré,
couvrant le quinquennal 2019-2023. La DGFIP a émis un avis positif sur ce SPSI le 17 janvier
2019. Formellement, le SPSI n’a pas fait l’objet d’une délibération en conseil d’administration
alors qu’il aurait dû lui être présenté.
Le document proposé fait le diagnostic de l’implantation actuelle, qui répond aux
besoins de l’établissement à la fois par son caractère récent et par sa proximité immédiate de la
gare, atout précieux à la fois pour les personnels de l’EPSF (30 % de personnels ne résident pas
directement à Amiens) et pour son activité (nécessité de déplacements fréquents et réception
fréquente de visiteurs). Les défauts relevés sont : l’éloignement de Paris, qui induit des surcoûts
(déplacements, nécessité de locations de salles à Paris) ; la configuration des locaux, perfectible
(notamment l’absence d’accueil et de surveillance au rez-de-chaussée de l’immeuble) ;
l’absence de solution de restauration collective à proximité.
La possibilité de s’associer à un projet d’aménagement de cité administrative près de la
gare, validé par la DIE, a été étudiée mais écartée. Le projet aurait permis de résoudre certaines
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
52
difficultés évoquées. Cependant la participation de l’EPSF a été écartée pour des raisons de
dimensionnement, les disponibilités étant déjà saturées par les services appelés à participer. À
la faveur d’éventuelles réductions de personnels dans ces services, la réintégration de l’EPSF à
la cité pourrait redevenir d’actualité, ce qui pourra être revu à l’occasion des échéances de bail.
Dans l’attente, l’intégration du besoin de l’EPSF dans les propositions de restauration collective
qui seront mises en place pour la cité semble une bonne solution.
L’option d’un réaménagement des locaux actuels, afin d’en améliorer l’ergonomie,
devra être étudiée à la lumière des choix futurs de localisation de l’établissement – qui en tout
état de cause demeurera à Amiens. Compte tenu des coûts d’entrée dans les lieux en 2009, il
importe de ne pas s’engager à nouveau dans des chantiers importants si la solution ne devait
pas être pérenne. Depuis sa création, l’EPSF ne sature pas son plafond d’emploi et conserve,
de facto
, une marge par rapport aux ratios d’occupation recommandés. Les arbitrages devraient
donc se diriger vers les priorités identifiées (reconfiguration de l’accueil). Enfin, selon la Cour,
l’option d’une location à Paris, près de la gare Nord, de plateaux de bureaux et salles de réunion
(150 m² envisagés), afin de répondre aux besoins de réunions sur place et mettre un terme au
recours au prêt de salles de la SNCF (ce qui peut poser un problème déontologique), ne saurait
être privilégiée, au contraire du recours à la visio-conférence, de la location ponctuelle de salles
auprès de prestataires externes ou de la mise à disposition de locaux du ministère de tutelle ou
d’autres services de l’État.
2.2.4
Les systèmes d’information
Malgré des dépenses non négligeables, les systèmes d’information (SI) constituent un
point de faiblesse notable de l’EPSF. Durant la période sous revue, des efforts ont été entrepris
pour mettre à niveau cette fonction importante pour l’activité de l’établissement. Malgré des
avancées, les progrès restent toutefois insuffisants et la fonction reste à consolider. De fait, les
enjeux numériques que rencontre l’établissement sont importants et pleinement identifiés :
- la sécurité ferroviaire engage par nature des problématiques propres de sécurité,
associées à la confidentialité des données et à leur archivage, au respect de la réglementation
(validité et péremption des autorisations, calendriers de renouvellement, respect du RGPD,
etc.) ;
- le secteur ferroviaire dans son ensemble est engagé dans une phase de transformation
digitale qui rend les enjeux de SI de plus en plus prégnants.
La transformation numérique est naturellement un point d’attention récurrent des bilans
de contrats d’objectifs et de performance que la Cour a pu consulter. C’est, ainsi qu’il a été
relevé, un des domaines dans lesquels l’établissement connaît le plus de difficultés.
En 2015, en termes d’organisation, les SI étaient toujours sous l’autorité du secrétaire
général, au même titre que les autres fonctions support. En 2016, avec l’aide d’un prestataire
externe (société WiseOrga), l’EPSF a engagé un audit complet de sa fonction SI. L’objectif
était, en opérant une mise à plat des enjeux et des besoins, de définir une meilleure organisation
et d’élaborer un schéma directeur des SI.
En 2017 l’établissement a mis sur pied son plan de transformation numérique, dénommé
e-TSI. L’accent a été dans un premier temps porté sur la sécurisation du réseau, avec
externalisation des serveurs chez des prestataires fiables. Le « référentiel de conservation des
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
53
documents » a été remplacé par un « document de gestion » permettant un meilleur suivi des
autorisations, données ou reçues.
La création de la DSI comme direction autonome, en septembre 2018, est un premier
aboutissement du travail entrepris. La mise en place de cette direction autonome marque la
volonté d’affirmer l’importance de la fonction SI pour l’établissement dans son ensemble ; elle
a permis de mettre en place une comitologie propre (comités de direction SI biannuels et
comités de domaine SI avec les directions métiers, biannuels également), et de mieux
appréhender la définition et l’attribution des marchés de SI (la DSI venant appuyer les directions
métiers, en position d’AMOA et en interface avec la MOE). La Cour relève cependant que la
DSI reste sous-dotée en moyens, étant de fait portée par 3 personnes seulement. A ce stade, elle
n’est donc pas en mesure de répondre aux enjeux que rencontre l’EPSF.
L’EPSF a enregistré en 2019 un retard général dans la mise en place de ses projets. Le
schéma stratégique des SI, qui aurait dû être validé en 2018, n’a pu être présenté qu’à la fin
2020, avec deux ans de retard sur le calendrier initial. Si le système de gestion électronique des
documents (GED) Agora, mis en place en 2016, donne globalement satisfaction, l’appel d’offre
pour remplacer l’outil Persée (gestion des contrôles) s’est avéré infructueux. Les
développements de la base Courrier et du SIRH ont dû être reportés. L’appel d’offre pour la
mise en place d’un nouveau logiciel de gestion du registre national des véhicules, dont le projet
remontait à 2016, n’a été notifié qu’au 31 août 2020, pour une mise en service le 1
er
mai 2021.
