La présence
d’un casino
sur un territoire :
une rente de
situation fragilisée
par la crise sanitaire
PRÉSENTATION ________________________________________________
En 2017, le chiffre d’affaires de l’industrie des jeux d’argent et de
hasard atteint 10,4
Md€ et prend une place croissante dans le budget
des Français
79
. Au terme de la saison 2018-2019, le produit brut des jeux
(PBJ)
80
est de 2,4
Md€, en augmentation de 4,
88 %
81
par rapport à la
précédente.
Les 202 casinos français constituent le réseau d’établissements le plus
important et le plus dense d’Europe
82
. Ils assurent aux 196 collectivités sur le
territoire desquelles ils sont implantés des recettes directes et indirectes. En
2019, le montant de la principale d’entre elles –
le prélèvement sur le produit
des jeux
–
s’élevait à 29
3
M€, soit une somme voisine des redevances des
droits et services à caractère culturel perçues par l’ensemble des
communes
83
.
79
Observatoire des jeux,
Cartographie sociale des jeux d’argent et de hasard en
France en 2017
, octobre 2019.
80
Le PBJ correspond aux sommes perdues par les joueurs avant les prélèvements
fiscaux.
81
Service central des courses et jeux du ministère de l’Intérieur.
82
Cour des comptes,
La régulation des jeux d’argent et de hasard
, rapport public
thématique, La Documentation française, octobre 2016.
83
Jean-René Cazeneuve, député du Gers,
Impact de la crise du COVID-19 sur les
finances locales et recommandations
, rapport au Premier ministre, 29 juillet 2020
(pages 45 et 66). Les prélèvements sur le produit des jeux des casinos opérés par l’État
sont estimés à 766 M€ en 2019
(tome 1 du fascicule « Voies et moyens » annexé au
projet de loi de finances pour 2020, page 47).
Rapport public annuel 2021 – Tome II
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COUR DES COMPTES
110
Dans un chapitre du rapport public annuel publié en 2002, la Cour
s’était intéressée à la régulation et au contrôle de ce secteur par l’État, à
son poids économique et au cadre concessif de l’exploitation
84
. Près de
vingt ans après, il est apparu nécessaire de faire un point spécifique sur les
relations entre les communes et leurs casinos et les risques qui y sont
attachés. Cette analyse se fonde sur 15 contrôles ayant porté sur un
échantillon de 16 casinos, principalement situés dans quatre régions
(Auvergne-Rhône-Alpes, Bourgogne-Franche-Comté, Hauts-de-France et
Occitanie)
85
, dont le montant du produit brut des jeux équivaut à presque
10 % du total national.
Ce choix montre notamment l’hétérogénéité des niveaux de
produits bruts des jeux, entre le huitième casino au plan national (Lille,
42,5
M€ en 2018
-2019) et le 201
ème
et avant-dernier (Vernet-les-Bains,
132 600
€). Ces établissements sont gérés en majorité par des sociétés
casinotières, filiales de grands groupes et, dans quelques cas, par des
entreprises indépendantes.
L’échantillon est également illustratif de leurs implantations très
diverses : dans des communes balnéaires (Berck-sur-Mer, Dunkerque,
Le Touquet),
thermales
(Bagnères-de-Bigorre,
Luxeuil-les-Bains,
Saint-
Amand-les-Eaux, etc.), au centre de grandes agglomérations (Lille, Lyon)
ou
a contrario
dans des communes de très petite taille (Castéra-Verduzan,
954 habitants).
Il présente aussi des établissements dont l’activité était, avant la crise
sanitaire, en croissance (Saint-Amand-les-Eaux, avec une augmentation du
produit brut des jeux de 10 % en 2018-2019 par rapport à la saison
précédente), ou à l’inverse déjà en déclin (Castéra
-Verduzan, - 6 % sur la
même période).
84
Cour des comptes, « Les relations entre les collectivités publiques et les casinos »,
in
Rapport au président de la République
(rapport public annuel 2002),
février 2002, La Documentation française, pages 689 à 715.
85
Auvergne-Rhône-Alpes :
Annemasse,
Lyon ;
Bourgogne-Franche-Comté :
Luxeuil- les-Bains ; Hauts-de-France : Berck-sur-Mer, Dunkerque, Lille, Le Touquet-
Paris-Plage, Saint-Amand-les-Eaux ; Occitanie : Salies-du-Salat, Balaruc-les-Bains
Argelès-Gazost,
Bagnères-de-Bigorre,
Castéra-Verduzan,
Vernet-les-Bains
et
Lectoure.
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LA PR
ÉSENCE D’UN CASINO S
UR UN TERRITOIRE : UNE RENTE DE SITUATION
FRAGILISÉE PAR LA CRISE SANITAIRE
111
Graphique n° 1 :
le produit brut des jeux saison 2018-2019
des casinos de l’échantillon
Source : Cour des comptes à partir des données du service central des courses
et jeux du ministère de l’Intérieur
Ces travaux révèlent que si les communes se trouvent dans une
position asymétrique vis-à-vis de leur délégataire, elles font montre en
pratique d’une passi
vité certaine face aux enjeux de leurs délégations
(I). Elles se satisfont souvent d’une sorte de rente de situation qui les
fragilise en cas de difficultés d’exploitation et de dégradation de la
conjoncture économique. Les conséquences de la crise sanitaire liée à
l’épidémie de Covid
-19 illustrent particulièrement cette problématique
(II).
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COUR DES COMPTES
112
Synthèse des recommandations du chapitre
du rapport public annuel 2002
La Cour formulait quatre recommandations.
Elle recommandait tout d’abord de clarifier la situa
tion
juridique des casinos en les sortant du champ des délégations de
service public ou, à défaut, en précisant les règles applicables à ces
délégations et en veillant à leur stricte application.
Elle recommandait, également, de simplifier et stabiliser les
règles de prélèvement public sur le produit brut des jeux en en
modifiant
l’assiette
et
en
supprimant
les
abattements
supplémentaires et le prélèvement à employer.
S’agissant
des
contrôles
des
services
de
l’État,
elle
recommandait de les rendre plus efficaces en coordonnant mieux
l’activité des services et en la réorientant vers les domaines où les
enjeux sont les plus importants.
Enfin, elle recommandait de mieux préparer et motiver les
décisions publiques d’autorisation de casinos et de jeux, en
rassemblant en particulier des informations sur les difficultés sociales
et maladies liées à ces jeux d’argent et de hasard.
Une partie de ces recommandations a été mise en œuvre. La
suppression du dispositif du « prélèvement à employer », effective
depuis 2014,
a participé d’une simplification des règles. Récemment,
l’ordonnance
n°
2019-1015
du
2 octobre
2019
réformant
la
régulation des jeux d'argent et de hasard a créé l’autorité nationale
des jeux (ANJ), chargée de la lutte contre le jeu excessif. Le décret
n° 2020-494 du 28 avril 2020 relatif aux modalités de mise à
disposition de l’offre de jeux et des données de jeux a transféré au
groupement d’intérêt public «
Observatoire français des drogues et
toxicomanies
» les missions d’étude sur les jeux d’argent et d
e hasard
et
sur
l’addiction
à
ces
jeux,
précédemment
dévolues
à
l’Observatoire des jeux
.
Toutefois, la situation juridique des casinos au regard du
régime des délégations de service public reste toujours à clarifier,
comme le montre ce nouveau chapitre. Quant aux règles des
prélèvements publics, en matière d’assiette, de barème et
d’abattement,
elles
demeurent
complexes
et
très
mal
appréhendées par les collectivités examinées.
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LA PR
ÉSENCE D’UN CASINO S
UR UN TERRITOIRE : UNE RENTE DE SITUATION
FRAGILISÉE PAR LA CRISE SANITAIRE
113
I -
La commune :
une autorité délégante passive
Une délégation de service public atypique
Un casino est un établissement comportant trois activités
distinctes : l’animation, la restauration et le jeu, réunies sous une
direction unique sans que le jeu et l’animation puissent être affermés,
c’est
-à-dire sous-traités.
Le Conseil d’État (CE) a jugé en 1966 qu’«
un contrat passé
entre une commune et une société chargée d’édifier, d’entretenir
et d’exploiter un casino municipal constitue une concession
de
service public conclue dans l’intérêt du développement de la
station touristique et balnéaire
»
86
. En effet, les prélèvements
communaux sur le produit brut des jeux contribuent au financement
des services publics.
La délégation de service public est donc le mode de gestion
obligatoire et, par suite, depuis l’adoption de la loi du 29 janvier 1993
relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie
économique et des procédures publiques, la passation de la
convention
de
délégation
doit
faire
l’objet
d’une
mise
en
concurrence. Sa durée dépend des investissements demandés au
conce
ssionnaire sans qu’elle puisse excéder 20
ans
87
.
L’échantillon examiné est représentatif de la diversité du secteur.
Il concerne principalement des établissements anciens et d’autres plus
récents, dont celui de Lectoure (Gers), dernier casino créé sur le territoire
français. Implantés dans des stations balnéaires et thermales, mais
également dans des agglomérations de plus de 500 000 habitants, ils
sont gérés en majorité par des sociétés casinotières, filiales de grands
groupes et, dans quelques cas, par des entreprises indépendantes.
La majorité des collectivités manifestent une certaine passivité,
voire un désintérêt pour la gestion des délégations qu’elles considèrent
sans risque pour elles et comme une source de revenus pérenne. Ces
sociétés se sont ainsi
taillées des positions privilégiées, parfois d’ailleurs
avec l’appui
même de leur délégant. Les communes sont, de fait, peu
attentives à la contribution du casino à l’animation culturelle et au
développement touristique
, ainsi qu’aux retomb
ées économiques, ce
qui constitue pourtant un des enjeux majeurs pour ces territoires. Leur
évaluation à l’échelle communale ou intercommunale pourrait être
réalisée tous les deux à cinq ans en fonction de la taille de la collectivité.
86
CE, 25 mars 1966, n
o
46504, ville de Royan et société anonyme de Royan et
Couzinet ; CE, 19 mars 2012, SA Groupe Partouche, req. n
°
341562.
87
Arrêté du 14 mai 2007 relatif à la réglementation des jeux dans les casinos.
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COUR DES COMPTES
114
A -
Des casinotiers, maîtres du jeu
Il ressort des contrôles des chambres régionales des comptes que la
position des casinotiers est particulièrement avantageuse et protectrice de
leurs intérêts dès lors qu’ils sont propriétaires des murs ou disposent de baux
sécurisés, au travers de sociétés auxquelles ils sont liés directement ou par le
biais de leur société mère, comme l’avait déjà constaté la Cour en 2001.
Les collectivités sont souvent elles-
mêmes à l’origine de cette situation.
À Lyon (Rhône), le casinotier occupe des locaux appartenant à une société
filiale de son groupe, laquelle dispose d’un bail à construction
88
, consenti par
la commune jusqu’en 2092. En 2019, le bailleur a informé celle
-ci de sa
décision de ne pas louer à tout nouveau délégataire du casino, la commune
n’a pu que prendre acte de cette décision sans pouvoir s’y opposer. De
même, à Berck-sur-Mer (Pas-de-Calais), la société mère est propriétaire de
l’établissement géré par sa filiale, après qu’il lui a été vendu par la commune.
