COMMUNICATION À LA COMMISSION DES FINANCES
DE L’ASSEMBLEE NATIONALE
Article 58-2° de la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances
L’ÉVOLUTION DES
MISSIONS ET DE
L’ORGANISATION DES
CONSULATS FRANÇAIS
À L’ÉTRANGER
Septembre 2013
Sommaire
AVERTISSEMENT
...........................................................................
7
RESUME
............................................................................................
9
RECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS
...................
13
INTRODUCTION
...........................................................................
17
CHAPITRE I - LES MISSIONS CONSULAIRES
...........
19
I
- Une interprétation large des missions traditionnelles d’influence et
d’administration des français
...................................................................
19
A - Le cadre de la Convention de Vienne sur les relations consulaires du
24 avril 1963
.............................................................................................
19
B - Un modèle consulaire plus complet que celui des pays voisins
disposant d’un réseau comparable
..........................................................
20
C - Une mission d’influence propre à chaque poste
................................
22
D - Le cœur de métier d’un consulat : la protection et l’administration des
Français
....................................................................................................
24
II
- Des missions qui alourdissent la charge des postes
............................
32
A - L’organisation des élections : une tâche très lourde
..........................
32
B - Des missions effectuées sans contrepartie pour le compte d’autres
ministères
.................................................................................................
38
C - Le notariat : une compétence à reconsidérer
.....................................
40
III
- Certaines missions autofinancées ou susceptibles de l’être
...............
42
A - Une mission payante et autofinancée : la délivrance des visas aux
ressortissants étrangers
...........................................................................
42
B - Une mission dont la gratuité est discutable : les transcriptions
.........
45
IV
- Les missions diverses
.........................................................................
47
A - L’action sociale à l’étranger : un système unique au monde pour des
dispositifs variés
.......................................................................................
47
B - L’instruction des demandes de bourses scolaires
...............................
53
4
COUR DES COMPTES
C - Les rapports avec les systèmes judiciaires étrangers
..........................
54
V
- Les interrogations liées au projet de directive relative à la protection
consulaire des citoyens de l’Union européenne à l’étranger
....................
56
CHAPITRE II - LES MOYENS DE L’ADMINISTRATION
CONSULAIRE
.................................................................................
61
I
- L’animation du réseau consulaire par la direction des Français à
l’étranger
.................................................................................................
61
A - La direction des Français à l’étranger
.................................................
61
B - Le pilotage des activités consulaires
...................................................
62
II
- Les moyens budgétaires
.....................................................................
64
A - Un petit programme au sein de la mission « action extérieure de
l’État »
......................................................................................................
64
B - L’évolution des dépenses du programme 151
....................................
65
C - Une stabilisation programmée des crédits pour 2013-2015
...............
72
III
- Les moyens humains
.........................................................................
75
A - La part des effectifs consulaires au sein du ministère des affaires
étrangères
................................................................................................
75
B - Une baisse relative des effectifs
.........................................................
75
IV
- Les moyens immobiliers
....................................................................
76
A - Vue d’ensemble
..................................................................................
76
B - La problématique immobilière du réseau consulaire diffère peu de
celle du réseau diplomatique
...................................................................
79
CHAPITRE III - LA CARTOGRAPHIE DU RESEAU
CONSULAIRE
.................................................................................
81
I
- La population française dans le monde et sa répartition géographique81
A - Une population en croissance
............................................................
81
B - Une population française majoritairement implantée dans des pays
développés
...............................................................................................
82
C - Le nombre des Français binationaux
..................................................
83
II
- Les évolutions récentes du réseau consulaire
.....................................
83
A - La typologie du réseau
........................................................................
83
B - D’importantes adaptations depuis dix ans
.........................................
85
SOMMAIRE
5
III
- Les principales caractéristiques du réseau
.........................................
89
A - Un réseau important, comparé aux réseaux consulaires des autres
pays européens
........................................................................................