Sur la période sous revue, les dépenses de l’EPSF ont été les suivantes en matière de
prestations informatiques :
Tableau n° 20 :
Dépenses de prestations informatiques de l’EPSF, 2016-2020
en €
2016
2017
2018
2019
2020
6287
Prestations ext. informatiques
99 255,4
594 452,01
82 206,9
266 371,79
472 584,76
Source : Cour des comptes d’après comptes financiers EPSF
Sur cinq ans, l’EPSF la dépense cumulée est de 1,52 M€, soit 300 000 € par an. Comme
indiqué supra, ces dépenses restent cependant le plus souvent sensiblement inférieures à celles
programmées en budget initial. Elles recouvrent le recours à des prestataires externes, l’EPSF
n’ayant pas les ressources internes pour mener à bien seul sa transformation numérique. Ainsi,
alors que l’établissement mesure l’importance des moyens qu’il devrait pouvoir consacrer au
développement de ses systèmes d’information, il ne parvient pas, de fait, à mener à bien tous
ses projets.
En 2020, le site de l’EPSF a essuyé de nombreuses attaques informatiques, dont l’une a
contraint à la fermeture du portail pendant plusieurs jours. Ce contexte témoigne, si besoin en
était, du caractère stratégique de l’action à mener sur les questions de sécurité, notamment en
réponse aux risques que constitue le recours à des serveurs externes, ou à des logiciels grand
public présentant des failles possibles de sécurité. Le plan de transformation digitale de l’EPSF
de novembre 2020 dresse un état des lieux clair et approfondi des enjeux numériques auxquels
l’établissement se trouve confronté. La transformation digitale a été intégrée dans les axes
majeurs du contrat d’objectifs et de performance 2020-2022, et la DGITM a exprimé, dans sa
réponse à la Cour, son attachement à la mise en œuvre de ce plan porté par l’établissement. La
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
54
direction du budget a elle aussi souligné la nécessité de renforcer le pilotage des dépenses
relatives aux systèmes d’information.
L’établissement doit impérativement être au niveau de ses interlocuteurs, acteurs
majeurs du secteur ou autorités supranationales, et de leurs propres SI, et renforcer sa propre
sécurité informatique. Les difficultés rencontrées durant la période sous revue soulignent
l’urgence et l’importance de l’évolution nécessaire, Jusqu’à récemment les moyens humains
dont disposait l’EPSF pour y parvenir apparaissaient trop limités.
Recommandation n° 2
(EPSF) : renforcer le pilotage et les moyens dévolus aux
systèmes d’information et à leur sécurisation.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
55
ANNEXES
Annexe n° 1. Liste des sigles
................................................................................................
56
Annexe n° 2. Évolution de l’organigramme de l’EPSF
........................................................
58
Annexe n° 3. Statistiques de présence des membres du conseil d’administration, exercices
2015-2019
.......................................................................................................
60
Annexe n° 4. Maquette des contrats d’objectifs et de performance pour la période 2015-
2022
.................................................................................................................
61
Annexe n° 5. Les quatre paquets ferroviaires
........................................................................
65
Annexe n° 6. Types d’autorisations délivrées
.......................................................................
66
Annexe n° 7. Statistiques relatives à l’évolution de la sécurité du système ferroviaire
........
68
Annexe n° 8. Compte de résultat de l’EPSF, 2015-2020
......................................................
70
Annexe n° 9. Bilan de l’EPSF, 2015-2020
............................................................................
71
Annexe n° 10. La comptabilisation du droit de sécurité, 2015-2020
....................................
73
Annexe n° 11. Les ressources humaines
...............................................................................
75
Annexe n° 12. Frais de déplacement
.....................................................................................
78
Annexe n° 13. Commande publique
......................................................................................
79
Annexe n° 14. Suivi des recommandations du précédent rapport de la Cour
.......................
80
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
56
Annexe n° 1.
Liste des sigles
ACE : autorisation de circulation exceptionnelle
AFE : Agence ferroviaire européenne (pour :
Agence de l’Union européenne pour les chemins
de fer
,
European Union Agency for Railways
, ERA)
AMEC : autorisation de mise en exploitation commerciale
AMM : autorisation de mise sur le marché
AMS : autorisation de mise en service
ANS : autorité nationale de sécurité
BEA-TT : bureau d’enquêtes sur les accidents de transport terrestre
CGEED : Conseil général de l’environnement et du développement durable
COP : contrat d’objectifs et de performance
CS : certificat de sécurité
CSU : certificat de sécurité unique
CS SF : certificat de sécurité sections-frontières
DDS : dossier de définition de sécurité
DGITM : direction générale des infrastructures, des transports et de la mer
DPP : dossier de présentation de projet
DPS : dossier préliminaire de sécurité
DS : dossier de sécurité
EF : entreprise ferroviaire
EPSF : établissement public de sécurité ferroviaire
ERA :
European Union Agency for Railways
(Agence de l’Union européenne pour les chemins
de fer)
ERTMS :
European Rail Traffic Management System
ETCS :
European Train Control System
ETP : équivalent temps plein
FONCSI : fondation pour une culture de la sécurité industrielle
GI : gestionnaire d’infrastructure
ISC : indicateur de sécurité commun
LGV : ligne à grande vitesse
NIE : numéro d’identification européenne
NoBo :
notified body
(organisme notifié – organisme habilité en France
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
57
OSC : objectif de sécurité commun
OSS :
One Stop Shop
(guichet unique de l’Agence de l’Union européenne pour les chemins de
fer)
PN : passage à niveau
RBC : radio block centre
RETVA : registre européen des types de véhicules autorisés
REV : registre européen des véhicules
REX : retour d’expérience
RISC :
Railway Interoperability and Safety Committee
RNV : registre national des véhicules
SGS : système de gestion de la sécurité
SI : système d’information
STI : spécification technique d’interopérabilité
STM :
Specific Transmission Module
(constituant de l’ETCS de bord)
TES : tâches essentielles de sécurité
TFA : train de fret autonome
TVM : transmission voie machine
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
58
Annexe n° 2.
Évolution de l’organigramme de l’EPSF
Organigramme 2015
Directrice générale
S
ECRETARIAT
GENERAL
Service finances
Service
ressources
humaines
Service supports
D
IRECTION DES
CONTROLES
Division
Exploitation
Division
conduite et
matériel
Division
Infrastructure
Division suivi de
la sécurité
D
IRECTION DES
REFERENTIELS
Division Système
interopérabilité
et interfaces
Division Règles et
référentiels
Délégation
technique et
réglementaire
D
IRECTION DES
AUTORISATIONS
Division matériel
roulant
Division
Entreprises et
système
Division
Infrastructures et
composants
Directeur de cabinet
Agent comptable
Assistante de direction
Responsable communication
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
59
Organigramme au 1
er
janvier 2021
Directeur général
-
Directeur adjoint
D
IRECTION DES
SYSTEMES
D
’
INFORMATION
D
IRECTION DES
CONTROLES
Division
Exploitation
Division conduite
et matériel
Division
Infrastructure
Division suivi de
la sécurité
D
IRECTION DES
AFFAIRES
REGLEMENTAIRES
,
EUROPEENNES ET
INTERNATIONALES
Division Expertise
technique
Division à
l’animation et à la
communication
technique et
réglementaire
Délégation à la
veille européenne
et internationale
Pôle juridique
D
IRECTION DES
AUTORISATIONS
Division matériel
roulant
Division
Entreprises et
système
Division
Infrastructures et
composants
Coordinateur
d’infrastructures
ferroviaires et de
transports guidés
Agent comptable
Assistante de direction
Responsable communication
S
ECRETARIAT
GENERAL
Service finances
Responsable des
services
généraux
Service
ressources
humaines
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
60
Annexe n° 3.
