3, place des Grands Hommes CS 30059 - 33064 BORDEAUX CEDEX - www.ccomptes.fr
LT 34 bis
Le président
KSP GD170932 CRC
Bordeaux, le 22 décembre 2017
à
Monsieur le maire de la ville de Biarritz
Hôtel de ville
12, avenue Edouard VII - BP 58
64200 BIARRITZ
Dossier suivi par :
Nathalie Doublet, Greffière de la 3
ème
section
T. 05 56 56 47 00
Mel. : nouvelleaquitaine@crtc.ccomptes.fr
Contrôle n° 2015-0124
Objet : notification des observations définitives relatives au contrôle
des comptes et de la gestion de la commune de Biarritz
P.J. : 1 rapport
Lettre recommandée avec accusé de réception
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la chambre
sur le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Biarritz concernant les exercices 2009 et
suivants ainsi que la réponse qui y a été apportée.
Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger jusqu’à sa
communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre du jour de sa plus proche
réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport et la réponse seront
joints à la convocation adressée à chacun de ses membres.
Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la demande,
dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et l’administration.
En applica
tion de l’article R. 243
-
14 du code des juridictions financières, je vous demande d’informer le greffe
de la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui communiquer en temps utile
copie de son ordre du jour.
Par ailleurs, je vo
us précise qu’en application des dispositions de l’article R. 243
-17 du code précité, le rapport
d’observations
et la réponse jointe son
t transmis au préfet ainsi qu’au directeur département
al des finances
publiques des Pyrénées-Atlantiques.
Enfin, j’appelle votre attention sur le fait que l’article L.
243-9
du code des juridictions financières dispose que
« dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à l'assemblée
délibérante, l’ordonnateur de la collectivité
territoriale ou le président de l'établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a
entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des comptes ».
2 / 2
Il retient ensuite que
« ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse
annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le président de la chambre
régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque chambre régionale des
comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation prescrite à l'article
L. 143-9 ».
Dans ce cadre, vous voudrez bien notamment préciser les suites que vous aurez pu donner aux
recommandations qui sont formulées dans le rapport d’observations, en les assortissant des justifications qu’il
vous paraîtra utile de joindre, afin de permettre à la chambre d’en mesurer le degré de mise en œuvre.
Jean-François Monteils
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
1/45
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DEFINITIVES
COMMUNE DE BIARRITZ
Opération Biarritz-Océan
à partir de 2009
Le 7 septembre 2017, la chambre régionale des comptes Nouvelle Aquitaine a examiné la gestion, à compter de
l’exercice 2009, de l’opération «
Biarritz océan » par la commune de Biarritz.
Le
rapport d’observations issu de ce contrôle porte,
outre le suivi des observations formulées précédemment par
la chambre régionale des comptes à ce sujet,
sur la présentation de l’opération Biarritz Océan et sur le contrat de
partenariat mis en place pour sa réalisation, envisagé à la fois dans son montage, son exécution, ses modalités de
résiliation et son coût pour les finances communales.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
2/45
SOMMAIRE
1.
SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT
......................................................................................................................................
3
2.
LA PROCEDURE
..........................................................................................................................................................................
7
3.
RAPPEL DES INTERVENTIONS PRECEDENTES DE LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
.....................................
8
4.
PRESENTATION DE L’OP
ERATION BIARRITZ OCEAN ET DU CONTRAT DE PARTENARIAT PUBLIC PRIVE
..................
9
4.1.
PRESENTATION DE L
’
OPERATION
B
IARRITZ
-O
CEAN
...................................................................................................................
9
4.2.
PRESENTATION DU CONTRAT DE PARTENARIAT
B
IARRITZ
-O
CEAN
.............................................................................................
10
5.
LA CESSION PAR LE TITULAIRE DU CONTRAT DE PARTENARIAT DE SA CREANCE SUR LA COMMUNE A PRIVE
LEDIT CONTRAT D’UNE
PARTIE DE SON INTERET
........................................................................................................................
14
5.1.
L
’
ACCEPTATION DE LA CESSION DE CREANCE POUR SON MONTANT INTEGRAL ET AVANT MEME LA CONSTATATION DE LA
CONFORMITE DES INVESTISSEMENTS REALISES
.....................................................................................................................................
14
5.2.
L
ES DIFFERENTS LOYERS AFFERENTS AU CONTRAT DE PARTENARIAT
.......................................................................................
16
5.3.
L
A COMMUNE N
’
A PAS RETENU LE DISPOSITIF SPECIFIQUE DE CESSION DES CREANCES AFFERENTES AUX CONTRATS DE
PARTENARIAT POURTANT PLUS FAVORABLE JURIDIQUEMENT
..................................................................................................................
17
5.4.
L
ES CONSEQUENCES DE LA CESSION DE CREANCE
..................................................................................................................
18
6.
LE COUT DU CONTRAT DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE
.................................................................................................
20
6.1.
UNE FIXATION PRECOCE DU TAUX D
’
INTERET A LONG TERME GLOBALEMENT FAVORABLE AUX INTERETS DE LA COMMUNE MAIS UN
COUT DE REMBOURSEMENT ANTICIPE ELEVE
.........................................................................................................................................
20
6.2.
UN MONTANT A FINANCER DEFINITIF CONFORME AUX PREVISIONS
.............................................................................................
22
7.
L’EXECUTION DU CONTR
AT LORS EN PHASE DE CONSTRUCTION
..................................................................................
25
7.1.
DES MODIFICATIONS INTERVENUES DANS DES CONDITIONS QUI MERITAIENT D
’
ETRE PRECISEES
.................................................
25
7.2.
LES INTERVENTIONS DE LA VILLE DANS LES INVESTISSEMENTS NON PREVUES INITIALEMENT
.......................................................
26
8.
L’EXECUTION DU CONTR
AT EN PHASE DE FONCTIONNEMENT
........................................................................................
27
8.1.
U
NE PRESTATION DE MAINTENANCE NON GLOBALISEE
.............................................................................................................
27
8.2.
L
E CONSTAT DE DESORDRES APRES LA PRISE DE POSSESSION DES OUVRAGES EFFECTUEE SANS RESERVES
.............................
28
8.3.
L
E TRAITEMENT DES DESORDRES DANS LE CADRE DE LA RESILIATION DU CONTRAT DE PARTENARIAT
.........................................
34
9.
LE CONTROLE DU CONTRAT DE PARTENARIAT PAR LA VILLE
........................................................................................
35
9.1.
L
A CONSTITUTION D
’
UNE GARANTIE
........................................................................................................................................
35
9.2.
L’
ABSENCE DE VERIFICATION DE L
’
OBLIGATION DE CONFIER UNE PART DES PRESTATIONS AUX PME ET ARTISANS
........................
35
9.3.
L
ES INSUFFISANCES DU CONTROLE DU RESPECT DE SES ENGAGEMENTS CONTRACTUELS PAR LE TITULAIRE
...............................
36
9.4.
L
’
INFORMATION DU CONSEIL MUNICIPAL SUR L
’
EXECUTION DU CONTRAT
...................................................................................
37
10.
LA RESILIATION DU CONTRAT DE PARTENARIAT
...............................................................................................................
38
10.1.
L’
ANNULATION DE LA DELIBERATION DU CONSEIL MUNICIPAL AUTORISANT LE MAIRE A SIGNER LE CONTRAT DE PARTENARIAT
PUBLIC
-
PRIVE
.....................................................................................................................................................................................
38
10.2.
L
E PROTOCOLE D
’
ACCORD RELATIF A LA RESILIATION DU CONTRAT DE PARTENARIAT
................................................................
40
10.3.
L
E MAINTIEN DES PAIEMENTS AU CREANCIER FINANCIER
..........................................................................................................
41
10.4.
DES ECONOMIES INCERTAINES SUR LA MAINTENANCE
..............................................................................................................
41
11.
LE COUT GLOBAL DE L’
OPERATION BIARRITZ OCEAN POUR LA VILLE DE BIARRITZ
.................................................
44
11.1.
L
’
EVALUATION DE LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
.......................................................................................................
44
11.2.
L’
EVALUATION PROPRE DE LA COMMUNE
................................................................................................................................
45
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
3/45
1.
SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT
PRESENTATION DE L’OPERATION BIARRITZ OCEAN
Dans le cadre de sa politique de développement touristique et économique, la ville de Biarritz a décidé de créer
une offre d’animation thématique consacrée à l’océan
à travers la réalisation de deux équipements, la Cité de
l’Océan
, dédiée
à la présentation des réalités scientifiques de l’
océan, et
l’extension de l’Aquarium
-Musée de la
Mer préexistant.
A travers cette opération « Biarritz Océan », la commune
s’est fixée trois objectifs : un objectif touristique en
réponse à la concurrence de destinations ayant beaucoup investi notamment dans le domaine culturel, un objectif
de repositionnement de Biarritz comme « cité durable »
tournée vers l’
océan et un objectif économique visant à
susciter l’émergence d’une filière d’activités économiques dédiées à la mer.
Le montage juridique de l’opération
reposait sur deux conventions :
-
une convention de partenariat public-privé (PPP) conclue en 2008 entre la ville de Biarritz et la SNC Biarritz
Océan, filiale à 100 % de la société VINCI Construction France, régissant la construction et le suivi des
équipements ;
-
une convention de délégation de service public (DSP) conclue en 2009 entre la ville de Biarritz et la SEM
« Biarritz Océan » (
société d’économie mixte
constituée spécialement à cet effet), régissant la gestion,
l’exploitation commerciale et l’animation des de
ux sites.
LE CONTRAT DE PARTENARIAT BIARRITZ-OCÉAN
Le contrat de partenariat public-privé signé le 9 août 2008 avec la SNC Biarritz Océan, après autorisation du
conseil municipal de Biarritz en date du 23 juillet 2008, confie au titulaire «
une mission globale portant sur le
financement, la construction, l’entretien et la maintenance de la Cité de l’Océan,
la conception, le financement, la
construction, l’entretien et la maintenance du programme de modernisation et d’extension du Musée de la Mer
».
Au terme de la
construction de la Cité de l’Océan et l’extension du Musée de
la Mer, ces ouvrages ont été mis à
disposition de la ville de Biarritz le 1er avril 2011, pour une durée de 30 ans, et ouverts au public le 25 juin 2011.
Toutefois, à la suite de
l’annulation par le Conseil d’Etat
, le 30 juillet 2014, de la délibération du conseil municipal
ayant autorisé le maire de Biarritz à signer le contrat de partenariat, la commune et la SNC Biarritz Océan se sont
entendues pour résilier ledit contrat, à compter du 31 décembre 2015.
LA CESSION PAR LE TITULAIRE DU CONTRAT DE PARTENARIAT DE SA CREANCE SUR LA COMMUNE
DE BIARRITZ
Dès la signature du contrat de partenariat
et comme ce dernier l’avait d’ailleurs
prévu, la SNC Biarritz Océan a
cédé à un établissement financier, Dexia Crédit Local, la totalité de l
a créance qu’elle détenait sur la commune au
titre des principaux loyers afférents au contrat de PPP, neutralisant ainsi son risque financier dans cette opération.
Pour sa part,
la commune s’est
trouvée ainsi
privée d’un moyen de pouvoir sanctionner les
éventuels
manquements de la SNC Biarritz Océan à ses objectifs contractuels de performance, faute de pouvoir diminuer
les loyers dus par la collectivité du montant des pénalités encourues par le partenaire à raison de ces
manquements, la cession desdits loyers à DEXIA faisant désormais obstacle à un tel prélèvement.
Or d’i
mportants
désordres affectant tant la
Cité de l’Océan
que le Musée de la Mer ont pourtant été découverts après la remise
des ouvrages à la commune en avril 2011.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
4/45
LE
S CONDITIONS DE FINANCEMENT DE L’OPERATION
La ville de Biarritz
, qui avait jusqu’à 2011 pour y procéder,
a fait le choix, dès août 2009, de demander la fixation
du taux d’intérêt
définitif applicable au financement de
l’opération Biarritz Océan
, lequel taux de 4,24 % déterminera
le montant des loyers mis à sa charge au titre du PPP. Cette cristallisation précoce
s’est
révélée positive pour la
collectivité compte tenu de la dégradation ultérieure des conditions de taux observée pendant le reste de la période
contractuellement ouverte pour leur fixation.
S’agissant toutefois d’un
e dette contractée à taux fixe, son éventuel
remboursement anticipé était contrac
tuellement assorti d’une indemnité dont le montant
élevé a dissuadé la
commune de se désengager (pour se refinancer aux conditions favorables du moment) lors de la résiliation du
contrat de partenariat en 2015.
Le montant total des investissements à financer par emprunt atteignait
24,3 M€
, une fois pris en compte les
16,5
M€ de subventions
publiques apportées
à l’opération par l’Union Européenne, l’Etat, la région Aquitaine, le
département des Pyrénées-
Atlantiques, l’agglomération Côte basque Adour
et la commune de Biarritz (cette
dernière suppléant au désengagement partiel du FEDER suite à la résiliation du contrat de partenariat). La SNC
Biarritz Océan
, qui n’y était d’ailleurs pas tenue, n’a
, pour sa part, apporté aucun financement particulier à
l’opération
, la faiblesse de ses fonds propres (capital social réduit à 5
000 €)
ayant, en outre, été justifiée par son
adossement au groupe VINCI.
L’EXECUTION DU CONTRAT
EN PHASE DE CONSTRUCTION
Lors de la réalisation des ouvrages, certains travaux non prévus initialement (demandés spécifiquement par la
commune ou résultant de modifications
apparues nécessaires à l’occasion
du chantier) ont dû être rajoutés à
l’opération pour un montant de 4,5 M€
HT. Leur formalisation a donné lieu à
l’avenan
t n°1 au contrat de partenariat.
La commune a, en outre,
pris à sa charge 1,6 M€
de travaux en dehors du PPP, se rapportant tant au Musée de
la Mer (création d’une nouvelle entrée et de la boutique
;
aménagements du plateau de l’Atalaye) qu’à la Cité de
l’
Océan (scénographie ; aménagement du restaurant et de la cafétéria).
L’EXECUTION DU
CONTRAT EN PHASE DE FONCTIONNEMENT
Quelques mois après avoir pris possession des biens sans réserve, la ville de Biarritz a dû faire face à de
nombreuses malfaçons et sinistres affectant tant la
Cité de l’Océan
que le Musée de la Mer : infiltrations et
stagnations
d’eau, remontées d’humidité, fissures, corrosions, décollements de
peinture, problèmes de vitrages,
dysfonctionnements des vannes et filtres des aquariums occasionnant une mortalité importante des poissons.
Malgré de nombreux courriers et mises en demeure adressés par la commune, ces problèmes
n’ont pu être
résolus
durant la phase d’exécution du contrat de partenariat, la SNC Biarritz Océan n’ayant alors pris en charge que les
seules réparations agréées par son assureur dans le cadre de la garantie dommages-ouvrage.
L’origine des
désordres ne provenant pas de manquements à la prestation de maintenance, la
ville n’a pas été en mesure
d’actionner les pénalités contractuelles prévues à ce titre, pas plus qu’elle ne pouvait
sanctionner son partenaire
au travers d
es loyers d’investissements
couvrant les coûts de construction, lesdits loyers ayant donné lieu à
cession de créance.
C’est
donc finalement dans le cadre de la résiliation du contrat de partenariat que les parties ont traité la
problématique de la remise en état des biens, cette dernière restant toutefois encore conditionnée par la remise
d’un
rapport d
’expert
définitif ayant connu certains aléas.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
5/45
LE CONTROLE DU CONTRAT DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE PAR LA COMMUNE DE BIARRITZ
Le contrat de partenariat faisait obligation à
la SNC Biarritz Océan de réserver l’exécution d’une partie du
contrat
aux PME et artisans, sous peine de sanctions. Sans préjuger du respect de cette obligation, force est de constater
que l
’absence d’information transmise
à ce sujet par son partenaire ne permettait pas à la collectivité
de s’assurer
de son effectivité.
La ville de Biarritz
n’a
pas davantage fait usage des possibilités
qu’elle tenait du contrat
de partenariat pour
contrôler le coût de revient des missions confiées au titulaire.
Enfin, le rapport d’activité annuel de la SNC Biarritz Océan n’a pas toujours don
né lieu à la présentation au conseil
municipal légalement requise et l’information apportée à ce dernier par les documents budgétaires sur le poids de
la dette afférente au PPP dans l’endettement communal a d’abord présenté un caractère
perfectible avant
d’
être
normalisée.
LA RESILIATION DU CONTRAT DE PARTENARIAT
Suite à l
’annulation par le Conseil d’Etat d
e la délibération de 2008 ayant approuvé la signature du contrat de
partenariat, le conseil municipal, tirant les conséquences de
l’insécurité juridiqu
e affectant désormais ce dernier,
a autorisé le maire de Biarritz à le résilier, par délibération en date du 17 avril 2015. La commune et la SNC Biarritz
Océan ont conclu alors
un protocole d’accord
à cet effet, le 24 avril 2015.
La ville de Biarritz assure avoir réalisé des économies sur la maintenance suite à la résiliation du contrat de
partenariat
. Il n’a pas, toutefois, été possible de s’assurer du bien
-fondé de cette affirmation. En effet, ledit contrat
ne couvrait pas l’intégralité des prestatio
ns de maintenance, la commune et la SEM Biarritz Océan en assumant
dès l’origine une partie dont la valorisation financière n’est pas connue. De plus, les conditions techniques de
l’intervention du prestataire désormais
retenu par la commune pour ladite maintenance ne sont pas comparables
avec celles qui prévalaient dans le cadre du PPP.
APPRECIATION GENERALE SUR LE CONTRAT DE PARTENARIAT ET SA GESTION
Outre son défaut de complexité sanctionné par le juge administratif, il est apparu que le contrat de partenariat
conclu entre la commune de Biarritz et la SNC Biarritz Océan présentait, tant dans son contenu que dans son
exécution,
un certain nombre d’
autres
points d’achoppement
:
-
d’abord, et sans se prononcer sur sa régularité juridique, l’absence d’exhaustivité des opérations sous
PPP (la ville de Biarritz et la SEM Biarritz Océan conservant à leur charge respective une part des investissements
et de la maintenance ainsi que l’exploitation) était de nature à porter atteinte à la lisibilité globale de l’opération et
l’appréciation de son équilibre économique s’en trouvait
inévitablement compliquée ;
- ensuite, les dispositions du contrat de partenariat organisant la cession à un établissement financier de la
créance sur la collectivité
de la SNC Biarritz Océan, outre l’absence de missions d’exploitation à la charge de cette
dernière, étaient de nature à limiter singulièrement les risques financiers habituellement exigés du partenaire privé
dans ce type de montage;
- enfin, les difficultés à obtenir réparation des désordres constatés après la prise de possession des ouvrages
témoignent, à ce jour,
d’une certaine impuissance de la ville de Biarritz
à faire respecter les obligations de
performance des bâtiments fixées par le contrat de partenariat.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
6/45
LE COUT GLOBAL DE L’OPERATION BIARRITZ OCEAN POUR LA
COMMUNE DE BIARRITZ
La ville de Biarritz ayant fait le choix de poursuivre le remboursement des loyers cédés à DEXIA jusqu’à l’expiration
du calendrier initialement retenu par le contrat de partenariat
, le dénouement de l’opération Biarritz Océan
n’interviendra donc qu’en 204
0 malgré la résiliation dudit PPP en 2015. Les projections à long terme
1
auxquelles
s’est livrée la commune
en réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes estiment
à 23
,8 M€ la charge
résiduelle pour la collectivité sur l
’ensemble de la durée de vie contractuelle de l’opération
,
correspondant à la différence entre 73
,4 M€ d
e dépenses totales et 49
,6 M€
de recettes totales.