89
B - Une forte représentation consulaire dans l’espace européen, non
spécifique à la France.
..............................................................................
90
C - Des consulats généraux dans les capitales, un particularisme français
..................................................................................................................
91
D - Un nombre encore élevé de consulats de plein exercice en province 94
E - Les corrélations entre missions et cartographie consulaires
..............
95
IV
- Le bilan des adaptations du réseau consulaire
..................................
98
A - Le relatif échec des mutualisations et des
co-localisations
...............
99
B - L’expérience de postes mixtes et à compétences multiples
.............
103
C - La centralisation de certaines prestations dans un seul poste par pays :
le cas de l’Allemagne
..............................................................................
105
D - L’expérimentation des pôles régionaux
............................................
106
E - Les tournées consulaires
...................................................................
107
F - Le rôle des consuls honoraires
..........................................................
111
G - Le recours aux agents de droit local
.................................................
112
CONCLUSION
..............................................................................
117
ANNEXES
.....................................................................................
119
Avertissement
Au titre de l’article 58-2° de la loi organique relative aux lois de
finances du 1
er
août 2001, le président de la commission des finances de
l’Assemblée nationale a demandé à la Cour, par lettre du 13 décembre
2012 (annexe n° 1), d’effectuer une enquête sur « l’évolution des
missions et de l’organisation des consulats français à l’étranger ». Le
Premier président de la Cour a répondu à cette demande par lettres du 14
janvier et du 4 juillet 2013 (annexe n° 2).
L’enquête, réalisée au cours du premier semestre 2013, s’est
appuyée sur les diligences suivantes :
-
l’envoi de questionnaires, principalement à la direction des
Français à l’étranger (DFAE) ;
-
des entretiens et analyses de dossiers auprès des principaux
responsables de l’administration centrale du ministère des
affaires étrangères, particulièrement à la direction des français à
l’étranger ;
-
des échanges et analyses de dossiers d’inspection auprès de
l’inspection générale des affaires étrangères ;
-
des analyses sur les réseaux consulaires d’autres pays ;
-
de missions effectuées auprès de postes consulaires à l’étranger.
Le contenu du présent rapport a fait l’objet d’une procédure
contradictoire écrite, par transmission, en juillet 2013, d’un relevé
d’observations provisoires au ministère des affaires étrangères et aux
autres administrations concernées, auquel il a été répondu en août 2013.
Le directeur général de l’administration et de la modernisation du
ministère des affaires étrangères et le directeur des Français à l’étranger
ont été entendus en audition le 26 août 2013.
Le présent rapport, qui constitue la synthèse définitive de l’enquête
effectuée, a été délibéré, le 27 août 2013, par la quatrième chambre,
présidée par M. Bayle, président de chambre, et composée de
MM. Maistre, Guibert, Uguen et Rousselot, conseillers maîtres, ainsi que,
en tant que rapporteurs, Mme Démier, conseillère maître, M. Leger,
conseiller référendaire, et, en tant que contre-rapporteur, M. Hayez,
conseiller maître.
8
COUR DES COMPTES
Il a ensuite été examiné et approuvé le 4 septembre 2013 par le
comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes,
composé de MM. Migaud, Premier président, Bayle, Bertrand, rapporteur
général du comité, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lévy, Lefas
et Briet et Mme Ratte, présidents de chambre, et M. Johanet, procureur
général entendu en ses avis.
Résumé
Prévues par la convention de Vienne du 24 avril 1963, les missions
consulaires visent principalement à assurer la protection des ressortissants
d’un pays, à délivrer des titres d’identité et de voyage ainsi que des visas.
Les consulats assurent également une mission dite d’influence qui
consiste
à
développer
les
relations
commerciales,
économiques,
culturelles et scientifiques. La Cour appelle à cet égard à mieux définir la
stratégie que souhaite développer la France dans ces domaines.