Statistiques de présence des membres du conseil d’administration,
exercices 2015-2019
Membres de droit
Membre
Présent
Procuration
Absent
Taux de
présence
Président
13
0
1
93%
Personnalité qualifiée
10
1
3
71%
Personnalité qualifiée
8
6
0
57%
Sénateur
2
4
8
14%
Député
0
8
6
0%
Représentant du personnel
14
0
0
100%
Représentant du personnel
13
1
0
93%
Direction des services de transport
13
0
1
93%
Direction générale des entreprises
7
1
6
50%
Direction du Budget
13
0
1
93%
Direction générale de la sécurité civile
et des gestions de crise
3
1
10
21%
Direction des infrastructures de
transport
2
8
4
14%
Moyenne
7,0
2,1
2,9
Source : Cour des comptes d’après données EFSP ; 14 séances étudiées sur 16 effectives
Autres membres
Membre
Présent
Procuration
Absent
Taux de
présence
Contrôleur budgétaire
8
0
6
62%
Directeur général EPSF
12
0
2
92%
Secrétaire général
11
0
3
85%
Directeur de cabinet
12
0
2
92%
DRH
1
8%
Dir Référentiels
10
0
4
77%
Dir Autorisations
6
46%
Dir contrôles
5
38%
Dir Systèmes d’information
1
8%
Agent comptable
14
108%
Assistante de direction
12
92%
Source : Cour des comptes d’après données EFSP ; 14 séances étudiées sur 16 effectives
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
61
Annexe n° 4.
Maquette des contrats d’objectifs et de performance pour la période
2015-2022
COP 2013-2015
ORIENTATIONS
STRATÉGIQUES
ACTIVITÉ
OBJECTIF
1. DÉLIVRANCE DES AUTORISATIONS
Renforcer l'autorité de
l'EPSF comme garant de
la maîtrise de la sécurité
par l'ensemble des
acteurs ferroviaires
1.1 Instruire les demandes dans le respect du droit et des délais
1.2 Conseiller le gestionnaire d’infrastructure du RFN pour le processus de
renouvellement de son agrément dans le contexte des évolutions structurelles
1.3 Assurer la montée en puissance du système des licences pour l’ensemble des
conducteurs
1.4 Tenir le Registre national d’immatriculations des véhicules et en garantir la
fiabilité
2. SUIVI DU NIVEAU DE SÉCURITÉ
Diffuser activement une
culture commune de la
sécurité auprès des
acteurs de niveau
national et européen
2.1 Analyser les événements de sécurité
2.2 Organiser le retour d’expérience à travers un partage d’informations entre les
acteurs du secteur
2.3 Impliquer les échelons locaux des acteurs du système ferroviaire
3. CONTRÔLE DES ACTEURS
3.1 Garantir le maintien du haut niveau de sécurité
3.2 S’assurer que chaque acteur maîtrise son niveau de sécurité
3.3 Mettre en œuvre un programme systématique de contrôle des entreprises
autorisées
4. PRÉPARATION DU CADRE RÉGLEMENTAIRE
Maîtriser et piloter la
performance
opérationnelle de
l'établissement dans un
contexte d'activité
croissante notamment
en utilisant efficacement
l'expertise
4.1 Préparer et défendre les positions françaises au niveau communautaire
4.2 Faire valoir ces positions dans les réunions du réseau des ANS
4.3 Assurer la réorganisation réglementaire
4.4 Réaliser une analyse annuelle des textes réglementaires français et en
proposer les évolutions
4.5 Développer la reconnaissance mutuelle des autorisations de véhicules entre
États européens
5. DIFFUSION, EXPLICATION DES BONNES PRATIQUES
Attirer, développer et
maintenir un capital
humain en valorisant les
compétences existantes
5.1 Animer et piloter la structure de suivi de la mise en œuvre de l’arrêté «
sécurité » avec le secteur
5.2 Structurer et mettre à disposition la documentation de sécurité via le site
Internet de l’EPSF
5.3 Organiser la diffusion des évolutions de la réglementation européenne auprès
des acteurs du secteur
6. SOUTIEN ET PILOTAGE
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
62
6.1 Entretenir une dynamique interne autour des enjeux de l’établissement
6.2 Poursuivre la maîtrise de la dépense et optimiser le modèle budgétaire
6.3 Développer la fonction financière et comptable
6.4 Recruter et former des compétences critiques et renforcer la culture
managériale
6.5 Accroître la notoriété de l’établissement, promouvoir son image auprès du
secteur et engager des actions d’information auprès du grand public
6.6 Être exemplaire en termes d’éco-responsabilité
6.7 Suivi de la mise en œuvre du contrat
COP 2016-2018
AXE
OBJECTIF
1. Conforter la vocation de l’EPSF à l’aune du bilan du COP 2013-2015
Objectif n° 1 : renforcer et élargir les contrôles
Objectif n° 2 : garantir la traçabilité des contrôles et des autorisations, leur gestion documentaire et leur archivage
Objectif n° 3 : mettre en place un contrôle de gestion opérationnel
2. Systématiser le retour d’expérience 21
Objectif n° 4 : améliorer la démarche de retour d’expérience, notamment par une meilleure connaissance des
événements de sécurité
Objectif n° 5 : intégrer systématiquement les recommandations du BEAT-TT et lui proposer un protocole d’échanges
et de collaboration
3. Développer le rôle de l’EPSF en matière d’innovation, recherche et développement 23
Objectif n° 6 : développer la présence de l’établissement dans les instances relatives à l’innovation et à la R&D ;
initier, suivre ou contribuer à des projets permettant d’améliorer le niveau de sécurité ; formuler le cas échéant des
positions en matière d’intégration de la sécurité dans des projets en cours de développement
4. Renforcer les relations avec l’Agence ferroviaire européenne
Objectif n° 7 : développer la coordination des activités de supervision – activités d’autorisation et de surveillance –
avec les autres autorités nationales de sécurité, en priorité celles des États frontaliers, dans la perspective du 4e
paquet ferroviaire et renforcer l’influence de l’EPSF tant au sein de l’Union européenne qu’au-delà
Objectif n° 8 : développer les coopérations avec l’Agence ferroviaire européenne en vue de la mise en œuvre du 4e
paquet ferroviaire
5. Développer les compétences
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
63
Objectif n° 9 : ouvrir les recrutements à différents viviers de manière à instaurer une diversité des profils et un
équilibre des origines
Objectif n° 10 : conforter les compétences et développer l’employabilité des personnels de l’EPSF
