Liberté
•
Égalité
•
Fraternité
R
épublique
F
rançaise
1
3
5
6
/
1
8
/
SG
Paris,
le
1
0
SEP.
2018
à
Monsieur
le
Premier
président
de
la
Cour
des
comptes
Objet
:
Référé
relatif
aux
études
d
’
impact
législatives
dans
les
ministères sociaux
Par
courrier
en
date du 22
juin
2018,
vous
m
’
avez
transmis
le
référé
visé
en
objet.
Celui-
ci
appelle
de
ma
part
les
remarques
suivantes.
1.
Il
importe
de
souligner
au
préalable
que
la
production
des
études
d
’
impact
accompagnant
les
projets
de
loi,
qui
constitue
une
obligation
constitutionnelle,
participe
de
l
’
amélioration
de
la
qualité
des
projets
de
loi
et
de
la
prise
de
décision
politique,
en
permettant
notamment
au
Parlement
de
vérifier
la
nécessité
de
son
intervention
et
de
l
’
éclairer
sur la
portée
des
réformes
que
lui
soumet
le
Gouvernement.
Pour
ce
faire,
la
loi
organique
n°
2009-403
du
15
avril
2009
relative
à
l'application
des
articles
34-1,
39
et
44
de
la
Constitution
impose
au
Gouvernement
de
renseigner
différentes
rubriques
qui
fournissent
au
Parlement
de
nombreuses
informations.
Contrairement
à
ce
qu
’
indique
le
référé,
ces
informations
ne
portent
pas
exclusivement
sur
les
conséquences
économiques,
financières,
sociales
et
environnementales
des
projets
de
loi.
Les
études
d
’
impact
ont
une
portée
plus
large
et
permettent
de
dresser
un
diagnostic
de
la
situation
actuelle,
d
’
identifier
les
objectifs
poursuivis,
par
le
Gouvernement,
de
lister
les
différentes
options
qui
s
’
offrent
aux
ministères
en
dehors
de
l
’
intervention
d
’
une
règle
législative
nouvelle,
de
répertorier
les
consultations
menées
et,
enfin,
de
détailler
les
modalités
d
’
application
des
dispositions
envisagées.
Loin
d
’
être
lacunaires,
les
études
d
’
impact
analysées
par
la
Cour
des
comptes
font
état
de
ces
différentes
informations
;
ce
qui
explique
pourquoi
le
Parlement
n
’
a
pas
mis
en
œuvre
la
procédure
prévue
par
l
’
article
39
de
la
Constitution
du
4
octobre
1958.
Hôtel
de
Matignon
-
57.
rue
de
Varenne
-
75007
PARIS
-
Tél.
01
42
75
80
00
2
2.
Les
éléments
relevés
par
la
Cour
des
comptes
ne
rendent
qu
!
incomplètement
compte
de
l
’
action
conduite
par
le
secrétariat
général
du
Gouvernement
pour
améliorer
la
qualité
des
évaluations
préalables
produites
par
les
ministères.
Le
secrétariat
général
du
Gouvernement
(Département
de
la
qualité
du
droit)
procède
par
démarche
itérative
et
rappelle
systématiquement
l
’
importance,
pour
les
services
qui
sont
à
l
’
origine
des
dispositions
des
projets
de
loi,
de
privilégier
la
clarté
et
la
cohérence
des
textes,
d
’
apporter
des
justifications
sur
le
recours
à
la
loi
et
de
détailler
les
impacts
prévisibles
qui
découleront
de
la
réforme
envisagée.
Il
s
’
attache
par
ailleurs
à
relever
les
faiblesses
et
les
imprécisions
des
évaluations
produites
par
les
ministères
et
à
leur
demander
de
fournir
des
enrichissements
tout
au
long
des travaux
menés devant
le
Conseil
d
’
Etat
jusqu
’
au
dépôt
du
projet
de
loi
sur
le
bureau
de
l
’
une
des
deux
assemblées
parlementaires.
Tel
est
en
particulier le
cas
de
l
’
évaluation
préalable
produite
par
les
ministères
sociaux
pour
le
dispositif
de
la
prime
d
’activité
qui
a
donné
lieu,
entre
le
moment
où
le
Conseil
d
’
Etat
a
été
saisi
du
projet
de
loi
et
sa
délibération
en
conseil
des
ministres,
à
l
’
enrichissement
de
sept
versions
successives.
Le
secrétariat
général
du
Gouvernement
ne
se
substitue
toutefois
pas
aux
ministères
qui
sont
responsables
des
études
d
’
impact
accompagnant
les
projets
de
loi.