Pour sa part, et sur la base des seules dépenses et ressources certaines pour la commune portée à sa
connaissance en 2016
au moment où s’achevait son instruction
, la chambre régionale des comptes avait alors
évalué à 39
,2 M€ la charge nette de la collectivité, correspondant à la différence entre
62
,7 M€
de dépenses
engagées ou restant à engager et 23,5
M€
de ressources encaissées ou restant à encaisser.
Le différentiel conséquent, restant en tout état de cause à la charge de la commune au terme de ces diverses
tentatives de chiffrage, devra être apprécié
au regard de l’accomplissement des objectifs de politique publique qui
avaient été assignés à l’opération. S’il n’appartient pas à la chambre régionale des comptes de se prononcer sur
l’opportunité
intrinsèque de ces derniers, son rapport
d’observations
s
ur la gestion de la société d’économie mixte
Biarritz Océan (rendu public en même temps que le présent rapport sur le volet communal du dossier), comporte
des éléments utiles sur les performances économiques et sur la fréquentation de la Cité de l’Océan et
du nouveau
Musée de la Mer
, ainsi que sur les perspectives qui s’offrent à ces équipements après l’adoption d’un plan de
redressement en 2015.
1
En euros courants
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
7/45
2.
LA PROCEDURE
Le contrôle de la commune de Biarritz (opération « Biarritz Océan ») a été engagé dans le cadre du programme
2015 de la chambre régionale des comptes.
L’ouverture du contrôle a été notifiée par lettre du 18 novembre 2015 à M. Michel VEUNAC, maire de la ville
depuis le 4 avril 2014, et par lettre en date du 8 janvier 2016 à M. Didier BOROTRA, son prédécesseur. Les
entretiens de début de contrôle ont eu lieu le 17 décembre 2015 avec M. VEUNAC et le 9 mars 2016 avec
M. BOROTRA.
Au terme du contrôle, les entretiens prévus
par l’article L.243
-1 du code des juridictions financières se sont tenus
le 30 juin 2016 avec M. Michel VEUNAC et M. Didier BOROTRA.
Lors de sa séance du 15 septembre 2016, la chambre régionale des comptes a arrêté ses observations
provisoires, adressées dans leur intégralité à MM. VEUNAC et BOROTRA par lettres respectives du 13 mars
2017 et à la société DEXIA Crédit Local pour ce qui la concerne, par lettre du 1
er
juin 2017. M. VEUNAC a
répondu par lettre du 3 juillet 2017, enregistrée au greffe le 4 juillet 2017. La société DEXIA Crédit Local a
répondu par lettre du 26 juillet 2017, enregistrée au greffe le 31 juillet 2017.
M. VEUNAC a, par ailleurs, été entendu à sa demande par la chambre régionale des comptes, le 7 septembre
2017, sur
le fondement des dispositions de l’article L.243
-6 du code des juridictions financières. Ses
déclarations, lors de cette audition, ont donné lieu à confirmation écrite par un courrier en date du 21 septembre
2017, enregistré au greffe le 22 septembre 2017.
Après examen des réponses produites, la chambre régionale des comptes a arrêté les observations définitives
figurant dans le présent rapport lors de sa séance du 7 septembre 2017.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
8/45
3.
RAPPEL DES INTERVENTIONS PRECEDENTES DE LA CHAMBRE REGIONALE DES
COMPTES
Dans un premier rapport d’observations définitives en date du 26 janvier 2010,
la chambre régionale des
comptes (CRC) avait tout d’abord contrôlé la phase préalable à la conclusion du contrat de partenariat de
partenariat public-
privé (PPP) afférent à l’opération Biarritz Océan ainsi que le contenu dudit contrat.
Dans un
rapport d’observations définitives
ultérieur en date du 13 mai 2014, la chambre
s’était intéressée à
l’impact sur le budget communal de l’exercice 2012
du contrat
précité, l’
exploitation des équipements
qu’il
régit étant alors en phase de démarrage. Elle avait fait part à cette occasion de son intention de procéder
par la suite à un examen plus
approfondi de l’opération
.
Tel est l’objet du
présent
rapport d’observations définitives
portant sur les conditions juridiques, financières
et économiques ayant présidé à la
mise en œuvre
du contrat de partenariat puis à sa résiliation.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
9/45
4.
PRESENTATION DE L’OP
ERATION BIARRITZ OCEAN ET DU CONTRAT DE PARTENARIAT
PUBLIC PRIVE
PRESENTATION DE L
’
OPERATION
B
IARRITZ
-O
CEAN
4.1.1.
Les objectifs de la ville de Biarritz
Dans le cadre de sa politique de développement touristique et économique, la ville de Biarritz a décidé de
créer une offre d’animation thématique consacrée à l’
océan grâce à la
réalisation d’un équipement au geste
architectural fort conçu par l’architecte
américain Sten Holl. La construction de ce nouvel équipement,
dénommé Cité de l’Océan
2
et
dédié à la présentation des réalités scientifiques de l’Océan, s’accompagne
de
l’extension de l’Aquarium
-Musée de la Mer implanté depuis 1933 dans un bâtiment art-déco sur la falaise
surplombant le rocher de la Vierge (l’ajout de 25 aquariums supplémentaires aux 25
déjà existants
conduisant à un doublement de leurs surfaces). Ces deux ensembles ont été inaugurés et ouverts au public
le 26 juin 2011.
A travers ces équipements re
groupés sous l’appellation «
Biarritz Océan
», la ville de Biarritz s’est fixée trois
objectifs :
d’abord
objectif touristique face à la concurrence de destinations ayant beaucoup investi
notamment dans le domaine culturel, ensuite un objectif de repositionnement de Biarritz comme une cité
dura
ble tournée vers l’
océan, enfin, un
objectif économique visant à susciter l’émergence à Biarritz d’une
filière d’activités économiques dédiées à la mer.
4.1.2.
Un montage contractuel fondé sur deux conventions
4.1.2.1.
La délibération du 26 janvier 2007 validant le montage juridique
d’ensemble
Par délibération du 26 janvier 2007, le conseil municipal de la commune de Biarritz
s’est prononcé
favorablement sur le principe du recours à la procédure de partenariat public-privé (PPP) au v
u d’un rapport
d’évaluation réalisé par la société SNET
-SNI, considérant que le PPP constituait
« le montage juridique et
financier le plus pertinent et adapté pour répondre aux objectifs de la collectivité
» et que le projet Biarritz
Océan «
présente une complexité tant sur le plan technique que sur celui du montage juridique et financier
permettant de justifier le recours au contrat de partenariat et à une procédure de dialogue compétitif
».
A cette occasion, le conseil municipal a décidé de retenir un montage contractuel reposant sur deux
conventions : un contrat de partenariat sur le fondement des articles anciens L.1414-1 et suivants du code
général des collectivités territoriales
régissant la construction de la Cité de l’océan et l’
extension du Musée
de la mer, d’une part,
une délégation de service public sur le fondement des articles L.1411-1 et suivants du
même code confiant à un opérateur privé unique la gestion de ces deux équi
pements, d’autre part.
4.1.2.2.
La délibération du 23 juillet 2008 relative au contrat de partenariat
Par délibération du 23 juillet 2008, le conseil municipal a autorisé le maire à signer le contrat de partenariat
avec la SNC Biarritz Océan, filiale de Vinci Construction France, portant sur le financement, la réalisation
des tra
vaux de construction de la Cité de l’Océan, le financement, la conception et les travaux d’extension
du Musée de la Mer ainsi que l’entretien et la maintenance des bâtiments. Les travaux ont démarré en
octobre 2008 et se sont achevés en 2011 avec une prise de possession des ouvrages à la date du 1er avril
2011.
2
Son appellation première était «
Cité de l’océan et du surf
».
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
10/45
Cette délibération a été annulée par le Conseil d’Etat
par un arrêt en date du 30 juillet 2014 considérant que
l’opération ne présentait pas de
degré de complexité exigé par la loi pour justifier le recours au contrat de
partenariat public privé.
4.1.2.3.
La délibération du 19 décembre 2008 relative à la délégation de service public
Par délibération du 19 décembre 2008, le conseil municipal a approuvé le recours à la délégation de service
public (DSP) pour la
gestion, la promotion, l’exploitation commerciale et l’animation des deux sites.
L’équipement, l’exploitation et la gestion conjointe du service public à caractère industriel et commercial du
Musée de la Mer et de la Cité de l’Océan ont été confiés à la
SEM Biarritz Océan alors en formation dans le
cadre d’une DSP conclue le 1
er
juillet 2009. La SEM Biarritz Océan a été constituée effectivement par acte
sous seing privé en date du 30 juin 2009, enregistré à Bayonne le 2 juillet 2009.
PRESENTATION DU CONTRAT DE PARTENARIAT
B
IARRITZ
-O
CEAN
4.2.1.
L’objet du contrat et le
cadre juridique de référence
La commune de Biarritz a signé un contrat de partenariat public-privé le 9 août 2008 avec une société en
nom collectif, la Société SNC Biarritz Océan, spécialement créé
e pour la réalisation de l’opération
de
construction et gestion des équipements prévus pour la cité de l’Océan
et dont le capital est détenu à 100 %
par la société VINCI Construction France. Le contrat de partenariat a pour objet de confier au titulaire «
une
mission globale portant sur le
financement, la construction, l’entretien et la maintenance de la Cité de l’Océan
et du Surf, la conception, le financement, la construction, l’entretien et la maintenance du programme de
modernisation et d’extension du M
usée de la Mer
». Le contrat de partenariat précise les missions du titulaire
qui sont détaillées dans le programme fonctionnel et dans la description d
e l’ouvrage annexés au contrat.
Pour la Cité de l’Océan et du Surf, les missions du titulaire consist
aient à :
-
financer le projet,
-
réaliser les travaux de construction du bâtiment et de l’ensemble des équipements techniques, tels que
définis dans le programme fonctionnel,
-
entretenir et assurer la maintenance des ouvrages et des équipements techniques, tels que définis dans
le programme fonctionnel et la description de l’ouvrage,
Pour le Musée de la Mer, les missions du titulaire consistaient à :
-
financer le projet de modernisation et extension,
-
concevoir et réaliser le projet conformément au programme fonctionnel et en assurer le suivi (travaux
d’extension et nouveaux équipements
: aquariologie, informatique, mobilier…) tels que définis dans le
programme fonctionnel et dans la descrip
tion de l’ouvrage
.
La durée du contrat était fixée à 30 ans pour ce qui concerne la mise à disposition des équipements, le délai
de réalisation des ouvrages étan
t fixé à 29 mois. Ce contrat a fait l’objet d’une seule modification par avenant
en date du 20
décembre 2010. La construction de la Cité de l’Océan et l’extension du Musée de la Mer se
sont achevées par la prise de possession des ouvrages le 1
er
avril 2011, les sites ayant été ouverts au public
le 25 juin 2011.
Suite à la décision du C
onseil d’Etat
du 30 juillet 2014 annulant la délibération du conseil municipal du
23 juillet 2008 «
en tant qu’elle autorise le maire de Biarritz à signer un contrat de partenariat avec la société
en nom collectif Biarritz-Océan
», les parties contractantes se sont entendues pour résilier le contrat de
partenariat public-privé à compter du 31 décembre 2015.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
11/45
Les dispositions juridiques applicables au contrat de partenariat conclu par la ville de Biarritz et la SNC
Biarritz Océan en 2008 sont celles des articles L.1414-1 et suivants du code général des collectivités
territoriales (CGCT) alors en vigueur, leur abrogation ultérieure par ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet
2015 étant sans incidence
, le contrat ayant été conclu avant l’entrée en vigueur de
ces nouvelles dispositions.
4.2.2.
Les pièces contractuelles : un contrat, un avenant, 22 annexes et les contrats passés par le
titulaire pour la conception, construction et maintenance des ouvrages
Le contrat de partenariat comprend un préambule qui rappelle les délibérations prises par la ville ainsi que
la procédure de publicité et de passation, suivi de 58 articles relatifs aux dispositions générales dans la
première partie du contrat (articles 1 à 7), à la phase de conception/cons
truction de l’ouvrage dans la
deuxième partie du contrat (articles 18 à 28), à la phase d’exploitation et maintenance des ouvrages dans la
troisième partie du contrat (articles 29 à 33), aux dispositions financières du contrat dans la quatrième partie
(articles 34 à 46), aux assurances, responsabilités et garanties dans la cinquième partie (articles 47 et 48),
aux contrôles et sanctions dans la sixième partie (articles 49 à 53), enfin, aux clauses de terminaison du
contrat dans sa septième partie (articles 54 à 68).
Il compte, en outre, 22 annexes comportant entre autres les pièces suivantes :
-
Pour la phase de conception/construction des ouvrages : les annexes 1 et 7 sont relatives aux
conditions d’exécution de la conception et construction des ouvrages
, en particulier au programme
fonctionnel (annexe 1) et à la description des ouvrages (annexe 7) ;
-
Pour la
phase d’exploitation technique et maintenance des ouvrages
:
l’annexe 9 définit le programme
de maintenance et entretien/gros entretien et renouvellement des biens et équipements.
-
Les annexes relatives au financement de l’opération
: annexe 13 relative au calendrier prévisionnel
d’encaissement des subventions
, annexe 16 sur le plan de financement du titulaire, annexe 17 sur les
modalités de révision du sous loyer L1b et L2b établies par le titulaire, annexe 18 sur les actes
d’acceptation et de cession de créances.
Le dispositif contractuel est également composé d’un avenant
venu modifier le contrat à la date du
20 décembre 2010. Cet avenant :
-
ajoute au contrat de partenariat plusieurs annexes : une annexe 23 relative au procès-
verbal d’état des
lieux contradictoire de mise à disposition des biens établi par constat d’huissier le 30 octobre 2008, une
annexe 24 relative à l’état des lieux contradictoire de mis
e à disposition de la toiture-terrasse de la
boutique du musée de la mer ;
-
complète l
es annexes existantes par l’ajout de documents établi
s après la signature du contrat ;
-
met à jour les annexes figurant dans le contrat de partenariat suite à la fixation de la date de prise de
possession des ouvrages au
1er avril 2011 et à la détermination de la valeur des loyers d’investissement
et de financement liée à la fixation du taux d’intérêt long terme le 17 août 2009
ainsi qu’
aux modifications
apportées dans la prestations tant à la Cité de l’Océan qu’au Musée de la Mer
; il met à jour également
les échéanciers relatifs au paiement des sous-
loyers d’investissement des deux ouvrages
qui sont ainsi
annexés au contrat de partenariat ;
-
r
enumérote l’ensemble des annexes de la convention de partenariat de 1 à 25.
L’article 10.1 du contrat de partenariat ajoute à ces pièces constitutives du contrat (contrat de partenariat et
ses annexes), «
tous les contrats signés par le titulaire aux fins de conception, construction, maintenance de
l’ouvrage sont annexés au contrat de partenariat
. »
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
12/45
4.2.3.
L
’origine des fonds apportés à l’opération
Biarritz Océan
4.2.3.1.
L
e risque supporté par le partenaire en l’absence de fonds propres apportés à l’opération
La pa
rtie de l’opération Biarritz Océan sous PPP, c’est
-à-
dire la construction des ouvrages, trouve l’essentiel
de son financement dans le recours à l’emprunt, outre une part significative de subventions publiques
.
L’entreprise privée titulaire du contrat de partenariat, la SNC Biarritz Océan, n’a apporté aucun fonds propres
particuliers au financement de l’opération pour laquelle son investissement se limite à la constitution de son
capital social, limité à 5 000
€. L
a commune de Biarritz, fait valoir à cet égard, dans sa réponse au rapport
d’observations provisoires de la chambre régionale des comptes, qu’un apport en fonds propres plus élevé
du partenaire ne se justifiait pas en l’espèce, s’agissant d'une société spéc
ialement dédiée au projet dont le
capital était intégralement détenu par le groupe Vinci Construction. En effet, en sa qualité d'associé unique,
ce dernier se trouvait indéfiniment et solidairement responsable des dettes de la société Biarritz Océan dont
i
l s’était engagé à conserver le contrôle pendant toute la durée du contrat de partenariat.
La commune précise également que le règlement du dialogue compétitif destiné à départager les candidats
au contrat de partenariat avait retenu, parmi les critères d'appréciation des offres, celui du partage des
risques entre les parties, assorti de sanctions garantissant à la collectivité le respect par le titulaire des
risques qu’il supportait contractuellement. Elle
soutient
que l'offre du candidat retenu s’était
précisément
avérée la plus satisfaisante au regard de ces critères.
En tout état de cause, la chambre régionale des comptes
observe que l’absence de toute prestation
d’exploitation mise à la charge de la SNC Biarritz Océan est forcément de nature à limite
r sa prise de risque
dans l’opération
4.2.3.2.
Un niveau de subventions publiques important mais moins élevé que prévu initialement
Le
rapport d’observations définitives précédent
de la chambre régionale des comptes, datant de 2010, faisait
état de 12 M€ de subventions alors prévues dans le plan de financement (7 M€ pour le Musée de la Mer et
5 M€ pour la Cité de l’Océan et du Surf), dont le
caractère incertain était toutefois déjà signalé
3
. Le présent
contrôle de la période la plus r
écente a permis d’affiner ces montants tout en confirmant la défection de
certains financeurs.
Le montant prévisionnel des subventions
L’article 36.2 du contrat de partenariat prévoit le reversement au titulaire des subventions obtenues par la
commune selon un calendrier prévisionnel présenté en annexe 13 dudit contrat. Ce calendrier prévisionnel
fait apparaître un montant de 12 M€ de subventions à reverser dont 4 M€ en 2009, 6,3 M€ en 2010 et 1,7
M€
en 2011, les reversements étant déclenchés par «
la justification expresse de la réalisation des travaux
».
Dans un courrier daté du 9 décembre 2008 adressé au gérant de la SNC BO, le maire de Biarritz indiquait
que certaines demandes de subventions avaient
déjà fait l’objet d’un accord tandis que d’autres
étaient
attendues avec confiance. Il ajoutait
qu’au cas où le versement des subventions serait retardé, la ville de
Biarritz respecterait
ses engagements figurant à l’article 36.2 du contrat de partenariat qui prévoit que «
si le
versement des subventions
subit un retard par rapport au calendrier (…) pour un fait imputable à la
collectivité, celle-
ci pourra soit demander au titulaire de mettre en place un préfinancement, (…), soit lui faire
l’avance du montant de la subvention dont le versement est retardé
. ».
3
«
Le
s documents produits dans le cadre de l’instruction ne permettent pas d’attester du caractère certain de l’ensemble des
subventions attendues
», eu égard aux justificatifs produits et
au délai de réalisation de l’opération
.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
13/45
Deux ans après la signature du contrat de partenariat, l’avenant du 20
décembre 2010 viendra porter à
16,5
M€ le total des subventions d’équipement
à verser par la commune à la SNC Biarritz Océan, titulaire
du contrat de partenariat, s
oit 8 M€ pour la Cité de l’Océan
et 8,5 M€ pour le Musée de la Mer.
