Mission anciens combattants,
mémoire et liens avec la Nation
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
2
COUR DES COMPTES
Mission anciens combattants, mémoire et liens
avec la Nation
Programme
158
–
Indemnisations des victimes des persécutions
antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre
mondiale
Programme
167
–
Lien entre la Nation et son armée
Programme
169
–
Reconnaissance et réparation en faveur du
monde combattant
Graphique n° 1 :
Mission anciens combattants, mémoire et liens avec
la Nation - exécution 2021 (CP, en
M€
)
Source : Cour des comptes
38,8
87,3
1 975,2
2 101,3
0,0
500,0
1 000,0
1 500,0
2 000,0
2 500,0
P. 167
P. 158
P. 169
Total mission
MISSION ANCIENS COMBATTANTS,
MÉMOIRE ET LIEN AVEC LA NATION
3
Synthèse
La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la
Nation » a connu une gestion normale, malgré quelques tensions sur le
programme 169 qui porte les dispositifs d’aides sociales aux anciens
combattants.
Si elle ne remet pas en cause la trajectoire pluriannuelle de réduction
des dépenses de la mission, cette situation amène à s’interroger sur l
a
validité des hypothèses budgétaires retenues pour déterminer l
’évolution
des effectifs de bénéficiaires concernés.
Un besoin de financement des droits des allocations des
combattants couvert par des crédits complémentaires
Représentant 74 % des crédits de la mission (1,6
Md€
)
1
, la dette
viagère constituée des dépenses de la pension militaire d’invalidité et de la
retraite du combattant, s’est avérée moins élastique à la baisse
qu’initialement envisagée du fait d’une diminution naturelle des
bénéficiaires moins prononcée.
Ce besoin de financement du programme 169 a été couvert par la loi
de finances rectificative de décembre 2021, qui a alloué 18,17
M€
au titre
d’aléas de gestion,
montant largement gagé par des annulations de crédits,
permises par des économies de constatations, sur les deux autres
programmes.
Pour autant, en fin d’année, la situation du CAS Pensions
, dispositif
qui reçoit les versements du programme 169 afin d’assurer le paiement de
la retraite du combattant et des pensions militaires d’invalidité,
est
excédentaire de 15,30
M€
, ce qui conduit à relativiser les tensions
auxquelles le responsable a dû faire face en gestion.
Des moindres dépenses liées à la crise sanitaire
La crise sanitaire a donné lieu à des moindres dépenses de 7,47
M€
,
portant sur le programme 167. Elles proviennent essentiellement des
1
Imputés sur le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde
combattant, programme prépondérant des trois que compte la mission. Les deux autres
sont les programmes n° 158 Indemnisations des victimes des persécutions antisémites
et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale et n° 167 Lien entre la
nation et son armée.
4
COUR DES COMPTES
économies en matière d’alimentation et de transport du fait de la
suspension des journées défense et citoyenneté puis de leur reprise sous un
format adapté. Ces économies ont donné lieu à des annulations de crédits
par la loi de finances rectificatives
de fin d’année
.
Des dépenses fiscales restant à connaître
Aux ressources budgétaires de 2,089
Md€
, la mission comprend
0,71
Md€
de dépenses fiscales (en très légère baisse par rapport à 2020),
soit 33% des crédits de la loi de finances,
dont l’évaluation demeure
perfectible ce qui conduit la Cour à réitérer la recommandation formulée à
ce sujet. La seconde recommandation formulée en 2020 a bien été prise en
compte par le ministère et ne sera donc pas réitérée.
MISSION ANCIENS COMBATTANTS,
MÉMOIRE ET LIEN AVEC LA NATION
5
Recommandations
1.
procéder à l’appréciation de la pertinence des dépenses fiscales de la
mission et justifier de l’opportunité de les mainte
nir, dans leur totalité, à
ce niveau, (
SGA, DLF et DB
2
), (
réitérée car restant à mettre en œuvre
)
2
Secrétariat général pour l’administration, Direction de la législation fiscale, Direction
du budget.
6
COUR DES COMPTES
Sommaire
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
..................................
8
I -
La programmation initiale
....................................................................
8
II - La gestion des crédits et sa régularité
..................................................
9
III -
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
...........
14
IV - Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
............................
17
V -
L’incidence des dépenses budgétaires sur
l’environnement
..............
18
Chapitre II
Points d’attention par programme
.............................
20
I - Programme n°158 : Indemnisation des victimes des persécutions antisémites
et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale
20
II - Programme n°167 : Liens entre la Nation et son armée
....................
21
A - Présentation générale
...................................................................
21
B -
L’évolution des dépenses
.............................................................
22
C - Une politique de JDC adaptée au contexte de la crise sanitaire ... 24
III - Programme n°169 : Reconnaissance et réparation en faveur
du monde combattant.
.............................................................................
24
A -
Présentation générale de l’exécution
...........................................
24
B - La situation de la dette viagère et des autres dispositifs sociaux . 25
Chapitre III Moyens consacré
s par l’
état à la politique des anciens
combattants, de la mémoire et des liens avec la nation
.................
28
I -
Les dépenses fiscales
..........................................................................
28
II - Les opérateurs
...................................................................................
30
Annexe
...............................................................................................
32
MISSION ANCIENS COMBATTANTS,
MÉMOIRE ET LIEN AVEC LA NATION
7
Introduction
La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la
Nation » (2,089
Md€
en LFI et 2,101
Md€
en exécution) rassemble trois
programmes dont le plus important (1,975
Md€
), dédié à la reconnaissance
et à la réparation en faveur du monde combattant (programme 169, relevant
de la ministre des armées), rassemble 94 % des ressources budgétaires.
Les programmes 158 Indemnisations des victimes des persécutions
antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale,
relevant du secrétaire général du gouvernement, et 167 Lien entre la nation
et son armée, confié à la secrétaire générale pour l’administration du
ministère des armées
3
, au même titre que le programme 169, représentent
respectivement 4,5 % (93,1
M€
) et 1,84 % (38,4
M€
) des crédits
budgétaires. Cette répartition de responsabilité fait de cet ensemble
budgétaire une mission interministérielle.
Les ressources de la mission sont essentiellement des moyens
d’intervention (96
% des crédits), correspondant à des prestations servies
aux ayants droits, dites communément de « guichet ». Du fait de la
décroissance naturelle des populations bénéficiaires, ces dépenses
diminuent chaque année.
En 2021, les dépenses totales de la mission ont continué de diminuer
mais à un rythme légèrement moins soutenu qu’initialement envisagé
(2,1
Md€
). À titre de comparaison, en 2020, les consommations de crédits
étaient de 2,16
Md€
.
Pour réaliser ses objectifs, marginalement affectés par la crise
sanitaire, la mission fait appel à trois opérateurs,
l’Office national des
anciens combattants et des
victimes de guerre, l’Institution nationale des
Invalides, l'ordre de la Libération (conseil national des communes
« Compagnon de la Libération »).
La mission se caractérise aussi par le rattachement de six dispositifs
de dépenses fiscales (exonération, déduction voire réduction fiscale et
octroi d’une demi
-
part supplémentaire) dont l’évaluation du montant
représenterait 705
M€
, ce qui représente, par comparaison, 33,5% des
ressources budgétaires.
3
Elle est aussi responsable du programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur
du monde combattant.
8
COUR DES COMPTES
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
I -
La programmation initiale
En 2021, la loi de finance initiale (LFI) allouait à la mission Anciens
combattants, mémoire, liens avec la Nation des crédits pour 2 089
M€
, en
très légère diminution (-3,3 %) par rapport à ceux ouverts en LFI 2020
(2 160
M€
).
