Chapitre I
Les déficits et l’endettement de la
sécurité sociale : situation 2011 et
perspectives
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’
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:
SITUATION
2011
ET PERSPECTIVES
17
_____________________
PRESENTATION
_______________________
Dans ce chapitre, la Cour analyse
tout d’abord l’évolution des
comptes de la séc
urité sociale en 2011 par rapport à l’exercice 2010
et aux
prévisions des lois de financement de la sécurité sociale, ces dernières
comprenant pour la première fois depuis leur institution en 1996 une loi de
financement de la sécurité sociale rectificative. Sous l’effet notamment de
mesures d’augmentation des recettes, les d
éficits sociaux ont amorcé un
début de recul par rapport à ceux, historiques, de 2010. Cependant, ils sont
demeurés massifs et ont entraîné une nouvelle augmentation de
l’endettement social, lequel a été transféré pour l’essentiel à la caisse
d’amortisseme
nt de la dette sociale (CADES) (I).
La Cour présente ensuite des prévisions actualisées au 1
er
septembre
pour l’exercice 2012 pour le régime général et le fonds de solidarité
vieillesse (FSV), qui font apparaître un déficit plus élevé que celui prévu
initialement par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 et en
faible réduction par rapport à celui de 2011 malgré un fort apport de
ressources nouvelles. A partir d’une projection tendancielle des soldes du
régime général et du FSV à moyen terme
, elle met en lumière l’urgence et
l’ampleur considérable de l’effort de redressement qui s’impose sans délai
pour respecter la trajectoire de retour à l’équilibre des comptes sociaux,
au-
delà des mesures déjà prises à l’été 2012 (II).
I - La situation des comptes sociaux en 2011
A
–
Les déficits du régime général et du FSV
1
–
Des déficits encore massifs, bien qu’en recul
a)
Une diminution des déficits permise par les mesures de recettes
En 2011, le
déficit du régime général s’est élevé à
-17,4
Md€, en
réduction par rapport à celui, historique, de 2010 (-23,9
Md€). Le FSV a
quant à lui dégagé un déficit de -3,5
Md€, également en recul par rapport
à l’exercice précédent (
-4,1
Md€).
Au total, le déficit global du régime général et du FSV a atteint
-20,9
Md€, soit 1
% du PIB (contre -28
Md€, soit 1,4
% du PIB en 2010).
S’il est revenu à un niveau inférieur à celui de 2009 (
-23,5
Md€), il
demeure encore plus de deux fois supérieur à ceux de la période 2006-
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18
2008
1
. Les mesures portant création de nouvelles recettes ou augmenta-
tion des recettes existantes ayant une incidence en 2011 n’ont pas
compensé les effets de la récession de 2009 sur l’assiette des ressources
du régime général et du FSV.
Déficits 2011 des branches du régime général et du FSV
En
Md€
Solde
2009
Solde
2010
Solde
2011
Diminution
2011/2010
Maladie
AT-MP
Famille
Vieillesse
-10,6
-0,7
-1,8
-7,2
-11,6
-0,7
-2,7
-8,9
-8,6
-0,2
-2,6
-6,0
3,0
0,5
0,1
2,9
Sous-total régime général
-20,3
-23,9
-17,4
6,5
FSV
-3,2
-4,1
-3,5
0,6
Vieillesse + FSV
-10,4
-13,0
-9,5
3,5
Total régime général + FSV
-23,5
-28,0
-20,9
7,1
En % des charges brutes
6,7 %
7,7 %
5,5 %
2,2 %
En points de PIB
1,2
1,4
1,0
0,4
Source :
Comptes des branches du régime général et du FSV
La réduction des déficits des branches du régime général en 2011
rés
ulte d’une augmentation des produits plus importante que celle des
charges : les produits nets (302,8
Md€) ont crû de 15,3
Md€, soit +5,3
%
(après +2 % en 2010 et -0,3 % en 2009), tandis que la hausse des charges
nettes (320,3
Md€), soit +8,8
Md€ ou +2,8
%, a poursuivi sa décélération
(elles avaient augmenté de 3 % en 2010 et de 3,2 % en 2009).
A elles seules, les mesures nouvelles de recettes affectées aux
branches du régime général et au FSV qui ont été décidées dans le cadre
des lois de financement de la sécurité sociale et des lois de finances, soit
7
Md€ (voir 2
- infra), représentent la quasi-totalité de la réduction des
déficits (7,1
Md€).
1 .
Qui s’étaient respectivement établis à
-10
Md€ (2006),
-9,3
Md€ (2007) et
-9,4
Md€ (2008).
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19
La diminution du déficit ainsi constatée entre 2010 et 2011
s’accompagne d’un début d’amélioration du déficit st
ructurel de
l’ensemble formé par le régime général et par le FSV
2
.
Sous l’hypothèse conventionnelle que l’essentiel des recettes du
régime général et du FSV (cotisations sociales hors secteur public, CSG
hors revenus de remplacement et impôts affectés) présentent une élasticité
au PIB égale à un, le déficit structurel du régime général et du FSV serait
en effet passé de -1,0 point de PIB en 2010 à -0,7 point de PIB en 2011.
b)
Des déficits inférieurs aux prévisions
Comme le montre le tableau ci-après, les déficits ont été inférieurs
aux prévisions :
Comparaison des soldes 2011 réalisés avec ceux prévus par les
différentes lois de financement
En
Md€
Soldes
2011
LFSS
2011
(1)
Soldes
2011
LFSSR
2011
(2)
Soldes
2011
LFSS
2012
(3)
Soldes
2011
réalisés
(4)
Ecart
(4)
–
(1)
Ecart
(4)
–
(2)
Ecart
(4)
–
(3)
Maladie
AT-MP
Famille
Vieillesse
-11,5
+0,1
-2,7
-6,8
-10,3
0,0
-2,8
-6,4
-9,5
0,0
-2,6
-6,0
-8,6
-0,2
-2,6
-6,0
+2,9
-0,3
+0,1
+0,8
+1,7
-0,2
+0,2
+0,4
+0,9
-0,2
0,0
0,0
Sous-total régime
général
-20,9
-19,5
-18,0
-17,4
+3,5
+2,1
+0,6
FSV
-3,9
-4,1
-3,8
-3,5
+0,4
+0,6
+0,3
Vieillesse+FSV
-10,7
-10,5
-9,8
-9,5
+1,2
+1,0
+0,3
Total RG + FSV
-24,8
-23,6
-21,8
-20,9
+3,9
+2,7
+0,9
Source :
Comptes des branches du régime général et du FSV, LFSS(R) 2011 et 2012
2. Le déficit structurel est calculé en retranchant du déficit effectif la composante
conjoncturelle de ce déficit ainsi que d’éventuelles mesures exceptionnelles
temporaires (comme la taxe exceptionnelle sur la réserve de capitalisation des
assureurs affectée à la branche famille, qui constitue une ressource temporaire des
exercices 2011 et 2012). S’agissant de l’ensemble formé par le régime général et par
le FSV, la composante conjoncturelle, c'est-à-dire les éléments du solde dépendant
étroitement du PIB, porte uniquement sur les produits (les charges du FSV sont très
liées au PIB mais elles se retrouvent pour l’essentiel en produits de la branche
vieillesse).
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La loi de financement pour 2011 avait retenu une prévision de
déficit
de l’ensemble formé par le régime général et le FSV de
-24,8
Md€
(à comparer à une prévision de -29,1
Md€ pour 2010 dans ce même
texte). A la suite d’une révision à la hausse de l’hypothèse
d’aug
mentation de la masse salariale du secteur privé, la loi de
financement de la sécurité sociale rectificative (LFSSR) du 28 juillet
2011 a retenu un déficit prévisionnel moins élevé (à -23,6
Md€). La loi de
financement pour 2012 a à nouveau abaissé la prévision de déficits 2011
(à -21,8
Md€), à la suite de mesures de recettes prises dans le cadre de la
loi de finances rectificative (augmentation du droit de consommation sur
les tabacs) ou arrêtées par cette même loi de financement (augmentation
du taux de la
taxe sur les conventions d’assurance sur les contrats maladie
et des prélèvements sociaux sur les revenus du capital). En définitive, les
déficits 2011 (-20,9
Md€ au total) se sont établis à un niveau inférieur à
celui estimé par la loi de financement pou
r 2012, sous l’effet de charges
nettes moins élevées que prévu.
Cette diminution des déficits au-delà de cette dernière prévision
recouvre des situations différenciées. Pour l’essentiel, elle est concentrée
sur la branche maladie, ainsi que sur le FSV. Le déficit de la branche
vieillesse est conforme à celui attendu dans la loi de financement pour
2012 et moins élevé que celui prévu dans la loi de financement
rectificative de juillet 2011. Celui de la branche famille correspond aux
prévisions de la loi de financement 2012 et de la loi de financement
rectificative de juillet 2011. Au lieu de revenir à l’équilibre (prévision
d’un excédent de 40
M€), la branche accidents du travail
-maladies
professionnelles a en revanche dégagé un déficit (-221
M€), en raison d
e
moindres produits de cotisation qu’atten
du (à hauteur de 270
M€).
2
–
Les facteurs d’évolution des produits du régime général
L’augmentation des produits nets du régime général et du FSV
(+15,3
Md€) traduit pour une part l’incidence de l’augmentation
spontanée
des
recettes
(+8,3
Md€),
sous
l’effet
notamment
de
l’amélioration de la conjoncture économique par rapport à 2010.
En 2011, la masse salariale du secteur privé a augmenté de +3,6 %,
dont +1
% au titre de l’effectif moyen de salariés et +2,5
% au titre du
salaire moyen par tête. Les évolutions des assiettes des principaux
prélèvements sociaux sur les revenus d’activité des salariés sont
globalement corrélées à cette augmentation : +3,8
% pour l’assiette de la
CSG sur les revenus d’activité des salariés, +
3,6 % pour les cotisations
sociales déplafonnées (cotisations famille et AT-MP et quasi-totalité des
cotisations maladie) et +3,3 % pour les cotisations sociales plafonnées
(qui représentent une part prépondérante des cotisations vieillesse).