Son
action
consiste
à
émettre
des
propositions
d
’
enrichissements
ou
de
précisions
sur
le
contenu
des
études
d
’
impact
qui
lui
sont
soumises,
étant
entendu,
comme
le
relève
la
Cour
des
comptes,
que
«
l
’
une
des
conditions
de
la
réussite
du
processus
décisionnel
repose
sur
l
’
association,
lors
de
la
phase
de
préparation,
des
tiers
concernés
et
notamment
des
collectivités
locales
».
En
l
’
occurrence,
et
comme
l
’
indique
le
référé,
il
appartenait
aux
ministères
sociaux
de
solliciter
leurs
services
d
’
études
et
de
statistiques
(DARES
et
DREES)
pour
nourrir
les
données
chiffrées
jointes
à
l
’
évaluation
préalable.
En
ce
sens,
la
DREES
a
engagé
une
démarche
pour
mutualiser
les
travaux
d
’
observation
d
’
étude
et
d
’
évaluation
au
sein
du
ministère
des
solidarités
et
de
la
santé
en
invitant
ses
principaux
partenaires
à
désigner
des
«
référents
données
»
et
en
lançant
une
cartographie
des
systèmes
d
’
information.
3.
De
manière
plus
large,
le
référé
évoque
une
«faible
institutionnalisation
de
la
démarche
évaluative
».
Cette
appréciation
ne
reflète
pas
les
actions
conduites
par
le
secrétariat
général
du
Gouvernement
pour
développer
une
culture
de
l
’
évaluation
préalable
dans
les
services
producteurs
de
normes.
Le
portail
extranet
du
secrétariat
général
du
Gouvernement
(Extraquai)
a
été
largement
enrichi
et
des
formations
à
l
’
évaluation
préalable
sont
dispensées
à
l
’
Ecole
nationale
d
’
administration
ou
dans
les
instituts
régionaux
d
’
administration.
A
cela
s
’
ajoute
l
’
organisation
de
réunions
de
cadrage
méthodologique
ou
la
mise
à
jour
régulière
des
prescriptions
méthodologiques
en
matière
d
’
évaluation
préalable
apportées
par
le
guide
de
légistique.
4.
La
Cour
relève
également
que
«
les
études
d
’
impact
ne
sont
pas
actualisées
au
cours,
voire
à
l
’
issue
de
la
procédure
législative,
alors
même
que
le
projet
de
loi
initial
peut
être
substantiellement
modifié
».
En
l
’
état
actuel
du
droit,
seuls
les
projets
de
loi
doivent
être
accompagnés
d
’
une
étude
d
’
impact.
L
’
article
8
de
la
loi
organique
n°
2009-403
du
15
avril
2009
relative
à
l'application
des
articles
34-1,
39
et
44
de
la
Constitution
indique
en
effet
que
«
Les
projets
de
loi
font
l'objet
d
’
une
étude
d'impact.
Les
documents
rendant
compte
de
cette
étude
d
’
impact
sont
joints
aux
projets
de
loi
dès
leur
transmission
au
Conseil
d'Etat.
Ils
sont
déposés
sur
le
bureau
de
la
première
assemblée
saisie
en
même
temps
que
les
projets
de
loi
auxquels
ils
se
rapportent.
Ces
3
documents
définissent
les
objectifs
poursuivis
par
le
projet
de
loi,
recensent
les
options
possibles
en
dehors
de
l'intervention
de
règles
de
droit
nouvelles
et
exposent
les
motifs
du
recours
à
une
nouvelle
législation
».
Les
travaux
préparatoires
de
la
loi
organique
du
15
avril
2009
susmentionnée
s
’
étaient
conclus
par
le
rejet
d
’
une
disposition
visant
à
ce
que
le
Gouvernement
procède
systématiquement
à
une
évaluation
des
amendements
qu
’il
porte
ou
qu
’
il
soutient.
Lors
de
la
première
lecture
devant
l
’
Assemblée
nationale,
avait
été
adopté
un
article
additionnel
qui
permettait
aux
règlements
des
assemblées
de
soumettre
les
amendements
du
Gouvernement
à
une
étude
d'impact.
M.
Roger
Karoutchi,
secrétaire
d'Etat
chargé
des
relations
avec
le
Parlement,
avait
alors
estimé,
lors
de
l'examen
de
ce
dispositif
à
l'Assemblée
nationale,
que
s'agissant
de
l
’
évaluation
préalable
des
amendements,
«
la
Constitution
ne
prévoyant
aucune
procédure
spécifique,
le
Conseil
constitutionnel
sera
amené,
le
cas
échéant,
à
censurer
en
aval
les
dispositions
pour
vice
de
procédure,
dans
le
cadre
du
contrôle
classique
des
lois.
Cela
pourrait
ouvrir
la
voie
à
des
contestations
purement
formelles
de
la
loi
»
(Voir
le
Journal
officiel
des
débats,
Assemblée
nationale,
troisième
séance
du
mardi
20
janvier
2009,
p.