Sur cette dernière base, le montant des subventions attendues représente 34% du coût du contrat de
promotion immobilière pour la Cité de l’Océan et plus de la moitié du coût de ce même
CPI pour le Musée
de la Mer. Rapportée au coût total du CPI majoré des frais d’assurances, de structuration, d’actualisation et
des frais financiers, la part des subventions s’établit à 32
% du coût total des investissements et du
financement pour la Cité
de l’Océan et à 52
% pour le Musée de la Mer (hors coûts de fonctionnement
respectifs).
Finalement, les
subventions notifiées à la ville s’élèvent à un montant de 6
, 733 M
€ pour la Cité de l’Océan
et du surf et à 8,7 M€ pour le Musée de la
Mer. Les montants effectivement encaissés par la commune
(6 650 643
€ pour la Cité de l’Océan et 8
350
641 € pour le Musée de la Mer
) s
’avèrent
inférieurs compte
tenu de la réfection opérée sur les subventions FEDER.
Subventions notifiées et encaissées par la ville (Musée
de la Mer et Cité de l’Océan)
SUBVENTIONS MUSEE DE
LA MER
(en €)
Montant notifié
Montant
encaissé
FEDER
2 000 000
1 650 641
ETAT FNADT
300 000
300 000
ETAT (réserve parlementaire)
200 000
200 000
REGION
1 500 000
1 500 000
DEPARTEMENT
1 500 000
1 500 000
AGGLOMERATION
3 200 000
3 200 000
TOTAL
8 700 000
8 350 641
SUBVENTIONS CITE DE
L’OCEAN
(en €)
Montant notifié
Montant
encaissé
FEDER
2 181 000
2 098 643
ETAT FNADT
228 000
228 000
ETAT CNDS
228 000
228 000
REGION
915 000
915 000
DEPARTEMENT
1 448 000
1 448 000
AGGLOMERATION
1 733 000
1 733 000
TOTAL
6 733 000
6 650 643
Source : ville de Biarritz
La réduction des subventions FEDER prise à sa charge par la commune de Biarritz
Les deux subventions FEDER (l’une pour la Cité de l’Océan et l’autre pour le Musée de la Mer) ont
finalement
donner lieu à une réduction de leur montant. Suite à
la décision du Conseil d’Etat du 30 juillet 2014
d’annuler
la délibération du conseil municipal autorisant le maire de Biarritz à signer le contrat de partenariat,
l’autorité
de gestion des concours européens en cause a considéré que la commune devait être sanctionnée pour
n’avoir pas
respecté ses obligations de mise en concurrence en engageant un dialogue compétitif sur le
fondement d’une opération
irrégulièrement qualifiée de complexe. De ce fait, le subventionnement du FEDER
au titre du Musée de la mer a été ramené de 2 M€ à 1
650
641€ et ce
lui de la
Cité de l’Océan de
2 181
000 € à 2
098
643 €. La perte correspondante, d’un montant total de 431
716 € a été prise en charge
par la
ville de Biarritz au cours de l’exercice 2015
.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
14/45
Il convient, enfin, d’indiquer, que, dans sa réponse au rapport d’observations provisoires de la chambre régionale
des comptes, la commune de Biarritz a tenu à préciser que les subventions publiques apportées à l’opération
figurent au nombre des financements autorisés par le régime juridique des contrats de partenariat. Elle souligne,
de plus, que de telles subventions ne sauraient être regardées comme venant limiter le risque pris par le
partenaire privé
mais comme diminuant le besoin de financement de l’o
pération et, donc, le loyer mis à la charge
de la collectivité.
5.
LA CESSION PAR LE TITULAIRE DU CONTRAT DE PARTENARIAT DE SA CREANCE SUR
LA COMMUNE A PRIVE LEDIT CONTRAT
D’UNE PARTIE DE SON
INTERET
L
’
ACCEPTATION DE LA CESSION DE CREANCE POUR SON MONTANT INTEGRAL ET AVANT MEME LA
CONSTATATION DE LA CONFORMITE DES INVESTISSEMENTS REALISES
Dès la signature du contrat de partenariat, le 9 août 2008, entre la commune de Biarritz et la SNC Biarritz
Océan, il est prévu que cette dernière pourra céder à
l’établissement qui a financé l’opération
la partie des
créances qu
’
elle détient sur la collectivité correspondant au remboursement des coûts de construction et de
financement des ouvrages. Le montage juridique global retenu comprend :
le contrat de partenariat lui-même, qui pose le principe de la cession de créance et en fixe les conditions
essentielles sur le fondement des dispositions des articles L.313-23 et suivants du code monétaire et
financier, régissant le régime juridique des cessions de créance dites « Dailly ».
les conventions de crédit et les conventions
d’escomptes entre
la SNC Biarritz Océan et
l’établissement
financier Dexia Crédit Local;
un accord direct de financement et des actes d’acceptation entre
la commune de Biarritz et Dexia.
5.1.1.
Le
contrat de partenariat a fixé le principe, l’assiette et les conditions de la cession: les loyers
ou indemnités d’investissement et de financement
5.1.1.1.
Le princ
ipe et l’assiette de la cession
L’article 37.2
du contrat de partenariat
stipule qu’ «
en application du Plan de financement joint en Annexe
16 au présent Contrat de partenariat, le Titulaire cédera notamment au Créancier Financier ayant mis en
place le financement, ses créances relatives aux sous-
loyers Li1a et Li1b ou de l’indemnité Li1 qui s’y
substituerait et aux sous-
loyers Li2a et Li2b ou de l’indemnité Li2 qui s’y substituerait
» et que
« c
onformément aux dispositions de l’article L
.313-
29 du code monétaire et financier, la collectivité s’engage
à accepter, au sens des dispositions dudit code, ces cessions de créances dans le cadre respectivement de
l’Acte d’acceptation Li1 et de l’Acte d’Acceptation Li2
».
La cession de créance
porte donc sur une assiette large puisqu’elle se rapporte aux l
oyers couvrant les coûts
d’investissements et de financement
long terme de la conception et construction des deux ouvrages, ainsi
que les indemnités qui se substitueraient éventuellement aux dits loyers en cas de fin anticipée du contrat.
5.1.1.2.
Le caractère définitif de la cession cédée
L’article 37 du contrat de partena
riat prévoit également, à propos du procès-verbal de prise de possession
des ouvrages,
qu’à « ...
c
ompter de la date de signature dudit procès-
verbal de l’Ouvrage considéré, chacun
des Actes d’Acceptation concerné entrera en vigueur et la Collectivité ne p
ourra plus opposer au Créancier
Financier,
(…)
aucune exception, de quelque nature que ce soit, fondée sur ses rapports personnels avec le
Titulaire
…
».
La collectivité aura ainsi l’obligation de se libérer des créances cédées et acceptées
directement entre les mains du créancier financier.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
15/45
5.1.1.3.
Le paiement des créances cédées en cas de fin anticipée du contrat de partenariat
L’article 37.3 prévoit que la collectivité conclura
un «
Accord Direct
», concomitamment à la délivrance des
a
ctes d’
acceptation avec le créancier f
inancier. Cet accord prévoira qu’en cas de fin anticipée du contrat,
pour quelque cause que ce soit, la collectivité se libèrera des créances cédées par le titulaire et acceptées
par la c
ollectivité en payant à l’établissement de crédit cessionna
ire, à son libre choix : soit à chaque
échéance semestrielle,
à compter de la date de fin anticipée du contrat et jusqu’au terme normal du contrat,
la somme des sous-loyers Li1a et Li1b et des sous-loyers Li2a et Li2b ; s
oit la somme de l’indemnité Li1 et
de l’indemnité Li2 dans les cinq jours ouvrés suivant le jour du calcul.
5.1.2.
Les conventions de crédit et les conventions de cession de créance établies entre DEXIA et
la SNC Biarritz Océan (6 novembre 2008)
5.1.2.1.
Les conventions de crédit
Une convention de crédit relative au contrat de partenariat Biarritz Océan a été établie entre DEXIA CREDIT
LOCAL et la SNC Biarritz Océan à la date du 6 novembre 2008 pour chacun des deux ouvrages : le montant
en principal mis à la disposition de la SNC Biarritz Océan au titre de
l’ensemble des prêts se subdivise en
deux prêts d’un montant
maximum de 17,8 M
€ pour
le premier (concernant la tranche 1) et de 8,2
M€
pour
le second (concernant la tranche 2). Le prêt tranche 1 est destiné à financer une fraction des coûts du projet
Cité
de l’Océan et du surf
; le prêt tranche 2 est destiné à financer une fraction des coûts du projet Musée
de la Mer.
Ces conventions seront résiliées en 2011 lors de la prise d’effet de la cession de créance précitée.
5.1.2.2.
Les conventions d’escompte
Par deux conventions de cession de créances professionnelles à titre de garantie, datées du 6 novembre
2008, portant chacune sur un des ouvrages de l’opération Biarritz Océan (cité de l’Océan et Musée de la
Mer), et visant les articles L 313-23 à L 313-35 du code monétaire et financier, la SNC Biarritz Océan, en
qualité de cédant et l’établissement DEXIA CREDIT LOCAL, en qual
ité de cessionnaire, ont convenu de la
cession de la créance détenue par la SNC BO sur la ville de Biarritz née du contrat de partenariat conclu le
9 août 2008. Ainsi, par ces conventions de cession
d’
escompte, la SNC BO a cédé à Dexia les créances
qu’elle détenait sur la ville de Biarritz sur le fondement du contrat de partenariat.
5.1.3.
L’accord direct de financement conclu par la
commune de Biarritz et Dexia (2008) et les actes
d’acceptation (28 septembre 2009)
5.1.3.1.
L’accord direct de financement conclu par la ville et Dexia (2008)
Cet accord direct arrête les modalités de paiement des créances cédées, en application de l’article 37 du
contrat de partenariat, en particulier le paiement des loyers cédés à Dexia à compter de la date effective de
prise de possession (fixée au 1
er
avril 2011 par l’avenant du 20 décembre 2010).
Le rapport d’observations provisoires de la chambre régionale des comptes relevait qu’au
cun des
exemplaires de cet accord de financement qui lui avaient été transmis par la ville de Biarritz en phase
l’instruction
ne comportait la signature de la banque DEXIA. En réponse
à l’extrait du
rapport précité qui lui
avait été communiqué, cette dernière a produit un exemplaire comportant bien la signature de ses
représentants mais assortie de la mention manuscrite « 27 mars 2015 ».
5.1.3.2.
Les actes d’acceptation (28 septembre 2009)
Suite à la fixation, en 2009,
du taux d’intérêt
applicable au financement à long terme
de l’opération
, Dexia,
par courrier daté du 20 août 2009, a transmis
à la ville un acte d’acceptation
des créances à elle cédées par
la SNC BO,
pour chacun des deux ouvrages (Cité de l’Océan et Musée de la Mer).
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
16/45
Par actes d’acceptatio
n (un pour chaque ouvrage) signés par le maire de la ville, le 28 septembre 2009,
notifiés à Dexia à la même date, la ville s’engage en vertu de l’article L
313-29 du code monétaire et financier
à payer directement et intégralement à Dexia Crédit Local, la somme des sous-loyers
d’investissement et de
financement (Li1a, Li1b
,
Li2a, et Li2b) ou des indemnités Li1 (Cité du surf) et Li2 (Musée de la Mer) appelées
éventuellement à se substituer aux dits loyers en cas de résiliation du contrat de partenariat, sans pouvoir
opposer au cessionnaire (Dexia) aucune exception fondée sur ses rapports personnels avec Biarritz Océan.
L
ES DIFFERENTS LOYERS AFFERENTS AU CONTRAT DE PARTENARIAT
Le contrat de partenariat prévoit qu’à compter de la date effective de prise de
possession des ouvrages (fixée
au 1
er
avril 2011 par l’avenant du 20 décembre 2010), la collectivité doit verser au titulaire une rémunération
sous forme d’un loyer
; ce dernier est dû semestriellement (article 38 du contrat de partenariat).
Le loyer préci
té se compose d’un
sous-loyer L1 au titre de la
Cité de l’O
céan et
d’un
sous-loyer L2 au titre
du Musée de la Mer, chaque sous-loyer se répartissant lui-même entre sous-
loyer d’investissement
et de
financement (Li) et sous-loyer de fonctionnement (Lf).
5.2.1.
Les sous-
loyers d’investissement et de financement
Le sous-
loyer d’investissement et de financement (Li1 pour la Cité de l’Océan et Li2 pour le Musée de la
Mer) couvre :
-
le
coût d’investissement (Li1a pour la Cité de l’Océan et Li2a pour le Musée de la Mer)
qui est défini
comme étant la somme du coût de construction des ouvrages et équipements, des coûts d’études et
de conception et des frais financiers intercalaires ;
-
le coût financier
(Li1b pour la Cité de l’Océan et Li2b pour le Musée de la Mer)
qui est lié au financement
de cet investissement.
Les seuls coûts d’investissement
(correspondant aux coûts de conception et de construction des ouvrages -
diminués des subventions - et donnant lieu aux sous-
loyers Li1a et Li2a) s’élèvent à 24
392
360 €, ainsi
répartis :
-
16 743
532 € pour la Cité de l’Océan
-
7 648
828 € pour le Musée de la Mer
.
Le coût de financement de la construction des ouvrages (donnant lieu aux sous-loyers Li1b et Li2b) est
déterminé par le niveau du taux d’intérêt long terme
à fixer par la ville de Biarritz avant la date prévue pour
la prise de possession des ouvrages (soit le 1
er
avril 2011 au terme de l’avenant du 20 décembre 2010).
Dès
2009, la commune a fait le choix de cristalliser les conditions financières qui lui apparaissaient alors
favorables. Le coût de financement total
s’élève à 20
046
344 €
, ainsi répartis :
-
13 760
317 € HT pour la Cité de l’Océan
-
6 286
027 € HT pour le Musée de la Mer.
Le montant cumulé des loyers d’investissement et de financement
qui ont donné lieu à cession de créance
atteint donc 44 438
704 €
, soit 30 503
849 € HT pour la Cité de l’Océan (Li1)
et 13 934
855 € (Li2) pour le
Musée de la Mer.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
17/45
5.2.2.
Les sous-loyers de fonctionnement
Le sous-loyer de fonctionnement (Lf1 pour la Cité de
l’Océan et Lf2 pour le Musée de la Mer) couvre
:
-
le coût des services,
de l’
exploitation et de la maintenance
(Lf1a pour la Cité de l’Océan e
t Lf2a pour
le Musée de la Mer) ;
-
le montant de la provision annuelle pour grosses réparations et renouvellement des biens et
équipements (Lf1b pour la Cité de l’Océan e
t Lf2b pour le Musée de la Mer) ;
-
les coûts divers de fonctionnement : frais de gestion, assurances, impôts et taxes (Lf1c pour la Cité de
l’Océan et Lf2c pour le Musée de la Mer).
Les modalités de révision des sous-loyers de fonctionnement Lf1 et Lf2 sont fixées en annexe 17 du contrat
de partenariat. En revanche,
il n’est pas prévu que
les sous-
loyers d’investissement et de financement
précités donnent lieu à révision.
L
A COMMUNE N
’
A PAS RETENU LE DISPOSITIF SPECIFIQUE DE CESSION DES CREANCES AFFERENTES AUX
CONTRATS DE PARTENARIAT POURTANT PLUS FAVORABLE JURIDIQUEMENT
En l’espèce, les
parties prenantes au contrat de partenariat avaient le choix, en matière de cession de
créance, entre le régime de droit commun des cessions « Dailly », prévu aux articles L.313-23 et suivant du
code monétaire et financier, et le régime spécifique aux contrats de partenariat dans sa version introduite à
l’article L. 313
-29-1 du code monétaire et financier
par l’ordonnance de 2004
précitée.
5.3.1.
La cession de créance dite Dailly (articles L.313-23 et suivants du code monétaire et financier)
La loi du 2 janvier 1981, modifiée par la loi bancaire du 24 janvier 1984 (dite loi Dailly) a introduit un
mécanisme de cession de créances professionnelles codifié aux articles L. 313-23 et suivants du code
monétaire et financier
: tout crédit qu’un établissement de crédit consent à une personne morale de droit
privé ou à une personne physique dans l’exercice par celle
-ci de son activité professionnelle, peut donner
lieu au profit de cet établissement, par la seule remise d’un bordereau, à la cession ou au nantissement par
le bénéficiaire du crédit, de toute créance que celui-ci peut détenir sur un tiers. La remise du bordereau
entraîne le transfert de la créance entre le bénéficiaire du crédit et l’établissement.
5.3.2.
La cession de créance dite Partenariat Public-Privé (article L.313-29-1 dans sa version issue
de la loi du 9 août 2004)
L’ordonnance
n° 2004-559 du 17 juin 2004 (article 28) ratifiée par la loi du 9 août 2004 avait créé une
catégorie spécifique de cession de créances propres aux contrats de partenariat en insérant dans le code
monétaire et financier un article L. 313-29-1 aux termes duquel
l’acceptation de la cess
ion de créances figure
dans le contrat de partenariat lui-
même et ne fait pas l’objet d’un bordereau distinct
ultérieur. En outre, cette
cession est liée à la vérification de la réalisation des investissements (elle ne peut donc pas intervenir
auparavant) et surtout, elle est limitée à «
une fraction du coût des investissements
».
Comme dans la cession de créances Dailly, la créance cédée est définitivement acquise au cessionnaire, la
personne publique ne pouvant lui opposer les exceptions fondées sur ses rapports personnels avec le
titulaire du contrat de partenariat. En revanche,
dès lors qu’une partie de la créance ne donne pas lieu à
cession, la relation entre le partenaire privé et la personne publique perdure et cette dernière peut donc
mobiliser plus facilement des pénalités
en cas d’inexécution de ses obligations contractuelles par le
dit
partenaire. Enfin, en
rapprochant la date d’acceptation de la cession de créance de la réalisation des
investissements, elle offre une sécurité supplémentaire à la personne publique.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
18/45
Or, en
l’espèce, la
ville de Biarritz
n’a pas choisi de mobiliser cette
catégorie spécifique de cession de
créances alors que les débats parlementaires
de l’époque auraient pu l’alerter
sur les dangers pour les
collectivités locales des cessions intégrales des créances afférentes aux PPP, même si
l’encadrement
accru
des cessions de créance dans les PPP finalement introduit par la loi n° 2008-
735 du 28 juillet 2008 n’était
pas applicable au contrat biarrot (ce dernier ayant donné lieu à un appel à la concurrence antérieur à la
publication de cette loi nouvelle).
Dans sa réponse aux observations provisoires de la CRC sur ce point, la commune de Biarritz fait valoir que
la préférence délibérément donnée à la cession de créance Dailly a permis
à la SNC Biarritz Océan d’obtenir
de son banquier (DEXIA Crédit Local) des conditions de prêt plus favorables, répercutées sur le montant du
loyer financier mis à la charge de la collectivité au titre du remboursement du coût de financement des
ouvrages (le gain théorique
sur la durée du contrat
s’élèverait à 2,5 M€
selon la réponse précitée).
L
ES CONSEQUENCES DE LA CESSION DE CREANCE
5.4.1.
Conséquences sur l
’équilibre financier du contrat
Les contrats de partenariat se caractérisent en général par une prise de risques par le partenaire privé. En
l’espèce, ce risque présentait un caractère essentiellement financier dès lors que l’exploitation des ouvrages
était confiée à un tiers, la SEM Biarritz Océan.