6. Coopérer avec la SNCF sur les missions transversales en matière de sécurité qui lui sont conférées par la loi portant
réforme ferroviaire
Objectif n° 11 : accompagner la montée en charge de la SNCF en matière de sécurité en lui proposant ou en soutenant
des initiatives de sa part, sur des sujets d’intérêt général pour le secteur, dans le
respect des responsabilités de
chacun des acteurs
Objectif n° 12 : associer la SNCF aux procédures de concertation organisées et conduites par l’EPSF, concernant des
réflexions transversales sur la sécurité
COP 2020-2022
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
64
AXE
OBJECTIF
Axe 1: accompagner les acteurs du ferroviaire dans le contexte des transformations du marché
Objectif n° 1 : favoriser l’intégration des nouveaux acteurs sur le marché, la mise en œuvre du nouveau pacte
ferroviaire et l’ouverture à la concurrence du marché ferroviaire de voyageurs
Objectif n° 2 : accompagner le secteur dans son appropriation et sa mise en œuvre du volet technique du 4e paquet
ferroviaire
Objectif n° 3 : renforcer la vision systémique de l’activité ferroviaire et poursuivre l’animation du secteur
Objectif n° 4 : accompagner les changements liés aux conséquences du Brexit
Axe 2 : Établir et mettre en œuvre les coopérations institutionnelles nécessaires au bon fonctionnement du système
ferroviaire dans le nouveau cadre de sécurité et d’interopérabilité posé par le 4e paquet ferroviaire
Objectif n° 5 : développer et renforcer la coopération avec les autres autorités nationales de sécurité
Objectif n° 6 : mettre en pratique un dispositif de travail efficace avec l’Agence de l’Union européenne pour les
chemins de fer, prenant en compte les nouvelles compétences de celle-ci en matière d’autorisations
Axe 3 : Approfondir les méthodes d’identification, d’analyse et de prévention des risques d’accidents
Objectif n° 7 : développer des modèles de risque issus des données obtenues par l’EPSF afin d’être plus pertinent
dans ses analyses et d’aider le secteur
Objectif n° 8 : mettre en œuvre le partage des données issues du retour d’expérience
Axe 4 : Anticiper les impacts des évolutions technologiques et numériques sur la sécurité
Objectif n° 9 : ancrer la présence de l’EPSF dans les programmes stratégiques liés aux évolutions technologiques
Objectif n° 10 : intégrer les développements liés aux technologies numériques qui toucheront l’EPSF à l’avenir
Axe 5 : Adapter l’organisation et les compétences de l’EPSF pour renforcer ses capacités opérationnelles
Objectif n° 11 : renforcer la robustesse de l’organisation et de la gestion financière
Objectif n° 12 : développer et sécuriser les systèmes d’information
Objectif n° 13 : identifier les talents et développer les expertises collectives
Objectif n° 14 : mettre en place une stratégie de communication
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
65
Annexe n° 5.
Les quatre paquets ferroviaires
La réglementation européenne relative aux infrastructures et aux transports ferroviaires
s’est traduite par l’adoption progressive de quatre « paquets » ferroviaires, entre 2001 et 2016.
Les trois premiers paquets concernaient :
-
premier paquet dit « infrastructure » : appuyé sur les directives 2001/12/CE,
2001/13/CE et 2001/14/CE, il instaure la distinction entre les fonctions d’opérateur ferroviaire,
de gestionnaire des infrastructures et de régulateur ; il organise l’ouverture partielle du fret
ferroviaire transeuropéen à la concurrence ;
-
deuxième paquet : appuyé sur les directives 2004/49/CE, 2004/50/CE et
2004/51/CE, il vise à achever l’ouverture à la concurrence de l’activité de fret, au niveau
national et transnational ; il définit des objectifs d’interopérabilité sur les réseaux à grande
vitesse et instaure des autorités nationales de surveillance dans chaque Etat. Le règlement n
881/2004 crée l’Agence ferroviaire européenne ;
-
troisième paquet : appuyé principalement sur les directives 2007/58/CE et
2007/59/CE, il fixe l’objectif d’ouverture à la concurrence pour le transport international de
voyageurs. En 2012, la directive « Refonte » 2012/34/UE a pour objet de regrouper l’ensemble
des dispositions des paquets précédents pour en améliorer la lisibilité.
Le quatrième paquet se compose de six textes déclinés en un volet politique et un volet
technique :
-
le volet politique vise l’achèvement de l’ouverture à la concurrence des réseaux
ferroviaires, en étendant celle-ci à l’ensemble des réseaux nationaux de voyageurs, et en
réformant les règles de régulation du système ferroviaire (indépendance du gestionnaire
d’infrastructure, pouvoirs du régulateur accrus) ;
-
le volet technique se concentre sur l’interopérabilité du système ferroviaire
(directive 2016/797/UE) et sur la sécurité (directive 2016/798/UE) ; le règlement 2016/796
accroît le rôle de l’Agence ferroviaire européenne quant à la certification des entreprises
ferroviaires, le régime d’autorisation des véhicules, et la collaboration avec les autorités
nationales de surveillance.
La transposition de ces textes en droit interne s’est faite principalement par le décret
n° 2019-525 du 27 mai 2019 relatif à la sécurité et à l’interopérabilité du système ferroviaire,
abrogeant le décret n° 2006-1279 du 19 octobre 2006 relatif à la sécurité des circulations
ferroviaires et à l’interopérabilité du système ferroviaire.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
66
Annexe n° 6.
Types d’autorisations délivrées
Type
Opérateur
concerné
Objet
Articles
décret
Dossier à présenter
Durée de
validité
Certificat de
sécurité unique
Entreprises
d'exploitation
ferroviaires
Exploitation
ferroviaire
dans le cadre
national
21, 75-91
Demande accompagnée d'un
dossier attestant la mise en
place d'un système de gestion
de la sécurité conforme aux
exigences européennes et
conforme aux exigences
nationales
5 ans
renouvelables
Certificat
Entités
chargées de la
maintenance
des véhicules
Véhicules
92-98
Dossier démontrant que l'entité
répond aux exigences du
règlement UE 445/2011.
