1/7
–
avis n° 2019-0311
Avis n° 2019-0311
Séance du 27 novembre 2019
Séance plénière
AVIS
Article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales
Budget 2019
REGION AUVERGNE-RHONE-ALPES
LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES AUVERGNE-RHONE-ALPES,
VU
le code général des collectivités territoriales, notamment ses articles L. 1612-15,
L. 1612-19, R. 1612-14 et R. 1612-32 et suivants ;
VU
le code des juridictions financières, notamment son article L. 232-1 ;
VU
la loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
République ;
VU
le code des transports ;
VU
la lettre du 21 octobre 2019, enregistrée au greffe le 23 octobre 2019, par laquelle le préfet
de la région Auvergne-Rhône-Alpes, préfet du Rhône, a saisi la chambre sur le fondement de
l’article L. 1612
-15 du code général des collectivités territoriales afin de constater le défaut
d’inscription d’une dépense obligatoire
au budget de la région Auvergne-Rhône-Alpes ;
VU
la lettre du 29 octobre 2019 du président de la 5
ème
section informant le président du conseil
régional Auvergne-Rhône-Alpes de la saisine ;
VU
les observations présentées par la région le 12 novembre 2019 ;
VU
l'ensemble des pièces du dossier ;
Sur le rapport de M. Joris MARTIN, conseiller ;
VU
les conclusions du ministère public ;
Après avoir entendu M. Joris MARTIN, conseiller, en son rapport ;
2/7
–
avis n° 2019-0311
CONSIDERANT CE QUI SUIT :
SUR LA RECEVABILITE DE LA SAISINE
1. Selon le deuxième alinéa de l
’article L. 1612
-15 du code général des collectivités
territoriales : «
La chambre régionale des comptes saisie, soit par le représentant de l'Etat
dans le département, soit par le comptable public concerné, soit par toute personne y ayant
intérêt, constate qu'une dépense obligatoire n'a pas été inscrite au budget ou l'a été pour une
somme insuffisante. Elle opère cette constatation dans le délai d'un mois à partir de sa saisine
et adresse une mise en demeure à la collectivité territoriale concernée
».
2.
L’
article R. 1612-32 de ce code exige que : «
La saisine de la chambre régionale des
comptes prévue à l'article L. 1612-15 doit être motivée, chiffrée et appuyée de toutes
justifications utiles
(…)
». L’article R. 1612
-34 du même code prévoit que : «
La chambre
régionale des comptes se prononce sur la recevabilité de la demande. Elle constate
notamment la qualité du demandeur et, s'il y a lieu, l'intérêt qu'il a à agir
».
3. Le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes, préfet du Rhône, est le préfet territorialement
compétent. La saisine du représe
ntant de l’Etat était chiffrée
et accompagnée des documents
budgétaires de la région Auvergne-Rhône-Alpes.
4. Cette saisine est, par suite, recevable.
SUR LE DELAI IMPARTI A LA CHAMBRE POUR RENDRE SON AVIS
5.
L’article R. 1612
-8 du code général des collectivités territoriales dispose que :
« Lorsque la
chambre régionale des comptes est saisie par le représentant de l'Etat d'une décision
budgétaire ou d'un compte administratif, le délai dont elle dispose pour formuler des
propositions court à compter de la réception au greffe de l'ensemble des documents dont la
production est requise selon le cas par les articles R. 1612-16, R. 1612-19, R. 1612-23,
R. 1612-24 et R. 1612-27. Ces dispositions sont applicables lorsque la chambre est saisie
d'une demande d'inscription d'une dépense obligatoire au budget d'une collectivité ou d'un
établissement public local
. »
6.
Au cas d’espèce, le budget de l’exercice en cours de la région a été transmis
à la chambre
le 5 novembre. Le délai d’un
mois imparti à la chambre court donc à compter de cette date.