Or, ce risque s’est trouvé singulièrement réduit
dès lors que
la commune, dès la signature du contrat le 9 août 2008, a validé le principe d’une acceptation de la cession
de créance pour l’intégralité des loyers d’investissement et de financem
ent, puis, lors de la cristallisation du
taux d’intérêt à long terme en 2009,
a formalisé son acceptation par les actes prévus au contrat, au risque
de se priver d’un
moyen de pression pour préserver ses intérêts dans l
’exécution du
contrat (cf. infra).
En tout état de cause, dans sa réponse
au rapport d’observations provisoires de la chambre régionale des
comptes, la commune de Biarritz fait valoir toutefois que l
e caractère précoce de l’acceptation du principe de
la cession de créance ne saurait être regardé comme une marque de désintérêt pour la bonne exécution des
travaux puisque il était prévu que l’acceptation de cette cession
, par la commune, ne lui deviendrait
opposable qu'après vérification de la conformité des ouvrages construits avec le programme fonctionnel et
réception sans réserve des travaux. Cette même commune fait en outre observer que, si des désordres ont
effectivement été constatés, ils sont apparus plusieurs mois après la prise de possession et l'ouverture au
public des deux sites et ils ont donné lieu à déclaration de sinistre de la part du partenaire auprès de son
assureur au titre de la garantie dommages ouvrages.
Il convient, enfin, de signaler que la cession de créance
est venue priver d’objet les dispositions du contrat
de partenariat (articles 41 et 44) envisageant une éventuelle renégociation de ses conditions financières et
notamment le partage des gains entre la collectivité et le titulaire en cas de refinancement favorable par ce
dernier de la dette afférente au PPP.
5.4.2.
L’impossible
imputation de pénalités sur les créances cédées
prive la collectivité d’un moyen
de sanctionner le non-respect par son partenaire de ses objectifs de performance
L’article 8 du contrat de partenariat conclu entre la ville et la SNC Biarritz Océan assigne
à cette dernière un
certain nombre d’objectifs de performance définis à l’article 2.2 (
« performance attendue ») du programme
fonctionnel et dont le non-respect est assorti de sanction.
En l’absence de prestations se rapportant à l’exploitation des ouvrag
es dans le contrat de PPP, les objectifs
de performance envisagés par ce dernier ont une nature essentiellement technique : respect du programme
architectural et paysager, respect des délais de réalisation et des normes applicables (risques incendie, code
du travail, normes acoustiques…), satisfaction des exigences liées aux besoins du public, optimisation des
bâtiments pour leur gestion ultérieure.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
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19/45
Le contrat de partenariat prévoit que le non-respect de ces objectifs de performances donne lieu à
l’application des pénalités (article 51) et le cas échéant aux sanctions visées à l’article 52 (mise en régie) et
56 (résiliation), sauf si le non-
respect des performances résulte exclusivement d’un cas de force majeure,
d’une imprévision, d’une cause étrangère ou d’un fait du prince. L’
article 51 précité relatif aux pénalités
précise en outre que les pénalités que la collectivité peut infliger au titulaire en cas de non-respect de ses
obligations contractuelles
« sont déduites du sous-
loyer de l’ouvrage concerné, so
us réserve des stipulations
de l’article 37
»
relatives aux cessions de créance.
Ainsi, en acceptant la cession, par la SNC Biarritz Océan à DEXIA Crédit Local, de
l’intégralité de la
créance
détenue par ladite SNC sur la ville de Biarritz au titre des loyers
d’investissement et de financement
du
contrat de partenariat, la commune s
’est
donc
privée d’un moyen de pression
important sur son
cocontractant. En effet, si ce dernier était resté au moins pour partie son créancier (en cas de cession
seulement partielle), la commune aurait pu imputer sur les loyers
non cédés qu’elle restait lui devoir
les
pénalités auxquelles
il s’exposait en cas d’éventuels
manquements à ses obligations contractuelles.
Or des désordres significatifs ont bien été constatés par la commune et la SEM Biarritz Océan exploitante
des équipements
, à l’origine de divers litiges entre
les parties. Mais, les loyers « sanctionnables » du PPP
étant, dès la prise de possession des ouvrages
, perçus directement par l’établissement financier
cessionnaire de la créance et non par le titulaire du contrat de partenariat, toute possibilité de compensation
entre les pénalités encourues par ce dernier et lesdits loyers était devenue impossible de ce fait.
La chambre régionale des comptes avait, dès lors, considéré dans son rapport d’observations
provisoires,
que, faute de pouvoir donner ainsi toute son effectivité au respect des objectifs de performance
caractéristiques des contrats de partenariat public-privé, le recours à un tel montage juridique se trouvait,
dès la signature du contrat en 2008,
privé d’une partie de son intérêt
.
Dans sa réponse sur ce point, le maire de Biarritz soutient que «
l'acceptation par la ville de la cession des
créance à compter de la prise de possession »,
légitimée par les motifs d’ «
optimisation financière
» déjà
invoqués supra, «
n'est pas venue réduire à néant la capacité contractuelle de la ville d'obtenir, de la part de
la société ou de son associé Vinci Construction, une juste réparation financière en cas de manquement à
ses missions, tant pendant la phase de construction et de financement des ouvrages que pendant la phase
d'exploitation
. La commune aurait, en effet, conservé, selon lui, encore suffisamment de moyens de sanction
mobilisables
à l’encontre de la SNC Biarritz Océan titulaire du contrat de partenariat, qu’il s’agisse des
possibilités intactes de prélèvement sur les loyers dits « de fonctionnement» ou de diverses pénalités de
retard ou en cas de non-respect des règles de construction ou des objectifs de performances au titre de
l'entretien et du fonctionnement des ouvrages, des diverses garanties légales ou souscrites spécialement
par la société, enfin, de la possibilité de mise en régie, voire de résiliation, en cas d'inexécution des missions
contractuelles.
La possibilité évoquée ci-dessus de
prélever une pénalité sur la partie des loyers n’ayant pas donné lieu à
cession de créance (à savoir les loyers de fonctionnement) apparaît toutefois limitée en volume par le
montant de ces derniers et sans doute inadaptée juridiquement à la sanction de désordres relatifs à la
construction des ouvrages. Une ponction sur les loyers de fonctionnement ne semble, en effet, envisageable
que pour sanctionner des manquements se rapportant à la maintenance ou
à l’
entretien.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
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20/45
6.
LE COUT DU CONTRAT DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE
UNE FIXATION PRECOCE DU TAUX D
’
INTERET A LONG TERME GLOBALEMENT FAVORABLE AUX INTERETS DE LA
COMMUNE MAIS UN COUT DE REMBOURSEMENT ANTICIPE ELEVE
Alors qu’elle disposait d’un délai jusqu’en 2011 pour demander la fixation du taux d’intérêt à long terme de
financement des investissements, la ville de Biarritz a cristallisé ce taux dès août 2009
. Il s’agissait pour elle,
ainsi qu’il résulte de sa réponse au rapport d’observations provisoires de la chambre régionale des comptes,
de «
profiter du contexte de détente des taux à long terme en optant pour un taux fixe attractif tout en
supprimant le risque de volatilité des taux variables sur la période de remboursement de 30 ans
». Cette
option s’est révélée
favorable, les taux ayant connu par la suite une remontée pendant la période ouverte à
la fixation du taux d’intérêt.
Pour autant les financements à taux fixe ainsi mis en place en 2009 étant assortis de pénalités de
remboursement anticipé élevées,
la commune n’a pas été en mesure de s’en désengager (pour profiter
d’opportunités de marchés
alors encore plus favorables) lorsque la résiliation du contrat de partenariat
intervenue au 31 décembre 2015 lui en ouvrait la possibilité.
6.1.1.
Une cristallisation précoce du taux d’intérêt long terme favorable aux intérêts de la ville
6.1.1.1.
Le taux de financement prévisionnel
Le taux de financement prévisionnel prévu et mentionné dans l’annexe 16
du contrat de partenariat
s’élevait
à 5,13 %
4
au 2 juin 2008, date de clôture de la procédure du contrat de partenariat. Sur la base de ce taux
5
,
le loyer de la première année Li1 et Li2 était estimé à 905 000
€ pour la Cité de l’Océan et
à 414 000
€ pour
le Musée de la Mer.
6.1.1.2.
La fixation du taux en 2009
La ville a adressé par courrier du 6 août 2009 une demande de fixation anticipée des taux relatifs aux sous-
loyers Li1 fixant la date T0 au 1
er
janvier 2011. Le même jour (6 août 2009), Dexia Crédit Local a établi un
taux fixe relatif aux sous-loyers Li1 de 4,24 %
6
, inférieur de 89 points au taux prévisionnel de 5,13 %.
Les procès-verbaux de constatation du sous-
loyer Li1 (Cité de l’Océan) et du sous
-loyer Li2 (Musée de la
Mer) entre la ville de Biarritz (représenté par le 4
ème
adjoint au maire), la SNC BO et Dexia, signés le 17 août
2009 et présentés au conseil municipal le 23 septembre 2009, formalisent la constatation du montant des
sous-loyers Li1 et Li2 dont les échéanciers prévoient un paiement sur 30 ans pour un montant total de :
-
30 503 849
€ pour la Cité de l’Océan (dont 16
743 532
€ correspondant au montant à financer et
13 760 317
€ correspond au coût de financement)
;
-
13 934 855
€ pour le Musée de la Mer (dont 7
648 828
€ correspondant au montant à financer et
6 286 027
€
correspondant au coût de financement).
Les paiements sont effectués mensuellement et progressent de 1,50 % par an, allant de :
-
812 598
€ la première année, en 2011, pour la Cité de l’Océan à 1
251 385
€
HT la dernière année en
2040 ;
-
371 213
€ la première
année, en 2011, pour le Musée de la Mer à 571 661
€
HT la dernière année en
2040.
4
Taux de référence : 4,88 % + marge bancaire : 0,25 %
5
Ainsi que d’un taux de préfinancement de la période de construction à taux variable de 4,01 % hors marge
6
Taux de référence : 3,99 % + marge bancaire : 0,25 %
Rapport d’observations
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▪
Commune de Biarritz
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21/45
Le contrat de partenariat est modifié par l’avenant du 20 décembre 2010
7
pour tenir compte de la fixation du
taux d’intérêt de financement à long terme des sous
-loyers Li1 et Li2 à compter du 17 août 2009.
6.1.1.3.
Le coût du contrat de partenariat suite à la fixation du taux de financement à long terme
Finalement, suite à la cristallisation du taux de financement à long terme, le coût total du contrat de
partenariat (loyers d’investis
sement + loyers de fonctionneme
nt) s’établit à
61 186 432
€ ainsi
qu’il ressort
du tableau annexé à la délibération du conseil municipal du 23 septembre 2009). Son coût moyen annuel
(loyer d’investissement et loyer de fonctionnement/30 années) s’établit à
2 039 548
€.
L’examen de l’
évolution des taux révèle que lorsque la ville de Biarritz a demandé la cristallisation du taux
d’intérêt de financement à long terme,
en août 2009, elle a profité
d’une détente des taux à long terme sur le
marché bancaire
, alors qu’elle aurait dû faire face à un taux d’intérêt plus élevé si elle avait repoussé sa
demande de cristallisation plus près de la date de prise de possession des ouvrages, en avril 2011.
6.1.2.
Des conditions de remboursement anticipé défavorables
La résiliation du contrat de partenariat ne s’est pas accompagnée d’un remboursement anticipé des
indemnités
alors substituées aux loyers, compte tenu du coût élevé d’un tel remboursement.
Dans un courrier daté du 24 avril 2015 adressé à Dexia, le maire de Biarritz a notifié
à l’établissement
financier la décision de résiliation du contrat de partenariat prise le 21 avril 2015 par la ville et la SNC BO,
en exécution d’une délibération du conseil municipal du 17 avril 2015. Par ce courrier, le maire informe
Dexia
qu’«
en application de l’article 37.3 de l’accord direct de financement, (…), la ville a choisi l’option 1 dans le
cadre du paiement de l’indemnité acceptée
».
L’article visé par le maire dans son courrier n’existe pas dans l’accord de financement. E
n revanche,
l’accord
de partenariat dans son article 37.3 prévoit bien qu’en effet, «
(…)
en cas de fin anticipée du présent contrat,
pour quelque cause que ce soit, la collectivité se libèrera des créances cédées par le titulaire et acceptées
par la colle
ctivité en payant, à l’établissement de crédit cessionnaire, à son libre choix
»
:
-
s
oit à chaque échéance semestrielle à compter de la date de fin anticipée du contrat et jusqu’au terme
normal du présent contrat, la somme des sous-loyers Li1a et Lib et des sous-loyers Li2a et Li2b ;
-
s
oit la somme de l’indemnité Li1 et de l’indemnité Li2 dans les cinq jours ouvrés suivant le Jour de
calcul ».
Les stipulations de l’accord direct de financement relatives au paiement des créances cédées
,
c’est
-à-dire
les indem
nités acceptées, figurent à l’article 4 dudit accord. Cet article prévoit qu’en cas de fin anticipée pour
quelque cause que ce soit du contrat de partenariat, la ville de Biarritz disposera, à sa discrétion, de deux
modalités de paiement des indemnités acceptées (article 4.3) :
-
l
’option 1
: soit la ville de Biarritz se libérera de son obligation de paiement des indemnités acceptées
en échelonnant le paiement desdites indemnités, en réglant au créancier financier un montant
équivalent au nominal de chaque échéance semestrielle des loyers cédés acceptés à chaque date
d’échéance initialement prévue pour le paiement desdits loyers cédés
acceptés, et ce,
jusqu’au terme
théorique du contrat de partenariat,
-
l
’option 2
: soit la ville de Biarritz procèdera au paiement des indemnités acceptées en une seule fois
dans les mains du créancier financier dans les cinq jours ouvrés suivant le jour de calcul des indemnités
acceptées.
7
La commission de consultation des services publics a été consultée sur le projet d’avenant le 16 novembre 2010, conformément
aux dispositions de l’article L1414
-12 du CGCT.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
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22/45
Par courrier daté du 24 avril 2015 adressé à Dexia, le maire de la ville s
’
est prononcé pour
l’option 1.
Les taux
d’intérêts
ayant fortement baissé en 2015, la ville de Biarritz aurait pu alors envisager de contracter
à des conditions plus favorables un nouvel emprunt du montant des sommes q
u’elle
restait devoir à Dexia
afin de se désengager du prêt initial à taux fixe de 4,24 %. Toutefois, en application de
l’article 6 de l’
accord
de financement précité et conformément aux pratiques bancaires habituelles en la matière, un tel
remboursement anticipé du capital restant dû était assorti du paiement
d’une indemnité qui est apparue
dissuasive.
Lors de l’instruction
par la CRC la ville de Biarritz avait
d’ailleurs
justifié ainsi son choix de poursuivre
l’exécution du contrat de prêt initial
: «
…
les montants des indemnités de remboursement par anticipation
s’élèveraient au 01/07/2016 respectivement à 6
783 585,73
€ pour l’emprunt relatif à la cité de l’océan et à
3 098 898,67
€ pour celui du musée de la mer (…
). Ces indemnités de remboursement par anticipation se
rajouteraient au capital dû et les simulations réalisées démontraient que même en profitant des taux fixes
actuels très bas, le montant de l’annuité après réaménagement aurait été supérieur à l’annuité initiale.
Calculées comparativement au niveau de taux actuel, les indemnités de remboursement anticipé ne
pourraient être réduites qu’après une remontée des taux fixes se rapprochant ipso facto du taux fixe initial
de financement
».
En résumé la ville de Biarritz rembourse actuellement à un taux qui peut certes apparaître élevé par rapport
aux taux du moment mais qui correspondait aux conditions les plus favorables offertes
à l’époque
où elle a
dû procéder à la cristallisation du taux de financement à long terme
de l’opération
.
UN MONTANT A FINANCER DEFINITIF CONFORME AUX PREVISIONS
6.2.1.
Les coûts de construction et de financement :
6.2.1.1.
Un montant à financer prévisionnel de 24,3
M€
L’annexe 16 «
Plan de Financement du Titulaire
»
fait état d’un
montant à financer prévisionnel de
16 743 532
€
pour la Cité de l’Océan et de 7
648 828
€ pour le
Musée de la Mer ; ces montants tiennent
compte du versement de 12
M€ de subventions pendant la période de construction.
Ce montant à financer prévisionnel de 24,3
M€ recouvre (
cf. tableau ci-dessous) :
-
le prix du contrat de promotion immobilière (CPI) : le prix du CPI est composé des coûts de
construction, honoraires, frais de CPI, divers et aléas ; le contrat est porté par la société ADIM Sud-
Ouest (filiale de Vinci) ;
-
le montant des assurances pendant la construction: ce sont les assurances souscrites pendant la
période de conception-construction (polices de responsabilité du promoteur, police tous risques
chantier, police « dommage ouvrage » / constructeur non réalisateur ;
-
les frais de structuration de l’opération
: frais de conseil (juridique, assurances, technique, comptable
et fiscal) et frais de pré-exploitation (intervention du titulaire du contrat de maintenance dans la
conception des ouvrages ce qui «
garantit une efficacité maximale de la maintenance dès la date
d’entrée en jouissance
») ;
-
les frais financiers relatifs au préfinancement
: le montant de la commission d’arrangement que le
titulaire paye au créancier financier, les intérêts intercalaires générés par le préfinancement des
décaissements réalisés au titre du CPI jusqu’à la fin de la péri
ode de construction ; le montant
prévisionnel des intérêts intercalaires s’élève à 979
K€.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
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23/45
Du
montant total résultant de l’addition de ces coûts, il convient d
e retirer le montant des subventions pour
obtenir le montant à financer prévisionnel.
Par ailleurs, il est prévu que le montant à financer donne lieu au versement
d’un loyer Li1 (Cité de l’Océan)
et Li2 (Musée de la Mer) par la ville à son partenaire privé, ceci à partir de la date effective de prise de
possession des ouvrages, pendant trente ans et avec un taux de progressivité annuelle de 1,5 %.
L’annexe 16 mentionne qu’outre les sous
-
loyers couvrant les coûts d’investissements (Li1a et Li2a) et de
financement (Li1b et Li2b), un loyer complémentaire compose également les loyers Li1 et Li2 : ce loyer
complémentaire (Li1ac et Li2ac) est «
égal à la différence entre le Montant à Financer Définitif et le Montant
à Financer Prévisionnel
».
6.2.1.2.
Un montant à financer définitif de 24,3 M
€ mais des coûts supplémentai
res pris en charge
par la commune
Le montant à
financer définitif s’établit finalement au même niveau que le montant prévisionnel, soit
24,3 M
€
.
Cependant, i
l ne tient pas compte d’un coût supplémentaire
de 4,5
M€ au titre de
travaux et études
complémentaires,
formalisé par l’avenant du 20
décembre 2010. Ces travaux correspondent à des
modifications à la Cité de l’Océan (construction d’un souterrain dans l’espace d’exposition) et au Musée de
la Mer (extension de la boutique et traitement architectural de la boutique) dont le coût est supporté par la
ville
8
de Biarritz, laquelle
finance ces modifications au moyen de subventions d’équipement «
perçues
postérieurement à la signature du contrat de partenariat
» (avenant du 20 décembre 2010). La date de prise
de possession des ouvrages initialement prévue au 1
er
janvier 2011 est repoussée au 1
er
avril 2011.
Les loyers d’investissement et de financement (Li1 et Li2) ne sont pas impactés par les modificatio
ns à
l’inverse des coû
ts de fonctionnement (cf. infra).