Cette évolution tendancielle résulte de mesures d’économies
(-82.7
M€
) liées essentiellement à la diminution tendancielle du nombre de
bénéficiaires des dispositifs de réparation en faveur du monde combattant,
allocataires d’une pension militaire d’invalidité (
-61
M€
) et attributaires de
la retraite du combattant (-15
M€
). Ces mesures sont contrebalancées par
une augmentation de 6,6
M€
de crédits dédiés à la politique de mémoire et
0,47
M€
au service militaire volontaire, soit au total 7,1
M€
.
Le programme 169 enregistre plusieurs transferts concernant
l’ONAC
-VG, à la suite de la fermeture de son antenne de Tunis. Les
dépenses de support ont été transférées aux programmes 105 « Action de la
France en Europe et dans le monde » et 151 «
Français à l’étranger et affaires
consulaires » (mission «
Action extérieure de l’État
») pour respectivement -
7 500
€
et -13 548
€
(en AE=CP), ainsi qu’un ETPT de l’étab
lissement.
Concernant les mesures nouvelles de ce programme, les dispositions
de l’article 221 de la loi de finances initiale n° 2020
-1721 du 29 décembre
2020 pour 2021 ont modifié le code des pensions militaires d'invalidité et des
victimes de guerre, afi
n de permettre l’octroi de la majoration de 360 points
de pension militaire d’invalidité (PMI) sur la pension de réversion aux
conjoints survivants. Cette nouvelle dépense est budgétée à hauteur de 1
M€
.
La détermination des plafonds d’autorisations d’engagements et de
crédits de paiements prévus par la loi de finances initiale (LFI) pour 2021
a été très marginalement affectée par les conséquences de la crise sanitaire.
Certaines hypothèses prises au regard de la crise ne se sont pas réalisées au
cours de l’exécution en raison du contexte de 2021
:
-
L’absence d’indice tendant à accréditer l’hypothèse d’une
surmortalité marquée des bénéficiaires de la dette viagère ;
MISSION ANCIENS COMBATTANTS,
MÉMOIRE ET LIEN AVEC LA NATION
9
- Le niveau des crédits destinés à la journée défense et citoyenneté
était fondé sur un rattrapage de 2020 et une reprise rapide de ces
journées ;
dans les faits, ces journées n’ont recommencé
sous un
format adapté, que le 8 juin 2021 ;
-
Enfin, les remboursements à la Caisse nationale d’as
surance
maladie (CNAM) des prestations versées à certains grands invalides
de guerre avaient été programmés au regard de l’évolution
structurellement décroissante de ce poste de dépense. Or
l’
augmentation des dépenses hospitalières à la suite du Ségur de la
Santé et une hausse des hospitalisations, vraisemblablement en lien
avec le Covid, n’ont
pas pu être prises en compte dans les délais de
la construction budgétaire. En effet, le protocole « Ségur de la
santé » a été signé le 13 juillet 2020 et les texte
s d’application n’
ont
été publiés que fin 2020.
Sous ces réserves, la programmation des crédits des trois
programmes de cette mission s’est avérée de bonne qualité et conforme aux
résultats de l’exécution.
II -
La gestion des crédits et sa régularité
Présentation générale
La mission a bénéficié de ressources supplémentaires de 25
M€
d’autorisations d’engagement et de 26
M€
de crédits de paiement portant
le total des crédits
disponibles pour l’année 2021
à 2 115
M€
. Ce montant
supplémentaire comprend 14.2
M€
de crédits 2020 reportés
4
sur l’année
2021, 9.1
M€
5
de fonds de concours et 2.8
M€
de crédits apporté par la loi
de finances rectificatives
(il s’agit d’un solde net, la LFR ayant annulé
d’autres crédits sur la mission)
.
4
Dont 10.2
M€
imputés sur le programme 158, qui représentent 11% des crédits ouverts
en LFI 2020. Ce report a été possible par application d’une dérogation au plafond des
3%. Comme en 2020, ces reports sont destinés à prévenir la survenance de dossiers à
fort enjeux en m
atière d’indemnisations des victimes de spoliations. Par ailleurs, le
programme 167 a bénéficié d’un report de 1.4
M€
au titre du fonds de concours « Taxe
d’apprentissage et contributions diverses au financement du service militaire
volontaire »
d’une part
, et de 0.9
M€
au titre notamment de la sous-consommations
constatée sur les postes « alimentation » et « transports » des appelés participant aux
journées de défense citoyenne (JDC). Le programme 169 a bénéficié d’un report de
1.7
M€
pour compléter notamment le financement de la dette viagère.
5
Par arrêté du 1
er
septembre 2021, le fonds de concours « Contribution du fonds social
européen au financement du service militaire volontaire » a été ouvert à hauteur de
6.9
M€
. 2.1
M€
de crédits ouverts au titre du fonds de concours « Contributions
diverses au financement du service militaire volontaire ».
10
COUR DES COMPTES
Contrairement à l’exercice précédent, elle n’a pas fait l’objet de
redotation en gestion. Les responsables de programme ont su faire face à
l’ensemble des contraintes de gestion, notamment les effets d’un niveau
moindre de sorties des dispositifs de prestations financés par le programme
169, en mobilisant l’ensemble des marges disponibles et en procédant à un
pi
lotage fin de l’exercice.
Dans ce cadre, l’exécution 2021 a conduit à
consommer 99,3% des crédits disponibles (exécution : 2 101,3
M€
),
niveau déjà constaté en 2020.
Graphique n° 2 :
De
la LFI à l’exécution
(
CP, en M
€
)
Source : Cour des comptes
Les ressources supplémentaires en gestion
Cette année, le niveau des fonds de concours est élevé. Le programme
167 « Liens entre la Nation et son armée » en est le principal bénéficiaire au
titre des « Contributions diverses au financement du service militaire
volontaire »
6
(2,1
M€
), des « Contributions du fonds social européen au
6
Pour le FdC « Contributions diverses au financement du service militaire volontaire »
(code 1-2-00583), un montant total de 2 116 079,74
€
a été ouvert en 2021 dont la
décomposition est la suivante :
703 800€ ont été ouverts au titre de la convention
régionale Grand Est signée en 2020 (arrêté du 19 mai 2021) ;
997 917,50€ ont été
ouverts au titre de la convention passée avec la région Grand-Est signée en 2021 (arrêté
du 14 septembre 2021) ;
403 080,02€ ouverts dans le cadre de la convention passée
avec la région Nouvelle-Aquitaine signée en 2021 (arrêté du 4 octobre) ainsi que de
moindres recettes d’un montant de 11 362,24
€
.
MISSION ANCIENS COMBATTANTS,
MÉMOIRE ET LIEN AVEC LA NATION
11
financement du service militaire volontaire
»
7
(6,8
M€
) et dans une moindre
mesure des remboursements de la Belgique au titre de l’
entretien des
sépultures
8
. Ces deux premiers postes prennent un caractère structurel au
regard de l’engagement du ministère dans l’attribution de fonds européens.