Au-delà de ces missions traditionnelles, la France offre à ses
ressortissants une gamme de services consulaires plus étendue que celle
des pays disposant d’un réseau comparable.
De fait, les consulats assurent un éventail de plus en plus large de
missions : tenue d’un registre des Français établis hors de France, état
civil identique à celui mis en oeuvre sur le territoire national, organisation
des élections et tenue des listes électorales, établissement d’actes notariés,
action sociale sous des formes diverses ou instruction des dossiers de
demandes de bourses scolaires.
Constatant les limites qu’a atteintes aujourd’hui ce modèle en
expansion dans un cadre budgétaire contraint, la Cour invite à alléger ou à
supprimer certaines d’entre missions : la rationalisation des modalités de
vote à l’étranger, le renforcement de la dématérialisation des procédures
administratives ou l’extinction progressive de la compétence notariale en
sont des exemples.
La Cour souligne par ailleurs le rôle joué par la politique
dynamique de délivrance des visas dans l’attractivité de la France à
l’étranger, qui justifie d’y affecter des moyens adaptés.
Enfin, elle s’interroge sur les conséquences budgétaires que
pourrait avoir pour la France l’application du projet de directive
européenne relative à la protection consulaire des citoyens de l’Union.
La cartographie actuelle correspond à l’exercice de toutes ces
missions et à l’implantation à l’étranger de la population française. Celle-
ci, évaluée à un peu plus de 2 millions de personnes, est majoritairement
implantée dans des pays développés et se caractérise par un nombre élevé
de Français ayant plusieurs nationalités.
Le réseau consulaire français a connu d’importantes adaptations
depuis dix ans, qui se traduisent par des ouvertures de consulats résultant
des
évolutions
géopolitiques
et
économiques,
et
par
10
COUR DES COMPTES
des fermetures de postes ou des réductions de format, particulièrement en
Europe.
La carte consulaire française reste cependant très dense, comparée
à celle de l’Allemagne, du Royaume-Uni ou de l’Espagne. Demeurant
fortement implanté en Europe, le réseau se distingue en effet par un
nombre élevé de ses consulats de plein exercice en province ainsi que
dans les capitales politiques des pays-hôtes.
La Cour des comptes a procédé à l’examen de certaines des
réformes engagées pour rationaliser la carte consulaire, et constate
qu’elles n’ont pas toutes obtenu les effets attendus. Jusqu’ici, les projets
de mutualisation et de co-localisations n’ont le plus souvent pas abouti.
Les postes mixtes ou à compétences multiples, s’ils permettent d’alléger
la
présence
française,
sont
demeurés
une
forme
d’organisation
administrative parfois peu compréhensible. La centralisation de certains
services dans une structure consulaire unique par pays ou dans des pôles
régionaux sont des expériences encore peu admises par les Français
vivant à l’étranger, habitués à un service de proximité. Les tournées
consulaires, utiles dans les pays étendus, ont conforté l’exigence de ce
service de proximité. L’emploi de consuls honoraires, qui exercent un
rôle important de relais entre les consulats et les communautés françaises,
peut, alternativement, constituer un support peu coûteux et souple pour
adapter la présence française et limiter les effets de la rationalisation du
réseau consulaire. Le recours aux agents de droit local, qui représentent
près de la moitié de l’emploi consulaire à l’étranger, peut encore être
développé, sous réserve de tenir compte de la nature régalienne de
certaines fonctions consulaires.
Au total, l’ensemble de ces changements tend en pratique à faire
évoluer le principe d’universalité du réseau, pourtant réaffirmé, vers un
principe de modularité, qui peut poser la question de l’intelligibilité de la
représentation officielle française, tant pour la communauté française
qu’auprès des autorités locales.
