9
L’union nationale des associations
familiales (UNAF)
_____________________
PRESENTATION
_____________________
L Union nationale des associations familiales (UNAF) est une
institution chargØe de promouvoir, dØfendre et reprØsenter les intØrOEts
des familles vivant sur le territoire fran ais, quelles que soient leurs
croyances ou leur appartenance politique. Sa gestion et les comptes des
exercices 1995
2002 ont ØtØ contr lØs par la Cour en 2003.
L ordonnance n 45-323 du 3 mars 1945 a prØvu la reprØsentation
des familles par des unions d associations familiales : les associations,
formØes selon le rØgime de la loi du 1
er
juillet 1901, adhLrent en toute
libertØ
une union dØpartementale qui est elle-mOEme une association et,
par l intermØdiaire des unions dØpartementales (UDAF),
une union
nationale. Elles peuvent, en outre, choisir de s affilier
des mouvements
nationaux, qui ont eux-mOEmes la possibilitØ d adhØrer
l UNAF. Leurs
missions, ØnoncØes
l article L.211-3 du code de l action sociale et des
familles, consistent
reprØsenter auprLs des pouvoirs publics l ensemble
des familles,
donner des avis sur les questions d ordre familial,
proposer les mesures qui paraissent conformes aux intØrOEts matØriels et
moraux des familles et
se porter partie civile dans les procLs oø les
intØrOEts de l ensemble des familles lui semblent menacØs.
En
2002,
l UNAF
regroupait
26
mouvements
nationaux
familiaux
98
et 100 UDAF, soit au total 7 573 associations familiales
reprØsentant 797 111 familles adhØrentes.
Les unions d associations familiales sont financØes par un fonds
spØcial instituØ par la loi n 51-602 du 24 mai 1951, alimentØ par un
prØlLvement effectuØ chaque annØe sur les ressources des principaux
organismes gestionnaires des prestations familiales. En 2002, le montant
du fonds spØcial s Ølevait
24 883 966
.
98
) Il existe sept mouvements nationaux
but et
recrutement gØnØraux qui
poursuivent des objectifs d une action familiale gØnØrale et 19 mouvements
but
gØnØral et
recrutement spØcifique qui dØfendent les intØrOEts matØriels et moraux de
certaines catØgories de familles
.
342
C
OUR DES COMPTES
Lors de son prØcØdent contr le de l UNAF en 1986, la Cour avait
constatØ que les dispositions concernant le fonctionnement et la
rØpartition du fonds spØcial Øtaient incorrectement appliquØes. Elle
s Øtonnait de la hausse du taux de prØlLvement du fonds spØcial alors que
les excØdents de gestion de l UNAF Øtaient substantiels et demandait la
rØduction de ce taux. Elle soulignait l importance du financement direct
garanti
l UNAF par le fonds spØcial et l absence de contr le sur
l utilisation des ressources mises
sa disposition. Concernant la gestion
de l Union, elle regrettait un train de vie excessif, notamment en matiLre
de politique du personnel, de frais de dØplacement, de reprØsentation et
de rØception.
Les mesures rØcemment prises par les dirigeants ont permis de
nombreuses amØliorations. Elles s avLrent toutefois encore insuffisantes.
I
–
Les ressources de l’UNAF
Les unions d associations familiales bØnØficient d un privilLge de
financement public prØvu par la loi du 24 mai 1951 et organisØ par le
dØcret n 51-944 du 19 juillet 1951. FondØ sur la prØsomption de
reprØsentativitØ que la loi confLre
l UNAF, il assure aux organismes qui
en bØnØficient une place tout
fait exceptionnelle dans le paysage
institutionnel fran ais. En effet, alors que les subventions sur fonds
publics devraient OEtre accordØes en fonction d objectifs prØdØfinis et pour
des actions donnant lieu
Øvaluation, le fonds spØcial garantit
automatiquement
l UNAF plus de 80 % de ses ressources de
fonctionnement
99
, indØpendamment de ses besoins rØels et des actions
qu elle entreprend.
A
–
Des ressources en augmentation constante
Les ressources prØlevØes sur le produit des cotisations d allocations
familiales assurent un financement confortable et croissant avec la masse
des prestations familiales versØes, sans que l UNAF soit liØe aux autoritØs
de tutelle ou
la CNAF par un contrat d objectifs.
99
) En 2002 la part du fonds spØcial attribuØe
l UNAF pour son fonctionnement
s Ølevait
7 213 629
pour un montant total de ressources de 8 933 261
.
L
UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS FAMILIALES
(
UNAF
)
343
La somme per ue par l UNAF au titre du fonds spØcial n a cessØ
d augmenter au fil des annØes. A l indexation automatique de ses
ressources sur la masse des prestations familiales se sont ajoutØes des
majorations du taux de prØlLvement. FixØ en premier lieu
0,03 %, celui-
ci s est accru progressivement : il a ØtØ portØ
0,07 % en 1976, puis
0,0726 % en 1986 et enfin portØ
0,1 % en 1988, sans que cette derniLre
augmentation ait ØtØ justifiØe par un Ølargissement des missions des
unions d associations familiales.
Par ailleurs, dans la pØriode rØcente, l assiette s est montrØe
constamment dynamique. Le montant total du fonds spØcial pour les
unions d associations familiales est passØ de 19 716 127
en 1995
24 883 966
en 2002 et l enveloppe attribuØe
l UNAF de 5 713 345
7 213 629
, soit + 13 % en euros constants. Sur la mOEme pØriode, les
ressources totales de l UNAF Øvoluaient de 14 % en euros constants :
8 933 261
en 2002 contre 7 010 549
en 1995.
B
–
Les procédures de financement
1
–
Des procédures non respectées
Les procØdures rØglementaires relatives
l attribution du fonds
spØcial
l UNAF et aux UDAF n ont pas variØ depuis plus d un demi
siLcle. Elles sont en effet prØvues par le dØcret du 19 juillet 1951 qui
dØcrit, d une part, la phase de constitution du fonds spØcial, et d autre
part, celle de sa rØpartition entre les unions d associations familiales.
La Cour observe que ces procØdures ont progressivement cessØ
d OEtre respectØes sans qu une rØflexion ait ØtØ engagØe sur leur
obsolescence et la nØcessitØ de les modifier : le comitØ technique, chargØ
d assister le ministre de la famille dans la constitution du fonds spØcial,
ne se rØunit plus depuis 1973, et la commission consultative, dont la
mission est d examiner les propositions de rØpartition du fonds spØcial
entre l UNAF et les UDAF, n existe plus dans sa configuration
rØglementaire depuis 1990.
En lieu et place de ces instances rØglementaires se tient chaque
annØe une rØunion
laquelle participent des membres de la DGAS et de
l UNAF. Cette rencontre informelle ne fait pas systØmatiquement l objet
d un compte rendu et se tient la plupart du temps sans que les chiffres
dØfinitifs des prestations de tous les rØgimes financeurs soient connus.
Cette rØunion annuelle permet en fait de recueillir l accord de la DGAS
sur la rØpartition du fonds spØcial prØparØe par l UNAF. Lorsque les
344
C
OUR DES COMPTES
chiffres dØfinitifs des prestations de chacun des rØgimes contributifs sont
enfin disponibles, la rØpartition issue de la rØunion DGAS/UNAF est
traduite dans un arrOEtØ ministØriel prØparØ par l UNAF.
Ainsi, la disparition des commissions rØglementaires a eu pour
effet de laisser face
face la DGAS et l UNAF, enlevant aux organismes
de prestations familiales financeurs, qui Øtaient membres du comitØ
technique, tout r le dans cette procØdure.
2
–
Un prélèvement à l’assiette trop large
L assiette du prØlLvement destinØ au fonds spØcial est fonction des
prestations familiales retenues et des rØgimes mis
contribution.
L absence de prØcision dans la loi et dans le rLglement d application sur
la nature des prestations entrant dans l assiette du fonds spØcial a suscitØ
de nombreux conflits. Toutefois, la contestation par l UNAF auprLs du
Conseil d Etat, en mai 1995, d une dØcision du ministre refusant d inclure
la majoration de l allocation de rentrØe scolaire dans la base de calcul du
fonds spØcial a permis d obtenir une interprØtation jurisprudentielle de la
loi.
Le Conseil d Etat, dans sa dØcision du 30 avril 1997, a prØcisØ que
les prestations familiales
prendre en compte pour la dØtermination de
l assiette du fonds spØcial sont celles qu ØnumLre l article L. 511-1 du
code de la sØcuritØ sociale. Or, aprLs la dØcision du Conseil d Etat, rien
n a changØ dans le calcul de l assiette du fonds spØcial : la DGAS, en
accord avec l UNAF, et sans que les rØgimes de prestations familiales
payeurs rØagissent, a continuØ
intØgrer des prestations qui ne sont pas
ØnumØrØes par l article L. 511-1 du code de la sØcuritØ sociale,
notamment l aide
la famille pour l emploi d une assistante maternelle
agrØØe (AFEAMA).
Par ailleurs, pour dØfinir les rØgimes contribuant au fonds spØcial,
la dØcision du Conseil d Etat du 30 avril 1997 se fondait sur la rØdaction
de l article 2 de la loi du 24 mai 1951 tel qu il Øtait codifiØ
l article 11
du code de la famille et de l aide sociale.
taient alors concernØs les
rØgimes gØnØral et agricole, ainsi que les rØgimes spØciaux de la SNCF,
de la RATP et d EDF/GDF. En revanche, dans le code de l action sociale
et des familles, l article 2 de la loi du 24 mai 1951 codifiØ
l article
L.211-10 exclut ces rØgimes spØciaux.
Cette contradiction des textes a ØtØ rØsolue
l avantage de l UNAF
par le maintien des rØgimes de la SNCF, de la RAPT et d EDF/GDF au
nombre des contributeurs.