Tableau n°5 : montant à financer définitif
K€ H
T
CITE DE L’OCEAN
MUSEE DE LA MER
TOTAL
prévisionnel
définitif
prévisionnel
définitif
prévisionnel
définitif
Prix du CPI
20 623
23 633
14 006
15 496
34 629
39 129
Actualisation
285
195
480
Assurances
343
387
228
258
571
645
Frais de structuration
107
107
107
107
214
214
Frais financiers
671
284
308
141
979
425
Subventions
(5 000)
(8 000)
(7 000)
(8 500)
(12 000)
(16 500)
TOTAL MONTANT
A FINANCER
16 744
16 696
7 649
7 697
24
393
24 393
Source
: à partir de l’annexe 16 du contrat de partenariat
et de l’annexe 4.2 à l’avenant du 20 décembre 2010
8
Donc non intégré au montant à financer
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
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24/45
Le montant des modifications de 4,5
M€ introduites par l’avenant du 20 décembre 2010 impacte
:
-
le coût de la construction (passant de 34,6
M€ en montant prévisionnel à 39,1
M€ en montant définitif)
;
-
les
frais d’assurance qui passent de 571
K€ à 645
K€
du fait de la hausse des primes souscrites par
le titulaire en raison de
l’augmentation du coût des travaux et
de
la prolongation des délais d’exécution.
Les frais financiers sont arrêtés à un montant forfaitaire de 480
K€ pour les frais d’actualisation et 425
K€
pour les frais financiers, soit 905
K€ (contre 979
K
€ dans le prévisionnel).
L’augmentation des coûts de construction (prix CPI) n’impacte pas le montant définitif à financer, dans la
mesure où elle est couverte par un montant de subvention correspondant, ce qui porte le montant total des
subventions à 16,5
M€ (contre 12
M€ dans le prévisionnel).
Le montant définitif à financer étant égal au montant prévisionnel, les loyers complémentaires dont le principe
était prévu à l’article 2.1 de l’annexe 16 du contrat de partenariat
, ne donneront pas lieu à paiement.
6.2.2.
Les coûts de fonctionnement
6.2.2.1.
Le prévisionnel :
Les coûts de fonctionnement couvrent les frais relatifs à l’entretien et aux réparations liées à
l’exploitation
des deux ouvrages. La rémunération du titulaire est assurée par le versement semestriel, à compter de la
date de prise de possession des ouvrages, d’un loyer qui se compose
:
-
du loyer Lfa qui couvre les coût
s d’entretien et de maintenance
;
-
du loyer Lfb qui couvre les coûts de gros entretien renouvellement ; le versement du loyer Lfb à compter
de la 7
ème
année est différent de celui des six
premières années d’exploitation
;
-
d
u loyer Lfc qui couvre les impôts et taxes non refacturés à l’euro
près et les frais de gestion de la
société dédiée.
Les composantes Lfa, Lfb et Lfc font l’objet d’une révision par application de formules figurant à l’annexe 17
du contrat de partenariat faisant intervenir l’indice du coût horaire du travail tous salariés
(Lfa et Lfb), l’indice
Bâtiment Second Œuvre Tous Corps Etat ((Lfa et Lfb) et l’indice Frais et Services Divers (Lfb et Lfc).
L’avenant au contrat de partenariat, signé le 20 décembre 2010, remplace l’indice du coût horaire du travail
tous salariés par le
nouvel index qui s’y est substitué.
Le coût des assurances (responsabilité civile et multirisques) est refacturé à l’euro
près en sus du loyer de
fonctionnement.
L’annexe 16 du contrat de partenariat mentionne les montants du loyer de fonctionnem
ent (hors coût des
assurances).
6.2.2.2.
Le définitif :
Par avenant du 20 décembre 2010, des modifications impactant le coût des travaux et des études ont été
intégrées au contrat de partenariat pour un coût global de 4,5
M€ HT. Ces travaux et études étant financés
par les
subventions d’équipements perçues par la ville, leur montant n’a pas d’incidence sur le loyer
d’investissement. En revanche, il impacte directement les coûts de fonctionnement.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
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25/45
Coûts de fonctionnement définitifs.
CITE DE L’OCEAN
MUSEE DE LA MER
Prévisionnel
Définitif
Prévisionnel
Définitif
Lf1a
155 200
163 249
Lf2a
104 200
100 670
Lf1b (année 1 à 6)
56 991
69 678
Lf2b (année 1 à 6)
79 397
62 191
Lf1b
(à
partir
de
l’année 7)
106 578
119 265
Lf2b
(à
partir de
l’année 7)
135 022
117 816
Lf1c
16 000
16 000
Lf2c
15 000
15 000
Total (année 1 à 6)
228 191
248 927
Total (année 1 à 6)
198 597
177 861
Total (à partir de
l’année 7)
277 778
298 514
Total (à partir de
l’année 7)
254 222
233 486
7.
L
’
EXECUTION DU CONTRAT LORS EN PHASE DE CONSTRUCTION
DES MODIFICATIONS INTERVENUES DANS DES CONDITIONS QUI MERITAIENT D
’
ETRE PRECISEES
7.1.1.
Les modifications
introduites par l’avenant au contrat de partenariat
du 20 décembre 2010
L’exposé préalable figurant dans l’avenant au contrat de partenariat signé le 20 déc
embre 2010 mentionne
qu’«
au cours de la phase de réalisation des ouvrages
(…)
la collectivité a demandé certaines modifications
pour tenir compte de ses besoins propres et des réalités du chantier
. ».
Le coût des travaux et études liés aux modifications
introduites par l’avenant s’élève à 4,5
M€ HT (soit
5,382
M€
TTC) et concernent :
-
pour la C
ité de l’Océan
: l’extension de la salle d’exposition permanente par la création d’un espace
souterrain dédié aux expositions temporaires ; cette extension consiste
en la réalisation d’une salle
d’exposition enterrée, de deux escaliers débouchant sur l’extérieur ainsi que d’un ascenseur
permettant l’accès de cet espace aux personnes à mobilité réduite
; les travaux s’élèvent à un montant
de 3,01 M
€
;
-
pour le Musée de la Mer
: la suppression de l’espace de restauration initialement prévu au bénéficie
de l’extension de la boutique portant sa surface à 200
m
2
et le traitement architectural des façades de
la boutique pour une mise en cohérence avec l’aménagement paysager du plateau de l’Atalaye
; le
montant des travaux s’élève à 1
,49 M
€.
7.1.2.
Les stipulations du contrat de partenariat relatives aux modifications dudit contrat
L’article 14 du contrat de partenariat prévoit que si
,
au cours de l’exécution du contrat, il apparaiss
ait opportun
ou intéressant à une partie de modifier les prestations prévues au contrat, il conviendrait alors d’appliquer
les stipulations qui distinguent les modifications proposées par le titulaire de celles proposées par la
collectivité.
Dans le cas où une modification est proposée par le titulaire, celle-ci «
doit, préalablement à sa mise en
œuvre, être transmise à la collectivité accompagnée d’un mémoire détaillé justifiant la proposition
»
(article
14.1).
L’impact financier est à la charge du titula
ire.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
26/45
Il est prévu - article 14.2 -
que la collectivité puisse demander à tout moment au titulaire d’étudier des
modifications des ouvrages, notamment afin que ceux-ci puissent répondre à des nouveaux besoins pour le
service public, à une évolution technolo
gique ou afin d’améliorer la qualité et les performances des
équipements. La procédure est alors la suivante : «
Dans les 20 jours suivant la réception d’une demande
de modification, le titulaire établit et remet à la collectivité une étude d’impact qui co
mprendra impérativement
au moins les éléments suivants :
Descriptif détaillé de la modification, Coût poste par poste de ladite
modification Proposition d’avenant au contrat de partenariat (y compris des annexes techniques) pour
intégrer les impacts techniques (constructions, délais, autorisations, maintenance), juridiques et financiers
(sur le Loyer) de ladite modification
».
Dans le cas où les modifications sont demandées par elle, la collectivité supporte le coût des dépenses liées
à la réalisation desdites modifications, soit par un financement direct soit par une augmentation du sous-
loyer à verser au titulaire.
7.1.3.
Les interrogations sur l
’
initiative et la portée des modifications
Dans son rapport d’observations provisoires, la
chambre régionale des comptes
s’interrog
eait
sur l’initiative
des 4
,5 M€
de travaux supplémentaires
résultant de l’avenant précité
et sur leur nature (valorisation de
l’équipement par rapport au
projet initial ou correction d
’éventuelles
lacunes de ce dernier). En effet, le
rapprochement entre ledit avenant et la délibération du conseil municipal du 26 novembre 2010 autorisant
sa signature
, d’une part, les
comptes rendus
du comité de suivi des travaux, d’autre part, ne lui avait pas
permis de se déterminer avec certitude sur ces points.
Il ressort de la réponse de la ville de Biarritz aux observations provisoires en cause que :
-
les 1,49 M€ de travaux supplémentaires relatifs au Musée de la
Mer
portant sur l’extension et le
traitement architectural de la boutique du musée se rapportent exclusivement à des modifications
demandées par la commune ;
-
les 3,01 M€ de travaux supplémentaires relatifs à la Cité de l’Oc
éan correspondant principalement
à des modifications
demandées par la commune (portant sur l’extension de la salle d’exposition) et
dans une moindre mesure à 733 K€ de modifications et mises au point techniques diverses décidées
en cours de chantier.
La réponse précitée de la commune de Biarritz est accompagnée, en outre, de la liste détaillée des marchés
publics se rapportant aux prestations assumées directement par la collectivité sous sa propre maîtrise
d’ouvrage
, délibérément placées hors contrat de partenariat (
il s’agit
notamment de travaux sur la partie dite
« historique
» du bâtiment du Musée de la Mer et, s’agissant de la Cité de l’Océan, des travaux relatifs à la
scénographie, à la cafétéria et au restaurant).
LES INTERVENTIONS DE LA VILLE DANS LES INVESTISSEMENTS NON PREVUES INITIALEMENT
Les investissements
relatifs à la construction de la Cité de l’Océan et à l’extension du Musée de la Mer
pris
directement à sa charge par la commune de Biarritz, en dehors du champ du PPP portent sur un montant
de 1,6 M€, à rapprocher des
40
M€ de coûts de cons
truction imputés sur ledit contrat de partenariat.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
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27/45
On peut certes déplorer que ce dernier n’ait pas présenté un caractère exhaustif,
ce qui aurait faciliter la
lisibilité économique globale de l’opération, mais la commune fait valoir dans sa réponse au
x observations
provisoires de la chambre qu’elle n’y était pas juridiquement tenue. Elle soutient à cet égard que l’article
L.1414-1
9
du code général des collectivités territoriales ne lui interdisait en rien de placer une partie des
travaux hors du périmètre du partenariat
, comme il a été fait en l’espèce, d’une part pour les travaux sur la
partie dite « historique » du musée de la Mer (création de la nouvelle entrée, de la boutique et aménagements
du plateau d
e l’Atalaye), d’autre part pour les travaux sur la Cité de l’océan se rapportant à la scénographie
et à l’aménagement du restaurant et de la cafétéria
.
8.
L’EXECUTION DU CONTR
AT EN PHASE DE FONCTIONNEMENT
U
NE PRESTATION DE MAINTENANCE NON GLOBALISEE
Dès sa signature, le contrat de partenariat prévoit que la mission de maintenance ne sera pas globalisée
mais répartie entre le partenaire privé
–
qui l’a confiée à la société GTM Multiservices, la
commune de Biarritz
et la SEM Biarritz Océan. En effet, la délégation de service public (DSP) conclue entre la ville et ladite SEM
le 1
er
juillet 2009 pour
l’exploitation des ouvrages prévoit également des missions de maintenance confiées
à la SEM.
Les missions de maintenance ont été réparties entre la ville, la SEM et le partenaire privé en fonction des
niveaux de maintenance définis par la norme FDX 60000 : les tâches de maintenance de niveaux 1 et 2 sont
prises en charge par la ville et par la SEM, le partenaire privé ayant en charge les autres niveaux (3, 4, 5).
Dans le contrat de partenariat, les prestations de maintenance sont regroupées en trois ensembles : la
maintenance préventive, la maintenance curative et le gros entretien renouvellement. La ville et la SEM sont
impliquées dans les ensembles comportant les niveaux 1 et 2 (maintenance préventive et curative).
Niveaux de maintenance définis par la norme FDX 60000
9
Dans sa rédaction issue de l’ordonnance n°2004
-559 du 17 juin 2004
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
28/45
L’annexe 3.6 de l’avenant au contrat de partenariat comporte
un tableau de la répartition des missions entre
le titulaire (GTM au nom de la SNC BO), la ville de Biarritz et la SEM Biarritz Océan (ces deux dernières
étant indifférenciées dans la répartition des missions qui leur incombe). Au vu de ce tableau, la ville et la
SEM sont chargées de
missions nombreuses (tant à la Cité de l’Océan qu’au Musée de la M
er). Sur les 23
missions définies, 18 sont fléchées sur la SEM et la ville, cinq sur le partenaire privé. La ville (avec la SEM)
était en charge des niveaux 1 et 2
du Musée de la Mer, du niveau 2 pour l’aquariologie, la maintenance
située à l’intérieur des bassins et la décoration de ceux
-ci, des niveaux
1 et 2 pour la Cité de l’O
céan et la
scénographie de la Cité de l’Océan.
Dans sa réponse au rapport d’observations
provisoires sur ce point, la commune justifie le choix d’une telle
répartition par sa volonté de responsabiliser la SEM Biarritz Océan en mettant à sa charge l'entretien lié à
l'exploitation.
Non valorisées financièrement dans les documents portés à la connaissance de la chambre régionale des
comptes, les missions de maintenance confiées aux services techniques de la ville et à la SEM Biarritz Océan
doivent cependant être prises en compte et ajoutées au montant de la maintenance assurée par le titulaire
du contrat de partenariat
. Il apparaît, en effet, nécessaire d’
avoir une juste appréciation du coût global de la
maintenance afin de pouvoir porter éventuellement une appréciation sur son évolution postérieure à la
résiliation du contrat de partenariat.
L
E CONSTAT DE DESORDRES APRES LA PRISE DE POSSESSION DES OUVRAGES EFFECTUEE SANS RESERVES
8.2.1.
Une prise de possession des ouvrages par la ville effectuée sans réserves
La prise de possession des ouvrages a été effectuée le 1
er
avril 2011. Conformément à l’article 26.1 du
contrat de partenariat, l’objet de cette prise de possession, qui peut être prononcée avec des réserves (article
26.2 du contrat de partenariat), est de vérifier «
la conformité apparente de l’Ouvrage aux stipu
lations du
contrat de partenariat et en particulier de l’Annexe 1
(Programme fonctionnel ») e
t de l’annexe 7
(Description
de l’ouvrage)
». La prise de possession des ouvrages par la collectivité ne dégage pas le titulaire de ses
obligations contractuelles en matière de conformité des ouvrages au programme fonctionnel et à la
description des ouvrages, ni en particulier en matière de qualité, de performances et de bon fonctionnement
des ouvrages.
La chambre régionale des comptes observe que la ville de Biarritz
n’a effectué
aucune réserve
à l’occasion
de cette prise de possession, alors même que la SNC BO titulaire du contrat de partenariat avait, pour sa
part, émis des réserves à la fin des chantiers de construction, réserves qui
n’ont été
finalement levées que
le 27 mars 2012. Le rapport
d’activité de la SNC BO
pour 2011
évoque d’ailleurs à cet égard l
e caractère
précipité et non optimisé de certaines opérations de réglage des équipements techniques et plus
généralement un manque de maitrise dans leur mise en route, imputé
aux nécessités d’
ouverture au public
des ouvrages.
Dans sa réponse au rapport d’observations provisoires de la chambre régionale des comptes sur ce point,
la commune fait toutefois valoir que les réserves évoquées ci-dessus présentaient en fait un caractère mineur
et n’avaient aucun rapport avec les désordres
, bien plus sérieux, constatés sur les ouvrages postérieurement
à leur prise de possession.
8.2.2.
Les désordres au Musée de la Mer
Des désordres de natures diverses sont apparus qui se sont traduits par des retards dans le calendrier de
l’empoissonne
ment des aquariums et une mortalité des animaux.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
29/45
8.2.2.1.
La nature des désordres
Parmi les nombreux désordres constatés par la ville et la SEM figure la défaillance du système de
fonctionnement des v
annes à l’origine de
la fuite de certaines d’entre
elles. Sur les 36 vannes concernées,
12 ont été remplacées par la SNC BO qui a, de plus, intenté une action judiciaire contre la société titulaire
du marché, l’expert missionné par l’assureur dommages
-ouvrages de la SNC ayant confirmé la défaillance
des vannes. La SEM a insisté sur la gêne occasionnée par ces vannes
présentant un défaut d’étanchéité,
maintenues en fonctionnement
en phase d’
exploitation du musée en dépit des risques importants que ces
désordres occasionnaient pour la vie des espèces animales.
Par ailleurs, une défaillance du système de fonctionnement du « back wash » (entretien des filtres) a
également été relevée peu après la prise de possession des ouvrages. Selon la description effectuée par la
ville et la SEM, des pertes d’eau dans certains bassins (n°
18, 19 et 20) entraînent une sursaturation d’air
dans les bassins et l’apparition de microbulles sur les coraux qui mettent en danger le biotope. Dans les mois
qui ont suivi l’ouverture des
nouveaux aquariums du Musée de la Mer, la SEM a constaté qu’à chaque
opération de « back wash »
de certains aquariums, ces derniers perdaient une partie de leur volume d’eau.
Pour éviter une variation trop rapide de la température de l’eau et donc une for
te mortalité des espèces
animales vivant dans l’aquarium, la remise à niveau du bassin devait alors s’effectuer sur une période de
trois heures au lieu d’une seule.
La SEM a également relevé que les circuits de filtration présentaient des désordres tels q
u’ils contraign
aient
le service de maintenance à procéder, «
pour chaque opération d’entretien, à des arrêts de plusieurs heures
des circuits de filtration mettant ainsi en péril les espèces animales vivant dans l’aquarium
. »
Des problèmes sont également apparus pour le bassin n° 22. Le 5 juin 2014, le maire de Biarritz faisait ainsi
part à la SNC Biarritz Océan «
de gros problèmes (…) apparus sur les drains souples au fond du bassin
n° 22 du Musée de la Mer. Ces désordres peuvent avoir des conséquences très graves et rapides sur la
survie de la faune et de la flore qui se trouvent à l’intérieur du
bassin. (
…)
».
8.2.2.2.
Les conséquences sur la mortalité des animaux
Dans son rapport d’activité 2011, la SEM relève que «
Des soucis techniques ont perturbé au début le
fonctionnement des aquariums et par conséquence le planning de leur empoissonnement. Cela ne nous a
pas empêché de présenter des poissons mais pas les espèces souhaitées. Des solutions ont été apportées
et d’autres sont en cours de recherche avec la sociét
é qui a fait les travaux. Au 31 décembre 2010, nous
avions passé commande des espèces les plus importantes tels requins marteau ; requins gris, requins
léopard, mérous géants, requins guitare, barracudas etc. (…). Les animaux commandés ont été en attente
dans divers aquariums avec lesquels nous avons un partenariat
(…)
».
