44, rue Alexis de Villeneuve - 97488 Saint-Denis Cedex - www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 5 décembre 2017
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SES RÉPONSES
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE
SECOURS
« Enquête sur les rémunérations et le temps de
travail des personnels de la sécurité civile »
(Département de La Réunion)
Exercices 2011 et suivants
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
.............................................................................................................................
2
RECOMMANDATIONS
.........................................................................................................
3
I. PROCÉDURE
...............................................................................................................................
5
II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES
............................................................................................
5
I -
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
........................................................
6
A
-
L’
ORGANISATION DE LA FONCTION
.......................................................................
6
1 -
Les services
..................................................................................................
6
2 -
Les instances paritaires
.................................................................................
7
3 -
Le contrôle interne
........................................................................................
8
B
-
L
E RECRUTEMENT ET LA CARRIÈRE
.......................................................................
9
1 -
La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC)
............
9
2 -
Le recrutement d’agents contractuels
.........................................................
10
3 -
La carrière des sapeurs-pompiers professionnels
.......................................
11
C
-
L
ES RÉMUNÉRATIONS
..........................................................................................
12
1 -
La rémunération des personnels titulaires
..................................................
13
2 -
La rémunération des personnels non titulaires
...........................................
15
3 -
Les avantages en nature
..............................................................................
16
D
-
L
E TEMPS DE TRAVAIL
.........................................................................................
16
1 -
Les sapeurs-pompiers professionnels
.........................................................
16
2 -
Les PATS et les SPP en service hors rang
.................................................
17
3 -
Le contrôle du temps de travail
..................................................................
18
4 -
Les absences du service
..............................................................................
19
II -
LES CHANTIERS MAJEURS
.....................................................................................
20
A
-
L
ES EFFECTIFS
......................................................................................................
20
1 -
La structure globale
....................................................................................
20
2 -
Les sapeurs-pompiers
.................................................................................
22
3 -
Le personnel administratif, technique et spécialisé
....................................
24
4 -
Les SPP affecté à des postes non opérationnels
.........................................
24
B
-
L
A GESTION DES GARDES PAR LES
SPP
...............................................................
26
ANNEXE 1
–
TABLEAUX
A L’APPUI DU RAPPORT
.....................................................
28
ANNEXE 2
–
RÉPONSES
....................................................................................................
31
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
2
SYNTHÈSE
Le service départemental d’incendie et de secours (SDIS) de La Réunion est chargé de la
prévention, et de la
lutte contre les incendies ; il concourt également aux secours d’urgence. Il a
dès sa création été confronté à des difficultés structurelles en matière de gestion des ressources
humaines (RH). La masse salariale s’élève à 72,2 M€ ; elle représente 91 % des
charges réelles de
fonctionnement de l’établissement en 2016.
Un défaut de maîtrise de son fonctionnement interne en matière de gestion des RH
caractérise l’organisme. Cette fonction est éclatée entre quatre entités non coordonnées avec pour
conséquence des dysfonctionnements et des procédures lacunaires : le décompte des indemnités
de volontaires n’est pas fiable ; certains tableaux d’avancement n’ont pas été transmis aux
commissions administratives paritaires fin 2016 ayant conduit à des retards de promotion pour
certains agents et à des avancements plus rapides que prévu pour d’autres.
L’organisation du temps de travail n’est pas en conformité avec la réglementation. La
quasi-totalité des régimes de travail en vigueur ne respecte pas la durée légale du travail de 35 h
hebdomadaires, soit 1 607 h par an. Les heures non travaillées représentent pour l’établissement
un surcoût de 3,18 M€ soit l’équivalent de 53 ETP.
L’absentéisme, élevé, a presque doublé entre 2011 et 2016. Son coût est estimé à 6,6 M€.
Les
actions engagées depuis près d’une année produisent des effets positifs pour juguler cette
situation.
L’étude du régime indemnitaire de l’ensemble des statuts a révélé des anomalies dont la
principale a porté sur l’indexation irrégulière du régime indemni
taire spécifique aux sapeurs
pompiers professionnels (SPP)
. En 2013, le conseil d’administration du SDIS a renoncé à
récupérer les sommes irrégulièrement versées pour un montant de 5 M€.
Le SDIS est confronté à des enjeux stratégiques en matière de gestion des ressources
humaines en raison notamment du vieillissement de ses effectifs. Avec une moyenne d’âge de
47,7 ans, les SPP
ont 10 ans de plus que l’ensemble du corps au niveau national. L’établissement,
qui aura à renouveler près de la moitié de ses effe
ctifs d’ici 2030, ne dispose toujours pas de gestion
prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences pour faire face à ce défi.
Comparé à un SDIS de 1
ère
catégorie, la structure des effectifs génère un surcoût de 12
M€.
Il aurait un besoin de
400 pompiers volontaires supplémentaires, alors qu’il comprend 200 sapeu
rs
pompiers professionnels
et près d’une centaine de personnels administratifs et techniques (PATS)
en plus des autres établissements. La capacité opérationnelle apparait insuffisante, inférieure à
30
% de ses objectifs en termes d’effectifs immédiatement mobilisables.
L’organisation du travail, rendue rigide par la prépondérance du régime de garde de 24 h
chez les SPP, s’avère inadaptée. Elle induit un surcoût estimé à 5,8 M€.
La gestion des ressources humaines est dispendieuse et inorganisée. Les carences
correspondantes ont généré des surcoûts alors que l’établissement doit faire face à des enjeux en
matière de renouvellement des effectifs et d’organisation opérationnelle. La maitris
e de la gestion
du personnel, en termes de moyens humains et financiers constitue un chantier majeur.
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
3
RECOMMANDATIONS
1
Régularité
N°
Domaine
Réalisé
En cours
de
réalisation
Non
réalisé
Page
1
Ressources
humaines
Appliquer les dispositifs prévus par la loi
n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions
statutaires relatives à la fonction publique
territoriale concernant la création d’emplois et le
recrutement d’agents contractuels.
X
11
2
Ressources
humaines
Mettre en conformité les régimes indemnitaires
des agents permanents avec la réglementation
applicable
et
récupérer
les
sommes
irrégulièrement payées :
- pour les sapeurs-pompiers professionnels :
décret n° 90-850 du 25 septembre 1990 portant
dispositions
communes
à
l’ensemble
des
sapeurs-pompiers ;
- pour les personnels administratifs, techniques
et spécialisés : décret n° 91-875 du 6 septembre
1991 pris pour l'application du premier alinéa de
l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction
publique territoriale et notamment son article 1.
X
16
3
Ressources
humaines
Mettre en place un dispositif de contrôle
automatisé du temps de travail, conformément
au décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif
aux
indemnités
horaires
pour
travaux
supplémentaires.
X
18
4
Ressources
humaines
Respecter la durée annuelle du temps de travail
des personnels toute catégorie confondue selon
les dispositions du décret n° 2001-623 du
12 juillet 2001 relatif à l'aménagement et à la
réduction du temps de travail dans la fonction
publique territoriale
X
18
5
Ressources
humaines
Mettre
en
application
les
procédures
de
reclassement
des
sapeurs-pompiers
conformément à l’article 3 de la loi n° 2000
-628
du 7 juillet 2000 relative à la prolongation du
mandat et à la date de renouvellement des
conseils d'administration des services d'incendie
et de secours ainsi qu'au reclassement et à la
cessation
anticipée
d'activité
des
sapeurs-pompiers professionnels.
X
26
1
Les recommandations sont
classées sous la rubrique « régularité » lorsqu’elles
ont pour objet de rappeler la règle
(lois et règlements) et
sous la rubrique « performance » lorsqu’elles portent sur la qualité de la gestion, sans que
l’application de la règle ne
soit mise en cause.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
4
Performance
N°
Domaine
Réalisée
En cours
de
réalisation
Non
réalisée
Page
1
Développer une démarche de contrôle interne en
vue d’améliorer la gestion des ressources
humaines au sein de l’établissement.
X
19
2
Définir une trajectoire pluriannuelle d’évolution
de l’ensemble des effectifs pour
mieux couvrir
les besoins opérationnels de l’établissement.
X
22
3
Définir, en lien avec les services préfectoraux et
en
prenant
en
compte
les
projections
d’accroissement de la population, un plan de
gestion de la garde aux besoins du département.
X
27
4
Engager une réflexion sur les modalités d’envoi
des
sapeurs-pompiers
professionnels
et
volontaires en intervention.
X
27
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
5
I. PROCÉDURE
Le contrôle des comptes et de la gestion du service départemental d’incendie et de secours
de La Réunion a été ouvert le 23 décembre 2016 par lettre du président de la chambre adressée à
Mme Nassimah Dindar, présidente du conseil d’administration de l’établissement.
Ces travaux, objet du présent cahier, portent sur les rémunérations et le temps de travail
des p
ersonnels du SDIS, dans le cadre d’une enquête commune aux juridictions financières. Un
second cahier aborde notamment trois thématiques, la gouvernance, l’utilisation des moyens et la
commande publique.
En application de l’article L. 243
-1 du code des jur
idictions financières (CJF), l’entretien
de fin de contrôle a eu lieu le 22 juin 2017 avec l’ordonnateur en fonction.
Lors de sa séance du 5 juillet 2017, la chambre a arrêté des observations provisoires,
transmises à Mme Nassimah Dindar.
Suite à la
demande de l’ordonnateur en date du 21 septembre 2017, son conseil a consult
é
les pièces à l’appui du rapport d’observations provisoires.
Par courriers enregistrés au greffe les 25 septembre 2017 et 8 novembre 2017, Mme Dindar
a adressé ses réponses à la chambre.
A sa demande, et conformément à l’article L. 243
-6 du code
des juridictions financières ; elle a été entendue, à sa demande, par la chambre, le
20 novembre 2017.
Après avoir examinées les réponses, la chambre, dans sa séance du 5 décembre 2017 a
arrêté les observations définitives suivantes :
II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Les services d'incendie et de secours ont la charge exclusive de la prévention, de la
protection et de la lutte contre les incendies ; ils concourent avec les autres services et
professionnels concernés à la protection et à la lutte contre les autres accidents, sinistres et
catastrophes, à la prévention des risques technologiques ou naturels ainsi qu’aux secours
d’urgence.
Jusqu’en 2016, ils sont classés en cinq catégories en fonction d
e la population du
département, et de leurs moyens financiers et humains. Compte tenu de son poids, le SDIS de
La
Réunion est le seul au sein des départements d’outre
-mer à faire partie des 24 établissement de
1
ère
catégorie. Un arrêté du ministre de l’int
érieur du 2 janvier 2017 a modifié les critères de
classement en se basant sur le niveau de la population ; l’établissement public est désormais placé
en catégorie intermédiaire, c’est
-à-dire dans le groupe des départements comprenant de 400 000 à
900 000 habitants.
Les effectifs des services départementaux d’incendie et de secours sont composés
principalement de trois groupes : les sapeurs-pompiers professionnels (SPP), parmi lesquels il peut
être distingué les SPP relevant du service de santé et de secours médical (SSSM) ayant des grades
et des missions distincts, les sapeurs-pompiers volontaires (SPV) et les personnels administratifs,
techniques et spécialisés (PATS).