SUR L
’OBJET DE LA SAISINE
7. Par courrier du 21 octobre 2019, enregistré au greffe de la chambre le 23 octobre 2019, le
préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes, préfet du Rhône, a saisi la chambre régionale des
comptes sur le fondement de l’article L. 1612
-15 du code général des collectivités territoriales
afin de constater le défaut d’inscripti
on au budget de la région
d’Auvergne
-Rhône-Alpes
d’une
dépense de 6 644
445,85 €
due à
la communauté d’agglomération de l’
Ouest rhôdanien
(COR). Il estime, en effet, que cette dépense est obligatoire pour compenser les charges
transférées à la COR. En application de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation
territoriale de la république (NOTRe), la COR est en effet devenue compétente le 1
er
janvier
2017 pour l’organisation
des transports non urbains, et
pour l’organisation des transports
scolaires.
SUR LES OBSERVATIONS DE LA REGION AUVERGNE-RHONE-ALPES
8. En ses observations, la région indique que les difficultés de financement de la compétence
transport exercée par la COR ont pour origine
l’exclusion
, à la demande du préfet, du ressort
territorial
de la COR lors de la commission locale pour l’évaluation des charges et ressources
3/7
–
avis n° 2019-0311
transférées, réunie en 2016 entre le département du Rhône et la région Auvergne-Rhône-
Alpes concernant les transferts de compétences en matière de transport. Elle fait valoir que
cette exclusion la prive d’une fraction de la compensation financière due par le
département
du Rhône à son profit.
9.
La région indique ne pas contester la source de l’obligation lui imposant de financer la COR
au titre du transfert des compétences concernant le transport non-urbain interne au 1
er
janvier
2017 et le transport scolaire interne au 1
er
septembre 2017. Elle soutient néanmoins avoir droit
en application du V de
l’article 133 de la loi NOTRe à
une compensation financière de la part
du départ
ement lui permettant d’assurer le financement de
la COR. Elle explique ainsi avoir
sai
si le tribunal administratif de Lyon à fin d’annulation de l’arrêté préfectoral du 5
juillet 2018
et par voie d’exception d’illégalité l’arrêté préfectoral du 22 décembre 2016 en ce que ces
actes mettent à sa charge le financement de la COR par la région sans prévoir la
compensation financière due par le département à son profit.
10.
La région souligne que l’arrêté préfectoral du 5 juillet 2018 attaqué ne fixe aucun montant.
Elle expose que la saisine préfectorale retient un montant calculé sur la base des chiffres
constatés sur les exercices 2017 et 2018, qui sont plus élevés que ceux constatés à la date
du transfert de compétence. Elle demande à la chambre régionale des comptes de considérer
que la dépense mentionnée dans la saisine du préfet ne satisfait pas aux critères permettant
de constater qu’une dépense revêt un caractère obligatoire
car
elle n’apparait ni échue, ni
liquide et fait l’objet d’une contestation sérieuse devant le juge administratif.
SUR LA CARACTERE OBLIGATOIRE DE LA DEPENSE
Sur les critèr
es permettant de caractériser une dépense obligatoire au sens de l’article
L. 1612- 15 du code général des collectivités territoriales :
11.
Selon le premier alinéa de l’article L. 1612
-15 du code général des collectivités territoriales,
« ne sont obligatoires pour les collectivités territoriales que les dépenses nécessaires à
l'acquittement des dettes exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l'a expressément
décidé
». Il résulte de ces dispositions que la chambre régionale des comptes ne peut
constater qu'une dépense est obligatoire pour une collectivité et mettre celle-ci en demeure de
l'inscrire à son budget qu'en ce qui concerne les dettes échues, certaines, liquides et non
contestées dans leur principe et dans leur montant, et découlant de la loi, d'un contrat, d'un
délit, d'un quasi-délit ou de toute autre source d'obligations.
12.
Saisie sur le fondement de l’article L. 1612
-15 du code général des collectivités
territoriales, la chambre régionale des comptes
s’assure en premier lieu que la dépense
litigieuse est
, d’une part, fondée sur une source certaine d’obligation et, d’
autre part, présente
un caractère échu et liquide. Une créance apparait liquide lorsque son montant est
précisément déterminé selon les formes prévues. Si ces conditions sont réunies, il lui
appartient ensuite de vérifier que la dépense n’est pas sérieusement contestée par le débiteur.