À Dunkerque (Nord), le casinotier loue ses locaux à une société civile
immobilière dont il est l’actionnaire principal. À Saint
-Amand-les-Eaux (Nord),
le délégataire bénéficie, par la commune, d’un bail à construction d’une
durée plus longue (30 ans) que celle de sa délégation (18 ans).
Ces montages juridiques font obstacle à un renouvellement de
l’opérateur. Tout candidat à l’attribution de la convention de
délégation serait en effet dans l’obligation, s’il était retenu, de négocier
son loyer avec le précédent délégataire ou la société à laquelle ce
dernier est lié ou de proposer à la commune un autre site pour
l’établissement, ce qui constitue à l’évidence un handicap certain pour
tout autre postulant.
Dans ce cadre, il est souvent difficile pour la collectivité publique de
faire réaliser, par le délégataire, les investissements nécessaires à la
pérennité de l’exploitation sur le long terme. Alors que les dispositions du
code de la commande publique imposent à l’autorité concédante de fixer
la durée du contrat en fonction de la nature et du montant des prestations
ou investissements demandés au concessionnaire
89
(ou de donner des
éléments
d’information
suffisants
sur
la
nécessité
de
prévoir
des
investissements
90
), ce n’est en règle générale pas le cas
91
.
88
Article L. 251-
1 du code de la construction et de l’habitat : «
Constitue un bail à
construction, le bail par lequel le preneur s'engage, à titre principal, à édifier des
constructions sur le terrain du bailleur et à les conserver en bon état d'entretien pendant
toute la durée du bail
».
89
Articles L. 3114-7 et R. 3114-
2 du code de la commande publique. Jusqu’en
2016, les délégations de services publics étaient définies aux articles L. 1411-1 à
L. 1411-19 et R. 1411-1 à R. 1411-8 du code général des collectivités territoriales.
90
Cf. ordonnance du CE n° 437946 du 6 novembre 2020.
91
Ce point avait déjà été souligné par la Cour à l’occasion de son rapport sur les
stations de ski des Alpes du Nord (Rapport public annuel 2018, tome II, page 448),
disponible sur www.ccomptes.fr .
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ÉSENCE D’UN CASINO S
UR UN TERRITOIRE : UNE RENTE DE SITUATION
FRAGILISÉE PAR LA CRISE SANITAIRE
115
Ainsi, la concession du casino d’Annemasse (Haute
-Savoie), en
l’absence
d’un
programme
d’investissements
à
réaliser
par
le
délégataire, est d’une durée excessive de 20
ans, même si ce dernier a
présenté un projet d’extension
-réhabilitation en 2020. À Balaruc-les-Bains
(Hérault), les investissements à la charge du délégataire, non détaillés,
sont faibles au regard de la durée de 15 ans de la concession. À chaque
fois, en pareille configuration, le casinotier améliore la rentabilité de son
exploitation alors que la commune ne s’assure pas de l’équilibre
écon
omique du contrat qui reste très favorable pour l’exploitant.
Dans la majorité des cas observés, la collectivité délégante n’a,
de toute façon, aucune connaissance de la nature des biens de la
concession, ce qui peut faire échec à la restitution des biens de retour
92
et rend encore plus complexe le changement de titulaire. Elle peut
également être amenée à verser une indemnité au casinotier pour les
biens que ce dernier n’a pas amortis. Au Touquet
-Paris-Plage (Pas-de-
Calais), la commune, afin de ne pas avoir à régler une indemnité de
1,22
M€, a ainsi accepté de renouveler le contrat de son casinotier sur
une durée de 20 ans pour lui permettre d’amortir les biens de «
premier
établissement »
93
.
Certes, les collectivités tentent, dans certains cas, de réexaminer
le montage existant. À l’occasion du renouvellement d’une concession,
pour récupérer la propriété du casino et faciliter la concurrence, cette
même commune du Touquet, sur laquelle sont implantés deux casinos,
a résilié le bail à construction de son délégataire moyennant une
indemnité de 5
M€. Dans le cahier des charges de la nouvelle
délégation, elle demandait au bénéficiaire de verser un droit d’entrée
d’un montant équivalent. Dans les faits, cette disposition avantageait,
de fait, le casinotier sortant qui pouvait la régler plus facilement par le
biais d’une compensation entre
ces deux sommes.
Cet exemple montre l’importance, pour la collectivité, d’être
particulièrement attentive au montage juridique et au suivi du contrat de
délégation. Les évolutions jurisprudentielles récentes
94
doivent l’inciter à
clarifier la situation patrimoniale. Elle doit ainsi prévoir, en amont du
renouvellement, les modalités d’occupation du domaine public, y
compris en résiliant le bail emphytéotique associé à une concession, et
les conditions de compensation des investissements non amortis.
92
CE, 21 décembre 2012,
Commune de Douai
, n
o
342788 et, pour une application au
secteur des casinos, CE, 23 janvier 2020,
Société touristique de la Trinité
, n° 426421.
93
Les biens de « premier établissement » regroupent les immobilisations non amorties
à l’issue de la précédente DSP et dont l’amortissement se poursuit dans le nouveau
contrat.
94
Conseil d’État, 2
3 janvier 2020, req. n° 426421 et du 6 novembre 2020, req.
n° 437946.
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COUR DES COMPTES
116
Le recours à un cahier des charges type, qui serait proposé par
l’État à titre informatif,
serait de nature à mieux sauvegarder les intérêts de
collectivités de faible taille dont l’exper
tise juridique fait parfois défaut face
à la complexité des contrats mis en
œuvre.
La perspective de recettes supplémentaires ne doit pas conduire à
négliger les autres aspects de cette relation, notamment en ce qui
concerne la nécessaire transparence dans le renouvellement de la
délégation à échéance régulière.
Le casino de Lille (Nord) : un exemple de bonnes pratiques
En 2006, la commune de Lille a confié la réalisation et
l’exploitation d’un casino à une filiale d’un grand groupe, dans le
cadre d’une co
ncession protectrice de ses intérêts. Le contrat lui
assure un niveau élevé de recettes. Il ne met pas à sa charge les
aléas (délai, évolution des coûts, etc.) liés à la construction de
l’équipement, lequel a nécessité un investissement de 120
M€. Il
prévient également une éventuelle défaillance du concessionnaire.
Les ouvrages et équipements nécessaires au fonctionnement du
casino reviennent gratuitement au concédant à l’expiration du
contrat. L’exploitation se fait donc réellement «
aux risques et périls »
du délégataire.
Ce dernier a été contraint de verser des pénalités à la commune
d’1,4
M€
pour
le
retard
de
l’ouvertu
re du casino. En 2018,
l’établissement avait accumulé 97,2
M€ de pertes. La commune avait
perçu 5,7
M€ de prélèvement sur le produit brut des jeux et une
redevance d’occupation du domaine public. La contribution au
développement culturel et touristique éta
it d’1,1
M€.
En définissant de manière précise le régime des biens, en
contrôlant l’exécution de sa concession ou encore en portant une
attention à la qualité de l’offre culturelle du casinotier, la commune
de Lille offre un exemple de bonne pratique à développer.
B -
Une autorité délégante passive
dans la gestion du contrat
Il ressort de l’enquête que, à toutes les étapes de la vie du contrat,
la commune reste relativement passive et se trouve rarement en position
d’
exercer ses responsabilités de délégant.
Les contrats sont très succincts et souvent lacunaires, ne comportant
pas, par exemple, de possibilités de révision des conditions financières en
fonction des résultats de la délégation de service public (DSP). Le délégant
ignore
généralement
leur
équilibre
économique
et
la
stratégie
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ÉSENCE D’UN CASINO S
UR UN TERRITOIRE : UNE RENTE DE SITUATION
FRAGILISÉE PAR LA CRISE SANITAIRE
117
commerciale
de
son
délégataire.
L’un
des
deux
casinotiers
du
Touquet- Paris-Plage privilégie, ainsi, la croissance des activités de
restauration et des animations, dont la discothèque, au détriment de celle
des jeux, ce qui entraîne de moindres recettes pour la commune.
Dans de rares cas, la participation à l’animation est assise sur la
performance de la concession. Ainsi, à Argelès-Gazost (Hautes-
Pyrénées), le casinotier doit assurer un programme d’animations dont le
coût est au minimum équivalent à 1
% de son chiffre d’affaires.
De
même, à Lectoure (Gers), cette contribution est assise sur le produit net
des jeux à hauteur de 0,40 %, avec un minimum garanti de 7 500
€.
Les comptes prévisionnels sont souvent peu fiables et très éloignés
des réalisations effectives. La commune ne peut donc, dans ces
conditions, connaître la valeur économique de la DSP, la projeter sur la
durée de la concession et en suivre l’exécution, ce qui est pourtant
essentiel pour engager un dialogue protecteur de ses propres intérêts.
La collectivité délégante ne se montre pas non plus active dans la
négociation du taux de prélèvement sur le produit brut des jeux (PBJ) ou
des redevances d’occupation du domaine public, et donc sur le niveau de
recettes dont e
lle
pourrait bénéficier, confortant
ainsi l’avantage
économique du casinotier à son détriment.
À titre illustratif, la Cour relève qu’en 2017, la commune du Touquet
-
Paris-Plage a accepté, dans un des contrats, un taux de prélèvement sur le
PBJ progressif
95
. Elle a ainsi perdu, compte tenu de la baisse de l’activité du
casino, environ 30 % de cette ressource. De même, la commune de
Lectoure a conduit une négociation directe avec un opérateur qui s’est
soldée par des dispositions financières moins intéressantes que celles de
deux casinos voisins appartenant au même groupe.
Les collectivités de l’échantillon ne négocient pas davantage les
divers abattements possibles au PBJ demandés par le délégataire, comme
le crédit d’impôt au titre de l’organisation de «
manifestations artistiques de
qualité »
96
. À ce titre, la commune de Lille, consciente du coût pour elle du
crédit d’impôt pour «
manifestations artistiques de qualité » (environ
160 000
€), porte une attention particulière à l’offre culturelle proposée.
A contrario
, la négligence de la commune de Berck-sur-
Mer l’a conduite à
accorder ce crédit, alors que, dans son arrêté autorisant l’exploitation, le
ministre de l’Intérieur «
invite toutefois le casino à renforcer ses dépenses en
matière d’animation interne (hors
jeux gratuits)
».
95
À l’occasion du renouvellement de la délégation de service public, la
commune a accepté la demande de l
’unique candidat retenu
de fixer le taux
de prélèvement sur le produit brut des jeux selon un barème différent si les
recettes du casino sont supérieures ou inférieures à 17 M€. Dans le premier cas, le
taux est de 15 % ; dans le second de 8 %. Cette formule, qui crée un effet de seuil
très important,
s’est révélée très défavorable par
rapport à un prélèvement
linéaire classique.
96
Articles L. 2333-55- 2 et R. 2333-82- 4 du CGCT.