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21
L’augmentatio
n de la masse salariale du secteur privé est supérieure à
celle prévue dans les annexes B de la loi de financement rectificative de
juillet 2011 (+3,2 %) comme de la loi de financement initiale pour 2011
(+2,9 %
3
) et a, par rapport à celles-ci, engendré un surcroît de recettes de
cotisations sociales et de CSG.
Les autres composantes de la CSG ont connu des évolutions
différenciées : augmentation de la CSG sur les revenus de remplacement
(+2,8 %), progression de la CSG sur les revenus du patrimoine
(+4,7 %
), sous l’effet notamment des augmentations de loyers et forte
croissance de la CSG sur les produits de placement (+17,3 %), en raison
du dynamisme de l’assiette et de
l'assujettissement aux prélèvements
sociaux des compartiments « euros
» des contrats d’a
ssurance vie dits
« multi-supports ».
L’augmentation des ressources des branches du régime général et
du FSV traduit aussi les mesures d’augmentation des recettes décidées
dans le cadre des lois de financement de la sécurité sociale initiales pour
2011 et pour 2012 et des lois de finances initiale pour 2011 et rectificative
pour 2011. Ces mesures, dont l’impact peut être évalué à 7
Md€, sont
détaillées dans le tableau ci-après :
3.
Cette prévision incorporait l’incidence d’une sous
-
estimation de l’augmentation de
la masse salariale des employeurs du secteur privé en 2010. Alors que la loi de
financement pour 2010 anticipait une diminution de -0,4 %, la masse salariale a
augmenté de +2,05
%, sous l’effet d’une progression de +2,25
% du salaire moyen et
d’un recul de
-0,2
% de l’effectif moyen.
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22
Impact des mesures de recettes sur les produits 2011 du régime général
et du FSV
En
Md€
Impact
2011
Augmentation des produits du droit de consommation sur les tabacs
affectés au régime général (suppression de la compensation des
allègements généraux de cotisations par des recettes fiscales affectées
4
,
effet report en année pleine
de l’augmentation du prix du tabac de
novembre 2010 et augmentation du prix du tabac d’octobre 2011)
+1,47
Annualisation du coût des allègements de cotisations sociales sur les
bas salaires, dits « Fillon », en faveur des branches du régime général
+2,10
5
Affectation à la branche maladie de la TVA sectorielle sur les biens et
services médicaux, en compensation (avec l’affectation d’une part du
droit de consommation sur les tabacs) du transfert au FSV de la C3S
additionnelle et d’une part du forfait social
+1,22
Incidence nette pour la branche famille de la compensation du transfert
de 0,28 point de CSG à la CADES par de nouvelles recettes :
prélèvement au fil de l’eau des produits des compartiments «
euros »
des contrats d’assurance vie «
multi-supports » (affectation dans la
limite d’un plafond fixé par la loi de financement), «
exit tax » sur les
réserves de capitalisation des sociétés d’assurance et application de la
taxe sur les conventions d’assurance (TSCA), à un taux dérogatoire de
3,5 %, aux contrats santé dits « solidaires et responsables »
+0,51
Affectation à la branche maladie de l’incidence de l’augmentation au
1
er
octobre 2011 de 3,5 % à 7 % du taux de la TSCA sur les contrats
dits « solidaires et responsables »
+0,18
Augmentation du taux moyen des cotisations affectées à la branche
AT-
MP dans le cadre de l’objectif d’un retour à l’équilibre fixé par la
loi de financement pour 2011
+0,47
Augmentation du taux du forfait social (porté de 4 % à 6 %) affecté à la
branche maladie et au FSV
+0,47
Affectation au FSV d’une fraction de la redevance au titre de
l’utilisation des fréquences (licence UMTS)
+0,14
Augmentation du taux du prélèvement social sur les revenus du capital,
porté de 2,2 % à 3,4 % au 1
er
octobre 2011 en faveur de la branche
maladie et de la branche vieillesse
+0,25
Effet report en année pleine de la création au 1
er
juillet 2010 des
prélèvements sur les paris hippiques et sportifs et les jeux en ligne
+0,08
Augmentation de la contribution patronale au titre des options de
sous
cription ou d’achat d’actions affectée à la branche maladie
+0,08
Création d’une nouvelle contribution sur les rentes à la charge du
bénéficiaire ou « retraite chapeau » affectée au FSV
+0,05
Source :
Etats financiers 2011 des branches et de l’activité de recouvr
ement du
régime général et du FSV.
4. E
n 2010, l’écart entre les recettes liées au droit de consommation sur les tabacs et le
coût des allègements généraux de cotisations sociales avait été conservé par l’Etat aux
fins de financer le remboursement de ses dettes aux organismes de sécurité sociale.
5. Avec une fourchette de +260
M€ à
-260
M€.
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2011
ET PERSPECTIVES
23
3
–
La formation des résultats des branches et du FSV
a)
Branche maladie : une contraction du déficit permise par
l’augmentation des recettes et la maîtrise de l’ONDAM
En 2011, la branche maladie a enregistré un déficit de -8,6
Md€, en
sensible réduction par rapport à 2010 (-11,6
Md€) comme à celui prévu
par la loi de financement pour 2011 (-11,5
Md€). Ce déficit se situe
également à un niveau inférieur à la prévision associée à la loi de
financement pour 2012 (-9,5
Md€).
La réduction du déficit traduit une augmentation des produits nets
(+6,2
Md€, soit +4,4
%) supérieure de près du double à celle des charges
nettes (+3,2
Md€, soit +2,1
%), du fait de la croissance des cotisations
sociales, de la CSG et des impôts et taxes affectés (voir 2 - supra). Par
rapport aux prévisions associées à la loi de financement pour 2012, le
résultat de l’exercice bénéficie d’une diminution des pertes sur créances
et des provisions pour dépréciation de créances sur les cotisants
(+0,5
Md€) et d’une progression plus forte qu’attendue du produit des
prélèvements assis sur les placements, CSG comprise (+0,5
Md€).
A titre principal, la variation des charges nettes reflète celle des
charges de prestations sociales (+3,9
Md€, soit +2,8
%) et des transferts
en direction des autres régimes (-0,6
Md€, soit
-11,9
%). L’augmentation
des charges de prestations sociales s’explique par une progression
(+2,9
%) des charges entrant dans le périmètre de l’ONDAM (136
Md€
au total) conforme à l’objectif fixé
6
et une quasi-stagnation (+0,7 %) de
celles extérieures à ce périmètre (9,9
Md€). Cette dernière évolution
recouvre une diminution des charges relatives aux indemnités journalières
maternité (dans le contexte d’une diminution des naissances), une chute
des
dépenses
médico-hospitalières
hors
ONDAM
et
une
forte
augmentation des charges relatives aux pensions d’invalidité (sous l’effet
notamment du recul de l’âge de départ à la retraite à taux plein).
La diminution des transferts en direction des autres régimes
(-0,6 M
d€) traduit notamment une réduction du déficit du régime des
salariés agricoles et un excédent ponctuel de celui des exploitants
agricoles (incidence globale de +0,3
Md€), sous l’effet de l’augmentation
des produits du droit de consommation sur les tabacs (laquelle atteint
1
Md€ pour le régime agricole pris globalement, pour les motifs exposés
en 2 - supra) et des régularisations relatives à la répartition des dépenses
hospitalières (prestations et provisions) entre les régimes au détriment du
régime général au titre des deux années 2010 et 2011.
6.
Voir chapitre II. L’ONDAM en 2011.
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24
En outre, les charges de gestion administrative ont été inférieures
(de 160
M€) aux prévisions associées à la loi de financement pour 2012,
mais ressortent à un niveau comparable à celles constatées en 2010.
Formation du résultat 2011 de la branche maladie
En
Md€
2010
2011
Variation
en valeur
Variation
en %
CHARGES NETTES
153,4
156,6
+3,2
+2,1
Prestations
142,1
145,9
+3,9
+2,7
- prestations légales
141,0
144,9
+3,9
+2,8
- prestations extra-légales
0,1
0,1
-
+7.7
- autres prestations
0,9
0,8
-0,07
-8,4
- provisions et pertes sur créances irrécouvrables
0,3
0,3
-
-7.6
Transferts
5,0
4,4
-0,6
-11,9
Charges financières
0,2
0,08
-0,08
-52,6
Charges de gestion courante
5,9
5,9
-
-0,5
Autres charges
0,3
0,3
-
+10,8
PRODUITS NETS
141,8
148,0
+6,2
+4,4
Cotisations sociales
68,2
70,9
+2,7
+4,0
- salariés
67,9
70,6
+3,0
+4,0
- autres cotisations sociales
0,8
0,8
-
+0,1
- provisions et admissions en non-valeur
-0,7
-0,8
-0,1
-14,3
Cotisations prises en charge par
l’Etat
1,5
1,1
-0,4
-26,7
Cotisations prises en charge par la sécurité sociale
0,2
0,2
-
+9,4
Contributions, impôts et taxes
66,7
71,5
+4,8
+7,2
- CSG
51,2
54,0
+2,4
+4,7
- provisions et admissions en non-valeur
-0,7
-0,2
+0,5
-68,6
- ITAF
15,2
17,6
+2,4
+16,0
Contributions publiques
0,1
0,1
-
-3,2
Transferts entre organismes
2,6
2,2
-0,4
-15,4
Autres produits
2,7
2,2
-0,5
-20,6
SOLDE
-11,6
-8,6
+3,0
Source :
Tableaux d’équilibre détaillés (direction de la sécurité sociale)
b)
Branche AT-MP : une réduction
du déficit sans retour à l’équilibre
En
2011,
la
branche
des
accidents
du
travail-maladies
professionnelles a enregistré un déficit de -221
M€ (contre
-726
M€ en
2010), alors qu’un léger excédent (40
M€) était anticipé dans les
prévisions associées à la LF
SS 2012. L’absence de retour à l’équilibre de
cette branche est d’autant plus significative que le fonds de cessation
anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante (FCAATA)
7
a dégagé un
excédent supérieur à celui attendu (75
M€ contre 40
M€). Au total, l’écart
7. Lui-
même financé pour l’essentiel par la branche AT
-MP, le FCAATA finance
l’attribution par les organismes de cette branche de l’allocation temporaire amiante
(ATA), qui correspond à une prestation de préretraite pour les travailleurs salariés
victimes de l’amiante.
