Compte d’affectation spéciale
Transition énergétique
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2020
2
COUR DES COMPTES
Compte d’affectation spéciale Transition
énergétique (CASTE)
Programme 764 – Soutien à la transition énergétique
Programme 765 – Engagements financiers liés à la transition
énergétique
Graphique n° 1 : Exécution 2020 (CP, M
€
)
COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
3
Graphique n° 2 : Evolution des dépenses (CP) en M
€
Graphique n° 3 : Évolution des recettes (en M
€
)
4
COUR DES COMPTES
Graphique n° 4 : Évolution du solde (M
€
)
Graphique n° 5 : Variation annuelle du solde (M
€
)
COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
5
Synthèse
Le compte d’affectation spéciale (CAS)
Transition énergétique
sert
de support budgétaire au financement des dispositifs de soutien aux
énergies renouvelables (EnR) – en électricité ou en gaz.
Le CAS regroupe principalement, en dépenses, les compensations
dues aux opérateurs, telles qu’évaluées par la Commission de régulation de
l’énergie (CRE), en contrepartie des dispositifs de soutien aux EnR ainsi
que le remboursement aux opérateurs du déficit de compensation de leurs
charges de service public de l’électricité cumulé au 31 décembre 2015. Ses
recettes sont essentiellement issues des taxes intérieures sur la
consommation sur les produits énergétiques (TICPE).
Un exercice atypique à plusieurs égards
L’exercice 2020 constitue tout d’abord la dernière année
d’exécution du CAS
Transition énergétique.
En application de l’article 89 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre
2019 portant loi de finances pour 2020, le CAS a été supprimé à compter
du 31 décembre 2020. Ses crédits sont désormais portés, pour la quasi-
totalité d’entre eux, par le programme 345 –
Service public de l’énergie
de
la mission
Écologie, développement et mobilité durables
(EDMD) créé
également en 2015. Cette réforme permet de faire figurer au sein d’un
même budget, l’ensemble des charges de service public de l’énergie,
contribuant à améliorer la lisibilité et le suivi de ces dispositifs.
L’exercice 2020 marque également la dernière année
du
remboursement du déficit de compensation accumulé auprès d'EDF entre
2009 et 2015 (dette « CSPE historique »).
En effet, entre 2009 et 2015, les recettes issues de la CSPE ont été
insuffisantes pour couvrir les charges. Ce déficit de compensation a été
supporté uniquement par EDF, les autres opérateurs ayant été
intégralement compensés. Au total, ce sont 5 779,9 M
€
en principal et
389,1 M
€
en intérêts qui auront été versés à EDF entre 2016 et 2020.
La crise sanitaire n’a pas eu d’effet direct sur le montant des charges
de service public compensées aux opérateurs dans la mesure où les
dépenses de l’année 2020 reposent sur les évaluations réalisées par la
Commission de régulation de l’énergie (CRE) en juillet 2019. En revanche,
les charges prévisionnelles payables en 2021 sont en augmentation en
raison notamment de l’impact de la crise sur les prix de l’électricité.
6
COUR DES COMPTES
Anticipant ce surcroît de charges en 2021, le gouvernement a choisi
de modifier le calendrier des échéances afin de limiter au maximum le
montant des dépenses de transition énergétique pour 2020 à payer en
février 2021 : alors que pour les exercices antérieurs, les dépenses
repoussées en début d’exercice suivant ont été supérieures à 1 Md
€
, ce qui
n’avait pas de justification, il a été décidé en 2020 un changement de
méthode, de sorte que les dépenses repoussées au début de l’année 2021 ne
s’élèvent qu’à 42 M
€
.
Budgétisation et paiement des charges de service public : un
dispositif peu lisible à réformer
La Cour a, de façon récurrente, fait des observations sur la manière
dont les charges de service public évaluées par la CRE étaient inscrites au
budget et exécutées.
Cette année encore, la Cour appelle l’attention du gouvernement sur
la complexité et le manque de lisibilité des mécanismes existants. Elle
relève aussi que les crédits inscrits en LFI sont sous-estimés au regard des
montants évalués par la CRE et que le solde des dépenses à payer en N+1
est supérieur à ce qui est prévu par les textes (à l’exception de cette année
où il est inférieur comme indiqué précedemment). Par ailleurs, les
informations données dans les PAP et les RAP ne permettent pas de
distinguer le montant des crédits relatifs aux charges de l’année en cours
de celui relatif à l’apurement du solde des années précédentes.
Elle invite donc le gouvernement à engager les réformes nécessaires
pour simplifier le dispositif existant et garantir que le montant prévisionnel
établi par la CRE est correctement budgeté. De même, les modalités et le
calendrier de versement des compensations aux opérateurs devraient être
reconsidérés et précisés, afin de mettre fin à des ajustements motivés par
des considérations de pure opportunité.
Engagements
de
l’État
en
soutien
aux
énergies
renouvelables :
une
amélioration
de
l’information
et
de
l’association du Parlement à poursuivre
Au titre du soutien à la transition énergétique, l’État s’engage pour
une période longue envers les producteurs d’énergie renouvelable, soit en
fonction de tarifs fixés de façon réglementaire, soit par des contrats conclus
après une mise en concurrence. Comme le note la Cour depuis plusieurs
années, la budgétisation du CAS ne permet pas au Parlement de se
prononcer sur l’ensemble des charges liées aux contrats passés avec les
producteurs, mais seulement sur les charges annuelles de soutien.
COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
7
La Cour relève les améliorations réalisées dans l’information
associée au soutien aux énergies renouvelables. L’inscription en
« engagements hors bilan » des montant estimés des charges de
compensation et l’approbation du législateur lors du vote de la loi de
règlement, ainsi que les précisions apportées sur ces montants dans les
programmes et rapports annuels de performance concourent à une plus
grande visibilité de l’impact financier du soutien aux énergies
renouvelables.
La direction du budget estime possible de mettre en place un
mécanisme permettant d’inscrire au budget général les autorisations
d’engagement pluriannuelles liées à ces charges. La Cour considère que le
Parlement pourrait ainsi être associé en amont aux décisions d’engagement
et approuver le volume global.
A minima
, les documents budgétaires
pourraient préciser l’évolution prévisionnelle des dépenses de soutien aux
énergies renouvelables. La suppression du CAS
Transition énergétique
et
le transfert des crédits portés par le programme 764 vers le programme
345 -
Service public de l’énergie
au sein de la mission –
Écologie,
développement et mobilité durables
devraient permettre de poursuivre les
progrès déjà engagés.
La gestion du fonds « Transition énergétique » par la Caisse
des dépôts et consignations : une évaluation de l’impact financier
d’une reprise en interne à mener à son terme
La Caisse des dépôts et consignations gère plusieurs fonds en lien
avec le service public de l’énergie, dont le fonds « Transition
énergétique ». Comme la Cour l’a rappelé dans les précédentes NEB, rien
ne justifie de faire appel aux compétences de la Caisse, dont l’intervention
se limite à un rôle de tenue de comptes de tiers et de simple caisse. Le
circuit financier implique d’ailleurs déjà les services de l’État. Une reprise
en interne est envisagée par le ministère. La Cour recommande de finaliser
l’évaluation des coûts et économies qui en découleraient. Si le compte
« Transition énergétique » de la Caisse est clôturé avec la suppression du
CAS, tel n’est pas le cas des autres fonds liés aux charges de service public
de l’énergie, notamment le fonds « Service public de l’énergie », qui
pourraient également être repris en régie.
8
COUR DES COMPTES
RECOMMANDATIONS
Absence de recommandations en raison de la clôture du CAS au
1
er
janvier 2021
COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
9
Sommaire
Introduction
...................................................................................
10
1
ANALYSE DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
...................
12
1.1
Budgétisation des charges de service public : un système peu
lisible à réformer
..................................................................
12
1.2
Exécution 2020 : une année atypique
...................................
16
2
ENJEUX DE LA GESTION DES DÉPENSES
.......................
24
2.1
L’extinction de la dette « CSPE historique »
.......................
24
2.2
Une amélioration de la transparence sur les engagements en
soutien aux énergies renouvelables à poursuivre
.................
25
2.3
Une reprise en interne de la gestion par la Caisse des dépôts
et consignations à mettre en
œ
uvre
......................................
27
2.4
Des indicateurs de performance à reconstruire
.....................
29
10
COUR DES COMPTES
Introduction
Le compte d’affectation spéciale (CAS)
Transition énergétique
a été
créé par l’article 5 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances
rectificative pour 2015 qui a introduit une réforme des charges de service
public de l’énergie.
Sur le plan budgétaire, il présente l’avantage de réintégrer dans le
budget de l’État l’ensemble des charges du service public de l’électricité
alors que le financement de la plus grosse partie d’entre elles était
antérieurement assuré par auto-compensation entre les entreprises, de
façon extrabudgétaire et à l’insu du Parlement.
En revanche, il ne retrace qu’une partie des charges de service public
et ne contribue pas de la sorte à la simplification de la gestion budgétaire.