L'organisme certificateur, à
l'exclusion de l'EPSF, est
accrédité selon une procédure
fixée par arrêté du ministre des
transports
5 ans
Agrément
Gestionnaire
d'infrastructure
24, 68-74
Dépôt de dossier via le guichet
unique, le contenu du dossier
est précisé par arrêté du
ministre des transports
Agrément
Organismes de
formation,
d'examen,
d'évaluation,
qualifiés
accrédités
116
Respect d'un cahier des
charges défini par arrêté du
ministre des transports
5 ans
Autorisation
Entreprises
ferroviaires
Autorisation
en
exploitation
par type de
véhicule
ferroviaire /
exploitation
dans un cadre
national
173-179
Dossier transmis par guichet
unique, permettant d'attester la
conformité aux spécifications
techniques d'interopérabilité
pertinentes, ou à défaut à la
décision 768/2008/CE ou
directive UE 2016/797
Autorisation
Constructeur
Mise sur le
marché de
véhicules
22, 157-164
La demande, transmise via le
guichet unique, précise le
domaine d'utilisation du
véhicule et fournit les
documents attestant de sa
compatibilité technique avec le
réseau dans le domaine
d'utilisation.
Autorisation
Entreprises
d'exploitation
ferroviaires,
constructeurs
Autorisation
temporaire de
matériel
roulant
22, 154-169
Procédure définie par arrêté du
ministre des transports
3 ans
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
67
Autorisation
Gestionnaire
d'infrastructure
Mise en
service
d'installations
fixes
23, 197-207
Dossier de définition de
sécurité / Dossier préliminaire
de sécurité / Dossier de
sécurité / Dossier de
présentation de projet. Contenu
précisé par arrêté conjoint du
ministre des transports et du
ministre en charge de la
sécurité civile
Avis sur CSU
Entreprises
d'exploitation
ferroviaires
Exploitation
ferroviaire
dans un cadre
transeuropéen
19, 83-85
Procédure de coopération
décrite art. 83-85
Enregistrement
d'un véhicule
Entreprises
d'exploitation
ferroviaires
Exploitation
ferroviaire,
registre des
véhicules
180-189
Procédure définie par arrêté du
ministre des transports
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
68
Annexe n° 7.
Statistiques relatives à l’évolution de la sécurité du système
ferroviaire
Graphique n° 1 :
Évolution du nombre de tués et blessés graves sur le réseau ferroviaire français,
1970-2020
Source : EPSF
Tableau n° 1 :
Nombre de personnes tuées par catégories
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Voyageurs
4
2
1
0
2
2
Personnels
2
1
2
4
0
1
Usagers de passages à niveau
27
31
42
16
20
15
Intrus
20
46
46
37
29
23
Autres
1
1
3
1
2
3
Total
54
81
94
58
53
44
Source : EPSF
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
69
Tableau n° 2 :
Nombre de personnes grièvement blessées par catégories
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Voyageurs
6
9
2
6
4
6
Personnels
2
3
2
4
1
3
Usagers de passages à niveau
11
14
16
9
16
6
Intrus
17
21
25
20
12
10
Autres
5
3
13
8
6
2
Total
41
50
58
47
39
27
Source : EPSF
Tableau n° 3 :
Nombre d’accidents significatifs par catégories
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Collisions
27
7
7
10
20
22
Déraillements
11
5
8
7
6
8
Accidents aux passages à
niveaux
41
48
41
26
38
22
Accidents
de
personnes
impliquant
le
matériel
roulant en mouvement
53
79
87
69
52
47
Incendies dans le matériel
roulant
8
4
0
0
0
0
Autres
10
3
8
7
7
5
Total
150
146
151
119
123
104
Source : EPSF
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
70
Annexe n° 8.
Compte de résultat de l’EPSF, 2015-2020
Tableau n° 1 :
Compte de résultat de l’EPSF, 2015-2020
2015
2016
2017
2018
2019
2020
CHARGES
Achats
1 442 407,15
1 128 357,72
1 145 842,79
1 047 417,51
814 233,91
540 992,53
Charges externes
2 353 491,22
2 348 469,43
2 925 053,49
2 364 032,19
2 433 048,21
2 205 480,41
Impôts taxes et versements assimilés
869 437,83
911 424,70
933 918,62
911 805,09
943 221,28
949 934,15
Charges de personnel
8 029 557,00
7 865 854,40
8 213 381,71
8 566 010,58
8 985 650,19
9 024 515,91
Autres charges
7 066 982,41
7 615 436,61
16 685,10
3 996,00
30,00
2 130,70
Divers
239 395,58
240 051,86
191 978,35
238 129,80
478 243,13
483 257,47
Total charges
20 001 271,19
20 109 594,72
13 426 860,06
13 131 391,17
13 654 426,72
13 206 311,17
PRODUITS
Redevances d'autorisations
250 325,00
358 988,00
1 490 130,00
705 600,00
749 175,00
855 650,00
Redevances immatriculations
223 209,59
207 751,00
146 070,00
279 606,00
220 740,00
237 438,00
Redevances licences de conducteur de trains
241 130,00
506 060,00
778 700,00
817 425,00
160 290,00
181 450,00
Prestations de services
101 000,00
132 821,20
100 288,00
97 413,00
188 368,69
152 791,01
Droit de sécurité
17 563 864,95
17 813 288,61
17 991 531,14
10 200 000,00
10 200 000,00
13 200 000,00
Autres produits
15 210,38
9 607,70
10 562,11
31 681,25
15 887,59
31 817,31
Total produits
18 394 739,92
19 028 516,51
20 517 281,25
12 131 725,25
11 534 461,28
14 659 146,32
RESULTAT
-1 606 531,27
-1 081 078,21
7 090 421,19
-999 665,92
-2 119 965,44
1 452 835,15
Source : EPSF
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
71
Annexe n° 9.
Bilan de l’EPSF, 2015-2020
Tableau n° 1 :
Bilan de l’EPSF - Passif (2015-2020)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
% 2015-2020
Capitaux
Dotation
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Total
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Réserves
Réserves facultatives
37 100 109,81
35 493 578,54
34 412 500,33
16 502 921,52
11 525 632,23
9 405 666,79
-75%
Autres réserves
Report à nouveau
Virement
-25 000 000,00
Résultat net de l'exercice
-1 606 531,27
-1 081 078,21
7 090 421,19
-999 665,92
-2 119 965,44
1 452 835,15
-190%
Situation nette
35 493 578,54
34 412 500,33
16 502 921,52
15 503 255,60
9 405 666,79
10 858 501,94
-69%
Subventions d'investissement
Financements de l'actif par des tiers
autres que l'Etat
Total
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
#DIV/0!
TOTAL I - CAPITAUX PROPRES
35 493 578,54
34 412 500,33
16 502 921,52
15 503 255,60
9 405 666,79
10 858 501,94
-69%
Provisions pour risques et charges
Provisions pour risques
Provisions pour charges
#DIV/0!
TOTAL II - PROVISIONS
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
#DIV/0!
Dettes financières
Dépôt et cautionnement
Emprunts sur contrats
Emprunts et dettes financiers divers
#DIV/0!