Au moment de la départementalisation en 1996, le nouveau service a hérité d’une
infrast
ructure et de moyens opérationnels vétustes. L’organisation du traitement de l’alerte était
déconcentrée. Il y avait un manque de cadres ; les effectifs étaient composés de 600 SPP, 200 SPV
ainsi que 300 « volontaires permanents », agents publics travaillant à temps plein comme
sapeurs-
pompiers mais sous un statut de volontaire. L’établissement connaissait des conflits
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
6
sociaux récurrents ainsi que de fortes tensions vis-à-vis de la direction. En 1999, une inspection
de la sécurité civile avait envisagé d’en
gager la dissolution du corps des sapeurs-pompiers.
Le SDIS doit faire face à certaines contraintes particulières s’agissant du relief et de
l’isolement. Le département a une surface similaire à celle des Yvelines avec en son centre un
massif montagneux dépassant les 3
000 m. L’éloignement de plus de 9
000 km de la métropole
rend difficile tout renfort opérationnel extérieur en cas de crise majeure.
Pour limiter ces difficultés, quatre chantiers structurants ont été conduits
: l’intégration et
la formation des permanents communaux comme fonctionnaires territoriaux pour un coût de 5
M€,
un programme de création et de rénovation de casernes, un investissement dans le parc de
véhicules et l’équipement pour plus de 25 M€ en 15 ans ainsi que l’amélioration de l’
organisation
des opérations (centralisation des appels sur un seul site, numérisation du réseau radio, créations
d’unités opérationnelles spécialisées).
Le SDIS est placé pour emploi sous l’autorité du préfet. Il est administré par un conseil
d’administrat
ion (CASDIS) composé de représentants des communes et du département et présidé
de droit par la présidente du conseil départemental.
L’ordonnateur qui partage l’ensemble des constats de la chambre indique que la situation
dégradée de l’établissement n’est
pas récente. Il
estime que la nomination d’un nouveau directeur
devrait permettre d’améliorer le fonctionnement du
service
. La chambre souligne qu’entre 2011 et
2017, peu d’actions ont été engagées pour
mettre un terme aux dysfonctionnements, soulevés dans
plusieurs rapports. Elle
relève que la situation ne s’est pas améliorée. L’important effort de
redressement, débuté par le nouveau directeur témoigne de l’ampleur des travaux à mener d’un
point de vue fonctionnel, organisationnel et opérationnel.
I -
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
A -
L’organisation de la fonction
1 -
Les services
La fonction RH regroupe plusieurs axes : le recrutement, la gestion des carrières, des
emplois et des compétences, la paie, la formation. Quatre entités se répartissent ce domaine : le
groupement ressources humaines est en charge du recrutement, de la gestion et de la paie des
sapeurs-pompiers professionnels, et des personnels administratifs, techniques et spécialisés
(PATS)
; la mission volontariat s’occupe du recrutement, de la ge
stion administrative et de la
liquidation des indemnités des SPV ; le groupement formation traite de la totalité de la fonction ;
le service de santé et de secours médical (SSSM) assure notamment le traitement des données
relatives aux congés maladie des SPP.
Cette organisation, critiquée dans le précédent rapport de 2012, n’a pas connu
d’amélioration. Selon le SDIS, l’éclatement de cette fonction est un héritage historique. Il l’a
cependant maintenu pour différentes raisons. Selon lui, les formations spécifiques des SPP
nécessiteraient un groupement dédié, à la fois prestataire des formations internes et gestionnaire
des formations pour les SPP. La création de la mission volontariat en 2014 témoigne de la volonté
affichée du SDIS de faire du volontariat un axe stratégique de développement nécessitant une
structure de gestion ad hoc. Le suivi des congés maladie par le SSSM s’expliquerait par l’intérêt
de ce service pour ces données et leur nécessaire fiabilisation.
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
7
La chambre observe qu’aucune instance de coordination n’existe
entre ces différents
services pour assurer leur efficience. Le SDIS reconnaît l’absence de pilotage de la fonction et de
mesures propres à initier sa mise en œuvre. L’absence de coordination ou de formalisation des
procédures entre ces entités est préjudiciable. Elle a pu être, par exemple, un frein à la mise en
place d’une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. De même, le SSSM est
aujourd’hui le principal porteur de l’analyse des données liées à l’absentéisme alors que d
es
données différentes peuvent être produites par le groupement RH, la définition des éléments
attendus n’étant pas unifiée ni partagée.
La création récente d’un pôle
« Activités et compétences »
regroupe la gestion des ressources humaines et la formation
concernant l’ensemble de ses
personnels, y compris les volontaires.
Tandis qu’un certain nombre de SDIS ont fait le choix de mutualiser la gestion de leurs
PATS avec le département dans un s
ouci d’optimisation, le SDIS vient de signer
récemment une
convention en la matière.
La chambre l’invite à développer rapidement un schéma de la
mutualisation de ses services avec ceux du département dans un souci de bonne gestion des deniers
publics.
2 -
Les instances paritaires
a -
Le comité technique
Le comité technique (CT) est composé de représentants du personnel élus et de
représentants de l’établissement public désignés parmi les membres du CASDIS ou les agents du
SDIS. Il doit être consulté concernant l’organisation et le fonctionnement des services, et plus
généralement sur les questions ayant un impact sur le personnel (effectifs, emplois, compétences,
rémunérations, conditions de travail…). Le bilan social y est également débattu.
Le précédent rapport d’observations définitives le présentait comme un organe de
concertation inexistant du fait du non-respect de la fréquence réglementaire de ses réunions, du
non-respect du quorum de réunion ou du report de réunion faute de quorum.
Sur la période de contrôle, le CT a été réuni conformément à la fréquence minimale requise.
S’il l’a réuni quatre fois en 2016, le SDIS
s’est engagé
à rassembler régulièrement les membres de
cette instance dont le rôle est important au regard de l’activité particulière de l’établissement.
b -
Le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de tra
vail
L’article 33
-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives
à la fonction publique territoriale impose la création d’un comité d’hygiène, de sécurité et des
conditions de travail (CHSCT) pour l’ensemble des SDIS, sans condition d’effectifs, à la
différence des autres collectivités ou établissements publics locaux. Cette disposition vise
notamment à prendre en compte la dangerosité des conditions d’exercice des missions des
sapeurs-pompiers.
Il veille à la protection de la santé physique et mentale et de la sécurité des agents dans leur
travail et à l'amélioration des conditions de travail ainsi qu’à l'observation des prescriptions légales
prises en ces matières. Il est composé de membres représentant le SDIS et de membres désignés
par les organisations syndicales.
L’article 58 du décret n°
85-603 du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail
ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale précise
que le CHSC
T se réunit au moins trois fois par an ainsi qu’à la suite de tout accident mettant en
cause l'hygiène ou la sécurité ou ayant pu entraîner des conséquences graves.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
8
Sur la période de contrôle, le CHSCT s’est réuni deux fois en 2011, deux fois en 2012, une
fois en 2014, une fois en 2015, cinq fois en 2016. En 2013, il n’a pas été réuni. Au vu des risques
auxquels sont confrontés les sapeurs-pompiers notamment et des enjeux propres aux SDIS, le
non-
respect de la fréquence de réunion des CHSCT pourrait s’avére
r risqué
. L’accroissement de
l’absentéisme lié aux accidents de travail, de l’ordre de 72
% pour les SPP et de 243 % pour les
PATS entre 2011 et 2016, constitue un domaine sur lequel son intervention est attendue pour
limiter les risques. La chambre prend
acte de la volonté de l’établissement de
respecter la fréquence
de réunion du comité.
3 -
Le contrôle interne
Le SDIS n’a pas développé de processus de contrôle interne de sa fonction RH. Certaines
procédures s’avèrent inadaptées aux risques qu’elles sont cen
sées couvrir. Deux exemples
illustrent cette situation : le contrôle des indemnités des sapeurs-pompiers volontaires ainsi que le
suivi des propositions de tableaux d’avancements en commission administrative paritaire.
Si peu de procédures en matière de ressources humaines sont formalisées, les indemnités
des sapeurs-pompiers
volontaires ont fait l’objet d’une note de procédure du 20 janvier 2011.
Concernant l’indemnisation des SPV en centre de secours, cette note précise que le chef de centre
établit une f
iche individuelle de présence et de suivi d’activité normée en précisant les horaires
exacts d’intervention. Il établit également l’état récapitulatif mensuel des indemnités qui indique
le nombre d’heures effectuées et sert de pièce justificative de paieme
nt. Ces deux documents signés
du SPV et du chef de centre sont transmis au groupement RH.
Le document n’a pas fait l’objet d’une actualisation
; il ne prend pas en compte l’évolution
organisationnelle comme la création de la mission volontariat et les échanges par voie
dématérialisée. La procédure prévue est lourde et chronophage, nécessitant des saisies de données
qui peuvent être sources d’erreurs. Elle peut en outre, donner lieu à des pratiques frauduleuses en
établissant des déclarations erronées.
Il n’
existe pas de contrôle extérieur des données validées par le chef de centre ; aucun
rapprochement avec les données opérationnelles, gérées par un autre groupement, n’est effectué.
Le projet de traitement de l’alerte et de gestion opérationnelle (STAGO),
devrait permettre une
informatisation de la gestion opérationnelle. Il participera à la fiabilisation du processus, en
mettant en conformité la gestion des indemnités avec celle des gardes opérationnelles.
En matière d’avancement d’échelon, le SDIS n’a pas t
ransmis dans les délais ses
propositions pour l’ensemble des groupes hiérarchiques des PATS aux commissions
administratives paritaires (CAP) compétentes du centre de gestion de La Réunion en 2016. Il en a
été de même pour les propositions d’avancement des
officiers SPP. La CAP, après avoir procédé
à des rappels, a rejeté les projets de tableaux d’avancement pour les officiers SPP arrivés hors
délais.
L’avis des CAP en matière d’avancement pour certains échelons et en matière de grade est
requis par les articles 78, 78-1 et 79 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions
statutaires relatives à la fonction publique territoriale. L’absence de transmission en 2016 des
propositions d’avancement a pour conséquence de ralentir les progressions dans
les grades.
Pourtant, concernant l’avancement d’échelon des PATS, la CAP a décidé, faute de propositions
transmises dans les délais, d’émettre un avis favorable à un avancement à la durée minimale. Cette
décision écarte le SDIS de son pouvoir de proposition.
Les articles 78 et 80 de la loi précitée prévoient que les avancements de grade et d’échelon
sont prononcés par l’autorité territoriale. Fin juin 2017, les arrêtés de promotions au titre des
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
9
années 2015 et 2016 étaient toujours en cours de traitement.
Le retard qui en résulte n’est pas
neutre sur la situation des dépenses de personnel de l’établissement.
La chambre relève que ces dysfonctionnements n
’ont pas
donné lieu à des mesures
correctives visant à améliorer la gestion des ressources humaines. Suite à la création récente du
groupement « qualité prospective
», en charge du contrôle et de l’évaluation du fonctionnement
interne du SDIS, elle lui recommande de déployer un dispositif de contrôle interne au sein de sa
fonction RH.
B -
Le recrutement et la carrière
1 -
La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC)
La GPEC est une démarche visant à permettre à l’organisation d’obtenir au moment voulu
les personnels avec les compétences souhaitées pour pouvoir remplir les missions qui sont ou
seront les siennes, dans une vision à la fois stratégique et dynamique.