Les reports de crédits venus abonder la gestion sont plus faibles en
raison d’une gestion 202
0 qui a laissé peu de marge. Le programme 167 a
bénéficié d’un report de crédits budgétaires de 2020 vers 2021 de
0,8
M€
pour les « journées défense citoyenneté » (JDC) et
1,4M€ en CP
au titre du
fonds de concours «
taxe d’apprentissage et contributions diverses au
financement du SMV ». De son côté, le
programme 169 a bénéficié d’un
report de crédits de 2020 vers 2021 de 1,17
M€
en AE et de 1,72
M€
en CP
(soit 0,06 % en AE et 0,08 % et CP des crédits 2020), destiné à compléter
le financement de la dette viagère en 2021 à hauteur de 1,11
M€
et de
permettre le versement de l’intégralité de la dot
ation en fonds propre de
l’I
NI pour 0,55
M€
.
La consommation de crédits
La crise sanitaire a eu des conséquences notables sur le déroulement
des journées Défense et citoyenneté (JDC) qui ont pris une forme
dématérialisée ou se sont déroulées sur une demi-journée. Les importantes
économies induites par cette situation ont conduit notamment à un
amendement au PLF 2021 de 0,44
M€
et une annulation de 4,7
M€
9
en
gestion. Le programme 167 Liens entre la Nation et son armée a ainsi pu
dégager des crédits libre d’emploi qui ont été redéplo
yés dans le cadre de
la LFR, notamment pour permettre de redoter les crédits insuffisants du
programme 169 dans le cadre d’une solidarité ministérielle
.
De son côté, la gestion du programme 169 Reconnaissance et
réparation en faveur du monde combattant
s’e
st avérée plus tendue que
prévu. Le principal aléa rencontré concerne la facture 2021 émise par la
CNAM (83,9
M€
)
au titre des dépenses d’assurance
-maladie du régime des
grands invalides de guerre, complétée du solde de 2020 (3,94
M€
). Les
7
En 2021, le FdC « contribution du fonds social européen au financement du service
militaire volontaire » (code 1-1-
0644) a été ouvert par l’arrêté du 1er septembre 2021.
Son montant est de 6 888 001
€
. Les bilans intermédiaires de réalisation sont en cours
d’instruction par le comité techn
ique de la partie « versante » à savoir le ministère du
Travail.
8
C
oncernant le fonds de concours « Remboursement par la Belgique des dépenses
d’entretien des sépultures militaires belges en France
» (code 1-3-00031), le montant
rattaché en 2021 s’élève à 56 131,06€.
9
La loi n° 2021-953 du 19 juillet de finances rectificative pour 2021 a annulé 604 537
€
(AE=CP) et la loi n° 2021-1549 du 1er décembre de finances rectificative (LFR) pour
2021 a annulé 4 343 131
€
en AE 4 728 254
€
en CP sur le programme 167.
12
COUR DES COMPTES
crédits votés en loi de finances initiale (75,4
M€
) étaient ainsi inférieurs de
13,3
M€
au besoin financier. Des tensions sont également apparues sur la
dette viagère. Pour faire face à ces derniers besoins financiers, le ministère
a mobilisé les ressources du CAS Pensions constitués de crédits laissés sans
emploi en fin d’année 2020
. Début 2021, le solde des versements du
programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde
combattant » au programme 743 «
Pensions militaires d’invalidité et des
victimes de guerre et autres pensions »
s’élevait
ainsi à 4,68
M€
, montant
qui est venu abonder les ressources budgétaires disponibles
Pour autant, les dépenses exécutées sur le CAS Pensions au 31
décembre 2021 se sont avérées moins importantes que la contribution du
programme 169 en 2021, ce qui montre la difficulté de la prévision sur ces
dépenses de guichet.
Tableau n° 1 :
Situation du CAS Pension « Programme 169 »
(M€)
Solde cumulé du CAS
Pensions en
M€
au
titre du P169 au
31/12/2018
31/12/2019
31/12/2020
31/12/2021
Pension militaire
d'invalidité
21,05
4,7
-0,68
4,85
Retraite du combattant
11,93
0,73
5,36
10,45
Total P169
32,98
5,43
4,68
15,30
À l’issue de l’année 2021, le service des retraites de l’État (SRE) a
déterminé un solde excédentaire de 15,3
M€
qu’il faudra prendre en
compte pour le prochain exercice. Le ministère des armées
a d’ailleurs
indiqué que ce solde pourrait «
réduire le besoin en crédits budgétaires
pour la gestion 2022
».
En complément, la réserve du programme 169 a été levée en totalité
pour financer les mesures en faveur des anciens combattants et des
invalides (76,3
M€
en AE et 76,5
M€
en CP ont été placés en réserve de
précaution en LFI, soit 4 % des montants votés en LFI 2021). La levée de
la réserve est effectuée chaque année en raison du caractère obligatoire du
paiement des prestations.
Cette situation a également conduit à devoir c
ouvrir l’insuffisance
de crédits par un décret de virement depuis le programme 167 excédentaire
(0,77M€)
puis, dans un second temps, par une ouverture de crédits de
18,17
M€
(AE=CP), au profit du P169, par la LFR du 1er décembre 2021.
À cette dernière occasion, la totalité de la réserve du programme 167 a été
annulée
du fait de la constatation d’une sous
-consommation (moindres
dépenses dues à la mise en place de journées Défense et citoyenneté en
format adapté), pour un montant de 7,47
M€
. De son côté, au terme de la
MISSION ANCIENS COMBATTANTS,
MÉMOIRE ET LIEN AVEC LA NATION
13
gestion 2021,
le programme 158 s’est trouvé dans une situation de sous
consommation de crédits estimée à 10,2
M€
, ce qui a permis de procéder à
une annulation de 10
M€, mesure qui s’est inscrite dans le cadre de
l’équilibre
général de la LFR. Au prix de ces mesures internes à la mission,
qui représentent 17,67
M€
d’annulation pour 18,17
M€
d’ouverture de
crédits,
la gestion du programme 169 a pu s’achever à l’équilibre.
Crise sanitaire
Les mesures de soutien adoptées en 2021 sont dans la continuité de
celles mises en œuvre en 2020 et concerne la direction du service national
et de la jeunesse (DSNJ
–
0,114
M€
pour l’achat de matériels sanitaires et
0,1
M€
pour le fonctionnement des sites). À l’instar de l’année 2020, ces
coûts ont été compensés par les sous-
consommations sur l’alimentation et
le transport des jeunes (notamment en raison de la mise en œuvre de la
journée défense citoyenneté en ligne ou adaptée).
Soutenabilité
À ce stade, aucun risque susceptible de remettre en cause la
trajectoire 2018-
2022 n’a été identifié. Le développement des journées
Défense et Citoyenneté (JDC) au format numérique, ainsi que la
reconfiguration des JDC en présentiel sur une demi-
journée (au lieu d’une
journée entière) en raison de la crise sanitaire, ont conduit à des dépenses
d’alimentation et de remboursement de transport inférieures aux
prévisions. En revanche, les tensions constatées sur la dette viagère en 2020
puis en 2021 amènent
à s’interroger sur la bonne prise en compte des
données démographiques dans la prévision de dépenses des différentes
allocations servies aux anciens combattants.
14
COUR DES COMPTES
Graphique n° 3 :
LFI et exécution 2017-2021 (CP,
Md€
)
Source : Cour des comptes
III -
Analyse de l
’évolution de la dépense
et de ses composantes
Graphique n° 4 :
Exécution 2017-2021 (en
Md€
)
Source : Cour des comptes
MISSION ANCIENS COMBATTANTS,
MÉMOIRE ET LIEN AVEC LA NATION
15
Les crédits de paiement de la mission de 2 101
M€
à la fin de
l’exercice
2021 diminuent de 3,8 %
10
par rapport à la consommation
observée en 2020 (2 185,8
M€
).
