Cour
des
comptes
Paris,
le
2 6
JAN.
2015
Le
Premier
président
à
Madame
Ségolène
Royal
Ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie
Madame
Marisol
Touraine
Ministre des affaires sociales, de
la
santé et des droits des femmes
Monsieur
Emmanuel Macron
Ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique
Réf.:
n°
71737
Objet : gestion publique de
la
mutation industrielle du bassin de Lacq : risques de sécurité
industrielle, sanitaire et environnementale
En application de l'article
L.
111-9-1 du code des juridictions financières, une formation
commune
à
la
Cour des comptes et
à
la
chambre régionale des comptes d'Aquitaine,
Poitou-Charentes a examiné l'intervention des pouvoirs publics dans
la
gestion de la
mutation industrielle du bassin de Lacq, troisième pôle chimique français.
À
l'issue de ses
travaux, elle m'a demandé, conformément
à
l'article
R.
241-26 du même code, d'appeler
votre attention sur les enjeux et les risques de sécurité industrielle, environnementale et
sanitaire attachés au développement de ce site industriel et sur les insuffisances de
la
réglementation.
L'activité de ce bassin industriel qui compte 20 installations classées pour la protection de
l'environnement, dont 14 dites
à
seuil haut, était traditionnellement liée
à
l'exploitation du
gisement de gaz naturel
et
à
la
valorisation chimique de cette ressource. Sa reconversion est
axée sur le développement de
la
chimie fine et des nouveaux matériaux.
Un rapport d'évaluation conjoint de l'inspection générale de l'environnement
1
et du conseil
général des mines
2
rappelait,
en
septembre 2002,
que«
la
chimie fine devait être reconnue
comme une activité
à
risques et [que]
la
toxicité élevée de
la
plupart des produits manipulés
comme la sophistication croissante des procédés devaient exiger plus que jamais un niveau
élevé et permanent de vigilance». Les développements industriels les plus récents qui
reposent
sur
l'utilisation de nouvelles substances (acrylonitrile, nanotubes de carbone)
confirment l'actualité d'une telle exigence.
1 Devenu le conseil général de l'environnement
et
du développement durable (CGEDD).
2 Devenu le conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGEIET).
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Référé n° 71737
2/7
1 -
Le contrôle des installations classées
La
sécurité des installations classées relève
au
premier chef de
la
responsabilité des
exploitants sous
le
contrôle de l'inspection des installations classées. Les arrêtés
préfectoraux fixent des normes de rejet.
Le
contrôle des émissions repose sur
le
principe
d'auto-mesures et d'obligation de déclaration des incidents.
Ce dispositif a présenté des lacunes pour les rejets de tétrachlorure de carbone de l'usine
Arkema de Mont. Cette substance est suspectée d'être cancérigène pour l'homme. Elle
a,
en
outre, été identifiée comme participant à la destruction de
la
couche d'ozone stratosphérique.
Depuis le
1er
janvier
1996,
sa
production et
sa
consommation sont interdites en application
du protocole de Montréal, hormis des dérogations strictement définies prévoyant notamment
son utilisation
en
tant qu'agent de fabrication, comme à l'usine Arkema de Mont.
Ces rejets étaient encadrés par arrêté préfectoral. Par ailleurs, alors que des limites
d'utilisation et d'émission étaient fixées globalement à l'échelle de l'Union européenne, la
Commission européenne a alloué, à compter de
2010,
des quotas d'émissions aux
entreprises, en application
du
Règlement
CE
N°
1005/2009
du Parlement européen et du
Conseil du
16
septembre
2009
relatif à des substances qui appauvrissent
la
couche d'ozone,
lequel reprend
le
protocole de Montréal. Paradoxalement, ces quotas confidentiels n'étaient
pas notifiés à l'État français.
L'entreprise, à l'occasion de l'établissement
du
bilan matière destiné à la Commission, a
avisé, en mars
2012,
les services de l'État de très forts dépassements des limites
d'émission.
Il
est apparu que les émissions de l'usine de Mont étaient, depuis des années,
sans commune mesure avec
la
limite fixée par arrêté préfectoral et avaient atteint
en
2011
près de sept fois le quota alloué pour l'ensemble de l'Europe. Ces volumes d'émissions
étaient dus à des dysfonctionnements récurrents de l'installation de traitement des rejets
atmosphériques, pendant lesquels les rejets n'étaient plus traités, ainsi qu'à d'importantes
émissions diffuses.
