Parc d’activités La Providence –
Kann’Opé –
Bât. D - CS 18111
–
97181 LES ABYMES CEDEX
Tél. 05 90 21 26 90
–
Courriel : «
antillesguyane@crtc.ccomptes.fr
»
Site internet : «
www.ccomptes.fr/guadeloupe-guyane-martinique
»
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Région Guadeloupe
Exercices 2014 et suivants
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 10 juillet 2019.
REGION GUADELOUPE
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...........................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
.......................................................................................................
6
INTRODUCTION
..................................................................................................................
8
LES RECOMMANDATIONS PRECEDENTES DE LA CHAMBRE
PEU PRISES EN CONSIDERATION
.......................................................
10
Sur 14 recommandations issues du rapport précédent de la chambre,
seul
ement trois ont été complètement mises en œuvre
................................
10
I.1. 1. La plupart des observations portant sur la fiabilité des comptes et sur
l’information budgétaire n’ont pas été mises en œuvre
................................
10
I.1. 2. Des observations en matière de formation professionnelle laissées sans
suite
...............................................................................................................
10
Des insuffisances en matière d’information obligatoire et en matière de
gestion
..........................................................................................................
10
I.2. 1. Dans la présentation du compte administratif
..............................................
10
I.2. 2. Dans la gestion financière et comptable
.......................................................
12
Un avis budgétaire non suivi d’effet
............................................................
15
DES MARGES DE MANŒUV
RE FINANCIERES MENACEES A
COURT TERME
..........................................................................................
16
Des ressources élevées mais une évolution moins favorable que celles des
autres régions
...............................................................................................
16
II.1. 1. Les contributions directes
...........................................................................
17
II.1. 2. La fiscalité indirecte
...................................................................................
18
II.1. 3. La fiscalité reversée à la région
..................................................................
19
II.1. 4. Les dotations et participations
....................................................................
19
Des dépenses de fonctionnement en forte augmentation
...........................
20
II.2. 1. Les charges générales
.................................................................................
21
II.2. 2. Les charges de personnel
............................................................................
21
II.2. 3. Les contributions et participations aux charges de fonctionnement
d’organismes extérieurs
................................................................................
21
II.2. 4. Les subventions accordées
..........................................................................
22
II.2. 5. Les charges financières
...............................................................................
22
II.2. 6. Les charges exceptionnelles
.......................................................................
22
Un budget d’investissement de moins en moins financé par des ressources
propres
..........................................................................................................
23
II.3. 2.
Un fonds de roulement correct qui n’explique pas les délais de paiement
excessifs
........................................................................................................
25
Une situation financière qui ne permet pas de soutenir le niveau des
investissements programmés
........................................................................
26
II.4. 1. Une situation financière saine, sous réserve des engagements hors bilan .. 26
II.4. 2.
Les conditions posées à l’augmentation des dépenses par la loi de
programmation des finances publiques du 22 janvier 2018
.........................
28
II.4. 3.
Un niveau d’investissement non soutenable si le cadrage fixé par le
document d’orientation budgétaire n’est pas respecté
..................................
30
Un contrôle budgétaire interne défaillant
...................................................
31
REGION GUADELOUPE
2
UNE
RESPONSABILITE
CENTREE
SUR
LA
STRATEGIE
D’AMENAGEMENT ET DE
DEVELOPPEMENT
................................
32
De larges compétences au contenu clarifié
..............................................
32
La « clause de compétence générale » supprimée
....................................
33
LA
POLITIQUE
REGIONALE
DE
DEVELOPPEMENT
ECONOMIQUE : UNE STRATEGIE ATTENDUE
................................
35
Des moyens importants au service d’un enjeu primordial
.......................
35
IV.1. 1. Malgré ses
atouts, l’économie crée peu d’emplois
.....................................
35
IV.1. 2. La région consacre des moyens importants au développement
économique
...................................................................................................
39
Un schéma régional de développement économique, d’innovation et
d’internationalisation (SRDE2I) qui répond imparfaitement aux
prescriptions légales
.....................................................................................
40
IV.2. 1. Le nouveau cadre légal introduit par la loi NOTRé
...................................
41
IV.2. 2.
Sur la forme, une procédure d’élaboration largement concertée
................
41
IV.2. 3.
Sur le fond, l’absence de stratégie claire reposant sur des choix affirmés
. 42
La mission de collectivité « responsable » du développement économique
n’est pas articulée avec le SRDE2I
..............................................................
43
IV.3. 1.
La région est seule compétente pour définir les régimes d’aides et décider
de l’octroi des aides aux entreprises
.............................................................
43
IV.3. 2. La définition de la participation des collectivités aux dispositifs
d’ingénierie financière de la région nécessite de modifier le SRDE2I
.........
44
IV.3. 3.
L’intervention de la région en matière d’immobilier d’entreprise est privée
de fondement juridique
.................................................................................
44
IV.3. 4.
La région Guadeloupe n’a pas repris les actions économiques mises en
œuvre précédemment par le département
.....................................................
45
Les aides aux entreprises : un système de distribution discrétionnaire
....
46
IV.4. 1. Des montants très importants en jeu
...........................................................
46
IV.4. 2. Des aides directes comportant des irrégularités
..........................................
47
IV.4. 3.
Un ensemble désordonné et touffu de dispositifs d’i
ntervention
...............
48
IV.4. 4.
L’absence d’évaluation de l’effet des aides régionales
..............................
56
LES
TRANSPORTS
INTERURBAINS
ET
SCOLAIRES :
UNE
STRATEGIE QUI SE FAIT AUSSI ATTENDRE
...................................
56
Un
territoire en manque d’organisation en matière de transport
................
56
Une compétence régionale nouvelle et cohérente
......................................
57
Le schéma régional des infrastructures et des transports (SRIT) : ambition
démesurée, faible traduction concrète
..........................................................
57
V.3. 1. Une lente gestation
.....................................................................................
58
V.3. 2.
Une ambition à plus d’un milliard d’euros
.................................................
58
V.3. 3.
Une mise en œuvre laborieuse
....................................................................
59
Une compétence rôdée : les infrastructures de transport
............................
60
V.4. 1. La voirie régionale
......................................................................................
60
V.4. 2. La région Guadeloupe est engagée dans le développement portuaire et
aéroportuaire
.................................................................................................
61
Un financement du transport maritime et aérien de voyageurs dont la
régularite doit être vérifiée
...........................................................................
61
REGION GUADELOUPE
3
V.5. 1. La continuité territoriale avec la France euro-continentale : un dispositif
régional dont la base légale a disparu
...........................................................
61
V.5. 2.
A l’inverse, les liaisons inter
-îles entrent dans le champ des compétences
régionales
......................................................................................................
62
Une compétence nouvelle qui appelle des solutions rapides aux difficultés
croissantes qui handicapent le territoire
.......................................................
63
V.6. 1.
L’organisation du transport scolaire ne justifie pas l’absence de projet
stratégique
.....................................................................................................
63
V.6. 2. Le transport interurbain
: le transfert d’une compétence en déshérence
....
64
Un défaut d’anticipation dans la prise de compétence du transport
...........
66
V.7. 1. En ce qui concerne les transports scolaires
.................................................
66
V.7. 2. En ce qui concerne les transports interurbains
...........................................
66
V.7. 3. Une relance des transports interurbains sans étude préalable des besoins . 66
LA GOUVERNANCE DE LA REGION : UNE ORGANISATION
OPAQUE, TOURNEE VERS ELLE-MEME
...........................................
67
Une transparence insuffisante dans la prise de décision
..........................
67
VI.1. 1.
Le choix d’une large délégation à la commission permanent
e et au
président
.......................................................................................................
67
VI.1. 2.
Un droit à l’information des citoyens longtemps négligé
...........................
69
Un organigramme modifié incessamment
................................................
69
VI.2. 1. Un organigramme continuellement bousculé
.............................................
69
VI.2. 2. Une mobilité très forte des agents
..............................................................
70
VI.2. 3. Des conséquences négatives sur le fonctionnement des services
...............
70
Un poids excessif du cabinet
....................................................................
71
VI.3. 1. Cabinet et administration régionale : des missions normalement
distinctes
.......................................................................................................
71
VI.3. 2. Le large dépassement de la limite réglementaire de cinq collaborateurs de
cabinet
...........................................................................................................
73
VI.3. 3. Trop de missions administratives gérées par le cabinet
..............................
74
L’inspection régionale
: un projet hors norme
.........................................
76
Annexes
................................................................................................................................
78
REGION GUADELOUPE
4
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes a contrôlé les comptes et la gestion du conseil régional
de Guadeloupe de l
’
exercice 2014 jusqu
’
à la période la plus récente. La chambre a pu
accéder à tous les documents demandés et rencontrer tous les agents sollicités, sans
difficulté.
Après une analyse des finances de la région, ce contrôle a porté plus spécifiquement sur
la mise en œu
vre des nouvelles compétences introduites par la loi 2015-991 du 7 août
2015, à savoir, le développement économique et les transports interurbains et scolaires et
sur les conséquences de la perte de la
« clause de compétence générale »
. Elle se conclut
par une analyse de la gouvernance.
Il résulte de ce contrôle que, de manière générale, les comptes de la région ne sont pas
tenus de manière suffisamment fiable, tant sur le plan de la production d
’
un certain
nombre de documents obligatoires que sur celui du respect de procédures de gestion. Les
observations déjà formulées dans ce domaine par la chambre à l
’
issue du précédent
contrôle n
’
ont guère été appliquées.
En raison de ressources abondantes, la situation financière de la région est saine
aujourd’hui
mais elle est menacée par des charges de fonctionnement qui ponctionnent
excessivement et de plus en plus son potentiel d
’
autofinancement. L
’
amélioration des
marges de manœuvre
en 2016 et en 2017 a été rendue possible par une relative retenue
sur l
’
endettement et, donc, sur les frais financiers afférents. Le redressement de l
’
excédent
brut de fonctionnement est conditionné par des économies significatives sur la masse
salariale, en forte hausse sur toute la période analysée. En attendant, la modération du
programme d
’
investissements permettra de ne pas dégrader la capacité de remboursement
de la collectivité et d
’
améliorer sa signature bancaire.
La région a signé avec l
’
Etat, en juillet 2018, un contrat dit de «
Cahors
» ayant pour
objectif de modérer la croissance des dépenses de fonctionnement des collectivités et de
récompenser les efforts réalisés en ce domaine. Avec un an de recul, il apparaît qu
’
elle
aurait dû subir une ponction sur ses recettes fiscales dès le compte administratif 2018 et
qu
’
elle s
’
expose à une telle pénalité en 2019 et en 2020, en raison de l
’
augmentation de
ses charges au-delà du plafond contractualisé, malgré un calcul large et bienveillant des
dépenses de fonctionnement « exceptionnelles » ou « non récurrentes », exclues du calcul
de l’augmentation.
La région Guadeloupe doit aussi procéder à une revue générale de ses politiques ou
actions publiques afin de supprimer celles qui ont perdu leur base juridique en raison de
la suppression de la clause de compétence générale.
En sens inverse, les régions disposent désormais d
’
un ensemble cohérent de compétences
qui leur donnent les moyens de conduire des politiques publiques stratégiques. Elles sont
ainsi responsables du développement économique.
A ce titre, la région Guadeloupe a établi, fin 2016, son schéma régional de développement
économique, d
’
innovation et d
’
internationalisation (SRDE2I). Curieusement, le contenu
de ce document de planification et d
’
orientation traduit une forme de renonciation de la
collectivité régionale à assurer la responsabilité légale prééminente qui lui est dévolue par
REGION GUADELOUPE
5
rapport aux autres collectivités et à exercer la plénitude de ses compétences dans ce
domaine, en renvoyant la définition des mesures pratiques à des conventions territoriales
avec les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), ce qui ne
correspond pas aux termes de la loi.
Le grand nombre de régimes d
’
aides économiques institués par la région crée une opacité
discriminante, favorable aux entreprises les mieux insérées dans l
’
environnement
régional. Dans ce contexte, bien que non obligatoire, un régime général des aides
régionales contribuerait à la transparence de la politique de soutien à l
’
économie régionale
et à leur prévisibilité au bénéfice des opérateurs économiques existants ou potentiels. Le
cadre européen que constitue le règlement général des exemptions par catégorie (RGEC),
qui autorise des exonérations à l
’
interdiction des aides d
’
Etat, ne dispense pas la région
de devoir adopter une délibération-cadre pour chacun des régimes d
’
aide ni de les publier.
L
’
absence d
’
une telle délibération-cadre pour les montants de subvention les plus
importants ouvre la voie à l
’
arbitraire, biais constaté dans l
’
attribution des aides.
Le fonds d
’
intervention régional de Guadeloupe (FIRG) qui devrait financer le capital-
investissement, est nettement détourné de sa vocation au profit d
’
entreprises
majoritairement en difficulté, ce qui nuit au tissu économique sain et à une concurrence
équitable, en contradiction avec les objectifs de développement économique revendiqués
et avec un usage rigoureux des fonds publics.
L
’
économie guadeloupéenne dépend principalement des flux d
’
argent public et n
’
est pas
en mesure, aujourd
’
hui, d
’
affronter la concurrence européenne ou internationale. La
collectivité régionale ne s
’
est pas dotée d
’
une stratégie de développement économique et,
en particulier, n
’
a pas défini de priorités pour optimiser l
’
usage des moyens financiers
dont elle dispose qui, s
’
ils sont abondants, ne sont pas illimités.
La région a un rôle essentiel à jouer en matière de transport, dans un contexte d
’
embolie
routière. Ambitieux, le schéma régional des infrastructures et des transports (SRIT) voit
ses actions se déployer lentement. La région est compétente en matière de routes
anciennement « nationales » et de transport vers les îles du sud, mais non pour financer
des voyages vers la France euro-continentale. La région a tardé à prendre en compte le
transfert de la compétence sur les transports interurbains et scolaires.
Le fonctionnement des instances régionales manque de transparence. Les modifications
trop fréquentes de l
’
organigramme et la mobilité du personnel induite nuisent au bon
fonctionnement de l
’
administration.
Il appartient à l
’
exécutif de respecter les procédures administratives préparatoires aux
délibérations du conseil régional, pour assurer la sécurité juridique et financière de ses
décisions, des progrès étant notamment nécessaires dans la motivation des délibérations.
Le directeur général des services n
’
a pas autorité sur l
’
ensemble de l
’
administration du
conseil régional. L
’
effectif des collaborateurs de cabinet du président du conseil régional
est largement excessif par rapport au contingent autorisé. L
’
inspection générale régionale,
peu productive, est fortement surdimensionnée.
REGION GUADELOUPE
6
RECOMMANDATIONS
__
Recommandation n°1 :
[Régularité]
Compléter les informations obligatoires du
compte administratif et veiller à sa parfaite correspondance
avec le compte de gestion.
Recommandation n°2 :
[Régularité]
Respecter
la
date
limite
de
la
journée
complémentaire pour le rattachement des charges et produits à
l
’
exercice.
Recommandation n°3 :
[Régularité]
Améliorer la tenue de l
’
actif et tenir à jour le
patrimoine (suivi des créances irrécouvrables et des provisions
pour dépréciation, régularisation des AP/AE inutiles ou en
doublon, apurement des comptes 23, amortissements).
Recommandation n°4 :
[Régularité]
Solder les opérations anciennes du compte 454
« Travaux effectués d
’
office pour tierces personnes ».
Recommandation n°5 :
[Performance]
Anticiper la préparation et affiner le suivi du
budget, disposer d
’
un plan de trésorerie ; ajuster la réalisation
des emprunts au besoin de financement des opérations et au
besoin de trésorerie.
Recommandation n°6 :
[Régularité]
Veiller à la motivation précise et circonstanciée
des délibérations dans tous les cas où la loi l
’
exige, des
délibérations portant sur des compétences partagées et de
celles par lesquelles la région exerce le rôle de chef de file.
Recommandation n°7 :
[Régularité]
Retirer les délibérations privées de base juridique
à la suite de la perte de la clause générale de compétence.
Recommandation n°8 :
[Régularité]
Mettre en conformité les régimes d
’
aide de la
région avec la législation et la réglementation, depuis leur
conception, leur présentation formelle et leur publication
jusqu
’
au processus de réception des demandes et de décision.
Recommandation n°9 :
[Régularité]
Contrôler le strict respect de l
’
objet social de la
SEM Patrimoniale et les prises de risques financiers.
Recommandation n°10 :
[Régularité]
Supprimer le FIRG ou le mettre en conformité,
sur le fond et sur la forme, avec ses règles statutaires et avec le
cadre européen.
Recommandation n°11 :
[Régularité]
Constater
comptablement
les
prises
de
participations, les prêts et les pertes du FIRG dans les comptes
de la région.
Recommandation n°12 :
[Régularité]
Cesser la pratique des collaborateurs occultes de
cabinet, en ramenant le nombre de collaborateurs sous le
plafond légal.
REGION GUADELOUPE
7
Recommandation n°13 :
[Performance]
Etablir
périodiquement
un
rapport
d
’
évaluation des régimes d
’
aides aux entreprises, quantitatif et
qualitatif, et le soumettre au conseil régional.
Recommandation n°14 :
[Régularité]
Respecter les prérogatives du directeur général
des services, en prenant appui sur l
’
arrêt du Conseil d
’
Etat du
26 janvier 2011,
Assemblée de la Polynésie française
.
Recommandation n°15 :
[Performance]
Sécuriser juridiquement et budgétairement les
délibérations en soumettant les projets correspondants au visa
préalable des directions administratives concernées.
REGION GUADELOUPE
8
INTRODUCTION
Ordonnateurs :
-
Mme Josette BOREL-LINCERTIN, du 1
er
janvier 2014 au 1
er
mai 2014 ;
-
M. Victorin LUREL, du 2 mai 2014 au 31 décembre 2015 ;
-
M. Ary CHALUS, depuis le 1
er
janvier 2016.
Rappel de procédure
La chambre régionale des comptes de la Guadeloupe a inscrit à son programme de 2018
le contrôle des comptes et de la gestion de la région Guadeloupe pour les exercices 2014
à 2018, conformément aux dispositions de l
’
article L. 211-4 du code des juridictions
financières (CJF). L
’
ouverture du contrôle a été signifiée aux ordonnateurs en fonctions
durant la période contrôlée, par courriers en date du 20 février 2018. L
’
entretien
d
’
ouverture du contrôle s
’
est tenu le 28 février 2018 avec M. Guy LOSBAR, premier
vice-président du conseil régional, en l
’
absence de M. Ary CHALUS, président,
empêché.
Aux termes de l
’
article L. 211-3, alinéa 3, du même code,
« l
’
examen de la gestion porte
sur la régularité des actes de gestion, sur l
’
économie des moyens mis en
œuvre
et sur
l
’
évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l
’
assemblée
délibérante ou par l
’
organe délibérant. L
’
opportunité de ces objectifs ne peut faire l
’
objet
d
’
observations. »
Les entretiens de fin d
’
instruction, prévus à l
’
article L. 243-1 du même code, ont eu lieu
le 14 juin 2018 avec M. Ary CHALUS, président en exercice, le 15 juin 2018 avec
M. Victorin LUREL et le 18 juin 2018 avec Mme Josette BOREL-LINCERTIN.
Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du procureur
financier, la chambre a arrêté, le 22 novembre 2018, un rapport d
’
observations provisoires
qui a été transmis à l
’
ordonnateur le 4 mars 2019. Des extraits ont été adressés aux anciens
ordonnateurs, ainsi qu
’
à 19 personnes physiques ou morales mises en cause. Les
destinataires disposaient de deux mois pour adresser leur réponse à la chambre.
Contradiction avec les ordonnateurs en fonctions durant la période sous contrôle
Ordonnateur
Date d
’
envoi du ROP
Date de notification
Date limite de
réception de la réponse
(jour ouvrable)
Mme Josette BOREL-LINCERTIN
4 mars 2019
22 mars 2019
22 mai 2019
M. Victorin LUREL
4 mars 2019
4 mars 2019
6 mai 2019
M. Ary CHALUS
4 mars 2019
4 mars 2019
6 mai 2019
Source : chambre régionale des comptes
M. Victorin LUREL a demandé, le 1
er
mai 2019, à accéder aux pièces fondant les
observations concernant sa gestion. Le caractère tardif de cette demande n
’
a pas permis
qu
’
elle puisse être satisfaite avant la date limite de réponse qui lui était impartie.
REGION GUADELOUPE
9
Le 2 mai 2019, l
’
ordonnateur en fonctions a demandé un délai complémentaire au délai
de deux mois ouvert par l’article L.
243-
2 du CJF, jusqu’au 10 mai 2019, délai
qui lui a
été accordé.
Les réponses des ordonnateurs ont été adressées à la chambre le 6 mai 2019 en ce qui
concerne M. LUREL, le 10 mai 2019 en ce qui concerne M. Ary CHALUS, le 23 mai
2019 en ce qui concerne Mme BOREL-LINCERTIN.
Huit mis en cause ont par ailleurs adressé une réponse à la chambre dans le délai légal de
deux mois.
M. LUREL, M. CHALUS et M. JABOL, président-directeur général de la Société
Antilles-Guyane d
’
investissement et de participation (SAGIPAR) mise en cause, ont
demandé l
’
audition prévue aux articles L. 243-3 et R241-28 du CJF. L
’
audition de
M. LUREL a eu lieu le 29 mai 2019 au matin. L
’
audition de M. CHALUS a eu lieu le
29 mai 2019 après-midi. L
’
audition de M. JABOL a eu lieu le 2 juillet 2019.
Après en avoir délibéré le 10 juillet 2019, la chambre formule les observations définitives
ci-après développées. Ce rapport, qui doit encore être considéré comme confidentiel, est
communiqué à l
’
ordonnateur en fonction et aux précédents ordonnateurs. Ces
destinataires disposent d
’
un délai d
’
un mois pour, s
’
ils le souhaitent, y apporter une
réponse qui engagera leur seule responsabilité. Ces réponses seront annexées au rapport
a
vant qu’il devienne public.
Les réponses suivantes ont été reçues :
-
M. Ary CHALUS, président, a répondu par courriel du 9 septembre 2019, enregistré
au greffe le même jour ;
-
Mme Josette BOREL-LINCERTIN, ancien ordonnateur, a répondu par courrier du
2 septembre 2019, enregistré au greffe le 3 septembre 2019 ;
-
M. Victorin LUREL, a répondu par courrier du courrier du 9 septembre 2019,
enregistré au greffe le même jour ;
Ce rapport devra être communiqué par l
’ordonnateur à
l’assemblée délibérante lors de
la
plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l’objet d’une inscription à l’ordre du
jour,
sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera, ensuite, communicable à toute personne qui en ferait la demande et mis
en ligne sur le site internet des juridictions financières www.ccomptes.fr/fr/antilles-
guyane.
REGION GUADELOUPE
10
LES RECOMMANDATIONS PRECEDENTES DE LA CHAMBRE PEU
PRISES EN CONSIDERATION
S
UR
14
RECOMMANDATIONS ISSUES DU RAPPORT PRECEDENT DE LA CHAMBRE
,
SEULEMENT TROIS ONT ETE COMPLETEMENT MISES E
N ŒUVRE
I.1. 1.
La plupart des observations portant sur la fiabilité des comptes et sur
l’
information budgétaire
n’ont pas été mises en œuvre
Le rapport d’observat
ions de 2014 comportait un chapitre relatif à la fiabilité des comptes
et à la qualité de l’information financière. La plupart des observations formulées n’a pas
été mise en œuvre par la région.
Le tableau figurant en annexe n° 1 présente le détail des recommandations et la suite qui
a été réservée à chacune
d’elle. Certaines de ces recommandations remontent à un rapport
antérieur au précédent et ont été réitérées.
La région s
’
est engagée par écrit, dans sa réponse aux observations provisoires, à mettre
en œuvre immédiatement une grande partie des observations de la chambre. La chambre
prend acte de cet engagement et a actualisé autant que possible ses observations au vu des
justifications produites
I.1. 2.
Des observations en matière de formation professionnelle laissées sans suite
La chambre avait formulé
dans son précédent rapport d’observations
plusieurs
observations importantes en matière de formation professionnelle, qui ont été
in
également mises en œuvre.
La région en prend acte dans sa réponse et souligne qu
’
elle a entamé et poursuivra la mise
en œuvre des exigences de qualité de la formation et de rénovation de l’
ingénierie et de
l
’
approche pédagogique. Elle veillera par ailleurs à définir les conditions de l
’
évaluation,
incluant des indicateurs de résultats pertinents et mesurables, du contrat de plan régional
de développement des formations et d
’
orientation professionnelles (CPRDFOP) adopté
en décembre 2016.
D
ES
INSUFFISANCES
EN
MATIERE
D
’
INFORMATION
OBLIGATOIRE
ET EN MATIERE DE GESTION
I.2. 1.
Dans la présentation du compte administratif
I.2.1. 1.
L
’
absence de certaines annexes obligatoires
L
’
instruction budgétaire et comptable M 71 définit dans son tome 2
–
titre 1
–
chapitre 4
«
Contenu et présentation
» la présentation des documents budgétaires soumis au vote du
conseil régional, qu
’
ils soient votés par nature ou par fonction. Les documents budgétaires
se présentent toujours selon une structure identique : informations générales, présentation
générale et éléments soumis au vote de l
’
assemblée. Une quatrième partie est constituée
des annexes destinées à compléter l
’
information des élus et des tiers sur certains éléments
REGION GUADELOUPE
11
patrimoniaux ou sur les engagements de la région, ainsi que sur les services non
individualisés qu
’
elle gère et sur les établissements publics.
Le contrôle a révélé, tout au long de la période sous revue, l
’
absence de quinze annexes
au budget primitif
présenté au vote de l’assemblée délibérante
. Ces annexes sont
essentielles à la transparence de l
’
information.
Quatre autres annexes sont incomplètes de 2014 à 2017. La région les a complétées dans
le compte administratif de 2018 (CA 2018) présenté au vote.
I.2.1. 2.
Des informations obligatoires et importantes manquantes
L
’
information délivrée par l
’
ordonnateur sur les participations régionales dans divers
organismes est incomplète (annexe IV. D. 2.1 du compte administratif). Le compte de
gestion comptabilise un total de 13 412 759,28
€ au 31 décembre
2017. Le CA 2018 a
corrigé l
’
annexe correspondante et a porté ce total à 27 719 333,07
€
qui ne correspond
pas, cependant, aux écritures comptables enregistrées au compte de gestion. En outre, le
fonds d
’
intervention régionale de la Guadeloupe (FIRG) n
’
étant pas doté de la
personnalité juridique, les prises de participation de la région à ce titre doivent figurer
dans le compte administratif.
La région est membre d
’
établissements publics : le parc national de la Guadeloupe,
l
’
établissement public foncier local de Guadeloupe (EPFL), l
’
office de l
’
eau, l
’
université
des Antilles, Guadeloupe-Formation et le comité du tourisme des îles de Guadeloupe
(CTIG).
La région a créé en 2010 l
’
établissement public à caractère administratif (EPA),
Guadeloupe-Formation, dont la transformation en établissement public à caractère
industriel et commercial (EPIC) au 1
er
janvier 2018 par délibération du conseil régional,
a été invalidée par décision judiciaire du 20 décembre 2018.
La région a créé, avec le département, l
’
EPIC du comité du tourisme les îles de
Guadeloupe (CTIG) qui était une association jusqu
’
au 31 décembre 2017.
La région est membre de groupements d
’
intérêt public : le « Centre d
’
imagerie
moléculaire de la Guadeloupe » (CIMGUA, dont l
’
objet est la gestion du cyclotron) et le
« Réseau et actions de santé publique en Guadeloupe » (RASPEG).
En 2014, 2016 et 2017, les documents budgétaires de la région n
’ont pas
fait état de
délégation de service public. Or, la région délègue le service public de construction et
d
’
exploitation d
’
un câble sous-marin de télécommunication à haut débit, confié en 2004
à la société Global Caribbean Network pour 20 ans. Cette délégation a été mentionnée au
CA 2018, pour un montant de 6 993 632
€.
Pour les mêmes exercices, la région omet de signifier qu
’
elle adhère à trois syndicats
mixtes ouverts : le syndicat de valorisation des déchets de la Guadeloupe (SYVADE), le
syndicat mixte des transports du Petit-Cul-de-Sac-Marin (SMTPCSM ou, plus
simplement, SMT), le syndicat mixte Routes de Guadeloupe (SMRG).
REGION GUADELOUPE
12
I.2.1. 3.
Des états de la dette inexacts
L
’
état de la dette de la région, joint en annexe du compte administratif, ne correspond pas
au solde de la dette, enregistré au compte de gestion du comptable : l
’
écart s
’
élève à
44,2
M€ au 31 décembre 2017. De même, un écart de 17,2
M€ entre les deux
comptes,
au 31 décembre 2017, affecte la dette pour marchés d
’
entreprise de travaux publics
(METP). La région et le payeur régional ayant identifié une erreur au compte de gestion
correspondant aux emprunts contractés avant 2006, la chambre les invite à y remédier.
I.2.1. 4.
Une information sur les avantages consentis incomplète
Les avances remboursables accordées par la région représentent 1,3
M€ au 31 décembre
2017. Dans son précédent rapport, la chambre relevait que les annexes n
’
étaient pas
jointes au compte administratif. La région a tenu compte de cette observation.
Jusqu
’
en 2017, la région n
’
a pas respecté l
’
obligation de produire l
’
annexe relative aux
concours en nature apportés à des tiers (CGCT, art. L. 4313-2). Le compte administratif
de l
’
exercice 2018 a apporté l
’
indication précise des prestations accordées en nature,
même si l
’
équivalent financier des avantages en nature n
’
est pas systématiquement
évalué. Il restera donc à compléter ces évaluations financières pour le prochain compte
administratif.
I.2.1. 5.