Total
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
#DIV/0!
Dettes non financières
Dettes fournisseurs et comptes rattachés
7 227 220,41
7 714 180,67
651 897,16
45 861,32
9 054,76
53 542,55
-99%
Dettes fiscales et sociales
298 180,10
301 270,28
732 109,02
273 304,42
368 899,76
338 783,44
14%
Autres dettes non financières
6 977,72
6 977,72
7 301,18
7 431,98
7 326,18
13 493,63
93%
Total
7 532 378,23
8 022 428,67
1 391 307,36
326 597,72
385 280,70
405 819,62
-95%
TOTAL III - DETTES
7 532 378,23
8 022 428,67
1 391 307,36
326 597,72
385 280,70
405 819,62
-95%
Trésorerie
Autres éléments de trésorerie passive
371,73
371,73
371,73
371,73
Total
0,00
0,00
371,73
371,73
371,73
371,73
TOTAL IV - TRESORERIE
0,00
0,00
371,73
371,73
371,73
371,73
TOTAL (I + II + III+IV)
43 025 956,77
42 434 929,00
17 894 600,61
15 830 225,05
9 791 319,22
11 264 693,29
-74%
Source : Cour des comptes d’après données EPSF
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
72
Tableau n° 2 :
Bilan de l’EPSF - Actif (2015-2020)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
% 2015/2020
I - ACTIF IMMOBILISE
Immobilisations incorporelles
Logiciels acquis
266 410,57
155 197,20
162 300,31
486 482,63
387 857,86
329 157,54
24%
Autres immobilisations incorporelles
Total
266 410,57
155 197,20
162 300,31
486 482,63
387 857,86
329 157,54
24%
Immobilisations corporelles
Terrains
Agencements, aménagements, de terrains,
plantations
Constructions
345,78
185,78
9 968,66
6 454,15
13 050,79
Installations techniques, matériel et
outillages
Autres immobilisations corporelles
409 793,91
368 049,27
324 410,42
503 354,70
402 216,12
337 662,89
-18%
Immobilisations corporelles en cours
Total
409 793,91
368 395,05
324 596,20
513 323,36
408 670,27
350 713,68
-14%
Immobilisations financières
Dépôts et cautionnements
43 358,42
43 358,42
43 358,42
43 358,42
43 358,42
43 358,42
0%
Prêt
Total
43 358,42
43 358,42
43 358,42
43 358,42
43 358,42
43 358,42
0%
TOTAL I
719 562,90
566 950,67
530 254,93
1 043 164,41
839 886,55
723 229,64
1%
II - ACTIF CIRCULANT
Stocks et en-cours
Matières premières et consommables
#DIV/0!
Approvisionnements et marchandises
Stocks d'animaux (cycle long et court)
Stocks de végétaux (cycle long et court)
Autres approvisionnements
#DIV/0!
En cours de production de services
#DIV/0!
Total
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
#DIV/0!
Créances d'exploitation
Créances clients et comptes rattachés
4 642 758,02
4 812 014,66
4 811 608,07
224 182,30
373 468,86
611 840,06
-87%
Créances sur les autres débiteurs
4 105,72
4 105,72
4 274,38
4 274,38
4 274,38
4 105,72
0%
Total
4 646 863,74
4 816 120,38
4 815 882,45
228 456,68
377 743,24
615 945,78
-87%
Valeurs mobilières de placement
Valeurs mobilières de placement
#DIV/0!
Total
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
#DIV/0!
Disponibilités
Disponibilités
37 659 521,61
37 051 857,95
12 548 091,50
14 558 356,96
8 573 689,43
9 925 517,87
-74%
Total
37 659 521,61
37 051 857,95
12 548 091,50
14 558 356,96
8 573 689,43
9 925 517,87
-74%
Charges constatées d'avance
8,52
247,00
TOTAL II
42 306 393,87
41 867 978,33
17 363 973,95
14 787 060,64
8 951 432,67
10 541 463,65
-75%
TOTAL GENERAL (I + II)
43 025 956,77
42 434 929,00
17 894 228,88
15 830 225,05
9 791 319,22
11 264 693,29
-74%
Source : Cour des comptes d’après données EPSF
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
73
Annexe n° 10.
La comptabilisation du droit de sécurité, 2015-2020
Le tableau ci-après retrace la perception du droit de sécurité par l’EPSF et le reversement
des excédents constatés, en fonction des plafonds autorisés annuellement.
Tableau n° 1 :
Droit de sécurité autorisé, encaissé et reversé par l’EPSF, 2015-2020
EXERCICES
2015
2016
2017
2018
2019
202
0
Total
Droit sous plafond
10,50
10,20
10,20
10,20
10,20
13,20
64,50
Droit de sécurité
enregistré en
comptabilité générale
17,56
17,81
17,99
10,20
10,20
13,20
86,96
Encaissement
budgétaire sur
l’exercice
17,56
17,81
17,99
18,39
20,13
15,49
107,38
Encaissement en
compte de tiers
4,31
9,93
2,29
16,54
Reversement constaté
en comptabilité
générale
7,06
7,61
3,98
18,65
Reversement en
compte de tiers
4,22
4,32
9,93
2,29
20,76
Virement effectué au
budget général
1,77
7,06
7,60
4,22
3,98
9,93
2,29
35,08
Au titre de
Reversement
excédent
2014
Reversement
excédent
2015
Reversement
excédent
2016
Reversement
excédent
2018
Complément
excédent
2018
Reversement
excédent
2019
Reversement
excédent
2020
Date du virement
16/07/2015
29/06/2016
23/06/2017
24/12/2018
28/06/2019
27/12/2019
24/12/2020
(Source : Cour des comptes d’après EPSF)
(Nota : le versement de 1,77 M€ au budget général, effectué au titre de 2014, est neutralisé dans les totaux
car hors période sous revue)
Jusqu’en 2017, le produit du droit de sécurité était enregistré en classe 7, l’excédent
inscrit en charges en classe 6. Sur la base des données transmises par SNCF Réseau, l’EPSF
émettait des titres de perception et recouvrait les créances sur la base d’un suivi des titres.
Matériellement, les trois premiers trimestres étaient encaissés sur l’exercice en cours. Le dernier
trimestre de l’année n était encaissé en année n+1, induisant un décalage entre les droits
constatés et les flux de trésorerie. Il en découlait un décalage dans le remboursement des
excédents hors plafond : le reversement au budget général de l’année n s’effectuait en année
n+1.
À compter de 2017, cette méthode a été abandonnée au profit d’une gestion de la taxe
par compte de tiers. Le comptable prend en charge les versements de la taxe en cours d’exercice
sur un compte de classe 4. Seule la part d’encaissement sous plafond est inscrite en produits.