Alors que ce dispositif était un objectif de la convention pluriannuelle qui le liait au
département pour la période 2010-
2011, le SDIS indique ne pas l’avoir mis en œuvre. La seule
men
tion d’éléments relatifs à une ébauche de gestion prévisionnelle apparaît dans le rapport
d’orientation budgétaire 2016 dont l’objectif était notamment de «
limiter les effectifs et baisser la
masse salariale » ainsi que de « poursuivre et accroître la politique du volontariat ». Ces
orientations n’étaient pas accompagnées de données chiffrées.
L’établissement doit faire face à moyen terme à des enjeux de compétences et d’effectifs
importants
: la moyenne d’âge des SPP est de 47,7 ans en 2017,
en constant
e augmentation, alors
qu’elle est de 37 ans au niveau national
2
. Ainsi, en 2016, seuls 43 SPP sur 878, soit moins de 5 %,
avaient moins de 30 ans, les quinquagénaires et sexagénaires représentaient près de 44 % des
effectifs de SPP. Près de la moitié des a
gents a donc vocation à quitter l’établissement d’ici 2030
avec un risque important de perte de compétences.
Le vieillissement de la population de SPP influe sur la capacité opérationnelle du SDIS.
Ainsi, si ce dernier persiste dans sa politique de maintien des effectifs de SPP, il aura à recruter et
former près de 400 SPP d’ici 2030. Cette situation doit être l’occasion pour lui d’engager avec les
services concernés, une réflexion sur son organisation et sur les moyens à développer pour
absorber le flux à venir de personnel entrant. En réponse
, l’ordonnateur
indique avoir créé un
service à compter d’août 2017
; un agent contractuel a été recruté. Un des premiers travaux rendus
a consisté à dresser un tableau des emplois. La GPEC devrait permettre de dispose
r d’outils et de
référentiels opérationnels dont la chambre recommande la mise en œuvre.
2
Données 2015.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
10
Graphique n° 1 : Évolution de la répartition des effectifs SPP par catégorie d
’â
ge entre 2011 et
2016
Source : CRC à partir des bulletins de paye
2 -
Le recrutement
d’agents contractuels
Sur la période de contrôle, la masse salariale liée aux contractuels a été multipliée par 5.
Un échantillon de huit dossiers
3
a été sélectionné en privilégiant les contrats les plus récents.
Le SDIS a recruté irrégulièrement des contractuels de droit public pour lesquels le besoin
n’était pas avéré en contournant les règles permettant l’information du conseil d’administration ou
la publicité des vacances de postes ; certains dossiers apparaissent également contestables dans la
mesure où des agents avaient travaillé pour la présidente à titre privé. L
’ordonnateur souligne
qu’elle n’est pas
responsable des constatations de la chambre, imputables aux services du SDIS,
sans apporter de précisions.
L’ensemble des emplois de droit public de la collectivité doit faire l’objet d’une
délibération de création comme le précise l’article 34 de la loi n°
84-53 du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Elle doit, le cas échéant,
préciser les co
nditions de recrutement d’un agent contractuel sur l’emploi concerné
4
. Aucun des
contrats contrôlés ne mentionnait une décision de l’assemblée délibérante en termes de création
d’emploi. Plus généralement, les seules délibérations du CASDIS l’invoquant so
nt celles relatives
au tableau des effectifs qui mentionnent, au mieux la catégorie ainsi que l’affectation. Ces
3
Tableau n° 3 de l’
annexe 1
4
«
Les emplois de chaque collectivité ou établissement sont créés par l’organe délibérant de la collectivité ou de
l’établissement
. La délibération précise le grade ou, le cas échéant, les grades correspondant à l'emploi créé. Elle
indique, le cas échéant, si l'emploi peut également être pourvu par un agent contractuel sur le fondement de l'article
3-3. Dans ce cas, le motif invoqué, la nature des fonctions, les niveaux de recrutement et de rémunération de
l'emploi créé sont précisés. Aucune création d'emploi ne peut intervenir si les crédits disponibles au chapitre
budgétaire correspondant ne le permettent. »
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
11
documents n’indiquent ni les conditions de recrutement ni la nature des fonctions, ni la possibilité
d’avoir recours à un agent contractuel.
L'article 3 du décret n° 88-145 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du
26 janvier 1984 précitée précise que "le contrat conclu pour un motif de remplacement momentané
d'agent absent, de vacance temporaire d'emploi ou d'accroissement temporaire ou saisonnier
d'activités comporte une définition précise du motif de recrutement." Cet article permet le
recrutement sans publication au préalable de la vacance d’emploi. Seul le contrat de Mme
A.
comporte une mention du motif de remplacement, en l’occurrence le remplacement d’un agent.
Les contrats de Mme B. et de M. C. ne comportaient pas de précisions sur la nécessité de leur
recrutement.
En 2017, le SDIS a recruté quatre agents polyvalents en charge de l’entretien des locaux
des sites de la rue Monthyon à Saint-Denis. Trois agents ont été recrutés en contrats aidés. Un
quatrième contrat, de droit public à la différence des autres, a été signé pour Mme B.
au titre d’un
accroissement temporaire d’activité. Selon les éléments fournis par le SDIS, il s’agissait de faire
face au départ d’agents d’entretien. Cette situation ne peut justifier de l’application des dispositions
de l’article 3 susmen
tionné.
Les modalités de recrutement de Mme B.
au mois de mars 2017 s’avèrent critiquables.
L’intéressée était préalablement employée d’octobre à décembre 2016 par
une société publique
locale
puis à titre privé d’août 2016 à mars 2017 par la présidente de
ces deux structures. Selon
elle, ce dossier
n’appelle pas d’observations
.
M. D. a également été employé par la présidente du 1
er
janvier 2016 au 31 juillet 2016,
selon les données de la caisse générale de sécurité sociale. L’intéressé dont le contrat
avec le SDIS
974 était prévu pour une durée de six mois, du 1
er
décembre 2015 au 30 novembre 2016, a
concomitamment travaillé à titre privé pour la présidente ; son co
ntrat prévoyait qu’il consacre
toute son activité et tous ses soins au service ; il
s’interdi
sait
d’exercer toute autre activité
professionnelle pendant l’exécution de son contrat.
Ce dernier prévoyait un régime du temps de
travail à 70 % soit 1
125 h annuelles. Selon le SDIS, l’agent devait travailler 4 h par jour. Sur la
base d’un nombre de jours travaillés théorique de 230 jours, son nombre d’heures de présence
a
été estimé à 920
h, soit 20 % en deçà de ses obligations contractuelles. Il devait s’occuper de
l’entretien des cours et espaces
verts du site principal de la rue Monthyon. L’ensemble d
e ces
surfaces représente près de 1 000 m², principalement recouverts de goudron et constitué de
parkings. Ces derniers, occupés à compter de 8 h par les véhicules des personnels et des agents de
garde au centre de traitement des appels ainsi que du centre
opérationnel départemental d’incendie
et de secours, limitent les surfaces à entretenir. La surface dédiée aux espaces verts est restreinte.
Au vu de ce qui précède, les conditions de recrutement ainsi que les fonctions exercées par M. D.
ne semblent pas en adéquation avec les termes du contrat et le temps de travail retenu.
La chambre
qui prend acte de la volonté de l’établissement de ne plus recruter d’agents en
contrats aidés, rappelle
au SDIS l’obligation de respecter les dispositifs prévus par la loi n°
84-53
du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale
concernant la création d’emplois et le recrutement d’agents contractuels, en res
pectant
l’information et les attributions du conseil d’administration ainsi que l’obligation de publicité des
vacances de postes.
3 -
La carrière des sapeurs-pompiers professionnels
a -
L’avancement
Concernant les avancement d’échelons, le SDIS applique la durée m
inimale pour les agents
de catégorie d’encadrement et d’exécution alors que les agents d’encadrement intermédiaire
bénéficient exclusivement de l’avancement d’échelon a maxima depuis le 1
er
juillet 2016. Deux
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
12
représentants du personnel bénéficiant de décha
rge d’activité de service connaissent un
avancement d’échelon à la durée médiane.
L’alinéa 2 de l’article 49 de la loi n° 84
-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions
statutaires relatives à la fonction publique territoriale précise que « le nombre maximum de
fonctionnaires appartenant à l'un des cadres d'emplois ou corps régis par la présente loi, à
l'exception du cadre d'emplois des agents de police municipale, pouvant être promus à l'un des
grades d'avancement de ce cadre d'emplois ou de ce corps est déterminé par application d'un taux
de promotion à l'effectif des fonctionnaires remplissant les conditions pour cet avancement de
grade. Ce taux de promotion est fixé par l'assemblée délibérante après avis du comité technique ».
Il appartient au conseil
d’administration de déterminer le rapport maximal entre le nombre
de promus et le nombre de promouvables par grade. Une délibération de décembre 2013 a défini
les ratios maximaux d’avancement de grade pour l’ensemble des filières à 20
% pour les catégories
A, 30 % pour les catégories B et 40 % pour les catégories C. Ces ratios ont été portés à 100 % par
une délibération de décembre 2016 pour des raisons de souplesse de gestion.
b -
La mobilité
La mobilité des SPP ne concerne que les officiers
; l’insularité e
t le recrutement au niveau
local la limitent. Une réticence à la mobilité de la part de ses fonctionnaires serait selon le SDIS à
souligner ; les effets de la sur-
rémunération en seraient la cause. D’un taux de 53,63
% du
traitement de base, elle rend financièrement désavantageux pour les fonctionnaires concernés une
affectation en métropole ou dans un autre département d’outre
-mer. La sur-rémunération est plus
élevée à La Réunion
et dépasse le surcoût de la vie par rapport à la métropole, mesuré par l’INSE
E
à 7,1 % en 2015.
Aucun avancement de grade relatif aux officiers supérieurs n’a eu pour conséquence un
changement d’affectation qu’il s’agisse d’une mobilité interne ou externe. L’ensemble des
avancements a été réalisé avec un maintien en poste. Cette absence de mobilité externe freine la
diffusion de bonnes pratiques en provenance d’autres SDIS.
A titre d’exemple, en juin 2017, un jugement confirmé récemment par le conseil d’
État a
condamné le SDIS à payer une somme globale de près de 90 000
€ doublé d’u
ne astreinte de 400
€
par jour du fait de l’inertie de l’administration et de la présidente concernant une demande de
mobilité d’un SPP.
C -
Les rémunérations
La masse salariale a augmenté de 5,3 M € entre 2011 et 2016, passant de 66,7
M€ à 72
M€,
soit une progression de + 8
%. Ces 5,3 M€ correspondent pour une part à l’augmentation de la
rémunération des agents et pour l’autre à la hausse des charges sociales, à hauteur de 1,8 M€.
Les dépenses de personnel représentent 88,5 % en 2011 et 91,1 % en 2016
5
des dépenses
de l’établissement alors qu’au niveau national, les charges de personnel représentaient 76
% des
dépenses de fonctionnement des SDIS de 1
ère
catégorie en 2015. De plus, leur croissance de 8,2 %
est supérieure à l’augmentation de celle des effectifs.
5
Corrigées du poids de la sur-rémunération appliquées aux fonctionnaires, pour permettre une comparaison avec les
SDIS métropolitains, les charges de personnel représentaient 89,6 % des dépenses réelles de fonctionnement en
2016.
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
13
L’évolution des coûts salariaux entre 2011 et 2016 est contrastée selon les différentes
catégories de personnels. Les sapeurs-pompiers ont vu leur rémunération moyenne faiblement
augmenter de l’ordre de 1,4
% sur la période alors que celle des PATS a progressé de près de 12 %.