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COUR DES COMPTES
118
Les collectivités
de l’échantillon ne contrôlent pas l’exécution de leur
délégation
; elles n’exigent pas la restitution, dans les délais réglementaires,
des rapports annuels, leur complétude et le respect par le délégataire de
l’intégralité de ses obligations
97
, ce qui e
st pourtant essentiel pour s’assurer
de la vie du contrat. Si, depuis 2001, un progrès est observé dans la
production des rapports, ils ne sont pas toujours examinés par le conseil
municipal à Castéra-Verduzan (Gers). Ils sont souvent incomplets et ne
respectent pas la réglementation. À cet égard, le rapport du délégataire
du casino de Bagnères-de-Bigorre (Hautes-Pyrénées) constitue une
exception.
De plus, les communes
de l’échantillon
n’appliquent que très
rarement les pénalités prévues. Elles n’utilisent
pas la clause qui met à la
charge des concessionnaires les frais de contrôle de l’exécution du
contrat.
La passivité des collectivités, déjà relevée par la Cour en 2001,
s’exprime aussi à l’égard des deux autres activités du casino
: la
restauration et l
’animation. Cette dernière peut recouvr
ir diverses
actions comme des subventions aux associations locales culturelles
(comité des fêtes, etc.
) et sportives, la prise en charge du feu d’artifice
du 14
juillet, l’organisation de concerts, de bals, d’expositi
ons, etc.
Ces éléments sont définis en termes souvent imprécis et peu
contraignants. Les communes ne cherchent pas à maîtriser les prix des
prestations attendues. Les engagements du délégataire en matière
d’offre de spectacles ne sont pas non plus toujour
s respectés.
À Dunkerque, si le délégataire et la commune ont arrêté une
programmation ambitieuse selon laquelle «
le casino a pour ambition de
devenir un lieu incontournable de culture avec les grandes voix françaises
et internationales
», dans les faits
cette assertion ne s’est pas vérifiée, faute
d’objectifs précis à respecter en termes, notamment, de nombre de
spectacles et de représentations.
À la décharge des collectivités, elles composent souvent avec un
délégataire qui dispose de l’expertise et de
la surface financière de sa
société mère. Du reste, la faiblesse des services administratifs des plus
petites communes l’explique aussi, même si elles pourraient être
utilement accompagnées par un cabinet conseil. Les situations lilloise et
lyonnaise sont exceptionnelles à cet égard,
du fait de l’existence
d’un
service de contrôle des gestions externes,
ce qui permet d’établir un
dialogue constant avec le délégataire.
97
Articles R. 1411-7 du CGCT puis R. 3131-3 et R. 3131-4 du code de la commande
publique.
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UR UN TERRITOIRE : UNE RENTE DE SITUATION
FRAGILISÉE PAR LA CRISE SANITAIRE
119
II -
La présence d’un
casino est conçue
comme une rente de situation
par les communes
Dans le modèle économique de la plupart des délégations, la
commune ne participe pas au fonctionnement du casino, ni à ses
investissements. À l’inverse, elle bénéficie de flux financiers importants,
qu’elle appréhende comme une rente
, sans en percevoir les risques en
cas de retournement de la conjoncture.
A -
Une activité sans engagement financier
Contrairement aux autres délégations de service public (eau
potable,
assainissement,
transport,
etc.
),
l’ensemble
des
coûts
d’exploitation et d’investissement sont généralemen
t pris en charge par le
casinotier. En outre, le délégataire n’a pas à verser de subvention
d’équilibre. Pour une commune, l’implantation d’un, voire de plusieurs,
casinos est donc considérée comme une source de recettes financières
non négligeable, sans risque associé, alors même que son impact sur la
fréquentation touristique peut s’avérer important pour l’économie locale,
sans oublier les effets sur l’emploi des activités annexes de service.
Adossées pour la plupart à de grands groupes rentables et solvables,
les sociétés exploitantes peuvent souvent supporter de grosses opérations
d’investissement. Face aux pertes accumulées, la société mère du
délégataire de la concession du casino de Lille a, par exemple, ainsi que
la convention de délégation de service public le lui imposait, recapitalisé
sa filiale dans l’espoir de rentabiliser, à terme, son investissement.
Dans certains cas, toutefois, les collectivités peuvent être mises à
contribution : la commune de Vernet-les-Bains (Pyrénées-Orientales) a
ainsi e
xonéré le casinotier de sa redevance d’occupation des locaux
afin de maintenir une activité de jeux sur le territoire. Cela s’est révélé
toutefois insuffisant. Fin 2016, la société a été liquidée, sans que la
commune ne présente l’état de ses créances
B -
La commune dépendante du prélèvement
sur le produit brut des jeux
Les retombées de l’activité du casino pour la collectivité sont,
avant tout, financières et fortement liées à l’évolution du reversement
du produit brut des jeux, principalement assis, ces dernières années, sur
les machines à sous.
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COUR DES COMPTES
120
Les prélèvements sur le produit brut des jeux des casinos
L’article
L.
2333-54
du
code
général
des
collectivités
territoriales (CGCT) autorise les communes, siège d’un casino, à
instituer un prélèvement sur le produit brut des jeux (PBJ), au taux
maximal de 15
%. Il s’applique à la somme totale des éléments
constitutifs du PBJ tel que défini à l’article L.
2333-55-1 du CGCT,
diminuée
de
25
%
et,
le
cas
échéant,
d’abattements
supplémentaires (investissement hôtelier, cr
édit
d’impôt
pour
manifestations artistiques de qualité notamment). En 2019, son
montant total est de 293
M€
98
.
L’assiette permet à l’administration
de déterminer, de
manière progressive et selon le type de jeu, les prélèvements au
profit de l’État, des collectivités et des organismes sociaux.
Par ailleurs, l’article L.
2333-
55 du CGCT précise qu’il est revers
é
à chaque commune 10
% du prélèvement sur le PBJ opéré par l’État,
ce qui ne peut avoir pour effet d’augmenter de plus de 5
% les
recettes réelles de fonctionnement de la commune.
Enfin, se rajoute, depuis 2014, un prélèvement sur les jeux de
cercle en ligne, en application de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010
relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur
des jeux d’argent et de hasard en ligne.
Dans certains cas, cette ressource est déterminante pour le budget
communal, ce que la Cour avait déjà relevé en 2001.
Dans nombre de stations thermales, le constat est très net. En 2019, les
recettes tirées du produit brut des jeux
99
représentaient 27,8 % des recettes
réelles de fonctionnement de Salies-du-Salat (Haute-Garonne), 24 % à
Castéra-Verduzan, 18 % à Saint-Amand-les-Eaux et 11,9 % à Luxeuil-les-Bains.
Dans les grandes métropoles, leur poids est cependant bien
moindre, de 0,8 % à Lyon et 1,5 % à Lille. Des niveaux un peu supérieurs
s’observent dans des stations balnéaires des Haut
s-de-France, avec 1,7 % à
Dunkerque et 2,7 % à Berck-sur-Mer. Dans la commune frontalière
d’Annemasse, il en représente 7,1
%.
Les jeux constituent le principal produit d’activité du casino. Les
divers prélèvements opérés sur ceux-ci au profit des collectivités (PBJ,
reversement sur le prélèvement de l’État sur le PBJ et les impôts sur les cercles
et maisons de jeux compris) représentent, dans les Hauts-de-France, de
55 % à 93 % des recettes totales tirées de la présence des établissements.
98
Rapport du député Jean-René Cazeneuve,
op. cit.
99
Prélèvement sur le produit brut des jeux et reversement du prélèvement de
l’État sur le PBJ.
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UR UN TERRITOIRE : UNE RENTE DE SITUATION
FRAGILISÉE PAR LA CRISE SANITAIRE
121
En sus de ces produits, ces établissements apportent des recettes
fiscales,
non
seulement
à
la
commune,
mais
aussi
à
son
intercommunalité, au département et à la région (taxe foncière,
cotisation foncière des entreprises, cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises, taxe locale sur la publicité extérieure, etc.).
Le niveau du prélèvement sur les jeux
focalise l’attention, sans que
pour autant les collectivités ne cherchent à l’optimiser.
Quant aux
enjeux de la négociation des autres ressources directes, ils sont souvent
mal appréhendés. De ce point de vue, Lille fait exception, dans la
mesure où la redevance d’occupation du domaine public pour la
commune équivaut, en 2018, à 41 % des recettes générées par le
casino.
La fixation d’une telle redevance constitue une bo
nne pratique
dont les collectivités pourraient utilement s’inspirer. En effet, elles
se
satisfont, dans la majorité des cas, de contributions minimes de leur
casinotier au développement touristique et culturel. Elles ne cherchent
guère à améliorer leurs concours, se concentrant généralement sur les
recettes directes.
Les communes privilégient ainsi une vision à court terme. Elles
n’étudient pas les retombées en termes de rayonnement culturel et
touristique. Elles ne s’intéressent pas, par exemple, aux impac
ts sur le
commerce local, à la fréquentation hôtelière, aux emplois dépendant de
cette activité. Elles abandonnent ainsi, par là même, les actions
structurantes, durables et susceptibles d’assurer l’attractivité de leur
territoire.
De même, elles n’ont ni
transféré le prélèvement à leurs
intercommunalités
100
, ni partagé ce dernier avec celles-ci
101
, alors que les
retombées, notamment touristiques, devraient plutôt s’appréhender au
niveau supra communal de manière à s’assurer de l’effet structurant sur
l’ensemble d’un territoire.
100
Article L. 2333-54-6 du CGCT : «
Les communes peuvent, par convention, reverser tout
ou partie du prélèvement au groupement de communes ou au syndicat mixte dont elles
sont membres lorsqu'il réalise des actions de promotion en faveur du tourisme
».
Article
L. 5211-21-1
du
CGCT :
«
Les
établissements
publics
de
coopération
intercommunale à fiscalité propre et la métropole de Lyon qui exercent la compétence
tourisme peuvent sous certaines conditions instituer le prélèvement sur le PBJ, sauf
opposition de la commune siège d’un casino (article). Ils peuvent aussi en reverser tout ou
partie par convention à cette dernière
».
101
L’EPCI bénéficie aussi de la présence d’un casino (
cotisation sur la valeur ajoutée
des entreprises (CVAE) cotisation foncière des entreprises (CFE) et éventuellement
une part de taxe foncière en fonction de son régime fiscal).
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COUR DES COMPTES
122
C -
Une dépendance forte à cette ressource,
ce
qui n’est pas sans conséquence
en période de crise
Il importe que les collectivités prennent toute la mesure des
risques liés à une dépendance trop forte à cette ressource.
En effet, elles s’e
xposent aux retournements de la conjoncture
économique, en faisant reposer le financement de charges récurrentes et
pérennes sur les recettes en provenance du casino. Ce risque s’est réalisé à
deux reprises en 2020 avec la fermeture des établissements entre les 17 mars
et 22 juin puis à compter du 30
octobre 2020, à la suite de l’entrée en
vigueur des mesures prises pour faire face à l’épidémie de covid
19
102
.
L’impact sur leurs finances a été immédiat dans la mesure où le
prélèvement sur le PBJ est versé aux communes le mois suivant la
perception de l’impôt. Au plan national, la perte
avait été estimée en
2020 à 30 % par rapport à 2019
103
à la suite du premier confinement, les
incertitudes restant au demeurant importantes quant aux conditions de
reprise de cette activité à la suite du second confinement en 2020.