Un
arrêté préfectoral imposant l'arrêt de
la
ligne de production lors des défaillances des
installations de collecte et de traitement des rejets a été pris en avril
2012,
et l'entreprise a
fait l'objet d'amendes administratives en
2012
et
2013
pour non-respect de celui-ci. Elle a été
amenée à réaliser une évaluation approfondie de son fonctionnement, à mettre en oeuvre
un
plan de réduction des émissions
du
site de Mont et à revoir son dispositif de contrôle interne
et de suivi environnemental.
La
France a obtenu en
2013,
après expertise des meilleures techniques disponibles par
un
bureau d'études, que cette unité industrielle bénéficie de
la
majeure partie des quotas
européens et que copie des quotas l'intéressant soit désormais notifiée à l'État français.
Ce dossier a mis en évidence la nécessité de mieux contrôler les émissions, y compris
diffuses et fugitives.
Il
est, notamment, apparu que les arrêtés préfectoraux fixaient
jusqu'alors des normes de rejet pour
le
mode
de
fonctionnement normal mais n'encadraient
pas le fonctionnement
en
mode dégradé (pannes
ou
arrêt des installations de traitement des
émissions pour maintenance). Les services de l'État ont entrepris de remédier à cette lacune
en révisant les arrêtés applicables aux industries du bassin.
Il
importe de tirer tous les enseignements de
ce
dossier d'autant que les nouvelles activités
en
développement sur
le
bassin industriel utilisent des substances très toxiques (comme
!'acrylonitrile à Lacq)
ou
dont les effets sur l'homme demeurent
mal
connus (cas des
nanotubes de carbone fabriqués par Arkema à Mont).
La
portée de ces enseignements peut
dépasser,
au
demeurant, le bassin de Lacq et intéresser d'autres sites chimiques classés
Seveso.
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317
Il - La sécurité des
transports
Le
transport de matières dangereuses du bassin de
Lacq
est assuré, à parts sensiblement
égales, par voies routière et ferrée.
Un
rapport de 2007 sur
le
plan de réduction et
d'élimination des déchets dangereux
en
Aquitaine observait l'absence d'informations et de
schéma d'organisation préférentielle des flux de matières dangereuses.
Une étude préalable à
un
projet de zone logistique de matériaux dangereux
en
lien avec
le
port de Bayonne révèle que l'offre de stockage de produits dangereux sur
le
bassin
de
Lacq
n'est
pas
en
adéquation avec
la
demande des acteurs et que
le
stockage de courte durée
est souvent réalisé à bord des véhicules-citernes
ou
des wagons. Une part du
risque,
très
encadré par
la
réglementation sur les installations classées pour les sites industriels
eux-mêmes, est reportée sur
le
transport.
Les
contrôles semblent trop
peu
nombreux pour
être dissuasifs.
La
loi, dite loi Bachelot,
n°
2003-699
du
30
juillet 2003 relative à
la
prévention des risques
technologiques et naturels et à
la
réparation des dommages, qui régit notamment
la
sécurité
des infrastructures, impose
au
gestionnaire d'infrastructures de transports des études de
danger pour les pôles qui accueillent des trafics de produits dangereux, et
la
loi
n°
2010-788
du
12
juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite Grenelle
2,
donne
au
préfet
le
pouvoir d'imposer des mesures d'aménagement et d'exploitation à
la
suite de
ces études.
Un
décret du 3 mai 2007 limite
le
champ de cette disposition aux pôles
ferroviaires majeurs (présence de
50
wagons simultanément),
ce
qui exclut l'Aquitaine.
Plutôt que des seuils,
le
conseil général des mines,
le
conseil général des
ponts
et
chaussées et l'inspection générale de l'environnement avaient recommandé
en
2004
d'établir des listes d'infrastructures.
La
gare d'Artix y figurait.
Les
gares des Pyrénées-
Atlantiques intéressées par les flux de matières dangereuses de Lacq, dont celle d'Artix,
n'ont pas fait l'objet de plans
locaux«
marchandises dangereuses». Obligatoires
dans
les
gares de triage, ils peuvent être mis
en
place dans les autres gares par le gestionnaire
d'infrastructures.
Il
n'existe pas
non
plus de plans particuliers d'intervention (PPI) «gares».
Particulièrement sensible sur
le
bassin de
Lacq
est
la
question des installations terminales
embranchées (ITE), qui comportent deux parties, l'une sur
le
domaine public ferroviaire qui
relève de Réseau ferré de France (RFF)
3
,
l'autre étant privée. Deux des trois accidents
ferroviaires de transport de matières dangereuses survenus depuis 2008, qui auraient
pu
être graves, ont concerné
la
partie privative des
ITE.
Les
accidents recensés révèlent une
lacune de
la
réglementation.