A cette occasion, son office ne lui permet en aucun cas de se prononcer sur le fond en lieu et
place du juge compétent, administratif ou judiciaire.
Sur la source de l’obligation
:
13.
Aux termes de l’article L. 3111
-1 du code des transports, dans sa rédaction issue de
l’article 15 de la loi dite NOTRe du 7 août 2015
:
« Sans préjudice des articles L. 3111-17 et
L. 3421-2, les services non urbains, réguliers ou à la demande, sont organisés par la région,
à l'exclusion des services de transport spécial des élèves handicapés vers les établissements
scolaires. (…)
»
. Aux termes de l’article L. 3111
-7 de ce même code :
« Les transports
scolaires sont des services réguliers publics. La région a la responsabilité de l'organisation et
du fonctionnement de ces transports. »
. Selon le dernier alinéa de l’article 15 de la loi NOTRe
:
4/7
–
avis n° 2019-0311
« Le présent article s'applique à compter du 1er janvier 2017, à l'exception des 5° à 9° du I et
des II à IV qui entrent en vigueur à compter du 1er septembre 2017. »
14. Ces dispositions ont eu pour effet de transférer du département du Rhône à la région
Auvergne-Rhône-Alpes,
d’une part,
au 1
er
janvier 2017, les services de transport non-urbain,
régulier et à la demande
, et, d’autre part, au 1
er
septembre 2017, les services de transport
scolaires.
15.
En outre, l’article 18 de la loi NOTRe organise également le transfert de la compétence du
transport routier de voyageur vers les autorités organisatrices de la mobilité qui sont, dans leur
ressort territorial, les communes, leurs groupements, la métropole de Lyon et les syndicats
mixtes de transports.
Or, la communauté de communes de l’ouest rhôdanien s’est transformée
en communaut
é d’agglomération à compter du 1
er
janvier 2016. De ce fait, elle est devenue
autorité compétente pour organiser la mobilité sur son territoire en vertu de l’article L. 5216
-5
du code général des collectivités territoriales.
16. Les modalités de ce second transfert sont fixées par
l’article
L. 3111-5 du code des
transports, dans sa rédaction issue de l’article 18 de la loi NOTRe
:
« Sans préjudice du
premier alinéa de l'article L. 3111-8, en cas de création d'un établissement public de
coopération intercommunale à fiscalité propre compétent en matière de mobilité, ou de
modification du ressort territorial d'un établissement public de coopération intercommunale à
fiscalité propre compétent en matière de mobilité, entraînant l'inclusion de services de
transport public existants, réguliers ou à la demande, organisés par une région, un
département ou un syndicat mixte, l'établissement public de coopération intercommunale à
fiscalité propre compétent en matière de mobilité est substitué à l'autorité organisatrice de
transport antérieurement compétente dans l'ensemble de ses droits et obligations pour
l'exécution des services de transport publics désormais intégralement effectués sur son ressort
territorial. Cette substitution intervient dans un délai d'un an à compter de cette création ou
modification. / Une convention entre les autorités organisatrices concernées fixe les modalités
du transfert et les conditions de financement des services de transport non urbains transférés,
en tenant compte notamment d'une éventuelle modification du périmètre de l'assiette du
versement transport. En cas de litige, le second alinéa de l'article L. 3111-8 s'applique aux
procédures d'arbitrage. »
17.
Au cas d’espèce, à défaut de la conclusion d’une convention entre la COR et le
département
du Rhône au cours de l’exercice 2016, la COR est devenue compétente en
matière de transports non-urbains et transports scolaires au 1
er
janvier 2017.
18.
