COUR DES COMPTES
Conférence de presse du mercredi 2 mars 2005
Présentation du rapport public annuel
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Allocution de M. Philippe SÉGUIN,
Premier président de la Cour des comptes
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Mesdames,
Mesdemoiselles,
Messieurs,
Je vous souhaite une très cordiale bienvenue à la Cour et je vous
remercie d’avoir bien voulu répondre à notre invitation. C’est la
première fois que, moi-même, je prends part à ce rendez-vous annuel
de présentation à la presse du rapport public.
Rendez-vous qui n’est lui-même que récent. J’ai personnellement
connu une période où la Cour se contentait de diffuser le rapport public
et évitait tout contact avec quelque journaliste que ce fût... Puis,
l’habitude s’est prise d’inviter la presse pour commenter à son
intention le document qui lui était remis.
Nous en sommes aujourd’hui à une nouvelle phase. La Cour ne se
contente plus de présenter le rapport public annuel. Elle présente aussi
à la presse le résultat de nombre de ses autres travaux désormais
également promis à la publication. Et ce ne sont pas moins de dix voire
douze ou quinze rendez-vous comme celui-ci qui sont ainsi organisés
chaque année.
C’est que la Cour, depuis une vingtaine d’années a profondément
modifié son activité et renouvelé parallèlement sa manière de
communiquer.
En fait, la Cour sera passée du seul contrôle de la régularité au contrôle
de la gestion, avant de se lancer, comme les chambres régionales des
comptes, d’ailleurs, dans l’évaluation.
Et c’est devenu une des missions essentielles des juridictions
financières que d’apporter un éclairage impartial au débat public.
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La Cour a ainsi commencé à produire, tout au long de chaque année,
des rapports publics particuliers, consacrés à l’appréciation de
l’efficience et de l’efficacité de telle ou telle politique publique à partir
d’un point de vue thématique.
Et c’est désormais dans ce contexte que la Cour procède à l’exercice
toujours attendu du rapport public annuel - ce rapport public annuel
longtemps réservé au Président de la République et aux Assemblées, et
accessible aux citoyens depuis 1938.
Toutes ces évolutions font en effet que nous ne pouvons plus nous
contenter
d’épingler
quelques
pratiques
anecdotiques ;
il
faut
désormais appréhender plus profondément les questions, souvent
complexes, qui se posent aux pouvoirs publics ou à l’opinion,
s’agissant de l’action publique.
Après vous avoir dit ce qu’est le nouvel esprit de ce rapport public
annuel, vous ne m’en voudrez pas de m’interroger brièvement, devant
vous, sur les autres conséquences à tirer de ces évolutions que j’ai
évoquées...
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1 - La première des conséquences à tirer est claire : pour assurer ses
responsabilités avec efficacité et crédibilité, il est impératif que la Cour
agisse dans l’indépendance, et que cette indépendance s’exprime dans
son positionnement comme dans son action.
L’affirmation de ce principe a pour la Cour trois corollaires : le
premier est sa liberté entière de programmation, le deuxième est la
recherche d’une libre maîtrise de ses moyens qui préserve son égale
distance entre l’exécutif et le législatif, le troisième est sa capacité à
exprimer publiquement
ses observations quand elle le souhaite.
Dans son principe, cette indépendance ne fait pas débat, comme l’a
solennellement rappelé le Conseil constitutionnel, en 2001.
Mais la réalité est devenue plus complexe, plus ambiguë désormais,
quand, dans le cadre de la LOLF, nos moyens financiers sont
actuellement rattachés à ceux dont nous devons certifier les comptes et
contrôler la performance. Les juridictions financières sont en effet
regroupées dans un programme lui-même rattaché à une mission
dirigée par le ministère de l’économie et des finances. Certains
parlementaires ont d’ailleurs souligné ce paradoxe.
Je m’en tiendrai à une simple illustration :
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En application de la LOLF, nous allons devoir certifier les comptes de
l’Etat. Or que penserait-on d’un commissaire aux comptes qui se
trouverait sous l’autorité hiérarchique et la tutelle financière de
l’entreprise soumise à ses vérifications ?