Tableau n° 1 : répartition des charges de service public entre le CAS
TE et le programme 345 –
Service public de l’énergie
Charges de service public
P. 345
CAS TE
Mécanismes de soutien aux EnR
X
Mécanismes de soutien à la cogénération
X
Péréquation tarifaire dans les zones non interconnectées
1
X
Dispositifs sociaux bénéficiant aux ménages précaires
2
X
Soutien à l'effacement de consommation
X
Remboursement du déficit de compensation des charges de
services public (1)
X
X
(1)
Le remboursement du principal de la créance relève du CAS TE ; le paiement des intérêts
relève du P. 345.
Source : Cour des comptes
Le CAS a été supprimé à l’occasion de l’exercice 2021 ; ses
opérations sont désormais reprises au budget général (Mission
Écologie,
développement et mobilité durables
).
Le CAS comporte deux programmes placés sous la responsabilité
du directeur général de l’énergie et du climat.
1
Les zones insulaires non interconnectées au réseau électrique métropolitain français
(ZNI) désignent les îles françaises dont l’éloignement géographique empêche ou limite
une connexion au réseau électrique continental.
2
La disparition des tarifs sociaux au profit du chèque énergie (directement versé par
l’État aux bénéficiaires) a fait disparaitre cette ligne sauf pour Saint-Martin et Saint-
Barthélemy où ils continuent de s’appliquer.
COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
11
Le programme 764 –
Soutien à la transition énergétique
concentre
en 2020 plus de 85 % des crédits du CAS. Il finance les charges de soutien
aux énergies renouvelables (EnR) électriques, aux effacements de
consommation et au biométhane injecté dans le réseau de gaz. À ces
charges s’ajoutent les dépenses de réalisations d’études techniques en vue
de l’identification de zones propices au développement des EnR. La LFI
pour 2019 a introduit une action 4, fonds d’interconnexion, correspondant
au financement d’un projet d’interconnexion entre la France et l’Irlande
(dit projet « Celtic »), dont le lien avec la transition énergétique est au plus
indirect.
Le programme 765 –
Engagements financiers liés à la transition
énergétique
a pour objet principal le remboursement du déficit de
compensation accumulé auprès d'EDF entre 2009 et 2015. L’année 2020
marque la fin de ce remboursement.
Depuis la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des
finances publiques pour 2018-2022, le CAS TE est intégré dans la « norme
des dépenses pilotables » de l’État
3
.
3
La norme de dépense de l’État correspond à un engagement du gouvernement de
maitrise de ses dépenses. Cette règle est définie de manière pluriannuelle dans la loi de
programmation des finances publiques pour 2018-2022. Elle se décompose en deux
sous-objectifs : (1) la norme des dépenses pilotables comprend l’ensemble des crédits
des ministères hors contributions au CAS
Pensions
des impôts et taxes affectées et des
dépenses des budgets annexes et de certains CAS ; (2) la norme des dépenses totales de
l’État correspondant aux éléments précités en ajoutant la charge d’intérêt, les dépenses
du CAS
Pensions
, les prélèvements sur recettes en faveur des collectivités locales et de
l’Union européenne et les crédits de la mission
Investissements d’avenir
.
12
COUR DES COMPTES
1
ANALYSE DE L’EXÉCUTION
BUDGÉTAIRE
La partie 1.1 est consacrée à la manière dont les charges de service
public sont inscrites au budget initial et ajustées en cours d’année. Dans le
prolongement des années précédentes, la Cour trace des pistes destinées à
simplifier les mécanismes existants et à améliorer leur lisibilité.
La partie 1.2. porte plus particulièrement sur l’exécution 2020.
1.1
Budgétisation des charges de service public :
un système peu lisible à réformer
Les charges de service public représentent la quasi-totalité des
crédits du CAS
Transition Énergétique
. Seuls les dépenses d’études
(19,2 M
€
en LFI 2020), le fonds d’interconnexion (20,3 M
€
en LFI 2020)
et l’action 3 du programme 765 –
Engagements financiers liés à la
transition énergétique
n’entrent pas dans cette catégorie.
Elles sont évaluées par la Commission de régulation de l’énergie
(CRE) en application de l’article L. 121-9 du code de l’énergie.
Les modalités de prise en compte de ces évaluations dans le budget
de l’État et dans l’établissement des échéanciers de paiement aux
opérateurs sont particulièrement complexes.
1.1.1 Un mécanisme complexe sur trois années glissantes
Les crédits initiaux de l’année N prennent en compte l’évaluation
par la CRE des charges prévisionnelles au titre de l’année N (2020), mais
également la mise à jour des charges prévisionnelles de l’année N-1 (2019)
ainsi que celle des charges réellement constatées de l’année N-2 (2018).
Selon ce mécanisme, les crédits prévisionnels inscrits en LFI 2020
au titre de l’année 2020 feront l’objet d’une mise à jour en LFI 2021. Leur
montant définitif sera constaté en LFI 2022.
Les PAP mentionnent bien ce mécanisme sur trois ans mais ne
donnent aucune précision permettant de distinguer, dans les crédits inscrits
au PLF, les trois catégories de charges (charges prévisionnelles de l’année
N, charges prévisionnelles actualisées de l’année N-1 et charges constatées
de l’année N-1) et les montants correspondants.
Au-delà
de
l’amélioration
de
l’information
donnée
aux
parlementaires, une piste de simplification serait de limiter l’ajustement
COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
13
des prévisions de charges à deux années et non plus trois. Les crédits
budgétaires de l’année N
intégreraient ainsi les charges prévisionnelles au
titre de l’année N et la régularisation des charges au titre de l’année N-2.
Le secrétariat général du ministère indique travailler sur cette solution.
1.1.2 Le décalage entre le calendrier de paiement et l’année
budgétaire, facteur supplémentaire de complexité
Le montant des charges de service public dues pour l’année N ne
sont pas payables dans leur intégralité au cours de l’année N.
En application des dispositions de l’article
R. 121-33
du code de
l’énergie, 11/12
èmes
des charges dues pour une année N sont payées au
cours de l’année N, de mars à décembre. Le 1/12
ème
restant est payé en
février N+1.
Ce calendrier qui entraîne le paiement sur l’exercice suivant d’un
volume significatif de dépenses n’a plus de justification : dans l’ancien
dispositif de compensation entre les opérateurs électriques, ce report était
motivé par le souhait de ne pas peser sur la trésorerie du fonds de gestion
de la Caisse des dépôts et consignations dès lors que celle-ci n’encaissait
la CSPE qu’avec un retard dû, en premier lieu, au délai de paiement des
factures d’électricité par les consommateurs et en second lieu, au délai avec
lequel les fournisseurs d’électricité en reversaient le produit à la Caisse.
Désormais, le CAS TE et donc le fonds de gestion de la Caisse des
Dépôts et consignations ne sont plus alimentés par la CSPE et pour l’État,
l’enjeu de trésorerie du délai d’encaissement du produit de la CSPE n’a
plus la même portée.
L’alignement du calendrier de paiement sur l’année budgétaire
simplifierait significativement le dispositif et accroîtrait sa lisibilité.
Certes, il y aurait toujours des ajustements de paiements en N+1 liés à la
prise en compte des dépenses effectives mais le calendrier des dépenses
prévisionnelles serait, lui, concentré sur l’année N.
1.1.3 L’absence de justification du traitement spécifique
d’EDF
Le ministère estime que la règle des 11/12
èmes
ne s’applique pas à
EDF, et qu’il dispose de ce fait d’une certaine souplesse pour ajuster le
calendrier de versement des compensations à l’entreprise. Dans les faits,
cela a conduit, à l’exception de l’exercice 2020 (cf.
infra
), à un solde de
dépenses à payer en N+1 variable mais systématiquement supérieur à
1/12
ème
.
14
COUR DES COMPTES
Cette pratique repose sur une interprétation contestable des
dispositions de l’article
R.121-33
du code de l’énergie, il est vrai peu
claires, qui précisent que les paiements à EDF doivent « prioritairement »
honorer les déficits de recouvrement des charges des années antérieures
4
.
La Cour estime que ces dispositions se contentent d’indiquer que le
remboursement de la dette CSPE à l’égard d’EDF (cf.
infra
) doit précéder
le remboursement des charges de service public mais ne remet pas en cause
la règle des 11/12
èmes
.
En tout état de cause, le paiement de la dernière échéance du
remboursement de la dette à l’égard d’EDF paraît rendre caduques ces
dispositions. Il serait souhaitable que le ministère en tire les conséquences
et se saisisse de l’occasion pour clarifier les critères et les modalités de
versements des compensations à EDF.
1.1.4 Une sous-estimation des crédits initiaux et des soldes de
dépenses à payer importants
Les crédits en LFI doivent permettre en principe de couvrir à la fois
le reliquat de charges de l’année N-1 et les charges payables en année N
(soit 11/12
èmes
du montant évalué par la CRE).