L’excédent est directement reversé au Trésor, en année n.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
74
La mise en place de cette nouvelle méthode a suscité des difficultés. Seule une part de
l’excédent de l’exercice 2017 (4,22 M€) a été reversée en compte de tiers. La même difficulté
s’est reproduite en 2018 (4,32 M€). Par ailleurs, en 2018, l’encaissement budgétaire
comprenait, outre les excédents 2018, la part des droits du 4
e
trimestre 2017.
L’excédent reversé en 2017 concernait les droits 2016. Le reversement effectué en 2018
ne concernait qu’une partie de l’excédent budgétaire 2018 constaté ; c’est pourquoi un
versement complémentaire est intervenu en juin 2019, ramenant la somme des deux versements
(4,22 + 3,98 M€) au montant exact de l’excédent 2018. En pratique, seul l’exercice 2020 a été
réalisé conformément à la méthode retenue, avec un reversement en année n d’un montant
strictement équivalent au montant en excédent enregistré sur le compte de tiers.
Avec l’aval de la direction du budget, au motif que le passage d’une comptabilité en
droits constatés à une comptabilité budgétaire ne permettait plus le rattachement des excédents
à l’exercice, l’année 2017 a été considérée comme une « année blanche » pour laquelle
l’excédent encaissé au titre de l’exercice n’avait pas à être reversé. Ainsi qu’il a été dit, le
reversement effectué au budget général en 2017 concernait l’excédent 2016, et le reversement
2018 ne concernait que l’excédent 2018. L’excédent constaté pour l’exercice 2017 (7,8 M€) a
ainsi été conservé par l’établissement, qui a pu inscrire un résultat positif de 7,09 M€ (compte
tenu d’un résultat d’exploitation déficitaire, par ailleurs, de 0,7 M€). Ce point n’avait pas été
prévu au budget initial de l’établissement.
Au total, sur la période, l’établissement disposait d’un droit plafonné à 64,5 M€. Il a
encaissé 107,4 M€. En logique de droits constatés, 42,9 M€ auraient dû être reversés au budget
général. L’introduction de la nouvelle méthode, avec l’année blanche en 2017, a conduit à un
reversement de 35,1 M€, soit un différentiel de 7,8 M€.
Selon une logique identique, à la faveur de l’abandon du financement de l’établissement
par le droit de sécurité, en 2021, et du passage à un financement par dotation budgétaire, la
direction du budget a annoncé son accord pour que les flux budgétaires encaissés en 2021 au
titre de l’année 2020, soit 4,6 M€, soient traités de la même manière qu’en 2017 et conservés à
l’EPSF.
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
75
Annexe n° 11.
Les ressources humaines
Tableau n° 1 :
Répartition des effectifs de l’EPSF entre cadres et non-cadres (2015-2020)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Ev 2015-
2020
Cadres
87
90
92
92
92
90
3%
Non cadres
17
17
16
14
13
12
-29%
Total
104
107
108
106
105
102
-2%
Source : bilans sociaux EPSF
Tableau n° 2 :
Répartition des effectifs par sexe (2015-2020)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Ev
2015-
2020
Femmes
41
46
45
39
36
36
-12%
Hommes
63
61
63
67
69
66
5%
Total
104
107
108
106
105
102
-2%
Source : bilans sociaux EPSF
Tableau n° 3 :
Mouvements de personnel (2015-2020)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Ev 2015-
2020
Entrées
19
29
16
11
13
9
-53%
Sorties
14
16
13
13
14
12
-14%
Solde
5
13
3
-2
-1
-3
Source : bilans sociaux EPSF
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
76
Tableau n° 4 :
Répartition de la masse salariale en fonction du statut des personnels (2015-2020)
En €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Détachés SNCF cadres sup
205 132
151 200
153 642
155 816
159 536
145 345
Détachés SNCF cadres sup
804 618
639 087
501 223
491 349
504 277
525 773
Détachés RATP cadres
82 625
83 742
41 495
Cadres de droit commun
3 686 706
3 796 413
4 144 216
4 413 218
4 428 338
4 650 870
Non cadres droit commun
374 326
399 883
446 115
413 340
416 722
354 705
Détachés fonction publique
378 185
425 231
435 289
480 369
690 587
542 151
Allocataires
-2 584
0
0
Stagiaires
0
0
7 162
4 498
1 744
3 561
TOTAL
5 529 010
5 495 556
5 729 142
5 958 590
6 201 204
6 222 406
Source : EPSF
Tableau n° 5 :
Taux de rotation des personnels (2015-2020)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Taux de turn-over
11,68%
15,86%
13,43%
11,32%
12,86%
10,00%
Source : EPSF
Tableau n° 6 :
Montant moyen de la prime de résultat individuel (2015-2020)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Montant moyen prime de résultat individuel
1 861
1 861
1 861
2 174
2 320
2 262
Source : EPSF
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
77
Tableau n° 7 :
Ventilation des montants maximaux de prime de résultat individuel par position
(2015-2020)
position
2016
2017
2018
2019
2020
prime
maxi
par
position
palier de
distribution
prime
maxi
par
position
palier de
distribution
prime
maxi
par
position
palier de
distribution
prime
maxi
par
position
palier de
distribution
prime
maxi
par
position
palier de
distribution
E1-E2
1 680
210
1 600
200
1 680
210
1 680
210
1 760
220
T1 - T2 -
C1
2 080
260
2 000
250
2 080
260
2 080
260
2 060
270
C2
2 480
310
2 280
285
2 400
300
2 400
300
2 560
320
C3 - C4
3 280
410
3 040
380
3 280
410
3 280
410
4 000
500
Les données pour 2015 ne sont pas disponibles, ce qui explique la mention des seules données sur les exercices
2016 à 2020.
Source : bilans sociaux EPSF
Tableau n° 8 :
Évolution des augmentations salariales, des primes et de la RMPP (2015-2020)
Mesures
Augmentations
individuelles
Augmentations
générales
Primes
de
résultat
Primes
collectives
RMPP
2015
39,2 k€
0%
3,2%
420 € / an
Effet niveau
1,40%
0,0%
1,40%
Effet masse
0,70%
0,0%
1,60%
Effet report 2016
0,70%
0,0%
2016
39,8 k€
0%
3,6%
420 € / an
Effet niveau
1,40%
0,4%
1,80%
Effet masse
0,70%
0,4%
1,80%
Effet report 2017
0,70%
0,0%
2017
39,8 k€
34,1 k€
3,6%
420 € / an
Effet niveau
1,40%
0,6%
2,00%
Effet masse
0,70%
0,6%
2,00%
Effet report 2018
0,70%
2018
54,7 k€
0%
3,6%
420 € / an
Effet niveau
1,80%
1,80%
Effet masse
0,90%
1,60%
Effet report 2019
0,90%
2019
70,7 k€
0%
3,6%
420 € / an
Effet niveau
2,20%
2,20%
Effet masse
1,10%
2,00%
Effet report 2020
1,10%
2020
72,4 k€
0%
3,6%
420 € / an
Effet niveau
2,30%
2,30%
Effet masse
1,15%
2,25%
Effet report 2021
1,15%
Source : EPSF
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
78
Annexe n° 12.