C’est un problème de crédibilité.
Pour remédier à cette situation - dans les principes comme dans les
faits -, il n’est pas besoin de révolution mais de quelques ajustements.
Le fait de rattacher les juridictions financières à ce qu’on appelle le
titre un, au même titre que les pouvoirs publics constitutionnels,
consacrerait un positionnement institutionnel, à équidistance de
l’exécutif et du législatif, conformément à l’esprit de nos institutions.
C’est ce que nous avons demandé.
Qu’on me comprenne bien :
La Cour ne cherche pas là à s’exonérer de ses obligations de
transparence et d’efficience ; elle cherche au contraire à contribuer à ce
que cette transparence et cette efficience ne soient pas que vanité et
acquièrent dans les budgets publics une réalité.
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La deuxième conséquence à tirer des évolutions que j’ai évoquées
n’est pas moins urgente : il s’agit de l’efficacité des interventions de la
Cour.
L’absence de suites aux observations qu’elle formule est en effet une
légende à laquelle il faut tordre le cou.
Peut-être la Cour est-elle trop modeste pour revendiquer la paternité
des nombreuses réformes ou des améliorations intervenues dans
l’administration ou dans les organismes après ses contrôles ? Peut-être
retient-on davantage les anecdotes et les critiques plutôt que les
réformes de fond dont nous sommes bien souvent à l’origine ?
Toujours est-il que contrairement aux idées reçues, nombre de nos
contrôles produisent des effets tangibles.
Si on veut s’en convaincre, il suffit de se reporter à la presse de ces
jours derniers : les péripéties judiciaires et autres que traverse telle
fédération sportive doivent quelque chose à la Cour qui a dénoncé par
deux fois, au rapport public, les insuffisances de la gestion de ladite
institution. Dans un autre ordre d’idées, l’amélioration de la gestion de
telle association de lutte contre le cancer, reflétée par notre plus récent
rapport, n’aurait pas été possible sans les contrôles réalisés et les
critiques émises il y a plusieurs années.
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Il s’agit là d’un type de suites qui est beaucoup plus fréquent qu’on
voudrait le croire. Comme les années précédentes, vous trouverez dans
le rapport d’activité quelques autres exemples de résultats obtenus. Ils
sont loin d’être négligeables : sans se parer des plumes du paon, on
doit bien constater que la réforme entreprise de la protection judiciaire
de la jeunesse, la réorganisation de la nébuleuse des intervenants dans
le domaine du commerce extérieur, la transformation de la direction
des constructions navales, les améliorations de l’administration du
tourisme sont intervenues après des contrôles de la Cour. De même,
nombre de collectivités territoriales ont opéré des modifications dans
leurs modes d’intervention sur leurs délégataires de service public
après des contrôles des chambres régionales.
Il nous revient de faire connaître ces suites, plus et mieux, tout en
reconnaissant qu’il est plus facile d’obtenir une régularisation que la
réforme de tout un système ou de toute une politique. Vous trouverez
trace de cette vérité dans certaines insertions de notre rapport annuel,
notamment en ce qui concerne la question de la « refondation
indemnitaire » sur laquelle nous reviendrons dans un instant.
Cela dit, il est vrai qu’il faut faire mieux encore.
Et à cet égard la publication est l’un des moyens de l’efficacité des
juridictions financières. Les chambres régionales des comptes le savent
bien au travers des débats que suscitent dans la presse et dans les
assemblées délibérantes les communications auxquelles elles sont
obligées.
Vous l’aurez compris :
Diversifier nos publications, porter à la connaissance de tous des
observations,
des
critiques
même
ponctuelles,
assorties
des
recommandations correspondantes, vérifier les suites qui leur sont
réservées, accroître en même temps le nombre de nos contributions au
débat public, voilà ce que sont aujourd’hui les priorités pour la Cour.
De ce point de vue, le rapport annuel qui vous est aujourd’hui présenté
marque un pas supplémentaire vers la rénovation de notre politique de
publication dont je me faisais précédemment l’écho. Bien loin d’être
vidé de son sens par la croissance du nombre des autres publications,
le rapport public évolue sans cesse pour constituer à la fois une
photographie de la diversité des interventions de la Cour et un
panorama des choix faits par les pouvoirs publics dans la mise en
oeuvre de leurs politiques.