Dans son rapport d’activité pour l’année 2012, la SEM note que les mortalités observées en 2012 sont
nettement inférieures à celles observées en 2011 : «
Pour 2012, le taux de perte est de 26,85
% alors qu’il
était de 54,35 % en 2011. En 2012, nous avons perdu 608 individus. Ce taux est encore trop élevé et devrait
se positionner aux alentours de 15 % »
. Selon la SEM, «
une grande partie de ces pertes est due à des
problèmes techniques qui
sont apparus lors de l’exploitation des nouvelles installations
.
C’est ainsi que l’on
a constaté en 2012 de nouveau des dysfonctionnements ou anomalies (température, filtration, apport d’eau
neuve, brassage
). ». La SEM produit un tableau recensant les taux de mortalité en fonction des différentes
causes et précise que le taux le plus élevé de mortalité est dû à des facteurs techniques représentés par la
disparition de poissons à l’arrière des décors, les pertes d’eau dans les circuits de filtration (sursatu
rations,
débordements…) et les carences de brassage dans les aquariums (zones mortes favorisant le
développement de Cryptocaryon irritans, bactérioses). Selon la SEM,
« ces trois principales causes
représentent à elles seules 43,42 % des mortalités en 2012 soit 264 individus
. ».
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
30/45
En 2013, la SEM constate que le niveau de mortalité reste encore élevé. Dans son rapport d’activité établi
pour l’année 2013, «
le taux des mortalités observées en 2013 est de 22,3 %, ce qui est inférieur aux taux
observés en 2011 (54,35 %) et 2012 (26,85 %). Ce taux est encore trop élevé et devrait se positionner aux
alentours de 15 % »
. La SEM impute à des raisons techniques une partie des mortalités observées : «
Les
deux principales causes de mortalité sont liées à des problèmes techniques (problèmes liés au décor, ou à
des phénomènes imprévus de sursaturation de l’eau en oxygène) et à la présence du parasite Cryptocaryon
irritans en particulier dans les espèces caraïbes
».
8.2.3.
Les désordres à la Cité de l’Océan
Des désordres nombreux ont également
été constatés dans la Cité de l’Océan
, affectant tant la salle
d’exposition,
que les escaliers de secours, les locaux techniques et administratifs.
Ces désordres
peuvent prendre la forme d’infiltrations, de remontées d’
humidité, de fissures des murs, de
corrosion de portes et de plots sous les planchers, de décollement de la peinture des sols, de stagnation
d’eau dans certaines surfaces,
de corrosion des vannes du groupe froid, etc.
Ils ont donné lieu à une expertise qui était encore en cours en 2016 et sont traités dans le cadre de la
résiliation du contrat de partenariat.
La ville de Biarritz et la SNC BO ne sont pas, en effet,
parvenues à régler l’ensemble des difficultés liées aux
désordres constatés, durant la phase
d’exécution du contrat. Au cours de l’année 2014, la ville avait obtenu
de son partenaire un certain nombre de mesures, mais les problèmes n’ont pas été entièrement réglés
:
-
les problèmes de vitrage ont donné lieu au remplacement d’un vitrage dans le cadre d’une prise en
charge par la garantie dommage-
ouvrage de la SNC BO mais huit autres vitrages fissurés n’ont pas été
pris en charge par l’assurance de la SNC
;
-
les garde-corps
fissurés ont été remplacés, la garantie DO étant accordée par l’assureur de la
SNC BO ;
-
l
es fissurations ont fait l’objet d’un recensement mais restent non traitées dans leur grande majorité
; sur
les 13 identifiées, quatre ont été traitées ;
-
d
es problèmes d’éclairage persistent (non
-conformité des pictogrammes des blocs autonomes
d’
éclairage de sécurité) ;
-
les désordres constatés sur les pavés n’ont pas été réglés
: un affaissement des pavés est apparu mais
l’origine de l’affaissement ne semble pas être connue par la SNC et la ville
; la ville a demandé à la SNC
de réparer les pavés
de la Cité de l’Océan.
8.2.4.
Les infiltrations d’eau à la Cité de l’Océan et au Musée de la Mer
8.2.4.1.
Les conséquences des infiltr
ations d’eau sur l’exploitation des
sites
Des infiltrations d’eau ont
été
constatées dès 2013 à la Cité de l’Océan et au Musée de la Mer.
Selon les
courriers de la ville à la SNC BO, ces infiltrations se produisent par temps de fortes pluies et ont causé, dans
les espaces de visite et dans les locaux techniques, des problèmes d’inondations q
ualifiés de sérieux par la
ville et la SEM Biarritz
Océan, qui ont gêné l’exploitation des
sites et - selon les écrits de la ville et de la
SEM -
ont donné une mauvaise image du Musée de la Mer et de la Cité de l’Océan.
Selon les informations figurant dans les documents transmis par la ville à la SNC BO, outre la mobilisation
des personnels et
des intérimaires chargés d’évacuer l’eau et nettoyer les sites, les infiltrations ont provoqué
une inondation du kiosque situé sur la toiture de la C
ité de l’océan dans lequel l’exploitant devait ouvrir une
boutique de vente de produits dérivés
, en rendant l’exploitation im
possible (cf. courrier du maire à la SNC
BO en date du 17 avril 2013) ;
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
31/45
Pour ce qui est du Musée de la Mer, ces infiltrations ont entraîné l
’inondation
du sol de la nouvelle entrée,
l’immobilisation de l’ascenseur pour des
raisons de sécurité électrique et
l’inondation des locaux techniqu
es
des bassins de quarantaines.
La prise en charge par la SEM des difficultés liées aux infiltrations d’eau l’a conduit à des dépenses d’un
montant de 31 946
€ (vidan
ge des eaux usées, filtres, mise à sec des locaux, location aspirateur grande
capacité) qu’elle a refacturé
es à la SNC mais qui
–
au moment où le contrôle
de la CRC s’est
achevé
–
n’a
vait toujours pas donné lieu à remboursement par cette dernière.
8.2.5.
L’action
de la ville vis-à-vis de son partenaire
8.2.5.1.
La multiplication des courriers et mises en demeure
Les désordres ont donner lieu à une multiplication des courriers adressés par la ville à la SNC BO détaillant
les difficultés rencontrées sur les deux sites et mettant en demeure la société de mettre fin à ces derniers.
Par courrier du 17 avril 2013, la ville signale au gérant de la SNC BO que l
’exploitation du
kiosque situé sur
la toiture de la cité de l’océan
, comme boutique de produits dérivés,
était rendue impossible par l’inondation
du sol du fait des infiltrations. Elle indiquait
qu’en l’absence de mesures prises par la SNC BO, la ville
de
Biarritz
procèdera directement aux travaux dont le coût sera réduit des loyers d’entretien/maintenance.
Par une note datée du 25 mai 2013, adressée au maire, la directrice de la SEM détaille les désordres qui
«
non seulement gênent la visite mais donnent une mauvaise image du Musée de la Mer et de la Cité de
l’Océan
» et qui l’ont contraint à mobiliser des
intérimaires afin de suppléer le personnel mobilisé à des tâches
d’entretien, de mise hors d’eau et de réparations sommaires des équipements.
Dans un courrier adressé au gérant de la SNC, daté du 28 mai 2013, la ville fait état d’inondations du sol de
la
nouvelle entrée de l’aquarium ayant nécessité, à la
P
entecôte, l’intervention permanente d’un employé de
la SEM pour évacuer l’eau et permettre au public de poursuivre sa visite.
Par ce courrier, la ville précise que «
saisie à de nombreuses reprises par la ville de ces désordres, votre
société nous a répondu que ces derniers relevant de la garantie décennale, une déclaration de sinistre avait
été transmise à votre assureur Dommage/Ouvrage. Je vous rappelle que contractuellement votre mission
ne se limite pas à une simple obligation de moyens, mais aussi de performances et de résultats
».
Le maire de Biarritz annonce mettre en demeure la SNC BO de réaliser, avant le 30 juin 2013, les travaux
de réparations nécessaires et qu’à défaut, il sera fait application
des pénalités de retard prévues à l’article
51.1.2 du contrat de partenariat qui «
s’élèveront à 3
000
€ (valeur juin 2008 de l’indice BTP) par jour
calendaire de retard et par désordre constaté. Elles seront déduites des loyers d’entretien maintenance
versés par la ville à votre société
». Aucune suite effective ne sera cependant donnée à cette intention.
Le 10 juin 2013, le maire écrit à nouveau au gérant de la SNC BO au sujet des infiltrations d’eau dans les
équipements de Biarritz Océan «
suite à la tempête de ce week-end
». Il ajoute que «
le trouble à
l’exploitation devient de plus en plus important et va entraîner des contentieux de notre part. Il faut
absolument que l’on s’en sorte
». Un courriel de la directrice de la SEM, joint à ce courrier, fait part du détail
des difficultés rencontrées (ascenseur en panne, pompage et nettoyage des locaux à la cité de l’océan). A
ces difficultés s’ajoute la dégradation du revêtement imprimé posé par la SNC BO dans les couloirs de visite
qui «
pouvait provoquer la chute de visiteurs et était une gêne dans les déplacements des fauteuils roulants
et poussettes
» (note de la directrice datée du 29 novembre 2013).
Constatant que les désordres ne sont toujours par résolus et qu’ils «
continuent de porter une atteinte grave
à l’exploitation des deux sites
», dans un nouveau courrier au gérant de la SNC BO daté du 3 juillet 2013, la
ville de Biarritz
mentionne l’obligation de résultat auquel est tenue la société
: «
votre société persiste à se
réfugier derrière votre assurance Dommages-Ouvrage pour expliquer les raisons de votre retard dans les
travaux de réparation, alors que vous êtes tenus contractuellement à une obligation de résultat qui vous
impose d’entreprendre les travaux nécessaires sans attendre la mise en jeu d
e la garantie décennale ».
Il
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
32/45
est également indiqué que
« depuis le 1
er
juillet 2013, il est fait application (…) des pénalités de retard qui
s’élèvent à 3
000
€ (valeur juin 2008 de l’indice BTP) par jour calendaire de retard entre le 1
er
et le 30
ème
jour
de retard, puis de 5 000
€ (valeur juin 2008 de l’indice BTP) par jour calendaire à compter du 31
ème
jour de
retard, le montant des pénalités de retard étant plafonné à 1
% des coûts d’investissements initiaux de
l’ouvrage concerné
». Par courrier du 26 juin 2013, le gérant de la SNC, indique «
tout mettre en œuvre dans
les jours qui viennent
» pour accélérer les procédures d’expertises.
Par la suite, d’autres courriers de mise en demeure ont été adressés à la SNC B
iarritz Océan : le 24 mars
2014 au sujet des vannes du Musée de la Mer, le 26 mars 2014 pour le problème de back wash du bassin
18 et la défaillance du circuit filtration des bassins 19 et 20. Trois courriers ont également été transmis le
5 juin 2014 constatant la défaillance de la SNC BO à remédier aux désordres des bassins 19 et 20 et au
problème de back Wash. Face à ces désordres persistants, la SNC invoque les expertises dommages
ouvrage en cours.
8.2.5.2.
L’absence de règlement intégral du p
roblème
A la fin de l’année 2013,
les désordres n’étaient toujours pas réglés et le maire annonçait la tenue d’une
réunion en janvier 2014 avec la SNC BO et la SEM pour mettre en place un planning précis et définitif des
travaux à entreprendre.
Dans son rapport annuel d’activité pour l’an
née 2013 présenté au conseil municipal, la SNC BO rendra
compte de ces désordres de la manière suivante : «
D’un point de vue technique, l’année 2013 a vu le
démarrage des déclarations dommages ouvrages car l’année de parfait achèvement était terminée. Cer
tains
litiges restent en cours pour 2014. Le problème technique le plus important rencontré a été le constat des
vannes non étanches sur les différents circuits aquario
». La chambre régionale des comptes relève que les
problèmes d’infiltration d’eau n’
avaient pas davantage été réglés fin 2013
et que l’information du conseil
municipal n’a
vait donc
pas été réalisée de manière complète sur l’existence de ces problèmes.
Finalement au premier trimestre 2014, la ville obtient de son partenaire qu’il prenne un ce
rtain nombre de
mesures mais qui ne traitent pas totalement les désordres constatés.
Ainsi, à la Cité de l’Océan, les infiltrations d’eau
ont donné lieu à un traitement incomplet des problèmes :
-
une évacuation est créée en façade est ;
-
un compartimentage est réalisé dans le local transformateur ;
-
les problèmes de non-conformité des réseaux restent pendants, la SNC considérant devoir attendre
la fin des procédures d’expertise
;
-
la reprise du Fellert est partielle ;
-
des travaux ont été réali
sés sur le plancher technique de la salle d’exposition temporaire mais des
arrivées d’eau «
réduites et localisées
» sont encore constatées par la ville,
ainsi d’ailleurs que dans
le bureau de la direction ;
-
des problèmes d
’
odeurs «
sont encore
perceptibles dans l’extension. (..)
» pour lesquels « la ville
demande à la SNC BO de trouver la solution technique pour y mettre définitivement un terme
» ;
-
l
es problèmes d’infiltrations demeurent à la boutique et dans d’autres endroits (escalier extérieu
r,
zone technique du bassin 22, aquarium 1etc).
Selon le courrier daté du 10 octobre 2014 adressé à la SNC BO par le conseil juridique de la ville, les
engagements qu’
aurait souscrits la SNC BO suite à la réunion tenue en mairie le 9 octobre 2014 consistaient,
pour le Musée de la Mer,
en la mise en œuvre d’une alimentation supplémentaire en eau chaude pour le
problème du back wash
, l’accord de garantie de l’assurance
dommage ouvrages pour les désordres du
bassin 22 et la confirmation de la nécessité de remp
lacer l’intégralité des vannes q
ui présentent un désordre
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
33/45
sérieux
mais la SNC BO aurait invoqué une difficulté de préfinancement compte tenu de l’état d’avancement
de l’expertise judiciaire qu’elle a diligentée. Pour la Cité de l’Océan, il est mentionné qu’un seul vitrage ferait
l’objet d’un accord de garantie de l’assureur DO et qu’une expertise judiciaire serait engagée par la SNC BO
sur les autres vitrages. En 2016, les expertises judiciaires engagées par la SNC BO n
’étaient pas encore
achevées (vannes e
t sol du Musée de la Mer, vitrages de la Cité de l’Océan).
8.2.5.3.
L’absence d’infliction de
pénalités
Les désordres constatés se rapportent très certainement à la conception et construction des ouvrages ainsi
que les services de la ville de Biarritz en faisaient
l’analyse dans
un courriel adressé au maire le 17 octobre
2013 :
«
L’
ensemble des désordres constatés sur ou dans les ouvrages quelques mois après leur prise de
possession (12 à 15 mois), sont consécutifs à des problèmes de construction ou de conception (étanchéité,
garde-
corps, vitrages, vannes d’alimentation…) dont le règlement relève du maître de l’ouvrage la SNC
propriétaire
(…)
Aujourd’hui force est de constater que si les ouvrages sont peut être conformes au
programme fonctionnel et à la description des plans des ouvrages annexés
(
…)
il n’en demeure pas moins
que les obligations de qualité, de performance et de bon fonctionnement des ouvrages, que le titulaire doit à
l’utilisateur, ne sont pas respectées puisqu’il pleut dans les bâtiments, les garde
-corps sont dégradés, les
vitrages sont fissurés, les vannes sont fuyantes, les sols sont prématurément dégradés…
».
Or, comme il a déjà été indiqué supra, l’acceptation par la commune de la cession intégrale des créances
que détenait la SNC Biarritz Océan au titre des
loyers d’investissement privait la collectivité d’un moyen de
sanctionner son partenaire à raison de ses manquements à ses obligations de performance, faute de pouvoir
imputer les pénalités encourues à ce titre sur le montant desdits loyers.
La commune a alors tenté de se prévaloir des dispositions du contrat de partenariat régissant la sanction
des manquements du partenaire privé à ses obligations de performance en matière de maintenance des
ouvrages (article 51.1.2 et annexe 22 du contrat de partenariat), le respect des performances à atteindre et
la prestation de maintenance
participant d’
une obligation de résultat (articles 30 et 31 du contrat de
partenariat). L’annexe 22 du contrat de partenariat
décrivait à cet égard un système de pénalisation reposant
sur trois catégories de pénalités
: les pénalités d’indisponibilité lorsque le local, dans les plages normales
d’utilisation ou de fonctionnement, est rendu impropre à sa destination
; les pénalités de maintenance qui
s’appliquent sur les dé
faillances de réalisation de la maintenance contractuelle ;
les pénalités d’exploitation
en cas de retard ou non-
exécution des prestations d’exploitation.
La ville de Biarritz, par courriers en date des 17 et 24 octobre 2012, 17 avril, 28 mai, 10 juin et 3 juillet 2013
a donc
mis en demeure la SNC de mettre fin à ces désordres sous peine d’application de
s pénalités prévues
au contrat
10
. Finalement, la collectivité renoncera à cette possibilité, la SNC Biarritz Océan ayant contesté
le fondement contractuel des pénalités envisagées, dans une réponse en date du 18 juillet 2013.
Une expertise juridique diligentée par la ville de Biarritz a, en effet, confirmé que les articles du contrat de
partenariat sur le fondement desquels la mise en demeure avait été effect
uée ne s’appliquaient pas
en
l’espèce compte tenu de l’origine des désordres. La ville a, par suite, mis en régie partielle
les travaux
subséquents. En effet, l
’article 52
du contrat de partenariat stipule que «
sauf cas de force majeure, (..), en
cas d’in
exécution, totale ou partielle, de ses missions par le titulaire, la collectivité peut les faire exécuter,
totalement ou partiellement, aux frais et risques de ce dernier, après mise en demeure restée sans effet à
l’expiration d’un délai d’un mois, …
». La collectivité indique avoir exécuté aux frais et risques de la SNC BO
certains travaux sur ce fondement, la SNC BO ayant été informée de la position de la ville par courrier de
son avocat le 25 septembre 2014.
10
3
000€ par jour de retard dans le cas d’un retard imputable au titulaire dans la réalisation de modifications nécessaires à la
levée
des réserves telle que prévue au moment de la prise de possession
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
34/45
L
E TRAITEMENT DES DESORDRES DANS LE CADRE DE LA RESILIATION DU CONTRAT DE PARTENARIAT
Les désordres précités
n’
ont donc pu être
réglés durant la phase d’exécution du contrat
et la commune
n’a
pas été en mesure de mobiliser les dispositifs de pénalités et sanctions prévus,
son partenaire n’ayant
, pour
sa part, pris en charge que les seuls travaux agréés par son assureur. C
’est finalement dans le cadre de la
résiliation du contrat de partenariat que les parties ont traité la problématique de la remise en état des biens.
Le protocole d’accord relat
if à la résiliation du contrat de partenariat signé par la ville et la SNC BO le
24 avril 2015 prévoit le recours à
l’avis d’
un expert indépendant pour se prononcer sur la nature, le montant
et les conditions de réalisation des travaux restant à la charge de la SNC BO en vue de remettre les ouvrages
et les équipements à la ville de Biarritz en bon état d’entretien et de fonctionnement
, conformément au
programme fonctionnel et aux engagements du titulaire du contrat de partenariat.
Ce protocole de résiliatio
n prévoit la réalisation d’un rapport provisoire puis d’un
rapport définitif après
observations des parties. Le rapport provisoire a été établi à la date du 11 janvier 2016. Le rapport définitif
n’a
vait pas encore été déposé au moment où le contrôle de la
CRC s’est
achevé
, du fait du décès de l’expert
.