L
UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS FAMILIALES
(
UNAF
)
345
La comparaison des sommes per ues entre 1998 et 2002 au titre du
fonds spØcial par les unions d associations familiales avec le montant tel
qu il aurait dû OEtre arrOEtØ en fonction de l interprØtation du Conseil d Etat
fait appara tre au total une diffØrence de plus de 8 M , qui correspond
prLs d une annØe de fonctionnement de l UNAF.
3
–
Une répartition du fonds spécial non conforme à la loi
Le dØcret du 19 juillet 1951 prØvoit une rØpartition du fonds
spØcial entre l UNAF et les UDAF. Or, et bien que les textes ne le
prØvoient pas, une enveloppe particuliLre est aussi inscrite dans les arrOEtØs
ministØriels au profit des unions rØgionales d associations familiales
(URAF).
En outre, les UDAF et les URAF reversent respectivement 10 et
20 % de leur enveloppe aux mouvements nationaux, alors que ceux-ci ne
sont mentionnØs ni dans la loi ni dans un dØcret comme bØnØficiaires du
fonds spØcial. Ces versements sont donc juridiquement non fondØs.
4
–
Des versements effectués dans des conditions irrégulières
Faute de disposer en dØbut d annØe des ØlØments permettant de
conna tre le montant du fonds spØcial, un systLme d acomptes, non prØvu
par les textes rØglementaires, a ØtØ mis en place pour rØduire les dØlais de
versement de leur principale ressource aux unions. Si un tel mØcanisme
d acompte peut OEtre justifiØ dans son principe, le versement par les
rØgimes de prestations familiales de la moitiØ de leur contribution dLs le
dØbut de l annØe est excessif. Cette pratique crØe un dØcalage entre les
fonds versØs et leur emploi, permettant ainsi
l UNAF et aux UDAF de
bØnØficier d un complØment de dotation gr ce aux produits financiers
retirØs du placement des disponibilitØs, et ce au dØtriment des rØgimes
contributeurs.
Par ailleurs, de 1995
1999, les arrOEtØs relatifs
la rØpartition du
fonds spØcial des unions d associations familiales visent l avis d une
commission consultative qui ne s est pas rØunie. En 2000 et 2001, des
projets d arrOEtØs ont ØtØ rØdigØs, mais ils n ont jamais ØtØ signØs. Pourtant,
les instructions pour le versement de la contribution au fonds spØcial ont
bien ØtØ adressØes par la DGAS aux organismes financeurs du fonds
spØcial. Pour ces deux exercices, les actes de notification ainsi que les
dØcaissements effectuØs par chaque redevable ont donc ØtØ privØs de base
lØgale.
346
C
OUR DES COMPTES
II
–
La représentativité et les missions de l’UNAF
A
–
Une représentativité insuffisante
Le privilLge de financement public dont bØnØficie l UNAF lui
impose d OEtre reprØsentative de toutes les familles de la sociØtØ fran aise
actuelle. Or, ce n est pas le cas.
D une part, la reprØsentativitØ gØographique des familles n est pas
Øquitable, les zones rurales Øtant surreprØsentØes par rapport aux zones
urbaines. Ainsi, avec 162 069 familles,
Familles rurales
regroupe 46 %
du total des familles adhØrentes aux mouvements
but et
recrutement
gØnØraux.
D autre part, on observe des incohØrences dans les critLres retenus
pour l adhØsion des associations aux UDAF. Ainsi,
plusieurs UDAF ne
reconnaissent pas le caractLre familial de certaines associations
prestataires de services (halte-garderie, crLche, mØdiation familiale,
assistance familiale ), alors que d autres l admettent. Autre illustration
du manque de clartØ des critLres d adhØsion, les associations d aide
domicile en milieu rural sont considØrØes au plan national comme des
associations familiales, alors que leurs homologues en milieu urbain ne
bØnØficient pas du mOEme statut.
B
–
Un champ d’intervention mal défini
L UNAF intervient dans un champ d autant plus large qu il est peu
dØfini par les textes. Ses interventions auprLs des pouvoirs publics et les
avis qu elle formule touchent
tous les secteurs ou presque de la sociØtØ,
puisqu
un titre ou
un autre, les familles peuvent OEtre concernØes par
toutes les dØcisions politiques. Cette mission est particuliLrement
importante pour l UNAF qui con oit son action en termes de partenariat
avec les pouvoirs publics.
L
UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS FAMILIALES
(
UNAF
)
347
L UNAF reprØsente officiellement les familles au sein de
nombreuses institutions : en 2002, elle occupait 207 siLges dans
104 instances couvrant un champ d intervention trLs large
100
.
En outre, elle rØalise des Øtudes sur l ensemble de ses champs
d intervention : l insertion des enfants handicapØs, les contrats Øducatifs
locaux, la lutte contre l illettrisme
....
Elle gLre l observatoire des tutelles
et a conduit une Øtude sur les majeurs protØgØs. Elle assure la logistique
du Conseil national consultatif de la mØdiation familiale, pourtant placØ
sous l autoritØ de la DGAS. Elle est prØsente dans divers lieux de
recherche. Elle organise de nombreux colloques
Paris et en province.
En garantissant des ressources financiLres automatiques et
substantielles
un organisme non dØpendant de lui, l Etat s est crØØ un
interlocuteur dont les moyens de rØflexion sur le champ familial sont sans
commune mesure avec ceux de la DGAS et de la dØlØgation
interministØrielle
la famille rØunies.
III
–
Les comptes et la gestion de l’UNAF
A
–
Des liens confus entre la comptabilité de l’UNAF
et le fonds spécial
1
–
Des comptes qui manquent de clarté et d’exhaustivité
Il n est pas rendu compte prØcisØment de la ventilation des crØdits
du fonds spØcial selon les six affectations prØcisØes par les arrOEtØs
ministØriels : certaines apparaissent dans le compte de rØsultat, d autres
sont gØrØes en compte de tiers. Il n est donc pas possible de suivre
clairement la consommation des enveloppes du fonds spØcial au travers
100
) Conseil d administration de la caisse nationale d allocations familiales (CNAF),
conseil d orientation des retraites, commission nationale de la nØgociation collective,
commission des comptes de la sØcuritØ sociale, conseil Øconomique et social, conseil
national de la consommation, conseil national du sida, institut national de la
consommation, fonds de garantie contre les actes de terrorisme, conseil national de
l habitat, conseil national du tourisme, commission consultative des emballages
mØnagers, comitØ national de l eau, agence fran aise de sØcuritØ sanitaire
environnementale, conseil national du crØdit coopØratif, commission supØrieure de la
mØdaille de la famille fran aise, fonds d action et de soutien pour l intØgration et de
lutte contre les discriminations, comitØ Øconomique et social des communautØs
europØennes, etc.
348
C
OUR DES COMPTES
des documents financiers. De ce fait, les membres du conseil
d administration de la CNAF et les autoritØs de tutelle ne disposent pas
d une vision claire de l utilisation de ces fonds publics.
2
–
Des crédits mal affectés
Les arrOEtØs ministØriels de rØpartition du fonds spØcial isolent des
enveloppes pour des dØpenses particuliLres : celles destinØes au congØ de
reprØsentation (c’est- -dire au remboursement partiel
l employeur du
salaire de certains administrateurs qui ne peuvent plus travailler
plein
temps en raison de leurs missions au sein de l UNAF), celles qui ont trait
des investissements et enfin celles consacrØes
la formation des
bØnØvoles. Mais l UNAF ne respecte pas l affectation dØterminØe, une
partie de ces crØdits finan ant diverses dØpenses de fonctionnement.
Ainsi, les dØpenses destinØes au congØ de reprØsentation sont
utilisØes pour 77 % de leur total cumulØ sur la pØriode 1995-2002 pour
financer le fonctionnement gØnØral de l institution.
Affectation du congé de représentation de 1995 à 2002 en €
Montant inscrit au
budget
Montant dØpensØ
Solde
Solde en % du
montant inscrit
1995
157 905
849
157 056
99 %
1996
165 613
5 750
159 863
97 %
1997
169 729
30 244
139 485
82 %
1998
176 432
45 780
130 652
74 %
1999
178 214
88 259
89 955
50 %
2000
178 376
44 804
133 572
75 %
2001
180 639
46 631
134 008
74 %
2002
194 095
64 501
129 594
67 %
TOTAL
1 401 003
326 818
1 074 185
77 %
Source : Comptes de l UNAF
De mOEme, certains crØdits d investissement servent
prendre en
charge des dØpenses de fonctionnement. Ainsi, en 1999, le reliquat des
crØdits d investissement a servi
financer des dØplacements pour des
UDAF d outre-mer, pour un montant de 18 013
, et
rembourser une
UDAF pour un trop versØ dans sa participation
une assemblØe gØnØrale,
pour un montant de 3 873
; en 2000, 27 083
ont servi de nouveau
payer des frais de dØplacement.
L
UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS FAMILIALES
(
UNAF
)
349
B
–
Une gestion peu rigoureuse
1
–
Une absence de maîtrise des coûts
L importance des fonds dont elle bØnØficie gØnØreusement permet
l UNAF d avoir un fonds de roulement en augmentation de 29 % en
euros constants de 1995
2002. La trØsorerie passe de 822 965
fin
1995
1 545 885
fin 2002, soit une augmentation de 68 % en euros
constants.
L analyse des dØpenses courantes rØvLle le peu d intØrOEt des
responsables de l UNAF pour la ma trise budgØtaire : les budgets sont
construits de fa on peu rigoureuse entra nant, pour certains secteurs
d activitØ, de fortes variations entre prØvisions et rØalisations. Avant la
crØation d une commission financiLre en 2002, le suivi du budget n Øtait
confiØ
aucune instance.