Des informations sur les dépenses de formation professionnelle des jeunes
non détaillées
L
’
annexe présentant l
’
évolution des dépenses consacrées à la formation professionnelle
des jeunes n
’
a pas été convenablement renseignée jusqu
’
en 2017. Au CA 2018, les
précisions attendues sont apportées, à l
’
exception de la ligne relative à l
’
effort propre de
la région, qui dépense 6
M€ de moins qu’
elle ne perçoit au titre des ressources affectées.
Recommandation n°1 :
Compléter les informations
obligatoires
au compte
administratif et veiller à sa parfaite concordance avec le
compte de gestion
I.2. 2.
Dans la gestion financière et comptable
I.2.2. 1.
Un rattachement des charges et des produits qui ne respecte pas la date limite
de la journée complémentaire
L
’
examen des comptes montre que la région pratique le rattachement des charges et des
produits à l
’
exercice pour les dépenses et les recettes non suivies en autorisation
d
’
engagement et crédit de paiement (AE/CP). Auparavant, le rattachement n
’
était pas
pratiqué. La date limite de la journée complémentaire doit cependant être respectée.
Recommandation n°2 :
Respecter la date limite de la journée complémentaire pour
le rattachement de l
’
ensemble des charges et produits à
l
’
exercice
REGION GUADELOUPE
13
I.2.2. 2.
Des titres et des mandats restant à émettre pour des sommes importantes
Un certain nombre de recettes sont perçues avant émission du titre et des dépenses payées
avant émission du mandat. Il s
’
agit, par exemple, de prélèvements automatiques au profit
d
’
EDF. Pour autant, les titres et mandats correspondant doivent être émis rapidement pour
permettre l’imputatio
n de ces recettes et dépenses au budget.
Or, les états de solde du comptable (compte 472 «
Dépenses à classer ou à régulariser
»)
au 19 septembre 2018 font apparaître des dépenses avant mandat pour 2 186 431
€, dont
1 272 773
€ antérieurs au 1
er
janvier 2016 et remontant jusqu
’
à 2006. La collectivité,
assistée du comptable, doit sans tarder achever ce travail de régularisation.
I.2.2. 3.
Des retards sensibles, en cours de résorption, dans la perception de loyers
La région est propriétaire d
’
un patrimoine significatif. Elle possède 166 ha de bois et
forêts, 1 971 ha de terrains agricoles, 70 bâtiments administratifs, scolaires, culturels,
sportifs ou divers (quatre villas) pour une surface totale (emprise et surface bâtie)
incomplètement répertoriée. Certaines de ces propriétés sont louées, notamment à des
entreprises.
La chambre avait signalé, dans son rapport d
’
observations de 2014, que la région devait
veiller à la perception de ses loyers. Si les titres ont bien été émis, l
’
ancien ordonnateur a
refusé au comptable l
’
autorisation de poursuite de cinq redevables, pour 29 titres émis de
1999 à 2013. Le nouvel exécutif régional a autorisé le comptable à diligenter des
poursuites étendues. La région et le comptable ont commencé à traiter ces situations
anciennes, dont les restes à recouvrer atteignaient encore 1 914 031
€ le 25 mai 2019.
I.2.2. 4.
Des provisions pour dépréciation d
’
actif insuffisantes
Le précédent contrôle avait mis en exergue des manquements concernant la tenue de
l
’
actif de la région. Le recensement des créances irrécouvrables et la constitution de
provisions pour dépréciation d
’
actifs restent défaillants. La région a cependant
provisionné deux risques pour un montant de 4 125
000€ au titre des litiges et
contentieux, sur 83 contentieux encore pendants à fin 2018.
Le solde du compte 2741 «
Prêts aux collectivités et groupements
» du compte de gestion
de l
’
exercice 2017 présente un solde erroné. Il n
’
a été actualisé qu
’
en juin 2019 du solde
d
’
avances exceptionnelles accordées en 2002 à plusieurs collectivités. Au 31 décembre
2018, demeure la somme de 698 686,33
€ à recouvrer sur la communauté de communes
de Marie-Galante.
Les avances remboursables de l
’
annexe B6 ne figurent pas systématiquement au compte
de l
’
exercice au titre duquel elles ont été accordées.
La région ne délibère pas régulièrement sur les propositions d
’
admissions en non-valeur
introduites par le comptable. Le conseil régional l
’
a fait en 2013 et en 2016 mais les
ordonnateurs n
’
ont pas donné suite aux propositions du comptable en 2014, 2015, 2017
et 2018. Le refus d
’
admission en non-valeur des créances irrécouvrables rend insincère,
en l’enjolivant,
le résultat apparent de la collectivité. La région a ouvert 1 500 000
€ au
BP 2019, afin de poursuivre les apurements en liaison avec le comptable.
REGION GUADELOUPE
14
I.2.2. 5.
Des engagements pluriannuels mal gérés
Le précédent rapport de la chambre recommandait un toilettage régulier des autorisations
d
’
engagement votées.
Les autorisations d
’
engagement (AE) en matière de fonctionnement et les autorisations
de programme (AP) pour l
’
investissement fixent les plafonds de dépenses des
engagements juridiques à venir. Les crédits de paiement (CP) représentent la limite
supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l
’
année pour la
couverture des engagements contractés dans le cadre des AP et des AE.
L
’
annexe IV.C7 des comptes administratifs 2014 à 2017 présente des incohérences, trois
colonnes étant fausses. Cette anomalie a été corrigée au CA 2018. Désormais, le montant
réel des engagements de la région est connu. Au 31 décembre 2018, le stock s
’
élève à
790
M€ d’
AE et à 1,488
Md€ d’AP
dont les plus anciennes datent de 2006.
Le règlement financier de la région ne prévoit pas de limitation de durée pour ses AE et
AP (à l
’
exception des AP et AE annuelles). La région a ainsi constitué un stock d
’
AP et
d
’
AE considérable, privant de signification cette quantification des engagements
juridiques potentiels de la région votés par le conseil régional.
De manière générale, cet outil budgétaire et comptable n’est pas maîtrisé
par
l’administration régionale.
Des AP en doublons ou en triplons portent le même libellé ou
ont le même objet ; des AP ne portent sur aucun engagement réel ; des CP sont imputés
au choix parmi des AP possibles. La région a lancé le chantier de toilettage, à peine
entamé puisque quatre AP seulement ont été supprimées en 2018. Le nombre d
’
AP et
d
’
AE et le montant total des engagements continuent de croître.
L
’
apurement du stock d
’
AP/AE est indispensable et conditionne l
’
intérêt de l
’
outil de
pilotage que constituent ces instruments au service de l
’
exécution budgétaire
pluriannuelle, qui n
’
est efficace que dans la mesure où les programmes sont
rigoureusement suivis et tenus à jour.
I.2.2. 6.
Des comptes d
’
immobilisations non tenus à jour
Le précédent rapport avait mis en exergue un important retard dans la tenue de la
comptabilité patrimoniale de la région, retard de nouveau constaté. Au 31 décembre de
chaque exercice sous revue, le stock comptable demeure important.
Comptes d
’
immobilisation au 31 décembre (montants en euros)
2014
2015
2016
2017
2031
« Etudes »
93 176 507,50
111 183 795,96
118 141 001,86
130 179 022,85
2033
« Frais d
’
insertion »
1 477 337,28
1 597 730,22
1 649 910,22
1 704 124,67
2313
« Constructions »
163 461 813,68
202 891 989,63
216 210 889,82
230 468 901,84
2314
« Constructions sur sol d
’
autrui »
61 750 156,31
68 590 674,69
78 737 835,14
88 433 272,43
2317
« Agenct et aménagts de terrains »
133 726 537,96
133 726 537,96
133 726 537,96
133 726 537,96
Total
453 592 352,73
517 990 728,46
548 466 175,00
584 511 859,75
Source : chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion de la région
REGION GUADELOUPE
15
La région a l
’
obligation de tenir à jour son patrimoine et de veiller à ce que l
’
ensemble
des amortissements soit pratiqué. Pour ce faire, les soldes des comptes 2031 et 2033
doivent être régulièrement apurés. Or, aucun transfert n
’
a été enregistré depuis 2014 et le
travail entamé en avril 2018 n
’
a pas abouti. Par ailleurs, si l
’
inventaire a été réalisé, l
’
état
de l
’
actif n
’
est pas mis à jour à la sortie des biens du patrimoine. Cette situation concerne
aussi les biens en cours d
’
amortissement. La dotation aux amortissements s
’
en trouve
faussée.
Recommandation n°3 :
Améliorer la tenue de l
’
actif et tenir à jour le patrimoine.
Il s
’
agit notamment du suivi des créances irrécouvrables,
des provisions pour dépréciation, de la régularisation des
AP/AE inutiles ou en doublon, de l
’
apurement des comptes
23, de la sincérité du régime des amortissements.
I.2.2. 7.
Des opérations anciennes inscrites au compte 454
« Travaux réalisés pour le
compte de tiers »
non encore soldées
En dépit des remarques formulées à l
’
occasion du précédent contrôle, la région n
’
a
effectué, de 2006 à 2019, aucune opération visant à solder le compte 454 «
Travaux
effectués d
’
office pour tierces personnes
». La région a pris deux arrêtés, CR/19-43 et 44,
le 20 juin 2019, créditant ce compte de 716
M€, sur les 739
M€ à solder. A la date de fin
de l
’
instruction, le payeur n
’
avait pas encore examiné les pièces justificatives pour
admettre la prise en charge de ces opérations d
’
ordre non budgétaires.
L
’
annexe obligatoire IV.B 5 qui rend compte des opérations pour compte de tiers ne
figure pas au compte administratif. En son absence, il n
’
est pas possible de vérifier
l
’
existence de recettes gageant ces dépenses, faisant ainsi peser sur la région un risque de
perte du même montant.
Recommandation n°4 :
Solder les opérations anciennes du compte 454 «
Travaux
effectués d
’
office pour tierces personnes
»
I.2.2. 8.
Des insuffisances durables qui affectent la fiabilité des comptes de la région
La chambre avait déjà formulé en 1999, en 2005 et à nouveau en 2014 des observations
relatives à la fiabilité des comptes de bilan et des comptes de charges : les listes
incomplètes des concours aux associations et des participations ou le non-respect du cadre
légal par les autorisations de programme, par exemple. La persistance d
’
une telle
situation, signalée à plusieurs reprises par la chambre, n
’
est pas compréhensible.
U
N AVIS BUDGETAIRE NON SUIVI D
’
EFFET
De manière générale, les avis de la chambre régionale des comptes pour dépense
obligatoire ont été suivis d
’
effet, à l
’
exception de l
’
avis n° 2017-0011 du 9 février 2017,
par lequel la chambre a confirmé le caractère obligatoire d
’
une dépense consistant en une
subvention promise par la région au lycée de Baimbridge et au lycée des métiers de
l
’
hôtellerie, pour un montant de 24 865,65
€. A ce stade, la dépense obligatoire n’
est pas
honorée, ce qui est anormal, sinon inacceptable.
REGION GUADELOUPE
16
DES MARGES
DE MANŒUVRE FINANCI
ERES MENACEES A COURT
TERME
D
ES RESSOURCES ELEVEES MAIS UNE EVOLUTION MOINS FAVORABLE QUE
CELLES DES AUTRES REGIONS
La région a bénéficié de 293,6
M€
de recettes réelles de fonctionnement (RRF) en 2018.
Produits de fonctionnement sauf 775, 776 et 777 (montants en euros)
2014
2015
2016
2017
2018
Evol.
annuelle
moyenne
2018/2014
Produits d
’
exploitation
1 282 457
1 109 117
2 479 588
2 159 386
2 341 548
16,2 %
Impôts directs
13 690 543
12 991 722
14 108 749
27 264 563
28 218 375
19,8 %
Autres impositions
171 661 575
146 268 398
159 820 094
153 773 910
172 028 191
0,06 %
Fiscalité reversée
5 956 280
5 259 661
5 818 475
5 898 446
6 531 438
2,3 %
Dotations et participations
78 820 506
97 153 503
97 474 982
95 273 868
82 459 877
1,1 %
Produits exceptionnels
2 130 585
4 814 148
860 907
5 678 868
1 631 228
-6,4 %
Autres produits
801 631
5 831 858
645 481
742 838
35 696
-18,7 %
Total : produits de
fonctionnement
274 343 577
273 428 407
281 208 277
290 791 878
293 562 352
1,7 %
Compte 775 : « Produits des cessions d
’
immobilisations »
Compte 776 « Différences sur réalisations (négatives) reprises au compte de résultat »
Compte 777 « Quote-part des subventions d
’
investissement transférée au compte de résultat »
Source : comptes administratifs et comptes de gestion de la région
L
’
autonomie financière des régions, au sens des articles L. O. 1114-2 et 1114-3 du CGCT
est définie comme le produit des impositions de toutes natures dont l
’
assiette, le taux ou
le tarif (ou une part locale d
’
assiette) peuvent être fixées par elles, des redevances pour
services rendus, des produits du domaine, des participations d
’
urbanisme, des produits
financiers et des dons et legs. Le taux d
’
autonomie se calcule par le rapport entre les
ressources propres ci-dessus définies et la totalité des ressources, à l
’
exclusion des
emprunts, des ressources correspondant au financement de compétences transférées à titre
expérimental ou mises en œuvre par délégation
, et des transferts financiers entre
collectivités d
’
une même catégorie.
L
’
autonomie financière de la région Guadeloupe s
’
élève en 2018 à 209,5
M€. Cette
autonomie progresse de 61,24 % en 2014 à 71,36 % en 2018. Cependant, cette autonomie
doit être relativisée car les marges de décision de la région sur ses recettes fiscales sont
très réduites
puisqu’
elle n
’
a plus
le pouvoir d’en fixer l’
assiette ni, le plus souvent, le
taux.
En 2018, la région Guadeloupe a perçu 742,91
€/hab. de recettes réelles de
fonctionnement contre 357
€/hab. en moyenne dans l’
ensemble des régions françaises
(dernière année disponible : 2016).
La région Guadeloupe bénéficie ainsi
d’une recette presque double, par habitant, par
rapport à la moyenne par habitant des régions françaises, ce supplément atteignant
REGION GUADELOUPE
17
150
M€
sur un an. Ce niveau de recettes s
’
explique par le volume particulièrement
important de ses recettes fiscales, notamment indirectes (364
€/
habitant en 2016 contre
164 pour la moyenne des régions), et par les dotations qu
’
elle reçoit de l
’
Etat.
Parmi les régions d’outre
-mer, la région Guadeloupe dispose de davantage de recettes par
habitant que La Réunion (598
€/hab.).
Ensemble, la région et le département de la
Guadeloupe ont bénéficié en 2016 de 2 366
€ de recettes par habitant contre
respectivement 2 033
€ et 2
302
€ pour les collectivités territoriales uniques de Guyane
et de Martinique.
Les produits des régions ont augmenté en moyenne de 17,1 % sur la période sous revue,
en raison de l
’
évolution de la répartition de la CVAE, tandis que ceux de la région
Guadeloupe n
’
ont progressé que de 6 %, les recettes fiscales peu dynamiques étant le
reflet de la faiblesse de la croissance guadeloupéenne depuis la crise de 2008.
II.1. 1.
Les contributions directes
La fiscalité directe se compose de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises
(CVAE) et de l
’
imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER).
Avec 27,2
M€
en 2017 et 28,2
M€ en 2018, la fiscalité directe représente 9,4
% des
recettes réelles de fonctionnement (RRF) de la région. Ces impôts économiques sont une
ressource particulièrement dynamique sur la période (+ 19,8 %/an). Cependant, la région
ne maîtrise pas ces recettes fiscales : elle n
’
en vote ni l
’
assiette ni le taux.
S
’
agissant de l
’
IFER, la région a perçu 2,497
M€ en 2018, en recul de 16,6
%. A l
’
inverse,
la CVAE a connu une progression importante (+ 240 % sur la période), passant de
10,69
M€ à 25,72
M€. La loi de finances pour 2016 a porté de 25 à 50
% la part du produit
de la CVAE allouée aux régions et réduit corrélativement celle des départements. La
CVAE a ainsi augmenté de 114 % en 2017 par rapport à 2016. Elle représente désormais
91 % des contributions directes perçues par la région.
Cependant, la loi NOTRé a fait porter sur la CVAE la neutralisation du solde des charges
et ressources transférées entre départements et régions. En Guadeloupe, à l
’
issue du
chiffrage des transferts, la région doit reverser une part de CVAE au département. La
région et le département ne se sont pas encore entendus sur le montant de la dotation de
compensation à reverser. Le montant doit donc être arrêté par le préfet. Le chapitre relatif
aux transports reviendra sur une erreur dans le calcul du montant des charges transférées,
ici corrigé :
Calcul du montant de CVAE à transférer au département chaque année sur la base de
dépenses et recettes de 2016 (montants en euros)
Recettes de CVAE
du département
en 2016
CVAE 2016 du
département sur la
base de 23,5
%
Perte de
ressources du
département
Montant net des
charges
transférées du
département
à la région
Attribution de
compensation due
par la région au
département
22 368 673,00
10 838 429,19
11 530 243,81
7 766 788,93
3 763 454,88
Source : chambre régionale des comptes
REGION GUADELOUPE
18
La région a perçu 11 530 814
€ de CVAE en 2016 et 24
702 817
€ en 2017. Une fois
déduites les charges transférées et la dotation de compensation, le solde se révèle positif
pour elle de 2 779 356
€
, sous l
’
effet de la croissance de la CVAE.
II.1. 2.
La fiscalité indirecte
La fiscalité indirecte, constituée principalement de l
’
octroi de mer régional (ODMR) et
de la taxe spéciale sur les carburants (TSC) occupe, avec 52,8 % des RRF en 2017, une
part prépondérante dans les produits de fonctionnement de la région Guadeloupe.
Cette part a diminué au cours de la période, à la suite d
’
un changement du périmètre de
la contribution au développement de l
’
apprentissage, à compter de 2015, qui est
désormais comptabilisée dans les dotations et participations.
Ayant rapporté 81,1
M€ en 2018, l’
octroi de mer régional représente 48,1 % de la fiscalité
indirecte. Avec un produit de 54,3
M€, la taxe sur le carburant en représente 31,6
%. Ce
sont les deux seules ressources pour lesquelles la région vote un taux : le premier est au
plafond légal de 2,5 % pour la plupart des produits, tandis que les taux de la taxe sur les
carburants n
’
ont pas évolué depuis 2007 (0,28
€ par litre de gazole et 0,50
€ par litre de
supercarburant).
A l
’
exception de l
’
octroi de mer dont l
’
assiette a retrouvé une dynamique après la loi
n° 2015-762 du 29 juin 2015, les autres recettes fiscales indirectes stagnent ou tendent à
diminuer. La région perçoit aussi depuis 2015 une fraction de TICPE (6,1
M€ en 2017) à
titre de compensation financière des charges transférées en 2014 : charges de gestion des
fonds européens, des formations sanitaires, de la gestion du centre de ressources,
d
’
expertise et de performance sportive (CREPS), de la formation professionnelle des
détenus, de l
’
action sociale du personnel de l
’
équipement.
La suppression de la dotation globale de fonctionnement en 2018 a été compensée par
l
’
attribution aux régions d
’
une quote-part de TVA (article 149 de la LFI pour 2017),
ressource dynamique.
La région n
’
a pas utilisé le levier de la taxe sur les certificats d
’
immatriculation (10
M€
en 2017) qui lui permettrait d
’
attribuer des bonus-malus aux véhicules selon leur degré
de pollution. Elle n
’
a pas, non plus, exploré les possibilités de recettes fiscales
supplémentaires que sont la taxe sur les permis de conduire (articles 1599
terdecies
et
quaterdecies
du CGI) ou la taxe sur les ventes de rhum (article L. 4434-1 du CGCT).
La région se trouve aujourd
’
hui dans la nécessité d
’
explorer les hausses fiscales possibles
parce qu
’
elle a choisi de poursuivre des recrutements nombreux et coûteux, en
contradiction avec l
’
évolution de l
’
ensemble des autres régions.
REGION GUADELOUPE
19
Evolution de la fiscalité indirecte (en euros)
2014
2015
2016
2017
2018
Evol.
moyenne
2018/2014
Taxe sur certificats
immatriculation
10 159 486
8 626 006
10 659 206
10 063 398
9 496 140
-1,3
%
Taxe sur les carburants
53 893 300
51 759 029
57 533 434
51 728 079
54 332 250
0,2
%
Octroi de mer régional
71 599 067
70 998 932
72 951 465
74 753 026
81 176 365
3,1
%
Taxes additionnelles à
l
’
octroi de douane
1 320 179
1 314 167
1 509 417
1 371 434
1 561 953
4,3
%
Taxes sur les entreprises de
transport
2 031 464
2 066 235
2 518 769
2 030 684
1 723 866
-4,1
%
Quote-part de TVA
-
-
-
-
8 098 823
TICPE
5 696 524
5 914 385
6 112 532
5 951 775
Taxe d
’
apprentissage
1 697 001
Contrib. au développement
de l
’
apprentissage*
32 637 899
5 803 703
8 487 679
6 137 991
6 440 484
-66,6
%
Autres, dont taxe addition.
aux droits de mutation**
-
-
-
-
1 549 536
Total
171 641 397
146 264 598
159 574 357
152 197 147
172 028 191
0,06
%
*
Changement d
’
imputation comptable en 2015
**
Net de la contribution au redressement des finances publiques
Source : comptes de gestion
II.1. 3.
La fiscalité reversée à la région
Composée du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR), à hauteur
de 4,2
M€
, et du fonds de péréquation des ressources perçues par les régions, pour 2,3
M€,
la fiscalité reversée agit comme un mécanisme de péréquation horizontale entre régions.
La fiscalité reversée, dont la région est bénéficiaire nette pour 2 % de ses produits de
fonctionnement, progresse sur la période.
II.1. 4.
Les dotations et participations
Les «
dotations
» sont des concours de l
’
Etat aux collectivités territoriales, notamment la
dotation globale de fonctionnement (DGF), jusqu
’
à sa suppression en 2018, et la dotation
globale de décentralisation (DGD).
Les «
participations
» sont des contributions versées par divers tiers, soit en vertu de la
réglementation, soit en exécution de contrats ou conventions, soit sur décision unilatérale
de la partie versante. Elles se composent du financement d
’
une quote-part des dépenses
de contrats aidés, ainsi que des aides européennes (8,3
M€ de fonds social européen –
FSE - en 2017 et 7,5
M€ de fonds européen de développement régional –
FEDER -)
A l
’
inverse de la fiscalité, les dotations et participations semblent avoir progressé de
6,89 % sur la période mais la dotation pour l
’
apprentissage est passée du chapitre 73
«
Impôts et taxes
» au chapitre 74 «
Dotations et participations
» ; si l
’
on neutralise ce
changement d
’
imputation comptable, on observe une diminution (- 5,7 %) :
REGION GUADELOUPE
20
Dotations et participations reçues par la région Guadeloupe (montants en euros)
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
moyenne
2018/2014
Dotation globale de
fonctionnement
14 254 185
12 262 232
10 248 691
8 307 908
0
NP
dont part forfaitaire
10 747 733
8 628 966
6 615 425
4 674 642
0
dont part péréquation
3 506 452
3 633 266
3 633 266
3 633 266
0
Dotation d
’
apprentissage et de
formation professionnelle
1 614 744
23 624 266
24 105 752
24 707 146
25 589 724
199,0 %
pour comparaison, avec stabilité
des méthodes
31 023 155
23 624 266
24 105 752
24 707 146
25 707 146
-4,6 %
Dotation générale de
décentralisation
37 603 258
33 110 921
33 991 652
33 601 946
33 804 143
-2,6 %
Participations (Etat, collectivités,
fonds européens)
19 607 333
22 249 963
23 218 440
22 584 584
18 769 415
-1,1 %
Compensations, attributions et
autres participations*
5 921 711
5 906 120
5 910 447
6 072 283
4 296 595
-7,6 %
Total (avant neutralisation de
la dotation d
’
apprentissage)
74 787 586
97 153 503
97 474 982
95 273 868
82 459 877
2,4 %
Total après neutralisation
(année 2014)
104 195 998
97 153 503
97 474 982
95 273 868
82 459 877
-5,7 %
*
net des reversements et restitutions
Source : comptes de gestion
D
ES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT EN FORTE AUGMENTATION
De 2014 à 2018, les dépenses de fonctionnement ont enregistré un taux de croissance
annuel moyen de 5,3 %.
Évolution des dépenses entre 2014 et 2018 (montants en euros)
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
moyenne
2018/2014
Charges de fonctionnement
43 869 350
54 765 708
41 639 583
40 327 480
43 200 515
-3,1 %
dont achats
17 279 285
25 607 147
18 226 239
15 698 987
20 831 041
4,8 %
dont services extérieurs
14 684 444
17 170 777
16 064 475
17 758 685
16 144 802
2,4 %
Charges de personnel
48 445 331
49 902 292
53 443 527
59 571 172
68 956 766
9,2 %
Subventions et contingents
94 115 121
97 821 762
112 619 308
101 153 298
111 070 277
4,2 %
Charges financières
5 338 609
5 090 514
7 090 923
9 279 103
5 118 076
- 1,0 %
Dotations amort. et provis.
44 103 378
57 543 418
62 811 873
63 347 774
75 131 715
14,3 %
Charges exceptionnelles
7 322 482
5 106 936
1 826 491
1 961 686
2 475 694
- 23,8 %
Autres
5 180 726
2 503 890
2 600 000
0,00
77 912
- 65,0 %
Total charges
248 374 997
272 734 519
282 031 705
275 640 513
306 030 958
5,3 %
Source : comptes de gestion
En 2018, la région Guadeloupe a engagé 585
€/hab. de dépenses réelles de
fonctionnement (DRF) contre 455
€/hab. en moyenne nationale. Sauf en 2017, l’
évolution
REGION GUADELOUPE
21
erratique des charges de la région n
’
est pas en ligne avec l
’
évolution nationale mais
présente des évolutions propres, liées à ses choix de gestion.
II.2. 1.
Les charges générales
Si les charges à caractère général semblent plutôt maîtrisées, celles liées à la nouvelle
compétence «
Transport
» n
’
ont pas toutes été rattachées au compte administratif
de 2017. Les crédits nécessaires à la dépense en 2017 ont été inscrits au budget de 2018.
Bien que le rattachement de la dépense ne soit pas obligatoire en l
’
espèce, les 2,8
M€ de
dépenses qui n
’
ont pas été mandatées en 2017 grèvent le budget de 2018.
II.2. 2.
Les charges de personnel
La masse salariale a augmenté, en raison de l
’
accroissement de l
’
effectif et du coût moyen
par agent.
Le niveau très élevé des dépenses de personnel résulte de la combinaison de deux
facteurs : l
’
effectif et le régime indemnitaire dont, principalement, la majoration de
traitement des fonctionnaires (voir annexe n° 2). Les charges de personnel régional par
habitant s
’
élèvent en Guadeloupe, en 2014 (119
€)
, à plus du double du niveau constaté
en métropole (45
€
par habitant) et au triple en 2017 (148
€).
De 2013 à 2018, les charges de personnel ont augmenté de 42 % (+ 20,5
M€). Elles
pesaient 16,7 % des dépenses réelles de fonctionnement en 2013 et en pèsent 22,3 %
en 2018.
L
’
augmentation annuelle moyenne atteint 9,2 % du fait, principalement, des embauches.
II.2. 3.
Les contributions et participations aux charges de fonctionnement
d
’
organismes extérieurs
La région participe au financement d
’
organismes en vertu d
’
obligations découlant de la
loi et d
’
engagements juridiques qu
’
elle a conclus : lycées publics et privés (compte 6551
«
Contributions obligatoires
») et syndicats mixtes dont elle est membre (compte 6561
«
Participations
»).
Les contributions obligatoires et participations ont progressé. Les «
contributions
»
résultent d
’
obligations législatives ou réglementaires ; elles concernent, pour 84 %, les
dotations aux lycées publics et privés, la prime aux employeurs d
’
apprentis, les
contributions à des fonds, ainsi que la dotation de compensation au département des
charges transférées de CVAE, non encore honorée par la région (voir
infra
). Les
«
participations
» correspondent aux adhésions de la région aux syndicats mixtes dont
elle est membre (99,8 % des crédits).
A la lecture du tableau qui suit, les participations aux groupements (y compris syndicats)
ont augmenté. Le principal bénéficiaire est le syndicat mixte Route de Guadeloupe
(SMRG), la région versant une participation de 11,4
M€ pour le fonctionnement coura
nt
et les charges de personnel.
REGION GUADELOUPE
22
Contributions obligatoires et participations (montants en euros)
2014
2015
2016
2017
2018
Évolution
globale
2018/2014
Évolution
moyenne
annuelle
2018/2014
Contributions obligatoires
12 161 256
14 453 994
9 931 566
9 905 849
12 928 574
6,3
%
1,5
%
Participations
9 358 379
9 452 966
11 796 870
11 832 004
12 261 016
31,0
%
6,9
%
Total
21 519 635
23 906 960
21 728 436
21 737 853
25 189 590
17,0
%
4,0
%
Source : comptes administratifs et comptes de gestion
II.2. 4.
Les subventions accordées
La région subventionne des structures publiques et privées, dans des volumes
relativement stables, l
’
année 2014 étant atypique :
Total des subventions versées, par année (montants en euros)
Subventions
2013
(pour
mémoire)
2014
2015
2016
2017
2018
d
’
équipement
49 360 239
43 391 594
64 514 787
49 377 960
55 242 038
80 513 483
de fonctionnement
73 925 997
56 566 543
57 811 437
75 594 151
68 921 224
75 752 238
Total
123 286 236
99 958 137
122 326 225
124 972 112
124 163 263
156 265 721
Source : comptes administratifs 2014 à 2017
Cependant, entre 2014 et 2017, la répartition entre bénéficiaires a été modifiée : la région
a multiplié par 14 les subventions de fonctionnement aux personnes publiques tandis que
les subventions aux personnes privées ont été réduites.
