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Cour de discipline budgétaire et financière
Première section
Arrêt du 5 juillet 2022
«
Société publique locale de Mayotte (SPL 976)
»
N° 259-816
--------------
RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
---
AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
LA COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE,
siégeant à
la
Cour des comptes, en audience publique, a rendu l’arrêt suivant
:
Vu le code des juridictions financières, notamment le titre 1
er
de son livre III relatif à la
Cour de discipline budgétaire et financière ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu le code de commerce ;
Vu le code des relations entre le public et l’administration, notamment son article
L. 221-14 ;
Vu la communication en date du 31 mai 2017, enregistrée le 6 juin 2017 au parquet
général, par laquelle le procureur financier près la chambre régionale des comptes de Mayotte
a informé le procureur général près la Cour des comptes, ministère public près la Cour de
discipline budgétaire et financière, de faits relatifs à la gestion administrative et financière de
la Société publique locale de Mayotte (SPL 976) ;
Vu le réquisitoire du 17 janvier 2018 par lequel le procureur général a saisi le
Premier président de la Cour des comptes, président de la Cour de discipline budgétaire et
financière, de faits relatifs à la gestion administrative et financière de la SPL 976 ;
Vu la décision du 29 janvier 2018 par laquelle le président de la Cour de discipline
budgétaire et financière a désigné Mme Cécile Viseur-Ferré, première conseillère de tribunal
administratif et de cour administrative d’appel, en qualité de rapporteure de l’affaire ;
Vu la décision du 16 septembre 2019 par laquelle le président de la Cour de discipline
budgétaire et financière a désigné M. Antoine Boura, président de section de chambre régionale
des comptes, en qualité de rapporteur de l’affaire ;
Vu les lettres recommandées du procureur général du 6 mars 2018, ensemble les avis de
réception de ces lettres, par lesquelles ont été respectivement mis en cause, au regard des faits
de l’espèce :
-
M. X..., directeur général de la SPL 976 du 1
er
janvier 2013 au 9 septembre 2015 ;
-
M. Y..., président de la SPL 976 du 24 novembre 2012 à mars 2015 ;
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Vu la lettre du 22 novembre 2021 du président de la Cour de discipline budgétaire et
financière transmettant au ministère public le dossier de l’affaire après le dépôt du rapport de
M. Boura ;
Vu la décision du 5 avril 2022 de la procureure générale renvoyant M. X... et M. Y...
devant la Cour de discipline budgétaire et financière ;
Vu les lettres recommandées adressées par la greffière de la Cour de discipline budgétaire
et financière à M. X... et M. Y..., le 7 avril 2022, les avisant qu’ils pouvaient produire un
mémoire en défense et les citant à comparaître le 17 juin 2022 devant la Cour de discipline
budgétaire et financière ;
Vu le mémoire en défense produit le 7 juin 2022 par Maître Jorion dans l’intérêt de
M. Y... ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Après avoir constaté que M. X..., régulièrement convoqué à l’audience et qui n’avait pas
formulé de demande à ne pas comparaître, n’était ni présent, ni représenté ;
Entendu le représentant du ministère public, présentant la décision de renvoi ;
Entendu la procureure générale en ses réquisitions ;
Entendu, Maître Jorion pour M. Y..., M. Y... ayant été invité à présenter ses explications
et observations, la défense ayant eu la parole en dernier ;
Après en avoir délibéré ;
Considérant ce qui suit :
Sur la saisine et la compétence de la Cour
1.
La SPL 976 est une société publique locale dont le capital est détenu à 79,15 % par le
département de Mayotte, et pour le reste, à parts égales, par cinq communes mahoraises. En
application du c) du I de l’article L. 312-1 du code des juridictions financières, la Cour de
discipline budgétaire et financière est compétente pour connaître des infractions susceptibles
d’avoir été commises par « […]
tout représentant, administrateur ou agent des autres
organismes qui sont soumis soit au contrôle de la Cour des comptes, soit au contrôle d’une
chambre régionale des comptes ou d’une chambre territoriale des comptes
[…] », catégories
auxquelles appartenaient M. X..., directeur général de la SPL 976 et M. Y..., président de la
SPL 976, laquelle est soumise au contrôle de la chambre régionale des comptes de Mayotte.
2.
Le II de l’article L. 312-1 du code des juridictions financières dispose que : «
Toutefois,
ne sont pas justiciables de la Cour à raison des actes accomplis dans l’exercice de leurs
fonctions :
[…]
i) Le président du conseil départemental de Mayotte
[…] » et que « […]
Les
personnes mentionnées aux a à l ne sont pas non plus justiciables de la Cour lorsqu’elles ont
agi dans des fonctions qui, en raison de dispositions législatives ou réglementaires, sont
l’accessoire obligé de leur fonction principale.
»
3.