En ce qui concerne les modalités de compensation financière, l’article L. 3111
-8 du code
des transports dispose :
«
(…)
Les procédures d'arbitrage par l'autorité administrative
compétente de l'Etat, en cas de litige, sont déterminées par décret en Conseil d'Etat. En ce
qui concerne les modalités financières du transfert, cet arbitrage prend en compte le montant
des dépenses effectuées par la région au titre des compétences transférées à l'autorité
compétente pour l'organisation des transports urbains au cours de l'année scolaire précédant
le transfert, de sorte que soit assurée la compensation intégrale des moyens nécessaires à
l'exercice de la compétence transférée. »
19. Il résulte ainsi des dispositions combinées des article 15 et 18 de la loi NOTRe que la COR,
devenue compétente en matière de mobilité le 1
er
janvier 2017,
est en droit d’obtenir la
compensation intégrale, par la région, des moyens nécessaire
s à l’exercice de cette
compétence à compter du 1
er
janvier 2017 en matière de transports non-urbains et à compter
du 1
er
septembre 2017, en matière de transports scolaires.
20. En conséquence, la dépense objet de la saisine concernant la compensation due par la
région à la COR au titre du transfert de la compétence transport interne non-urbain au
5/7
–
avis n° 2019-0311
1
er
janvier 2017 et de la compétence transport interne scolaire au 1
er
septembre 2017 résulte
de la loi. Cette dépense apparait ainsi certaine en son principe.
Sur le caractère échu et liquide de la dette :
21. Il résulte de ce qui précède
que l’obligation de conventionnement visée au dernier alinéa
de l’article L. 3111
-5 du code des transports aurait dû concerner la COR et la région dès le 1
er
janvier 2017 pour les transports non-
urbains. S’agissant des transports scolaires, cette
obligation aurait dû concerner, d’une part, la COR et le département du Rhône pour la période
courant du 1
er
janvier 2017 au 1
er
septembre 201
7 et, d’autre part, la COR et la région
Auvergne-Rhône-Alpes à compter du 1
er
septembre 2017. Ces conventions auraient dû
déterminer le montant de la compensation financière versée par les collectivités concernées
à la nouvelle autorité organisatrice de la mobilité pour le financement de ces compétences
transférées. Au cas d’espèce, aucune convention relative à ce point n’a été conclue entre,
d’une part, la COR et, d’autre part, le département du Rhône
ou la région Auvergne-Rhône-
Alpes.
22. En cas de désaccord entre les collectivités concernées par les transferts de compétences
de l’article 18 de la loi NOTRe, l’article L. 3111
-5 du code des transports renvoie
, ainsi qu’il a
été exposé,
au second alinéa de l’article L.
3111-8 du même code. L
a procédure d’arbitrage
devant être suivie par le
représentant de l’Etat est précisée par
les articles R. 3111-22 et
R. 3111-23 du code des transports. Ces articles disposent en substance que si les parties le
lui demandent ou si aucune convention n’est co
nclue dans un délai de trois mois suivant le
transfert de compétence, le préfet de région transmet le dossier au président de la chambre
régionale des comptes qui désigne un magistrat chargé de concilier les parties ou, à défaut,
de présenter des propositions au préfet. Ce dernier fixe alors, par arrêté préfectoral, les
conditions de financements des services de transports concernés.
23.
Il résulte des pièces du dossier que s’agissant des relations entre la COR et le département
du Rhône, le préfet du Rhône a s
aisi, conformément à l’article R. 3111
-22 du code des
transports, la présidente de la chambre régionale des comptes par un courrier du 2 mai 2018.
Le magistrat désigné par la présidente de la chambre régionale des comptes a transmis le 18
juin 2018 une proposition au préfet, acceptée par les parties. Conformément à cette dernière,
le préfet a fixé par un arrêté préfectoral du 5 juillet 2018 à 1 441
030,56 € le montant de la
compensation due par le département du Rhône à la COR au titre des transports scolaires
pour la période du 1
er
janvier 2017 au 1
er
septembre 2017. Par le même arrêté, le préfet a
également indiqué que le financement de compensation due à la communauté
d’agglomération de l’Ouest rhôdanien incombe également à la région Auvergne
-Rhône-Alpes
depuis le 1
er
janvier 2017 pour les transports non urbains et depuis le 1
er
septembre 2017 pour
les transports scolaires.
24.