À
la
différence
du
régime des installations classées,
les
textes
ne définissent pas d'autorité de contrôle des
ITE
et
ne
précisent pas
le
partage des
responsabilités entre l'exploitant et l'utilisateur des voies.
RFF
mène
un
programme de
modernisation des voies sur ses emprises foncières. Mais
la
réglementation applicable
au
réseau national ne s'applique pas à
la
partie privée des
ITE,
sauf convention.
Sur
le
bassin de Lacq, certaines voies relèvent d'une association d'industriels et d'autres
sont gérées par les industriels eux-mêmes.
Le
préfet a
dû
demander à tous de préciser leurs
périmètres d'intervention respectifs.
La
sécurité des ITE est
un
enjeu d'autant plus actuel
que les moyens ferroviaires de
la
plateforme de
Lacq
étaient jusqu'à présent compris dans
le
périmètre des installations classées de TOTAL et réglementés à
ce
titre par arrêté
préfectoral. Cette situation cessant avec l'arrêt d'exploitation de TOTAL,
le
problème de
réglementation des ITE devient plus aigu avec
le
transfert des installations à des tiers.
3 Devenu par la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire SNCF Réseau.
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Référé n° 71737
417
Ill -
Le traitement des sols et des eaux
a) Le passif environnemental
L'industrialisation
du
bassin a eu lieu à une époque
où
la
réglementation environnementale
était quasiment inexistante.
Il
en résulte
un
passif environnemental qui a conduit à inscrire la
zone sur
la
liste des points noirs recensés dans
le
Plan national santé environnement
(PNSE).
Les quatre plateformes chimiques de Mont, Lacq, Mourenx et Pardies-Noguères sont
classées comme sites pollués. Après
la
fermeture de l'usine de Celanese,
un
arrêté
préfectoral
du
26 novembre 2012 a prescrit la sécurisation du site, la couverture des fosses
à noir de carbone et le retrait des terres contaminées par le mercure.
De
même,
l'implantation de l'usine Toray a nécessité,
en
2012, d'importants travaux préalables de
dépollution réalisés dans des délais contraints.
Pour anciennes qu'elles soient, ces pollutions des sols sont lourdes de conséquences. Elles
ont notamment
un
impact sur les nappes phréatiques. Sur le site d'Arkema à Mont, malgré
une évaluation des risques prescrite
en
1998 par arrêté préfectoral,
il
était constaté, en
septembre 2007, que les pollutions sur la nappe perduraient,
et,
en
février 2011,
que
leur
persistance impactait les eaux tant souterraines que superficielles.
Un
arrêté préfectoral
du
19 mars 2013 a prescrit de stopper
le
panache de pollution hors
du
site industriel.
Le
déploiement de
la
solution technique retenue est en cours. Sur le site Yara de Pardies, une
forte concentration en nitrates persiste dans
la
nappe.
À
Mourenx, les pollutions historiques
se manifestent depuis
2001
par une coloration
au
point de résurgence de
la
nappe
phréatique.
À
la fin de 2008, le préfet a invité les maires des communes concernées à
prendre des arrêtés de restriction des usages de l'eau souterraine.
Il
n'a pas encore été
établi
de
schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE)
du
gave de Pau qui coule
à proximité. Pour l'agence de l'eau Adour-Garonne, l'élaboration de
ce
schéma
ne
pourra
intervenir qu'à partir de 2016, après adaptation de la gouvernance et des compétences
du
syndicat intercommunal du gave de
Pau.
Les enjeux liés aux pollutions passées devraient être mieux anticipés, notamment par les
services de l'État, de façon à éviter leur traitement dans l'urgence.
b) Le traitement des effluents
Le
traitement des effluents des industries chimiques devait reposer sur deux solutions :
l'accroissement des injections dans
le
réservoir géologique Crétacé 4000 et la mise en
service d'une station de traitement des eaux biodégradables.
Le
réservoir Crétacé 4000 est constitué des couches géologiques situées à 4 000 mètres de
profondeur d'où est extrait
le
gaz naturel.
À
l'origine, seule l'eau séparée du gaz naturel était
réinjectée, mais, à partir des années 1970, des effluents aqueux des plateformes chimiques
de Lacq et de Mourenx ont été introduits dans
la
structure géologique. Cette pratique, unique
en France, n'a reçu de fondement légal qu'avec
la
loi
Bachelot de juillet 2003, sous réserve
de son innocuité à long terme pour les couches profondes.
La
possibilité d'injection d'effluents chimiques dans
le
Crétacé 4000 était, à l'origine
du
projet
de reconversion,
considérée comme une donnée essentielle pour envisager des
implantations industrielles nouvelles.