À cet égard, l’article 15 des statuts de la SPL 976 prévoit, conformément à l’article
L. 3121-23 du code général des collectivités territoriales que : «
[…]
Les représentants des
collectivités
territoriales
ou
groupements
de
collectivités
territoriales
au
conseil
d’administration
sont désignés par l’assemblée délibérante de ces collectivités, parmi leurs
membres
[…]
». L’article 19 des mêmes statuts précise, conformément à l’article L. 225-47 du
code de commerce, que la présidence du conseil d’administration doit être soit une collectivité
territoriale, soit un groupement de collectivités territoriales agissant par l’intermédiaire de son
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représentant. Il résulte de ces dispositions que le président du conseil d’administration de la
SPL 976 doit être désigné parmi les personnes physiques représentant les différentes personnes
morales collectivités territoriales, membres du conseil d’administration et qu’il peut donc être
un élu de n’importe laquelle des collectivités membres.
4.
Il résulte de ce qui précède que ce n’est pas en sa qualité de président du conseil général,
puis du conseil départemental de Mayotte que M. Y... a exercé les fonctions de président de la
SPL 976, et que, dès lors, ces fonctions ne peuvent être regardées comme l’accessoire obligé
de sa fonction principale.
5.
Il résulte des points précédents que M. Y..., président de la SPL 976 et M. X..., directeur
général de la société sont justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière.
Sur la prescription
6.
Aux termes de l’article L. 314-2 du code des juridictions financières : «
La Cour ne peut
être saisie par le ministère public après l’expiration d’un délai de cinq années révolues à
compter du jour où aura été commis le fait de nature à donner lieu à l’application des sanctions
prévues par le présent titre.
» Il en résulte que ne peuvent être valablement poursuivies et
sanctionnées dans la présente affaire que les infractions commises moins de cinq ans avant la
date à laquelle a été déférée au parquet général la communication du procureur financier de la
chambre régionale des comptes de Mayotte susvisée, soit les faits commis depuis le 6 juin 2012.
Sur les faits, leur qualification juridique et l’imputation des responsabilités
7.
Aux termes de l’article L. 313-4 du code des juridictions financières : «
Toute personne
visée à l’article L. 312-1 qui, en dehors des cas prévus aux articles précédents, aura enfreint
les règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses de l’État ou des collectivités,
établissements et organismes mentionnés à ce même article ou à la gestion des biens leur
appartenant ou qui, chargée de la tutelle desdites collectivités, desdits établissements ou
organismes, aura donné son approbation aux décisions incriminées sera passible de l’amende
prévue à l’article L. 313-1.
»
8.
Aux termes de l’article L. 313-6 du même code : «
Toute personne visée à l’article
L. 312-1 qui, dans l’exercice de ses fonctions ou attributions, aura, en méconnaissance de ses
obligations, procuré à autrui un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature, entraînant un
préjudice pour le Trésor, la collectivité ou l’organisme intéressé, ou aura tenté de procurer un
tel avantage sera passible d’une amende dont le minimum ne pourra être inférieur à 300 € et
dont le maximum pourra atteindre le double du montant du traitement ou salaire brut annuel
qui lui était alloué à la date de l’infraction.
»
En ce qui concerne la passation d’un marché public avec un architecte
9.
Par jugement correctionnel du tribunal judiciaire de Mamoudzou du 8 juillet 2020,
M. X... a été notamment déclaré coupable de délit de favoritisme pour avoir signé une lettre de
mission avec un architecte urbaniste, M. Z..., pour un montant de 20 000 €, et a été condamné
à une peine de prison avec sursis.
10.
Dans sa décision de renvoi, le ministère public exclut explicitement du champ les faits
poursuivis dans la procédure pénale qui ont conduit à la condamnation de M. X
....
4
11.
Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que la Cour n’est pas saisie des conditions
dans lesquelles la convention en cause a été passée avec l’architecte. Il n’y a donc pas lieu en
l’espèce de statuer sur l’application de la règle
« non bis in idem »
.
En ce qui concerne l’exécution de divers marchés
12.
Il résulte de l’instruction que la SPL 976 a passé, entre octobre 2013 et janvier 2014,
quatre marchés ayant donné lieu à des paiements.
13.
Un premier marché d’un montant de 20 000 € HT a été passé avec la société A... et avait
pour objet de procurer à la SPL une assistance juridique globale, une aide à l’élaboration d’un
schéma stratégique de développement, une assistance à montage de programmes et une
assistance de procédure. Deux factures du 31 décembre 2013 et du 27 novembre 2013 d’un
montant respectif de 7 100 € HT et de 2 400 € HT, faisant état d’analyses des échanges avec la
préfecture sur les statuts et d’un courrier de l’ordre des architectes, ont été payées, mais sans
que l’instruction ne fasse apparaître de pièces matérialisant ces échanges et ces analyses.