Évolution des dépenses de 1995 à 2002
Charges de
fonctionnement
gØnØral
Salaires et
traitements
(hors charges
sociales)
DØpenses de
dØplacement,
reprØsentation,
colloques et
sØminaires
Autres
charges (1)
Charges totales
1995
1 922 063
2 026 651
674 087
2 961 173
7 583 974
1996
1 927 821
2 063 083
533 131
3 508 202
8 032 237
1997
1 959 949
2 179 242
493 419
3 113 194
7 745 804
1998
1 867 807
2 198 588
591 637
2 986 055
7 644 087
1999
2 025 785
2 087 825
512 111
3 377 166
8 002 887
2000
2 329 093
2 242 282
828 427
2 569 715
7 969 517
2001
2 210 844
2 545 791
846 024
3 349 077
8 951 736
2002
2 337 136
2 676 106
926 102
3 535 921
9 475 265
volution
1995/2002en
constants
+9 %
+18 %
+23 %
+ 6%
+12 %
1 - Imp ts et taxes, cotisations sociales, charges et intØrOEts financiers, aide
la
formation des bØnØvoles des UDAF, aide aux mouvements, amortissements et
provisions
Source : Comptes de l UNAF
350
C
OUR DES COMPTES
L augmentation des dØpenses de fonctionnement gØnØral est
substantielle dans tous les domaines, mais elle est particuliLrement forte
pour les dØpenses de reprØsentation. Cette Øvolution traduit une ma trise
des coûts insuffisante : la plupart des prestataires rØguliers n ont pas fait
l objet d une mise en concurrence, mOEme informelle, et les manifestations
institutionnelles
sont
coûteuses.
Les
dØpenses
de
reprØsentation,
dØplacements, colloques et sØminaires, qui constituent une part
importante des charges courantes de l UNAF, ont augmentØ sur la pØriode
de 23 % en euros constants. La gestion des ressources humaines se
caractØrise jusqu en 2001 par une politique gØnØreuse de primes et
d avancement individuels.
2
–
Des dépenses insuffisamment contrôlées et dans certains cas
irrégulières
Des nØgligences ont ØtØ constatØes dans le dispositif de
remboursement des frais de dØplacement et de reprØsentation qui
expliquent en partie la forte hausse de cette catØgorie de dØpenses. Outre
le fait que les remboursements se font sur des montants trLs favorables,
leur justification est insuffisamment contr lØe. Ainsi, on trouve au titre de
frais de reprØsentation et de dØplacement des remboursements de toute
nature (consommations, fournitures, communications tØlØphoniques par
exemple). S agissant du trØsorier, il a gardØ ses factures durant plusieurs
annØes et les a transmises en bloc
la comptabilitØ courant 2003 pour
obtenir le remboursement des frais qu il avait engagØs de janvier 1998
mars 2003, pour un montant total de 28 342
. Or le motif des dØpenses
n est pas toujours prØcisØ et il est alors impossible de vØrifier que la
dØpense correspond bien
une activitØ de l UNAF.
En outre, l utilisation par deux anciens dirigeants de cartes de
paiement au nom de l UNAF a ØtØ
l origine de la prise en charge par
celle-ci de dØpenses sans rapport avec ses activitØs.
Afin d Øviter de perpØtuer de tels errements, un systLme d avance
sur compte personnel a ØtØ mis en place fin 1998 pour le prØsident.
Toutefois ce systLme rend tout aussi impossible le contr le prØcis de ses
dØpenses. En effet, il rLgle une partie des frais de dØplacement et de repas
par des retraits en liquide sur son compte personnel ou par une carte
bancaire rattachØe
ce mOEme compte. Il justifie ensuite ses dØpenses par
des factures ou des notes de frais transmises au service de la comptabilitØ,
mais le motif n est pas toujours indiquØ.
En outre, le systLme d avances sur un compte personnel pourrait
conduire
requalifier les sommes ainsi versØes en complØment de
rØmunØration.
L
UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS FAMILIALES
(
UNAF
)
351
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
__________
Le contr le de l UNAF montre que les pouvoirs publics ont ØtØ
doublement dØfaillants en ne rØvisant pas des textes obsolLtes non
respectØs et en ne contr lant pas l usage fait par l UNAF des fonds qui
lui sont confiØs.
L Etat devrait dØlØguer aux rØgimes de prestations familiales la
mise en
uvre et le contr le d un fonds qu ils financent
entiLrement. Il
est vrai que la forte prØsence de l UNAF au sein des instances des
organismes de sØcuritØ sociale et surtout de la Caisse nationale
d allocations familiales (CNAF) n est pas de nature
faciliter la mise en
place du contr le souhaitØ.
L attribution de fonds publics
l UNAF devrait OEtre subordonnØe
une meilleure reprØsentativitØ de l association. Les textes devraient
prØciser les missions qui lui sont confiØes afin de fonder plus
lØgitimement et d encadrer plus strictement le niveau de son financement
sur fonds publics. Enfin, une convention conclue entre l UNAF et les
rØgimes financeurs devrait dØfinir les modalitØs de versement et de
contr le des fonds attribuØs.
352
C
OUR DES COMPTES
R PONSE DU MINISTRE DES SOLIDARIT S, DE LA SANT
ET DE LA
FAMILLE
* Présentation de l’insertion de la Cour des comptes :
La derniLre phrase de la prØsentation fait rØfØrence
l absence,
encore en 2003, de remise en cause par les pouvoirs publics (et l UNAF) des
pratiques contestØes par la Cour des comptes, dans le cadre de son prØcØdent
contr le effectuØ en 1986.
Si les pratiques n ont pas toutes encore ØtØ modifiØes, pour autant, il
serait inexact de juger que les pouvoirs publics se sont satisfaits d une
situation qui se traduisait par une inapplication de certaines dispositions
lØgislatives et rØglementaires en vigueur. En tØmoigne notamment la lettre
dont la Cour a eu communication Øcrite comme de tous les courriers citØs
dans la prØsente rØponse - qu en septembre 2000, l un de mes prØdØcesseurs
adresse au prØsident de l UNAF en l invitant
mener une Øvaluation du
fonds spØcial et
lui prØsenter des propositions de modification et
d amØlioration de ce dispositif. La rØponse du PrØsident de l UNAF du
4/12/2001 prØconisait essentiellement le retour
l application des textes en
procØdant au renouvellement des membres des comitØs et commissions
prØvus par la rØglementation. Cependant il est apparu
mes services
expression utilisØe, par commoditØ, les services en cause ne relevant de mon
autoritØ directe qu en vertu du dØcret du 29/11/2004 - qu il ne suffisait plus
de rendre la pratique conforme au droit. Celui-ci, en effet, se rØvØlait
totalement inadaptØ sur certains points, compte tenu, notamment, du
privilLge de financement public, exorbitant du droit commun, dont
disposaient les Unions d associations familiales, sans qu elles aient
rendre
le moindre compte des missions accomplies en contrepartie. Le 18 septembre
2002, une premiLre rØunion entre la DGAS et la dØlØgation interministØrielle
la famille concluait
la nØcessitØ d une rØforme importante du dispositif
relatif au fonds spØcial. Par une note du 7 novembre 2002, le directeur de
cabinet de l un de mes prØdØcesseurs en Øtait informØ. Bien entendu, une telle
initiative a recueilli l entiLre adhØsion du cabinet, qui est intervenu
diverses reprises pour que les travaux entrepris aboutissent
des
propositions concrLtes. Ces dØmarches ont ØtØ mises en
uvre bien avant
l annonce du contr le de la Cour des comptes, dont il n a ØtØ fait Øtat auprLs
de mes services qu en mai 2003.
Par une note du 10 juillet 2003, les services concernØs (direction
gØnØrale de l action sociale et dØlØgation interministØrielle
la famille)
prØsentaient les grandes lignes de la rØforme envisagØe
l un de mes
prØdØcesseurs.
L
UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS FAMILIALES
(
UNAF
)
353
Celle-ci a trouvØ place dans le cadre du projet de loi de financement
de la sØcuritØ sociale pour 2005. Elle a ØtØ quelque peu tronquØe contre le
grØ du Gouvernement, le Conseil d Etat ayant considØrØ que certaines de ses
dispositions ne revOEtant pas de caractLre financier devaient trouver un autre
support lØgislatif. Soucieux d adapter au plus vite la rØforme du fonds
spØcial, le Gouvernement avait retenu le PLFSS, dispositif le moins
inappropriØ et le plus rapidement opØrationnel (dLs le 1
er
janvier 2005). Il
prØvoit d inclure, par amendement au projet de loi relatif aux assistantes
maternelles, les dispositions jusqu
prØsent exclues de la rØforme.
* Les ressources de l’UNAF :
La Cour observe que « le fonds spØcial garantit automatiquement
l UNAF 80 % de ses ressources de fonctionnement, indØpendamment de ses
besoins rØels et des actions qu elle entreprend ». Cette situation n a rien
d illØgale. Elle peut appara tre, certes, extraordinairement favorable, par
rapport au rØgime rØservØ en matiLre de subvention, sur fonds publics, aux
autres associations. Mais l UNAF se distingue des autres associations. En
effet, elle s est vu reconna tre, par le lØgislateur, les mOEmes pouvoirs et les
mOEmes avantages que ceux reconnus aux Øtablissements d utilitØ publique
(cf. article L. 211-7 du code de l action sociale et des familles). La loi a, de
plus, dØterminØ le taux minimum
appliquer au montant des prestations
lØgales versØes par les principaux rØgimes de prestations familiales pour le
calcul du fonds spØcial dont l UNAF est bØnØficiaire avec les Unions
dØpartementales des associations familiales. En contrepartie, le lØgislateur
attendait de ces instances notamment qu elles contribuent avec les pouvoirs
publics, par leurs propositions,
prendre les mesures conformes aux intØrOEts
matØriels et moraux des familles, une mission, en somme, presque sans
limites. La Cour rappelle dans la partie intitulØe « la prØsentation » les
autres vocations des unions d associations familiales prØcisØes par la loi (cf .
article L 211-3 du code de l action sociale et des familles). Ceci revient
dire que c est le lØgislateur lui-mOEme qui a fixØ les objectifs globaux
mettre
en
uvre par ces instances. Le Gouvernement n a pas sollicitØ le lØgislateur
pour prØciser lesdits objectifs en 1996, alors qu
cette pØriode le Premier
Ministre invitait les membres du Gouvernement
Øtablir de nouvelles
relations financiLres avec les associations par la mise au point de
conventions-cadres indiquant les objectifs
atteindre et l Øvaluation des
rØsultats
rØaliser. Une transposition de ce dispositif aux unions
d associations familiales n allait pas de soi : le fonds spØcial n est pas
alimentØ par des crØdits d Etat, mais par des prØlLvements sur les
organismes de sØcuritØ sociale de la branche famille.