Rapporté au nombre d
’
habitants de chaque commune, le montant moyen de subvention
fait apparaître d
’amples
disparités dans l
’
attribution des subventions régionales, ce
qu
’
avait déjà soulevé la chambre dans son rapport d
’
observations de 2005. La répartition
entre communes est, par ailleurs, très différente avant et après le 1
er
janvier 2016.
II.2. 5.
Les charges financières
Après avoir diminué en 2015, les charges financières augmentent à partir de 2016 après
que la région a mobilisé 115
M€ d’
emprunt, dont les premières échéances ont été payées
en 2016. Les intérêts de la dette sont passés de 5,5
M€ en 2015 à 7,1
M€, soit + 27,9
%,
avant de diminuer à nouveau en 2017. La baisse des intérêts est due à la fin de
remboursement de deux emprunts, fin 2014, et de trois autres, fin 2015. En 2018, le taux
d
’
intérêt apparent de la dette s
’
élève à 2,8 %.
II.2. 6.
Les charges exceptionnelles
Les charges exceptionnelles supportées par la collectivité ont été importantes en 2014 et
2015, respectivement de 7,3
M€ et 5,1
M€
:
REGION GUADELOUPE
23
-
la région a versé des indemnités aux entreprises chargées des travaux en raison de
retard dans les expropriations nécessaires à la réalisation du barrage de Moreau ;
-
les marins-pêcheurs ont obtenu des indemnités en raison de la pollution de zones
de pêche par la molécule chlordécone ;
-
la région a versé 100
€ par an en 2014 et en 2015
à 45 000 foyers dont le revenu
fiscal de référence était de 0
€.
Au terme de l’examen des charges qu’elle a payées au cours des années 2014
-2018, la
stratégie de la région en matière de dépenses de fonctionnement
n’apparaît pas clairement,
en dehors de la recherche de compression des crédits du chapitre 11 «
Charges à
caractère général
».
U
N BUDGET D
’
INVESTISSEMENT DE MOINS EN MOINS FINANCE PAR DES
RESSOURCES PROPRES
Évolution des recettes et dépenses d
’
investissement (montants en euros)
Investissement
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
moyenne
2018/2014
Ressources réelles
124 724 068
229 790 086
106 519 184
64 659 937
202 261 437
15,5 %
Emplois réels
181 242 643
251 900 563
147 188 831
158 535 893
200 024 959
2,5 %
Source : comptes administratifs et de gestion de la région Guadeloupe
II.3.1. 1.
Les ressources d
’
investissement
Les ressources d
’
investissement sont constituées par :
-
les ressources propres (excédent de la section de fonctionnement, cession de biens,
par exemple),
-
les dotations de l
’
Etat,
-
les subventions reçues, de diverses origines,
-
l
’
emprunt.
La principale ressource d
’
investissement de la région Guadeloupe provient du FCTVA
qui a progressé sur la période, notamment en raison des travaux du Mémorial Acte
(MAcTe).
La part du FCTVA dans les fonds propres a atteint 79 % en 2017 alors qu
’
elle n
’
était que
de 38,1 % en 2014. En effet, en 2014, la collectivité régionale a mobilisé son
autofinancement
pour
financer
son
investissement.
A
compter
de
2015,
l
’
autofinancement a tout juste pu couvrir le déficit d
’
investissement reporté, l
’
emprunt
ayant servi à financer les autres dépenses.
REGION GUADELOUPE
24
Financement de l
’
investissement sur fonds propres (montants en euros)
2014
2015
2016
2017
2018
FCTVA
10 928 142
12 802 785
18 209 295
17 059 971
9 000 000
Capitalisation du résultat
de fonctionnement (compte 1068)
28 623 502
29 128 223
7 418 181
4 528 561
50 083 981
Total
39 551 644
41 931 008
25 627 4756
21 588 532
59 083 981
Résultat d
’
investissement reporté
2013 en 2014
2014 en 2015
2015 en 2016
2016 en 2017 2017 en 2018
-9 149 376
-29 128 222
-7 131 032
-4 241 413
-49 796 832
Source : comptes de gestion 2014 à 2018 de la région Guadeloupe
Les subventions d
’
équipement reçues constituent la deuxième source de financement des
investissements. La plus importante est la dotation régionale d
’
équipement scolaire
(DRES), de 27,9
M€, soit 66,8
% des recettes de subventions perçues en 2017,
stable depuis 2012.
Les autres subventions proviennent de l
’
Etat (2,4
M€ en 2017), du fonds régional pour le
développement et l
’
emploi (FRDE : solde annuel du produit de l
’
octroi de mer, 578 908
€
en 2017) et des fonds européens (FEDER : 8,2
M€ en 2017).
En stock, le taux moyen de la dette était de 2,95 % fin 2014 (2,47 % pour la moyenne des
régions) pour une durée résiduelle moyenne de 8,3 ans.
Le recours à l
’
emprunt a été important en 2015. Au 31 décembre 2018, l
’
encours total de
dette bancaire de la région s
’
élève à 306 775 156
€
, ce qui représente 102,69 % des
recettes réelles de fonctionnement. Le taux moyen de la dette est de 2,1 %.
Variation du stock de la dette (montants en euros)
Emprunts nouveaux (recettes)
Capital remboursé (dépenses)
Evolution du stock de la dette
2014
20 000 000
22 592 701
- 2 592 700
2015
115 000 000
22 917 639
92 082 361
2016
10 000 000
25 788 749
- 15 788 749
2017
0
25 314 609
- 25 314 609
2018
60 000 000
23 708 537
37 070 424
Total
205 000 000
120 322 235
85 456 727
Source : comptes administratifs 2014 à 2018 et état de la dette
Les emprunts présentent un risque limité. En effet, la structure de la dette présente un
profil relativement sécurisé : 18 contrats à taux variables représentent 34 % du capital
restant dû, pour 13 contrats à taux fixes représentant 66 % du capital restant dû. Les trois
emprunts souscrits en 2018 sont à taux fixe, leur taux d
’
intérêt est inférieur à 2 %.
Le contrat conclu avec l
’
Etat, dit «
de Cahors
», limite à 83
M€ la possibilité de
contractualisation de nouveaux emprunts de 2018 à 2020.
REGION GUADELOUPE
25
II.3.1. 2.
Les emplois d
’
investissement
Le taux de couverture des dépenses d
’
investissement par les ressources propres s
’
est
réduit au cours de la période, de 21,8 % en 2014 à 13,6 % en 2018.
Les dépenses d
’
investissement atteignent leur plus haut niveau en 2015. Leur répartition
est la suivante :
Evolution des investissements (montants en euros)
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
moyenne
2018/2014
Dépenses d
’
équipement
113 860 279
135 348 558
71 021 661
73 410 143
95 802 939
- 3,9 %
Subventions d
’
équipemt
43 480 874
64 515 088
49 378 420
55 762 038
80 513 483
16,6 %
Remboursemt de la dette
22 592 701
22 917 638
25 788 748
25 314 608
23 708 537
1,21 %
Total
179 933 854
222 781 284
146 188 829
154 486 789
200 024 959
2,68 %
Source : comptes administratifs et comptes de gestion, région Guadeloupe
Rapportées au nombre d
’
habitants, les dépenses d
’
investissement représentent 230,31
€
en 2018 pour une moyenne nationale de 107,95
€ (2016).
II.3. 2.
Un fonds de roulement correct qui n
’
explique pas les délais de paiement
excessifs
A fin 2017, le fonds de roulement représente 48,8 jours de couverture des dépenses
courantes.
Sauf en 2015, le besoin en fonds de roulement est négatif : les encaisses (notamment
crédits FEDER non encore attribués à leurs bénéficiaires finaux) et les créances à court
terme (créances sur les collectivités publiques, l
’
Etat et les débiteurs privés) sont
supérieures aux dettes à court terme (dettes envers les fournisseurs).
Fonds de roulement, du besoin en fonds de roulement et de la trésorerie
au 31 décembre (montants en euros)
2014
2015
2016
2017
2018
Var.
annuelle
moyenne
Fonds de roulement net global
9 654 237
14 251 543
30 752 160
10 846 782
25 580 224
27,6 %
- besoin en fonds de roulemt global
-8 429 804
2 517 810
-21 866 516
-17 206 136
-4 916 381
- 12,6 %
= trésorerie nette
18 084 041
11 733 733
52 618 676
28 052 917
30 496 606
13,9 %
En nb de jours de charges courantes
34,5
20,7
89,7
48,8
48,0
9,9 %
Source : chambre régionale des comptes à partir des comptes administratifs et de gestion 2014 à 2018
Cette situation s
’
explique par des délais de paiement anormalement longs. Le délai global
de paiement (93,45 jours au 31 décembre 2017 contre 30 jours réglementaires) aurait dû
conduire la région à payer les intérêts moratoires à ses fournisseurs, qui sont d
’
ordre
REGION GUADELOUPE
26
public. Cependant, la région paie des intérêts moratoires uniquement lorsque les sociétés
créancières le réclament.
La trésorerie de la région, confortable en début de période, s
’
est dégradée. Ce n
’
est que
grâce au fonds européens qui transitent par elle
qu’elle
a conservé une trésorerie positive
en 2017.
La dégradation de la situation de trésorerie s
’
apprécie à l
’
amplitude de sa variation
mensuelle infra-annuelle et à la chute de ses valeurs basses depuis 2014 (44
M€ au
30 avril 2016, 24
M€ au 31 janvier 2017 et 5
M€ au 30 mai 2018). L’
évolution au cours
de l
’
année 2018 est particulièrement préoccupante :
Evolution de la trésorerie mensuelle de la région en 2018
Source : compte au trésor (compte 515), pairie régionale
A plusieurs reprises au cours de l
’
année 2018, la région s
’
est trouvée en crise de trésorerie.
Dans sa réponse au rapport provisoire, la région s’engage
à se doter d
’
un plan de
trésorerie. La chambre prend note de cette engagement.
U
NE SITUATION FINANCIERE QUI NE PERMET PAS DE SOUTENIR LE NIVEAU DES
INVESTISSEMENTS PROGRAMMES
II.4. 1.
Une situation financière saine, sous réserve des engagements hors bilan
II.4.1. 1.
Malgré un recul sur dix ans, la capacité d
’
autofinancement demeure
importante jusqu
’
en 2018
La capacité d
’
autofinancement brute (CAF) est égale aux produits réels de
fonctionnement moins les charges réelles de fonctionnement. Sur une période de dix ans,
de 2007 à 2017, l
’
épargne de la région se rétracte fortement.
REGION GUADELOUPE
27
Capacité d
’
autofinancement (montants en euros)
2014
2015
2016
2017
2018
Évolution
2018/2014
CAF brute
70 071 957
58 237 305
61 988 447
78 499 139
63 193 056
- 10,2 %
CAF nette
47 479 257
35 319 666
36 199 696
53 184 530
39 484 519
- 16,8 %
Source : chambre régionale des comptes à partir des comptes administratifs et de gestion, hors pénalité
éventuelle au titre du contrat de Cahors en 2018
En comparaison avec l
’
épargne de l
’
ensemble des régions, la situation de la région
Guadeloupe est plutôt favorable : la CAF nette par habitant en 2017 est de 126,31
€,
contre 52,63
€ en moyenne.
En conclusion, la situation financière de la région est saine à ce jour, eu égard à son niveau
d
’
épargne. Sa capacité de désendettement, mesurée par le CRD sur la CAF brute, n
’
a
jamais dépassé 5,3 ans (2015). Elle a autofinancé de l
’
ordre de 32 % de ses
investissements en 2017.
Cependant, les engagements hors bilan, répertoriés au compte administratif et analysés
infra
, représentent un risque dont le niveau et le montant sont difficiles à estimer
en l’état
de leur recensement et de la documentation associée.
II.4.1. 2.
Les emprunts garantis représentent un premier facteur de risque
Le solde des emprunts garantis s
’
élève à 269,59
M€ au 31 décembre 2017, soit une dette
et des engagements cumulés de 566,93
M€ (1
424,47
€/habitant).
Le ratio des annuités d
’
emprunt garantis de l
’
exercice sur les recettes réelles de
fonctionnement, tel que défini par les articles L. 4253-1 et -2 du CGCT, s
’
élève à 14,98 %
en 2018. La quasi-totalité des emprunts garantis concerne la construction de logements
qu
’
encourage la région, et échappe au plafond défini aux articles susmentionnés.
Le risque d
’
engagement de la garantie régionale ne peut cependant être exclu, aussi bien
en ce qui concerne les sociétés investies dans le logement social qui ont connu des
difficultés économiques ces dernières années, que la SEMSAMAR et la SEMAG qui sont
engagées dans une diversité d
’
activités à risques et dont l
’
encours d
’
emprunt garanti est
plus élevé.
II.4.1. 3.
Les autorisations de programme (AP) et autorisations d
’
engagement (AE)
représentent un second facteur de risque, plus préoccupant
Comme il a été écrit plus haut, AP et AE constituent le cadre de la gestion de la
pluriannualité des dépenses, par exception à la règle de l
’
annualité budgétaire. Les AP
votées correspondent au plafond de dépense projeté d
’
un programme se découpant en
plusieurs opérations. Elles sont affectées à mesure que les opérations qui constituent l
’
AP
sont individualisées et sont consommées annuellement par des CP.
Le volume des AP et des AE en 2015 et en 2018 est le suivant.
REGION GUADELOUPE
28
Volume des AP et AE au 31 décembre 2015 et 2018 (en millions d
’
euros)
AP/AE votées au
31/12/N
Cumul des CP
mandatés au 31/12/N
Solde d
’
AP/AE
affectées au 31/12/N
2015
2015
2018
2018
2015
2018
Autorisations de programme
2 470
2 936
1 096
1 447
1 374
1 489
Autorisations d
’
engagement
1 066
1 643
564
853
502
790
Source : région Guadeloupe
La région ne pratique pas correctement l
’
affectation des AP/AE, l
’
ensemble des AP/AE
votées étant immédiatement et totalement affectées
au lieu de l’être progressivement au
fur et à mesure du franchissement des étapes de concrétisation des projets. Il s
’
agit en
réalité d
’
engagements qui ont pu commencer, ou non, à prendre effet, dont la
concrétisation exacte n
’
est pas précisément connue en probabilité et en échéancier. Une
comptabilité et un suivi rigoureux sont indispensables pour tirer profit de cette méthode
de gestion des programmes et dépenses pluri-annuels.
Nettes du cumul des CP déjà mandatées, les AP restant à financer représentent en
moyenne neuf ans de programmation. Cependant, elles ne sont pas consommées de
manière linéaire : les plus anciennes AP remontent à 2006 ; 40 % des crédits des AP de
2006 à 2009 demeurent à mandater et, le plus souvent, à engager ; 114 AP antérieures à
2018 n
’
ont connu aucun mandatement.
Si les opérations de petite ou moyenne taille et de même nature sont regroupées au sein
d
’
une seule AP pluriannuelle correspondant à la durée des marchés, le niveau des AP
engagées sur de grosses opérations révèle une dette cachée car le coût des chantiers, à
l
’
exemple du barrage de Moreau (voir
infra
) ou de la cité scolaire de Baimbridge,
augmente significativement à mesure de la réalisation.
II.4. 2.
Les conditions posées à l
’
augmentation des dépenses par la loi de
programmation des finances publiques du 22 janvier 2018
La région a signé avec l
’
Etat le contrat dit «
Cahors
», prévu par la loi n° 2018-32 du
22 janvier 2018 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018
à 2022, qui a fixé des objectifs d
’
évolution de la dépense publique des plus importantes
collectivités territoriales.
Calcul et modulation du critère de taux de croissance annuel
Critères
Évolution
de la population
Revenu moyen
par habitant
Évolution des
dépenses réelles de
fonctionnement
Total des facteurs
de modulation
applicables
Critères objectifs
A : - 0,15 point
B : + 0,03 point
C : - 0,15 point
D : - 0,27 point
Critères appliqués par le contrat
A : - 0,00 point
B : + 0,03 point
C : - 0,00 point
D : - 0,03 point
Source : contrat conclu entre l
’
Etat et la région au titre de l
’
article 29 de la LPFP
La modulation permet à la collectivité régionale d
’
augmenter ses dépenses réelles de
fonctionnement de 1,2 % + 0,03 point, soit 1,23 %. L
’
application stricte des critères aurait
conduit à diminuer ce taux de 0,27 point et à le ramener à 0,93 %. Par comparaison, les
REGION GUADELOUPE
29
taux contractualisés des autres régions d
’
outremer sont les suivants : Guyane 1,05 %,
Martinique 0,90 %, La Réunion 1,25 %.
La trajectoire autorisée est présentée dans le tableau suivant, en euros courants :
Augmentation des dépenses réelles de fonctionnement de la région Guadeloupe autorisé
par le contrat
« Cahors »
conclu avec l
’
Etat (en euros)
Rappel de la base 2017
2018
2019
2020
Dépenses réelles de fonctionnement
212 015 186
214 622 973
217 262 835
219 935 168
Source : contrat conclu entre l
’
Etat et la région au titre de l
’
article 29 de la LPFP
Le dépassement de ce plafond contractuel de dépenses entraînerait une reprise financière
par l
’
Etat de 75 % de l
’
écart constaté l
’
année considérée (sous plafond de 2 % des recettes
réelles de fonctionnement).
Le contrat «
Cahors
» détermine un second critère d
’
évolution de la dépense publique
locale, reposant sur la capacité de désendettement. La capacité de désendettement de la
région Guadeloupe satisfait au plafond fixé, en affichant 3,4 ans.
Trajectoire contractualisée en termes de besoin de financement (en
M€)
2017 (rappel)
2018
2019
2020
Besoin de financement initial
- 25,8
+ 127
+ 98
+ 65
Besoin de financement contractualisé
- 25,8
+ 38
+ 25
+ 20
Le besoin de financement initial compare les nouveaux emprunts projetés et les remboursements effectués.
Comme il n
’
y a pas eu d
’
emprunt en 2017, le solde est négatif.
Source
: contrat conclu entre l’Etat et la région au titre de l’article 29 de la LPFP
Le compte administratif de 2018 voté par le conseil régional en juin 2019 établit le
montant de ses dépenses réelles de fonctionnement à 235,5
M€. La région a augmenté
très fortement ses dépenses rigides du chapitre 012 «
Charges de personnel et frais
assimilés
», exécutées à hauteur de 59,5
M€ en 2017 et de 68,9
M€ en 2018.
Conformément aux stipulations de son contrat
« Cahors »
, la région a justifié 21,2
M€ de
dépenses exceptionnelles à déduire du plafond. Cependant, dans cet ensemble, figurent
les dépenses dites de
« liquidation de l
’
EPA Guadeloupe Formation »
qui relèvent de
dépenses habituelles de fonctionnement (comblement du déficit de fonctionnement
récurrent de cet établissement) et ne correspondent nullement à des dépenses de
liquidation comme le soutient la région.
La région dépassera ainsi le plafond de dépenses consenti. Si le contrat est appliqué, la
collectivité devra honorer une pénalité, intitulée reprise financière, d
’
un montant estimé
par la chambre à 3,3
M€.
La chambre a évalué à 259 et 257
M€ les dépenses réelles de fonctionnement de la région
pour 2019 et 2020, dont seulement 23,9 et 19,8 seraient déductibles du calcul du plafond
de Cahors : dépenses de transports (nouvelle compétence), fonds européens (montée en
puissance), remboursement au département d
’
une quote-part de CVAE (voir annexe n°3).
REGION GUADELOUPE
30
Les dépenses supplémentaires « non déductibles » sont notamment constituées de
dépenses de personnel, à la fois en raison de l
’
effet dynamique du GVT et de l
’
effet en
année pleine des nombreux recrutements de l
’
année 2018 (l
’
effectif régional est passé de
1 254 à 1 428 agents de 2017 à 2018).
Pour éviter la réitération du risque de pénalité pour les exercices 2019 et 2020, la région
devrait réduire d
’
autant ses dépenses de fonctionnement. Or, la rigidité des nouvelles
dépenses rendra la réduction particulièrement difficile.
Fortement réduite en 2018 par rapport à 2017, la CAF nette devrait chuter en 2019 et
2020 au-dessous du creux de 2015-2016. Par conséquent, sauf si elle réduit fortement ses
dépenses de fonctionnement, la région continuera de perdre une part significative de sa
capacité d
’
autofinancement au cours des deux prochaines années. Ses marges de
manœuvre financières se réduiront
en proportion.
II.4. 3.
Un niveau d
’
investissement non soutenable si le cadrage fixé par le
document d
’
orientation budgétaire n
’
est pas respecté
La région dispose de toutes les informations utiles pour piloter son budget et élaborer une
stratégie de soutenabilité budgétaire.
II.4.3. 1.
Un rapport d
’
orientations budgétaires sous-traité à un cabinet extérieur et
adopté sans aucune conséquence sur le vote du budget primitif
L
’actuel
exécutif régional a sollicité chaque année, depuis 2016, un cabinet de conseil
pour produire son rapport d
’
orientations budgétaires (ROB).
Les tendances esquissées par le cabinet l
’
ont conduit à préconiser de limiter les
investissements à 126
M€ par an, ce qui maintiendrait la capacité de désen
dettement à
sept ans en 2020. Ce scénario qui nécessite d
’
emprunter 72
M€ en 2019 ou 2020,
s
’
affranchit de l
’
engagement contractuel de ne pas dépasser 83
M€ d’
emprunts cumulés
de 2018 à 2020 (60
M€
ayant déjà été souscrits en 2018, le solde est de 23
M€).
Le conseil régional n
’
a pas suivi en 2018, ni en 2019, les recommandations du cabinet de
conseil qu
’
il a pourtant approuvées lors du débat d
’
orientations budgétaires. Le budget
voté comme exécuté en 2018 s
’
éloigne considérablement du cadrage du ROB, avec
200
M€ de dépenses réelles d’
investissement exécutées. A nouveau, en 2019, le BP 2019
de la région programme 286
M€
de dépenses réelles, soit un volume d
’
investissements
au moins égal à celui de 2018 si l
’
on se réfère au taux d
’
exécution de 72,5 % de 2018.
II.4.3. 2.
Un
plan
pluriannuel
d
’
investissements
2018-2020
et
un
budget
supplémentaire de 2018 sans cohérence avec le rapport d
’
orientations
budgétaires
La région n
’
a pas suivi le cadrage qu
’
elle a pourtant délibéré au DOB, en adoptant, le
29 mars 2018, son plan pluriannuel d
’
investissements (PPI) 2018-2020, pour un montant
total de 776,41
M€. Ce document de programmation qui prend appui sur les AP votées
ou à créer, détermine pour chaque action un coût prévisionnel, des recettes et un rythme
annuel de réalisation. Il présente l
’
avantage de donner une durée de vie aux AP et un
cadencement aux CP.
REGION GUADELOUPE
31
Le PPI 2018-2020 de la région dépasse de 40 % les dépenses réelles d
’
investissement de
2014 à 2017. Or, la tendance à la diminution de la CAF brute de la région en 2019 et 2020
rend son financement difficile.
Deux mois à peine après avoir délibéré sur un montant prévisionnel d
’
emprunts de 42
M€
pour financer son PPI en 2018, le conseil régional a adopté un budget supplémentaire
autorisant 55
M€ d’
emprunts nouveaux, montant lui-même contredit peu de temps après
par le contrat de «
Cahors
» puis par le volume final de l
’
emprunt levé dans l
’
année
(60
M€). Le tablea
u ci-dessous caractérise le manque de maîtrise observé dans la
programmation :
Comparaison des votes du conseil régional sur les variables de son ROB en 2018
(montants en millions d’euros)
ROB
30 novembre 2017
BP 2018
27 déc.
2017
PPI
15 mars
2018
BS***
30 mai
2018
Contrat
Cahors
1er juillet
2018
CA 2018
31 déc.
2018
Stratégie
1*
Stratégie
2**
Dép. de fonctionnement
224,0
214,0
223,6
-
251,8
214,6
235,5
Dép. d
’
investiss.****
64,0
126,0
161,6
197,1
221,1
NC
177,3
Emprunt annuel
5,0
17,0
0,0
42,0
55,0
38,0
60,0
*
ajustement par les investissements ;
**
ajustement par l
’
autofinancement ;
***
hors restes à réaliser ;
****
hors remboursement de la dette
Source : chambre régionale des comptes
La région manque d
’
une prospective budgétaire et financière dûment validée et stable
jusqu
’
en 2020. Faute de suivre le cadrage de son cabinet de conseil, la région continue de
programmer au fil de l
’
eau des dépenses de fonctionnement qui ne permettent pas
d
’
assurer une capacité d
’
autofinancement suffisante, et des programmes d
’
investissement
peu réalistes et fluctuants.
U
N CONTROLE BUDGETAIRE INTERNE DEFAILLANT
La préparation budgétaire ne respecte pas les bonnes pratiques professionnelles : le
calendrier de la préparation budgétaire est tardif et resserré sur le mois de novembre ;
cette préparation ne fait pas l
’
objet d
’
un cadrage chiffré ; la direction des affaires
financières ne pilote pas la construction du projet de budget par de véritables conférences
budgétaires avec les directions ; cette préparation
n’est pas reliée au
rapport d
’
orientations
budgétaires ; le budget manque de réalisme avec une exécution moyenne en
fonctionnement qui dépasse rarement 80 %.
Les défaillances de la tenue des comptes en termes de fiabilité et de complétude des
informations du compte administratif révèlent un manque de rigueur de la direction des
finances. Le suivi budgétaire est à améliorer par des indicateurs
réactifs à l’exécution
.
Le métier d
’
une direction des finances consiste à élaborer et à piloter la prospective
financière, la gestion de la dette et de la trésorerie, à préparer et à accompagner la
construction budgétaire, à assurer les contrôles et le respect de la bonne utilisation des
REGION GUADELOUPE
32
crédits et à optimiser les recettes. Elle a un rôle pédagogique à l
’
égard de l
’
ensemble des
agents des directions qui engagent des crédits ou interviennent dans la chaîne comptable.
La région indique que les outils de gestion «
Qlikview
» et «
Business Intelligence
» vont
permettre aux directions de piloter leur budget dans le cadre de futures revues de gestion
et que cette démarche de contrôle interne devrait porter ses fruits à partir de 2019-2020.
La chambre prend acte de cette perspective.
Recommandation n°5 :
Professionnaliser la préparation et le suivi budgétaires,
mieux gérer la date de réalisation des emprunts et disposer
d
’
un suivi fin de la trésorerie
UNE
RESPONSABILITE
CENTREE
SUR
LA
STRATEGIE
D
’
AMENAGEMENT ET DE DEVELOPPEMENT
D
E LARGES COMPETENCES AU CONTENU CLARIFIE
L
’
article L. 4433-1 du CGCT qui adapte à l
’
outre-mer les dispositions de l
’
article
L. 4221-1 du même code, a été modifié comme il suit par la loi NOTRé :
« Le conseil
régional règle par ses délibérations les affaires de la région dans les domaines de
compétences que la loi lui attribue. Il a compétence pour promouvoir le développement
économique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la région, le soutien à l
’
accès au
logement et à l
’
amélioration de l
’
habitat, le soutien à la politique de la ville et à la
rénovation urbaine et le soutien aux politiques d
’
éducation et l
’
aménagement et l
’
égalité
de ses territoires, ainsi que pour assurer la préservation de son identité et la promotion
des langues régionales, dans le respect de l
’
intégrité, de l
’
autonomie et des attributions
des départements et des communes. »
A cet égard, la compétence d
’
aménagement, matérialisée par le schéma d
’
aménagement
régional (SAR), constitue le cœur de la respons
abilité régionale en Guadeloupe
puisqu
’
elle consiste à donner sens et cohérence à l
’
ensemble des politiques publiques
territoriales, telles que la protection de l
’
environnement et des rivages, les orientations en
matière d
’
infrastructures et d
’
habitat, l
’
implantation des grands équipements ou le
développement économique. Entamée au début de l
’
année 2019, l
’
évaluation du SAR et
sa future nouvelle rédaction permettront d
’
intégrer les évolutions législatives intervenues
depuis 2011 et d
’
en actualiser les enjeux et les prescriptions.
Le conseil régional de Guadeloupe peut créer des établissements publics (article
L. 4433- 2). Il dispose d
’
un pouvoir de proposition, de remarque et de suggestion envers
le Premier ministre (article L. 4433-3). Il est consulté sur les projets d
’
adaptation du
régime concernant les régions d
’
outre-mer, ainsi que sur un certain nombre de projets
concernant la Guadeloupe (article L. 4433-3-1 à L. 4433-4). Il dispose de droits
spécifiques en matière de coopération et de représentation (articles L. 4433-4-1 à L. 4433-
4-8). Les articles L. O. 4435-1 à L. O. 4435-12 fixent les conditions d
’
habilitation du
conseil régional pour l
’
adaptation des lois et règlements nationaux.
En vertu de l
’
article L. 4211-1 du CGCT, le conseil régional a pour mission, dans le
respect des attributions des départements et des communes et, le cas échéant, en
REGION GUADELOUPE
33
collaboration avec ces collectivités et avec l
’
Etat, de contribuer au développement
économique, social et culturel de la région, par des études, par la réalisation
d
’
équipements collectifs présentant un intérêt régional direct, par la participation à des
dépenses de fonctionnement liées à des opérations d
’
intérêt régional direct.
La loi NOTRé a confié de nouvelles responsabilités aux régions en matière
d
’
interventions économique et de transports. Les régions ont par ailleurs reçu, de manière
progressive, une compétence très étendue en matière de formation professionnelle et
d
’
apprentissage et participent aujourd
’
hui à la coordination avec l
’
Etat des acteurs du
service public de l
’
emploi.
Enfin, des textes épars dans divers codes leur attribuent des compétences spécifiques,
dont la possibilité d
’
intervention en matière de gestion de l
’
eau (article L. 211-7 du code
de l
’
environnement).
Ces compétences doivent cependant être comprises avec rigueur. La responsabilité de
promouvoir le développement global de la région et le soutien à certaines politiques
publiques (article L. 2221-1 du CGCT, alinéa 1) ne signifie pas un pouvoir étendu
d
’
intervention tous azimuts, la région ne tenant de compétences que de dispositions
expresses de la loi, ce que précise l
’
alinéa 2 et que formalise l
’
article L. 1111-9 du même
code.