La gestion des moyens de l’activité consulaire est assurée dans le
cadre du programme budgétaire 151 par la direction des Français à
l’étranger, qui a développé une démarche de performance. Ces moyens
représentent 357 M€ en 2013, dont 144 M€ sont des dépenses
d’intervention consacrées principalement à l’octroi de bourses scolaires et
à des crédits d’action sociale. Au cours de la période 2006 à 2012, la
baisse des emplois rattachés à ce programme a été réelle quoique
modérée. Tout en contribuant à la politique de rationalisation des
implantations immobilières à l’étranger du ministère des affaires
étrangères, le réseau consulaire se heurte aux mêmes difficultés de
cession de son parc que le réseau diplomatique.
RÉSUMÉ
11
En conclusion, il n’apparaît désormais plus possible de chercher à
réduire fortement la carte du réseau consulaire français, sans s’interroger
au préalable sur l’ampleur des missions qu’il lui est demandé d’assumer,
particulièrement dans un contexte de croissance de la population française
à l’étranger. C’est en effet l’importance et la diversité des missions ainsi
offertes
qui
contribuent
à
pérenniser
la
densité
du
réseau.
Récapitulation des recommandations
RECOMMANDATIONS PRINCIPALES
1.
simplifier les démarches administratives à l’étranger en liant
l’inscription au registre mondial des Français établis hors de
France à l’inscription sur les listes électorales, et en
élargissant
les
traitements
à
distance
proposés
sur
l’application Monconsulat.fr ;
2.
revaloriser les droits de chancellerie et en particulier le tarif
de délivrance des passeports à l’étranger ;
3.
engager une réflexion sur la limitation des conditions de
délivrance des cartes nationales d’identité à l’étranger ;
4.
rationaliser les modalités de vote à l’étranger et s’interroger
sur les modalités de l’organisation de la représentation des
Français à l’étranger au Parlement européen ;
5.
mettre progressivement fin à l’exercice des compétences
notariales par les consulats ;
6.
renforcer la rationalisation du réseau consulaire dans les pays
où les conditions économiques et de sécurité sont comparables
à celles de la France, particulièrement en Europe ;
7.
reconsidérer
périodiquement
l’existence
des
consulats
généraux situés dans les capitales politiques des pays-hôtes,
spécialement en Europe ;
8.
mutualiser et regrouper les structures et services consulaires :
-
en relançant les projets de co-localisations avec les
consulats de pays partenaires européens ;
-
en développant davantage l’expérience des postes mixtes
ou à compétences multiples ;
-
en renforçant la centralisation sur un seul consulat par
pays-hôte du traitement des dossiers d’état civil ;
-
en
amplifiant
la
constitution
de
pôles
régionaux
consulaires, au-delà des expérimentations actuelles ;
9.
développer, structurer et animer le réseau des consuls
honoraires.
14
COUR DES COMPTES
AUTRES RECOMMANDATIONS
10.
formaliser la stratégie d’observation et d’influence de la
France à l’étranger en incluant les consulats dans les plans
d’action des chefs de poste diplomatique et en systématisant la
pratique des lettres de mission adressées aux chefs de postes
consulaires ;
11.
appliquer les directives de la direction des français à
l’étranger visant à rationaliser la tenue des auditions avant
mariage ;
12.
alléger les modalités d’organisation de la Journée de
citoyenneté à l’étranger et la nature des formalités à
accomplir ;
13.
décharger les consulats de leur tâche de transmission des
demandes de pensions militaires pour les Français résidant à
l’étranger ;
14.
accorder aux postes les plus dynamiques en terme de
délivrance de visas et soumis à des pics d’activité saisonniers,
une plus grande souplesse d’organisation par l’affectation de
vacataires aux périodes les plus chargées ;
15.