14.
Le second marché d’un montant prévisionnel de 22 000 € a été conclu avec la société
B... et avait pour objet de procurer à la SPL une assistance administrative, une assistance en
négociation financière et une veille juridique. Deux factures du 30 juin 2014 et du
31 octobre 2014 d’un montant respectif de 11 000 € et de 7 333,33 € ont été payées mais sans
que l’instruction n’ait permis d’établir la réalité des prestations alléguées.
15.
Le troisième marché a été présenté au point 9 ci-dessus. Il a donné lieu à un paiement
par virement de 18 000 €. Il résulte de l’instruction que les services pour lesquels M. Z… a été
rémunéré n’ont pas pu être identifiés, l’ordre de virement ne comportant pas de précision et
aucune pièce n’ayant pu être produite.
16.
Enfin, le dernier marché d’un montant de 45 000 € a été passé avec la société C...,
portant sur une assistance juridique, le suivi administratif, l’accompagnement et la facilitation
auprès des collectivités membres, la conciliation entre services des collectivités, la production
de documents divers, les négociations commerciales et les conseils en stratégie politique auprès
des élus. Ce marché a donné lieu à un paiement de 41 250 € sur la base d’une facture
récapitulative du 3 novembre 2014. Il résulte de l’instruction que si les factures reproduisent
les missions mentionnées au contrat, elles ne comportent aucune indication de réalisation de
ces missions.
17.
Il n’est pas contesté que les paiements réalisés au bénéfice de la société A..., de la société
B..., de M. Z… et de la société C... ne peuvent s’appuyer sur aucun élément concret et tangible
permettant d’établir la réalité du service fait.
18.
Le fait d’avoir payé des factures alors que l’instruction n’a pas permis d’établir la réalité
du service fait est constitutif de l’infraction prévue à l’article L. 313-4 du code des juridictions
financières. Ces faits sont également constitutifs d’un avantage injustifié au sens de l’article
L. 313-6 du code des juridictions financières, procuré aux quatre entreprises et entraînant un
préjudice financier pour la SPL 976.
19.
Ces faits sont imputables à M. X..., directeur général de la SPL 976, qui a conclu les
contrats précités et qui ne s’est pas assuré de la réalisation des prestations avant de mettre les
factures en paiement.
5
En ce qui concerne la rémunération du directeur général
20.
L’article L. 225-51-1 du code de commerce dispose que la direction générale d’une
société anonyme «
est assumée, sous sa responsabilité, soit par le président du conseil
d’administration, soit par une autre personne physique nommée par le conseil d’administration
et portant le titre de directeur général
[…] ».
21.
L’article L. 225-38 du code de commerce dispose que «
Toute convention intervenant
directement ou par personne interposée entre la société et son directeur général
[…]
doit être
soumise à l’autorisation préalable du conseil d’administration
[…]
. L’autorisation préalable
du conseil d’administration est motivée en justifiant de l’intérêt de la convention pour la
société, notamment en précisant les conditions financières qui y sont attachées.
»
Ces
dispositions sont reprises à l’article 25 des statuts de la SPL qui soumet les conventions passées
entre la société et un administrateur ou le directeur général «
aux formalités d’autorisation et
de contrôle prescrites par la loi
».
22.
Il résulte de l’instruction que lors de sa séance du 24 novembre 2012, le conseil
d’administration de la SPL a accordé à M. X... une « somme forfaitaire et globale » de 30 408 €
au titre de la mise en place effective de la SPL au cours de la période du 24 juin au
31 décembre 2012. Dans cette même séance, le conseil d’administration a nommé M. X... en
qualité de directeur général de la société à compter du 1
er
janvier 2013. À la même date, un
contrat de travail prenant effet le 1
er
décembre 2012 a été conclu par le président de la société
avec M. X
....
Au titre des mois de novembre et décembre 2012, l’intéressé a perçu une
rémunération brute mensuelle de 8 602,15 € au titre de son statut de salarié.
23.
Le conseil d’administration n’ayant prévu la nomination de M. X... en qualité de
directeur général de la SPL qu’à compter du 1
er
janvier 2013, la conclusion d’un contrat de
travail avec une prise d’effet antérieure à cette date et sa conséquence en termes de rémunération
étaient irrégulières.
24.
Ces faits sont constitutifs de l’infraction prévue à l’article L. 313-4 du code des
juridictions financières. De plus, le versement indu d’une rémunération en novembre et
décembre 2012 est également constitutif d’un avantage injustifié au sens de l’article L. 313-6
du code des juridictions financières, procuré à M. X... et entraînant un préjudice financier pour
la SPL 976.
25.
Ces faits sont imputables à M. Y... qui, suite au conseil d’administration du
24 novembre 2012 qu’il présidait et qui a nommé M. X... comme directeur général à compter
du 1
er
janvier 2013, a signé le même jour le contrat de travail de l’intéressé à compter du 1
er
décembre 2012.