L
A
«
CLAUSE DE COMPETENCE GENERALE
»
SUPPRIMEE
La loi 82-
213 du 2 mars 1982 avait doté les régions d’u
ne compétence générale (article
L. 4221-1 dans sa rédaction antérieure au 29 janvier 2015). Celle-ci a été supprimée par
la loi 2010-1563 à compter du 1
er
janvier 2015, puis restaurée par la loi MAPTAM 2014-
58 du 27 janvier 2014, et de nouveau supprimée à partir du 9 août 2015 par la loi 2015-
991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRé).
Les régions n’ont donc plus de compétence en dehors de dispositions législatives
expresses. Elles ne peuvent pas, non plus, empiéter sur les compétences exclusives
attribuées par la loi à d’autres niveaux d’administration, dont l’État.
Par exemple, en matière d’aides individuelles, les régions exercent des compétences
expresses concernant les apprentis, les stagiaires de la formation continue et les étudiants.
La loi NOTRé a reconnu aux régions une mission de soutien à l’accès au logement et à
l’amélioration de l’habitat (article L.
4221-
1, alinéa 2). Par exception à l’absence de
compétence en matière d’aide sociale, les régions peuve
nt accorder des aides à
l’amélioration de l’habitat, à condition de
viser les articles L. 312-2-1 et L. 312-5-2 du
code de la construction et de l
’
habitation. La région Guadeloupe ne se conforme pas à
cette exigence dans ses délibérations.
A l’inverse, les
régions ne disposent pas de compétence pour distribuer des aides
individuelles à caractère social, compétence attribuée par la loi aux départements. Ainsi,
la région Guadeloupe n’a pas compétence pour accorder des aides sociales individuelles
au pouvoir d
’achat, que ce soit au titre de la lutte contre la vie chère ou au titre du soutien
des plus démunis faisant face à des urgences économiques et sociales. Ainsi, l’octroi
d’une aide de 100
€ par an aux foyers non imposables, décidée à titre exceptionnel dan
s
le contexte d’urgence sociale de 2009 et poursuivie en 2014 et 2015, pour un coût de
8 715 477
€, était contraire à la loi.
REGION GUADELOUPE
34
Une convention avec une autre collectivité, fût-ce l
’
Etat, ne constitue pas un fondement
juridique lorsqu
’
il n
’
existe pas de base légale. Ainsi, le plan de lutte contre la violence,
conclu par la région Guadeloupe avec l
’
Etat en 2014, pour un total de 1 400 000
€, n’est
légal que dans le domaine des compétences régionales préexistantes, comme la
prévention de la récidive par la formation. Il est illégal lorsque la région finance l
’
unité
cynophile ou le prêt de voitures à la police nationale, par exemple. De la même façon,
une convention conclue avec le département ne confère pas à la région de compétence en
matière de santé mentale ou de conditions de vie des jeunes disposant de peu de ressources
ou en matière de parentalité. Une telle convention ne pourra prévoir, du côté régional, que
des actions relevant de la politique de la ville et de la formation des jeunes.
Même lorsqu’elle disposait de la clause de compétence générale, la région ne pouvait
intervenir que sur le fondement complémentaire d’un «
intérêt régional direct
», en vertu
de l’article L.
4211-1 du CGCT, que ce soit pour des dépenses de fonctionnement ou pour
des dépenses d’équipement, la notion d’intérêt régional direct ayant été précisée
progressivement par la jurisprudence administrative.
La région Guadeloupe s’est engagée par délibération, le 26 octobre 2015, à conclure et à
financer des contrats de développement durable territoriaux (C2DT) avec les communes.
Ces C2DT comportent un nombre significatif d’actions qui ne sont manifestement pas
d’intérêt régional, comme la réhabilitation d’un presbytère, la reconstruction d’une école
,
la réfection de trottoirs ou des travaux routiers communaux. S’agissant des travaux pour
lesquels la région est compétente (construction d’une salle de spectacle, d’un espace
muséal, ou réfection d’un stade), la délibération n’est pas suffisamment explic
ite pour
justifier l’intérêt régional.
La notion d’intérêt régional ne se présume pas. Il doit être décrit de manière suffisamment
précise et circonstanciée dans les délibérations, ce qui est rarement le cas, le conseil
régional de Guadeloupe se contentant de rappeler les bases juridiques (souvent «
le CGCT
en sa quatrième partie
») et de viser «
l
’
intérêt régional
» sans autre précision.
La motivation n
’
est pas obligatoire pour les actes pris dans les domaines de compétence
que la loi attribue directement à la collectivité régionale, sauf s
’
ils correspondent à l
’
une
catégories d
’
actes limitativement énumérées à l
’
article 1
er
de la loi n° 79-587 du 11 juillet
1979 modifiée relative à la motivation des actes administratifs et à l
’
amélioration des
relations entre l
’
administration et le public.
Par ailleurs, plusieurs textes exigent que soit dûment explicité l
’
intérêt régional direct,
comme pour le financement et la réalisation d
’
équipements collectifs (CGCT,
art. L. 4211-1). La région doit encore impérativement justifier de l
’
intérêt régional dès
lors qu
’
il s
’
agit de délibérations dans des domaines de compétences partagées ou non
obligatoires ou exercées en tant que chef de file ou, encore, dans des domaines présentant
un risque juridique particulier.
Le rôle de la région ne consiste pas à distribuer l
’
argent public au travers d
’
aides
individuelles en dehors de quelques compétences ponctuelles mais à concevoir des
politiques d’ensemble, stratégiques, souvent plus complexes, en faveur du développement
territorial et économique régional. Les régions ont vocation, non à concurrencer ou à
doublonner les autres collectivités mais à assurer une cohérence d’ensemble à l’échelle
régionale
des
politiques
d’équipement
public,
d’aménagement
territorial,
de
développement durable, de formation et de soutien aux activités économiques
stratégiques.
REGION GUADELOUPE
35
Recommandation n°6 :
Veiller à la motivation précise et circonstanciée des
délibérations
Recommandation n°7 :
Retirer les délibérations privées de base juridique à la suite
de la perte de la clause de compétence générale
LA POLITIQUE REGIONALE DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE :
UNE STRATEGIE ATTENDUE
D
ES MOYENS IMPORTANTS AU SERVICE D
’
UN ENJEU PRIMORDIAL
IV.1. 1.
Malgré ses atouts, l
’
économie crée peu d
’
emplois
La Guadeloupe jouit d
’
un potentiel de développement économique certain. Ses atouts
majeurs (position géographique au sein de la zone Caraïbe, niveau de développement
supérieur à celui des territoires voisins, pouvoir d
’
achat élevé, marché intérieur exigeant
en matière de qualité et de disponibilité des services, infrastructures publiques de qualité)
sont contrebalancés par des contraintes et des handicaps (en particulier l
’
étroitesse du
marché interne et les coûts d
’
approche pour l
’
accès au marché caribéen résultant des
faibles flux).
IV.1.1. 1.
La croissance guadeloupéenne est portée par la dépense publique
La production de richesse
d’un territoire est
mesurée par son «
produit intérieur brut
»
(PIB)
correspondant au chiffre d’affaires des entreprises (PIB du secteur marchand) et à
la production de services des administrations et structures non commerciales telles que le
secteur associatif (PIB « non marchand »
). Si le chiffre d’affaires du secteur ma
rchand
est une donnée assez aisée à connaître, la « production brute » du secteur non marchand
qui ne donne lieu, par définition, a aucun paiement direct en échange d’une prestation
, est
impossible à évaluer simplement. Par convention statistique, cette « production non
marchande »
est évaluée par son coût, ce qui est très différent d’une production
et
engendre des biais importants de compréhension et d’analyse lorsque la proportion du
« PIB non marchand » dans le PIB est forte.
Ainsi, en Guadeloupe, une proportion très forte du « PIB » est constituée, en réalité, par
le coût des administrations publiques sans qu’il soit possible de le relier p
récisément à
une production réelle (qui existe cependant : les administrations produisent des services
utiles, et mêmes vitaux, donc de grande valeur, mais dont on ne sait pas évaluer
globalement la qualité et la quantité).
Le développement économique n’est pas réductible à la croissance économique ni à la
création d’entreprises, phénomènes quantitatifs. Le développemen
t prend en compte des
valeurs immatérielles, telles que le niveau d’éducation, la fluidité des processus
administratifs, la sécurité publique, la qualité de l’environnement, par exemple.
La notion de «
produit intérieur brut
» (PIB) ne rend donc pas compte de la richesse
produite en Guadeloupe, dans la mesure où il se compose de plus de 46 % de dépenses
REGION GUADELOUPE
36
publiques
1
, qui sont des coûts dont la traduction en production de biens et services n’
est
pas mesurée.
Evolution du « produit intérieur brut » de Guadeloupe, 2008-2018 (en M
€)
Composantes
2008
2013
2018
Dépenses publiques
3 180
3 563
4 235
En
%
42,7 %
44,0 %
46,7 %
PIB marchand et non-marchand, hors administrations publiques
4 263
4 540
4 844
En
%
57,3 %
56,0 %
53,3 %
«
Produit intérieur brut
» Guadeloupe
7 443
8 103
9 079
Source
INSEE, flash n°14, avril 2015 ; comptes rapides 2013 n° 23 septembre 2014 ; analyses n° 32,
octobre 2018
Deux autres facteurs conduisent à fortement relativiser les statistiques économiques :
-
les transferts en provenance du niveau national représentaient 2 600
M€ en 2017
(source : préfecture de la région Guadeloupe), soit 61,4 % des dépenses publiques
totales ;
-
l
’
économie informelle peut être évaluée à 23 % du PIB, au moins, à partir de la
différence entre le revenu déclaré et le revenu disponible
2
.
En 2017, le «
PIB
» guadeloupéen s
’
élevait officiellement à 9 079
M€ mais le PIB
marchand ne représentait que 4 844
M€, soit 53,3
%
3
. S
’
il a augmenté de 7,5 % depuis
2013, les dépenses publiques ont augmenté de 9,7 % et ont donc dopé de deux points la
« croissance » guadeloupéenne.
IV.1.1. 2.
La valeur ajoutée marchande est surtout réalisée par le secteur tertiaire
Les biais des agglomérats économiques décrit ci-dessus nuisent encore davantage à une
saine analyse lorsque l’on se
penche sur la valeur ajoutée. Pour le secteur marchand, elle
est logiquement mesurée par la différence entre le chiffre d’affaires et les consommations
externes des entreprises mais, pour le secteur non marchand, c’est toujours le niveau de
dépense publique qui est considéré comme valeur ajoutée (selon cette approche, à moyens
équivalents, une administration inefficace est jugée comme apportant autant de valeur
ajoutée à la population et au territoire qu’une administration performante).
Dans ces conditions, il est naturel que l
’
agriculture et l
’
agroalimentaire qui représentaient,
selon l
’
IEDOM, 41,4 % des exportations en valeur (hors énergie) en 2017, ne se voient
reconnaître que 5,3 % de la valeur ajoutée du territoire. Ces deux secteurs d
’
activité
1
Source : INSEE, analyses Guadeloupe, n° 32, 2018
2
Source :
chambre régionale des comptes, rapport d’observations, Conseil départemental de la
Guadeloupe, 2017, p. 12
3
Source : INSEE, analyses Guadeloupe, n° 32, 2018
REGION GUADELOUPE
37
occupent une part minime des emplois (3 300 salariés et exploitants dans l
’
agriculture-
sylviculture et pêche, 3 275 salariés dans l
’
agroalimentaire en 2018
4
).
La part de l
’
industrie (industrie agroalimentaire comprise) et de la construction, avec
13,08 % de la valeur ajoutée en 2018
5
, est à la moyenne nationale et progresse légèrement
sur la période.
L
’
économie est largement tertiarisée (85,6 % de la valeur ajoutée en 2012). Le secteur
tertiaire marchand représente 3 480
M€ en 2018, dépenses publiques dédui
tes
6
. Le
commerce et l
’
immobilier sont les deux principales activités de services, avec 48,2 % de
la valeur ajoutée du tertiaire marchand.
Le tourisme représente 2,4 % du PIB guadeloupéen mais son effet d
’
entraînement global
est évalué à 10,9 % du PIB
7
. Après une période de crise du secteur, le tourisme a retrouvé
une vitalité avec une augmentation du nombre de visiteurs et de croisiéristes,
l
’
allongement de la durée de séjour, ainsi que la montée en gamme et la diversification
de l
’
hébergement qu
’
accompagne la région. Le nombre de nuitées a augmenté de 22,8 %
depuis 2010 (INSEE).
La moyenne des importations s
’
élevant à 2 713,4
M€
, de 2016 à 2018, et celle des
exportations à 270,3
M€,
le « taux d
’
ouverture » de l
’
économie guadeloupéenne,
(importations rapportées au PIB) est de 33,7 % (et de 39,7 % en fonction du PIB hors
transferts de l
’
Etat). Le « taux de couverture » se limite à 9,5 %.
Si l’on déduit la
réexportation de matériels de transport et de produits pétroliers,
l’exportation
de produits guadeloupéens concerne principalement le sucre (20,8
M€ en
2017, selon la douane), la banane (30,8
M€ en 2016
et 17,9
M€
en 2017, année du cyclone
Maria), le rhum et les autres boissons distillées tirées de la canne à sucre (29
M€), le
melon (3,7
M€).
IV.1.1. 3.
L
’
économie crée peu d
’
emplois.
La diminution de la population guadeloupéenne depuis 2014 est imputable à 89 % au
départ de personnes en âge de travailler. La population active a perdu, depuis lors, 9 400
personnes, baisse qui s
’
est traduite par une diminution du nombre des emplois à hauteur
des deux tiers. En effet, l
’
élévation de la qualification de la main d
’œuvre est
contrebalancée par le départ des jeunes générations vers la métropole, en quête d
’
emplois
que le tissu économique local, composé très majoritairement de microentreprises
unipersonnelles, ne parvient pas à leur offrir.
La Guadeloupe compte 117 500 emplois en 2018 mais seulement 56 000 salariés du
secteur privé. De 2015 à 2018, l
’
économie a perdu 5 500 emplois. L
’
agriculture et la
4
Source : INSEE Conjoncture Guadeloupe n°5, 2019
5
Source : IEDOM, rapport annuel 2018
6
Source : INSEE, Conjoncture Guadeloupe, n°5, 2019
7
Source:
World Travel and Tourism Council
, cité par IEDOM, rapport annuel 2018
REGION GUADELOUPE
38
construction perdent des emplois salariés depuis 2010, tandis que l
’
industrie et le tertiaire
marchand en gagnent.
Quatre secteurs économiques représentent ensemble plus de la moitié des emplois privés :
le commerce (17 800 emplois), les transports (4 800), l
’
hébergement et la restauration
(5 100), les services administratifs, hors administrations publiques (8 400). L
’
effet
d
’
entraînement du tourisme
sur l’économie dans son ensemble
représenterait 11,5 % de
l
’
emploi.
L
’
emploi par secteur et par catégorie professionnelle en Guadeloupe en 2018
Secteur d
’
activité
2018
Catégorie socioprofessionnelle
2018
Agriculture, sylviculture et pêche
3 300
Agriculteurs exploitants
2 500
Industrie
9 100
Artisans, commerçants et chefs d
’
entreprise
15 600
Construction
9 600
Cadres et professions intellectuelles supérieures
11 800
Tertiaire marchand et non-marchand
hors administrations
50 300
Professions intermédiaires
25 900
Non renseigné
1 800
Employés
40 900
Sous-total emploi secteur privé
74 100
Ouvriers
20 100
Administrations publiques, santé,
action sociale, enseignement
43 400
Non renseigné
600
Total
117 500
117 500
Source : INSEE, Principaux indicateurs sur l
’
emploi, le chômage et l
’
activité en 2018, 24 juin 2019
Le très faible coefficient de création d
’
emploi productif dans le secteur marchand par
rapport au volume d
’
argent public arrivant sur le territoire constitue probablement le
problème majeur de l
’
économie guadeloupéenne.
Par ailleurs, la Guadeloupe est traditionnellement une terre de forte création
entrepreneuriale mais les données officielles sont à prendre avec précaution
(48 600 entreprises de divers statuts dont la majorité inactives, selon le répertoire
SIRENE). Au 31 décembre 2018, les entreprises ne sont que 117 à dépasser 20 salariés
(et 24 associations). Six entreprises seulement ont entre 250 et 499 salariés et relèvent de
la catégorie des ETI : EDF, deux hypermarchés, les deux cliniques et le Club
Méditerranée.
L
’
emploi est fortement concentré sur l
’
agglomération centrale et en particulier sur Jarry,
ce qui engendre des flux importants de travailleurs, véhiculés presque en totalité en
voiture particulière (voir chapitre transports).
Dans ce contexte, la responsabilité de la région en matière de développement économique
est majeure, s
’
agissant des choix stratégiques qui doivent permettre de relever les défis
en prenant appui sur les leviers du territoire et de sa population.
REGION GUADELOUPE
39
IV.1. 2.
La région consacre des moyens importants au développement économique
IV.1.2. 1.
Les moyens humains
En l
’
absence de comptabilité analytique, il est difficile de chiffrer précisément les moyens
humains et financiers que la région consacre au développement économique, au-delà des
données de l
’
organigramme et du compte administratif. Les approches montrent, en toute
hypothèse, qu
’
ils sont très importants au regard de la dimension du territoire qu
’
ils sont
chargés de servir.
La direction de la stratégie et des interventions économiques compte 23 agents mais la
direction générale-adjointe du développement économique, qui comprend aussi les
directions « de la croissance verte », « de la croissance bleue », « de la fiscalité indirecte »
et « de l
’
analyse économique », ainsi que la « direction du tourisme », en compte 79.
Il conviendrait sans doute d
’
y ajouter l
’
ensemble des directions qui concourent
directement au développement économique par le versement de subventions, telles
qu
’
une partie de la «
direction de l
’
énergie et de l
’
eau
» (service des énergies
renouvelables) ou de la «
direction de l
’
environnement et du cadre de vie
» (service de
l
’
environnement et des déchets), soit 85 agents au total.
IV.1.2. 2.
Les moyens financiers
De la même façon, les moyens financiers que la région consacre au développement
économique ne peuvent pas être réduits à la fonction 9 «
Action économique »
. Il convient
non seulement de prendre en compte l
’
ensemble des subventions aux personnes privées
(y compris les associations, dont l
’
activité relève du champ de l
’
économie sociale et
solidaire et dont le statut ne signifie pas qu
’
elles n
’
interviennent pas dans le champ
concurrentiel) et, aussi, les dépenses fiscales qui doivent également être considérées
comme des aides directes ; enfin, les achats de la région tournées vers les entreprises
locales.
La fonction 9 «
Action économique
» mobilise 37,5
M€
de crédits en 2018, hors dépenses
de personnel, dont 31,7
M€ de subventions et 3
M€ d’
avances remboursables.
L
’
ensemble des subventions aux personnes de droit privé atteint un total de 78,8
M€ en
2018, hors prestations en nature.
Il convient par ailleurs de prendre en compte les dépenses fiscales. Celles-ci, qui
consistent à réduire le montant du barème fiscal au bénéfice de redevables, concernent
l
’
octroi de mer, sous forme de différentiel de taxation au bénéfice des productions locales
sur un nombre limité de produits, d
’
une part, et des exonérations par secteur d
’
activité,
d
’
autre part, pour un total de 81
M€ en 2018. Elles concernent aussi des remboursements
de la taxe sur les carburants au bénéfice de certaines professions (0,7
M€ en 2018
,
comptabilisées au compte 6474 «
Subventions aux personnes de droit privé
»).
REGION GUADELOUPE
40
Dépenses fiscales décidées par la région Guadeloupe (montants en euros)
Différentiel entre produits
locaux et importés
Articles 7 et 28, loi 2004-639
Exonérations d
’
octroi de
mer à l
’
importation*
Articles 6 et 7-1, loi 2004-639
Total
2014
53,67
22,48
76,15
2015
49,29
14,89
64,18
2016
53,12
16,12
69,24
2017
55,15
25,93
81,08
Sources : Direction régionale des douanes, Région Guadeloupe
Par ailleurs, de par sa commande publique, la région est un opérateur qui pèse dans
l’économie locale
pour ses fournitures, ses achats de services et de fluides, la maintenance
de ses bâtiments et équipements. Hors impôts et taxes, le chapitre 011 représente 40,3
M€
en 2017 dont l
’
essentiel est peu délocalisable.
Il convient donc de considérer que la masse financière injectée directement dans le circuit
économique local, composée de dépenses de la région et d
’
exonérations fiscales,
représente plus de 200
M€ par an
, ainsi que le récapitule le tableau suivant :
Récapitulatif des dépenses décidées par la région Guadeloupe au bénéfice du
développement économique (2017)
Nature
Montant
(en M€)
Subventions
77,7
Crédits de la DGADE hors subventions (et hors personnels)
5,8
Dépense fiscale
81,0
Achats
38,5
Total
203,0
Source : compte administratif région 2017
Pour autant, il convient de ne pas perdre de vue qu’une partie importante de ces
financements est une redistribution à partir de prélèvements
sur l’économie
locale.
U
N SCHEMA REGIONAL DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE
,
D
’
INNOVATION ET
D
’
INTERNATIONALISATION
(SRDE2I)
QUI REPOND IMPARFAITEMENT AUX
PRESCRIPTIONS LEGALES
Conduit dans un cadre législatif expérimental, le schéma régional de développement
économique 2006-2011 (SRDE)
avait vocation à définir les orientations stratégiques de
chaque région en matière économique. L
’
absence de reconduction, bien que non
obligatoire, atteste que la région ne l
’
a pas estimé stratégique. Faute de définir des
objectifs économiques opérationnels et des leviers d
’
intervention ciblés, cette absence a
laissé cours à une logique de guichet à caractère additionnel et non complémentaire entre
collectivités.
REGION GUADELOUPE
41
IV.2. 1.
Le nouveau cadre légal introduit par la loi NOTRé
Avec le SRDE, les régions jouaient un rôle d
’
animateur d
’un
e première réflexion
stratégique, commune aux acteurs publics, sur les défis et ressources du territoire.
L
’
article L. 4251-12 du CGCT, introduit par la loi du 7 août 2015, prescrit que la région
est responsable, sur son territoire, de la définition des orientations en matière de
développement économique.
La région est désormais chargée de l
’
élaboration de deux schémas majeurs prospectifs
destinés à assurer la cohérence des politiques publiques concourant au développement
économique (CGCT, art. L. 4251-13) :
-
le schéma régional d
’
aménagement de développement durable et d
’
égalité des
territoires (SRADDET) qui correspond au schéma d
’
aménagement régional (SAR)
outre-mer ;
-
le schéma régional de développement économique, d
’
innovation et
d
’
internationalisation (SRDE2I) qui définit les orientations en matière d
’
aides aux
entreprises, de soutien à l
’
internationalisation et d
’
aide à l
’
innovation des
entreprises.
Articulé avec le SAR, le SRDE2I est l
’
outil de coordination du développement
économique, prescriptif à l
’
égard de l
’
ensemble des aides des collectivités qui doivent
compatibles avec lui. Ainsi (CGCT, art. L. 4251-13 précité), le SRDE2I «
définit les
orientations en matière d
’
aides aux entreprises, de soutien à l
’
internationalisation et
d
’
aides à l
’
investissement immobilier et à l
’
innovation des entreprises, ainsi que les
orientations relatives à l
’
attractivité du territoire régional. Il définit les orientations en
matière de développement de l
’
économie sociale et solidaire, en s
’
appuyant notamment
sur les propositions formulées au cours des conférences régionales de l
’
économie sociale
et solidaire
. » Il décrit les actions menées par la région en matière d
’
égalité
professionnelle entre les femmes et les hommes.
La région détient désormais la compétence exclusive de définir des «
régimes d
’
aides et
pour décider de l
’
octroi des aides aux entreprises dans la région
» (article L. 1511-2 du
CGCT).
Le schéma (CGCT, art. L. 4251-17) devait être adopté avant le 31 décembre 2016. Le
projet de schéma, élaboré par la région en concertation avec les EPCI à fiscalité propre,
a fait l
’
objet d
’
une présentation et d
’
une discussion au sein de la conférence territoriale
de l
’
action publique (CTAP).
IV.2. 2.
Sur la forme, une procédure d
’
élaboration largement concertée
La conférence de lancement en novembre 2016 a réuni l
’
Etat, le département, les EPCI,
les représentants consulaires, les socio-professionnels et divers autres partenaires. La
région a organisé des ateliers thématiques délocalisés et une enquête électronique.
Sur cette base, la région a adopté le schéma en assemblée plénière par délibération CR/16-
1444 du 28/12/2016, schéma approuvé par arrêté préfectoral du 8 mars 2017.
Le comité de pilotage du schéma (COPIL) ne s
’
est réuni qu
’
une seule fois, le 29 mars
2017. Une deuxième réunion était prévue en octobre 2018. Le comité des partenaires
institutionnels, dit « G9 », qui associe les EPCI, le département, la région et l
’
Etat, ne
REGION GUADELOUPE
42
s
’
est réuni ni en 2017, ni en 2018. Il devait être consulté fin 2018 sur les projets de
conventions avec les EPCI pour la mise en œuvre du
SRDE2I.
Document de 60 pages, le schéma se compose d’un préambule rappelant l’encadrement
juridique et les modalités de son élaboration, d’une partie relative au diagnostic et aux
grands enjeux transversaux, de la présentation détaillée des sept axes et de leurs objectifs
respectifs et de dix annexes.
Il est regrettable que les 25 fiches-actions, qui détaillent les axes du schéma, n
’
aient pas
été annexées officiellement au schéma, que les actions concrètes qu
’
elles promeuvent,
comme les outils de financement régionaux, n
’
aient pas été intégrés au corps même du
schéma et que le calendrier de leur réalisation ne soit pas encore connu.
La collectivité régionale a conduit des discussions avec les EPCI devant aboutir à la
signature de conventions de partenariat, en vue de mettre en
œuvre
le schéma dans les
territoires. Les EPCI ont délibéré et les conventions devraient pouvoir être signées
prochainement.
Le délai de mise en œuvre opérationnelle peut faire craindre qu’
aucune action du schéma
n
’
ait réellement commencé avant le terme du mandat actuel.
IV.2. 3.
Sur le fond, l
’
absence de stratégie claire reposant sur des choix affirmés
La qualité principale du schéma est de participer d
’
une approche globale incluant les
schémas de la formation et de l
’
enseignement supérieur, votées le même jour.
Cependant, le concept de stratégie renvoie à des choix d
’
action et des priorités de moyens
pour atteindre des objectifs précis. A cet égard, le SRDE2I ne formule pas la stratégie
suivie et ne définit pas de résultat réaliste à atteindre dans les délais du schéma, ni
d
’
indicateurs quantitatifs permettant sa future évaluation. Le développement économique
est enserré dans un ensemble de plans et schémas cohérents mais sans priorité explicite.
Les six axes stratégiques ne planifient pas les
moyens à mettre en œuvre. Ils couvrent
l
’
ensemble des secteurs économiques et des étapes du cycle de vie des entreprises, sans
ciblage pour les interventions.
Le nouveau schéma maintient l
’
ensemble des priorités antérieures, la formation,
l
’
innovation et la gestion des déchets étant renvoyées vers trois autres schémas
spécifiques. Il y ajoute quelques nouvelles priorités, à savoir le numérique ou encore
l
’
internationalisation (déjà présente mais qui n
’
était pas un axe).
Les enjeux transversaux ne sont pas reliés entre eux. Le schéma renvoie aux fiches-
actions la question du «
comment
», comme si les moyens d
’
action étaient une question
secondaire et que les finances étaient illimitées.
Les fiches-actions déclinent le schéma mais n
’
ont pas de portée réglementaire. Les plus
opérationnelles d
’
entre elles définissent des objectifs et des actions : il conviendrait
qu
’
elles puissent donner lieu à évaluation, ce qui n
’
avait pas été le cas des fiches-actions
du SRDE.
Le schéma ne prescrit aucune action d
’
égalité professionnelle entre les femmes et les
hommes. Le développement durable n
’
apparaît pas et le niveau de rédaction des fiches-
REGION GUADELOUPE
43
action ne permet pas d
’
affirmer qu
’
il est pris en compte. La loi ouvrait la possibilité aux
régions d
’
ouvrir un chapitre sur les activités agricoles, de pêche et artisanales : la région
Guadeloupe en a fait une partie essentielle de son schéma en raison de son tissu
économique exclusivement composé de petites entreprises.
Aucune disposition du schéma ne peut être qualifiée de prescriptive, ce qui devrait
pourtant constituer une des caractéristiques du schéma, les aides des autres collectivités
devant être conditionnées par le respect d
’
un cadre précisément défini.
Le schéma renvoie la complémentarité des interventions économiques à la négociation
avec
les
EPCI.
Cependant,
aucune
disposition
du
schéma
n
’
encadre
ladite
complémentarité. Il
annonce ainsi la constitution d’un pôle territorial de coopération
économique (PTCE) mais sans précision, aucune fiche-action ne venant non plus lui
donner un contenu. Le fait de laisser aux conventions territoriales le soin de définir la
mise en œuvre et d’
éventuelles mesures prescriptives traduit le renoncement de la région
à assumer des orientations précises relevant de sa propre compétence.
Le SRDE2I de l
a région Guadeloupe ne correspond pas à l’outil d’orientation de l’action
économique des collectivités défini par la loi. Aucun résultat concret et mesurable n
’
est
d’ailleurs
visé au terme de la mise en
œuvre
du schéma.
L
A
MISSION
DE
COLLECTIVITE
«
RESPONSABLE
»
DU
DEVELOPPEMENT
ECONOMIQUE N
’
EST PAS ARTICULEE AVEC LE
SRDE2I
La région est responsable du développement économique en vertu des articles L. 1511-1
à 8 du CGCT. Elle dispose de certaines compétences en propre et peut autoriser par
conventions d’autres niveaux de collectivités à participer à ses aides et régimes d’aides.