Le rapport provisoire chiffrait les travaux de remise en état à 416 057,79
€ pour la Cité de l’Océan et
294 014,95
€ pour le Musée de la Mer. C’est donc une somme totale de 710
072,74 €, si elle
était confirmée
par le rapport définitif, qui pourrait être mise à la charge de la SNC Biarritz Océan.
S’agissant de la Cité de l’Océan, l’expertise provisoire comportait les appréciations et
propositions suivantes :
-
ne pas donner suite au souhait de la ville de Biarritz de remplacer les éléments métalliques par des
ouvrages en inox
; pour l’expert, ce choix a
yant
été effectué par la ville et la maîtrise d’œuvre pour
des raisons budgétaires, «
on ne peut donc aujourd’hui exiger des ouvrages en inox qui
constitueraient un enrichissement
») ;
-
p
our les ruptures de vitrages des murs rideaux, l’expert rappelle que ce point fait l’objet d’une
expertise en cours ; au total, huit vitrages sont fissurés et un autre est embué ; le montant du
changement des vitrages est estimé à 104 075,39
€
;
-
s
’agissant du
faux-plafond acoustique
, l’expert rappel
le
qu’en 2013, à la suite d’infiltrations dues à
des défaillances d’étanchéité, le
dit faux-
plafond a été tâché dans la salle d’exposition, la cafétéria et
le restaurant. Après expertises « dommages ouvrage », les causes des infiltrations ont été traitées,
mais de nouvelles tâches étant apparues, un doute subsiste sur le caractère toujours actif des fuites
et sur d’éventuels phénomènes de condensation dans le plénum. Des investigat
ions ont été menées
par une société à la diligence de la SNC Biarritz Océan et avec son préfinancement. Le rapport est
en attente. En l’état, l’expert propose le principe de l’application d’une couche d’enduit projeté sur
l’ensemble des surfaces, pour un m
ontant de 112 551
€
;
-
p
our le problème des pavés portugais, l’expert rappelle que
la proposition initiale de la maîtrise
d’œuvre prévoyait des pavés portugais en granit noir et blanc (le granit est un matériau insensible
au gel). Cette prestation a été modifiée dans le CCTP de juillet 2010 pour être remplacée par des
pavés portugais en calcaire belge (or, le calcaire est
un matériau sensible à l’eau et pouvant être
gélif). Dès le premier hiver 20 octobre 2011, des délitements et fissures sont apparus sur ces pavés
dans certaines zones de la toiture terrasse. Une expertise amiable a été confiée conjointement par
la ville et par la SNC Biarritz Océan.
L’expert sollicité
, dans son rapport du 28 septembre 2011 a
considéré que les phénomènes de gel du calcaire étaient à l’origine des désordres et a proposé de
généraliser les joints mortier pour s’affranchir de l’effet du gel. Cette proposition technique a été mise
en œuvre. Actuellement, la surface supérieur
e des pavés demeure, de fait, exposée et de nouveaux
délitements sont observés. Une mission a été confiée au laboratoire LERM par la SNC Biarritz
Océan. Les résultats sont en attente. En l’état,
la réparation est évaluée forfaitairement à 275 000
€.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
35/45
La préconisation du type de pavés portugais calcaires incombant
à la maîtrise d’œuvre dans le cadre
de la mission PRO confiée par la ville de Biarritz
, l’expert estime que seul un manquement au devoir
de conseil paraît pouvoir être reproché à la SNC Biarritz Océan, qui verrait ainsi sa responsabilité
limitée à 20 % des 275 000
€
précités, soit 55 000
€.
Pour le Musée de la Mer, l’expert considère que le remplacement tot
al des quatre filtres CTA demandé par
la ville n’est pas justifié et il retient un montant de
70 000
€ pour ces filtres et
un montant de 20 000
€
concernant l’item 175 (portes des filtres coalesceurs).
En réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes sur ce point, la commune de
Biarritz assure procéder à un suivi régulier avec la SEM et la SNC Biarritz Océan en vue de la résolution des
désordres dont le traitement «
fait l’objet de trois actions simultanées
: des expertises judiciaires, un appel
en garantie au travers de l’assurance dommages
-ouvrage du partenaire privé et une expertise amiable
».
9.
LE CONTROLE DU CONTRAT DE PARTENARIAT PAR LA VILLE
L
A CONSTITUTION D
’
UNE GARANTIE
L’article 10.2 du contrat de partenariat stipule que «
Le Titulaire constituera une caution afin de garantir le
paiement de ses prestataires au fur et à mesure de la réalisation des travaux dans un délai maximum de 45
jours à compter de la réception de ces derniers. Le titulaire transmet à la collectivité une copie de l’acte de
cautionnement, dans le délai d’un mois à compter de son établissem
ent
».
La SNC Biarritz Océan
s’est
acquittée de cette obligation, une garantie financière ayant été constituée auprès
de DEXIA CLF Banque le 22 janvier 2009.
L’
ABSENCE DE VERIFICATION DE L
’
OBLIGATION DE CONFIER UNE PART DES PRESTATIONS AUX PME ET
ARTISANS
L’article 10.3
du contrat de partenariat prévoit que,
conformément aux dispositions de l’article L
.1414-9 du
CGCT
11
, le titulaire s’engage à confier, directement ou indirectement, l’exécution d’une partie du contrat à
des petites et moyennes entreprises
12
et à des artisans, dans les conditions suivantes :
-
30
% s’agissan
t de la réalisation des travaux ;
-
5
% s’agissant des prestations d’entretien et de maintenance rémunérées par les sous loyers Lf1a et
Lf2a ;
-
20
% s’agissant des prestations d’entretien et de
maintenance rémunérées par les sous loyers Lf1b et
Lf2b.
Ce même contrat prévoit, en outre,
que le titulaire s’engage à transmettre à la collectivité, au plus tard au
1
er
janvier de chaque année,
un état récapitulatif pour l’année antérieure indiquant le n
om et le siège social
des entreprises ou des artisans concernés, ainsi que la nature et le montant des prestations qui leurs sont
confiées.
11
Article L1414-9 : «
I. (…)
Parmi les critères d'attribution, figurent nécessairement …
la part d'exécution du contrat que le candidat
s'engage à confier à des petites et moyennes entreprises et à des artisans (..). ».
12
Le contrat de partenariat définit les PME comme étant les «
entreprises dont l’effectif ne dépasse pas 250 employés et dont le
chiffre d’affaires ne dépasse pas en moyenne sur les trois dernières années 40M€. Ne sont pas considérées comme des PME les
entreprises dont le capit
al social est détenu à hauteur de plus de 33% par une entreprise n’ayant pas le caractère d’une PME
».
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
36/45
Or, les
rapports d’activité de la SNC BO ne permettent pas de s’assurer du respect par ce
tte dernière de ses
engagements au titre des prestations
d’entretien et de maintenance
confiées à des PME et à des artisans.
L
e rapport d’activité de 2011 indique qu’
en 2011
« …
l’activité de maintenance n’a pas comporté de dépenses
GER
13
. C’est cette prestation qui donnera lieu à l’intervention de PME.
».
Les rapports d’activité établis pour
les années ultérieures ne font pas mention de la part des PME et artisans dans l’exécution de la prestation
de maintenance et aucun récapitulatif annuel
en faisant état n’a pu être produit.
La chambre régionale des comptes avait, en conséquence, formulé une observation provisoire sur ce point,
faisant observer que l
’éventuel
non-
respect de la part prévue des PME à l’exécution du
programme aurait
pu donner lieu à des pénalités prévues
par l’artic
le 10.3 du contrat de partenariat qui stipule que «
s’il apparaît
que le titulaire n’a pas respecté, sur la période quinquennale considérée les engagements souscrits au titre
du présent article, la collectivité pourra lui appliquer des pénalités dans les c
onditions définies à l’article 51
».
L’article 51.4 prévoit que la collectivité
pourra appliquer, à titre de sanction et de préjudice, une pénalité
correspondant à 10 % de la part non confiée à des PME. Cette disposition
n’a pas été mise en œuvre faute
de connaître l
’importance des travaux confiés aux
PME.
Dans sa réponse, la commune reconnaît «
ne pas avoir assuré un contrôle pointilleux des travaux confiés
aux PME et artisans
», compte tenu de «
la présence de nombreux sous-traitants sur le chantier
» et «
tant
il était évident que l’obligation contractuelle était respectée
». Elle fait état à cet égard
d’un tableau
récapitulatif produit par le titulaire du contrat de partenariat «
faisant apparaître un montant de travaux confiés
à des PME ou à des artisans de 13
574 K€, soit plus de 30% des travaux réalisés
». Il semble toutefois que
ces dernières précisions ne concernent que les seuls travaux de construction, l’information sur la part des
PME dans les travaux d’entretien et de maintenance continuant à fai
re défaut.
L
ES INSUFFISANCES DU CONTROLE DU RESPECT DE SES ENGAGEMENTS CONTRACTUELS PAR LE TITULAIRE
L’article 50 du contrat de partenariat prévoit que la collectivité a le droit de contrôler, sur pièces e
t sur place,
après notification préalable au titulaire, les informations communiquées par ce dernier dans le cadre du
rapport annuel et, plus largement,
qu’elle
a le droit de contrôler le respect des engagements contractuels du
titulaire et peut diligenter tous moyens à cette fin.
Le même article prévoit également la possibilité pour la collectivité de contrôler, tous les cinq ans à compter
de la prise d’effet du contrat, le coût de rev
ient des missions du titulaire. A cet effet, le titulaire fournit à la
collectivité, si celle-ci en fait la demande, tous renseignements sur les éléments techniques et comptables
du coût de revient desdites missions du titulaire, ainsi que des prestations de ses prestataires et/ou de ses
sous-traitants. Il est ajouté que «
au cas où le coût des missions du titulaire facturé à la collectivité est
supérieur de plus de 15 % au coût de revient des missions, les conditions financières du contrat peuvent être
soumises à réexamen, conformément aux stipulations de l’article 41 (réexamen des conditions financières
) ».
Or aucune des possibilités de contrôle ainsi
ouvertes par le contrat n’a été
utilisée par la ville de Biarritz. En
particulier, aucun contrôle sur le coût de rev
ient des missions n’a été effectué
, alors même que le montant
de la construction et de la maintenance aurait justifié la mise en œuvre d’un contrôle prévu par le contrat.
De
tels contrôles auraient pu également permettre à la ville de
s’assurer de la
sincérité de la valeur nette
comptable des deux ouvrages, valorisés au total de 33 934
465 € dans la comptabilité de la SNC Biarritz
Océan.
13
Gros entretien et renouvellement des installations
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
37/45
L
’
INFORMATION DU CONSEIL MUNICIPAL SUR L
’
EXECUTION DU CONTRAT
9.4.1.
Les rapports
d’activité
annuels du partenaire : des mentions incomplètes et un rapport 2012
non délibéré en conseil municipal
Selon l
’article L
.1414-4 du CGCT «
Un rapport annuel, établi par le cocontractant, est présenté
…
à
l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale
…
, afin de permettre le suivi de l'exécution du contrat. A
l'occasion de la présentation du rapport, un débat est organisé sur l'exécution du contrat de partenariat
…
».
L’article 49 du contrat de partenariat stipule que le titulaire a l’obligation de remettre à la collectivité, chaque
année, au plus tard le 1
er
ju
in, un rapport d’activité qui sera présenté par le
maire au conseil municipal «
afin
de permettre le suivi de l’exécution du présent contrat
» et sera examiné par la commission consultative des
services publics locaux ; ce rapport doit comporter un compte-rendu technique et un compte-rendu financier.
Les rapports établis pour les années 2008, 2009 et 2010, tels que produits à la chambre régionale des
comptes,
se réduisent à une page chacun alors qu’ils concernent la phase de construction du contrat et
aucun
e délibération du conseil municipal n’est intervenue à leur sujet. La ville
de Biarritz précise que :
« Pour
2008, 2009, 2010, cette période correspondait à la phase travaux avant prise de possession des ouvrages
par la ville et la SEM. Compte-tenu du peu de renseignements contenus dans les rapports déposés par la
SNC (voir pièces jointes) et des visites de chantier proposées aux élus pendant la période des travaux, une
délibération n’avait pas été jugée utile avant la fin des travaux et la prise de possess
ion des ouvrages ».
De même, le rapport d’activité établi pour l’année 2012 n’a pas fait l’objet d’une présentation au conseil
municipal en violation des dispositions prévues par l’article L
. 1414-4 du CGCT. Pour 2014, aucun rapport
n’a été transmis par la
SNC à la ville de Biarritz dans les délais prévus par le contrat de partenariat. A la fin
juin 2016, le rapport d’activité au titre de l’année 2015 n’avait toujours pas été transmis à la ville.
9.4.2.
L
’information relative à l’incidence
du contrat de partenariat dans la présentation de la dette
de la commune
9.4.2.1.
Rappel de
l’état du droit
L’arrêté du 16 décembre 2010 relatif à l’instruction budgétaire et comptable M14 applicable aux communes
et aux EPCI prévoit dans son article 1
er
qu’
«
à partir de la mise en service du bien objet du contrat de
partenariat public privé, le bien est intégré au compte 21 (immobilisations corporelles) approprié pour sa
valeur totale correspondant au coût d’entrée chez le partenaire privé
» et «
pour la part investissement
restant
à payer (..)
la contrepartie est enregistrée par opérations d’ordre non budgétaire au compte 1675
»,
sous-partie du compte 16 « emprunts et dettes ».
L
’
article L.2312-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction modifiée par la loi de
modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles du 27 janvier 2014 et par la loi
portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) du 7 août 2015, prévoit la prise en compte
des c
ontrats de partenariat au débat d’orientation budgétaire. Il a été vérifié que cette obligation a
bien été
respectée pour le débat d’orientation budgétaire
pour
l’exercice 2016.
9.4.2.2.
L’état de la dette annexé
aux documents budgétaires : une information perfectible
Les états de la dette annexés aux budgets primitifs et comptes administratifs du budget annexe dédié au
suivi des opérations afférentes au contrat de partenariat apparaissaient perfectibles en début de période
contrôlée quant à l’exhaustivité de l’information délivrée au conseil municipal. On observe toutefois par la
suite une amélioration dans le respect des exigences requises par les textes précités.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
38/45
9.4.2.3.
Le poids du contrat de partenariat « Biarritz Océan » dans la dette de la ville
Au 31 décembre 2015, le capital restant dû se rapportant spécifiquement à la dette souscrite pour le
financement du contrat de partenariat
s’élevait à
22,7
M€
, soit 34 % du montant total de la dette totale restant
due par la commune (66,6
M€)
. La charge des intérêts reste particulièrement élevée avec 961 551
€ en
2015, représentant alors 56 % du montant total des intérêts versés par la ville (1,7
M€).
Tableau n°18 : état de la dette au CA 2015.
Nominal
Capital restant
dû (CRD)
% du CRD
Charges
d'intérêt
% des
intérêts
PPP Biarritz Océan
24 392 360
22 754 555,00
34%
961 551,00
56%
Budget annexe « locaux et activités
soumis à TVA » (hors PPP)
5 590 000
4 644 317,08
7%
80 396,81
5%
Budget principal
66 317 198
37 481 585,29
56%
640 515,11
37%
Budget annexe ZAC Kleber
3 600 000
1 800 000,00
3%
26 645,00
2%
Total
99 899 558
66 680 457,37
100%
1 709 107,92
100%
10.
LA RESILIATION DU CONTRAT DE PARTENARIAT
L’
ANNULATION DE LA DELIBERATION DU CONSEIL MUNICIPAL AUTORISANT LE MAIRE A SIGNER LE CONTRAT DE
PARTENARIAT PUBLIC
-
PRIVE
10.1.1.
Origine et historique du contentieux
Par une requête enregistrée par le greffe du tribunal administratif de Pau, le 5 août 2008, des conseillers
municipaux de l’opposition ont introduit un recours pour excès de pouvoir à l’encontre de la délib
ération du
23 juillet 2008 autorisant le maire à signer le contrat de partenariat. Par un jugement en date du 30 juin 2010,
le tribunal administratif de Pau a rejeté la requête aux fins d’annulation de la délibération. Le 13 août 2010,
un appel a été interjeté contre ce jugement. Par un arrêt daté du 26 juillet 2012, la Cour administrative
d’appel
de Bordeaux a annulé le jugement du tribunal administratif de Pau ainsi que la délibération du conseil
municipal du 23 juillet 2008 autorisant le maire à signer le contrat de partenariat avec le titulaire.
La ville a formé un pourvoi en cassation à l’encontre de cette décision et a demandé au Conseil d’Etat
d’annuler l’arrêt r
endu le 26 juillet 2012 par la C
our administrative d’appel de Bordeaux.
10.1.2.
La décision du Con
seil d’Etat du 30 juillet 2014
Le Conseil d’Etat, par décision du 30 juillet 2014, a été conduit à casser l’arrêt de la cour d’appel
pour un
motif de procédure mais il a, au fond, confirmé l’annulation de la délibération du conse
il municipal du 23 juillet
2008
. Le Conseil d’État a rappelé qu’en l’état du droit applicable à la date de la délibération de la commune
de Biarritz, le recours à un tel contrat ne pouvait être admis que si le projet présentait
un caractère d’urgence
ou, alternativement, s’il
était d
’une complexité telle que la personne publique n’
était pas objectivement en
mesure de définir seule et à l’avance les moyens techniques permettant de répondre à ses besoins.
En l’espèce, le Conseil d’État a jugé que, compte tenu des éléments fournis par l
a commune de Biarritz, la
condition de complexité n’était pas remplie. Il a constaté que la commune, qui ne pouvait pas se borner à
invoquer la seule complexité des procédés techniques à mettre en œuvre, ne faisait pas état de
circonstances particulières d
e nature à accréditer l’impossibilité dans laquelle elle se serait trouvée de définir
seule et à l’avance ses besoins. Il a également relevé, s’agissant de la Cité de l’O
céan, que la commune de
Biarritz
, avant de décider de recourir au contrat de partenariat, s’était engagée dans la passation d’un contrat
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
39/45
de maîtrise d’œuvre et disposait ainsi d’études de nature à contribuer à la définition de ses besoins. La
commune ne se prévalant pas de la condition d
’urgence, le Conseil d’État a annulé la délibération en cause.
Si le Conseil d’Etat annule la délibération du conseil municipal du 23 juillet 2008 en tant qu’elle autorise le
maire à signer un contrat de partenariat avec la SNC BO, en revanche, l’acte d’ac
ceptation de la cession de
créance consentie par la SNC BO à Dexia ainsi que l’accord direct passé entre la ville et Dexia n’ont
pas été
annulés, aucun moyen utile n’ayant été articulé contre cette partie de la délibération litigieuse
dont le Conseil
d’Etat a considéré qu’elle était divisible de l’ensemble.
Pour justifier sa décision de recourir à cette procédure contestée la commune de Biarritz avait fait valoir :
-
« la nécessité de mener simultanément, la construction de la Cité
de l’Océan et l’agrandissem
ent du
Musée, dont l’équilibre financier s’alimente l’un de l’autre
(…)
;
-
la complexité technique des projets, la Cité ayant un toit destiné à devenir une place publique et
reposant sur d’énormes poutres béton en forme de vagues, alors que le Musée s’agrandit en s’appuyant
sur un bunker allemand et en intégrant l’existence d’un tunnel d’accès au Rocher de la Vierge. Les
services techniques n’avaient pas la capacité de mener rapidement un tel projet (230 marchés publics),
-
le financement (coût environ 41 mill
ions d’euros) nécessitait d’importants préfinancements, compte tenu
des subventions extérieures attendues (17 millions d’euros) et des délais correspondants de
paiement
. ».
