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RÉPUBLIQUE FRA
NÇ
AIS
E
Paris,
le
1 5
FEV
.
201
7
à
Monsieur le Premier président de
la Cour des comptes
O
bj
et : Rapport particulier intitulé
«
SFIL -
CAFFIL : Un bilan nuancé, des
clari
fi
cations nécessaires pour l
'ave
nir »
Par cou
rri
er en date du 23 décembre 2016, vous avez
bi
en voulu m'adresser le rapport
particulier«
SFIL-
CAFFI
L:
Un bilan nuancé, des clarifications nécessaires pour l
'av
enir ».
Je souhaite vous apporter les observations suivantes.
1.
Le bilan des
première
s a
nn
ées d
'e
xi
ste
nce
de
SF
IL
s'a
vère plus
po
sit
if
gue
ce
gu
e laisse t
ran
s
paraitre
le
rappo
rt.
En janvier 2
01
3, la Société de financement local (SFIL) a été créée à la suite de la mise
en gestion extinctive de la société Dexia. Elle
en
a logiquement hé
ri
té certaines fragilités, qui
ont
fait
l'objet
d'un
s
uivi
vigilant
de
la
part
de
s
ac
ti
onna
ir
es
du
groupe,
au
premier
ran
g
desquels l' Etat français. Cette vigilance se traduit aujourd'hui par un certain nombre de
réussites, qui ont pu être observées
dè
s les exercices 2013 et 2014.
En effet, SFIL
s'é
tait vue attribuée trois missions principales lors de sa création:
assurer le financement du secteur public local français, conformément aux
engagements pris devant la Commission européenne dans le cadre la mise en
gestion ext
in
c
ti
ve de Dexia ;
assurer
la
réuss
it
e des opérations de dés
en
sibilisation ;
installer la signature de la Caisse française de financement local (CAFFIL) parmi les
émetteurs européens
d'o
bligations foncières.
HOtel
de
Matignon·
57
, rue
de
Varenne·
75007
PARIS
.
Téléphone
· 01
42
75
80
00
SFIL
s'est
inscrite, avec son partenaire La Banque Postale, comme un acteur majeur du
financement du secteur public local, atteignant des parts de marché conformes
à
celles
présentées dans le cadre
du
plan d'affaires approuvé par la Commission européenne dans le
cadre de
sa
décision du 28 décembre 2012 entérinant la mise en gestion extinctive de De xia.
Ce positionnement, consolidé en 2016, permet
à
SFIL d'assurer pleinement la mission qui
lui
a été confiée.
La très bonne dynamique de la politique de désensibilisation,
en
particulier depuis la
mise en oeuvre effective au second semestre de 2015 des dispositifs de soutien aux
collectivités locales
et
aux établissements publics de santé me semble également devoir être
signalée. Cela se traduit notamment
par
des encours sensibles présents au bilan de SFIL,
à
la
fin 2016, inférieurs de 500
M€
à
ceux indiqués dans le rapport. Si la Cour relève des retards
par rapport au plan initial, la mise en oeuvre des dispositifs apparaît rétrospectivement comme
rapide compte tenu des difficultés rencontrées dans la sécurisation du dispositif législatif
(censure par
le
Conseil constitutionnel, nécessité de doubler la taille
du
fonds de soutien).
Enfin, comme le souligne la Cour, le succès des émissions d'obligations foncières de
CAFFIL, qui
s'est
installée comme une signature majeure parmi les émetteurs d'obligations
sécurisées européennes, apparaît aujourd'hui indiscutable. Par ailleurs, la diversification des
sources de financement entreprise par SFIL en 20
16
et
le
succès des émissions de titres
unsecured
démontrent la bonne perception du groupe par le marché.
2.
Face
à la rentabilité fragile
de
SFIL, les actionnaires
demeur
eront vigilants
quant
à l'amélioration
de
la gestion du groupe.
Comme le souligne le plan stratégique
20
16-2021 de l
'e
ntreprise, la rentabilité de SFIL
restera mesurée sur l'ensemble de la période. Ceci plaide, ainsi que le rapport particulier
l'indique, pour une attention accrue quant aux coûts de gestion de la structure. A ce titre, la
dynamique des charges, et notamment de la masse salariale, fait depuis l'origine du groupe
l'objet
d'un
suivi étroit des actionnaires et
d'une
modération affirmée en lien avec les défis de
la structure
et
ses perspectives d'évolution.
Il importe néanmoins de continuer à répondre aux besoins de SFIL ainsi qu'aux risques
auxquels l'établissement est confront
é.
Ainsi, certains des éléments mis en avant dans le
rapport
et
qui présentent une simplification faciale de l'organisation de la structure (dans la
gestion
du
risque de crédit par exemple) vont en réalité à l'encontre des exigences
réglementaires s'appliquant aux établissements de crédit
et
seraient susceptibles de faire naître
des risques opérationnels.