À
la
suite du comité interministériel d'aménagement et
de développement du territoire (CIADT)
de
mai
2000, une étude générale de sûreté,
prescrite par arrêté préfectoral, a été menée par TOTAL, avec contre-expertise du bureau de
recherches géologiques et minières (BRGM}, et elle a conduit
le
conseil supérieur des
installations classées à émettre, en janvier 2002,
un
avis favorable assorti de conditions
techniques strictes.
Un
nouvel avis a été donné
en
2010 pour les effluents d'Arkema à Mont.
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comptes-Référé
n° 71737
517
Ces conditions techniques ont été mises
en
oeuvre,
à
l'exception
du
suivi bactérien, pourtant
jugé indispensable par le BRGM. Les rejets industriels sont assujettis
à
la directive
européenne
n°
2010/75/UE
du
24 novembre 2010
du
Parlement européen et
du
Conseil
relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de
la
pollution),
qui
fixe
pour objectif
la
mise en oeuvre des « meilleures techniques disponibles » pour prévenir et
réduire la
pollution générée par l'industrie. Les entreprises ne peuvent désormais avoir
recours
à
l'injection, sous le contrôle de l'État, que lorsque le coût des solutions alternatives
ne peut être supporté par l'activité concernée. Les volumes injectés sont en nette diminution.
Une alternative technique aux injections dans le Crétacé 4000 a été conçue en traitant les
effluents dans
la
station d'épuration collective d'eaux biodégradables (STEB).
La STEB traite, depuis 2002, les effluents de plusieurs établissements des sites de
Lacq,
de
Mont et de Mourenx et a vocation
à
recevoir ceux des sociétés nouvellement accueillies.
Certains rejets toxiques, non traitables par la station
ou
susceptibles de réagir avec d'autres
effluents, restent éliminés par injection.
Un
grand nombre de substances, détectées dans les
flux entrants de
la
station d'épuration, ont des teneurs inférieures aux seuils de détection
en
sortie de station, hormis certains métaux. Les substances médicamenteuses
ne
sont
toutefois pas spécifiquement contrôlées, malgré
la
présence d'une unité de fabrication de
principes pharmaceutiques. L'exploitant de
la
station a fait l'objet d'une mise en demeure
préfectorale
en
2011
à
la suite de rejets de matières
en
suspension dans le gave de
Pau
et
de dépôts sur son lit, constatés
en
2008 et
en
2010 par l'Office national de l'eau et des
milieux aquatiques (Onema), avec
un
impact sur les écosystèmes.
En
dépit des mesures
mises
en
oeuvre, cette question n'est toujours pas réglée.
IV -
La sécurité sanitaire
Le bassin de Lacq a été historiquement confronté
à
une forte pollution de l'air par
le
dioxyde
de soufre et le fluor. Les volumes d'émission enregistrés ont conduit
en
2007 la Commission
européenne
à
mettre en demeure l'État français.
Le
nombre de dépassements des valeurs
réglementaires a été divisé par six entre 2008 et
201
O.
Un
dispositif d'alerte aux populations
sur le dioxyde d'azote et
le
dioxyde de soufre a été mis
en
place par arrêté préfectoral en
janvier
201
O.
Mais la diversification de l'activité s'accompagne
du
rejet de nouvelles
substances. Une évaluation dite de risque sanitaire de zone réalisée
à
l'initiative des
services de l'État, achevée en 2007 et révisée
en
2013, a fait apparaître que la population,
dont des populations sensibles (accueillies dans des écoles, crèches, hôpitaux et maisons
de retraite), est exposée
à
plus de 140 substances différentes.
L'étude révisée de 2013 a mis en évidence une forte réduction de quatre
4
des cinq
substances identifiées comme préoccupantes par l'étude de 2007 et justifiant
un
suivi
particulier. Elle observe cependant une augmentation des émissions de benzène, et des
incertitudes demeurent sur
la
mesure de certaines substances (acroléine, acrylonitrile).
Ces études de risque sanitaire de zone estiment les risques pour les riverains, compte tenu
de leur exposition calculée le plus souvent sur la base de modélisations, en supposant qu'ils
sont exposés pendant toute
la
durée retenue
au
niveau de pollution de l'année de référence.
Elles
ne
prennent en compte que les polluants atmosphériques et
non
le
risque global,
ne
tiennent pas compte de l'éventuelle exposition professionnelle et ne sont pas
en
mesure
d'estimer d'éventuels «effets-cocktails». Elles ne constituent donc pas des études
épidémiologiques.