En réalité, les crédits initiaux n’ont pas permis de couvrir, ces
dernières années, l’ensemble de ces charges. Les PAP n’en donnent pas les
raisons ni ne précisent la part des crédits destinés à couvrir le solde des
charges au titre de l’année N-1 et celle relative aux charges de l’année N.
4
«
Lorsque la compensation annuelle due à un opérateur est inférieure à 10 % du
montant total des charges déterminé conformément à l'article R. 121-31, le montant
des sommes à lui reverser mensuellement est égal au douzième de la compensation due
au titre de la période considérée. Dans le cas contraire, le montant reversé
mensuellement compense prioritairement la différence mentionnée au b du I de l'article
R. 121-31 faisant l'objet d'un échéancier prévisionnel de compensation, et les intérêts
correspondant prévus à l'article L. 121-19-1 ».
COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
15
Tableau n° 2 : charges à payer et crédits inscrits en LFI (programme
764 hors études)
Reports de
charges N-1
vers N
(a)
Charges
pour
l'année N
Charges
pour l'année
(11/12èmes)
(b)
Charges
totales
à payer
(a)+(b)
LFI
Écart
2017
801
5 998
5 498
6 299
5 629
-669
2018
1 754
4 292
3 935
5 688
5 420
-268
2019
1 103
4 784
4 385
5 489
5 253
-236
2020
1 030
4 841
4 438
5 468
5 085
-383
Source : données DGEC ; tableau et calculs Cour des comptes
Note : les charges pour l’année résultent des évaluations faites par la CRE en N-1
Par ailleurs, les crédits destinés à couvrir les charges de service
public ont souvent été revus à la baisse en LFR, entraînant, à l’exception
de 2020 (cf.
infra
), une augmentation du solde à payer en N+1.
Tableau n° 3 : évolution des calendriers de paiements (programme
764 hors études)
Charges pour
l'année (M
€
)
Calendrier initial
(M
€
)
Solde
N+1 (%)
Calendrier recalé
(après LFR)
Solde
N+1 (%)
Mars N-
décembre
N
Février
N+1
Mars N-
décembre
N
Février
N+1
2017
5 998
5 170
827
14%
4 244
1 754
29%
2018
4 292
3 784
509
12%
3 189
1 103
26%
2019
4 784
4 326
459
10%
3 755
1 030
22%
2020
4 841
4 343
498
10%
4 799
42
1%
Source : données DGEC ; tableau et calculs Cour des comptes
Note 1: les charges pour l’année résultent des évaluations de la CRE ;
Note 2 :
le calendrier initial est établi par la DGEC au moment de la LFI ; le calendrier recalé
tient compte des variations de crédits décidées en LFR.
Note 3 : le solde N+1 (%) est calculé est rapprochant le montant payé en février N+1 du montant
total de charges pour l’année.
La justification avancée par le ministère et la direction du budget
pour ces baisses de crédits était la prise en compte par anticipation des
délibérations de la CRE intervenant en cours d’exercice budgétaire et
ajustant les évaluations du montant des charges de service public.
En réalité, les délibérations de la CRE prises au cours de l’année
d’exécution budgétaire (N) n’ont aucun impact sur le montant des charges
à payer au titre de l’année N qui est déterminé par la délibération prise en
16
COUR DES COMPTES
année N-1
5
. Les ajustements décidés par la CRE en N ne sont pris en
compte que par la LFI N+1.
En conséquence, les baisses de crédits intervenues en LFR n’ont
pas pour effet d’anticiper la mise en
œ
uvre des décisions mais de modifier
le calendrier de paiement des charges. La DB et le ministère estiment que
la rédaction actuelle des dispositions de l’article R.121-33 sur l’application
de la règle des 11/12
èmes
à EDF leur autorise cette souplesse (cf.
supra
).
Au vu de ces constats, la Cour invite le ministère à expertiser les
solutions suivantes :
-
Simplifier le dispositif de budgétisation des charges de service public
en retenant un mécanisme sur deux et non plus trois années glissantes ;
-
Mettre fin au système de paiement des charges prévisionnelles sur
deux exercices ;
-
Clarifier les critères permettant d’adapter le calendrier de paiement en
cours d’année budgétaire.
Ce travail doit permettre d’identifier les avantages et inconvénients
de ces différentes pistes ainsi que leurs conditions de mise en oeuvre.
La
Cour
invite
également
à
renforcer
l’information
des
parlementaires en précisant, notamment dans les PAP, le montant des
crédits destiné à payer le solde de l’année N-1 et celui consacré aux
dépenses pour l’année N.
Ainsi, la Cour recommande à la DGEC et la DB de revoir les
modalités de budgétisation et de paiement des charges de service public
pour mettre fin à une gestion des échéanciers de dépenses guidée par des
considérations d’opportunité budgétaire. Du fait de la suppression du CAS
à compter du 1
er
janvier 2021 et de l’intégration des crédits du programme
764 au sein du programme 345 du budget général, cette recommandation
figure dans la NEB de la mission
Écologie, développement et mobilité
durables
.
1.2
Exécution 2020 : une année atypique
L’année 2020 est la dernière année d’exécution du CAS ainsi que la
dernière année de remboursement à EDF du déficit de compensation des
charges de service public. Par ailleurs, si elle n’a pas eu d’impact direct, la
5
Cette absence d’ajustement « en temps réel » permet de ne pas faire peser sur les petits
opérateurs des changements en cours d’année qui pourraient avoir un impact sur leur
trésorerie.
COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
17
crise sanitaire a conduit le ministère à adapter le calendrier de paiement des
charges de service public afin de limiter le solde à verser en février 2021.
1.2.1 Recettes : la stabilisation des sources de financement
Depuis sa création, le CAS TE a connu de nombreuses
modifications de son financement, que ce soit dans le choix des taxes
affectées
6
ou dans les modalités de calcul de la part des recettes affectée au
CAS (cf. annexe 3).
La LFI 2020 a prévu des recettes à hauteur de 6 309,9 M
€
, en
diminution de 13 % par rapport à la LFI 2019. Ce montant est fixé de façon
à couvrir l’ensemble des dépenses prévues.
Le montant de la TICPE affecté au CAS TE a été ajusté à la hausse
par la loi de finances rectificative n° 2020-1473 du 30 novembre 2020
(+ 476,8 M
€
) de manière à tenir compte de :
-
l’augmentation des dépenses du programme 764 –
Soutien à la
transition énergétique
avec une ouverture de crédits de
446,8 M
€
(cf.
infra
) ;
-
la baisse de 30 M
€
s’agissant des recettes tirées de la mise aux
enchères des garanties d’origine.
6
Lors de sa création, le CAS TE a bénéficié à titre principal de l’affectation de taxe
intérieure sur la consommation d’électricité finale (TICFE), créée par la loi NOME du
7 décembre 2010. Depuis 2017, le financement du CAS est assuré par la taxe intérieure
de consommation sur les houilles, les lignites et les cokes (TICC), la taxe intérieure de
consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et depuis 2018, de façon plus
marginale, par les revenus tirés de la mise aux enchères des garanties d’origine.
18
COUR DES COMPTES
Tableau n° 4 : recettes 2020 (M
€
)
En M
€
LFI 2020
Exécuté 2020
Fraction de la taxe intérieure sur les produits
énergétiques
6 276,9
6 753,7
Fraction de la taxe intérieure sur les houilles, les lignites
et les cokes
1,0
1,0
Revenus tirés de la mise aux enchères des garanties
d'origine
32,0
2,6
TOTAL
6 309,9
6 757,3
Source : données Chorus ; tableau Cour des comptes
Pour la troisième année consécutive, les recettes tirées de la mise
aux enchères des garanties d’origine
7
sont largement inférieures aux
prévisions.
Tableau n° 5 : mise aux enchères des garanties d’origine (2018-2020)
M
€
LFI
Exécuté
2018
17,0
0,0
2019
32,0
4,8
2020
32,0
2,6
Données Chorus ; tableau Cour des comptesSource : données MTES ; tableau Cour des
comptes
Selon le ministère, les résultats des mises aux enchères sont par
nature difficilement prévisibles, en raison notamment du caractère récent
de ce dispositif. Par ailleurs, il convient d’éviter de donner des indications
aux acteurs de marché qui risqueraient d’influer sur les résultats des mises
aux enchères.
1.2.2 Des crédits initiaux en diminution liés à la fin de la
dette vis-à-vis d’EDF
En dépenses, les crédits inscrits en LFI 2020 sont en diminution de
970 M
€
(- 13 %) par rapport aux crédits ouverts en LFI 2019.
7
Les garanties d’origine sont des documents électroniques certifiant que l’électricité
produite l’a bien été à partir d’une source d’énergie renouvelable. Le producteur EnR
peut les valoriser mais il ne peut les cumuler avec d’autres dispositifs de soutien
(obligation d’achat ou complément de rémunération). Dans ce cas, l’Etat récupère les
garanties et les met aux enchères.
COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
19
Tableau n° 6 : évolution des crédits initiaux (M
€
)
M
€
LFI 2019
LFI 2020
LFI 2020
/LFI 2019
P. 764
5 440,4
5 413,1
-1%
Soutien aux EnR électriques
5 261,9
5 104,3
-3%
Soutien à l'effacement
45,0
40,0
-11%
Soutien à l'injection de biométhane
132,1
248,5
88%
Fonds d'interconnexion
20,3
P 765
1 839,0
896,8
-51%
Désendettement vis-à-vis d'EDF
1 839,0
896,8
-51%
TOTAL
7 279,4
6 309,9
-13%
Source : Chorus
Cette diminution résulte essentiellement de la baisse de 942 M
€
(- 51 %) sur le programme 765 –
Engagements financiers liés à la
transition énergétique
. Pour 2020, dernière année du remboursement du
déficit de compensation accumulé auprès d’EDF entre 2009 et 2015,
l’annuité est de 896,8 M
€
contre 1 839 M
€
en 2019.
Les crédits initiaux du programme 764 –
Soutien à la transition
énergétique
sont, eux, en légère diminution de 27 M
€
(- 1 %) liée
notamment à :
-
une baisse de 157 M
€
des charges de soutiens aux EnR, en raison des
problèmes d’attributions des autorisations environnementales pour
l’éolien terrestre
8
et de la hausse des prix de l’électricité prise en
compte dans la délibération de la CRE du 11 juillet 2019 ;
-
une hausse de 116 M
€
des dépenses d’injection de biométhane
résultant de l’augmentation des volumes de gaz injecté et des
raccordements d’installations de production.
L’ensemble de ces crédits sont ouverts en LFI en titre 6 alors qu’une
partie des dépenses, certes marginale, est exécutée en titre 3.
Aucune dépense d’investissement ne figure dans le CAS TE : les
dépenses d’investissement se rattachant à la transition énergétique sont
rattachées au programme
Investissements d’avenir
.
À ces crédits s’ajoutent des reports de 2019 sur 2020 de 19 M
€
en
AE et 18,8 M
€
en CP.
8
Délibération de la CRE 2019-170 du 11 juillet 2019 (version modificative du
30 octobre 2019).
20
COUR DES COMPTES
Pour le programme 764 –
Soutien à la transition énergétique
, les
reports s’élèvent à 6,5 M
€
en AE et 6,3 M
€
en CP. Ces sommes
correspondent aux crédits non utilisés pour les études préalables au
lancement d’appels d’offres pour le développement des EnR.
Pour le programme 765 –
Engagements financiers liés à la
transition énergétique,
le report de 12,5 M
€
correspond à des dossiers de
remboursement liés aux dispositifs d’exonération de l’ancienne CSPE
(action 765-03).
Ces demandes de remboursement, soumises à la validation de la
Commission de régulation de l’énergie, ont eu lieu jusqu’en 2018. Cette
action aurait donc dû disparaître à cette date. Cependant, les dernières
demandes n’ayant pas encore toutes été traitées, les crédits correspondants
sont reportés d’une année sur l’autre. En 2019, seuls 2,4 M
€
ont pu être
remboursés sur les 14,9 M
€
reportés, entraînant un nouveau report sur 2020
de 12,5 M
€
. L’exécution budgétaire de cette action a été nulle, entraînant
une fois encore un report sur 2021
9
.
Il n’y a pas eu de mise en réserve sur le CAS
Transition énergétique.
1.2.3 Des modifications, en cours d’exercice, du calendrier
de paiement des charges de service public
La loi de finances rectificative n° 2020-1473 du 30 novembre 2020
prévoit l’ouverture de 446,8 M
€
en AE et CP sur le programme 764 :
-
+ 456,1 M
€
liés à la modification du calendrier de paiement des
charges de service public ;
-
- 9,3 M
€
pour prendre en compte une sous-exécution de crédits
d’études qui ne seront pas reportés sur le programme 345 en 2021.
Ces modifications en cours d’année ont eu pour conséquence
d’augmenter les crédits disponibles de 7 % par rapport à la LFI 2020.
9
En raison de la suppression du CAS, les crédits concernés seront reportés sur le
programme 174 –
Énergie, climat et après-mines.
COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
21
Tableau n° 7 : évolution des crédits disponibles (CP)
M
€
LFI 2020
Crédits
disponibles
2020
Évolution/
LFI 2020
P 764
5 413,1
5 866,3
8%
Soutien aux EnR électriques
5 104,3
5 557,4
9%
Effacement
40,0
40,0
0%
Biométhane
248,5
248,5
0%
Fonds d'interconnexion
20,3
20,3
0%
P765
896,8
909,3
1%
Désendettement vis-à-vis d'EDF
896,8
896,8
0%
Remboursement d'anciens plafonnements
de CSPE
0,0
12,5
-
TOTAL
6 309,9
6 775,6
7%
Source : données DGEC ; tableau Cour des comptes
Note : les crédits disponibles intègrent les reports et les crédits inscrits en LFR
Ces augmentations se sont concentrées sur les crédits destinés à la
compensation des charges de service public et constituent un changement
par rapport aux années précédentes.
Entre 2017 et 2019, les modifications intervenues en LFR sur le
montant des charges de service public ont eu pour effet de diminuer les
crédits initiaux, entraînant en contrepartie une augmentation des soldes à
payer en février N+1. (cf.
supra
).
En 2020, le choix retenu est différent puisque la quasi-totalité des
charges sont payées sur 2020. Le solde payé en février 2021 a donc été
limité à 42 M
€
alors qu’il était de plus de 1 Md
€
les années précédentes
soit respectivement 1 % et 22 % des charges totales dues au titre de l’année
concernée (cf.
supra
tableau n° 3).
Le ministère explique ce choix par le constat que les charges de
service public de l’énergie allaient connaître une augmentation importante
en raison entre autres de l’impact négatif de la crise sanitaire sur le prix de
l’électricité
10
. Ce choix permettait aussi selon lui d’éviter de faire peser une
trop lourde augmentation de charges sur la trésorerie d’EDF.
La Cour relève que pour les charges de service public relevant du
programme 345 –
Service public de l’énergie,
le volume du solde payé en
10
Dans sa mise à jour des prévisions de charges 2020 réalisée en juillet 2020, la CRE a
notamment prévu une augmentation de 12 % par rapport à la prévision initiale effectuée
en juillet 2019.
22
COUR DES COMPTES
février 2021 est similaire à celui des années passées (18 % du montant total
des charges à payer au titre de 2020).
1.2.4 Des crédits quasi intégralement consommés, une
augmentation délibérée des dépenses pour charges de
service public
En 2020, comme cela avait déjà été le cas les années précédentes,
une partie des dépenses du programme 764 a été exécutée en titre 3. Si les
montants concernés sont limités (6,1 M
€
en AE et 5,5 M
€
en CP), ils
auraient dû faire l’objet d’une inscription sur le titre adéquat dès la LFI.
Le montant des AE consommées en 2020 est de 6 733 M
€
, celui des
CP de 6 732,1 M
€
, soit 99,4 % des crédits disponibles.
Tableau n° 8 : évolution des dépenses 2019-2020 (AE et CP)
M
€
Exécution 2019
Exécution 2020
Evolution 2020/2019
AE
CP
AE
CP
AE
CP
P 764
4 862,4
4 862,6
5 836,2
5 835,3
20,0%
20,0%
Action 1 Soutien aux EnR électriques
4 707,8
4 708,0
5 612,8
5 611,7
19,2%
19,2%
Action 2 effacement
60,6
60,6
5,9
6,0
-90,2%
-90,1%
Action 3 biométhane
94,0
94,0
217,5
217,5
131,3%
131,3%
Action 4 Fonds d'interconnexion
0,0
0,0
0,0
0,0
-
-
P765
1 841,4
1 841,4
896,8
896,8
-51,3%
-51,3%
Action 1 Désendettement vis-à-vis
d'EDF
1 839,0
1 839,0
896,8
896,8
-51,2%
-51,2%
Action 3. Remboursement d'anciens
plafonnements de CSPE
2,4
2,4
0,0
0,0
-100,0%
-100,0%
TOTAL
6 703,8
6 704,0
6 733,0
6 732,1
0,4%
0,4%
Source : Chorus
Par rapport à l’exercice 2019, le montant exécuté est en
augmentation de 29,2 M
€
en AE et 28,1 M
€
en CP, soit + 0,4 %. Cette
évolution modérée cache cependant de fortes disparités entre les deux
programmes.
Les crédits consommés du programme 765 –
Engagements
financiers liés à la transition énergétique
sont en diminution de plus de
50 % en raison de la fin du remboursement de la dette à l’égard d’EDF.
En revanche, les crédits du programme 764 -
Soutien à la transition
énergétique
destinés à la compensation des charges de service public ont
augmenté de 973,8 M
€
en AE et 972,7 M
€
en CP, soit une hausse de 20 %.
COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
23
Comme vu précédemment, cette augmentation résulte des
modifications du calendrier de paiement des charges de service public : en
2019, le gouvernement a choisi de diminuer de 576 M
€
les sommes versées
aux opérateurs en 2019, entraînant une augmentation du solde à payer en
février 2020 (1 030 M
€
). En 2020, au contraire, le gouvernement a choisi
d’augmenter de 456 M
€
les sommes versées aux opérateurs en 2020,
entraînant une baisse du solde de dépenses payé en février 2021 (42 M
€
).
24
COUR DES COMPTES
2 ENJEUX
DE
LA
GESTION
DES
DÉPENSES
2.1
L’extinction de la dette « CSPE historique »
Entre 2009 et 2014, les recettes de CSPE n’ont pas couvert la totalité
des charges de service public de l’électricité. Il en est résulté un déficit de
compensation, supporté uniquement par EDF, les autres opérateurs ayant
été compensés en intégralité. Les crédits du programme 765 portent
principalement
ce
remboursement
au
sein
de
l’action
n°
01,
« désendettement vis-à-vis des opérateurs supportant des charges de
service public ».
Les modalités de remboursement de cette dette « CSPE historique »
ont été déterminées par l’article 5, I, 2°, c. de la loi n° 2015-1786 du
29 décembre 2015
de
finances
rectificative.
Un
échéancier
de
remboursement, rappelé pour mémoire dans le tableau ci-après, a été fixé
par l’arrêté du 13 mai 2016 modifié par l’arrêté du 2 décembre 2016,
prévoyant un remboursement de ce déficit étalé de 2016 à 2020. Le
programme 765 porte le remboursement en principal de cette dette, tandis
que les intérêts sont portés par le programme 345 de la Mission
Écologie,
développement et mobilité durables
.
Tableau n° 9 : échéancier de recouvrement du déficit de
compensation accumulé par EDF au 31 décembre 2015 et des intérêts
Source : CRE.
Avec la consommation de 896,8 M
€
en 2020, le dernier
remboursement est intervenu selon l’échéancier et la dette « CSPE
COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
25
historique » est éteinte. Le paiement des intérêts s’est élevé à 40,6 M
€
,
porté par le programme 345
11
.
2.2
Une amélioration de la transparence sur les
engagements en soutien aux énergies
renouvelables à poursuivre
Le mécanisme actuel du CAS pose un problème de transparence sur
les engagements liés au financement des énergies renouvelables. Ces
engagements,
résultant
des
dispositifs
de
soutien
aux
énergies
renouvelables mis en place (contrats d’obligation d’achats ou de
complément de rémunération dans le cadre d’appels d’offres notamment),
ont une durée de vie potentiellement longue, de plusieurs dizaines
d’années. Or, la méthode de budgétisation du CAS TE ne permet pas
l’inscription en AE du véritable montant des engagements juridiques de
l’année budgétaire, mais seulement des charges annuelles de soutien, sans
appréciation
de
la
valeur
globale
de
l’engagement
pris.
Cette
problématique est similaire à celle des dépenses pour charges de service
public portées par le programme 345 –
Service public de l’énergie
au sein
du budget général.
Les montants en jeu sont pourtant significatifs. Les engagements de
long terme pris par l’État dans le cadre du développement des énergies
renouvelables sont évalués chaque année par le comité de gestion des
charges de service public de l’électricité (CGCSPE
12
). Le deuxième
rapport, paru en juillet 2020, évalue le coût total des engagements pris par
l’État depuis le début des années 2000 au titre du soutien aux énergies
renouvelables électriques et à la cogénération au gaz naturel à un montant
compris entre 140 Md
€
et 154 Md
€
, dont 38 Md
€
ont déjà été payés. Eu
égard aux dates d’engagement et à la durée parfois longue des contrats,
entre 102 Md
€
et 116 Md
€
resteraient à payer d’ici 2046. En ajoutant le
soutien au biométhane, ce sont environ 109 Md
€
qui restent à payer. Il
s’agit d’une estimation basse, projetant un prix moyen de l’électricité de
56
€
/ MWh en 2028 qui réduit les compensations à la charge de l’État.
L’information du Parlement sur l’impact financier des dépenses de
soutien à la transition énergétique a été améliorée depuis l’exercice 2019,
suivant en cela les recommandations de la Cour dans le sens d’une plus
11
Action n° 05 « Frais de support » du programme 345.
12
Comité institué par la loi de transition énergétique du 17 août 2015 et codifié à
l’article L. 121-28-1 du code de l’énergie.
26
COUR DES COMPTES
grande transparence
13
. Les engagements de l’État sont dorénavant inscrits
en annexe du compte général de l’État, au sein des engagements hors bilan
au titre du « service public de l’énergie » (cf. annexe 4). Par ailleurs, les
PAP et les RAP sont enrichis de ces informations. Elles figurent ainsi pour
la première fois dans le PAP du programme 345 pour le PLF 2021 et dans
le RAP pour l’exécution 2020. Au 31 décembre 2020, le montant inscrit
est de 113,3 Md
€
: 97,4 Md
€
pour les engagements relatifs au soutien aux
EnR électriques ; 4,5 Md
€
pour la cogénération gaz ; 11,4 Md
€
pour le
biométhane.
Le ministère considère suffisante l’information complétée du
Parlement et note les difficultés juridiques et techniques à mettre en place
le suivi et le pilotage des engagements sur les énergies renouvelables par
des AE pluriannuelles. La DGEC argue du caractère particulier des contrats
d’achat formant le soutien aux énergies renouvelables, conclus entre deux
intermédiaires (un producteur et un distributeur), à charge pour eux de
solliciter ensuite une compensation par l’État : la notion juridique
d’engagement de l’État serait inappropriée. Il serait par ailleurs
techniquement difficile d’inscrire des AE pluriannuelles fiables alors que
les engagements ont une durée de vie longue et devraient être ajustés
chaque année en fonction des prix de marché qui font évoluer la valeur des
restes à payer, notamment quand les prix de l’énergie baissent et induisent
un ajustement à la hausse.
La Cour relève les améliorations apportées à l’information du
Parlement sur les engagements de soutien aux EnR, qui permettent une plus
grande visibilité. Le Parlement est par ailleurs directement associé
puisqu’il se prononce sur l’approbation de l’annexe au compte général de
l’État lors du vote de la loi de règlement
14
. La Cour prend également note
des difficultés juridiques et techniques à mettre en place une budgétisation
en AE / CP.
La Cour considère toutefois que l’enjeu est également d’associer en
amont le législateur aux décisions d’engagement de soutien des nouvelles
installations de production d’énergies renouvelables, alors que le
Parlement ne se prononce actuellement que sur les crédits correspondant
aux échéances annuelles des contrats. Par ailleurs, alors même que l’article
D. 121-34 du code de l’énergie prévoit la présence d’un sénateur et d’un
député au sein du CGCSPE, aucun parlementaire ne participe
effectivement aux travaux du Comité, en l’absence de base légale à cette
participation.
13
Recommandation n° 3 de la NEB 2018 et recommandation n° 5 de la NEB 2017.
14
Article 37, III. de la LOLF.
COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
27
Pour faire approuver par le Parlement le volume global, la direction
du budget estime possible de mettre en place une comptabilité budgétaire
des engagements pris annuellement au titre des contrats de soutien à la
production d’énergies renouvelables. La suppression du CAS devrait être
l’occasion d’engager un travail permettant d’inscrire dans le budget de
l’État les AE pluriannuelles relatives aux charges de compensation. Une
réflexion sur un mécanisme de plafonnement des charges engagées dans
les contrats et donc de la compensation maximale versée pourrait être
menée, permettant d’inscrire un montant d’AE maximal au sein du budget
de l’État. La Cour invite le ministère et la direction du budget à poursuivre
les travaux sur la mise en place d’un mécanisme d’autorisation
d’engagement adapté au soutien aux énergies renouvelables.
A minima
, et dans l’attente d’une décision définitive sur une refonte
de la méthode de budgétisation, les documents budgétaires pourraient
davantage préciser l’évolution prévue des charges de soutien aux énergies
renouvelables. Le PAP pourrait indiquer les hypothèses de prix actualisant
le stock d’engagements hors bilan, justifier au premier euro les flux
entrants de nouveaux contrats, valorisés selon le scénario de prix retenu, et
indiquer les flux sortants de contrats arrivés à terme. Le RAP permettrait
ainsi de constater les réalisations effectives et la contribution à la
réalisation des objectifs de la PPE, sur laquelle le contrôle par le Parlement
sera d’ailleurs effectif à partir de 2023
15
.
2.3
Une reprise en interne de la gestion par la
Caisse des dépôts et consignations à mettre en
œ
uvre
La Caisse des dépôts et consignations (CDC) gère deux comptes
issus de la réforme des charges de service public en 2015 : le fonds
« Compte d’affectation spéciale Transition énergétique » (CAS TE) et le
fonds « Service public de l’énergie » (SPE). Ces comptes sont issus des
dispositions de l’article 5, II. de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015
de finances rectificative confiant à la CDC, pour le compte de l’État, le soin
de verser les compensations des charges de service public aux opérateurs.