Pour l'avenir, les actionnaires continueront
à
suivre la bonne maîtrise de l'évolution des
effectifs de SFIL,
en
lien avec le développement de son activité.
C'est
ainsi qu'il a d'ores et
déjà été demandé
à
SFIL de mettre en oeuvre une gestion prévisionnelle de l'emploi
et
des
compétences
ou
de poursuivre la rationalisation de sa gouvernance, au regard des exigences
réglementaires.
Le rapport souligne que les résultats de SFIL ne sont pas conformes, pour les exercices
20
13
et
2014, aux prévisions établies dans le cadre du plan d'affaires initial. Ce point doit être
nuancé. En effet, la trajectoire financière de SFIL fait l'objet d'un suivi de la part de l'expert
indépendant mandaté par la Commission européenne pour veiller au bon respect des
2
engagements pris
pa
r l'Etat français dans le cadre de la gestion extinctive de Dexia. Ce
dernier a souligné, dans ses différents rapports, que les résultats retraités
1
étaient plus
pertinents pour juger du respect du plan d'affaires initial et a conclu au respect des
engagements pris devant la Commission européenne. Cette dernière a validé cette approche
dans un contexte macroéconomique et financier qui n'est pas celui qui avait été prévu au
moment de la mise en place de SFIL, en particulier s'agissant des taux
d'
intérêt bas qui
contraignent les marges.
3. Les en
jeu
x d'avenir de SFIL, complexes, nécessitent une approche précise et
objective.
Au vu des conditions ayant présidé
à
sa création, ainsi que des évolutions du marché
dans lequel elle intervient, SFIL, accompagnée par l'ensemble de ses actionnaires, doit
répondre
à
différents enjeux d'avenir précisés dans le rapport.
Le financement du secteur public focal
En premier lieu, la Cour indique que la situation de restriction de l'accès au crédit
du
secteur public local qui a présidé en 2012
à
la mise en place de la
SFJL
a considérablement
évolué avec le retour sur ce marché des banques commerciales, le développement de
nouvelles sources de financement telles que les émissions obligataires et la montée en
puissance des dispositifs publics portés par la Caisse des dépôts et consignation (CDC), la
Banque européenne d'investissements (BEI) et dans une moindre mesure l'Agence France
locale (AFL).
Je partage ce constat sur la situation du marché des collectivités territoriales qui, en
2016
comme
en
2015,
a globalement été marqué par une abondance de l'offre et par une
amélioration continue des conditions financières et non financières.
Il est par ailleurs exact que la production des dispositifs publics ajoutée
à
celle de
LBP/SFIL représente près de la
mo
itié de la production totale de financements
à
destination
des collectivités territoriales.
En
parallèle, on observe une baisse continue des marges.
Toutefois et contrairement
à
ce que semble affirmer
le
rapport, cette situation n
'e
xclut
pas la persistance
d'une
défaillance de marché compte tenu du poids dominant des différents
dispositifs publics dans
l'off
re de financement. En effet,
il
n'est pas avéré que les seules
banques commerciales soient en mesure de satisfaire
1'
ensemble des besoins du secteur public
local de manière pérenne en cas de suppression totale des dispositifs publics. En ce sens, sans
les dispositifs publics, une carence de l'offre serait extrêmement probable.
La coexistence de plusieurs dispositifs publics servant le même objet plaide en revanche
pour une rationalisation de l'offre publique. Cette rationalisation doit prendre en compte le
fait que le marché en question n'est pas encore stabilisé et que les stratégies des banques
commerciales sont susceptibles d'évoluer en fonction de la rentabilité de leurs opérations et
de leur traitement prudentiel. Elle doit également favoriser les dispositifs les plus
à
même
d'allouer le plus efficacement des ressources financières aux collectivités sans effet d'éviction
sur les banques commerciales.
1
R
et
raitement notamment
de
la volatilité comptable, ainsi que
des
contributions aux dispositifs de
so
utien ou au fonds
de
résolution unique.
3
Dans ce contexte, il semble légitime que LBP/SFIL, qui pratique des prix de marché
reflétant, d'une part, ses conditions de financement et, d'autre part, les caractéristiques des
collectivités territoriales, constitue le dispositif public pivot
d'un
marché du secteur public
local stabilisé. L'offre du Fonds d'épargne, hors sous-enveloppe à taux zéro et enveloppe à
taux fixe mise
en
place en partenariat avec la BEI, avec une tarification unique indexée sur le
taux du livret A,
n'est
en
revanche pas compétitive aujourd'hui et a vocation à jouer un rôle
limité dans le financement du secteur public local.