La comparaison entre l’exécution des crédits
2020 et 2021 de la
mission montre une baisse significative de 84,5
M€
, émanant principalement
du programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde
combattant.
Cette diminution d’environ
5 % du programme 169 provient
essentiellement des trois
dispositifs d’intervention
: les pensions militaires
d’invalidité (
-
61M€ en LFI
), la retraite du combattant (-15
M€
en LFI) et la
majoration des rentes mutu
alistes. Elle s’explique principalement par la
diminution naturelle du nombre de bénéficiaires, nonobstant des mesures de
revalorisation annuelle des pensions et des rentes viagères.
Les
crédits
consommés
en
2020
sur
les
programmes
158 Indemnisations des victimes des persécutions antisémites diminuent
de 1% tandis que le programme 167 voit son périmètre évoluer, ce qui rend
toute comparaison délicate. En tout état de cause, la réforme de la
prochaine maquette budgétaire amènera ce programme à disparaitre. La
mission comprendra alors les seuls programmes 169, qui intégrera des
mesures du programme 167, et 158.
La diminution relevée sur le programme 158 concerne les trois
mécanismes
d’indemnisation. Le nombre de demandes pour spoliations de
biens est en baisse
en dépit d’une tendance à la hausse de dossiers à fort
enjeu financier (supérieur à 100 000
€
), dont la finalisation nécessite
toujours de longs délais. La réduction des indemnisations des orphelins de
parents victimes d’actes de persécutions antisémites et d’actes de barbarie,
versées de manière prépondérante en rente viagère, est liée à la diminution
naturelle du nombre de bénéficiaires, quelque peu atténuée par la
revalorisation annuelle du montant de la rente (les rentes ont la particularité
d’être revalorisées annuellement de 2,5%, de manière forfaitaire).
Le
nombre de crédirentiers est passé de 10 798 en 2020 à 10 299 en 2021, soit
un taux de sortie du dispositif de 5%, avec très peu de nouveaux dossiers.
La mission est constituée à 95,5 % de crédits budgétaires
d’intervention (titre 6),
concentrés sur les programmes 169 et 158, ratio qui
demeure stable depuis plusieurs années.
L’an prochain cette proportion
variera légèrement avec la suppression du programme 167.
Les dépenses de fonctionnement (titre 3), deuxième poste de crédits
de la mission (4,8 %), augmentent en 2021 pour atteindre 102,32
M€
contre 84
M€
en 2020. Au sein de cet agrégat, les subventions pour charges
10
Rythme comparable à celui constaté entre 2019 et 2020.
16
COUR DES COMPTES
de service public (69,94
M€
), versées aux trois opérateurs
11
de la mission,
demeurent structurellement prépondérantes. Imputées au programme 169
elles représentent 70 % des dépenses de fonctionnement et progressent de
10,2
M€
. Pour le solde, l
’augmentation relevé
e en 2021 provient
essentiellement de la consommation de ressources extrabudgétaires issues,
en 2021, du fonds social européen et retranscrite par l’activité fonds de
concours « Contribution du fonds Social européen au financement du
SMV », à hauteur de 4,9
M€
et des actions de mémoire.
Les dépenses d’opérations financières prévues par la loi de finances
initiales pour 2020 (13,7
M€
en crédits de paiement
–
CP) concernaient
exclusivement, le versement de la dotation en fonds propres (DFP) à
l’Institution nationale des Invalides (INI) au titre de la participation
financière de l’État au programme de rénovation lourde des infrastructures
de l’établissement.
Les crédits consommés inscrits au rapport annuel de performance
(RAP) pour 2020 en CP au titre de cette opération se sont élevés à 13,2
M€
.
La différence de 0,5
M€
entre la DFP et le montant exécuté s’explique par
l’application de la réserve de précaution de 4% sur les ressources. Les
dépenses d’opérations financières prévues par la loi de finances initiales
pour 2021 (3,7
M€
en CP) concernaient également, le seul versement de la
DFP à l’INI au titre de la participation de l’État au programme de
rénovation des infrastructures de l’établissement. Les crédits mis en
réserve pour le Programme 169 ayant été intégralement « levés »,
l’ensemble
des crédits dédiés au versement de la dotation en fonds propres
à l’INI a été consommé en 2021.
Pour mémoire, le titre 2, qui ne représente que 0,07% des crédits de
la mission, concerne la masse salariale des 15 agents de la commission pour
l’indemnisation
des victimes de spoliations (CIVS)
12
, imputée sur le
programme 158
13
à hauteur de 1,478
M€
.
11
Office national des anciens combattants et victimes de guerre, l’institution nationale
des invalides et l’ordre de la Libération
- Conseil national des communes « Compagnon
de la Libération.
12
La CIVS est la commission chargée d’instruire le bien fondé des demandes
d’indemnisation ou de restitution de biens en vue de les soumettre à la décision du
Premier ministre. Placée sous l’autorité du SGG, elle est installée à Paris et elle dispose
d’une
antenne à Berlin.
13
Correspondant à la rémunération de 15 agents en effectif temps plein travaillé (ETPT)
pour un plafond d’emploi de 16
ETPT en 2021.
MISSION ANCIENS COMBATTANTS,
MÉMOIRE ET LIEN AVEC LA NATION
17
Graphique n° 5 :
Les dépenses 2017-2021 de la mission par titre
(CP, en
M€
)
Source : Cour des comptes
IV -
Perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
La trajectoire des crédits de paiements (CP) de la mission est
conforme à celle définie par la loi de programmation des finances
publiques 2018-2022
14
. Avec une cible d’annuité 2021 fixée par la loi de
programmation à 2,089
Md€
et un résultat de gestion à 2,101
Md€
, incluant
des ressources externes, tels que des fonds de concours ou des reports de
crédits
, l’exécution 2021 confirme la baisse structurelle des crédits
budgétaires liée à la diminution naturelle de la population concernée par
les deux plus importants dispositifs d’inter
vention que sont la pension
militaire d’invalidité et la retraite du combattant. Pour le programme 169,
cet effet démographique est partiellement compensé par l’augmentation de
la valeur du point d’indice de la pension militaire d’invalidité servant à
calculer les différentes prestations et de la valeur de la retraite du
combattant. Par ailleurs,
pour déterminer l’évolution des effectifs de
bénéficiaires,
l’utilisation des tables démographiques de l’INSEE a pu se
montrer inadéquate au regard de la réalité des entrées et des sorties du
dispositif. Ce constat soulève la question du
besoin d’une meilleure
14
Cf. Article 15 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018.
18
COUR DES COMPTES
réalisation des prévisions concernant une population atypique en
établissant des tables démographiques personnalisées, distinctes de celles
qui s’appliquant à
l’ensemble de la population française
. Si un risque
portant sur la correcte réalisation des prévisions budgétaires peut être ainsi
déceler, l’expérience a montré qu’il est d’une ampleur limitée et ne remet
pas en cause le tendanciel des montants budgétaires fixé par la loi de
programmation des finances publiques.
Ce phénomène
d’anticipation des évolutions
démographiques
concerne également le programme 158. La loi de finances 2021 a été
construite en référence à la loi de finances précédente en intégrant une
diminution de 12,7
M€
à périmètre constant, marquant un effort
d’ajustement de la dépense publique au plus près du besoin réalisé.
L’exercice 2021 a montré une exécution
inférieure à la trajectoire prévue
pour la période 2018-2022 en raison notamment de la baisse plus
importante qu’anticipé du nombre
de crédirentiers.