Cependant, la région Guadeloupe
n’a pas articulé
ses compétences propres avec le
SRDE2I, ce qui emporte des conséquences sur les possibilités qu’elle ferme ainsi aux
autres niveaux de collectivité
de s’y associer
.
IV.3. 1.
La région est seule compétente pour définir les régimes d’aides et décider
de l’octroi des aides aux entreprises
L
’
article 1511-2 du CGCT confie à la région, depuis la loi 2007-1223 du 22 août 2007,
l
’
exclusivité de la définition des régimes d
’
aides aux entreprises et de l
’
octroi des aides
aux entreprises destinées à la création et à l
’
extension d
’
activités économiques. Ces aides
revêtent la forme de prestations de services, de subventions, de bonifications d'intérêts,
de prêts et d'avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que
les conditions du marché.
L’article L.
1511-7 du CGCT autorise les subventions aux organismes ayant pour objet
exclusif de participer à la création ou à la reprise d'entreprises.
Ce n
’
est qu
’
au prix de conventions que les communes et leurs groupements peuvent
participer au financement des aides et des régimes d
’
aides mis en place par la région,
listés ci-dessus.
La compétence de la région a été renforcée en 2014. Devenue chef de file en matière
économique, la région a été à ce titre «
chargée d’organiser, en qualité de chef de file, les
REGION GUADELOUPE
44
modalités de l’action commune
des collectivités territoriales et de leurs établissements
publics pour l
’
exercice des compétences relatives :
[…]
; 4° Au développement
économique ; 5° Au soutien de l
’
innovation ; 6° À l
’
internationalisation des entreprises
»
(CGCT, art. L. 1111-9. II).
Avec la responsabilité du SRDE2I, la région est devenue en 2016 collectivité responsable
du développement économique.
Ni en 2007, ni en 2014, ni en 2016, ni au sein du SRDE2I ni en dehors de celui-ci, la
région Guadeloupe n
’
a défini
les conditions d’interventio
n des autres niveaux de
collectivité. La région n
’
a pas assumé sa responsabilité, privant les autres niveaux de
collectivité de pouvoir s
’
inscrire dans le dispositif régional.
IV.3. 2.
La
définition de la participation des collectivités aux dispositifs d’
ingénierie
financière de la région nécessite de modifier le SRDE2I
L
’
ingénierie financière regroupe l
’
ensemble des techniques de financement des
entreprises, la région pouvant se comporter comme prêteur (prêts, avances
remboursables, bonifications d
’
intérêt), intervenir au haut de bilan des sociétés (prises de
participations) ou encore fournir conseil en restructuration ou aide au montage de projets.
L
’
article L. 4211-1 (8° à 14°, sauf 13°) du CGCT ouvre à la région le droit de recourir à
divers outils d
’
ingénierie financière (notamment l
’
intervention au capital de sociétés de
capital-investissement, de sociétés de financement interrégionales ou régionales, de
sociétés de transfert de technologies, ainsi que l
’
intervention au capital de sociétés
commerciales pour la m
ise en œuvre du
SRDE2I).
La plupart de ces outils d’ingénierie financière peut être ouvert
à la participation
financière d’autres niveaux de collectivités (spécifiés selon le cas),
par convention avec
la région. Certains dispositifs sont cependant réservés par la loi à la région seule, comme
la participation à des sociétés commerciales
(8 bis de l’article L.
4211-1 déjà cité).
Plusieurs dispositifs
d’ingénierie financière
existent déjà à la région, comme le FIRG créé
par délibération en 2010 et rénové en 2016 ou les deux partenariats conclus avec
BpiFrance, approuvés par la délibération CR/17-222 du 13 avril 2017.
En vue d
’
organiser la complémentarité des aides, l
’
alinéa 3 de l
’
article L. 4251-13 du
CGCT suppose que les aides de la région soient décrites dans le SRDE2I, de manière
suffisamment précise pour déterminer l
’
espace d
’
initiative des
collectivités. Ce n’est pas
le cas. Puisque la région indique vouloir autoriser les EPCI à cofinancer les dispositifs
régionaux en vigueur, le SRDE2I doit être amendé.
IV.3. 3.
L’intervention de la région en matière d’immobilier d’entreprise
est privée
de fondement juridique
La compétence relative à l
’
immobilier d
’
entreprise relève du bloc communal, en vertu
des articles L. 1511-3 et L. 5216-5 du CGCT. Il appartient cependant à la région de
déterminer le cadre général des aides à l
’
immobilier d
’
entreprise au sein du SRDE2I. La
région a ainsi priorisé la requalification et la rénovation des zones d
’
activité existantes,
l
’
accompagnement des entreprises innovantes et le soutien aux structures de
mutualisation d
’
espaces.
REGION GUADELOUPE
45
Depuis
l’entrée en vigueur de la loi NOTRé
, ce sont les communautés d
’
agglomération
qui ont compétence exclusive sur les zones d
’
activité (article L. 5216-5 du CGCT)
rebaptisées zones d
’
activité économique (ZAE).
La région a entrepris la réalisation de la zone d
’
aménagement concertée (ZAC) de
Fromager à Capesterre-Belle Eau sur le fondement de l
’
article L. 311-1 du code de
l
’
urbanisme. Cette ZAC a été autorisée par arrêté préfectoral en 2013 et l
’
enquête
publique a été réalisée en 2017.
Or, une ZAC à visée économique est une ZAE. La ZAE n
’
étant pas commercialisée, les
opérations de création peuvent, soit, être transférées à l
’
EPCI compétent, soit, être
réalisées par la région pour le compte de celui-ci, via une concession d
’
aménagement, par
exemple. La région peut aussi contribuer financièrement à sa réalisation par une
convention avec l
’
EPCI.
Plus largement, en l
’
absence de conventions avec le bloc communal qui, seul, a
compétence en matière
d’aide à l’immobilier, la région ne peut intervenir, à l’exception
de l
’
aide au secteur touristique
non visée par les dispositions de l’article L.
1511-3 du
CGCT.
IV.3. 4.
La région Guadeloupe
n’a pas
repris les actions économiques mises en
œuvre
précédemment par le département
A la différence de la compétence du transports interurbains et scolaires qui, en tant que
compétence obligatoire, a donné lieu au transfert des moyens et des ressources du
département vers la région, la compétence «
développement économique
» était, jusqu’à
la loi NOTRé, une compétence facultative du département qui a dû cesser son intervention
mais sans que les moyens et ressources qu’il y consacrait aient été transférés à la région.
Les départements ont perdu presque toutes les compétences économiques dont ils
disposaient avant la loi NOTRé
: octroi d’aides indirectes, aides aux entreprises en
difficulté, participation au financement des aides et régimes d’aides définis par le conseil
régional, possibilité, avec l’accord de
la région de mettre en œuvre leurs propres régimes
d’aides, garanties d’emprunts, participation au capital de sociétés, aide à l’équipement
rural et électrification, aides aux entreprises de spectacle cinématographique. Le
1
er
janvier 2019, il a perdu tou
te possibilité d’aides et sa participation au capital de
sociétés est restreinte.
Avec l’entrée en vigueur de la loi NOTRé
, les départements
ne peuvent conduire d’action
économique, notamment
en faveur de l’agriculture et de la pêche que dans le cadre d’un
e
convention avec la région. Le département de la Guadeloupe ne peut contourner
l’obligation d’une convention par une subvention à la chambre d’agriculture dont une
partie non convenablement spécifiée sert en réalité les exploitations.
La région n’a repris
à son compte aucune des actions précédemment mises en œuvre par
le département et doit conclure une convention avec celui-ci.
La région ne peut pas soutenir qu
’
elle ne bénéficie pas de recettes supplémentaires pour
l
’
exercice de la compétence de développement économique étendue par la loi NOTRé :
elle gagne désormais chaque année l
’
augmentation de la CVAE sur la quote-part
supplémentaire dont elle bénéficie.
REGION GUADELOUPE
46
L
ES
AIDES
AUX
ENTREPRISES
:
UN
SYSTEME
DE
DISTRIBUTION
DISCRETIONNAIRE
IV.4. 1.
Des montants très importants en jeu
Les subventions aux personnes privées se sont élevées à 75,7
M€
en 2018 ; le montant
était un peu plus élevé en 2015 (80,2
M€).
Dans cet ensemble, la part des entreprises a
progressé au détriment des associations et a atteint 55,6
M€
en 2018.
Le nombre d
’
entreprises bénéficiaires et le montant moyen des aides allouées n
’
a cessé
de progresser au cours de la période. En 2018, 500 entreprises ont bénéficié de
subventions d
’
équipement et 754 de subventions de fonctionnement.
En 2018, le montant moyen d
’une
subvention d
’
investissement s
’
élevait à 69 768
€.
Cinquante-six entreprises ont reçu plus de 75 000
€,
dont 16 plus de 400 000
€.
Trois SEM (SEM Patrimoniale, SEMAG, SEMSAMAR) et deux SA (Société
immobilière de Guadeloupe - SIG, société anonyme de logement social
–
et Société
Antilles-Guyane d
’
investissement et de participations - SAGIPAR, société de
portefeuille) dans lesquelles elle détient une participation figure parmi les bénéficiaires
les plus importants.
Les sociétés d
’
économie mixte (SEM), sociétés de droit privé, sont soumises à la
concurrence et connaissent par conséquent des règles limitatives de financement possible
par leurs actionnaires publics : l
’
article L. 1523-7 du CGCT autorise les subventions et
les avances destinées à des programmes d
’
intérêt général liés à la promotion économique
du territoire ou à la gestion de services communs aux entreprises, sous réserve de
convention.
Subventions accordées aux sociétés dans lesquelles la région détient une participation
(montants en euros)
Statut
2015
2016
2017
2018
SEMSAMAR
SEM
3 523 289
2 441 328
1 060 726
473 168
SEMAG
SEM
1 198 481
614 093
1 284 020
53 200
SEM Patrimoniale
SEM
630 000
1 890 000
2 520 000
3 480 849
SIG
SA HLM
1 457 585
805 070
0
957 163
SAGIPAR
Sté de portefeuille
3 400 000
0
400 000
8 100 000
Source : comptes administratifs 2014 à 2017 de la région Guadeloupe
L’inclusion de la SAGIPAR dans la liste des bénéficiaires de subvention est une erreur.
Il s’agit en réalité d’une dotation au Fonds d’intervent
ion régional de la Guadeloupe
(FIRG) administré par la SAGIPAR (voir
infra)
.
Outre les financements directs des SEM, leurs filiales sont aussi soutenues par la région,
comme la Foncière des Caraïbes Guadeloupe, filiale de la SEM Patrimoniale dont l
’
objet
social est l
’
acquisition d
’
hôtels de tourisme.
S
’
agissant des aides les plus importantes en fonctionnement, figure le transport maritime
avec trois sociétés qui, ensemble, perçoivent en moyenne 5
M€ par an.
S
’
agissant des
REGION GUADELOUPE
47
subventions de montant plus modeste, 444 entreprises ont perçu en 2018 des aides d
’
un
montant moyen de 14 527
€ pour un total de 6,4
M€. Elles étaient au nombre de 247 en
2017, pour un montant moyen de 8 162
€ et un total de 2
M€.
IV.4. 2.
Des aides directes comportant des irrégularités
IV.4.2. 1.
Les aides publiques aux entreprises sont autorisées sous des conditions
strictes
Le droit européen interdit par principe toute aide publique aux entreprises, qualifiée
d
’
aide d
’
Etat (article 107, § 1, du traité sur le fonctionnement de l
’
Union européenne).
Toute aide d
’
État doit être notifiée à la Commission qui vérifie sa compatibilité avec les
règles du marché intérieur. Il existe quelques exceptions à cette interdiction générale,
notamment les deux régimes que sont le règlement général d
’
exemptions par catégories
(RGEC) et la règle «
de minimis » (
…
non curat praetor),
auxquels recourt la région pour
l
’
attribution de ses aides économiques aux entreprises. Il existe aussi des exemptions
sectorielles, comme en matière agricole (règlement UE n°702/2014), de la pêche
(règlement UE n°1388/2014), ou au bénéfice des services d
’
intérêt économique général
(SIEG, décision 2012/21/UE).
La Commission européenne a édicté, le 17 juin 2014, le règlement général UE 651/2014
(modifié le 17 mai 2017) dit RGEC. Les 13 catégories d
’
aides admises par le RGEC sont
exemptées, sous plafond, de l
’
obligation de notification. Parmi elles, les «
aides à finalité
régionale
» (AFR) servent à compenser les surcoûts liés au transport et hors transport
considérés comme des handicaps permanents de ces régions. Les AFR en matière
d
’
investissement permettent de soutenir les investissements productifs des entreprises
(bâtiments, terrains, équipements, brevets, etc.) et/ou la création d
’
emplois liés à
l
’
investissement.
Les quatre règlements
de minimis
(UE) n° 360/2012, 1407/2013, 1408/2013 et 717/2014
de la Commission ont instauré la règle qui dispense de notification à la Commission les
aides ne dépassant pas un total cumulé de 200 000
€ sur trois exercices fiscaux glissants.
Toute aide qui dépasse le montant
de minimis
ou qui n
’
entre pas dans le champ du RGEC
ou d
’
un texte spécifique d
’
agrément doit être notifiée à la Commission. Les régimes
d
’
aide doivent être publiés sur un site internet gouvernemental ou régional qui, en France,
est le site www.les-aides.fr géré par le Commissariat général à l
’
égalité des territoires
(CGET).
IV.4.2. 2.
Des obligations de publication non respectées
La région n
’
a pas publié ses régimes d
’
aide aux entreprises, formalité pourtant
obligatoire, sur le site internet sus-indiqué, en dehors des secteurs de l
’
économie rurale et
agricole, de l
’
environnement, de l
’
innovation et de la culture (17 régimes d
’
aide au total).
La région a pris l
’
engagement de se mettre en conformité.
Si l
’
ARDDA (voir ci-dessous) en tant qu
’
aide
de minimis
ne justifie pas d
’
une
publication, ce n
’
est pas le cas de l
’
ARICE qui relève du RGEC et doit être publiée. Ce
sont, pourtant, les seules aides pour lesquelles des formulaires de demande sont
disponibles sur le site internet de la région. De même, les régimes d
’
aides non délibérés
censés répondre aux exigences du RGEC (voir ci-dessous) ne sont pas davantage publiés.
REGION GUADELOUPE
48
De la même façon, la région n
’
a pas publié ses mesures d
’
ingénierie financière sur le site
réglementaire, à l
’
exception des deux fonds créés en partenariat avec BpiFrance qui ont
été mis en ligne par le partenaire et non par la région.
L
’
absence de publication vicie les décisions prises. En l
’
absence de respect des
obligations de transparence, l
’
Europe peut considérer le régime d
’
aide comme illégal et
les aides individuelles incompatibles avec l
’
article 107 du traité. Elle est susceptible de
suspendre le bénéfice de l
’
exonération de notification dans le cadre d
’
une procédure pour
manquement.
L’
absence de publication viole l
’
article 9 du RGEC, en ce qu
’
elle induit une asymétrie
d
’
information entre opérateurs économiques. Le concurrent
d’une entreprise bénéficiaire
d’une aide
pourrait faire valoir qu
’
il ne disposait d
’
aucun moyen de connaître l
’
existence
du régime d
’
aide et que le délai de recours de dix ans ne s
’
impose pas à lui.
Le défaut de cette publication est susceptible de voir l
’
Union européenne exiger de la
région Guadeloupe le remboursement d
’
aides accordées illégalement aux entreprises,
conformément à l
’
article L. 1511-1-1 du CGCT.
Les aides elles-mêmes doivent être publiées, sur le site national ou sur le site de la région.
En effet, l
’
Union européenne exige, depuis le 1
er
juillet 2016, la publication
d
’
informations sur l
’
identité des bénéficiaires d
’
aides dépassant 500 000
€ pour celles
accordées au titre du RGEC, 60 000
€ pour les aides à la production agricole primaire
(règlement (UE) n°702/2014), 30 000
€ dans le domaine de la pêche et de l’
aquaculture
(règlement (UE) n°1388/2014). La base de données doit être accessible sur le site internet
dédié : «
».
Pour la première fois, la région a publié sur le site deux aides allouées le 15 avril 2019,
avec des erreurs. Or, chaque année, une vingtaine d
’
aides dépasse le seuil de publication
(19 en 2017 par exemple). S
’
y ajoutent quatre entreprises bénéficiaires d
’
avances
remboursables, trois sociétés bénéficiaires des exonérations d
’
octroi de mer (données de
2015), une prise de participation au titre du FIRG.
IV.4.2. 3.
Des obligations de notification non respectées
La région Guadeloupe n
’
apporte pas la preuve d
’
un contrôle des seuils de notification à
la Commission européenne, qu
’
il s
’
agisse des aides à finalité régionale au titre du RGEC
ou de la règle
de minimis
, le formulaire européen adressé au préfet n
’
indiquant jamais les
financements
accordés par d’autres
collectivités au même bénéficiaire. Elle ne dispose
pas d
’
une base de données globale qui permettrait de faciliter cette vérification.
En 2018, toutefois, de 1 825 000
€ en 2017, l
e montant des aides régionales notifiés à
l
’
Europe est passé à 14 247 447
€, ce qui
tend à confirmer une sous-déclaration pour les
années antérieures. L
’
origine européenne de certaines subventions n
’
exonère
d’ailleurs
pas le financeur public des règles relatives aux seuils de notification.
IV.4. 3.
Un ensemble désordonné
et touffu de dispositifs d’intervention
La région n
’
a pas adopté de régime général des aides. Les aides de la région sont
foisonnantes et protéiformes : l
’
espace dédié du site internet régional en répertorie 82,
sans classement thématique, et mélange les aides sociales aux personnes, les subventions
REGION GUADELOUPE
49
aux associations et les aides réglementées aux entreprises. Toutes n
’
y figurent pas,
comme les deux dispositifs de garantie en partenariat avec BpiFrance. Ce site n
’
est pas à
jour. Le fonds DOM, qui n
’
existe plus depuis 2015, y figure toujours. La région a pris
l
’
engagement de publier un guide général des aides, qui serait en cours de préparation.
IV.4.3. 1.
Les dispositifs ARDDA et ARICE
L
’
aide régionale au démarrage (et au développement) d
’
activité (ARDA, devenue
ARDDA en avril 2018) a pour objectif de soutenir les projets de création de très petites
entreprises portés par les demandeurs d
’
emploi, allocataires du RMI, bénéficiaires de
contrats précaires ou d
’
allocations de solidarité.
Par délibérations de 2014, 2016 et 2018, la région a actualisé le régime de l
’
ARDDA.
Elle a procédé de même s
’
agissant de l
’
ARICE en 2014 et 2016.
Les deux programmes ARDDA et ARICE concernent des projets de petite et de moyenne
envergure. Ces deux dispositifs ne représentent cependant, ensemble, que 27 % des
financements aux entreprises retracés dans la fonction 9
« Action économique »
, fonction
qui ne représente elle-même qu
’
une part des aides de la région aux entreprises.
IV.4.3. 2.
Les autres régimes d
’
aide
La région n
’
a pas adopté de délibération-cadre pour certaines aides en numéraires,
notamment celles correspondant aux montants les plus importants qui sont aujourd
’
hui
délibérées individuellement, au motif qu
’
elles respecteraient le cadre général du RGEC
ou du DOCUP 2015-2020. Cette position n
’
est pas fondée. La région n
’
est pas dispensée
de définir le cadre de son action en déterminant par délibération, pour chaque type d
’
aide,
les conditions de recevabilité des demandes et les critères de calcul des subventions. Le
pouvoir réglementaire attaché à l
’
allocation d
’
aides aux entreprises impose que soient
déterminées des règles d
’
allocation et de suivi de ces aides et que lesdites règles soient
publiées, ne serait-ce que pour éviter l
’
arbitraire et par souci de transparence et de sécurité
juridique.
L
’
octroi d
’
aides individuelles aux entreprises sans cadre général, c
’
est-à-dire de
définition de recevabilité, de critères et de taux, crée une rupture d
’
égalité. Il en va ainsi,
par exemple, des aides à l
’
investissement accordées à des hôtels sur fonds européens ou
régionaux, pour des montants supérieurs à 2
M€.
La fiche-action correspondante du
programme opérationnel européen pouvait
faire l’objet d’une
délibération-cadre et les
délibérations individuelles préciser les critères ayant fondé la décision favorable.
Par leur opacité, dans leur organisation, dans l
’
accessibilité à l
’
information voire dans
leur mode d
’
attribution, les aides de la région présentent toutes les caractéristiques
d
’
allocation de fonds publics accordées discrétionnairement aux seuls initiés, sur la base
de relations interpersonnelles. L
’
ensemble des décisions individuelles de subvention par
la région s
’
en trouve ainsi fragilisée.
Recommandation n°8 :
Mettre en conformité les régimes d
’
aide de la région avec
la législation et réglementation, depuis leur conception,
leur présentation formelle et leur publication jusqu
’
au
processus de réception des demandes et de décision.
REGION GUADELOUPE
50
IV.4.3. 3.
L’opacité du
contrôle de la région sur la SEM Patrimoniale
La région a créé la SEM Patrimoniale en 2010. Détentrice de 79,88 % du capital en 2018,
elle en est l
’
actionnaire majoritaire. Un vice-président du conseil régional en est le
président.
La SEM est chargée de réaliser des opérations de patrimoine, dans le but de permettre
aux entreprises de s
’
implanter durablement sur le marché local. Elle est notamment
propriétaire d
’
hôtels qu
’
elle loue à des exploitants. Son objet social est très large, dans
les champs de la construction et de la gestion d
’
équipements, de la gestion d
’
événements
et du développement économique. Depuis 2016, le président du conseil régional destine
la SEM Patrimoniale à devenir une holding d
’
investissement chargée de détenir
durablement des actifs dans des entreprises stratégiques.
Elle a en particulier réalisé, durant la période sous contrôle, le MACTe et le centre
d
’
imagerie moléculaire CIMGUA.
IV.4.3.3. 1.
Par la constitution d
’
une holding, la région se prive des informations
annuelles obligatoires relatives à l
’
activité de la SEM
En vertu de l
’
article L. 1524-1 du CGCT, le conseil régional a expressément autorisé le
capital social de la SEM Patrimoniale à passer de 9,1 à 11,1
M€ entre juillet 2016 et juillet
2017, par incorporation de réserves et apport de l
’
actionnariat.
La région avait, dès 2014, décidé par délibération la création de la filiale de la SEM
Patrimoniale, la
« Foncière Caraïbes Guadeloupe »
, dotée d
’
un capital de 5 600
€.
Après délibérations du conseil régional, la SEM Patrimoniale a créé plusieurs filiales en
2017, sous forme de sociétés anonymes simplifiées (SAS), en actionnariat partagé avec
le FIRG
, c’est
-à-dire la région elle-même,
modulo
des apports de fonds minimes :
-
la société «
Foncière hôtelière des îles de Guadeloupe
», au capital de 15 000
€,
créée en vue d
’
acquérir l
’
immobilier touristique d
’
hôtels en difficulté financière,
dans l
’
objectif de préserver et de développer le tourisme en Guadeloupe, en confiant
la gestion hôtelière à des exploitants professionnels ;
-
la société «
Gestion hôtelière des îles de Guadeloupe
», au capital de 15 000
€,
créée pour assurer la gestion hôtelière d
’
hôtels touristiques, dans l
’
hypothèse de
faillite des exploitants ;
-
la «
Société d
’
investissement maritime
», au capital social de 25 000
€,
dans le
projet d
’
acheter un navire à passagers pour relier Saint-François à la Désirade.
Les délibérations de la région indiquent que la SAGIPAR intervient au capital de ces
filiales de la SEM Patrimoniale. Or, ce n
’
est pas la SAGIPAR qui en est actionnaire
minoritaire mais la région
via
le FIRG administré par la SAGIPAR. Que la région
intervienne en son nom propre ou
via
la SEM Patrimoniale, l
’
article L. 4211-1 du CGCT
exige que le cadre en ait été fixé au préalable par le SRDE2I, qui n
’
a pas autorisé de telles
interventions.
Le CGCT n
’
interdit pas qu
’
une SEM devienne une holding financière si ses filiales ont
un objet social conforme à celui de la société-mère (réponse ministérielle à la question
écrite n°07756 du 4 janvier 1990, publiée au JO Sénat du 5 avril 1990). Cependant, cette
REGION GUADELOUPE
51
création de filiales ne peut pas conduire à vider la SEM de son activité. Elle ne doit pas,
non plus, conduire à faire échapper au droit d
’
information et de contrôle de la région, ce
qui est le cas en l
’
espèce puisqu
’
aucune de ces filiales n
’
apparaît dans l
’
annexe du compte
administratif consacrée aux participations de la région.
L
’
article L. 1524-5 du CGCT rend obligatoire la présentation annuelle d
’
un rapport à
l
’
organe délibérant de la collectivité participant à la SEM. Ce rapport n
’
a jamais été
présenté au conseil régional au cours de la période sous revue.
IV.4.3.3. 2.
La SEM participe au développement des zones d
’
activité économique en
infraction avec la loi
Dans son guide des outils d
’
action économique, le Conseil d
’
Etat rappelle que les
personnes publiques ne peuvent exercer d
’
activités qui ne soient pas en relation directe
avec les compétences qui leur ont été expressément attribuées. La loi n° 2019-463 du
17 mai 2019 est venue préciser que «
la réalisation de l
’
objet [des SEM] concourt à
l
’
exercice d
’
au moins une compétence de chacune des collectivités territoriales et de
chacun des groupements de collectivités territoriales qui en sont actionnaires
».
La SEM participe au développement des zones d
’
activités et à la redynamisation des
zones commerciales. Ni la région, ni la commune de Trois-Rivières, actionnaire de la
SEM,
n’ayant de compétence
en matière d
’
immobilier d
’
entreprise et de zones d
’
activité,
la SEM ne peut plus intervenir dans ce domaine, sauf dans le cadre de conventions
expressément conclues par la région avec l
’
EPCI territorialement compétent.
IV.4.3.3. 3.
L
’
intervention de la SEM Patrimoniale en matière de gestion hôtelière est
irrégulière
Avant la loi NOTRé, la région pouvait intervenir en matière d
’
immobilier d
’
entreprise.
Cependant, le bénéfice de ces aides est subordonné à la régularité de la situation de
l
’
entreprise au regard de ses obligations fiscales et sociales (article R. 1511- 4-2 du
CGCT).
La filiale de la SEM Patrimoniale «
Foncière des Caraïbes Guadeloupe
», immatriculée
au registre du commerce et des sociétés (RCS) le 22 décembre 2014, a acheté en 2015 le
foncier de la chaîne GFD hôtels KARIBEA de Guadeloupe. Or, la chaîne GFD hôtels
KARIBEA avait déposé le bilan pour ces hôtels, avec un passif social et fiscal de plusieurs
millions d
’
euros.
La région doit assurer un contrôle effectif de l
’
activité de sa SEM, tant au plan de la mise
en location à une entreprise en difficulté que de la perception des loyers.
Le référé de la Cour des comptes, publié le 27 mai 2019, note que les évolutions des SEM,
«
notamment le développement de la pluriactivité, les pratiques de filialisation ou de
prises de participation dans des sociétés commerciales, génèrent des risques de nature
financière, juridique ou opérationnelle, susceptibles de les mettre en danger
». La
situation des filiales de la SEM Patrimoniale illustre, comme l
’
écrit la Cour, que «
le
manque de transparence à l
’
égard des assemblées délibérantes des collectivités
actionnaires est patent
».
REGION GUADELOUPE
52
Après avoir autorisé le rachat du foncier de la chaîne GFD hôtels Karibea, la région,
via
la SEM Patrimoniale et le FIRG, a autorisé la création de la «
Société de gestion hôtelière
des îles de la Guadeloupe
», immatriculée au RCS le 20 novembre 2017, en vue de la
substituer à l
’
entreprise défaillante après son dépôt de bilan.
L
’
arrêt du Conseil d
’
Etat du 30 mai 1930, chambre syndicale du commerce de détail de
Nevers, n
’
autorise l
’
intervention d
’
une collectivité publique dans la gestion d
’
entreprises
commerciales qu
’
en cas de carence de l
’
initiative privée et de légitimité du besoin à
satisfaire. Le maintien de l
’
emploi n
’
est pas un motif d
’
intérêt régional reconnu par la
jurisprudence. De plus, l
’
intervention publique reste soumise à la condition de défaillance
de l
’
initiative privée (CE, 23 décembre 1994, Commune de Clairvaux d
’
Aveyron,
n°97449), qui n
’
est pas synonyme de faillite d
’
une entreprise.
Par l’intervention de sa
SEM, la région dessaisit le secteur privé d
’
un investissement dans un secteur économique
que la région dit «
porteur
».
Recommandation n°11 : Contrôler le strict respect de l
’
objet social de la SEM
Patrimoniale et les prises de risques financiers.
IV.4.3. 4.
Une utilisation du FIRG éloignée de ses objectifs
Le fonds d
’
investissement de la région Guadeloupe (FIRG) a été créé en 2008 par la
région et rénové le 22 juin 2016. Par délibération du conseil régional qui en a établi le
règlement intérieur, le FIRG est destiné à conforter les fonds propres des entreprises en
développement, dans les secteurs désignés comme stratégiques : les énergies
renouvelables, les techniques d
’
information et de communication (TIC), la croissance
bleue, l
’
économie verte, le tourisme, ainsi que les projets « présentant un caractère
innovant ».
L
’
investissement du FIRG dans les entreprises soutenues se fait principalement sous
forme d
’
apport en capital et de prêt participatif. Les dividendes alloués par l
’
entreprise
bénéficiaire et un taux d
’
intérêt dans le cas du prêt constituent les deux formes de
rémunération du capital-investissement qui doivent permettre de conserver la valeur du
fonds.
Le FIRG a été alimenté en dotations de la région à hauteur de 23,2
M€ de
2010 à 2018.