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Les deux volumes y contribuent chacun à leur façon : le rapport dit
d’activité avec des illustrations concrètes du contenu, des méthodes et
des effets des interventions de la Cour, des chambres régionales et de
la cour de discipline budgétaire et financière, et le second volume
consacré aux observations des juridictions financières elles-mêmes.
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2 - Le rapport que vous avez entre les mains ne se limite donc pas à un
propos d’ambiance. Il permet de vérifier les progrès faits par la gestion
publique, d’en relever les insuffisances qui demeurent, et de tracer des
évolutions, des perspectives, pour mieux répondre aux attentes, soit à
l’occasion de contrôles nouveaux, soit en revenant, plusieurs années
après, sur des situations qui avaient déjà fait l’objet de contrôles, de
critiques et souvent de recommandations de notre part.
Cette année, en établissant ces observations, ce que nous appelons des
« insertions », la Cour a souhaité prendre la mesure de l’écart séparant
ce qu’est la gestion publique de ce qu’elle devrait être en situation de
performance optimale. Et, dans certains cas, cet écart n’est pas
négligeable.
Plusieurs exemples permettent ainsi d’illustrer de graves carences dans
les stratégies adoptées, ou hélas souvent dans l’absence d’approche
stratégique.
La situation est ainsi préoccupante en ce qui concerne
les opérations
immobilières
du
ministère
des
affaires
étrangères
.
Les
investigations ont révélé nombre d’incohérences dans la conduite des
opérations, signe d’un défaut de pilotage évident. Cette situation est
d’autant plus regrettable qu’elle n’est pas récente, et d’autant plus
dommageable qu’elle engendre, structurellement, des retards dans les
réalisations et des surcoûts substantiels. Les projets de rénovation de
l’immeuble du Quai d’Orsay, de celui de la rue La Pérouse ou la
réalisation de notre ambassade à Berlin sont des exemples qui étayent
largement ces constats.
Il est urgent que le ministère professionnalise sa politique immobilière,
en respectant les normes de la profession et en établissant des règles
juridiques et techniques qui jusqu’à présent font défaut. S’il ne le fait
pas, de réelles inquiétudes planent sur la réalisation de ses projets de
révision de ses implantations parisiennes, et plus encore sur sa capacité
à répondre au défi de la modernisation de son réseau diplomatique et
consulaire.
L’opération de désamiantage du campus de Jussieu
appelle des critiques analogues. Malgré les préconisations faites en
1999 par la Cour, cette opération particulièrement complexe a été
menée sans programmation d’ensemble et sans structure de pilotage. Il
était clair que la gestion du dossier serait délicate ; on n’a pourtant
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jamais réussi à coordonner les différents partenaires de l’opération. La
dérive des coûts et des délais n’a pu être évitée, puisque l’opération ne
sera pas terminée avant 2012, alors que l’échéance déterminée par les
textes est 2008.
Comment ne pas faire les mêmes constations et déplorer l’absence
d’objectifs clairs, définis a priori, à l’occasion de l’examen des
interventions de
l’Union nationale des associations familiales
,
association créée par la loi en 1951, et financée sur fonds publics ?
Cette association est une spécificité française qui paraît aujourd’hui
très datée, à bien des égards. Des progrès sont certes constatés dans la
gestion. Reste toutefois que certaines perplexités demeurent, des
carences conséquentes persistant dans la définition de ses missions,
dans l’encadrement de son financement et dans le contrôle de son
action par les pouvoirs publics.
On pourrait aussi attendre de l’Etat qu’il s’assure que les objectifs qu’il
se fixe sont atteints. Or, malgré les efforts consentis pour développer
les études et les systèmes d’information, les administrations n’ont pas
toujours su créer un centre d’impulsion qui définirait les objectifs de
l’évaluation, ses méthodes et avertirait de ses éventuelles limites. Un
exemple très significatif, compte tenu des masses financières en jeu –
de l’ordre de 1,5% du produit intérieur brut -, en est donné dans le
rapport avec
les dispositifs d’évaluation des politiques d’aide à
l’emploi.