L’évolution globale à la hausse de la masse salariale s’explique par l’accroissement du nombre de
SP, rémunérés plus fortement en proportion, et une baisse de l’effectif de PATS compensée par la
hausse moyenne de leurs rémunérations.
L’établissement n’a pas la maitrise de sa masse salariale, indépendamment du faible écart
constaté entre les prévisions budgétaires et l’exécution de ces dépenses.
La part importante des
dépenses de personnel dans le budget de l’établissement limite ses c
apacités budgétaires et
accentue sa dépendance vis-à-vis de ses financeurs dont le département. Les conventions
pluriannuelles ne prévoient que des objectifs généraux d’optimisation des moyens en
vue de
plafonner la progression annuelle du budget au niveau
de l’inflation.
La convention 2016-2018 qui
fixe comme objectif de limiter l’accroissement de la masse salariale au glissement vieillesse
technicité (GVT) a donné lieu à un audit externe pour définir les actions à mettre en
œuvre
.
1 -
La rémunération des personnels titulaires
Les sapeurs-pompiers professionnels
La baisse des rémunérations nettes moyennes des SPP s’explique principalement
par trois facteurs
: l’impact de l’incendie du Maïdo de 2010 sur la masse salariale en 2011, a fait
évoluer la r
émunération moyenne de l’année de référence. Une décision modificative du budget
par une délibération de fin juin 2011 l’a augmenté de 2,5
M€ à ce titre. La fin du paiement
irrégulier, en 2013, d’une indexation à 13,8
% des indemnités de feu, de logement, de
responsabilité et de spécialité a conduit à réduire la dépense de plusieurs millions. Les promotions
aux corps de sous-
officiers, d’officiers subalternes et supérieurs ont eu pour effet, d’accroître les
coûts de personnels et à l’inverse à diminuer le coût moyen par catégorie. Cette situation s’explique
par l’augmentation de la proportion d’agents aux échelons subalternes de chaque catégorie.
Tableau n° 1
–
Variation 2011-2016 de la rémunération nette moyenne versée au personnel titulaire
Source : SDIS 974
Le régime indemnitaire des SPP comprend des indemnités spécifiques instituées par le
décret n° 90-
850 du 25 septembre 1990 portant dispositions communes à l’ensemble des
sapeurs-pompiers ainsi que des indemnités communes à la fonction publique territoriale. Selon le
SDIS, aucun des SPP n’a conservé de primes créées antérieurement à la départementalisation du
service.
Entre 2011 et 2016, leur montant a baissé de 3,80 %, passant de 9,23
M€ à 8,88
M€
6
malgré
l’augmentation des effectifs de 2,6
% sur cette même période. Cette baisse, qui concerne
6
Source CRC, à partir de données SDIS 974
Montant moyen
annuel 2011*
Montant moyen
annuel 2016*
Variation
Montant moyen
annuel 2011*
Montant moyen
annuel 2016*
Variation
Off. supérieurs
74 881,85 €
70 603,29 €
-5,71%
Off subalternes[2]
49 965,50 €
45 054,60 €
-9,83%
S. officiers
36 503,82 €
35 107,90 €
-3,82%
B
31 990,60 €
34 434,74 €
7,64%
Sapeurs et gradés
28 943,85 €
28 765,46 €
-0,62%
C
24 667,81 €
25 852,28 €
4,80%
(*) : Dépense annuelle rapportée au nombre d'ETPT de la catégorie
[2] Y compris les majors.
SPP (SSSM compris)
PATS
A
46 858,96 €
51 147,64 €
9,15%
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
14
principalement les indemnités de responsabilité ainsi que l’indemnité de feu, s’explique par la
suppression d’une application irrégulière d’une indexation de 13,8
% du régime indemnitaire
spécifique aux SPP.
Jusqu’en 2013, il était appliqué au régime indemnitaire l’indexation prévue par les
dispositions de l’article 2
7
du décret n° 49-55 du 11 janvier 1949 complétant le régime de
rémunération des fonctionnaires de l'État en service dans les départements de la Guadeloupe, de
la Guyane française, de la Martinique et de La Réunion. Or, le régime indemnitaire n’entre pas
dans le champ d’application de cette mesure.
En 2013, les services du comptable ont appelé l’attention de la présidente du conseil
d’administ
ration sur le paiement irrégulier de primes indexées
; l’émission de titres de recettes
pour récupérer les indus a été envisagée. En juin 2013, le règlement de l’indexation des indemnités
spécifiques des SPP a cessé.
Le CASDIS a adopté une délibération afin de « prescrire les titres de
recette pour perception indue » pour un montant de plus de 5
M€. Cette décision a causé une perte
définitive pour les finances de l’établissement. Le CASDIS a ainsi renoncé à une recette supérieure
à la moitié des charges gé
nérales d’un montant de 9,2
M€.
Si la délibération n° 7 du CASDIS du 17 février
2010 fixant les taux relatifs à l’indemnité
de responsabilité comportait des irrégularités par la multiplicité des catégories de responsabilité
sans équivalence avec celles présentes dans le décret précité, voire dans un cas un taux excédant
les taux maximaux prévus pour le grade concerné, la délibération n° 8 du 5 décembre 2016 a
régularisé la situation. Néanmoins, le traitement des SPP de mai 2017 comportait encore des taux
irréguliers en contradiction avec la délibération de 2016.
L’établissement
en
s’
engageant à
régulariser les situations individuelles
avant la fin de l’année
mettrait en
œuvre la recommandation
de la
chambre.
Les personnels administratifs, techniques et spécialisés
Un contrôle par sondage du régime indemnitaire des PATS a pu mettre en exergue des
irrégularités concernant au moins trois des cinq principales indemnités perçues par les
bénéficiaires.
Concernant l’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS), la délibération du
17 février 2010 transposant le bénéfice de cette indemnité aux agents du SDIS permettait un
coefficient maximal de 6 pour un attaché, soit un montant annuel de 6 511,14 € en 2016. Cette
même année, Mme E., attaché, a bénéficié de paiements au titre de cette indemnité pour un montant
total de 7 573,68 €, dépassant les règles fixées de plus de 14 %. Pour se justifier, l’établissement
s’est appuyé sur une délibération du bureau du 21 février 2013 qui permet d’octroyer aux
représentants du personnel ayant une décharge d’activité de service un régime indemnita
ire
similaire à celui des fonctionnaires en activité.
Pour autant, cela ne justifie pas l’octroi à
l’intéressée d’un montant d’IFTS supérieur au maximum autorisé pour son grade.
L’indemnité spécifique de service (ISS) a été transposée au sein du SDIS par
une
délibération du 9
juin 2002.
Selon son article 4, « l’ISS est transposée à l’indemnité de
7
« En cas de disparité entre le franc et la monnaie ayant cours dans un département d'outre-mer, le montant établi en
francs du traitement indiciaire, de l'indemnité compensatrice prévue par le décret du 10 septembre 1947, de
l'indemnité de résidence et du supplément familial de traitement ainsi que de la majoration de traitement instituée
par la loi n° 50-407 du 3 avril 1950 et de ses compléments est payé aux fonctionnaires en service dans le
département considéré pour sa contre-valeur en monnaie locale d'après la parité en vigueur au cours de la période
sur laquelle porte la liquidation multipliée par un index de correction fixé par arrêté du ministre de l'Économie et
des Finances et du ministre d'État chargé des Départements et Territoires d'outre-mer. »
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
15
participation aux travaux pour les agents en bénéficiant en application de la délibération du
19 novembre 1999. Les coefficients et le pourcentage octroyés individuellement ne pourront
dépasser les montants maximums définis pour chaque grade défini par l’arrêté ». En l’absence
d’éléments permettant la liquidation de l’indemnité, cette délibération ne permet pas, en l’état,
l’octroi de l’ISS. La chambre relève également qu’un agent peut percevoir cette prime pour un
montant supérieur au maximum prévu : M. F.
, ingénieur en chef a perçu au titre de l’ISS 22 293 €
en 2016. A son grade, il aurait eu droit au maximum à 19 904,50 € si les dispositions relatives à
l’ISS avaient été correctement transposées. Il a bénéficié d’un complément indemnitaire irrégulier
de plus de 10 %.
Les taux utilisés pour les astreintes des PATS ne correspondent pas toujours à ceux
contenus dans la délibération correspondante de 2006. Le SDIS a transmis à la chambre, comme
base de calcul, l’arrêté du 3 novembre 2015 fixant les taux d’indemnités et les modalités de
compensation des astreintes et des interventions des personnels affectés au ministère de l’intérieur.
La liquidation de ces indemnités est incohérente. Cet exemple est une nouvelle illustration de la
faiblesse du contrôle interne.
Ces situations sont en contradictions avec les dispositions prévues par le décret n° 91-875
du 6
septembre 1991 pris pour l’application du premier alinéa de
l’article 88 de la loi du
26 janvier 1984 portant dispositions statutaires de la fonction publique territoriale et notamment
de son article 1 qui fixe les limites de la transpositions d’indemnités relatives à la fonction publique
d’État par l’assemblée délibérante d’un organisme de la sphère publique
locale. La mise en place
de l’indemnité de fonctions
,
de sujétions et d’expertises au 1
er
juillet 2017 a
selon l’établissement,
permis de corriger des irrégularités.
2 -
La rémunération des personnels non titulaires
Les sapeurs-pompiers volontaires
Entre 2011 et 2016, le montant versé au titre des indemnités de SPV est passé de 3,9 M€ à
5,3
M€
8
soit une
hausse de 35 %. En parallèle, les effectifs de SPV hors double statut (y compris
SSSM) sont passés de 815 à 1 263
9
, soit une progression de 55 %.
344 SPV étaient sous double
statut SPP-SPV suite à un dispositif envisagé au regard des incendies du Maïdo en 2010 et 2011 ;
ce mode d’organisation irrégulier
n’a pas été mis en œuvre.
L’activité SPV s’est donc concentr
ée sur les SPV hors double statut. La croissance de ces
effectifs a été supérieure à celle du paiement des indemnités. Cette information doit, selon la
chambre, être appréhendée avec réserve : l’analyse des effectifs reste à fiabiliser
:
la mission
volontariat depuis 2013 travaille sur la connaissance des SPV actifs en écartant ceux considérés
comme inactifs
: il s’agit des SPV ne montant plus de gardes car ayant quitté le département, ou
s’étant engagé comme SPP…).
Les agents contractuels de droit public et les contrats aidés
La rémunération de ces agents a été multipliée par cinq entre 2011 et 2016, passant de
moins de 0,2
M€ à 1
M€. Cet accroissement a débuté en 2014 avec plus qu’un doublement par
rapport à l’année 2013, suivi d’un second doublement en 2
015 par rapport à 2014.
La part de cette catégorie est faible, de moins de 2
% de l’ensemble des dépenses de
personnel.
8
Source CRC à partir des comptes de gestion (ANAFI)
9
Source : SDIS 974 (Mission SPV)
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
16
Les irrégularités constatées démontrent que la gestion des ressources humaines est
perfectible. Si l’établissement s’est engagé à régulariser, la chambre rappelle au SDIS l’obligation
de respecter les textes réglementaires relatifs au régime indemnitaire des SPP et des PATS et
l’invite à
engager les actions visant à récupérer les sommes indues en application de l’article 37
-1
de la loi du 12 avril 2000
relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations.