Son administration a été confié à une société d’inve
stissement, la SAGIPAR, dont la
région est actionnaire.
IV.4.3.4. 1.
Un gestionnaire consciencieux mais dépendant
La Société Antilles-Guyane d
’
investissement et de participations (SAGIPAR), créée le
1
er
mars 1989, agréée par l
’
autorité des marchés financiers (AMF) en tant que holding
d
’
investissement, intervient depuis 2009 comme mandataire du conseil régional pour la
gestion du FIRG. Elle réalise l
’
analyse préalable de la situation économique et financière
de la société demanderesse et de son projet. Elle assure le secrétariat du comité de gestion.
Après décision, elle s
’
assure de la bonne exécution du plan d
’
affaires et préserve les
intérêts économiques et financiers du fonds. Elle assure un suivi de la situation
économique et financière des entreprises affiliées au fonds et participe, pour le fonds, aux
assemblées générales.
REGION GUADELOUPE
53
La SAGIPAR est une société anonyme à conseil d
’
administration. La région Guadeloupe
en est actionnaire, avec 21,64 % des parts aux côtés, notamment, de la collectivité
territoriale de Martinique. Son conseil d
’
administration comporte quatre administrateurs
dont un pour la Guadeloupe. Le représentant de la Martinique, toujours membre, ne
participe plus aux réunions depuis 2016. Deux chefs d
’
entreprise complètent le conseil
d
’
administration. Si le quorum de deux membres présents est conforme aux dispositions
du code de commerce, l
’
audition de la SAGIPAR a révélé que l
’
absence
d
’
investissements propres à la SAGIPAR au cours de la période récente conduit à ce que
le mandat de gestion du FIRG soit quasiment la seule activité de la société, ce qui confère
au représentant de la région une influence prépondérante sur le conseil d
’
administration
alors qu’il représente le
client principal de la SAGIPAR. C
’
est pourquoi cette société
justifierait d
’
un conseil d
’
administration plus étoffé.
La SAGIPAR est, dans les faits, empêchée d
’
accomplir sa mission. L
’
instruction des
dossiers n
’
a aucune influence sur la décision prise par les élus lors d
’
échanges directs
avec les porteurs de projets. La SAGIPAR n
’
est pas rémunérée au risque. Elle ne gère pas
de capital-investissement ni de risques, ne conduit pas de politique de gestion des risques,
n
’
évalue pas et ne contrôle pas la politique de gestion des risques. Elle n
’
a aucune marge
d
’
action, si ce n
’
est, depuis 2016, de pouvoir engager, avec succès, des poursuites contre
les mauvais payeurs. Cette prestation devrait faire l
’
objet d
’
un marché public et être
remise en concurrence à intervalle régulier.
IV.4.3.4. 2.
Un processus de décision arbitraire échappant à la rationalité économique
Le conseil régional a créé un comité de gestion du fonds, constitué de deux élus, de 2010
à 2015, puis de trois élus depuis 2016, qui décide de l
’
engagement des crédits. Cette
délégation de compétence du conseil régional envers ce comité restreint, en dehors du
cadre du CGCT (articles R.4211-1 à 8), est très fragile juridiquement, fragilité aggravée
par le fait que, malgré l’effectif
déjà limité du comité, le règlement intérieur du FIRG
prévoit un quorum de deux personnes et le départage par son président en cas de partage
des voix ou d
’
abstention, pour décider de l
’
engagement de fonds publics. Le secrétariat
de ce comité de gestion est assuré par la SAGIPAR
.
Le règlement intérieur de juin 2016 ne détermine pas de critère
s précis, l’abus de
l’adverbe «
généralement »
autorise de fait des décisions du FIRG qui peuvent s
’
éloigner
fortement des principes d
’
intervention fixés et devenir, là aussi, discrétionnaires. Une
telle formule est irrégulière.
A la lecture des procès-verbaux, il apparaît que le comité de gestion prend, de manière
quasi-systématique, des décisions positives sur les demandes des entreprises sans tenir
compte de l’avis, généralement défavorable, de la SAGIPAR.
A quelques exceptions
près, les motivations de la décision individue
lle d’accorder ou non le soutien financier du
FIRG ne sont pas explicitées dans le procès-verbal du comité de gestion.
En outre, les critères de sélection visés au règlement intérieur ne sont pas respectés. L
’
avis
négatif de la SAGIPAR est motivé par l
’
absence ou le caractère incomplet des dossiers,
par la non-éligibilité des entreprises aux critères du fonds, par le déséquilibre contractuel
au détriment du FIRG.
Le comité de gestion ne soutient qu
’
exceptionnellement des projets d
’
entreprises viables,
à l
’
opposé de ce qu
’
exige son règlement intérieur.
REGION GUADELOUPE
54
L
’
année 2015 a été particulièrement active, le comité de gestion ayant tenu autant de
réunions (avec cinq réunions) et accepté plus de dossiers (14) qu
’
au cours des cinq années
précédentes (9). Les demandes d
’
interventions au capital d
’
entreprises ont été accordées
sans motivation de la décision, alors qu
’
elles ont pourtant toutes reçu un avis défavorable
de la SAGIPAR.
Plusieurs décisions plus récentes du comité de gestion révèlent encore des
dysfonctionnements préoccupants : revirement de décision sans justification, décision
unilatérale en séance de doubler le montant d
’
un prêt participatif, engagement de 2
M€
au profit d
’
une société foncière sans motivation en dépit des plafonds du règlement
intérieur, valorisation exorbitante d
’
actions prises au capital d
’
une société, décision
favorable sur des dossiers incomplets, arrivés tardivement ou non encore étudiés par la
SAGIPAR.
Plusieurs procès-verbaux du comité de gestion rapportent que la décision résulte de
contacts directs et préalables des élus avec les porteurs de projet, à
l’exemple de celui du
15
juin 2015. En octobre 2017, une liste d’entreprises pressenties est validée avant toute
étude sérieuse des dossiers. Ces pratiques discrétionnaires, ouvertement clientélistes, ne
sont pas conformes aux principes de gestion des fonds publics.
Cette distribution d
’
argent public n
’
est pas efficace, sur le plan économique tout au
moins :
-
la moitié des entreprises financées n’étaient pas éligibles dès la phase d’instruction
;
-
la plupart des entreprises affiliées ne respectent pas leur plan de remboursement ;
-
deux entreprises n’ont pas mis en œuvre les investissements pour lesquels elles ont
obtenu un prêt participatif et ont été condamnées à le rembourser.
Un certain nombre de bénéficiaires considèrent
ab initio
que les participations au capital
et les prêts participatifs sont en réalité des subventions non remboursables. Une société a
obtenu un second prêt en 2016 alors qu’elle n’avait pas honoré les rembourseme
nts du
premier accordé en 2012.
Le comité de gestion a refusé, en 2014-
2015, d’autoriser la SAGIPAR à engager des
poursuites contentieuses à l’encontre des chefs d’entreprise qui ne respectaient pas leurs
engagements contractuels. Cette autorisation lui a été accordée en juin 2016.
IV.4.3.4. 3.
Un cadre juridique européen non respecté
En application du règlement (CE) n° 70/2001, la Commission a autorisé, par décision
n°758/2006 du 13 juin 2007, le régime de capital-investissement présenté par la France
pour les DOM. La Commission exigeait notamment que les apports en capital-
investissements soient réalisés au bénéfice d
’
entreprises saines et viables, que les produits
d
’
investissement rétribuent le capital investi dans les mêmes conditions que sur le
marché, que le cumul des aides au titre du capital-investissement soit plafonné à 1,5
M€
sur 12 mois. L
’
autorisation visait le
Fonds d’investissement régional de la Martinique
(FIRM) ; le FIRG n
’
existait pas encore.
Le règlement général d
’
exemptions par catégorie (RGEC) a remplacé en 2014 le régime
antérieur qui avait déjà évolué en 2008.
REGION GUADELOUPE
55
Le financement des risques des PME se fonde sur un plan d
’
entreprise viable. Une
stratégie de désengagement claire et réaliste doit être prévue pour chaque investissement.
Or, une part notable des sociétés que le FIRG a financées n
’
était pas éligible en raison de
leur situation déjà sous procédure collective ou proche de l’être, au moment du dépôt de
la demande.
Le plafond du montant total de financement des risques a été porté par le RGEC à 15
M€
par PME (contre 2
M€ auparavant)
, financements privés compris (50 % au moins). Ce
plafond n
’
est jamais atteint et la SAGIPAR veille au respect du plan de financement.
Par ailleurs, les gestionnaires de fonds doivent être sélectionnés selon une procédure
ouverte et transparente. Or, la gestion du fonds n
’
a pas été mise en concurrence.
Si le règlement intérieur d
’
octobre 2013 prévoyait un intéressement de la SAGIPAR à la
réussite des entreprises soutenues, le règlement intérieur du 22 juin 2016 remplace
l
’
intéressement par une rémunération forfaitaire, ce qui n
’
est pas conforme au principe
européen ci-dessus rappelé.
Le FIRG ne respecte pas le cadrage juridique européen : non seulement les fonds investis
ne le sont pas dans des conditions équivalen
tes au marché, mais le comité de gestion n’est
pas constitué de professionnels et ne respecte pas les bonnes pratiques professionnelles.
IV.4.3.4. 4.
Une situation financière dégradée
Compte tenu de son mode d
’
utilisation, les comptes d
’
exploitation du FIRG révèlent
naturellement une situation dégradée. Le report à nouveau du FIRG, cumulant des
exercices toujours déficitaires, était négatif de 6 912 518
€ au 30 juin 2017.
La situation économique des affiliés engendre des dépréciations d
’
actifs. En cumul à fin
2016, la dépréciation d
’
actifs s
’
est élevée à 79 % des fonds investis. Comptablement, la
région a perdu 4,07
M€ entre 2010 et 2015 sur un fonds de 8,1
M€ (50,24
%) et 787 000
€
en 2016, sur un apport de fonds de 4,95
M€ (15,90
%). Ces pertes n
’
ont pas été retracées
dans les comptes de la région.
Selon la SAGIPAR, les entreprises cœur de cible du FIRG se développent dans un bassin
économique «
reposant (dans les faits à plus de 70 %) sur la commande publique
entraînant un jeu de séduction auprès des élus pour tenter d
’
assurer leur survie
économique
».
Recommandation n°9 :
Supprimer le FIRG ou le mettre en conformité, sur le fond
et sur la forme, avec ses règles statutaires et avec
l
’
autorisation européenne
IV.4.3. 5.
Les avances remboursables
Le régime des avances remboursables accordées par la région Guadeloupe a été mis à
jour en 2011 par délibération-cadre adoptée par la commission permanente.
Au 31 décembre 2017, l
’
encours des avances remboursables s
’
élevait à 7,5
M€,
selon le
compte de l
’
ordonnateur, alors que seuls 3,2
M€
apparaissent au compte de gestion du
comptable public.
REGION GUADELOUPE
56
Le dispositif en vigueur accorde une avance aux PME à jour de leurs obligations fiscales
et sociales, sous réserve d
’
une inscription hypothécaire de premier rang ou
éventuellement de second rang sur le patrimoine de l
’
entreprise bénéficiaire. Le montant
de l
’
avance destinée au financement d
’
investissements matériels est plafonné à 500 000
€
et à 50 % du montant total des investissements. Elle est cumulable avec d
’
autres aides
publiques, sous respect du plafond de cumul.
Le RGEC encadre le droit des avances remboursables et abroge le règlement (CE)
n° 800/2008 du 6 août 2008 de la Commission qui constituait le cadre européen des
avances remboursables. Le RGEC modifiant considérablement le droit applicable, la
région aurait dû modifier sa délibération dès 2014. Pourtant, le conseil régional n
’
a pas
mis à jour sa délibération.
IV.4. 4.
L
’
absence d
’
évaluation de l
’
effet des aides régionales
Aucune évaluation n
’
a été réalisée depuis la période 2006-2009 sur l
’
impact des aides
aux entreprises sur le tissu économique local. L
’
évaluation des aides régionales 2006-
2009 reposait sur un échantillon de 51 entreprises, insuffisant pour en tirer des
enseignements généraux sur l
’
effet de levier durable des aides régionales. Depuis lors, la
région ne dispose d
’
aucune analyse économiquement robuste sur l
’
effet de ses aides en
termes de développement économique. Une telle étude reconduite à intervalle régulier,
basée sur des données fiables et non seulement déclaratives, lui permettrait de mesurer la
pertinence et l
’
efficacité de ses aides et de les ajuster aux enjeux du territoire.
Le seul rapport produit par la région en matière de suivi économique de son action est le
rapport sur l
’
octroi de mer qui ne donne d
’
indication que sur la relation entre surcoûts et
différenciation tarifaire mais n
’
intègre pas l
’
analyse des autres dispositifs publics de
soutien aux entreprises qui peuvent s
’
y additionner, fragilisant d
’
autant les conclusions
dudit rapport.
Recommandation n°10 :
Etablir périodiquement un rapport d
’
évaluation des
régimes d
’
aides aux entreprises, quantitatif et qualitatif, et
le soumettre au conseil régional
LES
TRANSPORTS
INTERURBAINS
ET
SCOLAIRES :
UNE
STRATEGIE QUI SE FAIT AUSSI ATTENDRE
U
N TERRITOIRE EN MANQUE D
’
ORGANISATION EN MATIERE DE TRANSPORT
La loi LOTI du 30 décembre 1982, qui prévoyait un dispositif contractuel après mise en
concurrence pour l
’
exploitation des lignes de transport de voyageurs, n
’
a pas été
appliquée en Guadeloupe, la première tentative ayant débouché sur un blocage du pont
de la Gabarre en 1985 par les transporteurs. L
’
autorisation administrative qui prévalait
alors était achetée et cédée comme un fonds de commerce. Le conseil général a essuyé
plusieurs échecs dans ses tentatives pour mettre en place un système légal. Les DSP
lancées en 2007 se sont heurtées à des recours en justice puis ont buté sur la mauvaise
organisation interne des regroupements de transporteurs, titulaires des lots.
REGION GUADELOUPE
57
Paradoxalement, un rapport du conseil général des Ponts-et-chaussées de 2001 notait
l
’
existence d
’
un service de transports publics interurbains organisé, dense, peu cher,
même s
’
il était peu fiable et très perfectible. La situation qui prévaut aujourd
’
hui est plus
dégradée qu
’
alors.
La déficience globale des transports en commun en Guadeloupe ne laisse pas d
’
autre
choix aux ménages que de s
’
équiper et de se déplacer en voitures individuelles, entraînant
la saturation du réseau routier. Le nombre de véhicules continue de croître. Par ailleurs,
les circulations à bicyclette et pédestre ne peuvent pas se développer en l
’
absence de voies
de circulation sûres et confortables. De ce fait, la facilité de circulation qui inclut la
sécurité, est une préoccupation particulièrement forte des guadeloupéens.
U
NE COMPETENCE REGIONALE NOUVELLE ET COHERENTE
Le transfert du département à la région des compétences du transport interurbain et
scolaire par la loi du 7 août 2015 (loi NOTRé), confère aujourd
’
hui à la région une
compétence globale et cohérente qui lui ouvre la possibilité d
’
améliorer structurellement
les transports en Guadeloupe. Elle est devenue la principale
autorité d’organisation de la
mobilité (AOM), coordonnant les intercommunalités, alors qu’elle n’avait que la qualité
de « chef de file » dans ce domaine auparavant, et seulement depuis 2014.
La loi a prévu que les régions élaborent un schéma régional des infrastructures et des
transports (SRIT) ayant pour objectif de définir les priorités d
’
actions en matière
d
’
infrastructures routières et la politique multimodale des transports, en cohérence avec
le SAR.
La région Guadeloupe consacre chaque année plus de 70
M€
aux transports, dont 84 % à
la voirie régionale. Le reste est destiné au soutien du transport maritime et du transport
aérien. Les transports en commun par voie terrestre ne représentent en 2017 et en 2018
qu
’
un faible pourcentage des dépenses de la région.
L
E SCHEMA REGIONAL DES INFRASTRUCTURES ET DES TRANSPORTS
(SRIT) :
AMBITION DEMESUREE
,
FAIBLE TRADUCTION CONCRETE
La loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d
’
organisation des transports intérieurs, dite loi
LOTI, a rendu obligatoire l
’
élaboration d
’
un schéma régional de transport (SRT), devenu
SRIT par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 qui en a fait le volet transport du SAR. Le
transfert à la région du transport interurbain et scolaire par la loi NOTRé a renforcé le
rôle de la région, jusqu
’
alors limité à la gestion des infrastructures. Toutefois, à la
différence du SAR, le SRIT n
’
est pas opposable aux tiers.
L
’
ordonnance 2016-1028 du 27 juillet 2016 a remplacé l
’
obligation de schéma régional
par celle de la planification des infrastructures de transport et de l
’
intermodalité (code des
transports, art. L 1213-1) consistant à rendre plus efficace l
’
utilisation des réseaux et des
équipements existants et à favoriser la complémentarité entre les modes de transport ainsi
que la coopération entre les opérateurs.
Cette ordonnance dispose aussi qu
’
en l
’
absence d
’
autorité organisatrice de transport
unique, les politiques de mobilité sont coordonnées à l
’
échelle régionale en ce qui
concerne l
’
offre de services, l
’
information des usagers, la tarification et la billettique.
REGION GUADELOUPE
58
V.3. 1.
Une lente gestation
L
’
élaboration du SRIT de Guadeloupe a été engagée en 2011, avec un diagnostic
prospectif délibéré en 2012. Elle s
’
est conclue par l
’
adoption du schéma en assemblée
plénière du conseil régional, le 26 août 2015.
Conçu pour déterminer les grandes orientations des transports et des déplacements afin
de développer une mobilité durable à l
’
horizon 2030, le SRIT de Guadeloupe comprend :
-
un diagnostic prospectif qui présente les forces et faiblesses du système de
transport, les attentes des habitants, une évaluation des évolutions possibles ;
-
un plan régional de coordination des transports qui en constitue le volet
opérationnel, comportant un plan d
’
actions et une évaluation environnementale ;
-
un chapitre regroupant 26 fiches-actions, portant sur des opérations individualisées
budgétées mais non financées et des actions structurantes transversales, sans
objectifs concrets, indicateurs de résultat ni moyens.
V.3. 2.
Une ambition à plus d
’
un milliard d
’
euros
Les orientations du SRIT sont les suivantes :
-
l’
adaptation du réseau routier aux besoins de déplacement, avec cinq opérations
majeures à long terme ;
-
la création d
’
une offre de transport en commun attractive ;
-
la mise en place d
’
un service d
’
intérêt économique général (SIEG) pour les îles du
sud ;
-
des interventions localisées de renforcement et de mise en sécurité du réseau
routier ;
-
des actions visant à favoriser de nouveaux comportements de déplacement,
articulées à des mesures d
’
interconnexion et d
’
intermodalité ;
-
la prise en compte du transport intérieur des marchandises ;
-
le soutien aux projets visant à renforcer la position de la Guadeloupe dans la
Caraïbe ;
-
la structuration de la gouvernance des transports.
Les actions sont programmées à court terme (de 5 à 7 ans), moyen terme (de 7 à 15 ans)
et long terme (au-delà de 15 ans, donc de 2030). L
’
ambition du SRIT est évaluée à plus
de 1,2
Md€
de dépenses pour les acteurs publics et privés du transport en Guadeloupe
d
’
ici à 2030 :
REGION GUADELOUPE
59
Les
investissements partenariaux dans le cadre du SRIT (en M€)
Investissement routiers
Prévision totale
Part région
Court terme
307,4
258,2
Moyen terme
343,8
255,0
Long terme
305,0
136,0
Total
956,2
649,2
Transports collectifs
Court terme
606,2
183,1
Moyen et long terme
23,1
23,0
Total
629,3
206,1
Source : SRIT, plan d
’
action, septembre 2015
La région est engagée en tant que maître d
’
ouvrage ou financeur de projets au titre de la
période de court-terme 2015-2022, se décomposant de la manière suivante :
-
des projets routiers à hauteur de 357
M€
: déviations de la Boucan et de Sainte-
Marie, doublement des voies du tronçon Beausoleil-Wonche, aménagement des
accès routiers du CHU ; la région précise que toutes ces opérations ont été lancées
et que les délais de réalisation seront vraisemblablement plus longs que prévu ;
-
des projets de transport collectif à hauteur de 303
M€, dont la partie du transport en
commun en site propre (TCSP) de l
’
agglomération pointoise pour la partie
empruntant les routes nationales et les aménagements connexes ;
-
des projets lourds visant à renforcer les capacités d
’
accueil du territoire, portés par
la société aéroportuaire Pôle Caraïbes (SAGPC) pour 171
M€ et
par le Grand port
maritime de la Guadeloupe (GPMG) pour 130
M€
;
-
un ensemble d
’
actions d
’un
coût plus réduit, bien qu
’
essentielles, portant tant sur
l
’
accessibilité des îles du sud que sur le développement des modes de déplacement
doux.
Engagée pour plus d
’
un milliard d
’
euros à court, moyen et long terme, la région devait
engager à court terme 441,3
M€
8
d
’
investissements. Pour y parvenir, il serait nécessaire
que la région fasse plus que doubler le montant des investissements consacrés
annuellement au transport depuis 2015.
Les budgets annoncés des projets à moyen et long terme reposent sur des estimations non
actualisées, les études pré-opérationnelles n
’
ayant pas été lancées. Les fiches d
’
opérations
ne fixent pas de terme précis et le montage financier n
’
est pas précisé.
V.3. 3.
Une mise en œuvre laborieuse
Les priorités ont changé. En décembre 2016, mais sans que cela ait été présenté à
l
’
assemblée plénière du conseil régional ni aux partenaires institutionnels, l
’
ordre des
8
Et non pas 541,3
M€ comme indiqué dans la première version du rapport d’observations définiti
ves ;
rectification apportée au vu de la remarque de la région Guadeloupe figurant dans sa réponse, ci-
annexée (page 14).
REGION GUADELOUPE
60
priorités a été modifié par l
’
exécutif régional : cinq opérations ont été avancées dans le
calendrier et une opération a été ajoutée ; cinq ont été repoussées. L
’
ordre de priorité des
opérations programmées à court terme a été bouleversé sans que les critères en soient
connus.
Des opérations routières constituent
des cas typiques d’engagement financier occu
lté tel
que décrit
supra
, dans la partie financière. Ainsi, l
e lancement de l’opération de l
a
déviation de la Boucan, estimée à 70
M€ au SRIT et dont l’
échéance de réalisation est
maintenue à court terme, n
’
a donné lieu qu
’
à l
’
affectation de deux AP votées en 2017,
pour un total de 7
M€.
Ainsi que la chambre l
’
a précisé au chapitre relatif aux finances,
une AP doit être votée au montant total évalué des travaux et être affectée à mesure de
l
’
avancement des opérations pour pouvoir être mandatée ensuite.
Le projet de gouvernance unique ne progresse pas. Alors que l
’
offre de transport public
reste défaillante, notamment interurbaine, l
’
intermodalité rend encore plus nécessaire,
selon le SRIT, la nécessité d
’
une gouvernance unique du transport routier de voyageurs
en Guadeloupe. Or, le schéma renvoie à une décision consensuelle ultérieure des autorités
organisatrices associées à la conception du schéma qui, plus de trois ans après l
’
adoption
du SRIT, n
’
a pas progressé en l
’
absence de réunion des instances de suivi.
U
NE COMPETENCE RODEE
:
LES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT
V.4. 1.
La voirie régionale
L
’
ensemble des routes nationales a été transféré au conseil régional en 2007, ainsi que les
moyens destinés à leur entretien et la compensation financière de la charge transférée. En
2011, a eu lieu le transfert du parc de l
’
équipement.
V.4.1. 1.
La région consacre des moyens importants à la voirie
Le département et la région de Guadeloupe ont créé en 2007 le syndicat mixte Routes de
Guadeloupe (SMRG). Le SMRG assure l
’
entretien, la reconfiguration des routes et les
interventions de voirie après sinistres. La région conserve les travaux d
’
investissement
lourds. Autorisé par la délibération CR/18-201 du 5 avril 2018, le président du conseil
régional a signé avec cet organisme une convention-cadre pour la période 2018-2021.
Chaque année, à l
’
issue d
’
un dialogue de gestion, une convention d
’
application annuelle,
approuvée par délibération, décline les projets, objectifs et indicateurs associés.
Entre les dépenses directes de la région et celles qu
’
elle y consacre
via
le SMRG, le
kilomètre de voirie régionale a coûté 109 609
€ en 2017, contre 80
826
€ pour les routes
nationales non concédées en France, soit une différence de 27 %. La région reconnaît que,
si les spécificités climatiques et à la prise en compte des risques naturels expliquent
largement le différentiel observé par rapport à la métropole, ce coût peut être réduit.
V.4.1. 2.
Le nouvel exécutif régional a éteint le litige concernant le transfert des agents
du parc de l
’
équipement
Le 1
er
janvier 2011, la région a refusé de prendre à sa charge le transfert du parc de
l
’
équipement de l
’
Etat, ouvrant un litige avec l
’
Etat peu explicable en droit. L
’
Etat a dû
continuer à rémunérer les agents transférés et a réclamé le remboursement des salaires
REGION GUADELOUPE
61
versés. Les sommes en question s
’
élevaient, le 28 novembre 2016, à 7 009 814,78
€.
La
nouvelle présidence a commencé à honorer sa dette, en étalant le reliquat sur huit ans, ce
qui solde le différend, sous réserve de la discussion en cours sur des prestations hors
conventions.
V.4. 2.
La région Guadeloupe est engagée dans le développement portuaire et
aéroportuaire
Malgré la perte de la clause de compétence générale, la compétence régionale en matière
d
’
aménagement du territoire l
’
autorise à s
’
engager financièrement sur les aménagements
portuaires et aéroportuaires.
La région est actionnaire à hauteur de 6 % de la société anonyme à conseil de surveillance
et directoire
« Guadeloupe-Pôle Caraïbes »
, aux côtés de l
’
Etat (60 %), de la CCIG
(25 %), du conseil général (4 %) et de Cap Excellence (5 %).
Elle est engagée dans le financement de la modernisation de l
’
aéroport en raison de
l
’
importance de cet équipement pour le développement économique et touristique de
l
’
archipel, fréquenté par 2,3 millions de passagers par an (chiffre de 2017).
La région intervient aussi financièrement dans le développement du «
grand port
maritime
» de Guadeloupe, établissement public administratif dont le conseil de
surveillance est présidé par un vice-président du conseil régional.
U
N FINANCEMENT DU TRANSPORT MARITIME ET AERIEN DE VOYAGEURS DONT
LA REGULARITE DOIT ETRE VERIFIEE
V.5. 1.
La continuité territoriale avec la France euro-continentale : un dispositif
régional dont la base légale a disparu
La région s
’
est engagée en 2004 dans une politique d
’
aide à la mobilité vers la France
continentale. La loi de programmation pour l
’
outre-mer autorisait alors les régions
d
’
outre-mer à créer un dispositif d
’
aides individuelles financé par une dotation de l
’
Etat,
dite «
de continuité territoriale
».
La région Guadeloupe aide ainsi certaines catégories de personnes à se rendre en
métropole, par une aide de 170
€ au titre de l’
aide régionale à la mobilité (ARM), pour
un coût total de 1 105 170
€ au compte administratif de 2017.
La Commission européenne a agréé ce régime d
’
aide en 2008 par une décision
(n° 421/2008) valable 10 ans. Cependant, le dispositif national a été abrogé par la loi du
27 mai 2009. Le fonds de continuité territoriale de l
’
Etat a été confié à l
’
Agence de
l
’
Outre-mer pour la Mobilité (LADOM), avec le même objectif et les mêmes
bénéficiaires. Le financement accordé à ce titre par l
’
Etat aux régions a été supprimé
en 2014.
Avec la perte de la clause de compétence générale en 2015, la délibération de la région a
perdu sa base juridique. La délibération régionale, qui a été actualisée en 2017, est ainsi
privée de base légale.
REGION GUADELOUPE
62
Le fait que l
’
article 51 du RGEC considère compatibles avec le marché intérieur les aides
sociales au transport en faveur des habitants des régions périphériques est sans incidence
sur le fait qu
’
aucune loi n
’
attribue cette compétence à la région. Ce régime d
’
aide ne peut
donc pas être poursuivi.
L
’
action en faveur de la continuité territoriale en direction des Guadeloupéens n
’
en sera
pas pénalisée puisque le financement est désormais assuré par LADOM, étant toutefois
considéré que, jusqu
’
en 2019, le cumul des aides de LADOM (70 à 270
€
selon les
ressources du demandeur) et de la région (170
€
pouvait dépasser le prix du billet d
’
avion.
La région a, en revanche, le droit d
’
accorder une subvention à LADOM, ce qui est
expressément prévu dans les statuts de l
’
établissement public.
Recommandation n°11 :
Abroger la délibération relative à l
’
aide régionale à la
mobilité, devenue illégale à la suite de la perte de la clause
de compétence générale.
V.5. 2.
A l
’
inverse, les liaisons inter-îles entrent dans le champ des compétences
régionales
La région a décidé de laisser s
’
exercer la liberté d
’
entreprendre pour le transport de
personnes entre la Guadeloupe dite «
continentale
» et les îles du sud (les Saintes, Marie-
Galante, la Désirade). En l
’
absence de délégation de service public, c
’
est le tourisme qui
rentabilise les lignes régulières. C
’
est la raison pour laquelle un seul navire assure la
liaison avec la Désirade, tandis que trois compagnies desservent les Saintes avec des
horaires presque identiques.
Si la région ne régule pas ces liaisons, elle participe à leur financement en subventionnant
le ticket de certaines catégories de passagers.
V.5.2. 1.