Tableau n° 2 :
Évolution des plafonds de crédits de paiements
par mission en
Md€
Source : Évolution des plafonds de crédits de paiements par mission (budget triennal
2020-2022) - PLF 2020
Au vu des résultats de gestion (dépenses de
2021 s’élevant à
2,101
Md€
) et des annuités du tendanciel (il avait prévu 2
Md€
2018
pour
l’enveloppe 2021)
, il
n’est pas identifié pour l’exécution 2021 de risque
susceptible de remettre en cause la trajectoire budgétaire prévue par la loi
de programmation des finances publiques 2018-2022.
V -
L’incidence des dépenses budgétaires
sur
l’environnement
L’impact environnemental des crédits budgétaires de l’État est
apprécié, depuis 2020, dans le cadre d’une démarche de cotation réalis
ée
par la direction du budget selon une méthode conçue par une mission
conjointe de l’Inspection générale des finances et du Conseil général de
MISSION ANCIENS COMBATTANTS,
MÉMOIRE ET LIEN AVEC LA NATION
19
l’environnement et du développement durable. Cette méthode est affinée
chaque année. Les résultats de cette cotation sont retranscrits dans un
rapport annuel sur l’impact environnemental du budget de l’État annexé au
projet de loi de finances.
Le dernier rapport annexé au projet de loi de finances pour 2022 a
identifié 42
Md€
de dépenses ayant un impact favorable, défavorable ou
mixte sur l’environnement. Les autres dépenses sont neutralisées parce que
leur effet sur l’environnement est peu significatif ou indéterminé ou encore
parce qu’en l’état des connaissances, il n’existe pas de moyens de
substitution plus verts.
Dans ce rapport gouvernemental, les dépenses de la mission Anciens
combattants, mémoire et liens avec la Nation ont été considérées comme
neutres. En effet, pour cette mission, la nature des dépenses et leur faible
volume apparaissent comme insusceptibl
es d’affecter significativement
l’environnement.
Dans le cadre des travaux interministériels pilotés par la direction
du budget, il n’est pas prévu, pour le moment, d’inclure ces dépenses dans
la démarche de cotation environnementale
20
COUR DES COMPTES
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
Programme n°158 : Indemnisation des victimes
des persécutions antisémites et des actes de barbarie
pendant la seconde guerre mondiale
Le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions
antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale »
a bénéficié de crédits LFI à hauteur de 91,6
M€
en AE et CP, dont 1,48
M€
de crédits de titre 2, pour une exécution de 86,02
M€
en AE et CP (soit 94
%).
La différence s’explique par des reports de crédits de 2020 à hauteur
de 10
M€
, une annulation de 9,9
M€
et un report de dépenses sur 2022 de
5,8
M€
.
La gestion de ce programme n’a pas soulevé de difficultés et a
montré une sous-consommation des crédits, en partie annulés par la LFR.
Tableau n° 3 :
Exécution 2021 du programme 158 « Indemnisation
des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie
pendant la Seconde Guerre mondiale »
Montant (M€)
LFI
91,659
Reports de crédits de 2020
10,181
Annulation de crédits (FLR)
-9,963
Report de dépenses sur 2022
-5,850
Exécution
86,026
Ce programme rassemble trois dispositifs d’indemnisation en faveur
de victimes ou de leurs ayants cause :
- les victimes de spoliations intervenues du fait de législations
antisémites (décret n° 99-778 du 10 septembre 1999) ;
- les orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions
antisémites (décret n° 2000-657 du 13 juillet 2000) ;
-
les orphelins dont les parents ont été victimes d’actes de barbarie
(décret n° 2004-751 du 27 juillet 2004).
MISSION ANCIENS COMBATTANTS,
MÉMOIRE ET LIEN AVEC LA NATION
21
L’instruction des d
ossiers est réalisée par la Commission pour
l’indemnisation des victimes de spoliations (CIVS), rattachée au
programme 158, pour ce qui concerne les dossiers d
’indemnisation des
spoliations et par le département « Reconnaissance et réparations » de la
direction des missions de l’Office n
ational des anciens combattants et des
victimes de guerre (ONAC-VG) pour ce qui concerne les dossiers
d’indemnisation des orphelins.
Les décisions accordant les mesures de
réparation financière sont prises par le Premier ministre et le paiement est
assuré par
l’agent comptable de
l’ONAC
-VG.
Concernant les bénéficiaires des deux derniers dispositifs cités, ils
peuvent bénéficier d’une aide sous la forme d’un capital (27 440,82
€
en
une fois et par bénéficiaire), soit d’une rente viagère mensuelle (630,46
€
en 2021 par bénéficiaire
–
elle était de 615,08
€
en 2020). Le montant des
rentes est revalorisé de 2,5 % par an en application des décrets du 24 août
2009
. Ce niveau de revalorisation a un caractère forfaitaire et n’est pas
rattaché à un quelconque indice ou une évolution des prix. Le nombre de
crédirentiers du dispositif est passé de 10 798 en décembre 2020 à 10 324
en novembre 2021. Cette diminution explique la variation de l’exécution
de la dépense entre 2020 et 2021. En 2021, les crédits de titre 6 délégués à
l’ONAC s’élèvent à 85 562 543
€
en AE/CP, contre 86 472 990
€
en
AE/CP en 2020, soit une baisse de 910 447
€
en AE/CP. La sous-
consommation des crédits de ces dispositifs par rapport à la LFI est de
4,8
M€
. Au total, la LFR procédera à 10
M€
d’annulation.
Pour les spoliations, les mon
tants ne peuvent pas être comparés d’un
exercice à l’autre car les dépenses dépendent du nombre de dossiers de
demande d’indemnisation et de leurs montants, présentés à la Commission
pour l’indemnisation des victimes de spoliations (CIVS). Au surplus, le
n
ombre de dossiers d’indemnisation à fort enjeu financier, soit supérieurs
à 100 000
€
par bénéficiaire, tend à croître s’agissant de demandes
complexes dont les délais de traitement sont allongés. En 2021, la LFI avait
prévu une enveloppe de 6M€
et 5,2
M€
ont été dépensés.
II -
Programme n°167 : Liens entre la Nation
et son armée
A -
Présentation générale
La dotation budgétaire
2021 du programme 167 s’établit à 38,36
M€
.
Son exécution n’a pas soulevé de difficultés, les dépenses se sont établis à
38,82
M€
. Cette année,
le programme a bénéficié d’un niveau élevé de fonds
de concours européen (9,01
M€
près du quart de la dotation). La loi de
22
COUR DES COMPTES
finances rectificative a entrainé l’annulation de 7,47
M€
qui ont permis de
faire face aux difficultés de gestion du programme 169.
B -
L’évolution des dépenses
Le programme 167 finance d’une part les politiques pub
liques
destinées à promouvoir et renforcer l’esprit de défense au sein de la société
civile et la relation entre la Nation et les forces armées d’une part les actions
commémoratives et les lieux de mémoire d’autre part.
D’un montant de 3
8.8
M€
dont 61% de fonctionnement (titre 3), le
programme 167 représente 1.8% des crédits budgétaires de la mission. Les
crédits d’intervention d’environ
15
M€
(titre 6), dédiés aux dépenses de
politique de la mémoire et à l’entretien des sépultures de guerre,
représentent 39% des dépenses du programme.