728.)
Le
législateur
organique
a
donc
laissé
le
soin
aux
règlements
des
assemblées
de
déterminer
les
modalités
selon
lesquelles
les
amendements
font
l
’
objet
d
’
une
étude
d
’
impact
communiquée
à
l
’
assemblée
avant
leur
discussion
en
séance.
L
’
article
98-1
du
règlement
de
l
’
Assemblée
nationale,
introduit
par
la
résolution
n°
292
du
27
mai
2009,
prévoit
ainsi
la
possibilité
d
’
évaluer
préalablement
l
’
impact
d
’
un
amendement
déposé
par
une
commission
ou
par
un
député.
Dans
ce
cadre,
le
Conseil
constitutionnel
a
eu
l
’
occasion
de
rappeler,
dans
sa
décision
n°
2010-618
DC
du
9
décembre
2010,
que
l
’
étude
d
’
impact
ne
s
’
impose
qu
’
à
l
’
occasion
du
dépôt
d
’
un
projet
de
loi
et
non
lors
de
la
présentation
d
’
un
amendement.
Aucun
nouvel
élément
de
droit
ou
de
fait
n
’
est
de
nature
à modifier
le
sens
de
la
position
qu
’
exprimait
déjà
le
Gouvernement
en
2009.
5.
Enfin,
la
seconde
partie
du
référé
comprend
plusieurs
recommandations
visant
à
apporter
des
réponses
à
«
/
’
articulation
complexe
et
souvent
diffuse
entre
études,
évaluations
et
mécanismes
décisionnels
[qui]
aboutit
à
ce
que
le
cadre
mis
en
place
ne
garantit
pas
la
complétude
et
la
qualité
de
l
’
information
mise
à
disposition
du
Parlement
».
Je
prends
note
de
la
recommandation
concernant
l
’
encouragement
à
recourir
à
l
’
expérimentation
normative
telle
que
prévue
par
l
’
article
37-1
de
la
Constitution
et
celle
d
’
engager
une
réflexion
sur
les
moyens
«
d'assurer
la
traçabilité
des
différentes
étapes
de
la
préparation
et
de
la
prise
de
décision,
en
particulier
des
études
d
’
impact
législatives
»
S
’
inspirant
de
différentes
expériences
menées
par
des
Etats
étrangers
(Royaume-Uni
par
exemple),
le
référé
propose
d
’
enrichir
le
contenu
des
études
d
’
impact
en
y
faisant
figurer,
sauf
exception
justifiée,
des
objectifs
chiffrés
et
des
indicateurs
qui
serviront
à
produire
une
évaluation
ex
post.
4
La
loi
organique
n°
2009-403
du
15
avril
2009
relative
à
l'application
des
articles
34-1,
39
et
44
de
la
Constitution
prévoit
que
les
études
d
’
impact
exposent
avec
précision
un
certain
nombre
de
données
économiques.
Le
secrétariat
général
du
Gouvernement
met
d
’
ailleurs
en
œuvre
différents
leviers
d
’
action
en
direction
des
ministères en
matière
d
’
aide
à
la
confection
des
évaluations
préalables.
Tel
est
en
particulier
le
cas
avec
le
portail
extranet
du
secrétariat
général
du
Gouvernement
(Extraquai)
qui
présente,
outre
les
références
constitutionnelles
et
organiques,
des
guides
méthodologiques
pour
renseigner
une
étude
d
’
impact
ou
pour
calculer
l
’
impact
financier
d
’
une
législation
nouvelle.
De
même,
la
fiche
1.1.2
du
guide
de légistique
insiste
sur
la
nécessité
«
d'envisager
et
de
chiffrer
chaque
fois
que
cela
est
possible,
non
seulement
les
bénéfices
escomptés
de
la
réforme
mais
aussi
l
’
ensemble
des
répercussions
même
indirectes
et
même
incertaines
qui
sont
susceptibles
d
’
en
résulter
dans
tous
les
champs
d
’
analyse
pertinents
».
Toutefois,
l
’
insertion
de
données
économiques
dans
les
études
d
’
impact
ne
se
traduit
pas
actuellement
pour
les
ministères
par
l
’
obligation
de
définir
des
indicateurs
quantitatifs
et
qualitatifs
des
mesures
envisagées
dont
les
résultats
seraient
appréciés
dans
le
cadre
d
’
une
évaluation
ex
post.
Le
développement
d
’
une
telle
démarche
d
’
évaluation faisant
un
lien
entre
les
analyses
ex
ante
et
ex
post
me
paraît
constituer
une
piste
de
réflexion
intéressante.
Edouard
PHILIPPE