En tant que région d’outre
-mer, la région Guadeloupe est compétente pour
organiser le transport à destination des îles du sud
Depuis la loi NOTRé, la desserte interne à un EPCI dépend de cet établissement public,
tandis que le transport entre les îles adhérentes à des EPCI différents relève des régions,
par équivalence entre transport urbain et transport interurbain. Cependant, par exception,
les région
s d’outre
-mer sont compétentes pour l
’
ensemble des dessertes vers les îles, en
vertu de l
’
article L. 5714-1 du code des transports, sauf dans les cas où une île appartient
au territoire d
’
une commune continentale. La région a donc la compétence pour attribuer
des aides individuelles au transport de personnes à destination des îles du sud.
Ces règles s
’
appliquent tant à la voie maritime qu
’
à la voie aérienne avec les îles du sud.
V.5.2. 2.
Le régime de subvention du titre de transport est coûteux et partiellement
irrégulier
Les aides sociales au transport en faveur des habitants de régions ultrapériphériques font
l
’
objet de l
’
article 51 du RGEC et sont dispensées de notification, sous conditions :
-
les aides doivent bénéficier dans leur intégralité aux résidents et être octroyées sans
discrimination quant à l
’
identité du transporteur ou au type de service ;
REGION GUADELOUPE
63
-
les aides sociales au transport ne doivent pas excéder 100 % du prix d
’
un billet
aller-retour, incluant toutes les taxes et autres suppléments facturés par le
transporteur au consommateur.
L
’
aide de la région Guadeloupe au ticket est accordée :
-
aux résidents de Guadeloupe «
continentale
» travaillant dans une île (soignants,
enseignants,
intervenants sur des chantiers…
) et aux élèves de Guadeloupe
«
continentale
» inscrits dans un collège ou un lycée dans une île, dans la limite de
20 déplacements mensuels ;
-
aux personnes pouvant justifier d
’
une taxe d
’
habitation dans les îles dans la limite
de cinq déplacements par mois.
Le montant total des tickets pris en charge en 2017 s
’
est élevé à 6 552 699
€ pour
74 723 cartes mensuelles (soit environ 6 200 bénéficiaires et un avantage de 1 000
€ par
an et par bénéficiaire).
Le financement au bénéfice de non-résidents ne répond pas aux exigences européennes
et doit donc donner lieu à notification pour le surplus. La délibération régionale du
28 décembre 2017 qui attribue l
’
aide aux résidents non habitants fait ainsi courir un risque
juridique à la région, dans la ligne de la jurisprudence du Conseil d
’
Etat «
Denoyez et
Chorques
» du 10 mai 1974.
Dans cet arrêt, le Conseil d’Etat a
écarté les résidents non
habitants du bénéfice d
’
un régime tarifaire particulier. Le dispositif régional doit donc
être réformé sur ce point.
En outre, si l
’
objectif régional de lutter contre l
’
isolement de ces territoires et de soutenir
leur attractivité est légitime, concernant les déplacements professionnels, les justificatifs
demandés aux salariés et autoentrepreneurs ne permettent aucune vérification de la réalité
du motif de déplacement. Le dispositif retenu peut être aisément détourné de ses objectifs
et bénéficier à d’autres personnes que celles visées.
La région se dit consciente de la nécessité de réformer ce dispositif, dans ses principes et
dans sa mise en œuvre pratique
.
U
NE COMPETENCE NOUVELLE QUI APPELLE DES SOLUTIONS RAPIDES AUX
DIFFICULTES CROISSANTES QUI HANDICAPENT LE TERRITOIRE
V.6. 1.
L
’
organisation du transport scolaire ne justifie pas l
’
absence de projet
stratégique
Les statistiques de trafic comparées entre périodes scolaires et périodes non scolaires
montrent qu
’
un quart de la circulation routière en Guadeloupe est due au transport scolaire
(incluant celui des enseignants et des autres agents de la communauté éducative).
Le transport scolaire
offre donc des marges importantes d’amélioration
de la fluidité du
trafic routier. Même si le transport scolaire relève majoritairement de l
’
urbain (la totalité
du primaire et une partie significative du secondaire, collèges et lycées), la région a aussi
un rôle à jouer en la matière (l
’
interurbain concernant une partie des élèves du
secondaire).
REGION GUADELOUPE
64
Par souci de simplification, la région a délégué la définition des besoins de transport
scolaire aux autorités organisatrices du transport urbain. C
’
est la raison pour laquelle elle
n
’
a pas lancé d
’
étude sur les freins au développement du transport scolaire en commun.
Elle ne peut cependant se désintéresser de cette question fondamentale en mesure de
réduire la thrombose routière. Elle n
’
a pas, non plus, entamé de discussion avec le rectorat
sur la carte scolaire qui explique assez souvent les longs trajets pour que les élèves
rejoignent le collège ou le lycée qui enseigne la spécialité qu
’
ils suivent.
V.6. 2.
Le transport interurbain : le transfert d
’
une compétence en déshérence
La loi NOTRé a transféré la compétence de l
’
organisation du transport interurbain de
voyageurs des départements aux régions, à compter du 1
er
janvier 2017. Cette compétence
inclut l
’
aménagement des gares et des arrêts ainsi que celle du transport scolaire mais ne
comprend pas les services de transport spécial des élèves handicapés vers les
établissements scolaires qui demeurent de la compétence du département. Le transport
urbain a, quant à lui, été transféré des communes aux EPCI.
Le transfert des compétences du transport interurbain entraîne la substitution des régions
aux départements dans tous leurs droits et obligations.
Spécificité dans le paysage institutionnel régional, le Syndicat mixte des transports du
Petit Cul-de-sac marin (SMT), créé en 2004,
est responsable de l’organisation du
transport urbain et interurbain sur une partie de la Grande Terre. La région, le
département, la communauté d
’
agglomération de la Riviera du Levant et la communauté
d
’
agglomération Cap Excellence sont membres de ce syndicat.
V.6.2. 1.
Une erreur dans le calcul des charges à transférer
Les montants des charges transférées ont été définis en utilisant l
’
année 2015 comme
référence, par accord du département et de la région. Ils ont été arrêtés par le préfet pris
sur avis de la commission locale pour l
’
évaluation des charges et des ressources
transférées (CLECRT), présidée par le président de la chambre régionale des comptes et
composée paritairement de représentants élus de la région et du département. La
commission a pris acte de l
’
accord des deux collectivités sur un montant de charges
transférées de 7 766 788,93
€ au titre du transport interurbai
n de voyageurs.
Le transfert s
’
accompagnait, de plus, d
’
un transfert de ressources des EPCI au titre de
leur encaissement sur les parents d
’
élèves de recettes au titre du transport interurbain,
d
’
un montant de 1 681
188,53 €
à reverser à la région. Déduction faite de transferts en
nature, le département devait reverser à la région 7 194 534,97
€. Or
, sur la base du
procès-verbal de clôture de la CLECRT, l
’
arrêté préfectoral a déduit à tort le montant de
1 681 188,53
€ de la somme due par le département à la
région, déjà pris en compte dans
le calcul, comme le montre le tableau suivant :
REGION GUADELOUPE
65
Calcul du montant des charges et recettes de fonctionnement transférées (en €)
Dépenses (2015)
Recettes (2015)
Transport routier régulier
891 512,58
Compensation annuelle du
département à la région
7 194 534,97
Transport routier à la demande
46 870,34
Entretien de la gare de Bergevin
31 997,74
Transport scolaire : dotations aux autorités
organisatrices du transport urbain
3 694 961,01
Transport scolaire : prestations de transport
4 210 381,83
Ressources à transférer (EPCI)
1 681 188,53
Charges de personnel et coût des moyens
techniques et transversaux
572 253,96
€
Partie valorisée des charges
transférées
572 253,96
Total
9 447 977,46
Total
9 447 977,46
Source : CLECRT
V.6.2. 2.
Des dépenses à compenser, fortement réduites en 2015
La région a récupéré une compétence avec des moyens réduits. En effet, les dépenses du
département consacrées au transport interurbain et scolaire ont chuté de 40 % entre 2013
et 2015. Les subventions aux opérateurs du transport interurbain de droit privé se sont
effondrées de 80 % en deux ans. La subvention de compensation tarifaire est passée de
35 % à 15 % des tarifs des entreprises, ce qui a précipité la faillite du système. Vu
l
’
évolution des coûts du transport depuis 2007, les entreprises délégataires ne pouvaient
pas équilibrer leurs comptes avec le nouveau montant fixé par le département juste avant
le transfert.
Si une moyenne avait été établie sur les années 2013-2015, la dépense transférée aurait
été évaluée à 12 087 523
€ en fonctionnement
, à ajouter à 442 662
€ en investissement.
La région a donc pris en charge une compétence dont la compensation financière a été
sensiblement minorée par rapport à son coût réel.
V.6.2. 3.
Une convention de 2013, conclue entre le département et la communauté
d
’
agglomération du Nord-Basse Terre, viciée
La loi LOTI du 30 décembre 1982 précitée distinguait les services urbains, en zone dense,
et les services non urbains, dans les zones moins denses. Les premiers étaient à la charge
des communes, les seconds à la charge du département.
Une étude de 2010 du Centre d
’
études sur les réseaux, les transports, l
’
urbanisme
(CERTU) soulignait déjà la confusion entre les lignes locales du réseau interurbain et les
lignes des réseaux urbains des communes ou communautés de communes sur ce territoire.
Jusqu
’
en 2015, les EPCI n
’
avaient compétence que sur le territoire des communes
urbaines, en tant que «
périmètres de déplacements urbains
».
En 2013, une convention, conclue entre le département, le SMT et la communauté
d
’
agglomération
du
Nord-Basse
Terre
(CANBT),
a
laissé
à
la
charge
de
l
’
intercommunalité, à l
’
exception des arrêts de bus, des lignes de transport qui, dans les
faits, étaient majoritairement interurbaines. Non conforme à la répartition légale des
REGION GUADELOUPE
66
compétences, cette convention, échue en 2015, n
’
a pas donné lieu à prise en compte dans
le calcul du transfert de charges.
U
N DEFAUT D
’
ANTICIPATION DANS LA PRISE DE COMPETENCE DU TRANSPORT
Les services régionaux n
’
ont pas anticipé ni suffisamment accompagné le transfert de
compétence. Il a fallu attendre la refonte de l
’
organigramme général, fin juin 2017, pour
disposer d
’
une organisation. Le directeur a été nommé tardivement.
La toute nouvelle direction des transports, qui gère des dispositifs de droits individuels,
n
’est pas dimensionnée pour concevoir et mettre en œuvre une stratégie. Elle comprend,
en outre, peu d
’
agents expérimentés dans le domaine des transports.
V.7. 1.
En ce qui concerne les transports scolaires
Sur le transport scolaire, conformément à la loi, la région a pris la compétence le 1
er
septembre 2017, sans préparation. Elle n
’
a pas voté le budget nécessaire à ce transport,
alors que l
’
information existait dans la direction. De ce fait, les entreprises ont été payées
en 2018 pour les prestations effectuées en 2017.
Le recrutement du chef de service du transport scolaire aurait dû être anticipé de plusieurs
mois pour préparer l
’
accueil des agents et la prise en compte immédiate des chantiers.
V.7. 2.
En ce qui concerne les transports interurbains
Les trois délégations de service public (DSP) existantes au moment du transfert ont
disparu avant la fin de 2018. Deux d
’
entre elles ont été dénoncées par délibération
régionale du 14 décembre 2017, pour manquement répété aux obligations réglementaires.
La dernière, en procédure de redressement judiciaire, assurait encore un service régulier
sur une ligne au 1
er
janvier 2018. Son contrat courait jusqu
’
au 13 mars 2019.
La région a conclu des conventions provisoires avec les transporteurs pour mettre en place
des dessertes préfigurant les lignes régionales interurbaines, dans l
’
attente de
l
’
aboutissement des procédures de passation des délégations de services public (DSP),
prévues initialement pour juillet 2018 et repoussées à la fin de l
’
année 2019.
Ces conventions provisoires ne sont pas légales. L
’
article L. 1411- 1 du CGCT ne prévoit
aucune exception à la règle de la publicité préalable dans le cadre des procédures de
délégations de service public. La région, qui se réfère à l
’
arrêt n°396191 du 6 avril 2016
du Conseil d
’
Etat, dans sa délibération CR/2017-555 du 28 juin 2017, n
’
est objectivement
pas dans la situation décrite par l
’
arrêt. Elle ne peut pas invoquer l
’
urgence face à des
échéances connues qui pouvaient aisément être anticipées.
V.7. 3.
Une relance des transports interurbains sans étude préalable des besoins
La région a défini un projet de lignes interurbaines après concertation avec les EPCI et
les transporteurs. Ce projet a été soumis à la commission consultative des services publics
locaux (CCSPL) et doit faire l
’
objet, après une première délibération du conseil régional,
à appel d
’
offres en vue de la dévolution de délégations de service public.
REGION GUADELOUPE
67
V.7.3. 1.
Plusieurs enjeux restent à surmonter
Les marchés provisoires conclus fin 2018 par la région, dans l
’
attente de l
’
adoption de la
DSP, se sont vus opposer les transporteurs mobilisés en intersyndicale, au motif que
l
’
attribution de ces marchés risquait de créer un déséquilibre entre les transporteurs et
nuisait aux négociations en cours entre eux pour la création de regroupements aux fins de
répondre aux différents lots de la DSP. La région fait face aux mêmes difficultés que
celles que le département avait rencontrées.
Le projet de voies réservées pour accroître la vitesse commerciale du transport collectif
interurbain reste à financer, comme il a été indiqué
supra
.
Dans l
’
attente des choix stratégiques à arrêter, la région a maintenu à 15 % de la valeur
faciale du ticket le taux de compensation de la charge de service public au bénéfice des
sociétés délégataires. Même une compensation restaurée à 35 % serait l
’
inverse de celle
observée en métropole : les usagers finançaient 17,4 % des charges d
’
exploitation (hors
Ile-de-France) en 2002,
l’
évolution tendancielle vers un financement public très
majoritaire s
’
est poursuivie depuis lors.
LA
GOUVERNANCE
DE
LA
REGION :
UNE
ORGANISATION
OPAQUE, TOURNEE VERS ELLE-MEME
U
NE TRANSPARENCE INSUFFISANTE DANS LA PRISE DE DECISION
VI.1. 1.
Le choix d
’
une large délégation à la commission permanente et au président
Le conseil régional peut déléguer une grande partie de ses attributions à sa commission
permanente, en dehors des compétences que la loi attribue à l
’
assemblée délibérante. Se
bornant à recopier l
’
alinéa 1 de l
’
article L. 4221-5 du CGCT, la conseil régional a, par
délibération de chaque début de mandat, délégué l
’
ensemble des attributions
juridiquement possibles à la commission permanente.
Sauf à La Réunion, les autres régions n
’
ont pas effectué ce choix. De ce fait, elles
délibèrent lors de chaque session sur un nombre variable de projets, de 25 à 250.
L
’
assemblée plénière de la région Guadeloupe examine en moyenne 4,7 points à l
’
ordre
du jour dont 2,7 délibérations, soit de l
’
ordre de 15 délibérations par an entre 2014 et
2018, tandis que la commission permanente traite plus de 1 000 délibérations par an.
La chambre ayant fait observer que
l’assemblée plénière du conseil régional n’était pas
informée des décisions prises en son nom par la commission permanente, la région a
décidé d’assurer l’
information de son assemblée plénière sur les décisions prises par
délégation en commission permanente, depuis décembre 2018.
VI.1.1. 1.
La composition de la commission permanente, de juin 2014 à décembre 2015,
était irrégulière
L
’
article L. 4133-4 du CGCT en vigueur jusqu
’
au 1
er
mars 2014 limitait le nombre de
vice-présidents (VP) membres de la commission permanente (CP) à 30 % de l
’
effectif du
REGION GUADELOUPE
68
conseil, soit un plafond de 12 pour la Guadeloupe. La composition de la commission
permanente de 2012 à 2014 respectait cette proportion.
Depuis le 1
er
mars 2014, le nombre de membres de la commission permanente, et non
plus des VP, ne doit pas être supérieur au tiers de l
’
effectif du conseil régional. Or, au
moment de la réélection de M. Victorin LUREL, la délibération CR/14-376 du 3 juin
2014 a élu 28 conseiller régionaux sur 41 pour composer la commission permanente. Elle
ne respectait donc pas les dispositions légales.
L
’
ensemble des délibérations prises par une commission irrégulièrement constituée
fragilise juridiquement l
’
ensemble des délibérations qu
’
elle a prises jusqu
’
en décembre
2015. En outre, des indemnités de vice-présidents ont été allouées à tort.
La composition de la commission permanente de la mandature 2016-2021, avec
13 membres dont le président, huit vice-présidents et quatre «
autres membres
», respecte
la légalité.
VI.1.1. 2.
La délégation de pouvoirs au président du conseil régional n
’
a jamais donné
lieu à l
’
information obligatoire de l
’
assemblée sur les actes pris en son nom
Les pouvoirs propres du président du conseil régional sont complétés par des pouvoirs
que lui délègue expressément l
’
assemblée délibérante,
pouvoir dont l’exercice doit
donner lieu un compte-rendu à chaque session d
’
assemblée du conseil régional, en vertu
de l
’
article L. 4221-5 du CGCT.
Jusqu
’
en décembre 2018, les élus régionaux étaient privés de leur droit à l
’
information
sur les décisions prises par le président par délégation du conseil régional.
VI.1.1. 3.
La prise de décision des instances régionales est souvent entachée d
’
illégalité
ou d
’
irrégularité
L
’
ordre du jour des séances plénières présente des anomalies préoccupantes.
L
’
article L. 4132-18 du CGCT interdit que des délibérations figurent en questions
diverses ou soient ajoutées en séance. Or, aussi bien en assemblée plénière du conseil
régional de Guadeloupe qu
’
en commission permanente, des projets de délibérations sont
fréquemment présentés «
hors bordereau
», c
’
est-à-dire déposés sur table sans avoir
respecté les délais légaux d
’
envoi aux élus.
Il existe pourtant une procédure d
’
urgence qui réduit à un jour franc l
’
envoi des projets
de délibérations, sous condition d
’
en justifier les motifs (CE, 9 octobre 1963, Société
immobilière d
’
investissement), à peine de nullité de la délibération (CE, 18 févr. 1998,
n° 170709, Essey-lès-Nancy c/ C
…
).
Le conseil ne peut discuter une question qui n
’
a pas été inscrite sur l
’
ordre du jour figurant
sur la convocation, exception faite des «
questions diverses
» et à la stricte condition qu
’
il
s
’
agisse de questions d
’
importance mineure.
L
’
article L. 4132-12 du CGCT dispose que le procès-verbal de chaque séance, rédigé par
un des secrétaires, est arrêté au commencement de la séance suivante. En réalité, le
procès-verbal de la séance plénière est très régulièrement présenté avec plusieurs séances
de retard et plusieurs procès-verbaux en retard sont approuvés à la même séance. Une
REGION GUADELOUPE
69
telle pratique porte atteinte au droit à l
’
information des conseillers régionaux et des
citoyens.
VI.1. 2.
Un droit à l
’
information des citoyens longtemps négligé
L
’
article L. 4132-16 du CGCT impose la publication des délibérations du conseil régional
et de la commission permanente. Toute personne a le droit de demander communication
des délibérations et procès-verbaux des séances publiques du conseil régional, des
délibérations de la commission permanente, des budgets et des comptes de la région ainsi
que des arrêtés du président, dans les conditions prévues par l
’
article L. 311-9 du code
des relations entre le public et l
’
administration (CRPA).
En vertu de l
’
article L. 4141.1 du CGCT, c
’
est la publication ou l
’
affichage des actes pris
par les autorités régionales qui les rend exécutoires après transmission au représentant de
l
’
Etat dans la région.
La région, qui tient le recueil des actes administratifs à disposition du public à l
’
hôtel de
région, s
’
est engagée à déposer en sus un exemplaire dans ses annexes du Raizet, de
Marie-Galante et du Moule.
Plusieurs textes rendent obligatoire la mise en ligne d
’
actes du conseil régional :
-
l
’
ensemble des actes administratifs des collectivités dans le cadre de l
’
ouverture des
données publiques («
opendata
»), dès lors qu
’
elles disposent d
’
un site internet et
que ces actes sont dématérialisés (loi NOTRé) ;
-
la synthèse du budget, le rapport d
’
orientations budgétaires, les rapports sur le
budget prévisionnel et sur le compte administratif (articles L. 4313-1 et suivants du
CGCT) ;
-
les données essentielles concernant les subventions d
’
un montant supérieur à
23 000
€
(décret 2017-779 du 5 mai 2017) et les aides économiques de plus de
500 000
€ (RGEC du 17 juin 2014, article 9).
Recommandation n°12 :
Améliorer l
’
information du citoyen par le respect des
obligations en matière de publication numérique.
U
N ORGANIGRAMME MODIFIE INCESSAMMENT
VI.2. 1.
Un organigramme continuellement bousculé
L
’
organigramme régional de 2008 a peu changé dans sa structure générale jusqu
’
à
décembre 2015. Il a néanmoins été réformé sept fois de 2010 à 2015. Après trois
modifications, les 10 février 2011, 16 avril et 11 septembre 2012, il a de nouveau été
modifié les 5 mai et 23 septembre 2014, puis le 26 août 2015. L
’
organigramme du 5 mai
2014 aura tenu moins de deux mois.
Ces modifications ne relèvent pas de la mise à jour nominative normale à la suite des
changements intervenus dans l
’
année mais de mouvements d
’
ampleur assez vaste de
cadres et de créations ou de suppressions de directions ou de services. Quelle que soit le
bien-fondé de chacun de ces changements, autant de modifications d
’
organigramme
nuisent au travail de l
’administration pour la mise en œuvre des décisions de l’
exécutif.
REGION GUADELOUPE
70
L
’
organigramme peine, encore aujourd
’
hui, à être stabilisé. Si la nouvelle majorité
régionale souhaitait une refonte de celui-ci, elle aurait dû être adoptée dans les tout
premiers mois après l
’
élection pour mettre l
’
administration en ordre de marche pour la
conduite des grands chantiers du mandat. Dix-huit mois ont été nécessaires pour que son
architecture soit adoptée et présentée en juin 2017 aux représentants du personnel, avant
d’
être remise en cause en juillet 2018.
Le DGS n
’
a cessé de se voir confier sous son autorité directe (« en râteau ») toujours plus
de directions et de chargés de mission. Un DGS de région a une mission de conseil,
d
’
impulsion, de pilotage, de conduite du changement et de management. Le fait de devoir
gérer en propre des directions ou des chargés de mission le distrait de ses missions propres
par une charge de gestion quotidienne excessive.
Le cabinet dispose d
’
un service administratif et financier chargé des engagements et des
mandatements financiers de ses activités et des commandes publiques. Selon la région, il
s
’agit de la mise en œuvre d’
une priorité du président qui vise à raccourcir les délais de
paiements. Cette organisation n
’
est pas conforme au droit. Ce poste devrait être rattaché
à une direction administrative.
VI.2. 2.
Une mobilité très forte des agents
La région n
’
a pas été en mesure de communiquer à la chambre les organigrammes
nominatifs de septembre 2014 et d
’
août 2015, ce qui aurait permis de calculer le taux de
rotation sur emploi des cadres de direction en 2015. La comparaison repose donc sur les
organigrammes de mai 2014 et de juin 2017.
Alors que l
’
organigramme nominatif de mai 2014 comportait déjà 82 emplois de cadres
de direction (directeurs et directeurs adjoints, chefs de service, chargés de mission) hors
cabinet et emplois fonctionnels, l
’
organigramme de 2017 en comporte 119, soit, à niveau
de responsabilité équivalent, une augmentation de 45 %.
Seulement 13 cadres de direction ont été maintenus sur leur poste. Sur 73 emplois pourvus
de cadres de direction apparaissant sur l
’
organigramme de 2014, 31 cadres ne figurent
plus dans l
’
organigramme en 2017.
En tout, 82 % des cadres de direction ont changé de poste entre 2014 et 2017. Une telle
mobilité met à mal la continuité de la gestion, à l
’
instar de la direction générale-adjointe
(DGA)
« Infrastructures, cadre de vie et aménagement du territoire »
qui voit changer
onze de ses quinze cadres, ou de la direction générale-adjointe de «
l
’
emploi et du
développement humain
» qui en voit changer treize sur dix-huit.
Le nouvel organigramme comprend 30 nouveaux cadres de direction déjà agents de la
collectivité en 2014 et 26 issus de recrutements extérieurs. Au total, 89 % des cadres de
direction sont nouveaux sur leur emploi. A ce niveau de rotation des cadres, il est permis
de parler de «
spoil system
» (système des dépouilles).
VI.2. 3.
Des conséquences négatives sur le fonctionnement des services
Un tel processus de mobilité consomme beaucoup d
’
énergie et de temps et ne permet pas
à l
’
administration de se consacrer à ses missions. La continuité du service est mise à mal
par la perte de mémoire des services en termes de connaissances professionnelles, de
REGION GUADELOUPE
71
métier, de procédures, d
’
identification des interlocuteurs internes et d
’
adaptation
mutuelle aux différences individuelles de méthode de management.
Un certain nombre d
’
affectations de cadres de directions a concerné des personnes ayant
de solides compétences techniques mais peu expérimentées en management ou, à
l
’
inverse, des mutations internes de cadres expérimentés mais connaissant très peu, voire
pas du tout, le domaine technique dans lequel ils étaient affectés. Même les contractuels,
en principe recrutés à raison d
’
une compétence précise et qui n
’
ont pas droit à la mobilité
des fonctionnaires, sont entrés dans ce mouvement.
Des emplois de direction restent durablement non pourvus : huit postes en mai 2014 et 18
en juin 2017. Ainsi, les cadres des autres directions et services doivent assurer l
’
intérim
de ces directions et services, alors qu
’
ils sont eux-mêmes nouveaux dans la découverte
de leur propre environnement professionnel.
Au total, cette mobilité très forte rend l
’
organisation peu efficace et contribue à expliquer
les retards dans la gestion des projets, comme le présent rapport l
’
illustre sur plusieurs
points.
U
N POIDS EXCESSIF DU CABINET
VI.3. 1.
Cabinet et administration régionale : des missions normalement distinctes
Le cabinet d
’
une collectivité territoriale est placé sous la hiérarchie directe de l
’
exécutif.
Il est créé pour servir uniquement l
’
exécutif, dans son action politique et l
’
exercice du
mandat électif. Les collaborateurs de cabinet ne rendent compte qu
’
à l
’
autorité politique,
qui décide des conditions et des modalités d
’
exécution du service qu
’
ils accomplissent
auprès d
’
elle.
En ce qu
’ils conçoivent et suivent la mise en œuvre de la politique de l’
exécutif, les
membres du cabinet dérogent au principe de publicité et de non-discrimination des
emplois. Ils sont ainsi recrutés
intuitu personae
et révoqués librement. Leur emploi ne
peut excéder le terme du mandat de l
’
élu qui les a recrutés (article 110 de la loi du
26 janvier 1984 et décret 87-1004 du 16 décembre 1987). Il peut s
’
agir de non-
fonctionnaires bénéficiant d
’
un contrat, comme de fonctionnaires titulaires qui doivent
être, dans ce cas, détachés sur des emplois de cabinet.
Les missions du cabinet d
’
un exécutif territorial ne sont définies par aucun texte.
Cependant, la distinction entre les fonctions politiques et les fonctions administratives a
fait l
’
objet de plusieurs décisions de la justice administrative. Les collaborateurs de
cabinet sont «
chargés d
’
exercer auprès
[des autorités territoriales]
des fonctions qui
requièrent nécessairement, d
’
une part, un engagement personnel et déclaré au service
des principes et objectifs guidant leur action politique, auquel le principe de neutralité
des fonctionnaires et agents publics dans l
’
exercice de leurs fonctions fait normalement
obstacle, d
’
autre part, une relation de confiance personnelle d
’
une nature différente de
celle résultant de la subordination hiérarchique du fonctionnaire à l
’
égard de son
supérieur
» (CE, 26 janvier 2011, Assemblée de la Polynésie française, n° 329237).
REGION GUADELOUPE
72
La mission politique du cabinet peut être aisément circonscrite :
-
conseil stratégique et politique auprès de l
’
exécutif régional, préparation des
décisions au moyen, éventuellement, de dossiers fournis par les services ;
-
mise en place de la stratégie politique (projet de mandat, définition des politiques
publiques sectorielles) ;
-
pilotage du projet de mandat (tableaux de bord, bilan) ;
-
animation du groupe majoritaire (groupe de travail, formation, commissions) ;
-
accompagnement des élus de l
’
exécutif dans l
’
exercice de leur délégation ;
-
communication (réseaux sociaux, médias, communication de l
’
élu) ;
-
relation avec les partenaires institutionnels voire les administrés (associations,
commerçants, habitants) ;
-
suivi des affaires proprement politiques (coordination des mandats de l
’
élu, rapports
avec le parti politique, représentation à la demande de l
’
élu).
Ainsi, le juge administratif requalifie comme membres du cabinet
les agents qui
effectuent des missions politiques directement auprès de l
’
autorité territoriale (CE, 26 mai
2008, département de l
’
Allier, n° 288104),
même s’ils ne figurent pas dans la liste
officielle des collaborateurs de cabinet.
La direction du cabinet de la région Guadeloupe comprend une antenne à Paris, dotée de
six à sept agents selon l
’
époque, dont trois cadres A. Or, il apparaît que :
-
la région Guadeloupe n
’
a pas de compétence extraterritoriale ;
-
la mission principale de l
’
équipe serait
« d
’
accompagner les Guadeloupéens,
étudiants et salariés, dans leurs démarches » ;
or, la région Guadeloupe n
’
a pas non
plus de compétences sociales et n
’
effectue pas ce suivi en Guadeloupe même.
Il s
’
agit donc bien d
’
une démarche politique et c
’
est à juste titre que cette antenne fait
partie du cabinet. Cette présence peut être comparée à une permanence parlementaire.
C
’
est d
’
ailleurs la vocation d
’
une telle permanence que de recevoir les administrés ou
anciens administrés, qui sont aussi des électeurs potentiels.