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SITUATION
2011
ET PERSPECTIVES
25
entre le résultat et la prévision atteint 300
M€, soit 2,5
% des charges
nettes.
Désormais, la branche AT-MP est financée quasi-intégralement par
la voie de cotisations sociales à la charge des employeurs de salariés, les
impôts et taxes affectés revêtant un caractère très subsidiaire (0,3
Md€).
Sous l’effet de l’exclusion des cotisations qui lui sont affectées du champ
des allègements généraux de cotisations sociales sur les bas salaires
(« Fillon
») et de l’augmentation de 0,1 point du taux net
moyen de
cotisation (porté de 2,28 % à 2,38 %), les produits nets de cotisations
sociales ont augmenté de 2,5
Md€ (+30,2
%) par rapport à l’exercice
précédent pour atteindre 10,7
Md€.
Le déficit 2011 résulte essentiellement de produits de cotisations
inférieurs à ceux anticipés (à hauteur de 270
M€). Les taux de cotisation
ont été fixés à un niveau destiné à permettre de dégager un excédent
(+0,1
Md€ dans la loi de financement pour 2011). Par la suite, l’objectif
de résultat a été abaissé à un léger excédent (40
M€) dans le rapport à la
commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2011.
Cependant, cet objectif n’a pas été atteint, en raison de l’incidence des
écrêtements de taux de cotisations, de déformations sectorielles de
l’activité au dét
riment des entreprises dont les taux de cotisation sont les
plus élevés et de l’augmentation des réductions de produits de cotisations
liées aux dénouements en faveur des employeurs de litiges portant sur
l’application de la législation AT
-MP
8
(selon les é
léments d’information
dont dispose la CNAMTS, les réductions de produits de cotisations liées à
ces dénouements ont augmenté de 45
M€, alors que les taux de cotisation
avaient été fixés en prenant pour hypothèse une stabilité de celles-ci).
8. A titre principal, les contestations portent, pour des motifs de fond ou de procédure,
sur la reconnaissance de l’accident du travail ou de la maladie
professionnelle et le
taux de l’incapacité permanente.
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26
Formation du résultat 2011 de la branche AT-MP
En
Md€
2010
2011
Variation
en valeur
Variation
en %
CHARGES NETTES
11,2
11,6
+0,3
+2,9
Prestations
7,9
8,1
+0,2
+2,8
- prestations légales
7,7
7,9
+0,2
+2,8
- autres prestations
0,2
0,2
-
+4,2
- provisions et pertes sur créances irrécouvrables
Ns
Ns
-
-
Transferts
2,5
2,5
-
+2,4
Charges de gestion courante
0,8
0,8
-
+4,9
Autres charges
Ns
Ns
-
-
PRODUITS NETS
10,5
11,3
+0,8
+7,9
Cotisations sociales (actifs salariés)
8,2
10,7
+2,5
+30,2
- cotisations
8,4
10,9
+2,5
+30,4
- provisions et admissions en non-valeur
-0,2
-0,2
-
+38,9
ITAF
1,9
0,3
-1,6
-84,5
Autres produits
0,3
0,3
-22.0
-6,7
SOLDE
-0,7
-0,2
+0,5
Source :
Tableaux d’équilibre détaillés (direction de la sécurité sociale)
c)
Branche famille : la stabilité du déficit par rapport à 2010
En 2011, la branche famille a dégagé un déficit de 2,6
Md€, soit un
niveau équivalent à celui prévu par la loi de financement pour 2012 et
voisin de celui de l’exercice 2010 (2,7
Md€).
A titre principal, l’augmentation des charges nettes (+2,0
Md€, soit
+3,7
%) reflète celle des transferts et contributions à d’autres bra
nches et
organismes nationaux de sécurité sociale et à l’Etat (+1,1
Md€, soit
+9,2 %). A compter de 2011, la branche famille compense en effet
intégralement auprès du FSV la prise en charge par ce dernier des
majorations pour enfants en faveur des régimes
de base d’assurance
vieillesse (au lieu de 85 % en 2010), ce qui a engendré une charge
supplémentaire de 0,8
Md€.
Les charges nettes de prestations légales ont augmenté de
+0,5
Md€ (+1,5
%). Malgré la revalorisation de la base mensuelle des
allocations familiales
9
(BMAF) (+1,5 % contre une revalorisation nulle
en 2010), les charges de prestations familiales hors petite enfance ont crû
dans une mesure limitée (+0,9 %), compte tenu de la stabilité des effectifs
de bénéficiaires de certaines prestations (allo
cations familiales), d’effets
9.
Il s’agit de la base de calcul du montant des prestations familiales, qui sont
exprimées en pourcentage de cette dernière.
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’
ENDETTEMENT DE LA SECURITE SOCIALE
:
SITUATION
2011
ET PERSPECTIVES
27
plafond négatifs
10
pour d’autres (allocation de rentrée scolaire et
complément familial) et de la poursuite de la montée en charge des
économies liées à l’unification des majorations d’âge intervenue en 2007
(allocations familiales). Malgré la revalorisation de la BMAF et la
poursuite de l’augmentation du nombre de bénéficiaires, les prestations
liées à la petite enfance (prestation d’accueil du jeune enfant) ont
progressé à un rythme identique à celui de 2010 (+2,7 %), compte tenu
d’effets plafo
nd négatifs.
Bien qu’inférieures à la prévision, les prestations d’action sociale
relatives notamment à l’accueil de la petite enfance et de la jeunesse ont
quant à elles sensiblement augmenté (+0,2
Md€, soit +6,7
%), en raison
de la progression du taux d’activité des équipements et de la mise en
service de nouvelles structures dans le cadre du « plan crèche ».
Les produits nets ont augmenté de 2
Md€ (+4,1
%) du fait de
l’évolution des cotisations sociales et de la CSG sur les revenus d’activité
(à quote-part constante attribuée à la branche famille), dont les facteurs
explicatifs ont été précédemment évoqués (voir 2 - supra). Au-delà, la
branche famille a bénéficié de l’attribu
tion de trois nouvelles taxes
(incidence de +3,3
Md€ sur les produits) en compensation du transfert de
0,28 point de CSG de la branche famille à la CADES (incidence de
-2,8
Md€ sur les produits) d’où un impact net de +0,5
Md€
: le
prélèvement au fil de l'eau des prélèvements sociaux sur les
compartiments « euros » des contrats d'assurance vie « multi-supports »
(1,6
Md€), l’application de la taxe sur les conventions d’assurance, à un
taux dérogatoire de 3,5 %, aux contrats santé dits « solidaires et
responsables » (0,9
Md€) et l’«
exit tax » sur les réserves de capitalisation
des assureurs (0,8
Md€).
Cependant, une partie de ces ressources n’a pas un caractère
pérenne : la part du prélèvement au fil de l'eau des prélèvements sociaux
sur les compartiments « euros » des contrats d'assurance vie « multi-
supports »
affectée à la branche famille va diminuer continûment jusqu’à
disparaître en 2020 (voir II
–
B
–
2 - infra) et la taxe sur les réserves de
capitalisation des assureurs a un caractère non récurrent limité aux
exercices 2011 et 2012.
10.
Parce qu’il est moins rapide que l’évolution des salaires, le relèveme
nt des
plafonds de ressources conduit mécaniquement à exclure certains bénéficiaires.
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28
Formation du résultat 2011 de la branche famille
En
Md€
2010
2011
Variation
en valeur
Variation
en %
CHARGES NETTES
52,9
54,8
+2,0
+3,7%
Prestations
38,0
38,8
+0,8
+2,0%
- prestations légales
34,5
35,0
+0,5
+1,5%
- prestations extra-légales
3,5
3,8
+0,2
+6,7%
- provisions et pertes sur créances irrécouvrables
Ns
Ns
Ns
Ns
Transferts
12,2
13,3
+1,1
+9,2%
Charges financières
Ns
Ns
Ns
Ns
Charges de gestion courante
2,6
2,6
-
+0,7%
Autres charges
0.1
0,2
+0.1
+64,8%
PRODUITS NETS
50,2
52,2
+2,0
+4,1%
Cotisations sociales
32,6
33,8
+1,2
+3,7%
- actifs (salariés et travailleurs indépendants)
33,3
34,1
+0,8
+2,4%
- autres cotisations sociales
-
-
-
-
- provisions et admissions en non-valeur
-0,8
-0,4
+0,4
Ns
Cotisations prises en charge par l’Etat
0,7
0,5
-0,1
-19,4%
Cotisations prises en charge par la sécurité.
sociale
0,3
0,3
-
-7,6%
Contributions, impôts et taxes
16,0
17,1
+1,1
+6,9%
- CSG
12,0
10,9
-1,1
-9,3%
- provisions et admissions en non-valeur
-0,1
Ns
Ns
Ns
- ITAF
3,9
6,1
+2,2
+56,7%
Autres produits
0,6
0,5
-0,1
+14,7%
SOLDE
-2,7
-2,6
+0,1
Source :
Tableaux d’équilibre détaillés (direction de la sécurité sociale)
d)
Branche vieillesse : une contraction du déficit permise par
l’augmentation des produits et des charges moins élevées que prévu
En 2011, la branche vieillesse a enregistré un déficit de -6
Md€, en
sensible réduction par rapport à 2010 (-8,9
Md€). Le résultat est moins
dégradé que celui prévu par la loi de financement pour 2011 (-6,8
Md€)
et conforme à la prévision associée à la loi de financement pour 2012
(-6
Md€).
La réduction du déficit traduit une augmentation des produits nets
(+7
Md€, soit +7,5
%) supérieure à celle des charges nettes (+4,1
Md€,
soit +4,0
%), en raison de l’évolution des produits nets de cotisations
sociales et d’impôts et taxes affectés (voir 2
- supra). A titre principal,
l’augmentation des produits relatifs à des transferts entre organismes
(+4,1
Md€) reflète l’instauration d’une prise en charge par le FSV du
minimum contributif (pour un montant forfaitaire de 3
Md€) et l’effet en
année pleine de la mise en place au 1
er
juillet 2010 d’une prise en charge
par le FSV
des cotisations d’assurance vieillesse des salariés au titre des
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’
ENDETTEMENT DE LA SECURITE SOCIALE
:
SITUATION
2011
ET PERSPECTIVES
29
périodes de maladie, maternité, paternité, invalidité et accidents du travail
et maladies professionnelles (+0,7
Md€).