Au 31 déc
embre 2020, les collectivités de l’échantillon avaient
encaissé seulement 45 % du montant des recettes perçues en 2019.
La crise affecte très différemment les collectivités. Lille, Saint-Amand-
les-Eaux et Lyon subissent une baisse, au 31 décembre 2020, respectivement
de 43,5 %, 38,8 % et 34,4 % par rapport au montant de 2019.
Les communes touristiques ou thermales pourraient être plus
affectées. Castéra-Verduzan, Annemasse ou Le Touquet-Paris-Plage
enregistrent une baisse, à cette date, de 68,2 %, 53,4 % et 46,3 % du
niveau des recettes de 2019. La chute de la fréquentation touristique
peut expliquer cette situation.
Ces collectivités sont d’autant plus fragilisées qu’elles
peuvent
subir également la perte des produits de la taxe de séjour. Sur les
15
communes
de
l’échantillon,
cinq
sont
concernées
104
.
Au
102
Le décret n
o
2020-
293 du 23 mars 2020 a prononcé l’interdiction pour certaines
catégori
es d’établissements, dont les salles de jeux, d’accueillir du public.
103
Rapport du député Jean-René Cazeneuve,
op. cit.
104
Créée par la loi du 13 avril 1910, la taxe de séjour est instituée à l’initiative des
communes réalisant des dépenses favorisant l’accueil des touristes. À l’origine, elle
pouvait être instituée uniquement par les stations classées de tourisme. Cette
possibilité a été élargie aux communes de montagne en 1985, puis aux communes
littorales en 1986, aux communes réalisant des actions de promotion touristique en
1988 et, enfin, aux communes réalisant des actions de protection et de gestion de
leurs espaces naturels en 1995. Elle est devenue insituable par les établissements
publics de coopération intercommunale (EPCI) qui respectent les conditions
applicables aux communes à compter de l’année 1999.
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UR UN TERRITOIRE : UNE RENTE DE SITUATION
FRAGILISÉE PAR LA CRISE SANITAIRE
123
31 décembre, celles-ci présentaient de grandes disparités avec une
baisse de 6 % à 57 %de la recette totale 2019 liée à cette taxe. À
Balaruc- les-Bains (Hérault), son produit représentait 4 % des recettes
réelles de fonctionnement (784 000
€)
et, selon la commune, pourrait
diminuer des deux tiers en 2020.
Ces pertes de recettes sont particulièrement préjudiciables aux
communes exploitant en régie les activités thermales, celles-ci
connaiss
ant un niveau de charges et un taux d’endettement plus
élevés
105
. À Salies-du-
Salat, le déficit d’exploitation des thermes est en
partie financé par les produits des jeux, ce qui, en cas de baisse
persistante des recettes de jeux, pourrait la contraindre à arrêter cette
activité.
La perte de prélèvement sur le PBJ par rapport à 2019 est estimée,
selon la Cour et sur la base de l’échantillon retenu pour cette enquête, entre
45 et 50
%, montant qui montre l’importance de l’impact de la crise sanitaire
sur les recettes de ces collectivités, notamment celles de faible taille.
Un dispositif de compensation des pertes de recettes fiscales et
domaniales est prévu pour 2020 par la loi de finances rectificative du
30 juillet 2020. Il assure aux communes un montant de recettes
équivalent à celui constaté en moyenne sur la période 2017 à 2019. Le
prélèvement sur le PBJ est pris en compte. La dotation prévue est
calculée par différence entre le montant estimé desdites recettes en
2020
106
et celui constaté sur la période triennale. Les communes
perçoivent un acompte dès 2020 et le solde en 2021 après évaluation
définitive des pertes.
Ces dispositions pourraient cependant se révéler pénalisantes
pour certaines des communes concernées.
Pendant la période de référence retenue, l
e dynamisme d’autres
recettes de la collectivité (comme la taxe d’habitation ou la taxe
foncière) pourrait, en effet, compenser partiellement l
’impact du
recul
du prélèvement sur le PBJ et donc conduire à minorer la compensation
à recevoir. La référence à la moyenne est particulièrement défavorable
aux communes ayant bénéficié d’une forte progression du PBJ en 2019,
comme Berck-sur-Mer (+ 13,5 %) ou Dunkerque (+ 11 %).
105
Cour des comptes, « Thermalisme et collectivités territoriales, un système
fragile », in
Le rapport public annuel 2019
, Tome I.
106
Pour 2020, le montant des recettes fiscales, dont le produit brut des jeux, est calculé
en fonction des produits perçus. Les pertes consécutives à des mesures de
dégrèvements ou d’exonération, ou de baisse de taux décidées par la collec
tivité ne
sont pas prises
en compte. Le montant des redevances et recettes d’utilisation du
domaine est arrêté forfaitairement sur la base du produit 2019 moins un abattement
forfaitaire de 21 %.
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COUR DES COMPTES
124
En 2020, le retournement de situation liée à la crise de la covid 19
est partiellement c
ompensé par l’État
. Selon les estimations du
gouvernement, 53
% des communes sièges d’un casino en 2020 ont
bénéficié
de
l’acompte
prévu
(25,87
M€)
par le dispositif de
compensation. Les incertitudes perdurent cependant, le mécanisme de
garantie de recettes n’étant que temporaire
, et la crise sanitaire se
poursuivant
. Dans ce contexte incertain pour l’avenir, les collectivités
sont invitées à s’ap
proprier à nouveau le contrôle de leurs délégataires
de service public gérant leur casino. Les bonnes pratiques mises en
évidence dans cette étude montrent qu’une relation plus équilibrée
reste possible et doit s’instaurer au bénéfice des territoires.
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________________________
Les communes appréhendent la présence d’un casino sur leur
territoire comme une rente de situation, sans risque associé et qui leur
procure des ressources pérennes sans qu’elles supportent de charges.
Dans les relations avec les casinotiers, elles restent relativement
passives dans la négociation ainsi que sur
l’exécution des contrats de
délégation de service, comme la Cour l’avait déjà observé en 20
02, ne
percevant pas, jusqu’à présent, l’intérêt d’une relation plus équilibrée
au bénéfice de leur territoire.
De surcroît, les délégataires jouissent d’une position privilégiée grâce
à des montages patrimoniaux complexes. Ainsi, les communes sont de fait
captives de leurs casinotiers et s’exposent à des risques financiers non
négligeables, notamment en cas de retournement de la conjoncture.
Ceux-
ci sont d’autant plus importants que
, pour certaines, le prélèvement
sur le produit des jeux représente près de 30 % des recettes réelles de
fonctionnement.
La crise sanitaire et économique survenue en 2020 illustre cette
fragilité. Les communes pourraient perdre, en moyenne, entre 45 et 50 %
de cette recette sans que les garanties de compensation accordées
par l’État ne puissent être péren
nisées.
Il est donc important de mieux protéger les intérêts de collectivités qui,
dans nombre de cas examinés, ne disposent pas de l’expertise juridique
nécessaire pour l’élaboration de clauses qui, bien que non
précisées
aujourd’hui dans le code général des collectivités territoriales, paraissent
pourtant essentielles pour ces délégations de service public. Principal
bénéficiaire des prélèvements publics sur ces activités, l’État se doit d’établir
de nouvelles règles mieux à même de rétablir un équilibre dans cette relation
complexe.
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UR UN TERRITOIRE : UNE RENTE DE SITUATION
FRAGILISÉE PAR LA CRISE SANITAIRE
125
En conséquence, la Cour formule les recommandations suivantes :
À
l’État
:
1.
Élaborer, à titre informatif, un modèle de cahier des charges et de
contrat pour ce type de délégation de service public de manière à
mieux protéger les intérêts de collectivités de faible taille.
Aux collectivités territoriales :
2.
Procéder à l’évaluation des retombées de la présence, sur le territoire,
du casino en matière de développement touristique et culturel et en
présenter les résultats à l’assemblée délibérante à l’occasion de
l’examen du rapport du délégataire prévu à l’article L.
1411-3 du CGCT.
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Réponses
Réponse du Premier ministre
..................................................................
129
Réponse du maire de la commune d’Annemasse
............................
133
Réponse du maire de la commune de Bagnères-de-Bigorre
..........
134
Réponse du maire de la commune de Balaruc-les-Bains
.................
135
Réponse du maire de la commune de Dunkerque
...........................
138
Réponse de la maire de la commune de Lille
....................................
139
Réponse du maire de la commune de Luxeuil-les-Bains
..................
141
Réponse du maire de la commune de Lyon
......................................
143
Réponse du maire de la commune de Saint-Amand-les-Eaux
.......
145
Réponse du maire de la commune de Salies du Salat
.....................
147
Destinataires n’ayant pas d’observation
Maire de la commune de Touquet-Paris-Plage
Maire de la commune de Vernet-les-Bains
Maire de la commune
d’Argelès
-Gazost
Destinataires n’ayant pas répondu
Maire de la commune de Berck
Maire de la commune de Castéra-Verduzan
Maire de la commune de Lectoure
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RÉPONSE DU PREMIER MINISTRE
La délégation de service public est une modalité centrale de
gestion des services publics locaux, dont le code de la commande
publique a conforté les contours, et par construction, un outil de la libre
administration des collectivités territoriales. Ce mode de gestion
concessif laisse une grande liberté aux collectivités territoriales qui en
font usage. La délégation réalise un équilibre, éprouvé par le temps,
entre sa souplesse, qui permet de l’adapter aux situations concrètes, et
les éléments de son régime, notamment patrimonial, qui sont vecteurs
de protection pour les collectivités délégantes et l’intérêt général
qu’elles servent, lequel s’attache, à travers la présence d’un casino, à
l’attractivité
du
territoire
d’implantation
et
au
développement
touristique qui en résulte.
Toutefois, les constats figurant dans le chapitre mettent en
évidence des marges de progrès pour conforter cet instrument au
bénéfice des
collectivités publiques délégantes, en s’appuyant sur des
exemples de gestion que la Cour met en exergue.
Les autorisations ministérielles d’exploiter des jeux d’argent et de
hasard dans les casinos sont prises au terme d’une instruction qui
s’appuie notamment sur l’avis du préfet de département et l’avis de la
commission consultative des établissements de jeux (ex-commission
consultative des jeux de cercles et de casinos). Dans ce cadre, l’étude
des cahiers de charges des délégations de service public de casinos
démontre en effet une grande diversité de rédaction des stipulations et
les insuffisances relevées par la Cour des comptes dans ces contrats sont
régulièrement mises en lumière.
S’agissant du cahier des charges, s’il est envisageable, comme
l’envisage
la
Cour,
de
proposer
un
modèle
aux
collectivités
juridiquement démunies, il devra ensuite être adapté au projet local
(financement d’ouvrages en lien avec le casino, réalisation de travaux,
obligations en matière d’animation et de restauration qui dépen
dent
des caractéristiques touristiques et climatiques, des services déjà
disponibles et de la taille de la commune). Le taux de prélèvement sur
le produit brut des jeux est négocié en tenant compte des
investissements demandés au concessionnaire, mais aussi de la santé
financière de l’établissement et des projections financières. Comp
te
tenu de la diversité des situations territoriales et du principe de libre
administration des collectivités, ce modèle de convention ne devrait
pas avoir de caractère contraignant et sa publication au Journal officiel
ne semble dès lors pas requise.