Le disvositi(de financement des crédits-export de gros montants
En deuxième lieu, la Cour interroge la pertinence du mécanisme de refinancement de
crédits-export comme levier de croissance durable pour SFIL, elle souligne qu'elle constitue
une diversification dans la trajectoire du groupe.
Annoncé par le Président de la République en février 2015, ce dispositif a été autorisé
par la Commission européenne le 5 mai 2015 pour une durée de cinq ans. Il est ciblé sur les
grands contrats financés sous forme de crédits-export bénéficiant d'une garantie délivrée par
Bpifrance Assurance Export, au nom et pour le compte de l'Etat (suite au transfert des
garanties publiques à 1
'export de Co face à cette nouvelle filiale du groupe Bpi france). SFIL a
ainsi vocation à pallier les difficultés rencontrées par les banques pour porter des
engagements de long-terme à leur bilan liés au crédit-export ainsi qu'à renforcer la
compétitivité des exportateurs français en leur permettant d'offrir à leurs acheteurs étrangers
des conditions de financement attractives dans le respect des règles européennes et
multilatérales. L'objectif premier de ce dispositif n'est donc pas, comme le rapport semble
l'indiquer, de constituer un relais de croissance pour SFIL.
L'objectif de politique publique assigné à SFIL est donc d'agir en subsidiarité du
marché
au service des exportateurs français positionnés sur de grands contrats et
ne
parvenant pas à boucler le financement de leur projet ou,
en
situation de concurrence
internationale, dans un contexte où la plupart de nos partenaires au sein de l'OCDE se sont
dotés de mécanismes publics de financement ou refinancement de crédits à l'exportation.
Le partage des rôles avec le dispositif de crédits-export de Bpifrance, évoqué par la
Cour, est d'ailleurs bien défini. En effet, Bpifrance intervient en tant que prêteur sur des
crédits-export bénéficiant d'une assurance-crédit délivrée par Bpifrance Assurance Export,
pour le compte et au nom de l'Etat, jusqu'à
25
M€ seul et 75 M€ en co-financement
pari
passu
de banques commerciales au bénéfice des PME/ETI pour combler une défaillance de
marché sur les petits crédits-export délaissés par les banques commerciales ; l'État a par
ailleurs fixé à Bpifrance l'objectif
d'un
volume majoritaire sur le segment des petits crédits-
export inférieurs à
25
M€.
S'agissant du marché du financement des exportations, le rapport relève des
imperfections sur certains segments, plutôt que de véritables défaillances de marchés. Je
souhaiterais rappeler que la défaillance de marché sur
le
financement des crédits
à
l'exportation de montants importants constitue le fondement de la décision de la Commission
européenne, reposant sur les exemples et constats qui ont pu lui être soumis, et que les
conclusions du rapport apparaissent sur ce point peu étayées.
Le dispositif porté par SFIL a connu ses premiers cas d'application en 2016. La
première opération de refinancement, pour 550 M€, est intervenue
à
l'été 2016 avec le rachat
par SFIL de près de la moitié du crédit-export finançant l'acquisition par le croisiériste
4
amencam Royal Caribbean Cruise Ltd. de deux navires auprès de STX France. Ce
refinancement a permis d'abaisser le coût de financement de l'opération
et
a ainsi contribué
à
la
compétitivité de l'offre française, conformément
à
l'objectif assigné par l
'Eta
t à ce nouveau
dispositif de soutien public
à
l'export. Une seconde opération a bénéficié de ce dispositif fin
2016, dans
le
secteur de l'énergie
en
Tunisie. En outre, les différents dossiers en cours
d'examen par SFIL, en lien avec des banques et exportateurs de différents secteurs
témoignent
d'un
attrait certain des banques
et
entreprises exportatrices pour
ce
dispositif qui
contribue à améliorer
la
compétitivité de l'offre française. A cet égard, le contexte de
défaillance de marché sur le financement des crédits à l'exportation de montants importants
semble toujours d'actualité
et
ne laisse pas présager,
à
ce
jour,
d'une
interruption du dispositif
à l'issue de la période de 5 ans. Sur
un
plan financier, ces projets futurs sont de nature à
assurer
la
rentabilité
du
mécanisme et
sa
portabilité par SFIL.
Enfin, en réponse aux interrogations de la Cour portant sur la responsabilité du secteur
bancaire traditionnel dans l'analyse du risque client, il est précisé que les mécanismes de
délégations
du
droit aux indemnités d'assurance-crédit Coface/Bpifrance Assurance Export
mis en place permettent
à
SFIL de bénéficier
d'une
couverture en assurance-crédit à
100%,
la
quotité de risque non-garantie restant, le cas échéant, intégralement au bilan de la banque
commerciale cédante. Ainsi, l'incitation des banques à bien évaluer le risque de contrepartie
du
débiteur
n'est
pas altérée
et
le risque de crédit aux bornes de la sphère publique inchangé.