NØanmoins, depuis lors, cette particularitØ n a pas paru rØdhibitoire
aux pouvoirs publics ainsi que le dØmontre le projet de rØforme qu ils ont
prØsentØ au Parlement en 2004. Qu on veuille dØsormais Øvaluer l action
engagØe par les Unions d associations familiales para t OEtre une dØcision
justifiØe par le souci de veiller
une utilisation optimum des fonds publics, et
354
C
OUR DES COMPTES
Øquitable. En effet, alors que jusqu
l annØe 2004, les Unions d associations
utilisaient l ensemble des crØdits accordØs au titre du fonds spØcial, comme
elles l entendaient, dØsormais, en vertu de la rØforme, c est seulement 80 %
de cette subvention qu elles consacreront
leur fonctionnement. En
revanche, elles devront rØserver 20 % du fonds spØcial
la rØalisation
d actions dØfinies par voie conventionnelle entre l UNAF et le ministre
chargØ de la famille. Le principe de l Øvaluation des rØsultats de la politique
familiale ainsi menØe, en fonction des objectifs assignØs, est aussi posØ dans
la loi.
A – Des ressources en augmentation constante
La Cour constate le niveau ØlevØ et croissant des ressources dont
bØnØficie l UNAF. Cette remarque est fondØe, mais en la circonstance le
pouvoir rØglementaire a utilisØ la grande libertØ que lui a octroyØe, en ce
domaine, le lØgislateur qui s est contentØ, par la loi du 11 juillet 1975, de
fixer le plancher du prØlLvement
effectuer sur les prestations lØgales. Si
l Etat,
trois reprises, a ainsi majorØ le taux initial, en revanche depuis plus
de 16 ans, le taux, fixØ par le dØcret du 27 avril 1988, est restØ stable. Il est
toutefois
observØ
que
l application
de
ce
dØcret
n a
pas
eu
proportionnellement les mOEmes incidences de croissance du montant du
fonds spØcial pour l’UNAF que pour les UDAF. En effet, l Etat soucieux de
tenir compte du dØveloppement des activitØs des UDAF
la suite des lois de
dØcentralisation a augmentØ
70 % leur part de dotation du fonds spØcial
(jusque l
fixØe
66 %). Il diminuait en consØquence celle de l UNAF de
3 %, la fixant alors
30 %. De plus, il demandait
cette instance de majorer
de 10 % la contribution qu elle prØlevait sur sa propre dotation pour la
reverser aux mouvements familiaux nationaux, afin d encourager le
dynamisme et l implication de ceux-ci dans l action institutionnelle. Ces
diffØrentes dØcisions qui ont ØtØ portØes
la connaissance du prØsident de
l UNAF, par courrier du 1
er
mars 1988 de l un de mes prØdØcesseurs,
tØmoignent de la volontØ du Gouvernement de rationaliser et d optimiser le
fonds spØcial en adaptant la part respective accordØe
l UNAF et aux
UDAF.
A l avenir, le pouvoir rØglementaire a une marge de man uvre trLs
limitØe dans l Øvolution des ressources des Unions d associations familiales,
qui est trLs encadrØe par la loi, celle-ci fixant les conditions d indexation des
deux enveloppes qui constitueront le fonds spØcial. La premiLre subira
l incidence de l Øvolution des prix hors tabac, tandis que la seconde sera
fonction de l Øvolution du montant des prestations familiales. Des
dispositions prØcises adoptØes au sein de la loi Øviteront toute Øvolution
brutale de cette deuxiLme enveloppe, qui serait liØe
la crØation ou
la
suppression d une prestation familiale.
L
UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS FAMILIALES
(
UNAF
)
355
B
–
Les procédures de financements
1) Des procédures non respectées
Il convient de relativiser les incidences du r le que, selon la Cour, ne
pouvaient plus exercer les organismes de sØcuritØ sociale, du fait que
n Øtaient plus rØunis, depuis de nombreuses annØes, le comitØ technique et la
commission consultative, visØs respectivement dans l article 3 et l article 7
du dØcret du 19 juillet 1951. Ils n Øtaient membres que de la premiLre
instance citØe dont la mission Øtait d assister le ministre dans la constitution
du fonds spØcial, en d autres termes d arrOEter le montant des prestations
familiales sur lesquelles Øtait appliquØ le taux de prØlLvement. Or, bien
entendu, lesdits organismes ont continuØ, en l absence du comitØ technique,
adresser, par nature, le montant de l ensemble des prestations qu elles
attribuaient, sans avoir
identifier celles d entre elles
retenir dans
l assiette du fonds spØcial. Cette derniLre opØration Øtait assumØe par mes
services (la DGAS en liaison avec la DSS). Ayant participØ
l Ølaboration
des textes, ils Øtaient, en principe, les mieux placØs pour les interprØter
correctement. Et, c est bien ce qui a ØtØ dØmontrØ lorsqu ils ont refusØ de
prendre en compte, dans l assiette du fonds spØcial, la majoration de
l allocation de rentrØe scolaire et soulevØ le problLme de l inclusion erronØe
de l aide
la famille pour l emploi d une assistante maternelle agrØØe
(AFEAMA) dans l assiette du fonds spØcial.
NØanmoins, dans le cadre de la rØforme, les organismes de la sØcuritØ
sociale (caisse nationale des allocations familiales et
caisse centrale de la
mutualitØ sociale agricole, pourront, au sein de la commission, visØe
actuellement dans le cadre d un projet de dØcret d application, avec les
autres membres, donner un avis au ministre chargØ de la famille, avant que,
par arrOEtØ, il fixe la rØpartition du fonds spØcial entre les 2 enveloppes. Ils
contribueront Øgalement dans les mOEmes conditions
l Øvaluation des
actions rØalisØes par les Unions d associations familiales et au contr le de
l utilisation des crØdits accordØs au titre du fonds spØcial.
Quant
la rØpartition du fonds spØcial entre ses diffØrents
bØnØficiaires, la proposition en Øtait faite par l UNAF conformØment au 1
er
alinØa de l article 7 du dØcret prØcitØ, puis devait OEtre soumise
l examen de
la commission consultative, visØe dans le second alinØa du mOEme article et
comprenant,
paritØ, des reprØsentants de l UNAF (5) et les reprØsentants
de la Cour des comptes (1) et du ministre de la santØ publique et de la
population (4). Cette composition de la commission consultative et les
modalitØs de rØpartition entre les UDAF du fonds spØcial, dont
les donnØes
affØrentes
certains critLres n Øtaient connues que de l UNAF (nombre de
familles adhØrentes aux associations familiales) lui permettaient d exercer
dØj
un r le prØØminent. Lorsque cette commission n a plus ØtØ rØunie, la
DGAS n Øtait pas totalement dØpourvue de moyens d action pour contrer la
proposition de l UNAF puisqu elle disposait de l avis des DDASS, lorsqu il
Øtait exprimØ.
356
C
OUR DES COMPTES
Dans le cadre de la rØforme, la rØpartition du fonds spØcial entre ses
bØnØficiaires reposera sur des critLres objectifs, ce qui limitera les
contestations prØcØdentes liØes notamment
la note d apprØciation que
l UNAF attribuait
chaque UDAF.
Les dØveloppements prØcØdents dØmontrent que la procØdure prØvue
par le dØcret du 19 juillet 1951 peut para tre quelque peu disproportionnØe.
L importance des instances mises en
uvre, la lourdeur du fonctionnement
qu elles impliquaient expliquent vraisemblablement le non-renouvellement de
leurs mandats.
La commission envisagØe dans le cadre de la rØforme compte un
nombre plus limitØ de membres avec un reprØsentant d un corps de contr le,
un reprØsentant de chaque administration concernØe, enfin un reprØsentant
de la CNAF et de la CCMSA. L UNAF n y siLgera qu
titre consultatif.
2) Un prélèvement à l’assiette trop large.
L assiette du fonds spØcial, formulØe en des termes imprØcis par le
lØgislateur, a donnØ lieu
une interprØtation par le Conseil d Etat le 30 avril
1997. La Cour indique que cette jurisprudence n a pas conduit « la DGAS,
en accord avec l UNAF »
changer le calcul de l assiette. Cette affirmation
mØrite d OEtre nuancØe. En effet, par lettre du 22 mars 2002 signØe par l un de
mes prØdØcesseurs, il a ØtØ opposØ un refus catØgorique
la demande de
l UNAF, prØsentØe par lettre du 4 dØcembre 2001, d intØgrer la majoration
de l allocation de rentrØe scolaire dans l assiette du fonds spØcial.
En revanche, il est exact d observer, ainsi que le fait la Cour, que le
fonds spØcial Øtait alimentØ par un prØlLvement de 0,1 % notamment sur le
montant de l aide
la famille pour l emploi d une assistante maternelle
(AFEAMA), prestation non visØe
l article L. 511-1 du code de la sØcuritØ
sociale. Cette situation a ØtØ signalØe, comme non conforme
la lØgislation
prØcisØe par la jurisprudence du Conseil d Etat (dØcision du 30 avril 1997)
par la DGAS le 11 fØvrier 2002. Cette observation a ØtØ rØitØrØe par ce mOEme
service le 7 novembre 2002.
Ces dØmarches spontanØes, effectuØes avant l intervention de la Cour,
tØmoignent de la volontØ des services de mettre un terme
une situation
insatisfaisante.
Quant
la rØforme, elle dØtache l Øvolution du montant du fonds
spØcial de celui des prestations familiales. En effet, pour la premiLre annØe
de la rØforme, la loi fixe le montant prØcis du fonds spØcial (24,31 millions
d euros) et distingue la valeur de chaque enveloppe. Les annØes suivantes,
elles Øvolueront l une et l autre diffØremment : la premiLre comme les prix
hors tabac, la seconde en fonction de l Øvolution des prestations familiales,
dont la nature est, cette fois, prØcisØe par la loi, ce qui Øvitera toute
ambigu tØ contrairement au passØ,
propos de l AFEAMA.