L’augmentation de 3
M€
des dépenses de fonctionnement (+ 17%
par rapport à 2020) résulte notamment
d’une hausse des dépenses dédiées
au service militaire volontaire (SMV) de 6,8
M€
d’une part, et d’une
diminution de 4,6
M€
des dépenses mobilisées dans le cadre de la journée
défense citoyenneté
(JDC) d’autre part
. À
propos du SMV, l’augmentation
de 4,9
M€
des dépenses d’alimentation, d’habillement et de soutien courant
a notamment été financée par le fonds de concours « Contribution du fonds
social européen au financement du SMV
15
». Quant à la hausse de 1,7
M€
des dépenses de l’activité
« cursus professionnel externalisé », elle a été
financée par le fonds de concours « Contributions diverses et taxes
d’apprentissage finançant l
e SMV ».
Les moindres dépenses des postes « alimentation » (-2,9
M€
) et
« transports des jeunes » (-1,8
M€
) rattachées à la journée défense
citoyenneté
s’expliquent par le fait que les modalités d’organisation de la
JDC retenues en 2021 ont dispensé le ministère de prendre en charge le
déjeuner des jeunes appelés. Dans ce contexte, la dépense budgétaire des
journées défense citoyenneté est inférieure à celle de 2020, elle-même peu
représentati
ve puisqu’affectée par la crise sanitaire.
15
La ressource dédiée au fonds de concours fonds social européen a été mise en place
en 2021, par voie de rattachement. En 2020, elle n’avait pas fait l’objet de rattachement
à ce titre.
MISSION ANCIENS COMBATTANTS,
MÉMOIRE ET LIEN AVEC LA NATION
23
Graphique n° 6 :
Coûts de la journée défense citoyenne
Source : Ministère des anciens combattants
La catégorie « Organisation/soutien » recouvre les dépenses de service, de
déplacements des personnels, de service civique, de transports des intervenants et
encadrants, de réalisation et maintenance des matériels techniques, de fonctionnement
des sites et réalisation des modules et formulaires.
*ANLCI = Agence nationale de lutte contre l’illettrisme (subvention)
Ainsi, le coût complet de la JDC est estimé à 104
€
16
pour 2021,
inférieur à la valeur cible (
140€
) retenue dans le PAP 2021.
Les dépenses d’intervention d’environ 15
M€
ont été multipliées par
trois par rapport à 2020 en raison notamment d’une hausse significative du
budget de la politique de mémoire (+ 6,6
M€
), ce qui aboutit à rétablir les
montants des années antérieures.
À compter de la loi de finances pour 2022, le programme 167 est
intégré au programme 169 « Reconnaissance et réparation du monde
combattant en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la
Nation » qui regroupera les crédits consacrés aux politiques et actions
réalisées au profit du monde combattant, de la jeunesse et de la mémoire. Le
programme 167 est supprimé. Un report de crédits budgétaires du
programme 167 de 2021 vers 2022 de 1,15M€ en faveur du programme 169
est demandé pour faire face au rattrapage des JDC et pour consolider le
financement des dépenses du programme 169. Ce report a été obtenu et mis
à la disposition du responsable de programme (arrêté du 17 février 2022).
16
L’estimation du coût complet de la JDC a été réalisée à partir du compte rendu de
gestion de septembre 2021 pour chaque programme (P167, P178 et P212).
24
COUR DES COMPTES
C -
Une politique de JDC adaptée au contexte
de la crise sanitaire
Afin d’adapter pour la 2éme année consécutive la JDC au contexte
sanitaire, deux formats ont été proposés aux jeunes : du 1
er
janvier au 31 mai
2021, une JDC en ligne à laquelle a succédé une JDC en présentielle dans un
format adapté puisque réduite à une demi-journée. Dans ce contexte, de
janvier à octobre 2021 ce sont 776 318 jeunes qui ont été accueillis, soit 82%
de la valeur cible actualisée du PAP 2021 (947 575 jeunes).
Par ailleurs, les postes « formation » et « insertion des volontaires
stagiaires » du service militaire volontaire ont été peu affectés par la crise
sanitaire, en raison de la reprise économique globale et d
e l’adéquation
entre les formations dispensées et les besoins des employeurs. Le nombre
de jeunes à recruter a été fixé à 1 200 en 2021, soit 200 volontaires
stagiaires supplémentaires par rapport à 2020.
III -
Programme n°169 : Reconnaissance
et réparation en faveur du monde combattant.
A -
Présentation générale de l’exécution
Le programme 169 est le support des dispositifs de réparation et de
reconnaissance de la Nation envers ses anciens combattants. 1 957,9
M€
de crédits budgétaires y sont dévolus par la loi de finances initiales (LFI)
pour 2021. Ce budget est en diminution régulière en raison de la baisse du
nombre de bénéficiaires des deux principaux dispositifs qu’il finance
: la
retraite du combattant et la pension militaire d’invalidité.
Pour autant, cette
réduction semble avoir été trop importante ce qui a conduit le responsable
de programme à envisager un complément de crédits en gestion de
18,92
M€
(18,17
M€
ouverts en LFR et 0,77
M€
issus d’un virement
depuis le programme 167). Ces crédits supplémentaires ont été en partie
gagés par des annulations sur le reste de la mission, pour 17,67
M€
(10,2
M€
sur le P158 et 7,47
M€
sur le P167). À titre de comparaison, en
2020, la loi de finances prévoyait 2,04
Md€
pour le programme 169. Les
dépenses se sont élevées à 2,07
Md€
, nécessitant un abondement de la
mission par des crédits supplémentaires à hauteur de 36
M€
.
Cette redotation montre que la réduction de crédits inscrite dans la
loi de finances (1957,85
M€
, en diminution de 79,13
M€
) semble avoir été
trop importante au regard du résultat de l’exécution (1975,20
M€
, en
dépassement de 17,35
M€
), dont le montant est supérieur à la prévision
initiale. Les tensions financières sont apparues sur les dispositifs de la
MISSION ANCIENS COMBATTANTS,
MÉMOIRE ET LIEN AVEC LA NATION
25
« dette viagère »
ce qui soulève la question de la pertinence d’appliquer à
la population des anciens combattants les tables démographiques établies
par l’institut national de la statistique et d
es études économiques (INSEE).
La Cour avait en effet demandé au ministère des armées, en 2014 pour la
retraite du combattant
17
et en 2018 pour la pension militaire d’invalidité et
des victimes de guerre
18
, d’engager l’étude d’un suivi statistique
permettant de mettre en évidence les caractéristiques de la population
bénéficiaires de ces deux dispositifs.
L’écart entre la prévision et
l’exécution de la dépense, relevé pour l’exercice 2021, en souligne de
nouveau toute la nécessité.
Tableau n° 4 :
Exécution 2021 du programme 169
Montant (M€)
LFI
1957,90
Reports de crédits de 2020
1,72
Ouverture de crédits (LFR)
18,92
Report de dépenses sur 2022
-3,33
Exécution
1975,21
Pour procéder au paiement de la retraite du combattant et des
pensions militaires d’invalidité, le pro
gramme 169 « Reconnaissance et
réparation en faveur du monde combattant » verse des crédits au compte
d’affectation spéciale (CAS) Pensions
, géré par le service des retraites de
l'État (SRE). Celui-ci se charge ensuite de servir les pensions aux
bénéficiai
res. En fin d’année 2021, le solde disponible
, au titre de ces
dispositifs, sur le programme 743 de
ce CAS s’élève à 15,30
M€
, qui sera
reporté sur 2022. Ce montant est comparable aux crédits supplémentaires
obtenus par le programme 169 en gestion (18,92 M
€
, dont 17,17
M€
d’ouverture de crédits dans le cadre du schéma de fin de gestion
), ce qui
a
mène à s’interroger sur le niveau réel des tensions budgétaires subies.