Par définition, le cabinet n
’
est pas un service chargé de gestion. Il ne peut pas gérer de
budget (sauf le budget de communication et de menus budgets comme les déplacements
des élus) ou passer des marchés. Il ne peut pas exercer de fonction d
’
évaluation du
personnel, sauf des assistants(es) qui y travaillent.
Cette distinction entre le cabinet, placé directement auprès du président hors hiérarchie
administrative, et les services administratifs sous l
’
autorité du directeur général des
services (DGS), a notamment pour objectif de protéger juridiquement l
’
exécutif par le
respect de la distinction des deux sphères, la première étant dérogatoire aux principes
généraux qui gouvernent la fonction publique alors que la seconde, s
’
inscrivant dans la
continuité de l
’
administration, est tenue à la stricte application du droit de la fonction
publique.
REGION GUADELOUPE
73
VI.3. 2.
Le large dépassement de la limite réglementaire de cinq collaborateurs de
cabinet
En vertu de l
’
article 12 du décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987, le nombre de
collaborateurs de cabinet d
’
une région de moins de 500 000 habitants est plafonné à cinq.
Le nombre de collaborateurs de cabinet déclarés n
’
a jamais dépassé cette limite au cours
de la période.
Cependant, sous les trois présidences, un certain nombre d
’
agents non déclarés
collaborateurs de cabinet, titulaires et contractuels, ont exercé des fonctions politiques.
Le recrutement direct de contractuels au cabinet présume de leur fonction. L
’
examen des
fiches de poste permet, au cas par cas, de déterminer ceux qui sont ou ne sont pas des
collaborateurs de cabinet. C
’
est d
’
ailleurs bien la conception qu
’
en ont les trois
ordonnateurs successifs, puisque les contractuels en question ne sont pas restés sur leur
poste après l
’
alternance de 2016, voire après le changement de présidence en mai 2014.
Le titre et la fiche de poste ou, plus souvent, l
’
absence de fiche de poste, d
’
un certain
nombre d
’
agents placés au cabinet ne peut laisser de doute quant à leur qualification
d
’
emplois de cabinet.
Sous la présidence de Mme Josette BOREL-LINCERTIN, quatre cadres avaient le statut
de collaborateurs de cabinet. Il convient de leur ajouter huit agents qui exerçaient des
fonctions politiques de collaborateurs de cabinet : un chef de cabinet, deux conseillers,
un contractuel (fonction non connue), un attaché contractuel mis en stage et titularisé
alors même qu
’
il occupait un emploi au cabinet et était sous l
’
autorité du directeur de
cabinet, un directeur de la communication, recruté par contrat, deux cadres titulaires,
affectés à la direction adjointe du cabinet à Paris, dont la fonction était selon
Mme BOREL «
d
’
assurer la représentation de la région Guadeloupe auprès des
ressortissants guadeloupéens et du tissu associatif
» à l
’
instar d
’
une permanence
parlementaire.
Le cabinet de Mme Josette BOREL outrepassait donc la règle. Pour
l’ancienne présidente
du conseil régional, «
de la même façon qu
’
aucun ministre ne pourrait fonctionner avec
seulement 10 collaborateurs de cabinet, un exécutif régional ne peut correctement
appréhender le fonctionnement de son administration et impulser des actions dans tous
ses domaines de compétences avec seulement 5 collaborateurs
. »
Sous la présidence de M. Victorin LUREL, sur 15 collaborateurs de cabinet, quatre
seulement étaient déclarés comme tels. Le cabinet de M. LUREL ne respectait pas, non
plus, la règle, avec jusqu
’
à 10 collaborateurs non déclarés : un directeur-adjoint de
cabinet, un chef de cabinet (jusqu
’
au 31 août 2014), un conseiller technique, un attaché
contractuel déjà présent au cabinet de Mme BOREL et cité pour son affectation
irrégulière, un attaché principal titulaire (fonction au cabinet non connue) à compter
d
’
octobre 2014, un attaché contractuel recruté le 15 septembre 2014 (fonction non
connue), une directrice de la communication, déjà présente au cabinet de Mme BOREL,
ayant qualité de «
conseillère en communication politique
», un collaborateur de cabinet
de juillet 2014 à décembre 2014, attaché contractuel à la direction de la communication
à compter de janvier 2015, les mêmes deux cadres titulaires, affectés à la direction-
adjointe du cabinet à Paris, ainsi qu
’
un attaché stagiaire ne pouvant être affecté en cabinet
ni sous l
’
autorité du directeur-adjoint de cabinet, comme déjà mentionné.
REGION GUADELOUPE
74
Interrogé, M. Victorin LUREL estime qu
’
«
avec cinq collaborateurs de cabinet face à
plus de 1 100 personnes, le président ne peut absolument rien suivre lui-même, rien
impulser avec une force suffisante pour convaincre et mobiliser les services. Malgré ce
nombre, les services restent immensément hégémoniques et contrôlent tout le
fonctionnement de la collectivité
. »
Sous la présidence de M. Ary CHALUS, sont déclarés collaborateurs de cabinet le
directeur et le directeur-adjoint de cabinet, le chef et le chef-adjoint de cabinet, ainsi que,
en 2016 et 2017, un cinquième collaborateur devenu «
inspecteur général régional »
en 2018, remplacé par le recrutement d
’
un inspecteur général de l
’
administration en
octobre 2018.
En plus des cinq officiellement déclarés, neuf cadres doivent être considérés en 2017
comme des collaborateurs de cabinet : un conseiller du président, un chargé des relations
avec les élus, un chargé de mission mis à disposition par Cap Excellence et chargé de
l
’
événementiel, un chargé de mission des relations avec les collectivités publiques, du
suivi des visites et des projets politiques, un conseiller technique chargé de
l
’
enseignement supérieur (sachant qu
’
il existe un service administratif de dénomination
équivalente sous l
’
autorité du DGS), un conseiller technique chargé des affaires
européennes (sachant qu
’
il existe un service administratif de dénomination équivalente
sous l
’
autorité du DGS), un conseiller technique chargé de la coopération (sachant que la
région exerce des fonctions quasi-diplomatiques en vertu des articles L. 4433-4-2 et
suivants du CGCT), un directeur de la communication antérieurement collaborateur de
cabinet au département de la Guadeloupe, un assistant de projet sous l
’
autorité directe du
directeur de cabinet.
M. CHALUS ne conteste pas ce fait mais indique que, dans les services rattachés au
cabinet, les agents «
ne sont pas en situation de conseils directs à l
’
exécutif et ils ne
peuvent être regardés comme ayant un engagement personnel et déclaré au service de sa
politique
. »
La fonction des collaborateurs de cabinet cesse avec le mandat de l
’
exécutif qui les a
nommés : une attachée titulaire juriste, collaboratrice sous la mandature précédente, est
restée au cabinet, sans détachement sur emploi de collaborateur, jusqu
’
en juillet 2016.
L
’
ensemble des contrats irréguliers dépasse le quota autorisé de cinq collaborateurs de
cabinet. Le cabinet de M. Ary CHALUS est en infraction avec la règle.
Recommandation n°13 :
Cesser la pratique des collaborateurs occultes de cabinet et
ramener leur nombre réel sous le plafond légal.
VI.3. 3.
Trop de missions administratives gérées par le cabinet
Le cabinet, l’inspection générale et la direction générale des services sont placés
directement sous l’autorité du président.
L
’
exécutif territorial compose librement le périmètre de son cabinet. Des services
administratifs peuvent être ainsi placés sous l
’
autorité du directeur de cabinet. C
’
est le
cas de la direction de la communication depuis 2014, par exemple. Les agents de ces
directions et services ne sont pas des collaborateurs de cabinet puisque leur fonction, bien
que proche du pouvoir politique, est administrative. La plupart sont donc fonctionnaires.
REGION GUADELOUPE
75
Si le périmètre du cabinet n
’
est défini dans aucun texte, il est admis par exception que
certains services soient rattachés au cabinet plutôt qu
’
au DGS. Il n
’
est pas anormal que
le cabinet, au sens large, se compose d
’
une vingtaine d
’
agents. Cependant, l
’
ensemble
des services administratifs sont, de droit, sous l
’
autorité du directeur général des services
(DGS), en vertu de l
’
alinéa 3 de l
’
article 2 du décret 87-1101 du 30 décembre 1987 qui
définit clairement la mission du DGS de la région : «
le directeur général des services du
département et le directeur général des services de la région sont chargés, respectivement
sous l
’
autorité du président du conseil général et du président du conseil régional, de
diriger l
’
ensemble des services du département ou de la région et d
’
en coordonner
l
’
organisation
. »
Les services du cabinet de la mandature 2010-2015 comprenaient 97 agents en 2014 sous
la présidence de Mme Josette BOREL, 106 en 2015 sous la présidence de M. Victorin
LUREL. Celui de la mandature 2016-2021 comprenait 109 membres en 2016, 106 en
2017 et 114 en 2018. En outre, les agents rattachés directement à la présidence étaient 18
en 2017 et 27 en 2018. L
’
annexe 2 présente, par année, la liste des directions et services
placés sous l
’
autorité du cabinet.
De manière générale, l’effectif du cabinet des présidents successifs du conseil régional
est très élevé
et n’a guère d’équivalents au regard de la population régionale. Il
dépasse
celui observé dans des grands ministères. Hors agents des lycées, la présidence et le
cabinet
largo sensu
représentent un sixième des emplois du conseil régional en 2014 et
2015 et un emploi sur sept en 2016 et 2017.
Ce nombre ne respecte pas les dispositions du décret 87-1101 susmentionné selon lequel
l
’
ensemble des services doit être placé sous l
’
autorité du DGS, en vertu du critère de
distinction entre sphère politique et sphère administrative. Il ne respecte pas le principe
de neutralité des fonctionnaires et agents publics dans l
’
exercice de leurs fonctions (article
25 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et devoirs des fonctionnaires).
Dans
sa réponse à l’
analyse de cette situation par la chambre régionale des comptes, la
région
justifie cette situation en s’appuyant sur un arrêt de la cour administrative d’appel
de Bordeaux (17 septembre 2018, n°188X02386)
qu’elle interprète de manière erronée
:
la cour d
’
appel a rejeté le recours non sur le fond mais parce que les requérants
n
’
apportaient aucun élément probant au soutien de leurs moyens.
La proximité entre l
’
administration et le cabinet sur des sujets qui peuvent nécessiter une
grande réactivité et une bonne compréhension des enjeux politiques, est une question
d
’
organisation interne et non d
’
exigence de loyauté politique.
Une délibération ou une décision administrative doit respecter un processus de
préparation. Avant de parvenir au DGS et
a fortiori
aux élus, les projets préparés par les
services sont normalement expertisés sous l
’
angle juridique et financier par les deux
directions concernées, afin que le décideur puisse vérifier qu
’
il a le droit et les moyens de
les prendre. En effet, quelle que soit le sens d
’une décision sur le plan politique, elle doit
toujours respecter le droit et les règles de gestion des finances publiques.
REGION GUADELOUPE
76
Un certain nombre de dossiers régionaux échappe ainsi au circuit hiérarchique normal des
parapheurs.
Par exemple, sur l’ensemble des
décisions prises en commission permanente,
le 15 novembre 2017 :
-
15 projets de délibérations n
’
avaient pas été soumis à la direction juridique, alors
qu
’
ils présentaient des risques juridiques ;
-
12 projets n
’
avaient pas été soumis à la direction des affaires financières alors
même qu
’
ils emportaient des conséquences financières ;
-
aucun des projets en question ne nécessitait de procédure d
’
urgence, procédure qui
au demeurant pouvait être gérée par les deux directions, non consultées.
Les envois des projets aux élus ne respectent pas les délais légaux : le 28 juin 2017, sept
projets de délibérations ont été proposés « hors bordereau » à la commission permanente
et, de nouveau, 41 le 19 janvier 2018, entre autres exemples.
Le président du conseil régional est, seul, chargé de l
’
administration régionale. Il est le
chef des services de la région. Il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, donner
délégation de signature en toute matière au DGS et aux DGA, ainsi qu
’
aux responsables
des services. Aucune disposition du CGCT ne prévoit en revanche la possibilité pour une
autorité territoriale de déléguer sa signature à un collaborateur de cabinet. Les arrêtés de
délégation de signature aux collaborateurs du cabinet doivent être rapportés.
Au cours de la procédure contradictoire, l
’
ordonnateur a opposé un arrêt du Conseil d
’
Etat
(CE, 16 septembre 2005, ville de Paris, n° 280202)
fondé sur un texte qui n’est applicable
qu’aux
villes de Paris, Lyon et Marseille. Il a invoqué aussi l
’
article L. 231 du code
électoral, qui n
’
a pas vocation à ouvrir un droit à la délégation de signature, prérogative
du CGCT, mais à définir les inéligibilités : ainsi un directeur de cabinet qui aurait eu une
délégation de signature, bien qu
’
illégale, devrait être regardé comme un chef de service
et donc ne pourrait se présenter aux élections locales.
Cette observation doit être rapprochée de celle, formulée au chapitre relatif à la perte de
la clause de compétence générale, que la base juridique et la motivation de l
’
intérêt
régional faisaient très souvent défaut dans les délibérations. Il a également été observé
que le contrôle budgétaire était insuffisant.
Recommandation n°14 :
Respecter les prérogatives respectives du cabinet et du
DGS, en prenant appui sur la distinction de l
’
arrêt du
Conseil d
’
Etat du 26 janvier 2011, Assemblée de la
Polynésie française.
Recommandation n°15 :
Sécuriser
juridiquement
et
budgétairement
les
délibérations par le visa préalable et systématique des
directions concernées.
L
’
INSPECTION REGIONALE
:
UN PROJET HORS NORME
L
’
inspection régionale a été instituée avant 2014. En 2014 et en 2015, elle était composée
d
’
un inspecteur général, assisté de
moins d’une dizaine de collaborateurs.
En 2016, elle a
été dotée d
’
un collaborateur de cabinet en cumul d
’
activité, chargé de la préfiguration de
la nouvelle inspection.
REGION GUADELOUPE
77
La notion d
’
inspection territoriale n
’
est prévue et encadrée par aucun texte. Il s
’
agit d
’
une
innovation relativement récente des plus grosses collectivités territoriales. L
’
inspecteur
général régional lui-même n
’
est pas un collaborateur de cabinet mais il peut être placé
directement auprès du président. Sa fonction n
’
est pas politique mais bien administrative.
Il ne s
’
agit pas d
’
un emploi fonctionnel mais d
’
une fonction qui ne correspond à aucun
grade en particulier, même si son titulaire doit être très expérimenté.
Une mission de préfiguration
ayant eu pour mission d’en revoir complètement
l’organisation
, l
’
inspection est censée ne pas avoir existé de 2016 à juillet 2018. Dans les
faits, elle a existé de manière officieuse. En effet, sa création n
’
a pas respecté la
consultation obligatoire des représentants du personnel, à l
’
exception de l
’
inspecteur
général lui-même, désigné sur l
’
organigramme présenté au comité technique dès le
31 mai 2017. Or, les agents ont été positionnés progressivement à l
’
inspection dès 2016 :
ils étaient neuf en novembre 2017 et 14 en décembre 2017.
Le projet d
’
inspection générale régionale est ambitieux. Il comprend quatre missions,
chacune ayant à sa tête un ou deux inspecteurs régionaux :
-
la mission d
’
audit des fonds européens ;
-
la mission de contrôle et d
’
évaluation des organismes associés ;
-
la mission de l
’
audit, de l
’
évaluation des politiques publiques, des systèmes
d
’
information et de la démarche qualité ;
-
la mission du contrôle interne et des enquêtes administratives.
Il dispose d
’
un déontologue et d
’
un référent de la protection des données. Son effectif
total est de 24 agents, dont 17 cadres A. Cette inspection dispose d
’
un budget et sous-
traite certains contrôles par marché public de prestation externe.
Dans sa réponse au rapport provisoire, la région Guadeloupe souligne l
’
existence de
missions d
’
inspections dans d
’
autres régions (Ile-de-France, Pays-de-la-Loire). Le
principe même de l’existence d’une inspection générale n’est pas mis en cause par la
chambr
e. C’est sa dimension et son coût pour le contribuable et s
a production qui suscite
la critique. Ainsi, la région Guadeloupe compare son organisation à des régions dont la
population atteint, respectivement 12,21 Mhab. et 3,787 Mhab. L
’
effectif de l
’
inspection
générale de la région Ile-de-France, créée en 1996,
n’était que
de neuf personnes en 2017
(six inspecteurs généraux, un chargé de mission, deux assistantes) pour un effectif de
10 400 agents (dont 8 500 agents techniques affectés aux lycées), tandis que l
’
inspection
régionale des Pays-de-Loire était encore en projet en 2018. Aucune inspection de cette
dimension n
’
a été identifiée au sein des autres régions françaises.
Le choix du rattachement au président est affaire d
’
opportunité. Cependant, dès lors que
l
’
inspection générale régionale est susceptible de réunir toute une direction, elle doit, en
droit, être placée auprès du DGS qui a vocation à diriger l
’
ensemble des services de la
région (décret 87-1101 déjà cité). Un tel positionnement n
’
interdit pas que l
’
inspection
puisse rédiger une partie de ses rapports à l
’
attention exclusive du président.
Sur la période 2014-2015, l
’inspection générale régionale
n
’
a été en mesure de présenter
que deux rapports d
’
une dizaine de pages. Pour la période de préfiguration (de 2016 à mi-
2018), elle n
’
en a présenté que quatre dont la discutable expertise juridique et technique
sur laquelle s’est fondée la région pour
transformer l
’
établissement public administratif
Guadeloupe Formation en établissement public industriel et commercial.
REGION GUADELOUPE
78
ANNEXES
Annexe n° 1.
Bilan du suivi des recommandations
......................................................
79
Annexe n° 2.
Charges de personnel de la région Guadeloupe
......................................
81
Annexe n° 3.
Projection financière sur 2019-2020
.......................................................
82
Annexe n° 4.
Effectif du cabinet du président du conseil régional, de 2014 à 2018
....
83
REGION GUADELOUPE
79
Bilan du suivi des recommandations
Bilan des mesures mises en œuvre à la suite des recommandations de la chambre
,
formulées dans son rapport d
’
observations de 2014
Intitulé de la mesure
Niveau de mise en
œuvre de l’
objectif
intermédiaire
Niveau de mise
en œuvre de
l
’
objectif final
L
’
information financière
1
Améliorer la présentation des annexes budgétaires
réglementaires, notamment pour :
Partiellement
la production des annexes obligatoires
Partiellement
la dette garantie
Oui
les immobilisations
Non
les participations et créances rattachées
Partiellement
les prêts et avances consentis
Partiellement
les concours apportés à des tiers
Partiellement
informations sur les dépenses de formation professionnelle des
jeunes
Partiellement
La fiabilité des comptes
2
Rattacher toutes les charges et tous les produits à l
’
exercice
Partiellement
3
Régulariser les comptes de bilan, notamment :
Partiellement
supprimer les participations dans des sociétés dissoutes
Oui
régulariser les comptes d
’
immobilisations et procéder au transfert
des biens qui ne sont pas destinés à demeurer dans le patrimoine
de la région.
Non
poursuivre la constitution de l
’
inventaire de la région, en
collaboration
avec le payeur régional
Non
4
Régulariser les provisions et les dotations, notamment :
Partiellement
augmenter les provisions pour dépréciation d
’
actif
Non
adopter des admissions en non-valeur
Partiellement
prendre en compte l
’
ensemble des amortissements des biens
corporels, sauf exception réglementaire
Oui
5
Modifier la prise en compte de la charge des BEA en distinguant
investissement, fonctionnement et endettement.
Oui
6
Percevoir les produits locatifs
Partiellement
7
Améliorer les procédures de gestion pluriannuelle des crédits,
notamment :
Non
préciser le règlement financier (sur la répartition des compétences
en matière budgétaire et financière, les délégations de signature, la
chaîne comptable)
Non
réexaminer les AP/AE atteintes de caducité et améliorer la lisibilité
de la programmation pluriannuelle.
Non
8
Faire valoir la totalité des droits de la région dans les garanties
prises dans le cadre des avances remboursables.
Partiellement
9
Homogénéiser les définitions et les données statistiques entre
partenaires afin de garantir la fiabilité et la qualité des
remarques formulées et par conséquent celle des orientations
choisies.
Oui
REGION GUADELOUPE
80
10
Effectuer un toilettage régulier des autorisations d
’
engagement
votées par les directions et services de la collectivité impliqués.
Non
La formation professionnelle
11
Renforcer la démarche de suivi de l
’
activité et de l
’
efficience
dans les diverses conventions :
Partiellement
définir des indicateurs de résultats s
’
inscrivant dans une logique de
mesure d
’
efficience
Non
formaliser le suivi du CARIF-OREF
Oui
intégrer la définition d
’
objectifs de résultat et non pas d
’
objectifs
d
’
utilisation de crédits dans la convention avec la cité des métiers
Non
généraliser les prescriptions relatives aux conditions de versement
des subventions à l
’
ensemble des conventions signées par la région
Oui
12
Mettre en concurrence les prestations actuellement réalisées
sous convention et avenants par l
’
Agence de service et de
paiement
Oui
13
Généraliser le préapprentissage à destination des jeunes sortis
du système scolaire sans qualification dans l
’
ensemble des
centres de formation des apprentis
Non
14
Conclure les conventions annuelles de déclinaison du CPRDF
en début d
’
exercice :
Non
dans un esprit de formalisation des contributions de chaque
partenaire, et dans un laps de temps compatible avec leur réelle
mise en œuvre
Oui
avec une convention spécifique de déclinaison du CPRDF dédiée à
la formation professionnelle et à l
’
insertion du public en situation
de handicap
Non
définir des objectifs quantitatifs et des indicateurs en vue de
l
’
évaluation à venir du CPRDFOP
Non
contribuer à la structuration de la filière professionnelle de la
formation continue
Non
engager dans une démarche de promotion et de développement de
la validation des acquis de la formation ou de la certification
Partiellement
Source : chambre régionale des comptes
REGION GUADELOUPE
81
Charges de personnel de la région Guadeloupe
Structure et évolution des charges de personnel (montants en euros)
2014
2015
2016
2017
Evol. globale
2017/2014
Evol.
moyenne
annuelle
2017/2014
Personnel titulaire
32 397 875
32 611 311
32 991 195
35 399 579
9,27 %
3,00 %
Rémunération
27 420 028
27 660 766
28 203 855
30 181 202
10,07 %
3,25 %
NBI
382 564
377 831
343 024
372 400
-2,66 %
-0,89 %
Autres indemnités
4 595 283
4 572 714
4 444 315
4 845 977
5,46 %
1,79 %
Personnel non titulaire
3 212 836
3 755 691
6 065 935
8 496 099
164,44 %
38,29 %
Rémunération
2 905 230
3 512 897
6 065 935
8 496 099
192,44 %
43,00 %
Primes et autres indemnités
307 607
242 794
0
0
-100,00 %
-100,00 %
Autres rémunérations (emplois aidés…)
477 789
1 053 077
992 629
876 373
83,42 %
22,41 %
Rémunérations hors charges sociales
36 088 500
37 420 078
40 049 759
44 772 051
24,06 %
7,45 %
Charges sociales
10 790 435
10 838 405
11 632 316
13 028 748
20,74 %
6,48 %
Impôts et taxes sur rémunérations
306 589
312 811
344 824
405 855
32,38 %
9,80 %
Prestat. fam., chômage, méd. du travail
284 380
360 078
370 707
258 899
-8,96 %
-3,08 %
Autres charges
975 427
970 920
1 043 921
1 105 620
13,35 %
4,26 %
Total charges de personnel
48 445 331
49 902 292
53 441 527
59 571 172
22,97 %
7,13 %
Source : comptes de gestion de 2014 à 2017 de la région Guadeloupe
REGION GUADELOUPE
82
Projection financière sur 2019-2020
Évolution estimée de l
’
excédent de fonctionnement,
toutes choses égales par ailleurs (en millions d
’
euros)
Réalisé
Estimé
2017
2018
2019
2020
RRF (tendance)
290,7
298,7
302,3
308,2
DRF (tendance)
9
212,2
214,3
217,8
220,6
+ Charges nouvelles, conjoncturelles et structurelles
21,2
(10)
41,3
(11)
37,0
Dépenses probables (DRF + nouvelles charges)
235,5
259,1
257,6
Dépenses déduites du plafond (hypothèse)
(12)
16,5
(13)
23,9
(14)
19,8
Dépenses au sens du contrat de Cahors
219
235,2
237,8
Plafond de dépenses
212,0
214,6
217,2
219,9
Pénalité (75 % du différentiel plafonnée à 2 % des RRF, hypothèse)
-
3,3
6,0
6,1
Capacité d
’
autofinancement (CAF) brute, après pénalité
78,5
59,9
37,2
44,5
Charges de remboursement du capital de la dette
28,0
23,7
21,0
(15)
20,4
CAF nette ou autofinancement, après pénalité
50,5
36,2
16,2
24,1
RRF : recettes réelles de fonctionnement ;
DRF : dépenses réelles de fonctionnement ;
CVAE : contribution sur la valeur ajoutée des entreprises
Source : projection financière de la chambre régionale des comptes
9
L’évolution spontanée des dépenses a été évaluée à +
1,7 % par le cabinet Klopfer, y compris la masse
salariale pour 2,5 %. Votre
rapporteur a comptabilisé l’évolution de la masse salariale en dépenses
nouvelles (recrutements) et ramené l’évolution des autres postes de dépense à +1
%/an.
10
Dépenses de personnel : + 15,5
M€ par rapport à 2017, dépenses de transports
: +7,7 (BP 2019),
remboursement CVAE au département 3*3,7
M€, dépenses au titre des fonds européens
: + 5,1
M€ par
rapport à 2017 (BP 2019), ANV 1,9
M€
11
Dépenses de personnel : + 17,2
M€, dépenses de transports
: +9,7 (estimation CRC), remboursement
CVAE au département 3,7
M€, dépenses au titre des fonds européens
: + 6,4
M€ par rapport à 2017
(estimation CRC).
12
La chambre considère que la dotation à Guadeloupe formation pour 4,7
M€ est une subvention non
éligible.
13
Dépenses de transports interurbains et scolaires : 8
M€,
soit +7,7
M€ au
-dessus des dépenses de 2017,
remboursement de la quote-part de CVAE au département : 3 fois 3,7
M€, dépenses au titre des fonds
européens +5,1
M€ par rapport à 2017.
14
Dépenses de transports interurbains et scolaires : 10
M€, soit +
9,7
M€
au-dessus des dépenses de 2017
remboursement de la quote-part de CVAE au département : 3,7
M€. Dépenses au titre des fonds
européens : + 6,4
M€ par rapport à 2017.
15
Dont 1,1
M€
au titre de l’emprunt de 23
M€ à contracter en 2019.
REGION GUADELOUPE
83
Effectif du cabinet du président du conseil régional, de 2014 à 2018
Nombre d
’
agents du cabinet
Direction du cabinet
Présidence
Autres services sous l
’
autorité du cabinet
Janvier à avril 2014
Présidence Mme Josette BOREL-LINCERTIN
97
agents dont
23
à la présidence et au cabinet
stricto sensu
Basse-Terre : 11
Paris : 8
Présidence : 2
Inspection générale : 2
Direction de la communication : 8
Service automobile : 23
Service courrier : 13
Service accueil et protocole : 18
Service sécurité : 12
Mai à décembre 2014
Présidence M. Victorin LUREL
103
agents dont
24
à la présidence et au cabinet
stricto sensu
Basse-Terre : 14
Paris : 6
Présidence : 2
Inspection générale : 2
Direction de la communication : 9
Direction des assemblées : 6
Service automobile : 23
Service courrier : 13
Service accueil et protocole : 16
Service sécurité : 12
Année 2015
Présidence M. Victorin LUREL
106
agents dont
24
à la présidence et au cabinet
stricto sensu
Basse-Terre : 12
Paris : 7
Présidence : 3
Inspection générale : 2
Direction de la communication : 11
Direction des assemblées : 6
Service automobile : 24
Service courrier et accueil : 21
Service protocole : 3
Service sécurité :9
Cellule huissiers : 8
REGION GUADELOUPE
84
Année 2016
Présidence M. Ary CHALUS
109
agents dont
29
à la présidence et au cabinet
stricto sensu
Basse-Terre : 15
Paris : 6
Présidence : 1
Inspection générale : 0
Contrôle de gestion : 7
Direction de la communication : 4
Direction de la coopération : 8
Service automobile : 23
Service courrier et accueil : 22
Service protocole : 2
Cellule huissiers : 8
Année 2017
Présidence M. Ary CHALUS
106
agents dont
39
à la présidence et au cabinet
stricto sensu
Basse-Terre : 15
Paris : 6
Présidence : 2
Inspection générale : 14
Contrôle de gestion : 2
Direction de la communication : 3
Direction de la coopération : 7
Direction des affaires européennes et partenariales : 4
Service automobile : 21
Service courrier et accueil : 22
Service protocole : 2
Cellule huissiers : 8
Année 2018
Présidence M. Ary CHALUS
114
agents dont
47
à la présidence et au cabinet
stricto sensu
Basse-Terre : 15
Paris : 6
Présidence : 4
Inspection générale : 23
Direction de la communication : 3
Direction de la coopération : 7
Direction des affaires européennes et partenariales : 4
Service automobile : 21
Service courrier et accueil : 22
Service protocole : 2 ; Cellule huissiers : 7
Nota :
l’organigramme de 2016 n’a été officialisé que le 27 juin 2017 mais, par souci de permanence de la méthode, les services
affichés au cabinet en 2017 ont été
considérés déjà existants comme tels en 2016
Source : organigrammes et extractions de paie de la région Guadeloupe
Chambre régionale des comptes de la Guadeloupe
Adresse postale :
Parc d
’
activités La Providence
–
Kann
’
Opé
–
Bât. D - CS 18111
97181 LES ABYMES CEDEX
Adresse électronique :
antillesguyane@crtc.ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
de la Guadeloupe
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/guadeloupe-guyane-martinique