L
UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS FAMILIALES
(
UNAF
)
357
La Cour note une autre irrØgularitØ qui aurait consistØ
faire
participer les rØgimes spØciaux (RATP
SNCF ; EDF
GDF) au
financement du fonds spØcial alors que l article L. 211-10 du code de
l action sociale et des familles concernØ les excluait au mOEme titre que tous
les autres rØgimes spØciaux.
Il est exact que les quatre rØgimes spØciaux ont ØtØ retenus en qualitØ
de contributeurs du fonds spØcial jusqu
ce que l un des membres de la
Cour des comptes chargØ du contr le de l UNAF, lors d une rØunion avec
mes services, fasse Øtat du contenu du 1
er
alinØa du 1
de l article L. 211-10
en en faisant une simple lecture, qui ne manqua pas de surprendre mes
services. En effet, a priori, ceux-ci n avaient aucune raison de suspecter,
qu
l occasion de la codification des textes lØgislatifs portant sur l aide et
l action sociales, les dispositions de l article 11 du code de la famille et de
l aide sociale n avaient pas ØtØ retranscrites fidLlement dans l article L. 211-
10 du code de l action sociale et des familles. Certes, une vØrification aurait
ØtØ hautement souhaitable. L erreur effectuØe lors de la codification trouve
son origine dans le fait que, dans des textes de nature lØgislative, il n est pas
possible de faire rØfØrence
un dØcret prØcis. De ce fait, disparaissait la
possibilitØ d adopter la mOEme architecture des textes que celle qui figurait
dans le code de l aide sociale et de la famille qui, dans son article 11, par
allusion
certains alinØas de l article 61 du dØcret de 1946, sØlectionnait les
rØgimes spØciaux dont les prestations devaient OEtre exclues de l assiette du
fonds spØcial. L article L.211-10 reprend aussi la notion d exclusion, mais la
fait porter sur tous les rØgimes spØciaux, alors qu il aurait dû ne citer que
certains, afin de maintenir le droit constant au bØnØfice des Unions
d associations familiales.
Quoiqu il en soit, en raison de cette erreur lors de la codification, (cf.
ordonnance 2000-1249 du 21/12/2000 ratifiØe par la loi 2002-2 du 2 janvier
2002), l assiette du fonds spØcial a ØtØ rØduite, en droit, sans que le
lØgislateur l ait voulu ou en ait eu conscience.
Il en a ØtØ tenu compte en pratique : la lettre du texte actuel du
L. 211-10 a ØtØ respectØe pour dØterminer le fonds spØcial pour 2003 et pour
2004.
Le jugement portØ par la Cour
ce sujet est donc trLs excessif quand
elle note que « cette contradiction des textes a ØtØ rØsolue
l avantage de
l UNAF par le maintien des rØgimes de la SNCF, de la RATP et d EDF /
GDF au nombre des contributeurs ». Il n y a eu aucune volontØ dØlibØrØe de
la part de l Etat d inclure
tort dans l assiette du fonds spØcial les
prestations versØes par ces 4 rØgimes spØciaux.
Il s agit seulement d une erreur matØrielle manifeste qui n a
« profitØ »
l UNAF qu au titre du fonds spØcial accordØ pour les annØes
2001 et 2002. Il est
noter que cette association n a pas protestØ de s OEtre vu
privØe du concours financier des rØgimes spØciaux en 2003 et en 2004.
358
C
OUR DES COMPTES
La rØforme ne prØvoit pas que lesdits rØgimes spØciaux contribueront
financer le fonds, puisque seules la CNAF et la Caisse centrale de la
mutualitØ sociale agricole sont visØes dans la loi et financeront le fonds
spØcial au prorata des montants respectifs des prestations familiales qu elles
auront versØes l annØe prØcØdant l attribution du fonds spØcial.
3) Une répartition du fonds spécial non conforme à la loi
La Cour observe que la rØpartition du fonds n a pas ØtØ rØservØe
l UNAF et aux UDAF, contrairement
ce que prØvoit le dØcret du
19 juillet 1951.
Cette constatation est exacte, les dispositions en cause du dØcret citØ
reprenant celles visØes au 1
er
alinØa du 1
de l article L 211-10. Les URAF,
crØØes postØrieurement, ont nØanmoins re u une part (5,5 %) de la dotation
du fonds spØcial destinØe initialement aux UDAF (70 %).
Une rØgularisation n a pu OEtre effectuØe,
ce titre, lors de
l attribution du fonds spØcial 2003.
En effet, compte tenu de la date
laquelle a ØtØ pris l arrOEtØ affØrent,
soit le 17 novembre 2003, le ministre ne pouvait qu OEtre sensible
la
demande prØsentØe par le PrØsident de l UNAF de maintenir les URAF en
qualitØ de bØnØficiaires du fonds spØcial. En effet, elles avaient bØnØficiØ d’un
premier acompte 2003 et Øtabli leurs prØvisions budgØtaires comme par le
passØ. En consØquence, afin de ne pas leur susciter des difficultØs de
fonctionnement considØrables, il semblait opportun de ne pas bouleverser le
rØgime de financement qui leur Øtait appliquØ depuis des annØes.
Concernant les versements effectuØs au profit des mouvements
nationaux auxquels fait allusion la Cour, il est prØcisØ que les instances
concernØes sont l UNAF et les UDAF et pas les URAF.
Les articles lØgislatifs ØlaborØs par le Gouvernement et inclus dans le
projet de loi portant financement de la sØcuritØ sociale comprenaient des
dispositions visant
donner une base juridique aux URAF et
leur qualitØ
de bØnØficiaires du fonds spØcial. Ces dispositions, dØtachØes par le Conseil
d Etat comme ØtrangLres, par leur caractLre non financier, au texte prØcitØ,
seront reprises par amendement dans le projet de loi relatif aux assistantes
maternelles. Ainsi seront opØrØes les rØgularisations nØcessaires, pour qu
l avenir les URAF puissent, en toute lØgalitØ, OEtre bØnØficiaires du fonds
spØcial.
4) Des versements effectués dans des conditions irrégulières
La Cour souligne le caractLre irrØgulier de l attribution d acomptes
valoir sur le montant du fonds spØcial, cette procØdure n ayant pas ØtØ
prØvue par les textes. Elle estime « excessif le versement par les rØgimes de
prestations familiales, dLs le dØbut de l annØe, de la moitiØ de leur
contribution de l annØe prØcØdente. Elle souligne que cette opØration permet
L
UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS FAMILIALES
(
UNAF
)
359
aux unions d associations familiales d obtenir un complØment de dotation
Øquivalent aux produits financiers retirØs du placement des disponibilitØs, et
ce au dØtriment des trØsoreries des organismes financeurs. Il est pourtant
observØ que cette situation n a pas eu d incidence nØgative en termes de
finances publiques, si on la compare
celle qui serait rØsultØe de
l application de l article 4 du dØcret du 19 juillet 1951. En effet, il y est
disposØ qu aprLs avis du comitØ technique (qui n Øtait plus rØuni depuis des
annØes) « le ministre
notifie aux ministres intØressØs le montant du
prØlLvement que chaque rØgime doit effectuer »
« Dans le mois de cette
notification, les sommes auxquelles ont ØtØ fixØs les prØlLvements sont virØes
l Union nationale des associations familiales ; celle-ci les conserve en
dØp t
un compte spØcialement ouvert
cet effet, jusqu
leur
rØpartition
».
Si la procØdure de constitution du fonds spØcial avait donc ØtØ en
mesure d OEtre respectØe, ce n est pas la moitiØ du fonds spØcial attribuØ
l annØe prØcØdente qui aurait ØtØ versØe sur le compte de l UNAF en dØbut
d annØe, plus prØcisØment au dØbut du second trimestre, mais l intØgralitØ du
fonds spØcial de l annØe considØrØe.
En d autres termes, l attribution d acomptes n Øtait qu une modalitØ
retenue pour se conformer
la volontØ du lØgislateur de doter les unions
d associations familiales des crØdits nØcessaires
leur fonctionnement, dont
l essentiel est constituØ par le fonds spØcial.
Sur ce point, la rØforme se conforme aussi
la rØgularisation requise,
puisque dans le projet de dØcret, il est prØvu que dLs le 1
er
trimestre et au
plus tard, le 31 mars, un premier versement correspondant
50 % des fonds
attribuØs au titre de l exercice prØcØdent est effectuØ sur le compte de
l UNAF, qui le rØpartit entre elle-mOEme, les unions dØpartementales et
rØgionales d associations familiales.
La Cour commente ensuite la forme des dØcisions portant attribution
et rØpartition du fonds spØcial. Elle s Øtonne notamment que les arrOEtØs de
1995
1999 visent l avis d une commission consultative qui ne s est pas
rØunie. L arrOEtØ Øtait prØparØ par l UNAF qui considØrait que la rØunion
laquelle elle participait avec la DGAS prØsentait un caractLre officiel, dans
la mesure oø son conseil d administration continuait rØguliLrement
dØsigner ses reprØsentants (le prØsident et trois administrateurs) au comitØ
technique chargØ d assister le ministre dans la constitution du fonds spØcial.
Mes services n ont opØrØ la rØgularisation
en effet justifiØe
en supprimant
ce visa que lors de la prØsentation du projet d arrOEtØ 2000.
Cet arrOEtØ, ainsi que celui de l annØe suivante, suscite d autres
observations de la Cour relatives au fait qu ils n ont pas ØtØ signØs. Cette
situation se justifie par les arguments suivants. Mes services ont pris
conscience de la fragilitØ juridique que prØsentait un arrOEtØ pris
indØpendamment du respect de la procØdure en vigueur, prØcisØe par dØcret.