établir le bilan économique complet des échanges de
représentation avec les autres pays de l’espace Schengen, en
matière de visas ;
16.
approfondir la démarche engagée dans certains pays
disposant d’un réseau consulaire, de centralisation des
fonctions d’état civil dans un seul poste ;
17.
définir plus précisément les conditions de remboursement par
les bénéficiaires du coût occasionné par leur rapatriement et
renforcer l’information des Français se rendant à l’étranger
quant aux limites de l’intervention des autorités françaises
dans ce domaine ;
18.
circonscrire les transferts de fonds par voie de chancellerie
aux seuls cas dans lesquels cette prestation n’est pas couverte
par un prestataire privé ;
19.
dès lors que la nouvelle logique d’enveloppe sera pleinement
intégrée par l’ensemble des postes, simplifier et accélérer le
circuit de traitement des demandes de bourses ;
RECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS
15
20.
intégrer la dimension immobilière suffisamment en amont de
la réflexion sur le réseau consulaire, particulièrement sa
cartographie.
Introduction
Le réseau consulaire français se compose de 92 consulats
généraux et consulats, de 130 sections consulaires d’ambassade, de cinq
chancelleries détachées et d’une antenne consulaire. Il mobilise près de
3 400 agents et est doté, en 2013, de près de 357 M€ de crédits recensés
dans le programme budgétaire 151 –
Français à l’étranger et étrangers
en France
.
La population française à l’étranger, en croissance, est évaluée à
plus de deux millions de personnes, auxquelles s’ajoutent de l’ordre de
14 millions de Français de passage à l’étranger chaque année.
En 2012, les consulats français ont instruit 2,6 millions de
demandes de visas et dressé plus de 120 000 actes d’état civil.
Ce réseau dense, l’un des plus développés au monde, présente, en
France
comme
chez
ses
partenaires,
une
double
dimension :
fonctionnelle, dans la mesure où il supporte une gamme de prestations
assurées au profit des personnes, ressortissants nationaux ou tiers ;
organique, en ce qu’il représente un réseau de présence et d’influence,
complémentaire du réseau diplomatique
stricto sensu
, notamment dans
des métropoles distinctes des capitales étrangères. S’étendant pour
l’essentiel sur la période 2007 à 2012, les investigations conduites par la
Cour ont porté sur ces deux dimensions.
Les cinq consulats généraux visités au premier semestre 2013 ont
été choisis à raison de leurs spécificités :
-
le consulat général de Genève gère la plus importante
communauté française établie à l’étranger. Il est en outre situé
dans un pays où l’ambassade de France à Berne ne dispose plus
de section consulaire ;
-
le consulat général de Sao Paulo est le plus gros poste
consulaire d’Amérique du Sud ; il est situé dans la capitale
économique du Brésil et exerce particulièrement, outre
l’ensemble des missions consulaires traditionnelles, celles
d’influence économique, scientifique et culturelle ; il illustre la
variété des fonctions consulaires, dans un vaste pays fédéral, où
Brasilia
est
de
surcroît
une
capitale
essentiellement
administrative ;
-
le consulat général de Buenos Aires est installé dans la capitale,
ce qui, on le verra, constitue un particularisme français ; il a été
constitué en pôle régional centralisant certaines fonctions qui
18
COUR DES COMPTES
étaient exercées par les sections consulaires de Montevideo
(Uruguay) et d’Assomption (Paraguay) ;
-
le consulat général de Shanghai a été retenu en raison de la très
forte croissance du nombre de Français qui y sont enregistrés et
des conséquences que cette tendance induit sur son activité ; il
illustre en outre les problématiques d’une implantation dans un
pays émergent qu’il s’agisse des effets du dynamisme du bassin
économique et de la stratégie d’influence que la France peut y
développer, ou de l’impact que peut avoir l’accroissement de la
richesse locale sur la demande de visas et les moyens qui sont
déployés pour y faire face ;
-
le consulat général de Casablanca permet d’illustrer l’ampleur
des missions consulaires, à la fois en matière de traitement des
dossiers de demandes de visas et d’administration d’une forte
communauté de Français implantés de longue date, dont la
situation, qui révèle le poids d’un passé commun, commande
fortement la fonction consulaire.