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COUR DES COMPTES
130
Il est en revanche nécessaire que les collectivités suivent et
contrôlent l’exécution de la délégation, tout au long de la vie du
contrat. Les efforts sur ce point doivent être poursuivis. Rien n’interdit à
cet égard aux collectivités territoriales de s’adjoindre l’assistance
de
conseils pour appuyer leurs intérêts et compenser, le cas échéant, le
déséquilibre qui peut exister dans le dialogue avec les délégataires, aux
compétences techniques et financières éprouvées, sur des contrats de
temps long, structurants pour les territoires concernés.
Concernant la durée des concessions, en application de la
stratégie nationale de contrôle de légalité des actes des collectivités
territoriales liés à la commande publique, la proportionnalité de la durée
de la concession doit en principe être systématiquement vérifiée par les
services préfectoraux. Cette vérification doit avoir lieu en amont de
l’avis du préfet sur l’autorisation de jeu, laquelle intervient généralement
au terme d’un délai réglementaire d’instruction de quatre mois après
réception du dossier complet, alors que le délai du déféré préfectoral
de deux mois a expiré. Pourtant, une durée excessive des concessions
est
régulièrement
constatée
en
commission
consultative
des
établissements de jeux, qui ne paraît pas justifiée par la nécessité
d’amortir
les
investissements
mis
à
la
charge
du
délégataire.
Cependant, je tiens à signaler que la durée maximale de ces
conventions est fixée à vingt ans depuis l’édiction de l’arrêté du
14 mai 2007 relatif à la réglementation des jeux dans les casinos (article
3). Le ministère de l’Intérieur n’a jusqu’ici pas accédé à la demande des
syndicats de casinos militant pour que ce plafond temporel soit
augmenté, dans le respect des dispositions de l’article R. 3114
-2 du code
de la commande publique qui fixent les conditions permettant
d’accorder une durée de concession supérieure à cinq ans.
Concernant les renouvellements de concession, le régime des
biens des délégations de service public a vocation à permettre à la
personne publique concédante de faire bâtir, par le délégataire et pour
son compte, les équipements publics indispensables à l’exécution de la
mission de service public dont la continuité doit être garantie : c’est là
le sens de la notion de bien de retour. Or, il apparaît que, souvent,
co
mme le relève la Cour, la mise en œuvre de ce régime juridique a pu
faire défaut. La conséquence directe en est une difficulté à renouveler
l’opérateur, lorsque l’un des candidats dispose de la pleine propriété
des murs dans lesquels doit s’exercer la miss
ion objet du contrat. Des
jurisprudences de principe récentes du Conseil d’État (23 janvier 2020,
req. n° 426421 et 6 novembre 2020, req. n° 437946) sont venues rappeler
aux communes comme aux exploitants de casinos les principes régissant
les immeubles accueillant le casino.
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UR UN TERRITOIRE : UNE RENTE DE SITUATION
FRAGILISÉE PAR LA CRISE SANITAIRE
131
D’une part, dans le silence du cahier des charges, les biens
affectés au « service public de casino » reviennent gratuitement à la
commune à l’issue de la concession dans la mesure où ils ont été
amortis.
D’autre part, la nécessité de respecter le principe d’égalité de
traitement des candidats au renouvellement de la concession impose à
la commune de résilier le bail emphytéotique associé à la concession
de casino qui arrive à échéance.
Dès lors, en amont de l’appel d’offres, il appar
tient à la commune
de prévoir les modalités d’occupation du domaine public et, le cas
échéant, les conditions de compensation des investissements non
amortis par le délégataire sortant ainsi que les droits d’entrée du
nouveau délégataire pour couvrir les investissements que la collectivité,
directement ou par l’intermédiaire d’un délégataire, a consentis pour la
construction des équipements servant à l’exploitation du service.
Sur les activités hors-jeux de hasard, depuis des années, la
commission consultative des établissements de jeux se montre
particulièrement attentive aux animations culturelles réalisées par les
exploitants de casino et à leur contribution au développement
touristique et économique. Les maires et exploitants y sont donc
systématiquement interrogés sur le niveau et la qualité des dépenses
réalisées dans ce domaine. Les maires, redoutant peut-être que
l’autorisation de jeux de leur établissement de jeu n’en pâtisse,
n’expriment
qu’exceptionnellement
leur
insatisfaction
devant
la
commission. Les communes les moins armées juridiquement se bornent
à définir des obligations contractuelles financières dans le domaine de
l’animation. L’instruction des dossiers de
demandes d’autorisation est en
revanche fondée sur une distinction claire entre dépe
nses d’animatio
n
interne et externe au casino, en identifiant les dépenses de
communication et surtout les jeux gratuits susceptibles d’inciter à la
consommation de jeux d’argent et de hasard. Lorsque les efforts réalisés
par l’exploitant en matière d’anim
ation sont considérés comme
insatisfaisants, le ministère de l’Intérieur ne dispose de moyens d’action
que si un manquement au cahier des charges est constaté ; dans ce
cas, la durée de l’autorisation ministérielle de jeux pourra être limitée afin
de vérif
ier l’adoption de mesures rectificatives. Dans le cas où aucun
manquement n’est avéré parce que la convention fixe des objectifs
trop imprécis ou peu exigeants, une simple recommandation est
transmise au délégataire et au maire.
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COUR DES COMPTES
132
Sur le volet fiscal, le chapitre appelle les remarques suivantes.
S’agissant du dispositif de compensation des pertes de recettes
fiscales et domaniales prévu par la loi de finances rectificative du
30
juillet 2020, l’article 21 institue une dotation au profit des communes
et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité
propre confrontés en 2020 à des pertes de recettes fiscales et de
produits d’utilisation du domaine liées à la crise économique actuelle.
La perte de recettes est calculée par la différence entre les produits
moyens perçus entre 2017 et 2019 et la somme des mêmes produits
perçus en 2020. Le produit brut des jeux figure parmi les recettes
compensables. L’année 2019 a constitué un point haut historique pour
plusieurs
impositions
locales,
c’est
l
a
raison
pour
laquelle
la
compensation est calculée sur une moyenne plutôt que sur ce seul
exercice. Il est vrai que l’impact de la crise sanitaire sur le produit des
jeux se conjugue à celui sur la taxe de séjour pour certaines communes.
Toutefois, ce dis
positif n’a pas vocation à compenser, ressource par
ressource, les pertes de recettes mais à couvrir la perte de recettes de
fonctionnement des collectivités locales constatée en 2020, incluant des
évolutions à la hausse et à la baisse des différentes ressources. La
référence à la moyenne 2017 - 2019 ne pénalise donc pas les
collectivités mais permet de lisser les fluctuations annuelles des
différentes
recettes, ce qui est plus pertinent car plus représentatif, pour
le calcul d’une perte globale.
Aussi, il convient de rappeler que le calcul de la perte pour la taxe
de séjour fait l’objet d’un traitement particulier au sein de l’article 21
puisqu’il s’effectue par comparaison des ressources constatées entre
2019 et 2020. Ce traitement est justifié par le fait que la base de calcul a
totalement changé entre 2017 et 2019, en particulier en incluant les
plateformes d’intermédiation qui, jusqu’à présent, ne participaient pas
de manière efficace à la collecte de la taxe. La base de calcul a donc
augmenté d’environ 30 % et la recette d’environ 40 % entre 2017 et 2019.
La comparaison de ce qui n’a pas été perçu en 2020 avec une
moyenne 2017-
2019 aboutirait à ce qu’aucune collectivité ne perçoive
de différentiel.
Ainsi, ce mode de calcul particulièrement avantageux pour la
perte du produit de la taxe de séjour bénéficie en priorité aux
communes accueillant des casinos puisque ce sont en principe
d’importants lieux touristiques.
À titre d’illustration, 53 % des communes sièges d’un casino en
2020 ont d’ores
-et-déjà béné
ficié du versement de l’acompte prévu à
l’article 1er du décret n° 2020
-1451 du 25 novembre 2020 pris pour
l’application de l’article 21 de la loi du 30 juillet 2020 de finances
rectificative pour 2020, pour un montant total de 25,87 millions d’euros.
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LA PR
ÉSENCE D’UN CASINO S
UR UN TERRITOIRE : UNE RENTE DE SITUATION
FRAGILISÉE PAR LA CRISE SANITAIRE
133
RÉPONSE DU MAIRE DE L
A COMMUNE D’ANNEMASS
E
Par courrier du 30 novembre 2020 référencé PCA/RPA 2021/N° 4,
vous m’adressiez un chapitre concernant les casinos destiné à figurer
dans le rapport public annuel 2021 de la Cour des comptes.
Je vous adresse donc la réponse dont je souhaite la publication.
En effet, elle éclaire la situation particulière de la délégation de service
public du casino d’Annemasse.
Des recettes stables et destinées à l’investissement communal
Les recettes du casino sont relativement stables, avec une
variation moyenne annuelle de -1,1% sur les cinq dernières années pour
un montant compris entre 3,94 millions et 3,75 millions.
Au compte administratif 2019, les recettes du casino représentent
un montant de 3 763
879 € alors que l’épargne ne
tte (après
remboursement de la dette) s’élevait à 6
026
738 €.
Ainsi, la ville d’Annemasse destine la totalité des recettes du
casino à l’épargne afin de ne pas rendre la section de fonctionnement
dépendante des recettes du casino.
Un contrat de délégation rigoureusement négocié et suivi
La ville d’Annemasse, consciente des enjeux et des spécificités
des délégations de service pour la gestion et l’exploitation des casinos,
s’est
fait
accompagner
par
un
cabinet
spécialisé
pour
le
renouvellement de la délégation en 2011.
La ville d’Annemasse a négocié un prélèvement sur le produit brut
des jeux de 15 %, soit le taux maximal possible.
Le casino participe au financement des ouvrages améliorant
l’accès au casino par une participation de 1,75 million versée en
14
annuités de 125.000 €. Chaque annuité est révisée annuellement
selon l’indice des prix à la consommation.
Le casino participe également au développement artistique et
touristique de collectivité en reversant annuellement à la ville, depuis
2012, une somme de 380
000 € indexée sur l’indice des prix à la
consommation.
Ces différentes contributions sont toujours versées aux dates
prévues dans le contrat, et le rapport annuel du délégataire est envoyé
conformément au calendrier figurant dans le contrat.
Le rapport annuel est présenté à la commission communale
consultative des services publics locaux.
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COUR DES COMPTES
134
Une implication particulière dans le domaine culturel
Le casino est fortement impliqué dans la vie culturelle
annemassienne par sa participation au festival Frictions à hauteur de
150
000 € annuels lui permettant de bénéficier d’un crédit d’impôt pour
manifestation artistique de qualité.
De même, le casino a signé une convention de mécénat
financier avec Le Centre culturel château Rouge pour participer au
financement chaque année de 4 spectacles.