Quoique inférieures aux prévisions (à hauteur de 160
M€), les
charges de prestations légales ont augmenté plus fortement qu’en 2010
(+4,7 % contre +4,2
%), sous l’effet d’une revalorisation des pensions
plus forte (+2,1 % au 1
er
avril 2011, contre +0,9 % au 1
er
avril 2010).
Ainsi, l’augmentation des charges de droits propres (+4,8
% contre
+4,3
% en 2010) a été tirée par l’incidence de la revalorisation des
pensions (+1,8 %, contre +0,9 % en 2010). Les autres facteurs
d’évolution ont enregistré une décélération par rapp
ort à 2010
11
.
Formation du résultat 2011 de la branche vieillesse
En
Md€
2010
2011
Variation
en valeur
Variation
en %
CHARGES NETTES
102,3
106,5
+4,1
+4,0
Prestations
93,8
98,2
+4,4
+4,7
- prestations légales
93,5
97,8
+4,3
+4,6
- prestations extra-légales
0,3
0,3
-
+23,7
- provisions et pertes sur créances irrécouvrables
Ns
Ns
-
-
Transferts
7,0
6,9
-0,1
Ns
Charges financières
0,2
0.1
-0.1
-40,9
Charges de gestion courante
1,4
1,4
-
+0,6
PRODUITS NETS
93,4
100,5
+7,0
+7,5
Cotisations sociales
61,3
63,7
+2,4
+3,9
- salariés
61,1
63,5
+2,4
+4,0
- autres cotisations sociales
0,6
0,6
-
+0,8
- provisions et admissions en non-valeur
-0,6
-0,7
-0,1
+9,8
Cotisations prises en charge par l’Etat
1,2
0,9
-0,3
-20,0
Contributions, impôts et taxes
9,8
10,4
+0,7
+6,8
Contributions publiques
-
-
-
-
Transferts entre organismes
21,0
25,1
+4,1
+19,7
Autres produits
0,2
0,3
+0,1
+57,0
SOLDE
-8,9
-6,0
+2,9
Source :
Tableaux d’équilibre détaillés (direction de la sécurité sociale)
e)
Fonds de solidarité vieillesse : un résultat encore lourdement
déficitaire
En 2011, le fonds de solidarité vieillesse (FSV)
12
a enregistré un
déficit de -3,5
Md€, contre
-4,1
Md€ en 2010.
11.
L’augmentation des effectifs de pensionnés a une incidence de +2,4
% (+2,8 % en
2010), celle de la pension moyenne
de +0,6 % (+0,7 % en 2010).
12. Le FSV finance des prises en charge de cotisations et de prestations en faveur des
branches vieillesse des régimes de sécurité sociale (autres que les régimes spéciaux),
au premier rang desquelles figure la branche vieillesse du régime général.
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30
Le FSV a bénéficié de l’affectation d’impôts et de taxes nouvelles
(notamment la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés
(C3S) additionnelle et des fractions de la taxe sur les salaires et du forfait
soci
al) et d’une augmentation de la part de la C3S qui lui est affectée
13
,
soit +3,9
Md€ au total et de l’augmentation des transferts des régimes de
sécurité
sociale,
sous
l’effet
principalement
du
passage
à
une
compensation intégrale par la branche famille du financement des
majorations pour enfants, soit +0,8
Md€.
Ces ressources nouvelles ont compensé et au-delà la mise à la
charge du FSV d’une contribution forfaitaire destinée à financer une
partie du minimum contributif servi par les régimes d’assurance viei
llesse
(+3,5
Md€, dont +3
Md€ pour la branche vieillesse du régime général) et
l’effet en année pleine de l’instauration au 1
er
juillet 2010 d’une prise en
charge par le FSV
des cotisations d’assurance vieillesse des salariés au
titre des périodes de maladie, maternité, paternité, invalidité et accidents
du travail et maladies professionnelles (+0,7
Md€).
Bien qu’il ait diminué en 2011, le déficit du FSV a encore
représenté 19,7 % de ses charges nettes (23,3 % en 2010). Comme la
Cour l’a fréquemment soulign
é, ce déficit a un caractère structurel,
imputable à l’insuffisance des ressources affectées au fonds au regard des
charges dont il assure le financement. Pour 2012, malgré l’affectation de
de ressources supplémentaires, il est appelé à augmenter à nouveau (à
4,1
Md€) sous l’effet de l’augmentation des prises en charge de
cotisations au titre du chômage, qui étaient stables en 2011 par rapport à
l’exercice précédent (9,5
Md€), d’une réduction du produit de la C3S et
du caractère non reconductible des produits liés au passage de la
comptabilisation de la C3S et de la C3S additionnelle en droits constatés
(enregistrement des restes à recouvrer en produits).
13. Les autres attributaires sont le régime social des indépendants (pour lequel la C3S
constitue une ressource d’équilibre des branches maladie et vieillesse) et, à compter
de 2011, le régime agricole à la suite de la suppression de la compensation
démographique généralisée maladie. En 2011, la réduction des déficits des branches
maladie et vieillesse du RSI avant affectation de C3S a permis à la fois de financer le
régime agricole et d’augmenter le montant net de C3S affecté au FSV (à hauteur de
0,32
Md€).
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’
ENDETTEMENT DE LA SECURITE SOCIALE
:
SITUATION
2011
ET PERSPECTIVES
31
B
–
Les résultats des autres régimes
1
–
Les régimes dont les résultats sont par construction
équilibrés
Les régimes qui
ne sont pas dotés d’une personnalité juridique
distincte des employeurs, notamment le régime des pensions des agents
de l’Etat, sont équilibrés par les employeurs eux
-mêmes. En 2011, les
cotisations dites fictives des employeurs (c’est
-à-dire la part des charges
de prestations financées par ces derniers) ont représenté 34
Md€.
Les résultats d’autres régimes sont équilibrés par l’apport de
ressources externes
14
:
-
intégration financière au régime général, c’est
-à-dire prise en charge
du déficit par ce dernier. Un dispositif de cette nature bénéfice aux
branches maladie et retraite du régime des salariés agricoles, à la
branche maladie du régime des exploitants agricoles (depuis 2009),
aux branches maladie et retraite de la caisse qui gère les prestations des
ministres des cultes, à la caisse qui gère les prestations maladie des
militaires et aux branches maladie et AT-MP du régime des marins. En
2011, ce mécanisme a fait supporter 1
Md€ de charges à la branche
maladie (1,25
Md€ en 2010) et 0,2
Md€ de charges (0,5
Md€ en 2010)
à la branche vieillesse du régime général ;
-
verseme
nt par l’Etat de subventions d’équilibre à certains régimes
spéciaux de retraite, principalement ceux de la SNCF, de la RATP, des
marins et des mines (5,9
Md€ en 2011 contre 5,5
Md€ en 2010)
15
;
-
affectation d’une imposition à la couverture des déficits
: la
contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S)
16
est
affectée à due proportion à la couverture des déficits de la protection
maladie et vieillesse de base du RSI (montant définitif de 2,4
Md€
pour 2011
17
, après 3,7
Md€ pour 2010).
14 . Impactés au préalable par les dispositifs de compensation démographique
généralisée (ensemble des régimes vieillesse) et spécifique (entre les seuls régimes
spéciaux de vieillesse) et de compensation bilatérale (en maladie uniquement). Sur ces
dispositifs, voir RALFSS 2010, « Les compensations inter-régimes », p. 61.
15. Voir chapitre VI - Les réformes des régimes de retraite de la SNCF et de la RATP.
16. Voir chapitre VII -
Le régime social des indépendants et l’interlocuteur social
unique.
17. Le solde de la C3S est affecté au régime
d’assurance maladie des exploitants
agricoles (1,3
Md€) et au FSV (0,5
Md€).
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32
2
–
Les autres régimes
La situation de trois régimes ne bénéficiant pas de mécanismes
d’équilibrage de leurs résultats
18
appelle des commentaires particuliers.
a)
Le régime de retraite des agents des collectivités locales
En 2010, la dégradation tendancielle du résultat de la caisse
nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) s’est
muée pour la première fois en un fort déficit (-0,5
Md€, soit 2,9
% des
charges), à la suite de la mise en place d’un dispositif de neutralisation de
l’intégration dans la fonction publique territoriale de personnels de l’Etat
en application de la loi de décentralisation de 2004
19
. En 2011, la
CNRACL a enregistré un déficit légèrement inférieur (-0,4
Md€, soit
2,1
% des charges). Cependant, ce dernier incorpore l’incidence favorable
de régularisations au titre du dispositif précité (+0,2
Md€). En dehors de
ces éléments à caractère non récurrent, le déficit d
e la CNRACL s’est en
réalité aggravé par rapport à 2010.
La CNRACL devrait enregistrer en 2012 un déficit de près de
750
M€, soit le double de celui constaté en 2011, alors même que les
charges de compensation démographique vont diminuer (à hauteur de
270
M€) en raison de la suppression de la compensation démographique
spécifique aux régimes spéciaux d’assurance vieillesse. Fin 2013, les
réserves financières pourraient être épuisées. Dès lors, la question d’une
augmentation du taux de cotisation des employeurs (collectivités locales
et établissements hospitaliers), qui est significativement inférieur à celui
de la fonction publique de l’Etat, apparaît posée.
b)
La branche vieillesse du régime des exploitants agricoles
Depuis la suppression du fonds de financement de la protection
sociale agricole (FFIPSA) au 1
er
janvier 2009, la branche vieillesse du
régime des exploitants agricoles gérée par la mutualité sociale agricole
doit assurer son propre équilibre financier. Cependant, elle n’a pas été
dotée des ressour
ces permettant de prévenir l’apparition d’un déficit
structurel. En 2011, elle a de ce fait dégagé à nouveau un lourd déficit
(-1,2
Md€, soit 13,1
% des charges, après -1,3
Md€ en 2010).
18. Au-delà des mécanismes de compensation démographique, qui jouent selon le cas
en leur faveur ou en leur défaveur, décrits à la note 14 supra.