Elle souligne que dans le cadre de la refonte du régime indemnitaire, l’ensemble
du régime actuel pourrait être revu en prenant en compte les fonctions, les sujétions, l'expertise et
l'engagement professionnel.
3 -
Les avantages en nature
Suite au dernier rapport d’observations de la chambre, qui rappelait qu’un fonctionnaire
territorial ne pouvait bénéficier d’un logement de fonction à titre gratuit que si son emplo
i
requerrait une présence constante, et de l’évolution de la réglementation, le bureau du CASDIS a
adopté une délibération le 16 décembre 2013 mettant fin à l’attribution de logements de fonctions
au sein de l’établissement.
De même, dans son précédent rapport, la chambre constatait des progrès dans la gestion et
l’attribution des véhicules de service et de fonction
; elle estimait injustifiée la possibilité
d’attribution de véhicules de fonction à des élus du SDIS, ainsi que l’absence de généralisation
des carnets de bord. La situation a été régularisée par une instruction approuvée par une
délibération du 12 décembre 2013 et entrée en vigueur le 1
er
janvier 2014.
La chambre prend acte de ces mesures correctives.
D -
Le temps de travail
1 -
Les sapeurs-pompiers professionnels
Outre le décret n° 2001-623 précité du 12 juillet 2001 fixant à 1 607 h le temps de travail
de l’ensemble des agents de la fonction publique territoriale, le temps de travail des SPP est
également régi par le décret n° 2001-1382 du 31 décembre 2001 relatif au temps de travail des
sapeurs-pompiers professionnels modifié par le décret n° 2013-1186 du 18 décembre 2013. Ce
décret, à son article 2 précise que la durée de travail effectif journalier « ne peut pas excéder
12 heures consécutives. Lorsque cette période atteint une durée de 12 heures, elle est suivie
obligatoirement d'une interruption de service d'une durée au moins égale. ». Il précise également,
à son article 3 que « par dérogation aux dispositions de l'article 2 relatives à l'amplitude journalière,
une délibération du conseil d'administration du service d'incendie et de secours peut, eu égard aux
missions des services d'incendie et de secours et aux nécessités de service, et après avis du comité
technique, fixer le temps de présence à vingt-quatre heures consécutives. Dans ce cas, le conseil
d'administration fixe une durée équivalente au décompte semestriel du temps de travail, qui ne
peut excéder 1 128 heures sur chaque période de six mois
. (…)
Ce temps de présence est suivi
d'une interruption de service d'une durée au moins égale. ».
Le volume horaire maximal que peut effectuer un SPP est donc limité à 1 128 heures par
semestre soit 2
256 heures par an. Ces volumes correspondent à 47 gardes d’une durée de 24 heures
(G24) par semestre soit 94 au maximum par an.
Les SDIS ont la possibilité d’adopter ce régime par un «
temps d’équivalence
» ; à un temps
de présence effectif correspond un temps de travail réellement décompté. Par une délibération de
janvier 2008, le temps
d’équivalence
des G24 a été fixé à 17 h et le nombre maximal de gardes
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
17
annuel à 90, à compter de 2010. U
ne note de décembre 2009 relative à l’organisation du temps de
travail pour les SPP pour l’année 2010 indiquait, un temps d’équivalence des G24 à 17,77 h.
Les services du SDIS ont mis en application cette dernière et non la délibération. Le temps
de travail effectif décompté des SPP devrait donc être en réalité de 1 530 h, inférieur donc de 77 h
à la norme légale.
En 2015, 584 SPP étaient sous le régime de garde en G24 ; ils ont totalisé 51 201 gardes.
Le nombre de garde moyen par SPP en G24 a donc été en moyenne de 87,67, contre 90 en théorie.
Les SPP en G24 ont ainsi effectué en moyenne 1 490 h de temps de travail soit 117 h de moins
que la durée légale ; ce différentiel représente trois semaines de travail par agent. La différence
entre le temps de travail effectif par équivalence et la durée légale de travail correspond donc à
27,8 ETP
10
. Le coût annuel pour le SDIS 974 du non-respect du temps de travail théorique des
SPP est donc de 1,5 M€.
Fin octobre dernier, le SDIS a augmenté
le temps d’équivalence des G24
en le passant de 17h à 17,77h, soit des journées de plus de 17h 45. La chambre souligne que ce
choix
pourrait s’avérer plus dispendieux et
moins opérationnel, notamment par rapport aux termes
de la délibération précitée de 2008.
De plus, l’établissement a rémunéré des heures
supplémentaires pour un montant de
346 000
€ en 2016.
2 -
Les PATS et les SPP en service hors rang
L’article 7
-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives
à la fonction publique territoriale précise que « Les règles relatives à la définition, à la durée et à
l'aménagement du temps de travail des agents des collectivités territoriales et des établissements
publics mentionnés (…) sont fixées par la collectivité ou l'établissement, dans les limites
applicables aux agents de l
’Ét
at, en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces
collectivités ou établissements. ». Le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l'application
de cet article et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction
publique territoriale lui transpose les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement
du temps de travail applicables aux agents de la fonction publique d’État, soit une durée annuelle
du travail de 1 607 h avec un temps de travail hebdomadaire de 35 h et des congés annuels de
25 jours.
Les PATS ainsi que les SPP en service hors rang sont soumis aux règles précitées. La
délibération du 31 mars 2003 relative à l’aménagement et à la réduction du temps de travail prévoit
un temps de travail annuel effectif de 1 600 h, une durée de travail hebdomadaire de 39 h à temps
complet
11
ainsi que 22 jours de réduction du temps de travail.
Cette décision a été complétée notamment par la délibération de juin 2014 rappelant ces
horaires, autorisant la possibilité d’horaires décalés tout en conservant la durée journalière du
temps de travail. Elle précise que
les agents disposent d’une pause de 45
mn pour la pause de midi,
incluse dans le temps de travail. Elle indique également que ces horaires sont applicables aux
agents d’exécution sous statut PATS ainsi qu’aux agents sous statut SPP affectés aux missions de
gestion technico-
administrative. Les agents d’encadrement, ainsi que certains agents d’exécution
ayant des « fonctions particulières
» bénéficient d’un régime adapté. Des notes de service
rappellent ces prescriptions aux agents.
Selon une réponse du ministre en charge de la fonction publique du 23 février 2003 à une
question parlementaire, le temps de travail effectif « s'entend « comme le temps pendant lequel les
10
Le coût moyen annuel
d’un SPP est de 54
071
€
(source : CRC à partir de données du SDIS 974).
11
De 8 h à 16 h du lundi au jeudi et de 8 h à 15 h le vendredi.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
18
agents sont à la disposition de leur employeur et doivent se conformer à ses directives sans pouvoir
vaquer librement à des occupations personnelles ». Dès lors, la pause méridienne ne peut être
décomptée dans le temps de travail effectif dans la mesure où l'agent a la possibilité de s'absenter
de son lieu de travail, notamment pour déjeuner, y compris dans un lieu de restauration collective
mis à la disposition des agents. Quelques rares exceptions ont toutefois été admises lorsque les
agents ne peuvent quitter leur poste de travail en raison des fonctions qu'ils exercent, à l'exclusion
de toute autre considération, en particulier celle de la brièveté de la pause. Il en est ainsi de
certaines activités de surveillance ou d'observation des risques, effectuées en service posté,
24 heures sur 24. La pause méridienne reste ainsi exclue de la durée du temps de travail effectif
pour la quasi-totalité des agents de la fonction publique. ».
Les fonctions assurées par les PATS et les SPP en service hors rang ne sauraient justifier
l’inclusion de la pause méridienne dans leur temps de travail, qui correspon
d à près de 4 semaines
par an et par agent. Il en résulte pour le SDIS une dépense estimée par la chambre à 1,68 M€ soit
35,2 postes en équivalent temps plein (ETP).
Sur la base de 53 ETP, le surcoût engendré par les heures non travaillées se chiffrent à
3,18
M€ et concerne près de 90
% de l’ensemble des agents SPP comme PATS.
La chambre rappelle au SDIS son obligation de respecter la durée du temps de travail des
PATS comme des SPP conformément aux dispositions combinées des décrets n° 2000-815 du
25 août 2000 et n° 2001-623 du 12 juillet 2001.
3 -
Le contrôle du temps de travail
Avec 1 134 agents répartis sur de multiples sites, l’établissement ne dispose pas d’outil
automatisé de mesure et de suivi du temps de travail. Il se fait de manière déclarative avec un
contrôle hiérarchique du chef de centre pour les SPP et du supérieur hiérarchique pour les PATS.
Le décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux
supplémentaires (IHTS) conditionne le versement des IHTS aux agents à «
la mise en œuvre par
leur employeur de moyens de contrôle automatisé permettant de comptabiliser de façon exacte les
heures supplémentaires qu'ils auront accomplies. S'agissant des personnels exerçant leur activité
hors de leurs locaux de rattachement, un décompte déclaratif contrôlable peut remplacer le
dispositif de contrôle automatisé. Un décompte déclaratif peut également être utilisé pour les sites
dont l'effectif des agents susceptibles de percevoir des indemnités horaires pour travaux
supplémentaires est inférieur à 10. ».
Le SDIS a versé à ses agents dans des conditions contestables près de 0,4
M€ au titre des
IHTS.
Cette situation est d’autant plus fragile que la chambre a relevé que des agents quittaient
leur poste plus de 45
mn avant l’horaire de
fin théorique de travail. La chambre souligne que ces
pratiques peuvent engager la responsabilité de l’employeur.
L’établissement s’est engagé à mettre
en place un système de mesure du temps réel de travail fin 2017.
La chambre rappelle au SDIS de mettre en place un dispositif de contrôle automatisé du
temps de travail, conformément à la réglementation relative aux indemnités horaires pour temps
supplémentaire, afin de faciliter et fiabiliser les décomptes du temps de travail.
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
19
4 -
Les absences du service
Les d
eux précédents rapports d’observations de la chambre relevaient que l’absentéisme
pour raison de maladie était significatif. Les absences pour congés maladie
12
des SPP ont pourtant
augmenté de 86 % entre 2011 et 2016 et plus que doublé concernant les PATS.
Le nombre de jours d’arrêts maladie liés aux accidents du travail a progressé, de 72
% pour
les SPP et de 243 % pour les PATS.
Les jours de grèves ne sont pas enregistrés dans le système d’informations en ressources
humaines
; ils ne font jamais l’objet
de prélèvement sur traitement malgré les épisodes de grève
qu’a connu le SDIS au cours des six dernières années. Outre le coût que cela représente pour
l’établissement, rémunérer un agent en l’absence de service fait est illégal
13
.
L’absence au travail s’es
t particulièrement dégradée depuis la fin du jour de carence en
2013. En 2015, la moyenne des jours d’absentéisme des SPP était trois fois plus élevée à
La Réunion, avec 15,79
%, qu’au niveau national avec 4,99
%. Les jours d’absences représentent
92,4 ETP pour les SPP soit 5
M€, et 35,3 ETP PATS soit 1,6
M€. L’absentéisme représente, selon
la chambre, un coût annuel total de 6,6
M€.
L’organisme qui indique avoir pris des mesures,
n’apporte pas de précisions sur les actions engagées.