Frais de déplacement
Tableau n° 1 :
Détail des frais de déplacement – 2015-2020
En €
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Ev 2015-
2019
Ev 2015-
2020
Transports
244
Trains
182 572
161 515
205 817
190 630
180 157
65 681
-1%
-64%
Avions
21 911
12 920
21 374
21 657
24 562
2 799
12%
-87%
Location voitures
25 669
24 614
21 383
32 554
29 525
24 476
15%
-5%
Véhicule personnel
8 981
9 669
10 046
9 299
12 117
5 144
35%
-43%
Taxi
1 168
2 197
1 875
1 058
961
668
-18%
-43%
Transport en commun
5 146
5 068
6 303
6 897
7 162
1 600
39%
-69%
Carburant sur notes de
frais
2 000
2 751
2 478
4 937
3 711
3 089
86%
54%
Péage autoroute
2 269
2 700
1 845
3 760
3 201
1 945
41%
-14%
Parking
6 126
5 601
5 437
7 458
6 334
1 874
3%
-69%
Nuitée
119 576
116 600
145 806
161 696
178 740
68 525
49%
-43%
Restauration France
50 019
50 301
56 603
62 357
61 749
25 354
23%
-49%
Restauration étranger
4 446
6 216
5 954
5 983
6 195
195
39%
-96%
Plateaux repas
96
3 508
650
167
-100%
-100%
Petits
déjeuners
(hors
hôtel)
193
156
354
735
462
157
139%
-19%
Total
430 416
403 817
485 925
509 188
514 877
201 508
20%
-53%
Source : Cour des comptes d’après données EPSF
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
79
Annexe n° 13.
Commande publique
Tableau n° 1 :
Liste des consultations examinées
N°
Désignation
Année
Procédure
Type de
marché
14.NETT.01
Marché de prestations de nettoyage des
locaux
2015
AOO
FCS
15.GRD.01
Marché de prestations de gardiennage
des locaux
2015
MAPA
FCS
17.INFO.01
Marché d’hébergement et d’infogérance
du système d’information
2017
AOO
FCS
17.INFO.02
Marché pour une prestation
d’infogérance sur site
2017
AOO
FCS
17.RH.MP.01
Marché pour des prestations de
prévoyance complémentaire et de
mutuelle complémentaire santé
2017
AOO
FCS
17.RH.TR.01
Accord-cadre à bons de commande pour
un service de fourniture de titres
restaurants
2017
AOO
FCS
17.SCOTES.01.BD
Accord-cadre pour la mise à disposition
d’un logiciel disposant d’une base de
données commune des événements de
sécurité
2017
AOO
FCS
19.001.NETT
Marché pour des prestations de services
de nettoyage, d’hygiène et d’entretien
des locaux
2019
AOO
FCS
19.002.GRD
Marché pour un service de prestation de
gardiennage des locaux
2019
AOO
FCS
19.064RH.RCT.08
Marché pour le recrutement de
collaborateurs techniques spécialistes du
secteur ferroviaire
2019
MAPA
FCS
19.RH.RCT.04
Recrutement d’un analyste
2019
MAPA
FCS
19.RH.RCT.05
Recrutement d’un chargé d’affaires
2019
MAPA
FCS
AOO : appel d’offres ouvert / MAPA : marché à procédure adaptée
FCS : fournitures courantes et services
Source : Cour des comptes d’après données EPSF
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
80
Annexe n° 14.
Suivi des recommandations du précédent rapport de la Cour
N° 2013
Recommandation formulée au titre du rapport sur les comptes et la gestion de l’établissement public de sécurité
ferroviaire
(EPSF), exercices 2006 à 2011
Appréciation par la Cour du
degré de mise en œuvre*
1
Formaliser dans les meilleurs délais un contrat d’objectifs entre l’État et l’EPSF fixant les objectifs à atteindre par
l’établissement public, ainsi que les moyens nécessaires à cette fin.
Mise en œuvre
2
En ce qui concerne le directeur général,
a. Revoir les conditions de sa nomination dont la durée, cinq à six années par exemple, et les conditions d’un éventuel
renouvellement, pourraient être déterminées par la voie réglementaire.
b. Établir pour chaque directeur successif une lettre de mission particulière, articulée avec le contrat d’objectif de
l’établissement public.
Mise en œuvre incomplète
3
Reprendre les conclusions de l’audit organisationnel lancé en mai 2011 dans le cadre du contrat d’objectifs à établir entre
l’État et l’EPSF.
Mise en œuvre
4
Définir et clarifier, dans le contrat d’objectifs à venir entre l’EPSF et l’État, les objectifs des missions de contrôle et
d’audit, ainsi que leurs méthodes et leur volume, les moyens correspondant devant être déterminés en conséquence.
Mise en œuvre incomplète
5
En ce qui concerne le contrat d’objectifs à venir entre l’État et l’EPSF, tirer les conséquences de l’importance acquise
par la mission réglementaire de l’établissement, en ce qui concerne la nature et l’ampleur des tâches à accomplir d’ici
2015, en particulier les personnels, en nombre et compétences, et les moyens nécessaires à la réalisation de ce travail.
Les éventuelles externalisations devraient rester limitées et occasionnelles.
Mise en œuvre incomplète
6
En ce qui concerne le contrat d’objectifs entre l’État et l’EPSF, l’asseoir sur une prévision pluriannuelle correcte des
dépenses, appuyée sur une redéfinition des moyens nécessaires à la réalisation des missions de l’EPSF, sur la base d’une
Non mise en œuvre
L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SECURITE FERROVIAIRE
81
évaluation des risques relatifs à la sécurité ferroviaire, et qu’en soient tirées les conséquences sur le taux du droit de
sécurité.
7
Simplifier le système et les procédures de recouvrement du droit de sécurité.
Devenue sans objet
8
Mettre en place, au sein de l’EPSF et en cohérence avec le contrat d’objectifs, une gestion prévisionnelle des emplois et
des compétences à même d’assurer, dans la durée l’exercice de ses missions relatives à la sécurité ferroviaire.
Cette politique de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences doit prendre en compte la nécessaire maîtrise
du niveau moyen de rémunération au sein de l’établissement public, sans obérer sa capacité de recrutement sur le marché
du travail pour les salariés de droit privé.
Mise en œuvre
* Totalement mise en œuvre, mise en œuvre en cours, mise en œuvre incomplète, non mise en œuvre, refus, devenue sans objet