19. Dans le cadre de ce dispositif, la CNRACL reverse à l'Etat les cotisations perçues
pour ces personnels, tandis que l'Etat lui rembourse les prestations versées et les
charges de compensation supplémentaires liées à leur intégration. Selon les prévisions
disponibles, la CNRACL supporte
ra une charge nette jusqu’en 2021 compris. A
compter de 2022, cette charge s’inversera au détriment de l’Etat
.
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ENDETTEMENT DE LA SECURITE SOCIALE
:
SITUATION
2011
ET PERSPECTIVES
33
Au-
delà de l’affectation de recettes nouvelles (augmentation des
droits sur les bières et les boissons non alcoolisées, dont le produit
attendu pour 2012 s’élève à 400
M€), la loi de financement pour 2012 a
prévu le transfert à la CADES des déficits des exercices 2009 et 2010,
soit 2,5
Md€, le mouvement correspondant étant
intervenu le 31
décembre 2011.
Ce premier transfert à la CADES depuis 1996 du déficit d’un
régime autre que le régime général tend à faire de l’endettement social un
substitut à l’affectation au régime vieillesse des exploitants agricoles de
ressources du
budget de l’Etat qui, au titre de la solidarité nationale, ont
traditionnellement permis d’assurer l’équilibre d’un régime dont l’effort
contributif des assurés demeure inférieur à celui du régime général.
c)
Le régime des mines
En 2011, le régime des mines a dégagé à nouveau un important
déficit (-155
M€, soit 4
% des charges, contre -117
M€ en 2010), ce qui a
entraîné
une
nouvelle
dégradation
des
capitaux
propres
et
de
l’endettement financier (530
M€ en net au 31 décembre 2011). A ce jour,
les modalités du
retour à l’équilibre du régime des mines, dont les déficits
ont également un caractère structurel, ne sont pas définies.
C
–
Le financement des déficits sociaux
1
–
Les transferts de déficits 2009 à 2011 à la CADES
La loi de financement pour 2011 a prévu la reprise par la caisse
d’amortissement de la dette sociale (CADES)
20
, d’ici au 31 décembre
2011, dans la limite de 68
Md€, des déficits 2009 et 2010 des branches
maladie, vieillesse et famille et du FSV et des déficits prévisionnels 2011
des branches maladie et famille. Un décret du 5 janvier 2011 a fixé à
65,3
Md€ au total le montant des versements de la CADES au cours
de
l’année 2011
21
.
20.
La CADES a pour mission d’éteindre les dettes des régimes de sécurité sociale (du
seul régime général à l’origine) qui lui sont transférées et, dans l’intervalle, d’en
assurer le financement par la voie d’emprunts contractés sur les marchés financiers.
21. Par la suite, un décret du 7 mars 2012 a fixé le calendrier et le montant des
versements de la CADES à la branche vieillesse et au FSV au titre de leurs déficits de
l’exercice 2011. Le montant versé, soit 6,6
Md€, tient compte d’un excès de
versement en 2011 (à hauteur de 3,1
Md€, tous bénéficiaires confondus) au regard du
montant effectif des déficits 2010. Cet excès de versement traduit une surévaluation
des déficits 2010 dans les prévisions associées à la LFSS 2011.
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34
Au 31 décembre 2011, la CADES a repris, depuis sa création,
202,4
Md€ de déficits sociaux. A la même date, elle a supporté 34,4
Md€
de charges financières en cumul et amorti 59,6
Md€ de déficits, soit un
montant inférieur au seul transfert de déficits intervenu en 2011. En
définitive, 142,8
Md€ de déficits restaient encore à amortir à fin 2011.
Compte tenu des reprises de déficit intervenues, l’endettement net de la
CADES atteint 142,5
Md€ au 31
décembre 2011, contre 86,3
Md€ un an
plus tôt.
Afin de financer les reprises de déficits sans allonger la durée
d’amortissement de la dette sociale au
-delà du nouveau terme prévu par la
loi organique du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette
sociale (2025, soit 29 ans à compter de sa création
22
), la CADES a reçu
des ressources supplémentaires : transfert de 0,28 point de CSG (qui porte
à 0,48 point la part de la CSG qui lui est affectée), versement annuel de
2,1
Md€ du fonds de réserve pour les retraites (FRR) jusqu’à 2024 inclus
(soit 29,4
Md€
au total) et fraction de 1,3 % des prélèvements sociaux sur
les produits du patrimoine et les revenus de placement, auparavant
affectée au FRR.
De ce fait, les produits d’exploitation nets de charges de la CADES
ont fortement augmenté (15,5
Md€ en 2011, c
ontre 8,1
Md€ en 2010), ce
qui a permis de doubler les ressources consacrées à l’amortissement des
emprunts contractés au titre des reprises de déficits (11,7
Md€ en 2011,
contre 5,1
Md€ en 2010), après couverture des charges financières
(3,8
Md€ en 2011,
contre 3
Md€ en 2010).
2
–
Le financement par l’ACOSS de l’endettement social
Compte tenu des versements effectués par la CADES au cours de
l’année 2011, l’endettement social porté par l’agence centrale des
organismes de sécurité sociale (ACOSS)
23
a très fortement chuté comme
le montre le tableau ci-après :
22. Auparavant, ce terme était fixé à 2021, soit 25 années. Lorsque la CADES a été
créée (1996), la dette sociale devait être éteinte au plus tard en 2009, en 13 années.
23. En deho
rs de celles relatives à sa qualité de tête de réseau de l’activité de
recouvrement du régime général (URSSAF), l’ACOSS a pour mission d’assurer la
couverture des besoins de financement infra-annuels des branches de ce régime, en
contractant à cette fin des emprunts à court terme.
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’
ENDETTEMENT DE LA SECURITE SOCIALE
:
SITUATION
2011
ET PERSPECTIVES
35
Endettement financier brut et net de l’ACOSS
En
Md€
31/12/2009
31/12/2010
31/12/2011
Variation
2011/2010
Dettes financières (brutes)
24,3
50,3
5,8
-44,5
Disponibilités
0,2
0,7
1,2
+0,5
Endettement financier net
24,1
49,6
4,6
-45
Source :
Comptes annuels de l’ACOSS
Les comptes courants à l’ACOSS des branches maladie et famille
font apparaître des soldes positifs au 31 décembre 2011 du fait du
surfinancement de la reprise des déficits 2010 et du calcul du montant des
transferts à la CADES en fonction des déficits comptables et non des
besoins de trésorerie.
Soldes des comptes courants des branches du régime général à
l’ACOSS
24
En
Md€
31/12/2010
31/12/2011
Variation
2011/2010
Maladie
AT-MP
Famille
Vieillesse
-24,0
-2,2
-2,6
-21,7
1,0
-2,2
2,6
-7,9
+25,0
-
+5,2
+13,8
Total
-50,5
-6,5
+44,0
Source :
Comptes annuels de l’ACOSS
La branche AT-MP, qui doit assurer seule son équilibre financier,
ne bénéficie pas de reprise de déficits par la CADES et affiche un solde
négatif particulièrement important au regard de sa taille financière.
S’agissant de la branche vieillesse, une part importante du solde négatif
est liée à des créances sur le FSV (4,9
Md€ au 31
décembre 2011, après
8,2
Md€ au 31
décembre 2010), dont l’insuffisance structurelle des
ressources est à l’origine de retards de versement à la CNAVTS qui ne
donnent pas lieu à paiement d’intérêts.
24.
L’écart entre le montant agrégé des soldes des comptes courants des caisses
nationales à l’ACOSS et le montant net de l’endettement financier de l’ACOSS (soit
1,9
Md€ au 31 décembre 2011 et 0,9
Md€ au 31
décembre 2010) traduit
l’existence
d’un concours financier non rémunéré des attributaires autres que les branches du
régime général. Ce concours provient des délais frictionnels de versement à leurs
attributaires des prélèvements sociaux encaissés par les organismes du recouvrement.
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36
Plus généralement au demeurant, les reprises des déficits des
années antérieures par la CADES intervenues en 2011 n’ont eu pour effet
que d’apurer temporairement la situation. Les prévisions pour 2012
comme les perspectives de moyen terme font apparaître la permanence de
déficits considérables, dont le
transfert à la CADES n’a été que très
partiellement organisé et financé.
II - Les prévisions pour 2012 et les perspectives à
moyen terme
A
–
Les prévisions pour 2012
A ce stade de l’année, ce n’est essentiellement que pour le régime
général et le FSV qu’il est possible d’avoir une prévision de dépenses
suffisamment précise. C’est donc
à ces deux entités, qui représentent
néanmoins
74 %
des
dépenses
des
régimes
de
base,
que
les
développements ci-après sont consacrés.
1
–
Le régime général : un déficit qui reste élevé avec une
réduction moindre que prévu
a)
Les prévisions de la LFSS pour 2012
La LFSS pour 2012, en se fondant sur les hypothèses macro-
économiques de novembre 2011 (croissance de 1,0 % du PIB en volume
et de 3,0 % de la masse salariale en valeur
25
), prévoyait de ramener le
déficit du régime général à 13,8
Md€, alors que celui
-
ci pour l’année
2011 était alors estimé à 18,0
Md€.
La réduction prévue du déficit reposait d’abord sur l’affectation de
nouvelles ressources au régime général, obtenue principalement par la
réduction de niches sociales (relèvement de la taxe spéciale sur les
conventions d’assurance pour les contrats solidaires et responsables,
réintégration des heures supplémentaires dans le calcul des allègements
généraux, réduction de l’abattement pour la
CSG au titre des frais
professionnels, imposition aux prélèvements sociaux des plus-values
immobilières, hausse de deux points du forfait social…) et plus
accessoirement par la création de nouveaux prélèvements ou de nouvelles
mesures de recettes (instaur
ation d’une taxe sur les boissons sucrées,
25.
En septembre 2011, pour l’élaboration du PLFSS pour 2012, la progression de la
masse salariale retenue était alors de 3,7
% et l’augmentation du PIB de 1,75
%.
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ENDETTEMENT DE LA SECURITE SOCIALE
:
SITUATION
2011
ET PERSPECTIVES
37
relèvement du prélèvement sur les revenus du capital, hausse des prix du
tabac). Au total, le rendement prévu des mesures sur les recettes était de
5,1
Md€.