Tableau n° 2
–
Évolution 2011-2016 des jours d
’
absence du service
–
SDIS de La Réunion
Source : SDIS 974
L’ordonnateur conteste les données ci
-
dessus en s’appuyant sur celles plus favorables du
SSSM. Les divergences de chiffres entre les services peuvent s’expliquer par des modalités de
décompte et de périmètre différents. Quelles que soient les hypothèses retenues, la chambre relève
12
Congés pour maladie ordinaire et congés de maladie pour accident du travail.
13
Réponse du ministre de l
’
intérieur à la question écrite de l
’
Assemblée Nationale n° 41308 du 10 février 2009 : « La
cessation collective et concertée du travail induit des conséquences au plan pécuniaire. En effet, l'article 20 de la
loi du 13 juillet 1983 pose la règle selon laquelle un agent public n'a droit à rémunération qu'après service fait.
Cette règle statutaire s'applique donc à l'agent qui n'assure pas son service en raison d'une participation à une grève.
En ce qui concerne le décompte du temps de service non fait, la jurisprudence considère qu'en l'absence de règles
législatives propres à la fonction publique territoriale la retenue sur la rémunération doit être strictement
proportionnelle à la durée du service non fait (CAA de Nancy, 31 mai 2001, département de la Moselle). L'autorité
territoriale n'a aucun pouvoir d'appréciation de l'opportunité d'opérer la retenue pour absence de service fait. Elle
se trouve en situation de compétence liée (CE, 15 janvier 1997, Institut national de recherche en informatique et
en automatique). Les tribunaux administratifs, saisis par toute personne y ayant intérêt, censurent comme étant
entachées d'illégalité les décisions par lesquelles les collectivités ont cru pouvoir maintenir tout ou partie de leur
rémunération aux agents grévistes (cf. par exemple CAA de Douai, 21 juin 2007). »
Nature de l’absence du service
SPP
PATS
SPP
PATS
SPP
PATS
Congés de maladie dont :
9318
3006
17349
6688
86%
122%
-Accidents du travail (AT)
2994
148
5142
508
72%
243%
-Maladie professionnelle (MP)
-Maladie ordinaire
5943
2858
9142
4271
54%
49%
-Autres congés de maladie
381
0
3065
1909
704%
0%
Faits de grève
Autres natures de congés
149
162
169
86
13%
-47%
Total des jours d’absence hors formation
9782
3592
17895
6968
83%
94%
Total des effectifs en ETP
504,7
189,5
558,2
181,9
11%
-4%
Nombre de jours travaillés
102 454,10
38 468,50
113 314,60
36 925,70
11%
-4%
Taux global d’absence du service hors formation
9,55%
9,34%
15,79%
18,87%
65%
102%
2011
2016
Evolution
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
20
que l’établissement ne s’est pas préoccupé, avec l’appui du CHST, de cette situation,
indépendamment des décisions du conseil d’administration de novembre 2005 et d’août 2016 sur
la suspension du traitement indemnitaire en cas de maladie.
Graphiques n° 2 et 3 : évolution du nombre annuel de congés maladie ordinaires et du nombre de
jours d
’
arrêts.
Source : SDIS 974
II -
LES CHANTIERS MAJEURS
Le SDIS est confronté à trois chantiers majeurs en vue de disposer de moyens humains en
adéquation avec ses missions et développer sa capacité opérationnelle. La structure des effectifs
doit lui permettre de répondre aux besoins opérationnels et de soutien, d’affecter
les SPP sur des
postes opérationnels ou de management et de rationaliser le dispositif de garde.
A -
Les effectifs
1 -
La structure globale
La référence au nombre d’agents permanents pour 100 000 habitants permet d’avoir un
élément de comparaison des effectifs entre les différents SDIS. En 2015, les SDIS de 1
ère
catégorie
comptaient 98 agents permanents pour 100 000 habitants. L
’établissement comptait 138
agents
pour 100 000 habitants, soit un sureffectif de 41 %. Au titre de cet indicateur, il se classait 4
ème
de
sa catégorie sur les 24 organismes concernés.
Ce sureffectif n’est pas lié au nombre des interventions par rapport aux autres
départements.
Il
faisait partie des deux de sa catégorie ayant le moins d’interventions, avec un
volume de 48 940
en 2015
14
. Ce
ux ayant un nombre d’interventions comparables, comme ceux
d’Ille et Vilaine et de Haute Savoie, comptaient respectivement 775 et 779 agents permanents
contre 1160 pour celui de La Réunion, soit un écart de plus de 30 %. Cette situation ne semble pas
non p
lus être lié à la superficie du département, ceux précités ayant un territoire de l’ordre de deux
fois supérieur.
14
La centralisation fin 2015 du centre de traitement des alertes au niveau du département a permis une amélioration
de la fiabilité des interventions. Ainsi en 20
16, le nombre d’interventions
était de 51375. Néanmoins, malgré une
possible marge d’erreur de l’ordre de 5 à 10
% à la hausse, l’analyse conserve sa pertinence.
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
21
Tableau n° 3
–
Évolution des effectifs du SDIS de La Réunion
Entre 2011 et 2016, les effectifs dans l’ensemble connaissent une augmentation de plus de
18 %. Hors SPV, les effectifs des agents permanents du SDIS sont en baisse de 2,5 %, passant de
1169 en 2011 à 1139 en 2016. Malgré une diminution de 16 % des PATS, une hausse de 23,3 %
des sapeurs-pompiers
participe à l’évolution des effectifs qui restent à
un niveau élevé au regard
des autres SDIS.
Le taux de professionnalisation est élevé. Parmi les 1 519 SPV en 2016, 344 SPP avaient
un double statut et
s’éta
ient engagé comme SPV. Cette particularité vise à disposer de moyens
supplémentaires en cas d’opéra
tion spécifique (feu de forêt, cyclone, « opération de grande
envergure…). Ces personnels n’ont, selon le SDIS, jamais été actifs comme SPV.
Au vu des données présentées au comité consultatif départemental des SPV de mars 2017,
leur nombre est de 1177 pour
l’année 2016. Le taux de professionnalisation des
sapeurs-pompiers
du SDIS, SSSM compris, était de 41 %. Celui des SDIS de 1
ère
catégorie en 2015 était de 25 %, et
celui de l’ensemble des SDIS de 17
%. Cette sur professionnalisation, présente un coût puisque
celui d’une garde par un SPV est de 6,60€/ h contre au moins 25,03€/ h pour un SPP
15
.
La proportion des PATS dans l’ensemble des effectifs est plus élevée que celles des
établissements de même catégorie avec un taux quasi double de l’ordre de 11
% contre 6 % en
moyenne. Cette situation est, selon le SDIS,
l’héritage de l’organisation communale au sein des
centres d’incendie et de secours
. Elle concerne 85 agents.
La structure des effectifs peut être analysée en faisant une comparaison avec un modèle
16
de SDIS de 1
ère
catégorie moyen, adapté à la population du département. Le tableau ci-après
présente les différences entre ce modèle et le SDIS 974
15
Ce chiffre correspond au coût horaire d’un SPP en G24, coût le moins élevé compte tenu du temps d’équivalence.
16
Ce modèle a été construit à partir des statistiques publiées par la direction générale de la sécurité civile et de la
gestion de crise (DGSCGC) concernant les services de secours. Il est basé sur le nombre de SPP et de SPV moyen
pour 100 000 habitants, sur le rapport moyen entre le nombre de sapeurs-pompiers et le nombre de PATS ainsi
que sur la répartition moyenne des effectifs de SPP entre les différentes catégories (officiers, sous-officiers et
sapeurs et gradés). Les écarts entre les effectifs ont été valorisés avec les coûts moyens par catégorie de personnel
du SDIS de La Réunion.
SPP*
SPV
intégrés*
SSSM Pro[1]
SSSM
Volontaire
Total SP
PATS
Total
2011
851
1 100
7
59
2 016
311
2 327
2016
873
1 519
5
88
2 485
261
2 746
Evolution
2,6%
38,1%
-21,5%
49,2%
23,3%
-16,0%
18,0%
Source : SDIS974
(*) : Hors service de santé et de secours médical
Les effectifs (sauf SPV) sont exprimés en ETPT
[1] : SSSM : Service de santé et de secours médical
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
22
Tableau n° 4
–
Surcoût lié à la structure des effectifs
Un sous-effectif global de 186 sapeurs-pompiers serait à dénombrer au regard de la
capacité opérationnelle du service à faire face à ses missions. Ce chiffre peut être mis en relation
avec l’échec du SDIS à remplir son contrat opérationnel. L’établissement se donne comme objectif
d’atteindre 70
% des effectifs de garde prévus par le règlement opérationnel. Le sous-effectif
concerne pour l’essentiel les SPV. Ainsi, plus de 400 SPV manquent par rapport à ce modèle,
illustrant la faiblesse historique du volontariat à La Réunion.
Alors que le SDIS accuse un sous-encadrement de 14 officiers, une surreprésentation des
SPP gradés et sapeurs de plus de 220 est à souligner. Les PATS sont également surreprésentés. Au
regard des dispositions d
e l’article R. 1424
-23-1 du code général des collectivités territoriales, les
ratios d’encadrement
qui seront applicables en 2019 pourraient accentuer cette situation. Le
manque de cadres notamment estimé à 2 commandants, 6 capitaines et 18 lieutenants hors classe
et de 1
ère
classe
en serait l’illustration
. Le
nombre d’
agents
d’exécution à l’inverse
sera supérieur
au quart des effectifs autorisés.
Concernant les PATS, l’organisme envisage de faire réaliser des bilans de compétence.
L’établissement souhaite également développer un plan ambitieux de recrutement de 200 SPV par
an
tout en prônant des actions à destination des élèves de l’enseignement secondaire. Afin de faire
face aux enjeux en matière de ressources humaines dans la mise en œuvre du projet de service
prévu début 2018, l’établissement a adopté un schéma d’adaptation
des ressources humaines.
Avec un surcoût estimé à 11,9
M€, soit 16,5
% de la masse salariale le SDIS est caractérisé
par une sous-capacité opérationnelle et un sous-encadrement ; le coût moindre des SPV par rapport
aux SPP ainsi qu’au coût des PATS en surnombre le justifie.
Cette situation présente le double handicap
d’être à la fois peu performante et coûteuse.
Rationaliser les effectifs par une réduction du nombre de PATS et de SPP au profit du volontariat
pourrait constituer la clé de voute de la démarche à initier. La chambre invite le SDIS à engager
une réflexion sur la structure et l’évolution de ses effectifs dans l’objectif de couvrir au mieux ses
besoins opérationnels.
2 -
Les sapeurs-pompiers
Les effectifs de sapeurs-pompiers progressent de 6,30 % entre 2011 et 2016, soit
22,4
ETPT de plus chez les SPP et 96 pour les SPV. Le nombre d’interventions est passé de
SDIS974
effectifs 2016 effectifs moyens 2015 SDIS 1e catégori
écart
différence de coût
SPP off
94,1
108
-14
1 160 157 €
-
SPP sous-off
391,7
396
-4
227 029 €
-
SPP gradés et sapeurs
392,5
154
239
11 258 999 €
SPP
878,3
657
221
9 871 813 €
SPV
1607
2014
-407
2 042 174 €
-
effectif total SP
2485,3
2672
-186
7 829 639 €
PATS
260,9
171
90
4 050 511 €
Total
2746,2
2843
-96
11 880 150 €
Source : CRC à partir de SDIS974, DGSC et INSEE
La structure des effectifs du SDIS974 : un sous-effectif paradoxalement coûteux
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
23
46 012
17
à 51 375
18
, soit une évolution de 11,6 %. Néanmoins cette
différence peut s’expliquer par
un changement intervenu dans les modalités de décomptes des interventions en 2016. Entre 2011
et 2015, effectifs et interventions évoluent de manière similaire. L’accroissement de la population
à la même période avait été de 3 %.