Aussi longtemps que ces conditions n’auront pas été
remplies, comment s’étonner, qu’en présence d’évaluations trop rares,
souvent dispersées et généralement menées
a priori
, les pouvoirs
publics ne soient pas en mesure d’apprécier de manière fiable l’impact
réel des aides ?
Différent est le cas dans lequel le mode de l’action publique, plus que
ses objectifs, est en cause, ce qui contrarie la recherche d’un plein
niveau d’efficacité ; c’est l’exemple de
la direction générale de la
santé
.
Cette direction a pour mission de proposer les axes d’une politique de
prévention et de protection de la santé, puis d’en coordonner la mise en
oeuvre.
Mais, alors que les préoccupations de santé sont omniprésentes dans le
débat public, qu’elles sont portées par plusieurs ministères et huit
agences sanitaires, la DGS n’est toujours pas l’élément moteur qu’elle
devrait être en matière de santé publique. Elle subit l’éclatement des
responsabilités,
le
foisonnement
des
textes
législatifs
ou
communautaires, le poids des tâches de gestion, la succession des
urgences sanitaires, et finalement son propre manque d’attractivité.
Malgré le renforcement de ses moyens et les réorganisations
intervenues entre directions, elle n’est pas en mesure d’assumer le rôle
de coordination et de programmation stratégique qui devrait être le
sien. Ce n’est
qu’au prix d’une réorganisation profonde du cadre
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institutionnel de la politique de santé, qu’elle pourra véritablement
exercer ses missions.
Au demeurant, je me demande si la récente création de la Haute
autorité de santé n’est pas de nature à compliquer encore les choses
plutôt qu’à les simplifier.
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Dans d’autres cas, les réformes demeurent inabouties ; tel est le cas de
la «
refondation indemnitaire
» que nous citions tout à l’heure,
réforme engagée à partir des constats réalisés par la Cour en 1999 et
qui soulignaient, entre autres carences, l’absence de base légale de
nombreux régimes indemnitaires.
Depuis, un effort de régularisation juridique conséquent a été engagé
par les administrations. Mais cette réforme paraît essentiellement
formelle et l’on peut déplorer que l’objectif de motivation des
personnels et de rénovation de la gestion publique, affiché pourtant par
les pouvoirs publics, ne l’ait pas davantage inspiré.
En contrôlant
les comités régionaux du tourisme du Grand-Est,
les
juridictions financières renouvelaient un exercice effectué une
première fois en 1992. Mais les progrès demeurent en deçà de ce qui
était attendu : les actions restent mal maîtrisées, le fonctionnement
demeure coûteux et l’efficacité incertaine. La coopération entre
opérateurs, d’autant plus nécessaire que la répartition des compétences
n’a pas été simplifiée, est encore peu organisée et très insuffisante.
S’agissant du
contrôle des services départementaux d’incendie et de
secours,
il faut préciser que la réforme de 1996, dite de
départementalisation, visait à rationaliser l’offre de service et à rendre
le maillage territorial plus homogène. Le fait est que peu de
regroupements ont été réalisés, tandis que les données disponibles en
matière d’évaluation de la performance demeurent très parcellaires.
Les dépenses des SDIS ont, en revanche, fortement progressé en raison
notamment de charges de personnel croissantes. Il est à ce titre
intéressant de noter que la réforme menée conduit à accroître le
nombre de pompiers professionnels qui doivent limiter leur temps de
service pour des raisons de sécurité, mais peuvent utiliser une partie de
leur temps libre pour redevenir pompier volontaire. Cet état de fait, s’il
trouve une explication dans la motivation des intéressés, ne peut que
susciter des interrogations.
La situation financière des SDIS paraît actuellement saine, mais
certaines charges à venir exigent vigilance et adaptation des outils, par
exemple dans le domaine du contrôle de gestion.