En matière de dépenses, l’effet attendu des mesures d’éc
onomie
était moindre, puisqu’estimé à 3,1
Md€. Ces mesures portaient d’abord
sur l’ONDAM. Fixé avec un taux de progression de 2,5
% (au lieu de
2,9 % retenu pour 2010), le niveau retenu correspondait à une prévision
d’économie de 2,2
Md€ par rapport à l’év
olution tendancielle des
dépenses d’assurance maladie. Pour la branche famille, la revalorisation
des prestations familiales et des aides au logement limitée à 1 % (au lieu
du taux de l’inflation prévu pour 2012 hors tabac, soit 1,7
%) et son
report au 1
er
avril permettaient une économie de 0,7
Md€. Enfin, parmi
les autres mesures, l’accélération du calendrier de mise en œuvre de la
réforme des retraites adoptée en 2010, en retardant, pour l’année 2012,
d’un mois l’âge minimal de départ des personnes qui av
aient la capacité
de prendre leur retraite à compter du 1
er
septembre 2012, n’avait qu’un
effet limité en 2012 (59
M€), des économies significatives n’étant
attendues que pour les années suivantes (0,25
Md€ en 2013 puis 0,6
Md€
en 2014).
b)
Les prévisions à l
’été 2012
A l’été 2012, les prévisions de dépenses et de recettes pour l’année
2012 ont été revues du fait du ralentissement économique sensible depuis
la fin de l’année 2011, des différentes mesures prises en matière de
prestations sociales ou de mesures salariales (revalorisation du SMIC),
des mesures de recettes notamment celles prises dans le cadre de la
seconde LFR pour 2012 du 16 août 2012 et enfin d’évolutions diverses,
notamment la connaissance des dépenses définitives de l’année 2011 à
partir desqu
elles avaient été établies les prévisions 2012 en fin d’année
2011.
Les prévisions qui suivent sont bâties sur celles réalisées par la
commission des comptes de la sécurité sociale et rendues publiques le
5 juillet 2012, complétées par les différentes mesures prises depuis cette
date. Elles correspondent à la situation telle que connue au 1
er
septembre
2012.
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38
La révision des prévisions macro-économiques pour 2012
L’actualisation des hypothèses macro
-
économiques pour l’année
2012 par rapport à celle retenues par la LFSS (croissance de 0,3 % du PIB
en volume au lieu de 1,0 % et de 2,5 % de la masse salariale
26
au lieu de
3,0 %) a conduit à revoir à la baisse les ressources du régime général,
pour un montant de 1,0
Md€.
Sensibilité du solde du régime général aux hypothèses de masse
salariale
Le rapport de juillet 2012 de la commission des comptes de la sécurité
sociale donne une estimation de la sensibilité des résultats du régime
général aux variations de la masse salariale du privé :
En M€
CNAM
maladie
AT-MP
CNAF
CNAV
Total
régime général
Impact d’un point
supplémentaire de taux de
croissance de la masse
salariale du privé
+890
+100
+300
+650
+1 940
Source :
Commission des comptes de la sécurité sociale
Les différentes mesures sociales de l’été 2012
Les différentes mesures prises ou annoncées en matière salariale
ou de prestations sociales auront des conséquences en termes de dépenses
ou de moindres recettes pour le régime général.
En premier lieu, la revalorisation du SMIC de 2,0 % au 1
er
juillet
2012, si elle a un effet positif sur la masse salariale, permettant ainsi le
maintien de l’hypothèse de 2,5
% retenue dans le programme de stabilité
et de croissance pour la progression de la masse salariale, a pour
conséquence directe une augmentation des allègements généraux de
cotisations sociales qui, depuis 2008, ne donnent plus lieu à compensation
par l’Etat à l’euro l’euro. En effet, l’augmentation du SMIC accro
ît
l’effectif de salariés éligibles aux allègements (ceux ayant des salaires
inférieurs ou égaux à 1,6 SMIC). De plus, pour un niveau de salaire
donné, le montant de l’allègement augmente avec la valeur du SMIC. En
tenant compte de son effet sur la masse salariale, entraînant une hausse de
0,3
Md€ des cotisations avant allègement et de son effet sur les
26.
L’augmentation du niveau du SMIC au 1
er
juillet 2012 a permis de conserver la
prévision de croissance de la masse salariale retenue en avril 2012 par le programme
de stabilité et de croissance. Sans cette augmentation, la prévision de croissance de la
masse salariale à retenir aurait été, d’après la DSS, de 2,35
%.
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ENDETTEMENT DE LA SECURITE SOCIALE
:
SITUATION
2011
ET PERSPECTIVES
39
allègements, entraînant une diminution de 0,7
Md€ des cotisations
effectives, la revalorisation du SMIC réduit finalement les ressources du
régime général de 0,4
Md€.
L’augmentation de 25
% de l’allocation de rentrée scolaire pour
2012 représentera une dépense supplémentaire pour la branche famille de
0,4
Md€ pour l’année 2012.
Enfin, l’ouverture du droit à la retraite anticipée à soixante ans
pour les assurés justifiant de la durée d’assurance cotisée suffisante et
ayant commencé à travailler avant vingt ans
27
représentera pour la
branche vieillesse du régime général une dépense supplémentaire de
0,2
Md€ pour l’année 2012.
Au total, ces mesures représenteront un coût net pour le régime
général de 1,0
Md€.
Les mesures de recettes de l’été 2012
Depuis l’adoptio
n de la LFSS pour 2012, plusieurs mesures de
recettes ont été prises notamment dans le cadre de la seconde loi de
finances rectificative pour 2012
28
. Il s’agit
:
-
de l’augmentation de deux points du prélèvement social sur les
revenus du capital et les produits de placement
29
(passage de 3,4 % à
5,4 %), qui ne produira un effet en 2012 que pour les produits de
placement. Cette nouvelle ressource, estimée à 0,8
Md€, est destinée
au régime général ;
-
de la hausse du forfait social
30
, qui s’applique aux rémunérations qui
ne sont pas soumises aux cotisations sociales (intéressement, partici-
pation, financement des prestations de retraite suppl
émentaire…), qui
passe de 8 à 20 %
31
. Cette augmentation aurait en 2012 un rendement
de 0,55
Md€, bénéficiant à part égal au régime général et au FSV;
27. Décret n° 2012-847 du 2 juillet 2012.
28 .
Il n’est pas tenu compte des dispositions de la première loi de finances
rectificatives pour 2012 relatives à la « TVA sociale » annulées par la seconde loi de
finances rectificative.
29. Cette disposition était prévue par la première
loi de finances rectificative et n’a
pas été annulée par la seconde.
30. Art.33 de la seconde loi de finance rectificative pour 2012.
31 . Sauf pour les contributions des employeurs destinées au financement des
prestations de prévoyance.
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40
-
de l’augmentation du taux des cotisations d’assurance vieillesse de
0,2 point
32
, partagée entre la part patronale et la part salariale, prévue
pour financer l’ouverture du droit à la retraite anticipée à soixante ans
(cf. ci-dessus). Cette augmentation procurerait 0,2
Md€ de ressources
nouvelles au régime général en 2012 ;
-
du prélèvement social sur les « stock-options » et les attributions
gratuites d’actions, dont le taux passe de 14
% à 30 % pour la
contribution patronale et de 8 à 10 % pour la contribution salariale
33
.
Le rendement de cette mesure pour 2012, augmentant les ressources de
l’assurance maladie, se
rait de 0,08
Md€
;
-
de l’abaissement de 1,09 M€ à 0,39 M€ du plafond au
-delà duquel les
indemnités de rupture sont assujetties, dès le premier euro, à la CSG, la
CRDS et aux cotisations sociales
34
. Cette mesure ne procurera en 2012
qu’un faible supplément de recettes au
régime général et au FSV
(inférieur à 10 M€)
;
-
enfin de l’extension aux non
-résidents des prélèvements sociaux sur
des revenus immobiliers de source française
35
(revenus fonciers et
plus-values immobilières), dont le rendement attendu est de 0,05
Md€,
béné
ficiera à l’assurance maladie.
Ainsi, ces nouvelles dispositions devraient procurer 1,39
Md€ de
ressources supplémentaires au régime général et 0,28
Md€ au FSV. Pour
le régime général, elles sont obtenues, pour 0,40
Md€, par des réductions
ou suppressions de niches sociales et, pour 0,99
Md€, par de nouveaux
prélèvements ou augmentation de taux de prélèvements existants. Pour le
FSV, elles résultent d’une réduction de niches sociales.
Les autres facteurs d’évolution
Les autres facteurs d’évolution, dont les
principaux sont présentés
ci-après, ne résultent directement ni de décisions prises en matière sociale
ni de l’actualisation des hypothèses macro
-économiques.
Ainsi la clôture du dernier exercice comptable a permis de
constater une réduction du déficit du régime général en 2011 de 620
M€
par rapport aux prévisions utilisées pour déterminer la base pour la LFSS
pour 2012. Si, pour certains postes, la sous-évaluation ou la surévaluation
n’a d’effets que sur l’année 2011, pour d’autres, elle conduit à revoir
les
prévisions de l’année 2012. Il s’agit notamment de l’augmentation moins
32 . Décret du 2 juil
let 2012 relatif à l’âge d’ouverture du droit à pension de vieillesse.
33 . Art.31 de la seconde loi de finances rectificative pour 2012.
34 . Art.30 de la seconde loi de finances rectificative pour 2012
35 . Art.29 de la seconde loi de finances rectificative pour 2012
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:
SITUATION
2011
ET PERSPECTIVES
41
importante que prévu des dépenses de prestations de retraite, qui a un
effet favorable sur le solde du régime général et de la moindre
progression de la masse salariale du secteur privé, qui contribue à
l’augmentation du déficit.
S’agissant de la prévision des dépenses dans le champ de
l’ONDAM, les informations disponibles à l’été 2012 laissent présager du
respect de l’objectif fixé.
Le respect de l’ONDAM résulte en effet de trois
facteurs : la
qualité de la prévision de dépenses de l’exercice précédent ayant servi de
base pour la détermination de l’objectif pour 2012, le rythme d’évolution
des dépenses et enfin la mise en œuvre effective des mesures d’économie.