Le compte historique « CSPE » reste également actif parce que certaines
collectivités d’outre-mer continuent d’appliquer le dispositif de l’ancienne
CSPE.
15
Article 2, I. de la loi n°2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au
climat.
28
COUR DES COMPTES
Les conventions de gestion des comptes issus de la réforme de la
CSPE en 2016 ne s’inscrivent pas dans le régime juridique des conventions
de mandat tel que prévu par l’article 40 de la loi n° 2014-1545 du 20
décembre 2014. La CDC estime que les dispositions législatives spéciales
mentionnées ci-dessus lui donnent un titre pour manier des deniers de
l’État, en dehors du régime général des mandats. Ces conventions,
négociées postérieurement à la publication de la loi du 20 décembre 2014,
auraient pu s’y conformer, d’autant plus facilement que ces comptes sont
financés par des ressources budgétaires.
La CDC perçoit des frais de gestion qui sont arrêtés annuellement
par les ministres chargés de l'économie et de l'énergie. Les crédits
correspondants relèvent uniquement du programme 345 –
Service public
de l’énergie
. Ils n’apparaissent donc pas dans les comptes du CAS. En
2020, les frais supportés par la CDC au titre de sa gestion des comptes CAS
TE et SPE s’élevaient à 12 840
€
chacun
16
. Les frais de gestion globaux,
imputés en titre 3 sur le programme 345, sont de 124 800
€
en 2020, soit
0,03 % des dépenses de fonctionnement du programme.
Ces fonds s’inscrivent dans une stricte logique de débudgétisation.
Si le maintien d’un compte placé auprès de la CDC pouvait transitoirement
se justifier lors de la réforme de la CSPE, tel n’est plus le cas aujourd’hui
puisque la valeur ajoutée de la CDC est faible. Comme indiqué dans les
précédentes NEB, la Cour ne relève aucune spécificité justifiant de faire
appel aux compétences particulières de la Caisse. Son intervention se limite
à un rôle de tenue de comptes de tiers et de simple caisse. Les versements
effectués impliquent déjà largement les services de l’État (cf. annexe 5).
Le ministère considère que l’abandon de la convention de gestion
par la CDC entraînerait une dégradation en termes de moyens humains en
interne et estime que la Caisse dispose d’outils techniques et de
compétences permettant d’assurer ces missions. Il relève par ailleurs que
la suppression du CAS TE et l’intégration du P 764 au sein du P 345 réduit
de moitié les frais de gestion en supprimant un des deux comptes
17
.
16
Les frais sont égaux pour les deux comptes car le nombre d’opérations à traiter par
la CDC est le même.
17
Les trois comptes historiques « CSPE », « Biométhane » et « TSSG » ("Tarif spécial
de solidarité pour le gaz ») devraient être également clôturés en 2021.
COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
29
Néanmoins, faisant suite aux recommandations de la Cour, le
ministère a engagé une réflexion sur un nouveau dispositif avec gestion en
régie. Les compensations des charges de service public aux opérateurs
18
seraient intégrées dans les paiements à échéance du ministère. Un système
dit
du
« droit
au
comptant »
permettrait
de
comptabiliser
les
remboursements en recettes des fournisseurs ayant été surcompensés. Cette
réforme permettrait un enrichissement des informations en renforçant
notamment la traçabilité des recettes par fournisseur dans Chorus. Le
ministère considère cependant qu’une telle reprise en interne nécessiterait
un renforcement des moyens humains. Une estimation du coût de cette
réforme n’a toutefois pas été fournie. Il paraît donc nécessaire de
poursuivre l’évaluation demandée.
La Cour recommande ainsi de poursuivre l’évaluation des coûts et
économies de la reprise en interne de la gestion du fonds « Service public
de l’énergie »
19
afin d’en assurer, le cas échéant, sa mise en
œ
uvre. Du fait
de la suppression du CAS à compter du 1
er
janvier 2021 et de l’intégration
des crédits du programme 764 au sein du programme 345 du budget
général, ainsi que de la problématique semblable qui concerne les fonds
sans personnalités juridique de la mission
Écologie, développement et
mobilité durables
. Cette recommandation figure dans la NEB de la
mission.
2.4
Des indicateurs de performance à reconstruire
Les objectifs, indicateurs et cibles du volet performance du CAS
Transition énergétique
sont au nombre de deux et portent uniquement sur
le programme 764 –
Soutien à la transition énergétique
depuis que le PAP
2018 a supprimé l’objectif associé au programme 765 –
Engagements
financiers liés à la transition énergétique
20
.
Le premier objectif « Contribuer à porter à 40 % la part des énergies
renouvelables (EnR) dans la production d'électricité en 2030 » est cohérent
avec les actions soutenues au titre de ce programme et les cibles ont été
ajustées en fonction des objectifs de développement inscrits dans la
précédente programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), qui n’ont pas
évolué avec la révision de la PPE.
18
156 bénéficiaires en 2020.
19
Ce fonds intègre les versements liés jusqu’alors au fonds « Transition énergétique ».
20
Un seul objectif, « Contribuer à l'apurement du défaut de compensation de la CSPE »,
assorti d’un seul indicateur, « Réduction du déficit de compensation de la CSPE »,
constituait le volet performance du programme. L’indicateur se contentait de suivre la
prévision d’exécution et a été supprimé dans le PAP 2018.
30
COUR DES COMPTES
Le second objectif « Contribuer à l'injection annuelle de 8 TWh de
biométhane à l'horizon 2023 » visait initialement une cible de 6,1 TWh. Il
a été ajusté à la hausse en LFI 2018 afin d’être en conformité avec l’objectif
figurant à l’article 5 du décret 2016-1442 du 27 octobre 2016 relatif à la
programmation pluriannuelle de l’énergie. Il sera finalement ajusté de
nouveau à la baisse en 2021, pour le mettre en cohérence avec l’objectif
figurant dans la PPE pour 2019-2028 qui a été réduit à 6 TWh
21
. Ces deux
indicateurs sont transférés vers le programme 345 à partir du 1
er
janvier
2021.
Il s’agit d’objectifs généraux de politique énergétique. Ces deux
objectifs gagneraient ainsi à être complétés par de réels indicateurs de
performance qui prendraient en compte l’efficience des actions entreprises
pour réaliser ces objectifs. Il serait également souhaitable qu’ils soient
assortis d’éléments de chiffrage des besoins de soutien public associés à
l’atteinte des objectifs de développement des EnR.
Par ailleurs, l’indicateur 1.1 de l’objectif 1, relatif au pourcentage
reflétant la part des EnR dans la production d'électricité, intègre un biais
méthodologique. En effet, comme le relèvent les PAP successifs, le calcul
de l’indicateur se fonde sur l’ensemble de la production électrique
renouvelable, y compris la production à partir d’énergie hydraulique qui ne
fait pas l’objet d’un soutien national et qui représente en 2019 plus de la
moitié de la production électrique renouvelable
22
. En outre, il n’est pas
prévu d’effectuer de correction climatique alors que la production
électrique à partir d’énergies renouvelables est très variable d’une année
sur l’autre en fonction des conditions météorologiques ou des aléas
rencontrés sur la filière nucléaire, dont la disponibilité influe sur la
production totale. Le seul retraitement porte sur les données concernant les
bioénergies et l’hydraulique de façon à prendre en compte le fait qu’une
fraction de l’électricité produite n’est pas renouvelable (fraction non
renouvelable de la biomasse et part de l’hydroélectricité issue du
pompage).
La Cour invite le ministère à n’intégrer dans le calcul que la
production électrique strictement renouvelable, de manière à fiabiliser
l’indicateuret permettre un réel pilotage des crédits.
21
Article 5, I. du décret n° 2020-456 du 21 avril 2020 relatif à la programmation
pluriannuelle de l'énergie.
22
L’hydraulique renouvelable représente 51 % de la production brute d’électricité
renouvelable en 2019.
COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
31
Annexe n° 1 : liste des publications récentes de la Cour des
comptes en lien avec les politiques publiques concernées
par la NEB
Cour des comptes,
Communication à la commission des finances du Sénat,
Le soutien aux énergies renouvelables
, mars 2018, 117 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
Cour des comptes,
Référé, L’évaluation de la mise en
œ
uvre de l’accès
régulé à l’électricité nucléaire historique
, mars 2018, disponible sur
www.ccomptes.fr
Cour des comptes, rapport particulier,
L’agence de l’environnement et de
la maîtrise de l’énergie (ADEME)
, mars 2017, disponible sur
www.ccomptes.fr
Cour des comptes,
Communication à la commission des finances du Sénat,
l’efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable
,
novembre 2016, disponible sur www.ccomptes.fr
Cour des comptes, Rapport,
Les politiques publiques de lutte contre la
pollution de l’air
, disponible sur www.ccomptes.fr
Cour des comptes, Rapport,
Les certificats d’économie d’énergie
, octobre
2013, disponible sur www.ccomptes.fr
Cour des comptes, Rapport,
La politique de développement des énergies
renouvelables
, juillet 2013, disponible sur www.ccomptes.fr
32
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2 : Suivi des recommandations formulées au
titre de l’exécution budgétaire 2019
N°
Recommandation formulée
au sein de la note
d’exécution budgétaire
2019
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œ
uvre*
1
Avant le 30 juin 2021,
réaliser
une
évaluation
détaillée des coûts et des
économies qu’engendrerait
la reprise en interne de la
gestion
assurée
par
la
Caisse
des
dépôts
et
consignations
Le nombre de versements mensuels à plus
de 150 tiers qui porte sur plusieurs
milliards d’euros annuellement justifie de
faire appel aux compétences particulières
de la Caisse des dépôts et consignations qui
dispose de par ses missions des outils
techniques, des moyens humains et des
compétences permettant d’assurer ce type
de missions. Les frais de gestion par la
CDC, qui s'élèvent à environ 130 000 euros
par an, représentent moins de 0,002% de
ces dépenses d'intervention.
Mettre un terme à la convention de gestion
par
la
CDC
engendrerait
une
désoptimisation
en
terme
de
moyen
humains
et
de
développement
de
compétences internes à la DGEC de
gestion de versements et de mise en
paiement alors que ces compétences sont
disponibles à la CDC.D’un point de vue
financier, la clôture de certains comptes
historiques et l'arrêt de la gestion en double
programme (absorption P764 par le P345)
devrait réduire les frais de gestion de la
Caisse des dépôts et consignations."
Au regard de l’actuel circuit de
la
dépense,
les
versements
incluent déjà largement les
services de l’État. Le nombre
de bénéficiaires est important
(156 en 2020) mais ne nécessite
que la création, une fois pour
toutes, de 156 tiers pour la mise
en paiement. Les versements
mensuels sont par ailleurs en
diminution depuis 2018.
Les frais de gestion par la CDC
représentent certes moins de
0,002 %
des
dépenses
d’intervention concernées et
0,0 3%
des
dépenses
de
fonctionnement du programme
345, mais il n’est pas établi
qu’une reprise en interne coûte
davantage.
L’estimation
de
l’impact financier d’une reprie
en interne n’a pas été fournie,
tandis qu’une note de réflexion
de la DGEC du mois d’août
2020 étudie la possibilité d’un
nouveau dispositif avec gestion
en régie.
Mise en
œ
uvre en
cours
* Totalement mise en
œ
uvre, mise en
œ
uvre incomplète, mise en
œ
uvre en cours, non mise
en
œ
uvre, refus, devenue sans objet
COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
33
Annexe n° 3 : Évolution des recettes affectées au CAS TE
La loi du 10 février 2000 relative au service public de l’électricité, a
institué une contribution au service public de l’électricité (CSPE) visant à
compenser, pour les fournisseurs d’électricité, les surcoûts supportés du
fait de ces mesures de soutien aux EnR (obligation d’achat de l’électricité
verte par les fournisseurs historiques et appels d’offre). Assise sur le
nombre de KWh consommés et payée par le consommateur final sur sa
facture, elle était recouvrée directement par les fournisseurs d’électricité,
qui ne reversaient à l’État que la différence entre les montants perçus et les
charges supportées (système d’auto-compensation). Cette contribution a vu
son montant régulièrement rehaussé à mesure que les charges en cause
augmentaient.
La régularité de cette contribution a été contestée au regard des
règles européennes relatives aux accises énergétiques. Sans attendre l’issue
des contentieux engagés, le législateur a décidé en LFR du 29 décembre
2015 de supprimer la CSPE et de la remplacer par une hausse substantielle
de la taxe intérieure sur la consommation d’électricité finale (TICFE),
créée par la loi NOME du 7 décembre 2010 et qui, elle, respectait les règles
européennes. Pour complexifier le tout, la TICFE a été renommée
« CSPE ». Parallèlement, pour mémoire, il était mis fin au système d’auto-
compensation avec la création du CAS TE.
Outre la TICFE, ont également été affectés au CAS des fractions des
autres accises énergétiques : taxe intérieure de consommation du gaz
naturel (TICGN), taxe intérieure de consommation des produits
énergétiques (TICPE, ex-TIPP)
23
et taxe intérieure sur les houilles, les
lignites et les cokes (TICC)
24
. L’idée était que ces fractions des accises
« énergies fossiles » correspondent au rendement du « verdissement » de
ces taxes : le Parlement venait en effet de créer une « composante
carbone » au sein de ces accises, dans le cadre de la contribution climat
énergie (CCE).
La commission européenne a contesté la compatibilité des modalités
de financement du CAS avec le droit européen. Elles constituaient selon
elle une mesure d’effet équivalent à un droit de douane dans la mesure où
les taxes retenues visaient des biens produits en France comme à l’étranger
23
La TICPE est régie par les article 265 et suivants du code des douanes. Elle frappe
essentiellement les produits pétroliers.
24
La TICC est régie par l’article 266
quinquies
B du code des douanes. Elle est due par
le fournisseur de charbon à usage combustible, lors de la livraison au consommateur
final.
34
COUR DES COMPTES
pour financer des mécanismes de soutien ne pouvant bénéficier qu’à des
producteurs d’énergie décarbonée situés en France. Cela créait une
distorsion de concurrence entre l’électricité verte produite en France et
celle produite dans d’autres États membres.
Il a donc été mis fin à l’affectation au CAS de la TICFE et de la
TICGN. La loi de finances initiale pour 2017 a prévu en compensation le
relèvement de la taxe intérieure de consommation sur les houilles, les
lignites et les cokes (TICC), et de la taxe intérieure de consommation sur
les produits énergétiques (TICPE) dont le taux est passé de 1,2 % à
39,75 %.
La loi de finances rectificative pour 2017 a substitué aux
pourcentages d’affectation des montants fixés en euros. Cette modalité de
calcul a été reconduite pour les exercices suivants.
La loi de finance initiale pour 2018 a prévu une nouvelle recette
issue des « revenus tirés de la mise aux enchères des garanties d’origine
(GO) ».
Les recettes tirées de la mise aux enchères des garanties d’origine
Les garanties d’origine
25
sont un document
électronique certifiant
que l’électricité produite l’a bien été à partir d’une source d’énergie
renouvelable. Les producteurs d’électricité concernés peuvent valoriser ces
garanties auprès des fournisseurs d’électricité et de gaz pour alimenter leurs
offres certifiées « vertes ». L’article L. 314-14-1 du code de l’énergie
précise les modalités d’organisation de la mise aux enchères de ces garanties
d’origine.
En application de la loi n°2017-227 du 24 février 2017, un
producteur d’électricité émettant des GO ne peut pas bénéficier en même
temps des dispositifs de soutien nationaux aux EnR (obligation d’achat
notamment). Les GO des producteurs qui optent pour un dispositif de
soutien national reviennent alors à l’État, qui peut les vendre par mise aux
enchères
26
. Les revenus que l’État tire de la mise aux enchères viennent en
diminution du coût de soutien aux EnR
25
Article 15 de la directive 2009/28/CE du 23 avril 2009 relative à la promotion de
l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables.
26
Jusqu’à cette loi, en conformité avec la directive 2009/28/CE, l’acheteur obligé se
subrogeait au producteur faisant l’objet d’un soutien dans son droit à émettre des GO.
Dans la réalité, EDF n’émettait pas ces GO, n’en tirant aucun intérêt.
COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
35
Annexe n° 4 : Comptabilisation en engagements hors
bilan des compensations de charges de service public
Les compensations de charges de service public font l’objet depuis
2018 d’une comptabilisation chaque année en engagements hors bilan
(EHB) dans le compte général de l’État. L’exercice prospectif de
l’évaluation des compensations de charges est quant à lui effectué sur la
base de différents scénarios, dont le scénario de prix de marché
correspondant aux hypothèses (macroéconomiques et d’évolution du mix
électrique français et européen) retenues pour l’élaboration de la
programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), avec notamment
l’hypothèse d’un prix de marché de l’électricité qui s’établirait à environ
56
€
/ MWh en 2028. Les éléments comptabilisés à ce stade dans les
engagements hors bilan de l’État ne concernent que la métropole
continentale.
Ces engagements hors bilan correspondent à l’évaluation sur le long
terme des engagements existants à fin d’année pour les différents
dispositifs de soutien à la production d’énergies renouvelables électrique,
à la cogénération en métropole continentale et à l’injection de biométhane.
Il s’agit de comptabiliser la somme, pour tous les contrats de soutien aux
EnR, des charges de service public qu’ils induisent sur toute leur durée,
pouvant aller jusqu’à vingt ans. Sont pris en compte dans cette évaluation
tous les contrats en cours au moment de la clôture comptable, ainsi que
tous ceux qui n’ont pas encore pris effet mais sur lequel l’État s’est
engagé
27
.