B -
La situation de la dette viagère et des autres
dispositifs sociaux
Les principaux dispositifs financés par le programme 169 sont les
suivants :
-
la dette viagère, qui recouvre les pensions militaire d’invalidité et
la retraite du combattant. Cette action porte plus de 80 % des crédits
d’intervention du programme avec 1 495,7
M€
en LFI 2021 ;
17
Rapport 70166 du 30 juin 2014.
18
Rapport S2018-1182 du 18 juin 2018.
26
COUR DES COMPTES
-
la gestion des droits liés aux pensions militaires d’invalidité, qui
comprend les soins médicaux gratuits, l’appareillage des mutilés mais aussi
les prestations de sécurité sociale des invalides (117,2
M€
en LFI 2021) ;
- le volet relatif à la solidarité, qui finance les rentes mutualistes du
combattant, les subventions de charges pour service public de l’Office
national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONAC-VG) et
de l’Institution nationale des Invalides, l’action sociale de l’ONAC
-VG
ainsi que les subventions aux associations. Cette action porte 320,2
M€
de
crédits budgétaires en 2021 ;
- les actions en faveur des anciens membres des formations
supplétives : 24,8
M€
en 2021.
Le tableau ci-dessous retrace les montants de la LFI 2021 des
programmes 167 et 169 ainsi que la consommation des crédits budgétaires
au 31 décembre 2021.
Tableau n° 5 :
Consommation des crédits du P169 par action (en
€
)
La LFI 2022 apporte des changements de forme et des mesures
nouvelles à la mission portant sur le programme 169. Ainsi la maquette
budgétaire de la mission évolue en supprimant le programme 167 « liens
entre la Nation et son armée » qui est pour partie intégré au sein du P169.
Ce dernier regroupera désormais les crédits consacrés aux politiques et
actions réalisées au profit du monde combattant, de la jeunesse et de la
mémoire. La mission se limitera aux seuls programmes 169 et 158, ce qui
continue de lui donner un caractère interministériel.
MISSION ANCIENS COMBATTANTS,
MÉMOIRE ET LIEN AVEC LA NATION
27
Par ailleurs, au titre des mesures nouvelles, la LFI 2022 renforcera
les droits financiers des anciens combattants. Ainsi, la valeur du point de
pension militaire d’invalidité (PMI
), qui détermine également le montant
de la retraite du combattant et du plafond majorable des rentes mutualistes,
sera porté à 15,05
€
(contre 14,70
€
au 1er janvier 2021). En complément,
le budget des aides versées au bénéfice des harkis et des rapatriés
augmentera pour passer à 68,5
M€
, afin de permettre :
-
le doublement au 1er janvier 2022 des allocations reconnaissance
et viagère pour (18,5
M€
) ;
-
la suppression de la forclusion des demandes d’allocation viagère
opposable au conjoint survivant et l’ouverture aux bénéfices des
arrérages de l'allocation afférents à l'année de la demande et aux
quatre années antérieures (+3,7
M€
) ;
-
l’ouverture de l’allocation aux veuves résidant dans l’Union
Européenne (UE) (+0,3
M€
) ;
-
le financement du droit à réparation prévu par le projet de loi
portant reconnaissance de la Nation et réparation des préjudices
subis par les harkis, par les autres personnes rapatriées
d’Algérie
19
(+46,0
M€
).
19
P
rojet de loi adopté par l’Assemblée nationale et le Sénat le 15 février 2022 portant
reconnaissance de la Nation envers les harkis et les autres personnes rapatriées
d’Algérie anciennement de statut civil de droit local et réparation des préjudices subis
par ceux-
ci et leurs familles du fait de l’indignité de leurs conditions d’accueil et de vie
dans certaines structures sur le territoire français.
28
COUR DES COMPTES
Chapitre III
Moyens consacré
s par l’
état à la politique
des anciens combattants, de la mémoire
et des liens avec la nation
I -
Les dépenses fiscales
A
l’instar du budget 2020, l
es dépenses fiscales représentent 33%
du budget 2021 de la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec
la Nation
et s’élèvent
à 0,710
Md€
, en très légère baisse par rapport à 2020.
Graphique n° 7 :
Dépenses fiscales et budgétaires de la mission
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation (en
Md€
)
Source : Cour des comptes
Les dépenses fiscales concernent exclusivement le programme 169,
comme l’indique le tableau
ci-après.
MISSION ANCIENS COMBATTANTS,
MÉMOIRE ET LIEN AVEC LA NATION
29
Tableau n° 6 :
Les six dépenses fiscales rattachées à la mission
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation
Source : Tome II Les dépenses fiscales, annexe au projet de loi de finances pour 2021,
évaluations des voies et moyens.
À compter de 2022, la dépense fiscale n°120143 relative à
l’exonération d’impôt sur le revenu des indemnités versées aux victimes des
essais nucléaires français est rattachée au programme 129 « Coordination du
travail gouvernemental » de la mission «
Direction de l’action du
gouvernement » placée sous le contrôle du Premier ministre. Il y a donc lieu
de considérer la mise
en œuvre la recommandation
formulée dans la NEB
2016 et réitérée lors des campagnes suivantes : rattacher les dépenses fiscales
afférentes aux exonérations des indemnités versées aux victimes des essais
nucléaires français et à leurs ayants droit au programme 129 « Coordination
du travail gouvernemental » de la mission «
Direction de l’action du
Gouvernement », placée sous le contrôle du Premier ministre.
À contrario, la recommandation de «
procéder à l’appréciation de la
pertinence des dépenses fiscales de la mission et justifier de l’opportunité
de les maintenir, dans leur totalité, à ce niveau » formulée par la Cour des
30
COUR DES COMPTES
comptes lors de la campagne NEB 2017 et réitérée depuis,
n’a pas été mise
en œuvre aux motifs que l’appréciation de ces dépenses fiscales relèverait
d’une prérogative exclusive du ministère de l’économie d’une part, et que
ces mesures n’ont jamais été remises en cause par le Gouvernement d’autre
part. Ces justifications ont été réitérées cette année. Le ministère aurait
donc intérêt à intégrer ces mesures dans l’ordre du jour des conférences
fisc
ales qu’il sollicitera.
De son côté, la direction du Budget, « renouvelle
son accord avec cette recommandation »
et s’engage à veiller à ce qu’elle
soit mise en œuvre.
Recommandation n°
1
(SGA,
DLF,
DB) :
Procéder
à
l’appréciation de la pertinence des dépenses fiscales de l
a
mission et justifier de l’opportunité de les maintenir, dans
leur totalité, à ce niveau (recommandation réitérée)
II -
Les opérateurs
La mise en œuvre des dispositifs de la mission Anciens combattants,
mémoire et liens avec la Nation s’appuient sur
trois établissements
publics :
l’Office national des anciens combattants et des victimes de
guerre (ONAC-
VG), l’Institution nationale des invalides (INI)
et, dans une
moindre mesure, le Conseil national des communes « Compagnon de la
Libération »
(CNCCL).
Ils
sont
rattachés
au
programme
169
Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, dont ils
perçoivent la subvention pour charges de service public (SCSP).