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Le rapport aborde aussi des questions techniques tenant à la matière
comptable qui restitue des informations précieuses sur la situation des
organismes, publics comme privés. S’agissant
des comptes des
collectivités locales,
les juridictions financières relèvent une mauvaise
application de la réglementation, qui s’explique parfois par son
inadaptation. Des progrès sont annoncés dans ce domaine dont les
chambres régionales des comptes sont le gardien vigilant, progrès qui
seront les bienvenus.
S’agissant
d’EDF,
entreprise singulière à bien des égards, la Cour
constate que l’entreprise a réalisé de gros efforts de fiabilisation de ses
comptes mais elle observe aussi que les changements de méthode se
sont succédé à un rythme rapide. Dans un environnement en très forte
évolution, la responsabilité de l’entreprise sera de veiller à ce que les
comptes demeurent constamment lisibles et comparables dans le
temps.
D’aucuns pourraient s’étonner que la Cour intervienne publiquement
sur EDF à la veille de l’ouverture prochaine de son capital. Mais il n’y
a, à mon sens, aucun risque de malentendu : l’enjeu de l’intervention
de la Cour,
- ainsi que celle sur les comptes des collectivités locales
que je viens à l’instant d’évoquer -, sur des matières principalement
comptables, est la qualité de l’information financière disponible. La
Cour apporte une analyse issue d’une longue expérience de contrôle
qui ne peut que favoriser la compréhension de la situation de
l’entreprise. De ce point de vue, d’ailleurs, elle ne formule pas de
critiques majeures et constate au contraire les progrès considérables
effectués par EDF depuis plusieurs années.
Ce propos me permet de souligner que la Cour n’intervient pas
seulement pour blâmer, mais parfois aussi pour signaler les progrès
accomplis ou l’amélioration de la qualité de la gestion publique.
Ainsi, les réformes du
service public de la transfusion sanguine
intervenues au cours des années 1990 ont complètement transformé
son organisation. Tout n’est certes pas définitivement réglé : les
systèmes de suivi des produits sont perfectibles, l’équilibre financier
de l’Etablissement français du sang est à consolider,
le statut de
plusieurs organismes est à réviser. Mais les efforts successifs de
spécialisation des acteurs et de concentration des responsabilités ont
permis de créer les conditions d’une plus grande sécurité sanitaire et
d’un contrôle renforcé sur les structures intervenantes et de répondre
ainsi à ces deux préoccupations majeures.
Ces évolutions paraissent de nature à rassurer et à restaurer la
confiance des donneurs de sang potentiels, en apaisant les craintes qui
auraient pu subsister en l’espèce.
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Dans le cas de
France Télévisions
, la Cour a de la même manière
constaté que les préconisations émises lors de ses précédents contrôles
avaient été suivies d’effets. La mise en place de la holding a permis de
rationaliser l’organisation financière et d’atteindre un niveau plus élevé
de performance. Ceci ne signifie évidemment pas que tout va bien : les
capacités d’arbitrage et
de coordination de la holding sont encore
insuffisantes et les stratégies menées sont trop instables, reflétant les
incertitudes nées de relations complexes avec un Etat financeur,
actionnaire, et tuteur, sans que j’oublie le rôle du Conseil supérieur de
l’audiovisuel.
Enfin, le rapport annuel ne serait pas complet sans une incursion dans
le champ des
organismes bénéficiant de la générosité publique
qui
intéresse particulièrement le public : la Cour a contrôlé
le régime des
libéralités
. Elle a constaté en particulier que les organismes
bénéficiaires
entrent
en
possession
des
legs
avec
un
retard
considérables, souvent plus de deux ans ; une simplification du régime
juridique applicable à ces libéralités, annoncée mais non encore
concrétisée, devrait contribuer à pallier ce défaut.
Au terme de ce propos, je demanderai à Mme Claire Bazy-Malaurie,
rapporteur général du comité du rapport public et des programmes et à
ce titre coordinateur de la réalisation de ce travail, de bien vouloir
répondre à vos questions. Je l’assisterai, dans la mesure de mes
moyens.
Le texte de mon intervention va vous être distribué.
Il tiendra lieu de communiqué de presse.