À travers sa participation artistique de 380 000
€, le casino
participe largement à l’animation de la ville, notamment au festival des
Musical’été et au festival des arts de la rue de Bonjour l’hiver.
Des investissements importants à l’étude
Le casino a présenté à la collectivité, en 2020, un projet
d’extension/réhabilitation ambitieux avec une surélévation du bâtiment
et une ouverture de celui-
ci sur la rivière « l’Arve ».
Ce projet, en fonction, des options retenues pourraient
représenter un in
vestissement total de plus de 5 millions d’euros.
Les recettes du casino d’Annemasse sont relativement stables et
affectées à l’autofinancement depuis de nombreuses années.
Le casino d’Annemasse fait l’objet d’un suivi constant de la part
de la ville, notamment au niveau de son implication dans le domaine
culturel.
Des investissements importants sont à l’étude par le casino pour
augmenter son attractivité.
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE
DE BAGNÈRES-DE-BIGORRE
J’accuse réception du chapitre destiné à figure
r dans le rapport
public annuel 2021 de la Cour des comptes concernant la présence
d’un casino sur un territoire.
Comme il est souligné « le rapport du délégataire de Bagnères de
Bigorre (Hautes-Pyrénées) constitue une exception » au fait que,
souvent, ces rapports sont incomplets et ne respectent pas la
règlementation. Ce rapport fait l’objet d’une présentation annuelle au
conseil municipal.
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LA PR
ÉSENCE D’UN CASINO S
UR UN TERRITOIRE : UNE RENTE DE SITUATION
FRAGILISÉE PAR LA CRISE SANITAIRE
135
La ville de Bagnères de Bigorre est attentive au suivi de
l’exploitation du casino, tant au niveau des rentrées du
prélèvement
communal qui constitue une recette importante pour notre collectivité,
que de l’importance de la présence du casino dans la vie économique
(une trentaine d’emplois est liée directement à ce casino, et il génère
des activités indirectes importantes) que dans la vie culturelle par
l’organisation directe d’animations ou le soutien apporté à d’autres
acteurs culturels du territoire.
Par ailleurs, le rapport souligne la fragilité de cette ressource
financière pour les collectivités en période de crise. La ville thermale de
Bagnères de Bigorre a subi de plein fouet la crise liée à la covid 19 par
une forte baisse de fréquentation touristique et thermale, et donc une
forte baisse du prélèvement communal sur les jeux (la recette moyenne
de 490 000
€ passant cette année à 210
000
€ seulement). Cela
confirme l’analyse de fragilité développée dans le rapport.
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE
DE BALARUC-LES-BAINS
En réponse à votre chapitre intitulé «
La présence d’un casino sur un
territoire : une rente de situation fragilisée par la crise sanitaire » destiné à
figurer dans le rapport public annuel de la Cour des comptes, la Commune
de Balaruc-les-Bains souhaiterait apporter les éléments suivants.
La commune de Balaruc-les-
Bains ne se satisfait pas d’un
e
situation de rente par rapport à la délégation de service public la liant
au casino situé sur son territoire. Le chapitre présenté par la Cour de
Comptes fait état d’une certaine passivité des collectivités liées par une
délégation de service public avec un casino implanté sur leur territoire,
or, il n’en est rien pour la Commune de Balaruc
-les-Bains. Concernant la
prétendue passivité de l’autorité délégante, nous tenons à préciser que
contrairement à ce qui est avancé par la Cour, un rapport très détaillé
et précis est fourni chaque année en temps et en heure par le
délégataire conformément aux articles R. 1411-7 Code Général des
Collectivités Territoriales, R. 3131-3 et R. 3131-4 du Code de la
Commande Publique. À
titre d’exemple, ce rapport détaille la
mission
du délégataire, l’offre de jeu, les autres activités développées, l’effectif
et la qualification du personnel, l’évolution du Produit Brut des jeux du
casino, allant même jusqu’à présenter les menus de son restaurant, ceci
en plus des comptes de ré
sultats détaillés de l’exercice. Ce catalogue
n’est pas exhaustif. Ce rapport est examiné en Conseil Municipal
conformément aux recommandations de bonnes pratiques exposées
par la Cour, ce qui démontre bien que la ville est un acteur majeur et
non passif de la relation bilatérale dans la mesure où le délégataire lui
rend des comptes chaque année dans le cadre de la relation
contractuelle de délégation de service public. De ce fait, la commune
a une grande visibilité sur les activités et les objectifs de son délégataire.
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COUR DES COMPTES
136
Le chapitre fait état de l’absence de contrôle de l’autorité
délégante dans la gestion de son contrat de délégation. La commune
de Balaruc-les-Bains a parfaitement et activement négocié le taux de
prélèvement sur le produit brut des jeux. En effet, le contrat de
délégation de service public liant la commune au casinotier est
protecteur de ses intérêts car ledit contrat lui assure un niveau élevé de
recettes, en effet le taux appliqué est de de 15 % ce qui est le maximum
et ce pendant 15 ans, q
uand bien même le délégataire n’a plus
d’investissement à réaliser comme l’a soulevé la Préfecture de l’Hérault
(concernant la durée du contrat qu’elle jugeait excessive en l’absence
d’investissements nouveaux prévus).
Notre analyse est différente car, au contraire, la collectivité est
assurée de percevoir des recettes provenant des produits du jeu
pendant toute la durée du contrat, contrat que nous suivons
scrupuleusement
et
qui
est
âprement
renégocié
lors
de
ses
renouvellements.
Le rapport fait état du m
anque, voire de l’absence de
participation des casinotiers au développement culturel, associatif et
touristique des communes délégantes. Il n’en est rien concernant la
Commune de Balaruc-les-Bains car la collectivité perçoit une
enveloppe conséquente dans le cadre de sa délégation de service
public comme évoqué plus haut, mais le casinotier va bien au-delà en
fournissant un accompagnement complémentaire important à la vie
culturelle, associative et touristique de la cité. Le casinotier participe
également à
l’attractivité de notre territoire. En effet, ces activités, ces
animations et la réputation de son restaurant impactent favorablement
le commerce local ainsi que la fréquentation hôtelière permettant
également la création d’emploi
s au sein de la station thermale.
Dans le chapitre, il est reproché aux communes de ne pas
transférer le prélèvement des recettes des jeux à l’intercommunalité,
cependant, il ne faut pas occulter le fait que Sète Agglo-pôle
Méditerranée bénéficie de la présence d’un casino sur so
n territoire
avec perception de la Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises
(CVAE) et de la Cotisation Foncière des Entreprises (CFE), donc elle
bénéficie tout de même de son rayonnement.
Il est avancé par la Cour que la dépendance des collectivités à
la ressource issue des casinos a de graves conséquences en période de
crise. En effet, nous ne nions pas que le casino de Balaruc-les-Bains a
subi les conséquences de la crise sanitaire comme tous les secteurs
économiques de France et notamment ceux qui sont en parti liés au
tourisme. Certes, le casino a dû fermer complétement durant les deux
confinements comme tous les casinos de France, mais malgré cela les
recettes de l’année 2020 n’ont pas été aussi déplorables que ce que
fait ressortir votre chapitre. Nous avons effectivement connu une baisse
des Produits Bruts du Jeu dont nous constatons une différence d’un
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UR UN TERRITOIRE : UNE RENTE DE SITUATION
FRAGILISÉE PAR LA CRISE SANITAIRE
137
montant de 387
803 € entre l’exercice 2019 et 2020, soit une baisse de
33 % (montant arrêté à ce jour car les chiffres définitifs seront transmis
par le délégataire en février de l’année N+1). Cependant, nous ne
pouvons pas corréler cela avec la baisse de la fréquentation globale de
la station car le casino de Balaruc-les-Bains est également fréquenté par
une clientèle locale et pas seulement une clientèle de touristes ou de
curistes. Nous pouvons établir ce constat en comparaison avec le
montant de la taxe de séjour pour laquelle la différence entre l’exercice
2019 et 2020 est beaucoup plus importante soit 515 325,
12 €, soit une
baisse de 66 % (montant arrêté à ce jour,
l’exercice n’étant pas terminé
au moment de la rédaction de ce courrier). Cet écart démontre bien
que la fréquentation du casino de Balaruc-les-
Bains n’est pas
exclusivement touristique.
En outre, il est fait état dans le chapitre que les stations thermales
objets
de l’étude font des
recettes
du
casino
une ressource
déterminante pour leurs budgets, à Balaruc-les-Bains en 2019, les
recettes du casino représentaient uniquement 7 % du budget
communal. No
us ajouterons qu’en tout état de cause, on peut très
difficilement exclure totalement tout risque lié aux retournements de la
conjoncture économique de la gestion d’une collectivité.
Enfin, il apparait important à la collectivité de souligner que
contrairement à ce que sous-entend le chapitre, le fait de recevoir des
recettes supplémentaires liées à la présence d’un casino sur notre
territoire ne nous conduit pas à négliger les autres aspects de la
délégation de service public. Les contrats de délégations ainsi que leurs
renouvellements
sont
suivis
et
négociés,
comme
évoqué
précédemment, afin de sauvegarder les intérêts de la collectivité et de
ses administrés.
Pour conclure, s’il est vrai que l’État s’engage à contrebalancer
les recettes fiscales et domaniales des collectivités pendant la crise
sanitaire par un dispositif de compensation d’un montant équivalent aux
recettes perdues, il n’en reste pas moins que, si nous devons faire la
différence entre les pertes réellement constatées et l’avance que nous
avons perçue
à ce jour, nous pouvons nous rendre compte qu’un écart
significatif persiste en attente du solde qui sera versé en 2021 après
évaluation définitive des pertes.
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COUR DES COMPTES
138
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE DUNKERQUE
J’ai bien reçu votre courrier du 30 nove
mbre 2020 par lequel vous
me transmettez le rapport public annuel de la Cour des Comptes pour
la partie relative à la présence d’un casino à Dunkerque.
La ville de Dunkerque est citée à trois reprises dans ce document
pour illustrer les observations de la Cour des Comptes. Elle est citée,
d’une part, sur le montage immobilier, puisque le casino loue en effet à
une SCI, filiale de l’exploitant l’immeuble dans lequel il exploite. D’autre
part, elle est citée sur le manque d’objectifs fixés au casino en matièr
e
culturelle et enfin, sur le poids des recettes de casino dans les recettes
de fonctionnement.
La Cour estime que la position du casino est avantageuse et
sécurisée du fait qu’il exerce ses activités dans un lieu dont il est soit
propriétaire, soit locata
ire d’une filiale comme c’est le cas à Dunkerque.
Compte tenu de l’évolution de la jurisprudence relative aux immeubles
qui abritent l’activité des jeux de casino et notamment en termes de
biens de retour, la ville de Dunkerque envisage de revoir son cahier des
charges de sorte que le casino n’ait plus la maîtrise exclusive sur
l’immeuble, et ceci en vue de permettre ainsi une égalité entre les
candidats lors du renouvellement de la concession des jeux.
Sur le manque d’objectifs fixés en matière culturelle,
la ville de
Dunkerque dispose d’un palais des congrès situé à proximité du casino
et d’un théâtre scène nationale. La programmation artistique du casino
est complémentaire de celle de ces deux établissements. Il participe
régulièrement à l’animation cultu
relle et festive de la ville de Dunkerque,
notamment à proximité du secteur balnéaire durant la période estivale.