360
C
OUR DES COMPTES
Celle-ci prØvoyait l avis prØalable et successif du comitØ technique et de la
commission consultative, avant adoption par le ministre de l arrOEtØ portant
fixation du montant du fonds spØcial et de sa rØpartition. En consØquence,
mes services en ont dØduit que les actes de fixation du fonds spØcial, par
courrier du ministre, Øtaient moins contestables juridiquement que des
arrOEtØs irrØguliers sur la forme et le fond. Ces courriers ministØriels pour les
annØes considØrØes 2000 et 2001 ne faisaient pas toutefois appara tre la
rØpartition du fonds spØcial entre les diffØrents bØnØficiaires (UNAF,
chacune des UDAF et des URAF
) qui Øtait visØe, pour le c tØ pratique de
la prØsentation, dans les projets d arrOEtØ. Bien entendu, leur contenu avait
fait l objet d une validation par l autoritØ compØtente, mOEme si celle-l
n Øtait pas entØrinØe par une signature pour les raisons prØcisØes
prØcØdemment.
Les contributions demandØes aux organismes de sØcuritØ sociale
concernØs, au titre de ces annØes 2000 et 2001, avaient recueilli leur accord
prØalable, comme lors des annØes prØcØdentes et des annØes suivantes.
II – La représentativité et les missions de l’UNAF
A - Une représentativité insuffisante
La Cour estime que l UNAF n est pas reprØsentative de toutes les
familles de la sociØtØ actuelle et observe des incohØrences dans les critLres
retenus pour l adhØsion des associations aux UDAF. L article L 211-12 du
code de l action sociale et des familles ouvre au ministre chargØ de la famille
la possibilitØ, « aprLs avis du comitØ consultatif de la famille, d annuler toute
adhØsion ou tout refus d adhØsion aux unions d associations familiales qu il
estimerait contraire aux dispositions lØgislatives concernant le caractLre
familial d une association, d une fØdØration ou confØdØration d associations,
ou d une section d association nationale ».
L Etat n a pas eu
exercer un tel pouvoir, n ayant pas ØtØ saisi
cet
effet.
B - Un champ d’intervention mal défini
A ce premier constat, la Cour ajoute l importance du champ investi
par l UNAF. Ceci ne para t pas OEtre contraire
ce qu a voulu le lØgislateur,
qui aux termes de l article L 211-3 n a pas posØ de limite
la mission des
unions d associations familiales de reprØsentation des familles auprLs des
pouvoirs publics, de proposition de mesures visant les intØrOEts matØriels et
moraux des familles, de gestion de services d intØrOEt familial, de dØfense des
intØrOEts moraux et matØriels devant les juridictions. Et, si l UNAF est en
mesure d assurer cette vaste mission, il n y a pas lieu de le dØplorer : l Etat
accorde un grand intØrOEt
la politique familiale et apprØcie
ce titre le
concours que lui apporte l UNAF. Si celle-ci dispose, pour exercer sa
mission, de ressources financiLres, que la cour juge « substantielles, c est
bien, en effet, parce que l Etat l a ainsi dØcidØ puisqu il a,
quatre reprises,
L
UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS FAMILIALES
(
UNAF
)
361
relevØ le taux de prØlLvement concernant le fonds spØcial, mais aussi parce
que le lØgislateur lui a laissØ toute latitude
ce sujet, en se bornant
fixer un
taux plancher. En revanche, le caractLre « automatique » de la croissance de
ces ressources n est pas imputable
l Etat, contrairement
ce qu Øcrit la
Cour. En effet, c est le Parlement qui a dØcidØ que la base de calcul du fonds
spØcial Øtait le montant des prestations familiales.
III – Les comptes et la gestion de l’UNAF
A - Des liens confus entre la comptabilité de l’UNAF et le fonds
spécial
1) Des crédits mal affectés
La Cour observe que l UNAF utilise les crØdits affectØs au congØ de
reprØsentation par l arrOEtØ ministØriel partiellement
d autres dØpenses de
fonctionnement. Cette situation n appelle pas de critiques de la part de
l Etat. Le paiement du congØ de reprØsentation est, en fait, une des dØpenses
de fonctionnement de l UNAF. Son montant ne peut pas OEtre prØdØterminØ
puisqu il est fonction de la demande de remboursement par l employeur
d une partie du salaire versØ
un employØ qui s absente de son lieu de
travail pour remplir ses fonctions d administrateur au sein de conseils
d administration de certains organismes, tels la CNAF, les h pitaux
La
pratique instaurØe depuis l annØe 1987 d isoler une enveloppe pour le congØ
reprØsentation, au sein de l arrOEtØ ministØriel portant rØpartition du fonds
spØcial, n a pas de base juridique.
Elle trouve sa source uniquement dans le souhait de calculer
artificiellement, annØe aprLs annØe, le montant du congØ reprØsentation par
rapport
celui du fonds spØcial, en affectant
ce dernier le pourcentage de
0,026 %, qui reprØsentait en 1986 la part estimØe du congØ de reprØsentation
par rapport au montant du fonds spØcial. Le pourcentage prØcitØ avait ØtØ
ajoutØ au taux de prØlLvement jusque l
en vigueur (0,07 %) pour tenir
compte de la charge nouvelle estimØe au titre du congØ de reprØsentation et
imputable
l UNAF et aux UDAF pour dØterminer le nouveaux taux de
prØlLvement de 0,0726 % applicable pour le calcul du fonds spØcial et fixØ
par le dØcret du 14 mars 1986.
* CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
La Cour souligne la premiLre dØfaillance de l Etat dans le contr le de
l UNAF en ne rØvisant pas des textes obsolLtes non respectØs. L Etat en
donne acte
la Cour, rappelle que cette situation paralysante l embarrassait
depuis plusieurs annØes comme prØcisØ prØcØdemment.
Dans le cadre de la rØforme, il est donnØ suite aux critiques de la
Cour, ces comitØs et commissions ont ØtØ remplacØs, par une instance, visØe
dans le projet de dØcret, dont la composition simplifiØe facilitera son
fonctionnement.
362
C
OUR DES COMPTES
La Cour relLve que l Etat a Øgalement ØtØ dØfaillant en ne contr lant
pas l usage fait par l UNAF des crØdits attribuØs au titre du fonds spØcial. Il
est vrai que l article 9 du dØcret prØcitØ prØcise que « sont soumis au
contr le du ministLre de la santØ publique et de la population et du ministre
des finances et des affaires Øconomiques » « la gestion du fonds spØcial, ainsi
que l emploi des sommes, provenant de ce fonds, attribuØes
l Union
nationale des associations familiales et aux unions dØpartementales ».
Toutefois, la lettre de la loi (cf. 1
de l article L.211-10) donne un caractLre
trLs gØnØral
l utilisation des fonds publics ainsi accordØs, puisqu elle se
limite
indiquer qu ils sont destinØs «
assurer le fonctionnement de l union
nationale et des unions dØpartementales », le dØcret d application du 19
juillet 1951 n explicite aucunement cette disposition lØgislative. Les
dispositions rØglementaires relatives au budget des unions d associations
familiales se bornent
faire rØfØrence
la production d
« un projet de
budget pour l exercice en cours faisant ressortir la somme demandØe sur le
fonds spØcial » sans qu il y soit fait mention de la justification de celle-ci.
L UNAF lors de la demande de fonds spØcial, prØsentait traditionnellement,
avec des documents annexes, un projet de budget et des comptes dont
l examen ne permettait pas de soulever d observations, en l absence de
budget analytique. Cette lacune est,
ce jour, comblØe.
Les dispositions du projet de dØcret prØvoyant l institution d une
commission chargØe de l Øvaluation et du contr le trouveront donc
s appliquer. La composition qu il est prØvu de lui donner fera qu elle aura le
souci d exercer sa mission, puisqu y seront reprØsentØs les organismes
financeurs du fonds spØcial, et de l assurer de maniLre efficace, puisqu y
figureront un reprØsentant d un corps de contr le, un reprØsentant du
ministLre du budget, un reprØsentant de la dØlØgation interministØrielle
la
famille et deux de mes reprØsentants (D.G.A.S. et D.S.S.).
Sur ce point, la rØforme prØvue pour s appliquer dLs l annØe 2005
doit donner satisfaction
la Cour. En revanche, elle constatera que la
rØforme n est pas conforme
la prØconisation concernant le transfert par
l Etat aux rØgimes de prestations familiales de la mise en
uvre et du
contr le d un fonds qu ils financent entiLrement. En effet, les pouvoirs
publics ont souhaitØ conserver la compØtence sur le fonds spØcial pour les
raisons exposØes ci-aprLs. D abord, ils considLrent que les cotisations qui
alimentent les fonds dont disposent les organismes de sØcuritØ sociale sont
des fonds publics, qui ne relLvent pas de ces instances comme le pensent
parfois les partenaires sociaux. Ensuite, les pouvoirs publics prennent en
compte le fait que le fonds spØcial n est pas prØlevØ sur le fonds national
d action sociale des organismes de sØcuritØ sociale, ce qui, dans le cas
contraire, aurait eu pour effet de limiter l intervention de ces instances
auprLs de leurs ressortissants. Enfin, compte tenu de l ØlØment nouveau
introduit par la rØforme consistant en l utilisation d une partie du fonds
spØcial au financement d actions rØalisØes conformØment
des dispositions
prØvues par voie conventionnelle entre l UNAF et l Etat, celui-ci estime qu il
L
UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS FAMILIALES
(
UNAF
)
363
n y aurait aucune cohØrence
ce que la gestion et le contr le du fonds
spØcial soient assurØes par les organismes de sØcuritØ sociale.
Par ailleurs, les unions d associations familiales ne limitant pas leurs
interventions au bØnØfice des familles qui sont allocataires des organismes de
sØcuritØ sociale de la branche famille, il ne semble pas
l Etat qu on puisse
trouver de justifications
leur confier la gestion du fonds spØcial, la
provenance de la source de financement ne paraissant pas OEtre un ØlØment
dØterminant
ce titre.