Les relations actionnariales
En troisième lieu, le rapport souligne
la
fragilité apparente
du
soutien des actionnaires
minoritaires que sont la CDC
et
la Banque Postale. Cela ne me paraît pas correspondre à
la
réalité. Ainsi, l'ensemble des actionnaires a validé en conseil d'administration tant les
développements récents ayant affecté le groupe que son plan stratégique 2016-2021,
traduisant
un
engagement s
ur
le long terme,
à
rebours de certaines affirmations
du
rapport.
Si SFIL a entamé la diversification de ses sources de financement,
à
la demande
notamment de
la
CDC, cela répond avant tout
à
des enjeux de bonne gestion
et
à
la
nécessité
d'optimiser ses sources de financement afin d'assurer
la
compétitivité de la structure.
Il
convient d'ailleurs de rappeler que
la
ligne de liquidité octroyée
par
la
CDC à la SFIL est
rémunérée à des conditions telles que la CDC, dans le contexte actuel,
n'a
pas intérêt à
la
voir
se réduire rapidement.
Enfin
,
à
ce
jour,
rien
ne
semble
venir
remettre
en
cause
l'accompagnement
des
actionnaires sur le long terme. Les résultats récents de SFIL, qui sont positifs, devraient
encourager cette dynamique. Les perspectives
du
plan stratégique feront l'objet
d'un
suivi
régulier par les actionnaires dans le cadre des instances de gouvernance. A ce titre, la
recommandation de la Cour quant à la mise en place
d'une
clause de rendez-vous entre
actionnaires
en
2018 permettra de prendre le recul nécessaire pour le développement du
groupe SFIL, en lien notamment avec l'articulation des dispositifs publics de financement du
secteur public local. Force est néanmoins de constater que cette date ne s' inscrit pas dans la
temporalité naturelle de l'entreprise, temporalité qui est marquée par (i) les clauses de rendez-
vous avec la Commission européenne
s'ag
issant des autorisations renouvelables de
financement du secteur public local français (15 ans à partir de 2013) et de refinancement des
crédits
à
l'exportation de gros montants (5 ans
à
partir de 2015)
et
par
(ii)
le plan stratégique
dont l'horizon est 2021.
5
Les risques réglementaires
Enfin, s'agissant des risques règlementaires, comme le souligne
la
Cour,
«la
situation
actuelle de
la
solvabilité de la banque est très
bonne»,
qu'il
s'agisse
du
ratio de fonds propres
durs (dit ratio
«
CET
1
»)
ou
du
ratio de liquidité.
Le
rapport fait référence
à
la future
exigence du ratio de levier qui doit entrer en vigueur
à
compter
du
1er
janvier 2018. La
proposition de règlement de
la
Commission européenne
2
,
publiée le 23 novembre 2016,
prévoit
un
traitement différencié
pour les expositions
des
banques publiques
de
développement qui seraient exclues de la base des expositions prises
en
compte pour le calcul
du ratio de levier. L'adoption de cette disposition, dont l'examen a commencé au Conseil et
au Parlement européen, lèvera l'incertitude sur les conditions dérogatoires d'application du
ratio de levier aux banques publiques de développement. La SFIL pourrait se prévaloir de ce
statut sur le fondement de
la
décision de la Commission européenne du
28
novembre
2012
relative au plan de résolution ordonnée de Dexia.
ln
fine,
au cours de ses premières années d'existence, il apparaît que SFIL a su relever
des défis importants
et
faire face
à
des difficultés structurelles
pour
mener au mieux les
objectifs de politique publique qui lui ont été assignés
et
permettre
le
bon financement de
l'économie française. Cette réussite mérite d'être soulignée alors que l'entreprise entre
désormais dans une deuxième phase de son développement et doit faire face
à
des enjeux
d'optimisation de
sa
structure. Les actionnaires, au premier rang desquels l'Etat, continueront
à
exercer un suivi vigilant
et
régulier de SFIL, notamment
au
travers des instances de
gouvernance.
En
particulier, les actionnaires seront amenés à échanger périodiquement sur les
scénarios de développement de l'entité
et
s'assureront
du
respect des engagements pris dans
le cadre
du
plan stratégique.
2
Ce point est développé à l'article 429
a.
de la proposition de règlement de la Commission européenne (proposai
2016/0360 (COD) for a regulation
of
the European Parliament and the Council amending Regulation (EU)
No
575/2013 as regards the leverage ratio, the net stable funding ratio, requirements for own funds and eligible
liabilities, counterparty credit risk, market risk, exposures to central counterparties, exposures to collective
investment undertakings, large exposures, reporting and disclosure requirements and amending Regulation (EU)
No 648/20 12).
6