Une attention particulière sera toutefois apportée à ce sujet lors du
renouvellement de la concession des jeux en 2023.
Sur la part que représente la ressource émanant du casino sur le
budget de la commune, soit 1,7 %, celle-ci ne soulève pas de remarque
particulière.
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FRAGILISÉE PAR LA CRISE SANITAIRE
139
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE LILLE
Par courrier du 30 novembre 2020, vous m’avez communiqué le
chapitre intitulé « La pré
sence d’un casino sur le territoire : une rente de
situation fragilisée par la crise sanitaire » qui doit être intégré dans le
rapport public annuel 2021 de la Cour des comptes et m’invitez à y
apporter une réponse qui sera publiée avec ledit rapport.
Je me réjouis que la Cour des Comptes considère le cadre des
relations qu’entretient la Ville de Lille et le casino de Lille comme un
exemple de bonnes pratiques à développer pour les collectivités locales,
tant en matière de définition précise du régime des biens, que plus
globalement par la rigueur du contrôle qu’exerce la Ville sur l’exécution
de la concession. J’ai aussi noté avec satisfaction que la Cour donnait en
exemple la vigilance portée par la Ville de Lille à la qualité de l’offre
culturelle proposé
e par l’exploitant de l’établissement.
Depuis sa décision fin 2003 d’implanter un casino et ses
équipements associés (hôtel, salle de spectacles, restaurants et parking)
dans le quartier d’Euralille, la Ville de Lille s’est en effet attachée à mettre
en œ
uvre ce projet dans un cadre protecteur des intérêts municipaux et
apte à favoriser le développement de ce quartier.
La procédure de mise en concurrence, menée en toute
transparence et impartialité conformément au cadre juridique, a permis
de conclure une convention de délégation de service public
particulièrement protectrice des intérêts de la Ville et qui se traduit,
comme le souligne la Cour, par « une exploitation réellement « aux risques
et périls » du délégataire.
Cette convention permet à la commune de dégager des recettes
supplémentaires pour faciliter le financement des investissements
municipaux et d’accroitre son patrimoine.
À
l’échéance de la
convention, la Ville sera propriétaire du complexe.
Je n’ai pas d’observations particulières au regard
du chapitre
communiqué et me réjouis que notre gestion du contrat soit considérée
par la Cour comme un exemple de bonne pratique à suivre.
Je souhaite néanmoins préciser trois points à la lecture attentive du
chapitre que vous m’avez communiqué :
S’agissant tout d’abord
du second paragraphe du II-A du rapport,
il y est mentionné que « face aux pertes accumulées, la société mère du
délégataire de la concession du casino de Lille, a par exemple,
recapitalisé sa filiale dans l’espoir de rentabiliser, à terme,
son
investissement ».
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COUR DES COMPTES
140
En l’espèce, c’est davantage parce que la convention de
délégation de service public impose cette recapitalisation que par espoir
d’une rentabilité future que la société mère du délégataire a dû
recapitaliser sa filiale dédiée à l’e
xploitation du casino de Lille.
Dans le 4
ème
paragraphe du rapport, il est mentionné que les
communes « n’ont ni transféré le prélèvement à leurs intercommunalités,
ni partagé ce dernier avec celle-ci, alors que les retombées, notamment
touristiques, devr
aient plutôt s’appréhender au niveau supra communal
de manière à s’assurer de l’effet structurant sur l’ensemble d’un territoire.
»
Nous concernant, un transfert du prélèvement sur le produit brut
des jeux n’aurait pas de sens, Lille demeurant sur le terri
toire, par ses
actions et en tant que ville centre, un moteur indispensable pour la culture
et le tourisme au sein de la métropole ; la Ville de Lille supporte d’ailleurs
des charges de centralité importantes qui ne sont pas toutes compensées
par l’interco
mmunalité.
En revanche, la mise œuvre de la loi MAPTAM s’est traduite par un
transfert à la Métropole Européenne de Lille des recettes liées à la taxe de
séjour qui étaient précédemment perçues par la Ville au titre des nuitées
d’hôtel, dont celles relatives à l’hôtel du casino (140 000 euros pour les
nuitées du casino-hôtel en 2018). La Métropole Européenne de Lille
bénéficie aussi d’une partie du produit de la contribution économique
territoriale (CET) versée par l’exploitant du casino (382 000 € en 2018
).
Enfin, je prends la liberté de revenir sur la recommandation par
laquelle la Cour préconise de « procéder à l’évaluation des retombées
de la présence, sur le territoire, de l’établissement de jeux en matière de
développement touristique et culturel et en présenter les résultats à
l’assemblée délibérante à l’occasion de l’examen du rapport du
délégataire prévu à l’article L. 1411
-3 du CGCT. »
Cette évaluation est nécessaire mais, comme la Cour le précise à
la suite, elle ne relève pas exactement de la même temporalité ni de la
même méthode que le contrôle annuel du rapport d’activité fourni par
l’exploitant. L’évaluation des retombées directes et indirectes telle que
l’entend la Cour est en effet plus complexe que le contrôle du rapport
annuel et peut difficilement être réalisée chaque année ; qui plus est, pour
être pertinente, cette évaluation ne peut se limiter au seul territoire
communal comme l’indique d’ailleurs la Cour, et relève davantage de
l’échelon intercommunal.
Pour éviter toute confusion d’i
nterprétation, la formulation de cette
recommandation gagnerait certainement à dissocier plus clairement
l’évaluation des retombées de l’examen annuel du rapport du
délégataire et des indicateurs d’activité qu’il comporte.
Nonobstant ces quelques remarques, je remercie la Cour pour son
analyse et serais très attentive à la lecture du rapport public final.
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UR UN TERRITOIRE : UNE RENTE DE SITUATION
FRAGILISÉE PAR LA CRISE SANITAIRE
141
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE
DE LUXEUIL-LES-BAINS
C’est avec le plus vif intérêt que j’ai pris connaissance du rapport
de la haute juridiction financière que vous présidez relatif à « la présence
d’un casino sur un territoire
: une rente de situation fragilisée par la crise
sanitaire ».
La commune de Luxeuil-les-Bains a retenu votre attention en
étant intégrée dans l’échantillon des 16 casinos analysés
et nous
sommes particulièrement sensibles à cet honneur.
Comme vous nous proposez de répondre aux conclusions dudit
rapport, j’ai l’honneur de vous apporter les compléments d’information
suivants.
Tout d’abord, je souhaite vous rassurer sur la remarque for
mulée
selon laquelle la majorité des collectivités manifeste une certaine
passivité, voire un désintérêt pour la gestion des délégations qu’elle
considère sans risque pour elle et comme source de revenus pérenne.
La commune de Luxeuil-les-Bains porte une attention toute
particulière au suivi du contrat de délégation de service public conclu
le 08 janvier 2019 avec le groupe JOA pour l’exploitation du Casino de
jeux, du cinéma, de l’espace Molière et d’un futur bowling.
Ce contrat est pour nous perçu comme un véritable partenariat
destiné à promouvoir l’attractivité de notre commune et les vertus de
notre cité thermale à l’échelon national et international.
De ce fait, nous attachons une grande importance à l’animation
culturelle et au développement touristique et notre contrat prévoit bien
une contribution annuelle visant à soutenir ces deux actions essentielles
à nos yeux pour faire vivre notre territoire.
Des contributions exceptionnelles ont été intégrées dans le nouveau
contrat qui n'existaient pas dans le précédent. En effet, si l'on reprend les
deux contrats, on constate que le contrat de délégation de service public
passé en 2003 prévoyait uniquement une contribution à l'animation
annuelle dont le montant était fonction du produit net des jeux.
A contrario, le nouveau contrat, a repris cette contribution et en
prévoit 2 supplémentaires :
-
Une contribution annuelle fixe dont le montant est de 15 000,00 € les
5 premières années puis 30 000,00 € les années suivantes
;
-
Des contributions exceptionnelles qui interviennent sous forme de
mécénat lors de manifestations effectivement organisées par la
commune. Il s'agit de contributions d’un montant de 10 000,00 € qui
peuvent être sollicitées 3 fois sur la durée du contrat.
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COUR DES COMPTES
142
Au final, l’addition de ces dispositifs a
uxquels semble faire
référence la Cour des Comptes vient donc compléter et renforcer les
contributions qui existaient initialement et ne constituent pas un recul de
l'engagement du délégataire en matière d'organisation de spectacles
au détriment de la commune.
Je fais également remarquer que la durée du contrat de
délégation, fixée à 20 ans, a été élaborée pour tenir compte des
investissements à réaliser par le délégataire, qui comportent notamment
la construction d'une salle de bowling et l’agrandissement
de l’espace
bar/restauration.
En cela nous remplissons scrupuleusement les orientations fixées
au rapport qui préconisent « pour la collectivité publique de faire
réaliser, par le délégataire, les investissements nécessaires à la pérennité
de l’exploitati
on sur le long terme ».
Cette volonté de veiller aux intérêts de la commune, en
encadrant de manière précise le développement des infrastructures
casinotières, n’interdit pas une certaine souplesse qui est la base d’un
partenariat réussi. Ainsi, en raison de la crise sanitaire, nous avons
accepté que les investissements mentionnés ci-dessus soient différés de
2 ans, sans que la durée de la délégation de service public ne soit
modifiée.
Enfin, la dernière observation de votre juridiction porte sur la
présentation des rapports annuels et le contrôle de la délégation. En
réponse je vous assure que la commune veille à ce que ces rapports
soient transmis dans les délais réglementaires et s'assure qu'ils
comportent les informations requises. Ils font l'objet d'une présentation
en conseil municipal ainsi qu'en commission de contrôle financier des
délégations de services publics.
Allant plus loin encore dans cette volonté de contrôle, nous avons
inclus des dispositions de concertation à l’article 34 du nouveau cont
rat
de délégation de service public permettant de réunir le comité de suivi
des activités déléguées composé à parité de représentants du
casinotier et de la municipalité.
Vous constaterez donc aisément que notre commune est très loin
de se désintéresser de
la gestion d’une délégation de service public
qu’elle juge particulièrement stratégique pour le rayonnement de son
territoire.
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143
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE LYON
Par courrier en date du 30 novembre, vous m’avez invité à
répondre, avant le 31 décembre, au chapitre du rapport public annuel
de la Cour des comptes relatif aux casinos dans lequel la Ville de Lyon
est citée à quatre reprises, dont trois à titre de bonne pratique.
Ce rapport appelle les observations suivantes.
Sur la forme, tout d’abord, je m’étonne du champ lexical retenu
pour les titres et sous-titres, dont la nature journalistique ne retranscrit ni
la subtilité des développements subséquents, ni l’hétérogénéité des
situations locales.
Dans sa rédaction actuelle, il est en effet fait mention de « rente de
situation », « d’autorité délégante passive », « de casinotiers maîtres du jeu »,
et de « communes dépendantes au prélèvement brut des jeux ».