Je note d ailleurs que la Cour relativise elle-mOEme l attachement
qu elle porte au respect de cette prØconisation concernant la dØlØgation de la
gestion du fonds spØcial par l Etat aux rØgimes de prestations familiales.
C est ainsi que la Cour note que la forte prØsence de l UNAF au sein du
conseil d administration de la CNAF « n est pas de nature
faciliter la mise
en place du contr le souhaitØ ». L UNAF compte en effet 5 reprØsentants au
sein de cette instance sur 26 administrateurs au total. La prØsidence de la
commission d action sociale lui est, de plus, confiØe.
La Cour, enfin, estime que « l attribution de fonds publics
l UNAF
devrait OEtre subordonnØe
une meilleure reprØsentativitØ de l association ».
L Etat soucieux d adopter au plus vite une rØforme du fonds spØcial n a pas
pu envisager d y inclure des dispositions de cette nature. Celles-ci auraient
automatiquement ØtØ considØrØes comme un cavalier au sein de mesures
caractLre financier puisque figurant dans le cadre du projet de loi de
financement de la sØcuritØ sociale. Cette constatation n aurait pas manquØ
d OEtre relevØe par le Conseil d Etat, qui a mOEme disjoint du projet de texte les
dispositions se rapportant aux URAF, alors que leur mention aurait pu se
justifier par le fait que l Etat souhaitait en faire des bØnØficiaires, en droit,
du fonds spØcial.
364
C
OUR DES COMPTES
R PONSE DU PR SIDENT DE L UNION NATIONALE DES
ASSOCIATIONS FAMILIALES (UNAF)
La crØation de l UNAF repose sur une ordonnance du 3 mars 1945.
Il convient d ajouter qu elle fut Øgalement lØgitimØe et confirmØe dans ses
missions et ses modalitØs de financement, et modifiØe profondØment dans son
organisation et son fonctionnement, par la loi du 11 juillet 1975 qui a permis
la participation des mouvements familiaux nationaux et dØpartementaux
sa
gestion.
En complØment du texte de la Cour l ØnumØration de ses missions
formulØes dans l article 211-3 du code de l action sociale et des familles,
comprend Øgalement la gestion de
: « tout service d intØrOEt familial dont les
pouvoirs publics estimeront devoir leur confier la charge ».
C est
l aune de cet ensemble de missions lØgales que peut se
mesurer le champ d intervention de l UNAF et des UDAF au regard de
l Øvolution des situations familiales et de leurs prØoccupations quotidiennes
tout au long des
ges de la vie. Ainsi, pour respecter la volontØ du
lØgislateur, l UNAF se doit de couvrir un pØrimLtre particuliLrement large
des questions Øconomiques, sociales et culturelles contemporaines.
Pour la totalitØ du rØseau,(UNAF -100 UDAF
22 URAF
26 mouvements familiaux) le fonds spØcial se chiffre
24,8 millions d euros
pour l exercice 2002.
I- « Les ressources de l’UNAF »
Contrairement
ce qu annonce la Cour, les Unions d associations
familiales ne sont pas les seules bØnØficiaires de financement public. Ce
financement n est pas fondØ sur une « prØsomption de reprØsentativitØ »,
mais a ØtØ instaurØ pour financer les missions fixØes par le lØgislateur
l article L 211-3 du code de l action sociale et des familles citØ ci-dessus.
Ainsi, le lØgislateur en fixant les missions
l UNAF et aux UDAF leur a
aussi donnØ les moyens de l atteindre.
L UNAF avait devancØ les observations de la Cour en appelant
l attention des pouvoirs publics sur les textes rØgissant ses ressources,
compte tenu de l Øvolution des rapports entre financeurs publics et secteur
associatif depuis 1951.
Cependant elle ne saurait OEtre assimilØe exclusivement
un relais des
politiques publiques familiales, ni
un groupe d influence de certaines
catØgories de familles. En effet, ses missions lØgales lui imposent de donner
des avis aux pouvoirs publics sur tout sujet d intØrOEt familial et de
reprØsenter l ensemble des familles. Ces deux missions ne peuvent donc
rØellement s exercer que dans une rØelle indØpendance
l Øgard des
L
UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS FAMILIALES
(
UNAF
)
365
pouvoirs publics et ne peuvent faire l objet d une convention d objectifs qui
limiterait sa capacitØ de rØflexion et d expression.
De plus, quand bien mOEme le lØgislateur a choisi de financer les
missions de l UNAF par un prØlLvement sur les rØgimes de prestations
familiales, cela n a pas pour autant signifiØ un transfert de la tutelle vers la
CNAF qui, par ailleurs, n est pas le seul contributeur.
Cette interprØtation se justifie d autant moins que les rØflexions et les
actions de l UNAF sont trLs majoritairement en dehors du champ de
compØtences de la CNAF.
L UNAF prend acte du constat de la Cour sur la dynamique de
l assiette servant
la dØtermination de ses ressources. Elle tient
indiquer
que la rØforme en cours de son financement tient compte de ses remarques,
puisque 80 % du fonds spØcial, correspondant au financement de ses
missions lØgales, devraient dØsormais OEtre indexØs sur l Øvolution des prix.
Elle partage aussi l analyse de la Cour tant sur l obsolescence des
textes que sur le caractLre dommageable du « non-fonctionnement » des
instances rØglementaires chargØes de la dØtermination et de la rØpartition du
fonds spØcial. Si la convocation de ces instances ne relevait pas de sa
responsabilitØ, elle a, quant
elle, respectØ les siennes, qu il s agisse de la
dØsignation de ses reprØsentants comme de la proposition du projet d arrOEtØ
de rØpartition du fonds spØcial. Elle a toujours fait cette proposition en
conformitØ avec l article 7 du dØcret du 19 juillet 1951.
L accØlØration du nombre de contentieux relatifs
la dØtermination
de la base servant
calculer le montant du fonds spØcial est directement
l origine de la demande de rØforme par le PrØsident de l UNAF dLs 1996.
Pour autant, contrairement
l affirmation de la Cour, elle n Øtait jamais
sollicitØe en dernier ressort pour la dØfinition de cette base.
La rØforme en cours rØpond donc aux remarques de la Cour sur ce
sujet. Elle apportera Øgalement la lØgitimation des versements aux URAF et
aux mouvements familiaux. Ceux-ci, bien que ne reposant pas sur des textes
rØglementaires Øtaient opØrØs en toute transparence sur la base de l article 7
des statuts de l union agrØØs par le ministLre des affaires sociales en 1985
ainsi que sur celle d une lettre du Ministre de la famille de 1988. Une
correction doit par ailleurs OEtre apportØe au rapport, car seule l UNAF
et
non les URAF
reverse 20 % du fonds spØcial aux mouvements familiaux.
S agissant du versement d un acompte sur le fonds spØcial, alors que
les textes prØvoyaient le versement en une seule fois dans le courant du
premier semestre, la pratique actuelle voit le versement du solde en toute fin
d exercice voire au dØbut de l exercice suivant. Ce n est donc pas l UNAF
qui bØnØficie de conditions avantageuses en la matiLre.
366
C
OUR DES COMPTES
II- « La représentativité et les missions de l’UNAF »
L UNAF ne partage pas l analyse de la Cour sur la surreprØsentation
du
milieu
rural.
En
effet,
il
serait
plus
juste
de
parler
d une
sous
reprØsentation du milieu urbain plut t que d une surreprØsentation du
milieu rural. En tout Øtat de cause on ne saurait regretter qu une catØgorie
de familles soit plus sensible
la dØfense des intØrOEts collectifs qu une autre.
L approche de la sous-reprØsentation du milieu urbain a pour
avantage de mettre en exergue le fait que toutes les associations, y compris
les
associations
familiales,
sont
confrontØes
la
mOEme
difficultØ
d implantation en milieu trLs urbanisØ, reflØtant en cela une diminution
avØrØe de la cohØsion sociale et une certaine dØsagrØgation du tissu social.
Cette question de la prØsence limitØe d associations familiales en
milieu urbain trouve aussi une partie de son explication au regard des
difficultØs Øconomiques de bien des familles, et des prØcaritØs sociales ou
culturelles de nombre d entre elles.
L UNAF a dØcidØ de travailler prØcisØment au dØveloppement de la
reprØsentation des familles dans ces milieux et
l accroissement du nombre
d associations familiales.
L Union indique
nouveau que depuis septembre 2002 elle a engagØ
une rØflexion rØsolue sur son Øvolution. La question sensible des agrØments
des associations en est aussi l un des ØlØments.
La dØtermination du champ d intervention de l UNAF ne peut OEtre
regardØe qu
l aune de ses missions lØgales qui lui imposent une rØflexion
sur toutes les politiques publiques en direction des familles, bien au-del
du
seul domaine des prestations familiales. Le conseil d administration de
l UNAF dØtermine rØguliLrement le pØrimLtre des travaux
conduire en
prenant en compte les besoins des familles repØrØs par l Institution, ainsi que
les rØformes
Ølaborer et
rØaliser. Ce travail s appuie sur les constats
opØrØs par les associations locales, les unions dØpartementales et les
mouvements familiaux.
III- « Les comptes et la gestion de l’UNAF »
Selon la Cour, les comptes manqueraient de clartØ et d exhaustivitØ
alors que l article 4 du dØcret du 19 juillet 1951 prØcise notamment que
l intØgralitØ du fonds spØcial est versØe sur un compte spØcialement ouvert
cet effet par l UNAF, et qu il est conservØ sur ce compte dans l attente de sa
rØpartition, ce qu elle a toujours fait.
L UNAF n est donc pas propriØtaire de ce fonds, ce qui selon les
rLgles de la comptabilitØ privØe est considØrØ comme une gestion pour
compte de tiers. De ce fait, il est totalement rØglementaire que le montant du
fonds spØcial n apparaisse pas au compte de rØsultat de l UNAF, hormis
pour la partie qui lui revient en vertu de l arrOEtØ de rØpartition.