Le Comité de gestion des charges de service public de l’électricité
(CGCSPE) a été institué par la loi pour la transition énergétique et la
croissance verte du 17 août 2015, avec pour vocation d’éclairer les citoyens
et parlementaires sur les engagements pluriannuels pris au titre de ces
charges. Le rapport qu’il rend chaque année permet d’affiner l’évaluation
des engagements hors bilan (hors biométhane)
28
.
27
Notamment tous les contrats d’installations désignées lauréates d’appels d’offres qui
ne sont pas encore mises en service au moment de la clôture de l’exercice annuel mais
qui induiront des charges de service public sur les années à venir
28
Depuis sa mise en place, le Comité a rendu deux rapports, en juin 2019 et en juillet
2020.
36
COUR DES COMPTES
Au 31 décembre 2019, les engagements hors bilan sont évalués à
108,2 Md
€
en euros courants (hors actualisation) pour le soutien en
métropole continentale, en se fondant sur l’hypothèse prix de marché
56
€
/MWh en 2028, décomposés comme suit
:
-
96,9 Md
€
de soutien de production d’énergies renouvelables
électriques ;
-
5,5 Md
€
de soutien de production de biométhane injecté ;
-
5,8 Md
€
de soutien de cogénération au gaz naturel.
S'agissant des politiques dans les zones non interconnectées au
réseau électrique métropolitain continental, le rapport et le ministère
indiquent qu’un modèle de calcul des charges est en cours d’élaboration,
mais aucune évaluation précise n'était disponible.
Le second rapport du CGCSPE affine ces montants d’engagement.
Il évalue le coût total des engagements pris par l’État entre le début des
années 2000 et la fin de l’année 2019 en matière de dispositifs de soutien
aux énergies renouvelables électriques, à la cogénération au gaz naturel en
métropole continentale, et financés au titre des charges de service public
de l’énergie, entre 140 et 154 Md
€
(hors biométhane injecté). Sur ces
montants, entre 102 et 116 Md
€
restent à payer dans les années à venir et,
eu égard aux dates d’engagements et à la durée des contrats, jusqu’en 2046
selon le scénario de prix de marché retenu. Le montant déjà payé, environ
38 Md
€
, représente environ un quart du coût global de ces engagements.
Sur ces 140 à 154 Md
€
, les filières représentant le principal coût demeurent
le photovoltaïque prémoratoire (environ 40 Md
€
), l’éolien terrestre (entre
28 et 33 Md
€
), l’éolien en mer (entre 23 et 27 Md
€
) et le photovoltaïque
post-moratoire (entre 18 et 21 Md
€
). Ces quatre filières représentent plus
des trois quarts du coût total des dispositifs de soutien. Le coût des
engagements induits par les contrats de soutien à l’injection de biométhane
représente environ 8 Md
€
, soit moins de 6 % du soutien aux EnR
électriques et à la cogénération au gaz naturel.
COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
37
Tableau n° 10 : évaluation de l’impact financier des engagements
existants à fin 2019
29
M
€
(euros courants)
Scénario 56
Scénario 42
Total soutien
Reste à payer
Total soutien
Reste à payer
Solaire pré moratoire
39 387
23 093
39 755
23 461
Eolien terrestre
27 734
18 399
32 531
23 196
Eolien en mer posé
21 738
21 738
25 732
25 732
Eolien en mer flottant
1 629
1 629
1 729
1 729
Solaire post moratoire
18 221
15 085
21 181
18 045
Biomasse
9 384
7 628
10 353
8 598
Cogénération au gaz naturel
9 756
5 246
9 966
5 456
Biogaz
5 411
4 016
5 674
4 278
Hydraulique
4 303
2 824
4 888
3 409
Autres électriques
2 235
1 859
2 420
2 044
TOTAL EnR électriques et
cogénération
139 798
101 518
154 230
115 949
Biométhane injecté
7 705
7 481
8 580
8 356
Source : Rapport du Comité de gestion des charges de service public de l’énergie sur
l’exercice 2019. Base de données CRE et MTE.
Les engagements pris par l’État au cours de l’année 2019 se situent
entre 5,6 et 8,9 Md
€
pour les énergies renouvelables électriques, tous
dispositifs confondus, soit 0,5 à 2,1 Md
€
de plus que ceux pris au cours de
l’année précédente, et à environ 4 Md
€
pour le biométhane.
Le reste à payer des engagements pris avant fin 2019 se traduit par
des charges annuelles, qui croîtront entre 2020 et 2025 sous l’effet de la
29
Selon deux hypothèses d’évolution des prix de gros de l’électricité (56
€
/MWh et
42
€
/MWh en 2028).
38
COUR DES COMPTES
mise en service de projets déjà engagés, et en particulier des projets éoliens
en mer, avant de connaître une baisse notable, d’environ 50 % entre 2029
et 2033, sous l’effet de l’arrivée à échéance relativement concentrée des
contrats photovoltaïques pré-moratoire et des contrats éoliens terrestres.
Ces charges devraient décroître moins fortement entre 2033 et 2037, puis
diminuer sous l’effet de l’arrivée à échéance des contrats éoliens en mer.
Ces évolutions, différenciées en fonction des deux scénarios, sont retracées
dans le graphique suivant.
Graphique n° 6 : charges correspondant aux restes à payer à
horizon 2043
Source : Rapport du Comité de gestion des charges de service public de l’énergie sur
l’exercice 2019. Base de données CRE et MTE.
Une variation de 1
€
/ MWh à la hausse ou à la baisse des prix de
marché sur la période 2020 à 2046 se traduit par une variation des restes à
payer au titre des engagements pris jusqu’à fin 2019 pour le soutien aux
énergies renouvelables électriques et à la cogénération en métropole
d’environ 1,2 Md
€
dans les deux scénarios, soit environ 1 % des
engagements restant à payer. Cette même variation sur les prix du gaz à un
impact similaire en proportion sur les charges induites par le soutien au
biométhane injecté. Une hausse des prix de marché induit une
augmentation du coût évité et se traduit
in fine
par une baisse des
engagements restant à payer.
Les montants induits par les nouveaux contrats engagés à compter
du 1
er
janvier 2020 et nécessaires à l’atteinte des objectifs de la
programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) viendront s’ajouter à ces
charges.
COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
39
Annexe n° 5 : Gestion des comptes par la Caisse des
dépôts et consignations – Circuit actuel de la dépense
Chaque fin de mois, les recettes sont constatées dans Chorus sur le
CAS. Ces recettes font ensuite l’objet d’une affectation selon les montants
dus aux différents opérateurs :
-
allocation de la somme nécessaire au paiement du 1/12ème
des charges prévisionnelles aux opérateurs autres qu’EDF ;
-
allocation de la somme nécessaire aux études EnR ;
-
le
reste
disponible
est
prioritairement
affecté
au
remboursement de l’annuité de la dette, dans la limite de
4/10 ème de l’annuité pour les versements de mars à juin,
et dans la limite du solde pour le reste de l’année ;
-
le reste disponible est versé à EDF au titre de la
compensation de ses charges prévisionnelles.
Une fois cette allocation des recettes réalisée, et dans la limite des
crédits disponibles, la DGEC procède à une demande d’attribution de
subvention auprès du CBCM afin que les fonds soient versés à la CDC
(pour le paiement des compensations de charges prévisionnelles aux
opérateurs, y compris EDF, ainsi que le versement de l’annuité de
remboursement de la dette à EDF) et aux deux cessionnaires pour le
paiement de leur part de l’annuité de remboursement de la dette.
En parallèle, la DGEC envoie un fichier de versement à la CDC avec
la liste des opérateurs de service public de l’énergie et le montant de
compensations à verser. Ce fichier concerne 156 bénéficiaires en 2020. Il
fait l’objet a posteriori de vérifications de la part du département comptable
ministériel (DCM) sur le montant versé, ainsi que sur le RIB utilisé, par
échantillonage. Ce fichier est intégré automatiquement par le système
d’informations de la CDC, qui procède alors aux versements des
compensations. La convention de gestion entre la DGEC et la CDC prévoit
que la CDC a trois jours ouvrés suivant la réception du fichier de versement
pour procéder aux virements. Dans les faits, les fichiers sont envoyés en
tout début de mois, et la CDC procède au versement des compensations le
lendemain de la réception des fonds.
40
COUR DES COMPTES
La CDC a effectué un total de 228 versements chaque mois en
2019
30
, selon la répartition suivante :
-
139 versements pour le CAS TE en 2019 (contre 142
versements par mois en 2018) ;
-
89 versements pour le fonds SPE (contre 115 versements
par mois en 2018).
Excepté le versement à EDF qui diffère tous les mois, les montants
de ces versements sont identiques chaque mois, sauf en décembre.
Par ailleurs, s’agissant des fournisseurs ayant été surcompensés (76
en 2019), la DGEC leur adresse des courriers simples. La CDC collecte le
remboursement.
30
D’après les informations fournies par la DGEC