Tableau n° 7 :
Ressources et dépenses des opérateurs (données
budgétaires, en
M€
)
2021
ONAC-
VG
INI
CNCCL
Ressources
119,3
44.5
1.9
Dont subvention pour charges de
service public (SCSP)
55.9
12.3
1.7
Dépenses
122,5
41.4
1.8
Dont personnel (titre 2)
49,9
27.9
0.9
Source : Ministère des armées
En 2021, le montant total des subventions pour charges de service
public qui
s’élève à
69.9
M€
, est en hausse de 18% par rapport à 2020
MISSION ANCIENS COMBATTANTS,
MÉMOIRE ET LIEN AVEC LA NATION
31
(+10,9
M€
). Cette évolution correspond à l
’augmentation
du montant de la
subvention versée à l’ONAC
-VG : + 7,4
M€
suite à la diminution, en 2020,
du financement par le programme 169 compensée par un prélèvement sur
la trésorerie de l’opérateur à hauteur de 9,9
M€
; + 2,5
M€
de crédits
supplémentaires dédiés à l’entretien courant des sépultures de guerre et des
hauts lieux de la mémoire nationale, antérieurement financé sur le
programme 167
–
OS « Sépultures de guerre et lieux de mémoire ».
Le montant de la subvention versée
à l’ONAC
-
VG s’inscrit dans la
trajectoire financière définie dans le
contrat d’objectifs et de performance
de l’établissement
qui précise
qu’en 2025
, la SCSP sera de 52.9
M€
.
Par ailleurs, en 2021, afin de contribuer au dispositif d’aide financière
de solidarité à destination d’anciens harkis
, moghaznis et personnels de
différentes formations supplétives, la trésorerie de l’ONAC
-VG a été
mobilisée à hauteur de 2.9
M€
, sans cependant affecter son importance
puisque son niveau a augmenté de 30% par rapport à celui de 2020.
Tableau n° 8 :
ONAC-VG
–
Évolution, de 2019 à 2021,
des principaux agrégats financiers (en
M€
)
2019
2020
2021
Compte de résultat
Produits
98.2
101.2
123.5
Charges
102.4
118.8
120.3
Résultat de l’exercice
-4.2
-17.6
3.2
Éléments bilanciels
Fonds de roulement
36.3
18.3
22.1
Besoin en fonds de roulement
-5.0
-1.0
-3.0
Trésorerie
41.3
19.3
25.1
Prélèvement sur trésorerie
2.9
22.0
Abondement sur trésorerie
5.8
Source : ministère des armées. Pour 2019 et 2020, les données proviennent du compte
financier de l’ONAC
-VG. Les données 2021 sont issues du compte financier 2021 qui
sera soumis au conseil d’administration le 10 mars 2022
Entre 2019 et 2021,
le fonds de roulement de l’ONAC
-VG a diminué de
39 % provoquant une baisse du même ordre de la trésorerie
. L’ONAC
-VG
présentant originellement un niveau de trésorerie très élevé, la tutelle de
l’établissement a
souhaité le diminuer progressivement. En 2020
, c’est une
réduction du montant de la subvention qui a permis de consommer une partie de
la trésorerie, la ramenant à un niveau suffisant pour assurer le fonctionnement de
l’établissement.
Les déficits affichés par
l’ONAC
-VG (-4.2
M€
en 2019 et -
17.6
M€
en 2020) ont été absorbés par le niveau de sa trésorerie.
32
COUR DES COMPTES
Annexe n° 1
: Suivi des
recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire 20
20
N°
Recommandation formulée au sein de
la
note d’exécution budgétaire 20
20
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par la
Cour du degré de
mise en œuvre*
1
(SGA, DLF et DB) : procéder
à
l’appréciation de la pertinence
des dépenses fiscales de la mission et
justifier de l’opportunité de les maintenir,
dans leur totalité, à ce niveau. (réitérée
car re
stant à mettre en œuvre)
Les dépenses fiscales s’inscrivent dans le cadre des mesures de reconnaissance
mentionnées à l’article L.
1 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre qui dispose que : « La République
française, reconnaissante envers les combattants et victimes de guerre qui ont assuré le salut de la patrie,
s'incline devant eux et devant leurs familles. ».
Elles matérialisent le droit à réparation pour services rendus à la Nation et procèdent de dispositions
législatives votées par le Parlement. Elles ont été créées au profit des anciens combattants, en
reconnaissance de leurs sacrifices, au titre du droit à réparation pour services rendus à la Nation et
complètent les mesures budgétaires octroyées par l'État.
Apprécier
l’impact de dépenses fiscales nécessite de disposer de l’ensemble des données économiques,
financières et fiscales de chaque bénéficiaire. Il s’agit d’une prérogative exclusive du ministère de
l’économie, des finances et de la relance.
Enfin, ces mesures
de reconnaissance n’ont jamais été remises en cause par le Parlement ou le
Gouvernement.
Les services du Premier ministre, pour les exonérations fiscales concernant les dispositifs du programme
158, s’associent pleinement aux remarques émises par le minist
ère des armées tendant à considérer que
celles-ci participent de la reconnaissance du sacrifice des victimes des actes antisémites ou des actes de
barbarie durant la seconde guerre mondiale. Elles viennent à ce titre compléter les mesures d’indemnisation
d
écidées et octroyées sur le budget de l’
État.
non mise en œuvre
non mise en œuvre
MISSION ANCIENS COMBATTANTS,
MÉMOIRE ET LIEN AVEC LA NATION
33
2
(SGA, SGG5, DLF et DB) : rattacher les
dépenses fiscales afférentes aux
exonérations des indemnités versées aux
victimes des essais nucléaires français et
à leurs ayants droit au programme 129
« Coordination du travail
gouvernemental » de la mission
« Direction de l'action du
Gouvernement », placée sous le contrôle
du Premier ministre. (réitérée dans
l’attente d’une mise en œuvre
annoncée
pour l’exercice 2022).
À compter de 2022, il a été procédé au rattachement de la dépense fiscale n°120143 - Exonération des
indemnités versées aux victimes des essais nucléaires français et à leurs ayants-droit - au programme 129
(Coordination du travail gouvernemental de la mission Direction de l'action du Gouvernement) et non plus
au programme 169 de la mission anciens combattants.
S’agissant de la dépense fiscale n° 120143 relative à l'exonération d'impôt sur le revenu des indemnités
versées aux victimes des essais nucléaires français, son coût est communiqué et rendu public chaque année
dans le tome II des Voies et moyens annexé au PLF. Son rattachement initial au programme 169
« Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant de la mission anciens combattants, mémoire
et liens avec la nation est à rapprocher de la genèse de cette politique publique et du lien important de cette
indemnisation (et de l’exonération fiscale qui lui est attachée) avec le ministère des armées. La loi Morin a
en effet confié au comité d’indemnisation des essais nucléaires (CIVEN), le soin d’instruire les demandes
et l’a placé sous l’autorité du ministre des armées, jusqu’en 2013. La loi n° 2013
-1168 du 18 décembre
2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 change le statut du comité
d’indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) et en fait une autorité administrative
indépendante rattachée aux services du Premier ministre. Le rattachement de cette dépense fiscale à la
mission « Direction de l'action du Gouvernement » a été accepté par la Direction du budget. Cette dépense
figure au programme 129 de la mission Direction de l'action du gouvernement dans le PAP 2022.
La recommandation a
été mise en œuvre (cf.
annexe au projet de loi
de finances pour 2022,
tome II - Évaluations
des voies et moyens,
dépenses fiscales)
Mise en œuvre
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue sans objet