L
UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS FAMILIALES
(
UNAF
)
367
Depuis le 1
er
janvier 1997 l intØgralitØ des mouvements de la
comptabilitØ du fonds spØcial a ØtØ incluse dans la comptabilitØ de l UNAF,
conformØment au texte du dØcret de 1951 et aux recommandations rØcentes
du commissaire aux comptes (1996), apportant ainsi une rØponse aux
difficultØs identifiØes par la Cour.
Ainsi tous les mouvements relatifs aux affectations et consommations
des enveloppes du fonds spØcial sont retracØs dans le compte 4716 intitulØ
« collectif fonds spØcial ». Le solde de ce compte reprØsente le solde
verser
au niveau de chaque entitØ (UDAF-URAF-UNAF). Il peut OEtre justifiØ
tous
moments par une individualisation prØcise des montants dus.
NØanmoins l UNAF prend acte des remarques de la Cour aux fins
d amØliorer encore la lisibilitØ de ces documents.
L Union rØaffirme cependant que le dØtail du fonds spØcial versØ
ses
diffØrentes entitØs et correspondant
l arrOEtØ ministØriel, appara t dans la
liasse des comptes annuels approuvØs par l assemblØe gØnØrale de l UNAF.
Il n est donc pas exact de ce fait d Øcrire que « les membres du
conseil d administration de la CNAF et les autoritØs de tutelle ne disposent
pas d une vision claire de l utilisation de ces fonds publics ».
L UNAF prend acte des remarques et recommandations de la Cour
sur la gestion des crØdits affectØs au congØ reprØsentation. La rØforme en
cours permettra de mettre un terme aux anomalies constatØes.
La Cour expose par ailleurs, et pour la premiLre fois, trois chiffres de
crØdits d investissement ayant servi
financer des dØplacements pour les
UDAF des DOM ou pour un remboursement
une UDAF. N ayant pas ØtØ
informØe de ces chiffres auparavant et bien qu ayant cherchØ l explication
des montants annoncØs par la Juridiction, l UNAF n en a pas retrouvØ la
source. Cette affirmation de la Cour surprend d autant plus que les crØdits
d investissement n ont normalement pas pu OEtre mØlangØs avec des dØpenses
de fonctionnement.
Enfin la Cour, tout en qualifiant le financement de l UNAF de
« gØnØrositØ » des fonds publics - ce qu elle ne saurait reconna tre - indique
qu il y aurait une absence de ma trise des coûts ainsi que des dØpenses
insuffisamment contr lØes, voire injustifiØes.
Si une lecture des comptes de l UNAF au 31/12/2002 laisse
appara tre une trØsorerie de 1 545 885 euros, ce montant tient compte des
« produits
recevoir » classØs en trØsorerie et notamment le solde du fonds
spØcial non versØ
cette date ainsi que nous l avons indiquØ plus avant pour
un montant de 1 439 359 euros. NØanmoins si le fonds de roulement global
de l UNAF s est effectivement amØliorØ il est le rØsultat d une politique de
prØcaution entamØe dLs fin 1996. Celui-ci doit OEtre mis au regard de son
endettement
long terme ainsi que de son obligation, dans le cadre de la
comptabilitØ privØe, de constituer des provisions notamment pour indemnitØs
de dØpart en retraite des personnels.
368
C
OUR DES COMPTES
Il est par ailleurs excessif d affirmer le peu d intØrOEt des responsables
de l UNAF pour la ma trise budgØtaire. En effet, avant mOEme la crØation de
la commission financiLre en 2002 le suivi budgØtaire faisait l objet de
tableaux
trimestriels
prØsentØs
aux
instances
de
direction
et
aux
administrateurs responsables des diffØrents secteurs d activitØ. Les Øcarts
entre le rØalisØ et le budgØtØ Øtaient donc de ce fait parfaitement connus des
personnes concernØes.
Cependant l UNAF prend acte des remarques de la Cour et bien
qu elle n y soit pas tenue par la comptabilitØ privØe, elle amØliorera cette
connaissance du suivi budgØtaire par la gØnØralisation de dØcisions
budgØtaires modificatives.
S agissant de l Øvolution des dØpenses de reprØsentation, celles-ci
doivent OEtre analysØes
l aune de l Ølargissement des missions de l UNAF et
de l existence de la confØrence annuelle de la famille. Ces changements
occasionnent une multiplication des groupes de travail internes pour pouvoir
les assumer dans le cadre d un fonctionnement dØmocratique. Il convient d y
ajouter la volontØ de l assemblØe gØnØrale d Ølire des administrateurs
nationaux en fonction d une rØpartition ØquilibrØe du territoire et non de la
seule rØgion parisienne.
L UNAF retient la nØcessaire ma trise des coûts des assemblØes
gØnØrales notamment lorsque celles-ci se dØroulent en province. Elle indique
cependant que les h tels, les restaurants, les fournisseurs de matØriels
informatiques ou de consommables ont toujours fait l objet d une mise en
concurrence prØalable. Les dØpassements des tarifs de remboursement aux
responsables bØnØvoles sur lesquels la Cour avait attirØ l attention, ont fait
l objet d un rappel
toutes les personnes et d un contr le strict de la part
des services.
Concernant la politique de gestion des ressources humaines,
l augmentation des charges de personnels de 18 % entre 1995 et 2002,
s expliquent par l application des engagements au titre de la « loi Aubry »
sur la rØduction du temps de travail (embauche de 6,5 Øquivalents en temps
plein). Par ailleurs le renforcement du r le de l UNAF en tant que tOEte de
rØseau et la nØcessaire amØlioration de sa fonction d expertise ont gØnØrØ
des dØpenses nouvelles. Ceci peut sans doute OEtre rapprochØ de ce que la
Cour reconna t elle-mOEme : l union est « un interlocuteur dont les moyens de
rØflexions sur le champ familial sont sans commune mesure avec ceux de la
direction gØnØrale de l action sociale (DGAS) et de la dØlØgation
interministØrielle
la famille rØunies ». Depuis 2002, une politique de
rigueur en ce domaine est menØe, et l UNAF indique que le salaire moyen de
1995 Øtait plus ØlevØ que celui de 2002.
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UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS FAMILIALES
(
UNAF
)
369
Ainsi qu il a dØj
ØtØ rØpondu
la Cour, les tarifs de remboursement
des frais de dØplacement et d hØbergement n avaient fait l objet d aucune
revalorisation depuis 1996.
Suite aux premiLres remarques de la Cour, le conseil d administration
a dØcidØ de rØduire les tarifs de remboursement des repas de 28
21 euros,
d h tels de 70
65 euros et les dØplacements sur la base du tarif de seconde
classe SNCF. Les dØplacements par avion font l objet d un accord prØalable
pour la recherche d un meilleur tarif. De plus, comme indiquØ ci-dessus, ces
dØpenses sont plus rigoureusement contr lØes.
S agissant des dØpenses engagØes par le trØsorier et le prØsident,
l UNAF rØaffirme que les piLces justificatives fournies correspondent
rØellement
des dØpenses engagØes au titre du fonctionnement de l UNAF.
Elle prend acte de la nØcessitØ de motiver celles-ci au-del
de la seule
indication des noms des personnes rencontrØes ou des destinations ayant
gØnØrØ la dØpense. Pour autant, l UNAF a dØsormais supprimØ toutes les
avances sur frais consenties par le passØ. Enfin, les dØpenses irrØguliLres
constatØes de deux anciens dirigeants ont ØtØ remboursØes sans dØlais par
l un et font l objet d une demande de remboursement de l UNAF pour
l autre.
« Conclusion et recommandations »
L UNAF ne se reconna t pas dans la qualification de son financement,
par la Cour, de « privilLge de financement public ». Il existe bien d autres
organisations reprØsentatives dont la part de financement public demeure
trLs importante, certaines associations bØnØficiant en outre, de taxes
parafiscales. Ce qui peut interpeller en revanche, c est l obsolescence des
textes qui rØgissent le financement de l UNAF et son versement par les
rØgimes de prestations familiales.
Or, avant mOEme que le contr le de la Cour ne fut annoncØ, plusieurs
faits avØrØs montrent que l UNAF avait elle-mOEme appelØ l attention des
pouvoirs publics sur la nØcessitØ d une rØforme.
Celle-ci est dØsormais en cours de rØalisation et son contenu intLgre
nombre des remarques de la Juridiction, tant sur l Øvolution de son
financement et les instances de contr le de sa dØtermination que sur la mise
en place d une convention d objectifs.
Pour autant, le lØgislateur n avait pas confondu la source de
financement et les responsabilitØs de contr les et de tutelles.
Ainsi, pas plus aujourd hui qu hier, le fait que le financement de
l UNAF et de son rØseau provienne de la CNAF et d autres contributeurs, ne
saurait justifier le transfert de tutelle de l Etat vers la CNAF comme le
prØconise la Cour.
370
C
OUR DES COMPTES
L UNAF conteste vigoureusement, par ailleurs, que sa prØsence dans
les instances de gestion de la SØcuritØ Sociale, et notamment de la CNAF,
n aurait pas permis la mise en place d une politique de contr le
l encontre
de l union.
Jamais ses reprØsentants dans ces instances n ont exercØ une
quelconque pression.
L allØgation non ØtayØe de la Cour est donc rØfutØe par l Institution.
Enfin si la question de l implantation en milieu trLs urbanisØ et plus
prØcisØment dans les quartiers populaires se pose pour de trLs nombreuses
organisations et associations, la rØflexion engagØe par l UNAF depuis deux
annØes montre qu elle entend se donner les moyens de mieux reprØsenter
l ensemble des familles comme l exigent les missions qui lui ont ØtØ confiØes.
En toute transparence avec ses instances et composantes, l UNAF
poursuivra la mise en
uvre des recommandations de la Cour dLs lors
qu elles relLvent de la responsabilitØ de l Union.
L UNAF affirme avec force l importance des missions qui sont les
siennes et qu elle assumera sans rel che afin que l ensemble des familles
fran aises et ØtrangLres vivant sur notre sol trouvent des rØponses adaptØes
leurs prØoccupations.