Le montant des dépe
nses de l’exercice 2011 dans le périmètre de
l’ONDAM s’est finalement révélé inférieur de 500
M€ à l’évaluation qui
en avait été faite à l’automne 2011 lors de la fixation de l’objectif pour
2012 facilitant ainsi le respect de l’ONDAM pour 2012. Le rythme
d’évolution des dépenses de soins de ville
36
est resté modéré sur les
quatre premiers mois de l’année. Pour les dépenses hospitalières, si l’on a
constaté une forte augmentation des séjours, des actes et des consultations
externes dans les établissements publics, la mise en réserve de 415
M€
doit permettre de couvrir, tout au moins partiellement, le risque de
dépassement. Enfin, s’agissant des mesures d’économie dont l’effet est
mesurable avant la fin de l’exercice (1,9
Md€ sur un total de 2,6
Md€,
c'est-à-dire en excluant les mesures de maîtrise médicalisée et de lutte
contre la fraude), le montant attendu est peu éloigné du montant
initialement prévu (risque à hauteur de 100
M€ environ).
Concernant la branche vieillesse, la revalorisation plus importante
que prévue des pensions de retraite au 1
er
avril 2012 pour compenser
l’écart entre l’inflation constatée pour 2011 et celle qui avait
été retenue
(2,1 % en moyenne annuelle alors que les prévisions étaient bâties sur une
hypothèse de 2,0 %) a eu pour conséqu
ence d’accroître les dépenses de
0,1
Md€.
Enfin l’actualisation, à la hausse, en janvier 2012 des prévisions de
chômage par l’Unédic a eu pour effet d’augmenter les versements de
cotisations vieillesse par le FSV à la CNAVTS de 0,35
Md€ (cf. ci
-après).
36. Néanmoins, il sera nécessaire de comptabiliser, dès 2012, la somme de 0,3
Md€
que l’assurance maladie aura à verser en 2013 aux médecins au titre de la
rémunération à la performance instaurée par la nouvelle convention médicale entrée
en vigueur au 1
er
janvier 2012
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42
Ce
s différents facteurs, dont l’effet sur le solde est, pour certains,
positif et, pour d’autres, négatif, aggraveraient au total le déficit du
régime général de 0,3
Md€.
c)
Au final, une prévision de déficit de 14,7
Md€ pour le régime
général
Au final, le déficit du régime général devrait être, toutes choses
égales d’ailleurs, de 14,7
Md€, soit un niveau supérieur de 0,9
Md€ à
celui prévu par la LFSS pour 2012 (13,8
Md€).
Passage du solde prévu en LFSS 2012 au solde prévisionnel actuel
En Md€
Solde prévu en LFSS 2012
-13,8
Révision des hypothèses économiques
-1,0
Mesures sociales de l’été 2012
-1,0
Mesures de recettes adoptées à l’été 2012
+1,4
Autres facteurs d’évolution
-0,3
Nouveau solde prévisionnel
-14,7
Comptes 2011 des branches du régime général et prévisions
au 1
er
septembre 2012 pour 2012
En Md€
Maladie
AT/MP
Vieillesse
Famille
Régime
général
2011
2012
2011
2012
2011
2012
2011
2012
2011
2012
Recettes
148,0
154,2
11,5
11,7
100,5
105,0
52,2
53,8
302,9
315,6
Dépenses
156,6
161,2
11,6
11,8
106,5
110,2
54,8
56,5
320,3
330,3
Solde
-8,6
-6,7
-0,2
-0,1
-6,0
-5,2
-2,6
-2,7
-17,4
-14,7
Source :
Direction de la sécurité sociale (2011) et Cour des comptes d’après CCSS
(2012)
Ainsi, malgré des ressources nouvelles pour un montant total de
6,5
Md€, le déficit ne
serait réduit que de 2,7
Md€ par rapport à celui de
2011.
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SITUATION
2011
ET PERSPECTIVES
43
2
–
Le fonds de solidarité vieillesse (FSV)
La LFSS pour 2012 a prévu un déficit de -4,1
Md€, en
augmentation par rapport à 2011, où il avait atteint -3,5
Md€. La
dégradation de la situation de l’emplo
i devrait conduire à augmenter les
cotisations d’assurance chômage prises en charges par le FSV.
Néanmoins, l’accroissement correspondant des dépenses du FSV (soit
350
M€) devrait être compensé par l’apport supplémentaire de ressources
du fait de l’augment
ation du forfait social (cf. ci-dessus). Le déficit du
fonds serait ainsi maintenu à 4,1
Md€ en 2012.
B
–
Les perspectives à moyen terme
Les perspectives financières du régime général et du FSV à moyen
terme, dans un contexte où l’évolution tendancielle des re
ssources sera
vraisemblablement limitée par une croissance modérée de la masse
salariale, ne laissent pas entrevoir de retour rapide à l’équilibre annuel
sans des mesures significatives de redressement en dépenses comme en
recettes.
Les projections présentées dans cette partie reposent sur une
hypothèse de croissance annuelle moyenne de la masse salariale de 2,7 %
en 2013
37
et de 3,5 % à partir de 2014, soit le taux de croissance moyen
constaté sur les 12 dernières années. Elle se situe en retrait par rapport
aux hypothèses retenues dans le programme de stabilité et de croissance
remis par la France en avril dernier (soit 4 % à partir de 2014). Pour
autant, il est probable que la crise actuelle, en affectant la croissance
potentielle, ait un effet sur la croissance moyenne de long terme de la
masse salariale. Dès lors l’hypothèse d’un taux de croissance de 3,5%
pour l’avenir pourrait se révéler optimiste.
L’effet des mesures adoptées au cours de l’été 2012 (décret du
2 juillet 2012 sur les départs en retraite pour les carrières longues et
seconde LFR pour 2012) est intégré aux projections. Ces mesures, qui
bénéficient essentiellement à la branche vieillesse, améliorent le socle
2013 des recettes pour un effet de près de 6
Md€ sur le solde annuel du
régime général et du FSV.
37. Hypothèse retenue en juillet par le Gouvernement dans le rapport préparatoire au
débat d’orientation des finances publiqu
es.
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44
1
–
L’importance
de la maîtrise de l’ONDAM pour le
rééquilibrage
de la branche maladie du régime général
Sous ces hypothèses de croissance de la masse salariale pour les
années à venir et en tenant compte de l’effet «
base » joué dès 2012 par
les mesures adoptées en LFR 2011 et en LFSS 2012 (soit 2,3
Md€
d’économie
sur
les
dépenses
et
près
de
4
Md€
de
recettes
supplémentaires), la capacité de la branche maladie à retrouver un
équilibre annuel d’ici 5 ans sans accroître les prélèvements obligatoi
res
dépend de l’effort de maîtrise qui sera réalisé sur la progression de
l’ONDAM.
En effet, une progression de l’ONDAM fixée à 2,7
% par an à
compter de 2013 conduirait à n’atteindre l’équilibre annuel de la branche
maladie qu’en 2019 alors qu’une progression de l’ONDAM limitée à
2,5
% par an à partir de 2014 permettrait d’anticiper à 2018 le retour à
l’équilibre. Enfin, pour atteindre ce résultat dès 2017, en cohérence avec
la trajectoire de retour à l’équilibre des comptes publics sur laquelle notre
pay
s s’est engagé, il conviendrait de limiter à 2,4% la progression de
l’ONDAM entre 2014 et 2017.
Perspectives de soldes annuels de l’assurance maladie entre 2012 et 2020
En Md€
-8,0
-6,0
-4,0
-2,0
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
ONDAM à +2,7% à partir de 2013
ONDAM à +2,5% à partir de 2013
ONDAM à +2,35% à partir de 2013
Source :
Commission des comptes de la sécurité sociale, pour 2012 et calculs Cour
des comptes avec une croissance de la masse salariale de 3,5 % à partir de 2014.
La limitation de la progression de l’ONDAM en 2012 sera réalisée
grâce à de nombreuses mesures d’économie, pour un montant total de
2,2
Md€. Sur la base d’une évolution tendancielle de l’ONDAM de
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ENDETTEMENT DE LA SECURITE SOCIALE
:
SITUATION
2011
ET PERSPECTIVES
45
l’ordre de 4
% par an, le retour à l’équilibre de l’assurance maladie rend
impérative l’accentuation de l’effort d’économies sur le moyen et long
terme. A titre d’exemple, le retour à l’équilibre en 2017 nécessiterait des
économies sur cinq ans équivalant en cumul à près de 8
% de l’ONDAM
actuel.
2
–
La nécessité de sécuriser les ressources de la branche famille
Alors que la montée en charge de la part qui lui incombe dans le
financement des majorations de pensions accordées aux parents de trois
enfants et plus s’est achevée en 2011, la branche famille doit dorénavant
faire face à une réduction programmée de ses ressources.
En effet, dans le cadre des opérations de financement de la reprise
des dettes du régime général par la CADES en 2011, la C
NAF s’est vu
privée de 0,28 point de CSG au profit de la CADES et a reçu, en
contrepartie,
plusieurs
recettes
nouvelles,
dont
le
produit
de
l’assujettissement au fil de l’eau des compartiments euros des contrats
d’assurance vie multi
-supports aux prélèvements sociaux. Cette recette
prend la forme de l’affectation annuelle d’une partie du produit global des
prélèvements sociaux sur ces contrats dont les montants ont été fixés par
la LFI pour 2011 comme suit :
Montants annuels affectés à la branche famille au titre du produit de
l’assujettissement au fil de l’eau des compartiments euros des contrats
d’assurance vie multi
-supports aux prélèvements sociaux
En M€
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
1 626
1 446
1 264
1 084
904
723
541
362
179
0
Source :
Article 22 de la LFI pour 2011
Cette disparition programmée équivaut à une réduction de 0,35 %
par an des recettes de la branche jusqu’en 2020. Combinée à une
évolution modérée de la masse salariale, qui pèse en outre sur l’évolution
des charges de la branche
38
et sans modification du niveau des
prestations servies, elle conduirait à maintenir à moyen terme des déficits
annuels supérieurs à 2
Md€ pour la branche famille.
38. Une moindre croissance de la masse salariale augmente, toutes choses égales par
ailleurs, le volume des prestations accordées sous conditions de ressources.