Le SDIS se caractérise par un déficit à la fois en officiers et en sous-officiers et un nombre
significatif de sapeurs et gradés. L’évolution de la structure fait apparaitre un besoin en officiers
subalternes alors que le nombre d’officiers supérieur est croissant. La proportion d’officiers est
plus du tiers inférieure à celle constatée dans les autres SDIS équivalents. Le nombre et la
proportion de sous-officiers a évolué à la hausse sur la période de contrôle avec une croissance
supérieure à 20 % pour représenter 45 % des effectifs. Cette proportion reste inférieure de 25 % à
celle des SDIS de 1
ère
catégorie. Enfin, les sapeurs et gradés, qui ont vu leur nombre et proportion
pourtant diminuer à 45 %
des effectifs, sont deux fois plus nombreux qu’au
sein des SDIS de
1
ère
catégorie.
L’action de la mission volontariat
Le volontariat chez les sapeurs-pompiers concerne approximativement 200 000 personnes
en France.
Selon le préambule de la charte du sapeur-
pompier volontaire (SPV), annexée à l’article
D. 723-8 du code de la sécurité intérieure, il est le principal acteur de la communauté des
sapeurs-pompiers.
Il exerce les mêmes activités que le sapeur-pompier professionnel (SPP).
L’article L.
723-5 de ce même code précise que son activité, repose sur le volontariat et le
bénévolat. Elle n'est donc pas exercée à titre professionnel mais dans des conditions qui lui sont
propres. Selon l’article L.
723-8 du code précité ni le code du travail ni le statut de la fonction
publique ne lui sont applicables, sauf dispositions législatives contraires. Les sapeurs-pompiers
volontaires sont soumis aux mêmes règles d'hygiène et de sécurité que les sapeurs-pompiers
professionnel
s. Enfin, l’article L. 723
-9 du code de la sécurité intérieure précise que l'activité de
sapeur-pompier volontaire est à but non lucratif. Elle ouvre droit à des indemnités horaires ainsi
qu'à des prestations sociales et de fin de service.
Le rapport de la commission « ambition volontariat » en 2009, présidée par Luc Ferry,
précisait que les SPV représentent près de 80 % des effectifs de sapeurs-pompiers au niveau
national, plus de 95 % du SSSM. Concernant les SDIS de même catégorie que celui de
La Réunion, ils représentaient en moyenne 405 SPV pour 100 000 habitants, une population à la
fois plus jeune et plus féminisée que les sapeurs-pompiers professionnels. Ils assurent 50 % des
interventions et permettent une montée en puissance rapide du dispositif d’i
ntervention en cas de
catastrophe majeure. Ils représentaient par ailleurs 20 % de la part budgétaire des
sapeurs-pompiers. Ils sont la pierre angulaire des SDIS assurant leur viabilité tant au niveau de
l’effectif que des moyens financiers.
Le développeme
nt du volontariat est d’un intérêt stratégique pour le SDIS
974 du fait de
l’insularité et de l’éloignement de toute possibilité de renfort rapide. Il s’agit de la première force
d’appoint permettant une montée en puissance rapide des effectifs en cas de catastrophe majeure
sur le territoire, au-delà des effectifs professionn
els, dans l’attente de moyens nationaux projetés
depuis la métropole ou de Mayotte, ou de moyens régionaux des états de l’
océan Indien.
En 2016, les SPV étaient au nombre de 1 519 dont 1 054 SPV, ce qui est peu.
Selon une analyse du SDIS, le département connaît une situation favorable au
développement du volontariat, compte tenu de la jeunesse de la population, du faible taux
17
Source : INFOSDIS
18
Source : SDIS 974
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
24
d’activité et de l’image positive du service au sein de la population. Malgré ces atouts et la création
de la mission volontariat en 2014, les difficultés à recruter demeurent.
3 -
Le personnel administratif, technique et spécialisé
Le nombre de PATS a diminué, perdant près de 50 ETPT entre 2011 et 2016, soit 16 % de
leurs effectifs. Cependant, 44 sont détachés comme « permanents » dans des fonctions de
sapeurs-pompiers sous statut de SPV, engendrant un surcoût estimé à plus de 0,25
M€ par an.
Les « permanents » occupent de facto un emploi de SPP sans bénéficier ni du statut ni du
régime indemnitaire. En 2009, ils représentaient 222 agents soit plus du tiers des 624 SPP du SDIS.
Selon l’ordonnateur, il ne serait plus que 3 dans cette situation.
Les modalités d’intégrations possibles sont le concours,
pour lequel les épreuves sportives
sont apparues comme discriminantes, empêchant l’accès d
es permanents au statut des SPP, et le
détachement dans les conditions prévues par le décret n° 2007-1012 du 13 juin 2007
portant
diverses dispositions relatives aux modalités de recrutement dans les cadres d'emplois de
sapeurs-pompiers professionnels. Le SDIS a mis en place une préparation des « permanents » aux
examens professionnels pour accéder à un niveau d’échelle de rémunération similaire à celui des
SPP puisqu’ils en occupent les fonctions.
Certaines mises en détachements ont été réalisées de manière contestable. Un arrêté du
ministre de l’intérieur en date du 6 mai 2000 fixe notamment les conditions d’aptitude médicale
des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires. Il précise dans son article 9 que « Pour être
déclaré apte à un premier emploi de sapeur-pompier professionnel ou à un premier contrat de
sapeur-pompier volontaire du service civil, le candidat doit remplir les conditions médicales
correspondant au minimum à un profil B
». L’article 4 du même arrêté précise les modalités de
cotation des cinq profils médicaux individuels existants, le profil A étant le meilleur et le profil E
étant le profil le plus dégradé. Sur les 24 PATS détachés comme SPP en 2015, trois ne
remplissaient pas les conditions minimales d’aptitude médicales pour un premi
er emploi de SPP
avec des profils C et D. Leur détachement est donc entaché
d’irrégularité.
Au vu de ce qui précède,
des vérifications devraient, selon l’établissement, être entreprises sans que soient précisées les
mesures à prendre.
La baisse des effectifs des PATS a touché principalement les agents de catégories C, le
SDIS ayant effectué un repyramidage de ses effectifs pour pallier le sous-encadrement et faire face
au manque d’expertise dans un certain nombre de domaines techniques (informatique et gest
ion
de l’infrastructure notamment). Ainsi, le nombre d’agents de catégorie A a doublé sur la période.
En 2016, la répartition des PATS pour l’ensemble des SDIS était de 7
% de catégorie A,
de 11 % de catégorie B et de 82 % de catégorie C contre respectivement, 11 %, 18 % et 70 % pour
le SDIS 974. Néanmoins, le constat doit être grandement relativisé au regard de la proportion de
PATS dans les effectifs globaux, double de celle des autres SDIS. Ainsi, à effectifs constants, le
SDIS 974 devrait avoir 6 % de PATS, soit 144 agents, dont 16 de catégorie A, soit deux de moins
qu’en 2016.
L’établissement gagnerait à avoir une vision dynamique de ses effectifs et à raisonner sur
une structure cible proche des autres SDIS.
4 -
Les SPP affecté à des postes non opérationnels
Les SPP ont vocation à occuper des emplois opérationnels et d'encadrement. En
2016, 36 SPP étaient affectés sur des postes de PATS contre 52 en 2013 ; 44 agents ont été
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
25
concernés en moyenne au cours de la période 2011-2017. Malgré sa diminution, la proportion de
PATS reste élevée, l’établissement justifiant cette situation par l’expertise et la technicité de SPP
dans certaines fonctions, comme notamment la fonction achats ou dans le domaine de l’emploi et
de la gestion du temps de travail.
La chambre ne partage pas cette analyse. Si certaines affectations sont non opérationnelles
par nature, comme les postes de direction ou de management en dehors de la chaîne opérationnelle,
elle constate qu’aucun SPP n’est en poste au sein
du service en charge de la passation des marchés.
La définition de besoins techniques, au vu du nombre de marchés passés par le SDIS soit huit par
an ainsi que ceux réalisés auprès de l’UGAP écartent cette perspective. Par ailleurs, la présence
d’un SPP su
r un emploi de PATS dans le domaine de la gestion du temps de travail semble être
davantage justifié par l’absence de dialogue formalisé entre les
groupements fonctionnels et les
centres de secours que par la nécessité d’une expertise particulière.
En répo
nse à l’observation de
la chambre
, l’établissement
aurait mis un terme à cette situation.
Le reclassement de SPP connaissant une inaptitude opérationnelle sur un poste non
opérationnel pourrait être justifié.
En 2015, la déclaration sur l’emploi de person
nels handicapés
indique que l’établissement emploie 128 agents handicapés, dont 106 agents reclassés ou
assimilés. Ces derniers sont exclusivement des sapeurs-pompiers professionnels affectés à des
postes non opérationnels. Leur désignation comme personnel reclassé permet au SDIS de satisfaire
à son obligation d’emploi de 6
% de personnels handicapés. En 2015, selon les données INFOSDIS
et au sein de sa catégorie, le SDIS
974 était celui comportant le plus d’agents au titre du quota
handicapé avec 128 agents, contre 106 pour le second et moins de 42 agents en moyenne. Le SDIS
a plus du triple d’agents inscrits dans le quota handicapé que la moyenne nationale des SDIS de
1
ère
catégorie.
Ainsi, sur les 878 SPP en 2015, 12 % étaient affectés à un poste non opérationnel, même
si ponctuellement, ils pouvaient effectuer des gardes ou astreintes. Selon le SDIS, 49 SPP seraient
inaptes soit plus d’un agent sur 20, sans qu’aucun reclassement n’ait été réalisé.
L’arrêté du 6 mai 2000 fixant les conditions d'aptitude m
édicale des sapeurs-pompiers
professionnels et volontaires et les conditions d'exercice de la médecine professionnelle et
préventive au sein des services départementaux d'incendie et de secours
pose les conditions
d'aptitude médicale des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires et les conditions d'exercice
de la médecine professionnelle et préventive au sein des services départementaux d'incendie et de
secours et notamment son article 23 : « En cas d'inaptitude médicale aux fonctions de
sapeur-pompier professionnel, et après confirmation de cet état par le médecin-chef, les
dispositions prévues pour les agents de la fonction publique territoriale sont applicables. Le
médecin-chef propose alors au directeur départemental du service d'incendie et de secours un
emploi aménagé au sein du SDIS ou un reclassement. Il établit le dossier médical de présentation
en commission compétente. ».
L’article 3 de la loi n° 2000
-628 du 7 juillet 2000 relative notamment au reclassement et à
la cessation anticipée d'activité des sapeurs-pompiers professionnels dispose que « le
sapeur-pompier professionnel âgé d'au moins cinquante ans peut demander qu'une commission
médicale constituée à cet effet constate qu'il rencontre des difficultés incompatibles avec l'exercice
des fonctions opérationnelles relevant des missions confiées aux services d'incendie et de secours.