En ce qui concerne les fautes graves commises dans la gestion de la SPL 976
26.
Il résulte de l’instruction que les travaux réalisés par la SPL sont restés très limités sur
la période et que si des projets ont été envisagés, aucun n’a dépassé le stade des études
préalables. L’absence de compétences internes au sein de la nouvelle société, en raison d’un
recrutement inadapté en termes de qualifications et d’expériences, a rendu la SPL incapable
d’accomplir en propre ses missions, la conduisant à contracter avec des prestataires proposant
des services dans les différents domaines correspondant aux missions de la société et sans que
le recours à ces prestataires ne trouve d’évidentes concrétisations. Entre 2013 et 2016, compte
tenu de l’absence totale de réalisation de chiffres d’affaires, la SPL a ainsi consommé
l’intégralité des subventions versées par le département, soit 1,5 million d’euros.
6
27.
L’ensemble des faits rapportés au point précédent, qui témoignent de graves
insuffisances dans l’organisation de la SPL, de dysfonctionnements importants dans l’exécution
de ses missions et dans le contrôle exercé sur elle, ont ainsi porté gravement atteinte aux
principes généraux de bonne gestion et d’organisation permettant de s’assurer de la préservation
des intérêts patrimoniaux de la SPL 976, et ont également porté atteinte de façon notable aux
intérêts des collectivités territoriales, en particulier du département de Mayotte, qui a
entièrement financé la SPL à travers des subventions, la société étant totalement dépourvue de
ressources propres. Ils constituent à ce titre une faute de gestion constitutive de l’infraction
prévue à l’article L. 313-4 du code des juridictions financières. En revanche, les éléments
constitutifs de l’infraction prévue à l’article L. 313-6 du code des juridictions financières ne
sont pas en l’espèce suffisamment caractérisés.
28.
Ces faits sont imputables à M. X..., directeur général de la SPL 976, et à ce titre
responsable du fonctionnement et de la bonne gestion de la société. Ils sont par ailleurs
imputables à M. Y..., président du conseil d’administration de la société, qui, aux termes de
l’article L. 225-51 du code de commerce, «
organise et dirige les travaux de celui-ci, dont il
rend compte à l’assemblée
générale
»
et qui
«
veille au bon fonctionnement des organes de la
société et s’assure en particulier que les administrateurs sont en mesure de remplir leur
mission
» alors que le conseil d’administration, en application de l’article L. 225-35 du code de
commerce «
détermine les orientations de l’activité de la société et veille à leur mise en œuvre.
Sous réserve des pouvoirs expressément attribués aux assemblées d’actionnaires et dans la
limite de l’objet social, il se saisit de toute question intéressant la bonne marche de la société
et règle par ses délibérations les affaires qui la concernent.
[…]
Le conseil d’administration
procède aux contrôles et vérifications qu’il juge opportuns
»
.
Sur l’amende
29.
Il sera fait une juste appréciation des irrégularités commises et des circonstances de
l’espèce en infligeant à M. X... une amende de cinq mille euros et à M. Y... une amende de
cinq mille euros.
Sur la publication de l’arrêt
30.
Il y a lieu, compte tenu des circonstances de l’espèce, de publier le présent arrêt au
Journal officiel
de la République française, selon les modalités prévues par l’article L. 221-14
du code des relations entre le public et l’administration, et, sous forme anonymisée, sur le site
internet de la Cour, en application de l’article L. 313-15 du code des juridictions financières. Il
y a lieu également de mettre en place un lien entre le site internet de la Cour et le
Journal officiel
qui restera actif pendant un mois à compter de la publication.
ARRÊTE :
Article 1
er
: M. X... est condamné à une amende de 5 000 € (cinq mille euros).
Article 2 : M. Y... est condamné à une amende de 5 000 € (cinq mille euros).
Article 3 : Le présent arrêt sera publié au
Journal officiel
de la République française et, sous
forme anonymisée, sur le site internet de la Cour. Un lien sera créé entre le site internet de la
Cour et le
Journal officiel
qui restera actif pendant un mois à compter de la publication.
7
Délibéré par la Cour de discipline budgétaire et financière, première section,
le 17 juin deux-mille-vingt-deux par M. Moscovici, Premier président de la Cour des comptes,
président ; MM. Dacosta et Seban, Mme Escaut, conseillers d’État ; M. Geoffroy
et Mme Casas, conseillers maîtres à la Cour des comptes.
Notifié le 5 juillet 2022.
En conséquence, la République mande et ordonne à tous huissiers de justice sur ce requis
de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République
près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous les commandants et officiers de la force
publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.
En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par le président de la Cour et la greffière.
Le président,
La greffière,
Pierre MOSCOVICI
Isabelle REYT