Une étude géographique exploratoire
du
risque sanitaire, menée en 2002 sur la période
1968-1998 par l'Institut de santé publique, d'épidémiologie et de développement (ISPED) de
l'université de Bordeaux
2,
avait fait ressortir une surmortalité de 14 % dans
la
zone proche
des installations industrielles chez les moins de 65 ans. L'étude précisait que l'observation
4 Dioxyde de soufre, dichlorométhane, acétaldéhyde et oxyde d'éthylène.
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de
l'évolution de
la
mortalité
au
cours
du
temps indiquait
une
tendance de plus
en
plus
marquée
à
la
surmortalité
au
sein
de
la
zone industrielle, avec
une
surmortalité par cancer
sur
la
période 1991-1998 chez
les
moins
de
65
ans
de
39
%
par rapport
à
la
zone témoin
la
plus éloignée. Cependant, l'étude
ne
pouvait conclure
en
termes
de
causalité
avec
les
émissions
de
polluants. C'est pourquoi elle avait préconisé, comme l'Institut national
de
veille
sanitaire
(lnVS)
qui
avait
validé
ses
conclusions,
une
étude
épidémiologique
complémentaire. Cette recommandation n'a
pas
été suivie.
De
même, les dispositions
du
Plan
national travail santé prévoyant l'échange d'informations
anonymes entre
la
médecine
du
travail et
les
services
de
santé publics n'ont pas été mises
en
oeuvre.
Le
plan régional
de
la
qualité de l'air
de
2002 avait pourtant préconisé
de
nouer
des relations avec
la
médecine
du
travail et
la
caisse régionale d'assurance maladie
d'Aquitaine.
La
Cour formule,
en
conclusion,
les
quatre recommandations suivantes :
Recommandation
n°
1
:
renforcer
le
rôle d'expertise, d'orientation et
de
contrôle
de
l'État
au
regard
de
l'obligation
de
mise
en
oeuvre des meilleures techniques
disponibles
définies
dans
la
directive
européenne
n°
2010/75/UE
du
24
novembre 2010
du
Parlement européen et
du
Conseil relative aux émissions
industrielles (prévention et réduction intégrées
de
la
pollution) ;
Recommandation
n°
2
:
améliorer l'encadrement règlementaire des quotas
d'émission des rejets industriels potentiellement dangereux et autorisés par
le
Règlement
CE
N°
1005/2009
du
Parlement européen et
du
Conseil
du
16
septembre 2009 relatif
à
des substances qui appauvrissent
la
couche d'ozone
en
application du protocole
de
Montréal ;
Recommandation
n°
3
:
améliorer
la
prévention des risques
de
transports
de
matières dangereuses et
la
sécurité des installations terminales embranchées ;
Recommandation
n°
4
:
mieux encadrer
la
sécurité sanitaire des sites industriels
dont
les
activités exposent
les
populations et
les
travailleurs
à
des pollutions
anciennes
ou
nouvellement identifiées. Associer
la
médecine
du
travail.
Je vous serais obligé
de
me
faire connaître, dans
le
délai
de
deux mois prévu
à
l'article
L.
143-5
du
code des juridictions financières,
la
réponse que vous aurez donnée
à
la
présente communications.
Je vous rappelle qu'en application des dispositions
du
même
code
:
deux mois après
son
envoi,
le
présent référé sera transmis aux commissions
des finances,
et,
dans leur domaine
de
compétence, aux autres
comm1ss1ons
permanentes
de
l'Assemblée nationale et
du
Sénat.
Il
sera accompagné
de
votre réponse
si
elle est parvenue
à
la
Cour dans
ce
délai.
À
défaut, votre réponse
leur sera transmise dès
sa
réception par
la
Cour (article
L.
143-5) ;
5
La
Cour vous remercie de
lui
faire parvenir votre
réponse,
sous votre signature personnelle exclusivement,
sous
forme
dématérialisée
(un
fichier
PDF
comprenant
la
signature et
un
fichier Word)
à
l'adresse électronique suivante :
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7/7
dans
le
respect des secrets protégés par
la
loi,
la
Cour pourra mettre
en
ligne sur
son site internet
le
présent référé, accompagné de votre réponse (article
L.
143-1);
l'article
L.
143-10-1 prévoit que,
en
tant que destinataire
du
présent référé,
vous fournissiez
à
la
Cour
un
compte rendu des suites données
à
ses observations,
en vue de leur présentation dans son rapport public annuel. Ce compte
rendu
doit
être adressé
à
la
Cour,
selon les modalités de
la
procédure de suivi annuel
coordonné, convenue entre elle et votre administration.
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Miga1:1el
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