Lorsque c'est le cas, il bénéficie d'un projet de fin de carrière qui peut consister dans l'affectation
à des fonctions non opérationnelles au sein du service d'incendie et de secours, en un reclassement
dans un autre corps, cadre d'emplois ou emploi de la fonction publique ou en un congé pour raison
opérationnelle, dans les conditions prévues aux articles suivants. ».
Le comité médical institué par le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 pris pour l'application
de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale et relatif à l'organisation des comités médicaux, aux conditions d'aptitude physique et
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
26
au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux est compétent. Il est
obligatoirement consulté pour le reclassement des fonctionnaires territoriaux dans un autre emploi
à la suite d’une modification de son état physique.
L’article 4 prévoit en cas de reclassement dans un autre corps ou cadre d’emploi la
possibilité du maintien de la prime de feu à 19 %
19
. La décision est soumise à un passage en
commission qui peut choisir entre une affectation interne au SDIS sur un poste non opérationnel,
un reclassement ou un congé pour raison opérationnelle. Cette décision est soumise à accord de
l’intéressé.
Leur affectation sur des postes non opérationnels, en l’absence de l’avis du comité médical
apparait irrégulière. Dans la mesure où la prime de feu des SPP peut être maintenue sous certaines
conditions en cas de reclassement, ce dispositif est couteux pour l’établissement, un PATS ayant
une rémunération moindre d’environ 23
% à celle
d’un SPP.
Selon
l’établissement
, une étude sur
le reclassement des sapeurs-pompiers professionnels serait menée ; elle pourrait déboucher sur des
mesures applicables en 2018.
La chambre rappelle au SDIS l’obligation d’appliquer les dispositions de la loi n° 2000
-628
du 7 juillet 2000 relative notamment au reclassement et à la cessation anticipée d'activité des
sapeurs-pompiers
professionnels et celles de l’arrêté du 6 mai 2000 fixant les conditions d'aptitude
médicale des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires.
B -
La gestion des gardes par les SPP
Le SDIS n’a centralisé ses appels et fiabilisé le décompte de ses interventions qu’à compter
de 2015. Auparavant les données provenaient des centres de secours à partir de registres papier
pouvant comporter des erreurs. Le SDIS s’est ainsi trouvé en difficulté pour fournir cer
taines
données relatives à son activité comme par exemple le nombre de gardes blanches, c’est
-à-dire le
nombre de gardes sans intervention.
Le SDIS ne dispose pas d’un logiciel d’organisation des gardes. La gestion reste délocalisée
au niveau des centres de secours. Une étude a été effectuée sur 3 des 4 centres de secours
principaux soit ceux de Saint-Denis, de Saint-Pierre et de Saint-Benoît ainsi que 4 des 24 autres
centres d’incendie et de secours soit ceux de Le Port, de L’Entre
-Deux, de Cilaos et de
Sainte-Rose. Ces sept centres totalisaient 19 985 interventions sur les 48 940 en 2015
20
soit 40 %
des interventions.
Les éléments transmis permettent de relever que les SPP effectuent en moyenne une garde
sur quatre sans intervention, les SPV intervenant en moyenne plus que les SPP. Cette situation
semble s’expliquer par une pratique contestable qui consiste à privilégier l’envoi sur le terrain de
SPV dont la rémunération est plus élevée en intervention qu’en régime de garde, alors que celle
des SPP n’évolue pas.
19
Les SPP ont un régime indemnitaire propre prévu par le décret n° 90-850 du 25 septembre 1990 portant dispositions
communes à l'ensemble des sapeurs-pompiers professionnels. Ce régime indemnitaire a été mis en place pour
compenser leurs sujétions et comprend notamment une indemnité de feu de 19 % du traitement de base une
indemnité de logement d’un montant pouvant atteindre 10
% du traitement de base et une indemnité de
responsabilité pouvant atteindre 35 % du traitement de base.
20
Source : SDACR 2017
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
27
Cette pratique est préjudiciable aux finances du SDIS. Le statut du sapeur-pompier,
professionnel ou volontaire, ne doit pas être déterminant dans le processus décisionnel
d’intervention.
La chambre invite donc l’établissement à mener une réflexion sur les modalités
d’envoi des sapeurs
-pompiers en intervention.
Les dispositifs de garde ne sont pas adaptés à l’évo
lution journalière du nombre
d’intervention
s. Les effectifs moyens de garde évoluent peu entre les activités de jour et de nuit,
respectivement de l’ordre de 209 et 199, alors que le nombre d’interventions la nuit est de l’ordre
de 50 % moins élevé que la journée
En l’absence de système d’astreinte au sein des centres de secours auquel il a été préféré le
régime de garde G 24, les effectifs disponibles sont identiques à ceux de garde. Si le dispositif de
garde nocturne était strictement dimensionné au nombr
e d’interventions, les besoins en SPP
seraient seulement de 105 pour le département. La « surgarde » du dispositif actuel représente
411
720 h soit 256,2 ETP à l’année. Le surcoût peut être évalué en théorie à 8,3
M€
21
, pouvant
être ramené à 5,5
M€, soit 1
69 ETP, si la surgarde est estimée à 30 % pour assurer le maillage
territorial indépendamment du nombre d’interventions
Le Schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR) 2017 prévoit
une diminution de la posture de garde nocturne, mais dans une moindre mesure.
L’ordonnateur a
indiqué que le principe de différenciation du potentiel de garde entre le jour et la nuit, a été intégré
au projet de règlement opérationnel adopté
par le conseil d’administration fin
octobre 2017. Ce
principe est
également considéré par l’établissement comme une action prioritaire du futur projet
de service. La chambre recommande au SDIS de définir, en lien avec les services préfectoraux et
en prenant en compte les projections d’accroissement de la population, une
trajectoire
pluriannuelle d’adaptation de la garde aux besoins du département.
21
Tableau n° 8 de
l’annexe 1
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
28
ANNEXE 1
–
TABLEAUX A L’APPUI D
U RAPPORT
Tableau n° 1
–
Évolution 2011/2016 du coût salarial annuel par ETPT, par catégorie de personnel
Source : SDIS 974
Tableau n° 2
–
Évolution 2011-2016 des effectifs de sapeurs-pompiers
Source : SDIS 974
SPP
Coût 2011
Coût 2016
Evolution 2016/2011
Off. supérieurs
115 363 €
110 193 €
-4,48%
Off subalternes
76 404 €
71 108 €
-6,93%
Sous-officiers
58 041 €
55 422 €
-4,51%
Gradés et sapeurs
46 050 €
47 167 €
2,43%
Evolution globale SPP (hors
SSM)
54 654 €
55 429 €
1,42%
SSSM
professionnel
83 894 €
85 447 €
1,85%
SPV
Coût 2011
Coût 2016
Evolution 2016/2011
Officiers supérieurs
-
-
Off. Subalternes
4 127 €
5 411 €
31,12%
Sous-officiers
5 989 €
7 096 €
18,50%
Gradés et sapeurs
4 935 €
4 875 €
-1,22%
Evolution globale SPV (hors
SSSM)
4 944 €
5 015 €
1,43%
SSSM volontaire
1 628 €
3 136 €
92,67%
PATS
Coût 2011
Coût 2016
Evolution 2016/2011
Cat A
68 542 €
78 132 €
13,99%
Cat B
48 851 €
53 302 €
9,11%
Cat C
38 477 €
41 175 €
7,01%
Evolution globale PATS
40 263 €
45 046 €
11,88%
Off. supérieurs
Off subalternes
Sous-officiers
Gradés et sapeurs
SSSM
professionnel
SSSM volontaire
Tous grades confondus, pour les personnels volontaires
Grades de commandant, lieutenant-colonel et colonel.
Grades de major, de lieutenant et de capitaine.
Grades de sergent, de sergent-chef, d'adjudant et d'adjudant-chef.
Grades de sapeurs de 1ère et de 2ème classe, de caporal et de caporal-chef.
Tous grades confondus, pour les seuls personnels professionnels.
2011
2016
2011
2016
2011
2016
2011
2016
2011
2016
Off. Sup.
13
17
0
2
4,5
5,1
5
8
0
0
Off. sub.
88
72
11
34
2
0
54
80
0
0
S. Off
321,8
391,7
22
166
0
0
0
0
Sapeurs et
gradés
428
392,5
1067
1317
0
0
0
0
Total
850,8
873,2
1100
1519
6,5
5,1
59
88
0
0
Hors SSSM
SSSM
SPP
SPV*
Professionnels
Volontaires*
Contractuels
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
29
Tableau n° 3
–
Évolution des proportions des catégories de SPP au SDIS 974
Source : CRC à partir des données du SDIS 974 et des statistiques des services
d’incendie et de
secours, édition 2016 de la DGSCGC
Tableau n° 4
–
Évolution 2011-2016 des effectifs des PATS
Source : SDIS 974
Tableau n° 5
–
Évaluation du coût de la « surgarde » au SDIS 974
Effectifs 2011
proportion2011
effectifs 2016
proportion
effectifs 2015
proportion
Officiers
101
12%
89
10%
3807
16%
Sous-officiers
321,8
38%
391,7
45%
13982
60%
Sapeurs et gradés
428
50%
392,5
45%
5433
23%
TOTAL
850,8
100%
873,2
100%
23222
100%
SDIS de 1e catégorie
SDIS 974
En ETPT
Effectifs 2011
Effectifs 2016
Evolution
Catégorie A
9
18
100,00%
Catégorie B
30
27,8
-7,33%
Catégorie C
271,6
215,1
-20,80%
Total des effectifs PATS
310,6
260,9
-16,00%
répartition des heures de surgarde
coût de la surgarde
coût par rapport au modèle 30%
SPP en G24
263 273
6 590 481,94 €
4 346 914 €
SPP autres que G24
26 022
875 566,42 €
577 501 €
SPV
122 426
814 947,41 €
537 519 €
Total
411 720
8 280 995,77 €
5 461 933 €
Source : CRC à partir des données SDIS974 et des données de paye
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
30
ANNEXE 2- GLOSSAIRE
CT : comité technique
CHSCT : comité d’hygiène, de sécurité et
des conditions de travail
CAA : cour administrative d’appel
CAP : commission administrative paritaire
CE : Conseil d’État
CASDIS : conseil d’administration du SDIS
DGSC / DGSCGC : la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises
ETPT : équivalent temps plein travaillé (unité de mesure des effectifs correspondant à un agent effectuant 1607 h de
travail par an)
G12 : régime de garde de 12 h consécutives
G24 : régime de garde de 24 h consécutives
GPEC : gestion prévisionnelle des emplois et des compétences
GVT : glissement vieillesse technicité
IFTS : l’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires
IHTS : indemnité horaire pour travaux supplémentaires
INFOSDIS : base de données relative aux SDIS suivie par la direction générale de la sécurité civile et de la gestion
des crises
INSEE : institut national de la statistique et des études économiques
ISS : indemnité spécifique de service
PATS : personnels administratifs, techniques et spécialisés
RH : ressources humaines
SDACR : schéma dé
partemental d’analyse et de couverture des risques
SDIS : service départemental d’incendie et de secours
SPP : sapeur-pompier professionnel
SPV : sapeur-pompier volontaire
SSSM : service de santé et de secours médical
UGAP : union des groupements d’achats
publics
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
31
ANNEXE 3
–
RÉPONSES
-
Réponse de Madame Nassimah Dindar, ancienne présidente du conseil d’administration du SDIS 974
.
-
Réponse de Monsieur Cyrille Melchior, président du conseil d’administration du SDIS 974.