10.1.3.
La décision de la ville de résilier le contrat de partenariat
10.1.3.1.
La décision de résili
ation au nom de l’insécurité
juridique pesant sur le contrat
A la suite de la décision du Conseil d’Etat, et «
compte-
tenu de l’insécurité juridique pesant sur le contrat de
partenariat
», le conseil municipal de Biarritz, par délibération en date du 17 avril 2015, a autorisé le maire à
résilier le contrat de partenariat en application de l’article 5 dudit contrat.
10.1.3.2.
Les fondements contractuels de la résiliation
L’article 5 du contrat de partenariat
avait prévu en ces termes la possibilité de sa résiliation pour des motifs
du type de celui retenu en l’espèce
: « c)
annulation définitive des délibérations prises par la collectivité en
vue de la passation du contrat, des arrêtés de permis de construire ou de démolir, ou des autres autorisations
administratives nécessaires à la réalisation du projet.
».
L
’article 57 du contrat
avait également prévu
qu’en cas de résiliation après la date effective de prise de
possession
–
ce qui est le cas en l’espèce
-, la résiliation donnerait lieu aux paiements suivants :
-
la
somme de l’indemnité Li1 et de l’indemnité Li2
;
-
le montant des indemnités de rupture du contrat de promotion immobilière ou du contrat de conception-
construction et du contrat d’exploitation
-maintenance, plafonné respectivement à une année de loyer
Lf1a et Lf2a ;
-
le montant de la TVA à acquitter ou à rembourser au Trésor dans les conditions législatives et
réglementaires en vigueur ;
-
le manque à gagner subi par le titulaire du fait de la résiliation anticipée du contrat, lequel est égal au
produit entre,
d’une part, la moyenne des résultats annuels courant avant impôts constatés des trois
derniers exercices écoulés avant la résiliation ou, à défaut, la moyenne des résultats annuels courants
avant impôts des trois premiers exercices prévus dans les comptes
prévisionnels, et d’autre part, le
nombre d’années d’exécution du contrat restant à courir, dans la limite de cinq années
;
-
60 % du solde du compte GER
14
devra être restitué à la collectivité.
14
Gros entretien et renouvellement des matériels
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
40/45
Les conditions financières de la résiliation ont été établies sur ces fondements par la ville et la SNC Biarritz
Océan
dans le cadre d’un protocole d’accord signé le 24 avril 2015.
L
E PROTOCOLE D
’
ACCORD RELATIF A LA RESILIATION DU CONTRAT DE PARTENARIAT
La
ville et la SNC BO ont conclu un protocole d’accord le 24 avril 2015
autorisé par une délibération du
conseil municipal le 17 avril 2015.
Le protocole d’accord
retient
les points d’
accord suivants :
-
l
a date d’effet de la résiliation du contrat de partenar
iat est fixée au 31 décembre 2015 ;
-
l
’indemnité Li1 (Cité de l’Océan) e
t Li2 (Musée de la Mer) permet les
paiements prévus dans l’accord
direct conclu par la ville et Dexia, le Conseil d’Etat n’ayant pas annulé les actes d’acceptation de la
cession de créances ni l’accord direct signé par la ville et Dexia
;
-
le montant des indemnités de rupture du contrat, plafonné respectivement à une année de loyer Lf1a
et Lf2a est établi à 305 301,50
€
; ce montant réparant le préjudice subi par le titulaire n’est pas
considéré comme constituant la contrepartie d’une quelconque opération
. En outre, cette somme a été
considérée
comme ne donnant pas lieu à une facturation grevée de TVA, conformément à l’article 256
du code général des impôts ;
-
aucun manque à gagner
n’a été
subi par le titulaire du fait de la résiliation anticipée du contrat de
partenariat ;
-
la ville règlera au titulaire le montant de la TVA résultant, au 31 décembre 2015, de la remise des
ouvrages par ce dernier à la collectivité
15
. La valeur nette comptable des ouvrages et des équipements
telle que figurant au 31 décembre 2015 dans les comptes de la SNC BO s’él
ève à 33 934 465
€
; le
montant de la TVA due est donc de 6 786 893
€
;
-
l
e solde du compte GER doit faire l’objet d’un versement à la ville pour 60
% de son montant total, le
restant étant attribué à la SNC BO. Lors de la réunion du conseil municipal le 17 avril 2015 le maire
indiquait que la ville devait récupérer un montant de 240 000
€
à ce titre;
-
d
ans le cadre de l’obligation contractuelle de remise en état de
s ouvrages et équipements le
31
décembre 2015, la SNC BO s’engage à procéder aux travaux que le
rapport définitif de l’expert
indépendant mettra à sa charge, et notamment ceux destinés à remédier aux désordres constatés ainsi
que faisant l’objet d’une déclaration de sinistres
dommages-ouvrage (cf. supra). Après la remise du
rapport définitif de l’ex
pert indépendant, il est prévu que Vinci Construction émette une garantie à
première demande au profit de la ville de Biarritz
et pour chaque ouvrage, d’un montant égal à celui du
programme de remise en état des ouvrages et équipements.
Lors de la réunion du conseil municipal le 17 avril 2015, le maire a dressé le bilan financier de la résiliation
du contrat de partenariat en indiquant que, la ville récupérant 240 000
€ sur le solde du compte
« maintenance GER » et devant payer 305 302
€ à la SNC BO au titr
e des indemnités de résiliation, le coût
final de sortie du contrat de partenariat
n’
était que de 70 000
€.
Le solde du compte GER à restituer à la commune atteignant en fait 300 000
€, le coût de sortie s’établit
alors à 5 302
€.
Pour autant des sommes bien plus importantes demeurent à la charge du budget de la
commune au titre des paiements dus au créancier financier.
15
En application combinée de l’article 257 du code général des impôts et des stipulations de l’article 60.2 du contrat de partenariat.
Le montant de la TVA due par la ville au titulaire est calculé sur la base d’une assiette hors taxe correspondant à la valeur
nette
comptable des ouvrages et équipements à la date du 31 décembre 2015, majorée de la TVA aux taux normal en vigueur (20 %).
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
41/45
L
E MAINTIEN DES PAIEMENTS AU CREANCIER FINANCIER
La ville a choisi l’option 1 prévue à l’article 37.3 du contrat de partenariat, c’est
-à-dire le paiement des sous-
loyers Li1 a et Li1b et des sous-loyers Li2a et Li2b, à chaque échéance semestrielle à compter de la date de
fin anticipée du contrat et ju
squ’au terme normal du contrat.
La résiliation du contrat de partenariat n
’a donc p
as donné lieu à un
remboursement anticipé de l’intégralité
des indemnités dues, compte-tenu d
u montant dissuasif de l’
indemnité prévu en un tel cas (cf. supra).
DES ECONOMIES INCERTAINES SUR LA MAINTENANCE
Dans son allocution de présentation du protocole
d’accord au conseil municipal réuni le 17 avril 2015, le
maire indiquait que le coût financier de sortie du PPP, estimé alors à 70 000
€
, serait compensé par les
économies réalisées sur la maintenance, soit «
une dépense qui sera de 100 000
€/an moins impo
rtante que
cette dépense aujourd’hui à hauteur de 450
000
€ versés à Vinci.
(…)
».
Dans le rapport sur les orientations budgétaires de la commune
pour l’exercice 2016, il est
indiqué de même
que «
la résiliation du contrat de PPP devrait permettre une bais
se des coûts d’entretien
-maintenance de la
cité de l’océan et du musée de la mer de l’ordre de 250
K
€ par an
. »
Or, la
prestation de maintenance a été reprise par la ville de Biarritz en maîtrise d’ouvrage public dans des
conditions ne permettant pas aisément d
’en
comparer le coût avec la maintenance sous PPP. En effet, ni la
valorisation de ces coûts de maintenance ni leur contenu technique (leur « intensité ») ne sont les mêmes
dans les deux dispositifs contractuels.
10.4.1.1.
La prestation de maintenance prévue au contrat de partenariat laissait subsister des
interventions à la charge de la commune et de la SEM Biarritz Océan
La SNC Biarritz Océan avait confié à la société GTM Multiservices les obligations d’entretien et de
maintenance de la Cité de l’Océan et de l’extension du Musée de la Mer
qui lui incombaient dans le cadre
du PPP. Cependant ce dernier laissait à la charge de la ville et de la SEM Biarritz Océan (en charge de
l’exploitation des ouvrages) certaines
missions de maintenance, selon une répartition établie en fonction de
la norme FDX 60000 : ainsi les prestations de maintenance de niveaux 1 et 2 étaient prises en charge par la
ville et à la SEM, le partenaire privé ayant lui à sa charge les prestations de niveaux 3, 4 et 5.
Non valorisées financièrement dans le contrat de partenariat, les missions conservées par la ville et la SEM
doivent cependant voir leur coût ajouté à celui de la maintenance assurée par le partenaire privé, afin de
pouvoir comparer la charge totale ainsi déterminée aux coûts de maintenance observés postérieurement à
la résiliation du contrat de partenariat.
10.4.1.2.
Les conditions d’intervention de l’entreprise titulaire
du nouveau marché public de
maintenance
Un marché d’exploitation des installations
multi techniques (Musée de la M
er et Cité de l’Océan) a été conclu
pour une durée de 96 mois (du 1
er
janvier 2016 au 31 décembre 2023) par la ville de Biarritz avec
l’entreprise
Arrambide Maintenance, située à Anglet, le 22 juin 2015 pour un montant annuel de 167 167
€ HT
(200 600
€ TTC). Les prestations sont réglées à prix global forfaitaire annuel, révisable annuellement, non
actualisable.
Dans le contrat de partenariat
, le loyer de fonctionnement qui couvrait les dépenses d’entretien (Lfa), de
grosses réparations et renouvellement (Lfb) et de remboursement des impôts et de frais de gestion de la
SNC (Lfc)
s’élevait au
total à 426 788
€
HT par an.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
42/45
Or, le prix du
marché conclu avec l’entreprise
Arrambide en 2015 est inférieur de 259 621
€ à celui
consenti
à la SNC Biarritz Océan dans le cadre du contrat de partenariat. Toutefois, la comparaison permettant de
conclure à une économie sur la maintenance
n’apparaît pas
réellement possible dès lors que :
-
le prix
conclu avec l’entreprise
Arrambide donnera lieu à révision annuelle
et n’est donc pas stabilisé
;
-
le coût des interventions de maintenance prises en charge par la ville de Biarritz et la SEM Biarritz
Océan
n’est connu ni durant la période d’exécution du
contrat de partenariat ni dans le cadre du marché
public conclu a
vec l’entreprise
Arrambide. Dans le marché public conclu avec Arrambide, la ville et la
SEM seront en tous cas mobilisées de façon plus intense que dans le cadre du contrat de partenariat,
puisque des catégories d’intervention
s leur sont confiées dans leur intégralité alors que dans le contrat
de partenariat, la ville, la SEM et la SNC BO se répartissaient c
es mêmes catégories d’interventions
techniques (cf. tableau n° 20).
-
les interventions de l’entreprise
Arrambide sous marché public sont moins nombreuses que celles de
la SNC BO mais elles couvrent l’intégralité des actions appartenant à la catégorie d’intervention
technique concernée (tableau n°20).
-
l
e marché conclu avec l’entreprise
Arrambide ne renvoie plus à des missions définies selon les niveaux
déterminés par la norme FD 60000 du 2 mai 2002 ; les missions de maintenance y sont réparties entre
ce qui relève de l’entretien (P1) et du gros entretien et réparation (P2).
Interrogée sur ce point en cours d’instruction par la CRC, la ville de Biarritz a t
ransmis le tableau de
répartition des domaines d’activité relevant de la maintenance entre les différents opérateurs. Toutefois,
au regard des informations transmises, il n’est pas possible d’établir que la maintenance est réalisée dans
le cadre du même périmètre technique que celui prévu initialement dans le contrat de partenariat et que la
ville a réalisé une économie sur la maintenance comme elle le soutient.
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
43/45
Tableau n°20 : répartition des interventions de maintenance entre la ville, la SEM et la SNC
BO (PPP) et l’entreprise G (PPP, Marchés Publics).
SITUATION ANTERIEURE
SITUATION ACTUELLE
Nb de types d’interventions prises en
charge
Nb de types d’interventions prises en charge
SEM
VILLE
PPP VINCI
SEM
VILLE
Entreprise
Arrambide
MUSEE DE LA MER (extension)
DOMAINE TECHNIQUES : CHAUFFAGE, VENTILATION
ET CLIMATISATION
=19 types d’interventions
17
0
16
9
10 (seule)
DOMAINES TECHNIQUE : ELECTRICITE COURANT
FORT
= 13 types d’interventions
9
2
8
5
2
6 (seule)
DOMAINES TECHNIQUES : SECURITE :
= 5 types d’interventions
4
4
3
3
1
2 (seule)
DOMAINE SURETE
= 4 types d’interventions
0
2
0
0
2
0
DIVERS (installation de caisse billetterie et boutique) : 1
type d’intervention
1
1
DOMAINE LEVAGE
= 1 type d’interventions
1
1
0
GROS
ŒUVRE/SECOND ŒUVRE/SCENOGRAPHIE
-
AQUARIOLOGIE
: 3 types d’interventions (dont GER)
:
clos couvert, second œuvre et scénographie
-aquariologie
3
3
3
3
3
0
CITE DE L’OCEAN
DOMAINES TECHNIQUES : CHAUFFAGE,
VENTILATON ET CLIMATISATION, FLUIDES
= 11 types
d’interventions
10
0
11
1
0
10 (seule)
DOMAINES TECHNIQUES : ELECTRICITE COURANT
FORT = 13 types d’interventions
10
2
7
5
2
7 (seule)
DOMAINES TECHNIQUES : SECURITE
= 6 types d’interventions
4
0
4
3
1
3 (seule)
DOMAINE SURETE
= 4 types d’interventions
2
1
0
2
1
0
DIVERS (installation de caisse billetterie et boutique) = 1
type d’intervention
1
0
0
1
0
0
DOMAINE LEVAGE :
= 4 types d’intervention (dont installation ascenseur, portes
automatiques, barrières automatiques°
2
0
2
3
3
GROS ŒUVRE/SECOND ŒUVRE/SCENOGRAPHIE
:
= 3 type d’interventions (dont clos ouvert, second œuvre et
scénographie y compris plancher technique)
3
1
3
3
3
0
Source : informations figurant dans les documents transmis par la ville (marché public de maintenance).
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
44/45
11.
LE COUT
GLOBAL DE L’OPERATIO
N BIARRITZ OCEAN POUR LA VILLE DE BIARRITZ
L
’
EVALUATION DE LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
La tentative d
’
évaluation d
u coût global de l’opération
Biarritz Océan pour la ville de Biarritz
à laquelle s’
était
livrée la chambre régionale des comptes
dans son rapport d’observations provisoires prenait en compte les
flux financiers
actuels ou futurs présentant un caractère certain à la fin de l’instruction et
se rapportant
respectivement au contrat de partenariat public privé avec la SNC BO, au contrat de délégation de service
public avec la SEM BO et aux opérations réalisées
sous maîtrise d’ouvrage de la ville
. Le coût global ainsi
évalué s’élevait
à 39 215
384 €
, correspondant à la différence entre 62 689
960 € de dépenses
engagées
ou à engager et 23 474
576 € de ressources encaissées ou à encaisser
(cf. tableau ci-dessous).
Tableau n°22 Evaluation du coût global de l’opération pour la ville de Biarritz.
AU TITRE DU PARTENARIAT PUBLIC PRIVE
DEPENSES:
47 597 568
Loyer d'investissement et de financement Cité de l'Océan
30 503 849
Loyer d'investissement et de financement Musée de la Mer
13 934 855
Montant maintenance payé jusqu'au 31/12/2015
2 279 814
Assurance
142 032
Montant de l'indemnité de résiliation du PPP
305 302
Différenciel sur les subventions FEDER resté à la charge de la commune
431 716
RESSOURCES
:
16 800 000
Solde du compte GER
300 000
Subventions publiques reçues par la ville
16 500 000
AU TITRE DES OPERATIONS SOUS MAITRISE D'OUVRAGE VILLE
DEPENSES
11 368 319
2011 : campagne lancement Biarritz Océan
200 000
2013 campagne «
Biarritz l’océan et vous
»
165 000
2014 campagne «
Biarritz, l’océan et vous
» + événement + expo-
événement les abysses.
163 000
2015 : océan et climat, Biarritz se mobilise
140 000
Marchés conclus par la ville jusqu'au 31/12/2014
3 462 983
Dépenses prévues dans le cadre du plan de relance à partir de 2015
5 900 000
Dépenses de maintenance 1er janvier 2016 au 31 décembre 2023
1 337 336
RESSOURCES
1 226 000,00
Subventions collectivités (plan de relance)
1 226 000,00
AU TITRE DE LA DSP
DEPENSES:
3 724 073,46
Entrées prises en charge par la ville (gratuité ou réduction)
224 073,46
subventions d'exploitation
1 500 000,00
Participation au capital SEM depuis 2009
2 000 000,00
RESSOURCES
5 448 576,56
Redevances versées à la ville par la SEM
5 448 576,56
Ce calcul provisoire mettait donc en évidence :
- un coût net de 30 797
568 € au titre du PPP
(47 597
567 € de dépenses –
16 800
000 € de recettes)
- un coût net de 10 142
319 € au titre des opérations sous maîtrise d’ouvrage communale
(11 368
319 € de dépenses –
1 226
000 € de recettes)
- un excédent de 1 824
504 € au titre de la DSP (5
548
577 €
de recettes - 3 724
073 € de dépenses).
Rapport d’observations
définitives
▪
Commune de Biarritz
chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine
45/45
L’
EVALUATION PROPRE DE LA COMMUNE
En réponse au rapport d’observations provisoires
précité, la commune de Biarritz a produit pour sa part le
tableau ci-après, privilégiant une présentation globale fonctionnement / investissement à la présentation par
nature juridique d’opérations (
PPP / DSP /
maîtrise d’ouvrage ville
) retenue par la chambre régionale des
comptes (cf. supra)
, d’une part,
prenant
en compte l’ensemble des dépenses
et recettes prévisibles à
l’horizon
2040 (terme du contrat de PPP)
, d’autre part.
Ce décompte de la ville intègre ainsi les opérations suivantes, se rapportant à la période 2016-2040, qui
n’étaient pas pris en compte par le calcul de la chambre
:
- en recettes
: les redevances d’affermage
à recevoir de la SEM Biarritz Océan
- en dépenses : les coûts afférents à la maintenance, aux assurances, à la compensation des
gratuités à la SEM Biarritz Océan, aux subventions d’exploitation versées à ladite SEM.
Si cette évaluation de la commune de Biarritz diffère donc de celle de la chambre régionale des comptes,
elle apparaît cependant cohérente au regard des choix méthodologiques et des données sur lesquels elle
se fonde. Elle laisse apparaître une charge nette de 23 827 472
€ pour la collectivi
té, correspondant à la
différence entre 73 454
721 € de dépenses totales et 49
627
249 € de recettes totales sur la durée de vie
contractuelle de l’opération.