Or, une lecture détaillée permet de relever que la Ville de Lyon :
dispose d’un contrôle de gestion « qui permet d’établir un dialogue
constant avec le délégataire » ;
est peu exposée au prélèvement sur le produit brut des jeux (PBJ), ce
dernier ne représentant respectivement que « 0,8 % de ses recettes
réelles de fonctionnement » ;
est la commune
la moins affectée de l’échantillon par la baisse de ce
prélèvement à fin septembre 2020.
Sur le fond, il ne m’appartient pas de discuter du constat
globalement critique dressé par la Cour sur la capacité des collectivités
prises dans leur ensemble à entretenir une relation contractuelle
équilibrée avec les casinotiers.
S’agissant de la Ville de Lyon, en revanche, il me tient à cœur de
rappeler trois des principales orientations qui structurent la relation avec
notre concessionnaire.
1. La Ville de Lyon
s’est attachée à sécuriser les recettes susceptibles
d’être attendues de l’exploitation de ce service public atypique.
Comme relevé par la Cour, le prélèvement opéré par la Ville de Lyon
sur le PBJ rapporté à ses recettes réelles de fonctionnement est le plus
faible de l’échantillon de contrôle. En outre, le suivi régulier de
l’activité concédée réalisé par la Ville de Lyon a permis d’anticiper
l’impact budgétaire de la diminution du prélèvement sur le PBJ.
En-dehors du prélèvement sur le PBJ, les contributions financières du
concessionnaire au titre des manifestations artistiques de qualité et des
autres animations culturelles ne sont pas indexées sur les résultats, ce qui
permet de sécuriser la majorité des retombées attendues sur le territoire.
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COUR DES COMPTES
144
La Ville
a donc minimisé l’exposition de ses finances et de son territoire aux
aléas de cette activité commerciale dont le modèle économique a été
momentanément affecté par la situation sanitaire et dont l’attractivité
pourrait être affectée par le développement des jeux en ligne.
2. La Ville de Lyon a pris soin de transférer au concessionnaire la
charge d’investissement et le risque d’exploitation.
La Ville a fait le choix prudent de laisser au casinotier la charge
d’investissement,
tant
du
premier
établissement
que
du
renouvellement, de l’ensemble des biens nécessaires à l’exploitation
du service concédé. Ce mode gestion présente l’intérêt de faire
porter au concessionnaire l’ensemble des risques d’exploitation d’une
activité capitalistique ouverte à la concurrence.
Par conséquent, dans le cadre du présent contrat, le délégataire s’est
contractuellement engagé à réaliser un programme d’investissement
dont la mise en œuvre fait l’objet d’un suivi régulier par les services de
la Ville. L’équilibre économique du cont
rat témoigne du souci de la
Ville d’optimiser ses recettes dans la durée dans le cadre d’une
relation durable et équilibrée qui transfère au concessionnaire
l’ensemble des risques liés à l’exploitation.
3.
Pour autant, la Ville ne s’interdit pas de faire é
voluer les termes
du contrat de concession à l’avenir.
En recourant à un bail emphytéotique, la Ville de Lyon s’est assurée
de récupérer la pleine propriété du bien immobilier situé sur le foncier
mis à disposition à l’échéance dudit bail. Dans l’intervall
e, toutefois, il
est exact que la Ville ne peut contraindre la société propriétaire du
bien immobilier dans lequel est actuellement implanté le casino à
louer cet espace à un prix négocié au bénéfice de tout autre
soumissionnaire au renouvellement de cette concession.
La mise à disposition d’un ensemble immobilier communal implanté
dans une zone compatible avec ce type d’activité peut être de
nature à stimuler la concurrence. Néanmoins, le gain économique
susceptible d’être obtenu par une plus forte intens
ité concurrentielle
doit être apprécié au regard du coût d’investissement qui sera mis,
directement ou indirectement, à la charge par la Ville.
À l’issue de la présente délégation ou de la suivante, la Ville ne
s’interdit pas de s’engager dans cette voie
selon les opportunités
foncières qui se présenteront et à la lumière d’études économiques
et urbaines plus approfondies. Mais en tout état de cause, la Ville
privilégiera une relation durable et équilibrée qui lui permette de
valoriser ses intérêts sans po
ur autant l’exposer aux aléas d’une
activité commerciale réglementée requérant des investissements
réguliers d’un montant significatif.
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LA PR
ÉSENCE D’UN CASINO S
UR UN TERRITOIRE : UNE RENTE DE SITUATION
FRAGILISÉE PAR LA CRISE SANITAIRE
145
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE
DE SAINT-AMAND-LES-EAUX
C’est avec intérêt que j’ai pris connaissance du chapitre
« La
présence d’un casino sur un territoire : une rente de situation
fragilisée par la crise sanitaire » qui va abonder le rapport public annuel
2021 de la Cour des Comptes et sur lequel j’aimerais vous faire part de
quelques remarques.
La
présence
d’un
casino,
au
même
titre
que
d’autres
équipements de service public et/ou entreprises performantes,
représente pour un territoire un atout en même temps qu’une
contrainte. Toute collectivité qui a sur son territoire des équipements de
ce type est « dépendante » des
contributions financières qu’ils apportent
et sera naturellement fragilisée par les impacts de la crise sanitaire.
Il est à rappeler que le cadre législatif et réglementaire de
l’exploitation des casinos en France, comme d’ailleurs de l’ensemble
des jeux d
’argent et de hasard, est de la compétence de l’État.
Les
communes qui par leur situation historique possèdent un casino (station
hydrominérale, balnéaire…) ne tirent cet avantage que par la volonté
du législateur.
Beaucoup de communes ont fait de leur casino un acteur
économique du territoire au profit de la population, de son tissu culturel,
de son tissu économique (il est à regretter que le présent chapitre fasse
l’impasse complète sur les emplois directs et indirects générés par la
présence d’un casino
sur un territoire), mais aussi et surtout au profit de
l’État qui est le premier bénéficiaire de la présence de casinos sur le
territoire. N’oublions pas que l’État perçoit à Saint
-Amand-les-Eaux, par
exemple, 6 à 7 fois plus de taxe sur les jeux que la commune.
Je suis donc assez surpris que le rôle de l’État, dans le présent
rapport, soit complétement obéré alors que le chapitre est très sévère à
l’encontre des collectivités locales, dont les délégations de service
public ne seraient pas assez protectrices de leurs intérêts. Pourtant,
l’exécution du cadre financier de la délégation de service public
s’effectue bien sous le contrôle des services fiscaux de l’État. Quant à la
législation sur la réglementation des jeux, celle-ci échappe au contrôle
de la com
mune et dépend ici aussi de l’État, ce qui est absolument
légitime au regard de la nature même de l’activité.
Pour ce qui concerne Saint-Amand-les-Eaux, la délégation de
service public y est excédentaire et les bénéfices du contrat servent les
intérêts du délégataire, ainsi que ceux de la commune et des acteurs
culturels et sportifs du territoire.
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COUR DES COMPTES
146
Cela n’est pas nécessairement le cas de certaines délégations de
service public pourtant citées en modèle à suivre dans le chapitre. Il est,
à ce titre, étonnan
t que la Haute Cour ne s’inquiète pas du caractère
déficitaire de leur exploitation et du danger que cela fait peser à terme
sur la pérennité du contrat et sur les intérêts de la commune.
Le constat ressortant de ce chapitre, à savoir que les délégations
de service public pour les casinos seraient peu protectrices des intérêts
des communes, semble donc se baser uniquement sur le plan juridique
et à court terme et non sur l’impact global à long terme au niveau
économique et touristique de la délégation de service public pour la
commune.
Pour ce qui concerne la complexité des montages fonciers relatifs
à la construction et à l’exploitation des casinos, il est à rappeler que ces
montages ne sont que le fruit de l’histoire, parfaitement calés sur les
pratiques e
t jurisprudences de l’époque et que les communes n’ont pas
d’autres choix que de s’adapter aux règles de droit jurisprudentielles en
constante évolution.
Il me semble, d’ailleurs, qu’il existe un mouvement de fond
beaucoup plus profond avec une volonté de modification des pratiques
des délégations de service public de casino, et que le simple argument
de la crise sanitaire soit plutôt le prétexte à une remise en cause des
délégations de service public de jeux, par des cahiers des charges type
qui pourraient conduire à une codification plus poussée de celles-ci. Le
purisme juridique chassant la créativité, l’innovation et la possibilité pour
des acteurs économiques d’être force de proposition, ce qui est
l’essence même des délégations de service public, il fa
ut veiller à ce
qu’elles ne se transforment pas en marchés publics classiques.
Enfin, concernant la recommandation aux collectivités locales de
« procéder à l’évaluation des retombées… », n’appartiendrait
-il pas
plutôt à l’État et à son pouvoir régalien de
procéder à cette évaluation?
Le délégataire ne peut pas être juge et partie et ce notamment au
regard des arguments que la Haute Cour développe dans ce présent
chapitre.
Voilà, Monsieur le Président, les quelques remarques que je tenais
à vous faire suite
à la lecture de ce chapitre. La présence d’un casino
sur le territoire d’une commune n’est naturellement pas anodine et la
relation
délégant-délégataire
est
particulièrement
complexe.
Cependant, pour l’analyser complètement, il est impossible de mettre
de
côté le rôle de l’État et de la jurisprudence dans cette relation, tant
le cadre de celle-ci en dépend. De la même manière, cette relation ne
peut être analysée sur le plan uniquement juridique. Il faut, comme
toujours, lier le fond et la forme.
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LA PR
ÉSENCE D’UN CASINO S
UR UN TERRITOIRE : UNE RENTE DE SITUATION
FRAGILISÉE PAR LA CRISE SANITAIRE
147
Afin de garantir toujours plus les intérêts des communes dans les
délégations de service public de casino, je pense donc, d’une part, que
c’est à l’État de construire un cadre juridique qui soit le plus clair, lisible
et vertueux possible sans tomber dans la prof
usion législative. Et d’autre
part, que c’est à lui d’assumer l’évaluation de celles
-ci en prenant en
compte leur impact réel sur les communes et leur pérennité.
RÉPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE SALIES DU SALAT
La présence d'un Casino avec la taxe sur les jeux nous a permis
de soutenir financièrement les activités thermales déficitaires de notre
ville (Thermes-Spa-Village Thermal) depuis de nombreuses années.
D’autre part, ce dernier participe activement à l'animation culturelle et
sportive de la Ville (subventions à diverses associations et prises en
charge de manifestations comme le feu d'artifice du 14 Juillet).
Le Conseil Municipal a décidé, en 2019, d’ouvrir une Délégation
de Service Public en faveur de professionnels du thermalisme afin de
supprimer ces trois budgets annexes ; nous sommes en période de
négociation avec les différents acteurs.
Conscients qu'un retournement de la conjoncture sur les jeux
serait catastrophique pour notre Commune et nous obligerait, dans
notre position actuelle, à arrêter toutes les activités thermales avec une
perte d’une quarantaine d’emploi.
La venue de professionnels devrait valoriser notre richesse
thermale et ainsi pérenniser et fortifier l’économie locale, diminuer notre
dépendance à la recette des jeux et nous permettre de nous consacrer
à nos activités de base d'une ville normale.
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