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46
3
–
Des mesures significatives en faveur de la branche vieillesse
et du FSV, mais encore insuffisantes pour assurer leur équilibre
après 2018
Les
hypothèses
économiques
retenues
en
2010
par
le
Gouvernement pour calibrer les mesures de la réforme des retraites
semblaient, dès l’origine, trop optimistes. La détérioration des perspec
-
tives économiques, confirmée depuis, laissait entrevoir dès le printemps
2012 une aggravation du niveau tendanciel des déficits de l’assurance
vieillesse et du FSV pour les prochaines années : ceux-ci risquaient de
rester supérieurs à 10
Md€ au moins jusqu’en 2018, date
à laquelle la
réforme visait un retour à l’équilibre de l’ensemble des régimes de
retraite.
Les mesures prévues par la seconde LFR pour 2012, en accroissant
de 4,5
Md€ dès 2013 le niveau des ressources de la branche vieillesse et
du FSV (dont 1,2Md€ pour le seul FSV) et l’impact net des dispositions
du décret du 2 juillet 2012, soit une amélioration du solde annuel de la
branche vieillesse de plus de 1
Md€ à l’horizon 2020, permettraient de
réduire de plus de 30
Md€ le cumul des déficits de la branche vieil
lesse et
du FSV sur 2012-2018.
En excluant l’hypothèse d’un basculement d’une partie des
cotisations Unédic vers les cotisations vieillesse
39
, les déficits cumulés de
la branche vieillesse et du FSV atteindraient 44
Md€ entre 2012 et 2018
et 53
Md€ en y ajo
utant le déficit 2011, soit un montant inférieur au
plafond de déficit que la CADES est autorisée à reprendre (62
Md€). Les
mesures d’ores et déjà prises permettent donc, en tout cas jusqu’en 2018,
de limiter les déficits de la branche vieillesse à des niveaux dont la reprise
par la CADES est déjà financée.
En revanche, malgré ces mesures et sur la base d’une croissance de
la masse salariale de 3,5 % sur le long terme, des déficits significatifs
devraient perdurer au-delà de 2018 : proches de 9
Md€ par an p
our
l’ensemble formé par la branche vieillesse et le FSV. Cette perspective
rend indispensables à terme rapproché des mesures complémentaires de
redressement.
39. Ce basculement était envisagé tant dans la réforme de 2003 que dans le cadre de la
réforme de 2010. Toutefois, il supposerait une décision en ce sens des partenaires
sociaux et ne pourrait, en tou
t état de cause, intervenir que dans le cas d’une
amélioration sensible du marché du travail permettant un rétablissement de la
situation financière de l’assurance chômage, ce qui semble de moins en moins
probable à court ou moyen terme.
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ENDETTEMENT DE LA SECURITE SOCIALE
:
SITUATION
2011
ET PERSPECTIVES
47
C
–
La nécessité d’un traitement immédiat des déficits
constatés et d’un retour rapide à l’équilibre
des
comptes sociaux
1
–
Une reprise des déficits 2012 du régime général à organiser
sans délai
La LFSS 2011 a organisé le transfert à la CADES en 2011 des
déficits cumulés fin 2010 de l’ensemble des branches du régime général
et du FSV ainsi que la reprise du déficit 2011 des branches maladie et
famille. Elle a également prévu la reprise annuelle des déficits de la
branche vieillesse et du FSV pour les années 2011 et 2018, dans la limite
d’un montant total de 62
Md€.
En revanche, rien n
’est
aujourd’hui prévu
en ce qui concerne les
déficits 2012 des branches maladie et famille du régime général, alors que
ceux-ci devraient atteindre 9,4
Md€. Pour éviter que ce déficit ne pèse
durablement sur l’ACOSS, la Cour insiste à nouveau sur la nécessité de
transférer chaque année à la CADES la totalité du déficit enregistré
l’année précédente par le régime général, y compris les déficits des
branches maladie et famille et le FSV.
Pour ne pas reporter encore davantage le coût de ces déficits sur les
générations futures, la
Cour rappelle la nécessité d’affecter concomitam
-
ment à la CADES les ressources supplémentaires pour financer cette dette
accrue, sans accroître la durée d’amortissement, estimée aujourd’hui à
2024-2025. Cet apport de ressources qui devrait se faire par l
e biais d’une
augmentation de la CRDS équivaudrait à une majoration de l’ordre de
0,06 point du taux de la CRDS
40
dès 2013.
2
–
Des mesures de redressement indispensables et urgentes pour
restaurer l’équilibre des comptes du régime général
L’ampleur des redress
ements à opérer, en dépenses comme en
recettes, se mesure au montant des déficits cumulés que le régime général
pourrait enregistrer ces prochaines années si rien n’était fait.
A cet égard, si la maîtrise des dépenses d’assurance maladie est
indispensable
pour atteindre l’équilibre de la branche et réduire le niveau
de l’endettement cumulé sur les cinq prochaines années, une progression
de l’ONDAM même ramenée à moins de 2,4
% à compter de 2014,
assurant ainsi un équilibre dès 2017, conduirait à accumuler plus de
15
Md€ de déficit de 2013 à 2016.
40. Le taux actuel de la CRDS, inchangé depuis 1996, est de 0,5 %
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L’absence de mesures de redressement pour la branche famille
conduirait quant à elle à l’accumulation continue de déficits, à raison de
2
Md€ supplémentaires par an, tandis que les mesures adoptées
n’éviteront pas
la persistance de déficits de la branche vieillesse et du
FSV après 2018.
Sous l’hypothèse d’un ONDAM progressant de 2,7
% par an, près
de 60
Md€ de dettes supplémentaires seraient ainsi susceptibles de
s’accumuler de 2012 à 2020 sur le périmètre du régim
e général et du
FSV, au-
delà de ce que la loi a aujourd’hui prévu de transférer à la
CADES. Sous une hypothèse d’un ONDAM progressant de 3
%, la Cour
avait évalué, dans le rapport sur la situation et les perspectives des
finances publiques de juillet 2012, à plus de 100
Md€ le montant des
dettes accumulées jusqu’en 2020 et dont le transfert à la CADES n’est ni
prévu ni financé. Les mesures adoptées depuis dans le cadre de la loi de
finances rectificatives du 16 août 2012 ont permis de réduire ce montant
de 25
Md€, mais l’essentiel du chemin reste encore à faire.
Enfin, l’accumulation de déficits sur des horizons se rapprochant
de plus en plus de la date de fin de vie de la CADES rendrait en pratique
impossible leur reprise sans allonger une nouvelle fois la durée de vie de
cet organisme.
En dépit de l’amortissement réalisé chaque année par la CADES,
la dette sociale globale ne se réduira pas significativement d’ici 2020 du
fait de la persistance des déficits annuels.
Evolution de l’endettement cumulé du régi
me général et de la CADES*
sous une hypothèse d’évolution de la masse salariale à
3,5 % et de
l’ONDAM à 2,7
% par an
En Md€
0
50
100
150
200
250
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
endettement de fin d'année porté par la CADES
déficit cumulé de fin d'année supporté en trésorerie par le régime général
TOTAL
*l’évolution de l’endettement porté par la CADES correspond à la trajectoire prévue en
LFSS 2011 conduisant à un amortissement complet en 2025
Source :
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ENDETTEMENT DE LA SECURITE SOCIALE
:
SITUATION
2011
ET PERSPECTIVES
49
Des mesures énergiques de redressement des comptes sociaux sont
ainsi indispensables et urgentes sous peine de transférer aux générations
futures des dettes chaque année plus importantes.
______________________
CONCLUSION
________________________
En 2011, les régimes de sécurité sociale et le fonds de solidarité
vieillesse (FSV) ont connu des déficits qui ont amorcé un recul par rapport
à leur niveau historique de 2010, concentrés, pour l’essentiel, sur le régime
général et le FSV (20,9
Md€ au total, soit 1
% du PIB). L’a
nnée 2011 a
marqué un début de redressement pour les comptes de la sécurité sociale
dont
la
situation
demeure
cependant
toujours
particulièrement
préoccupante.
Malgré un apport de recettes nouvelles très considérable (6,8
Md€),
le déficit du régime général
et du FSV devrait rester en 2012 d’un niveau
de beaucoup supérieur (18,8
Md€) à celui des années précédant la crise
financière de 2008. En outre, la dégradation de la situation économique
constatée depuis la fin de l’année
2011 conduira à un déficit plus élevé que
celui prévu par la loi de financement pour 2012 (17,9
Md€).
Il est impératif dès lors de prévoir dès 2013 la reprise par la CADES
de la totalité du déficit 2012 du régime général, assortie des financements
nécessaires pour ne pas allonger davanta
ge l’amortissement des déficits
sociaux. Une hausse de la CRDS serait à cet égard à envisager par
priorité.
Sous l’hypothèse d’un ONDAM progressant à 2,
7 % par an,
l’accumulation de 60
Md€ de dettes d’ici 2020
-au-delà des reprises par la
CADES déjà prévues par la loi- doit appeler de la même manière des
reprises
annuelles
de
la
totalité
du
déficit
du
régime
général,
accompagnées du financement correspondant à son amortissement. La
persistance de déficits élevés pour la branche vieillesse après 2018
contraindrait en outre à prolonger à nouveau la durée de vie de la CADES.
Au-delà de ces nouvelles reprises de dettes par la CADES qui
nécessiteront un surcroît de financement, les perspectives à moyen terme
de la sécurité sociale imposent d’engager sans délai u
n effort continu et de
grande ampleur portant sur les dépenses. L’essentiel du chemin pour le
retour à l’équilibre des comptes sociaux reste en effet encore à faire. A ce
titre, la limitation forte du niveau de croissance de l’ONDAM ainsi qu’une
modération de la revalorisation des prestations sociales ou du réexamen de
certaines d’entre elles constituent des outils efficaces pour le retour à
l’équilibre des comptes de la sécurité sociale.
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50
___________________
RECOMMANDATIONS
____________________
1.
Organiser la reprise par la CADES à la clôture de
l’exercice des
déficits 2012 des branches maladie et famille du régime général, en
augmentant en conséquence le taux de la CRDS.
2.
Intensifier
la
maîtrise
des
dépenses
sociales,
notamment
d’assurance
maladie
et
augmenter
les
recettes
en
agissant
prioritairement sur les « niches » sociales (recommandation réitérée).
3.
Mettre
fin
au
sous-financement
structurel
du
FSV
(recommandation réitérée).
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