En ce qui concerne l’obligation de financement pesant sur la région au bénéfice de la COR
et objet de la présente saisine, le préfet a saisi la présidente de la chambre régionale des
comptes par un courrier du 12 février 2019. Le magistrat désigné a transmis une proposition
d’arbitrage au représentant de l’
Etat le 3 juin 2019.
25. La c
hambre relève qu’à la suite de cette proposition en date du 3 juin 2019, le préfet n’a
pas fixé par arrêté le montant de la compensation due par la région à la COR contrairement
aux dispositions de l’article R.
3111-23 du code des transports, seul un arrêté pouvant fixer le
montant de la compensation en cause.
26.
En outre, il résulte de l’instruction que le montant de la dépense mentionnée dans la saisine
a été établi sur la base des charges constatées par le syndicat mixte des transports pour le
Rhône et l’agglomération lyonnaise (SYTRAL) pour les lignes internes
à la COR sur les
exercices 2017 et 2018, soit postérieurement au transfert de compétence
alors que l’article
6/7
–
avis n° 2019-0311
L. 3111-8 du code des transports vise une période de référence précédant le transfert de
compétence. Un tel mode de calcul, qui pouvait servir de référence
lors d’une tentative
de
conciliation , requiert
l’accord des parties.
27. Il ressort de ces éléments de fait et de droit que la dette concernée, si elle est certaine
dans son principe,
n’apparait ni échue, ni liquide faute de convention ou d’arrêté
préfectoral
en fixant le montant
. Elle n’est dès lors
pas exigible.
28.
En conséquence, sans qu’il soit besoin d’examiner le moyen tenant à l’existence d’une
contestation sérieuse, la dépense objet de la saisine ne peut présenter
, en l’état,
un caractère
obligatoire au sens des dispositions de l’article L. 1612
-15 du code général des collectivités
territoriales.
PAR CES MOTIFS
Article 1 : DECLARE
recevable la saisine du préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes,
préfet du Rhône, introduite
sur le fondement de l’article L.
1612- 15 du code
général des collectivités territoriales.
Article 2 : DIT
que la dépense de 6 644 445,
85 € ne présente
pas un caractère obligatoire
au sens de l’article L. 1612
-15 du code général des collectivités territoriales.
Article 3 : DIT
qu’il n’y pas lieu, en conséquence, de mettre en demeure la collectivité
d’inscrire la dépense à son budget
.
Article 4 : DIT
que le présent avis sera notifié au président du conseil régional Auvergne-
Rhône-Alpes, au préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes, préfet du Rhône,
ainsi qu’au directeur régional
des finances publiques de la région Auvergne-
Rhône-Alpes, directeur départemental des finances publiques du Rhône.
Article 5 :
Article 6 :
RAPPELLE
que le conseil régional doit être tenu informé, dès sa plus proche
réunion, du présent avis conformément aux dispositions de l’article L. 1612
-19 du
code général des collectivités territoriales.
RAPPELLE
que le présent avis sera communicable aux tiers, dès qu’aura eu li
eu
la première réunion de l’assemblée délibérante suivant sa réception par la
collectivité, en application des dispositions de l’article R. 1612
-14 susvisé du code
général des collectivités territoriales.
7/7
–
avis n° 2019-0311
Fait et délibéré en la chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes, séance
plénière, le vingt-sept novembre deux mille dix-neuf.
Présents :
Mme Marie-Christine DOKHÉLAR, présidente, présidente de séance ;
M. Michel PROVOST, vice-président ;
M. Gérard CHAUVET, président de section,
Mme Geneviève GUYENOT, présidente de section ;
M. Jean-Pierre ROUSSELLE, président de section
M. Nicolas FERRU, président de section ;
M. Jean-Marc DANIELE, premier conseiller ;
Mme Jennifer EL-BAZ, conseillère ;
M. Joris MARTIN, conseiller, rapporteur.
Le rapporteur
La présidente de la chambre
régionale des comptes
Joris MARTIN
Marie-Christine DOKHÉLAR
Voies et délais de recours (article R. 421-1 du code de justice administrative) : La présente
décision peut être attaquée devant le tribunal administratif territorialement compétent dans un
délai de deux mois à compter de sa notification.