L’enquête a mis l’accent sur deux principaux aspects : les
missions et la cartographie du réseau consulaire. Il est à noter que la
méthode retenue par la Cour a d’abord consisté à analyser de manière
approfondie l’ensemble des missions exercées par les consulats pour ne
s’interroger que, dans un second temps, sur la cartographie consulaire et
ses évolutions récentes. En d’autres termes, il s’est agi d’apprécier dans
quelle mesure l’importance et la diversité des missions ainsi offertes
affectaient la taille et la répartition du réseau consulaire.
En fondant autant qu’il en était possible ses observations sur des
comparaisons internationales et sur les constats recueillis au cours de
missions de terrain, l’enquête :
-
dresse un état des lieux des nombreuses missions dévolues au
réseau consulaire et s’interroge sur la soutenabilité du réseau au
regard des missions qui lui sont confiées (chapitre I) ;
-
analyse
l’évolution
récente
des
moyens
du
réseau
consulaire (chapitre II) ;
-
présente la cartographie du réseau, en appréciant son évolution
globale et son organisation, notamment depuis la mise en
oeuvre des réformes visant à développer sa modularité et à
l’adapter la taille des postes consulaires (chapitre III).
Chapitre I
Les missions consulaires
I
-
Une interprétation large des missions
traditionnelles d’influence et d’administration des
français
A - Le cadre de la Convention de Vienne sur les
relations consulaires du 24 avril 1963
L’article 5 de la convention de Vienne du 24 avril 1963
1
liste et
définit les fonctions consulaires qui peuvent se classer en plusieurs
catégories
2
:
-
la protection, l’assistance et la sauvegarde des intérêts de ses
ressortissants personnes physiques (mineures et majeures) ou
morales ainsi que de ses navires et aéronefs ;
-
le développement des relations commerciales, économiques
culturelles
et
scientifiques,
qui
est
assorti
d’un
rôle
d’information sur le contexte local prévalant dans ces
domaines ;
1
Entrée en vigueur le 19 mars 1967.
2
Un extrait de la convention concernant les missions consulaires est joint en annexe 3
au présent rapport.
20
COUR DES COMPTES
-
la délivrance de documents de voyage, documents notariés et
d’état civil à ses ressortissants et de visas aux ressortissants
étrangers.
La convention de Vienne prévoit que peuvent être ajoutées à cette
liste toutes les fonctions « que n’interdisent pas les lois et règlements de
l’État de résidence ou auxquelles l’État de résidence ne s’oppose pas ou
qui sont mentionnées dans les accords internationaux entre l’État d’envoi
et l’État de résidence ».
B - Un modèle consulaire plus complet que celui des
pays voisins disposant d’un réseau comparable
1 -
Deux approches des missions consulaires
On distingue généralement deux approches de la gestion des
communautés expatriées :
-
l’approche « anglo-saxonne », que l’on retrouve en particulier
au Royaume-Uni ou aux Pays-Bas, se fonde sur une vision
restrictive de la convention de Vienne. Les représentations
consulaires se concentrent alors sur le coeur des missions
consulaires (protection consulaire, délivrance de passeports,
visas)
en
faisant
davantage
appel
à
la
responsabilité
individuelle ;
-
l’approche « latine », illustrée notamment par les exemples
italien ou espagnol, est plus proche de la conception française
des missions consulaires et comprend au contraire un large
éventail de services, exploitant les possibilités très étendues
offertes par la convention de Vienne (actes notariés, prestations
sociales, représentation politique des ressortissants expatriés,
etc.).
2 -
Le réseau consulaire français assume un éventail de missions
très large, sans équivalent au sein de l’Union européenne
Trois grandes missions sont assurées par l’ensemble de nos
partenaires :
-
la protection consulaire : tous les postes gèrent des plans de
sécurité localement et exercent une protection consulaire à
l’égard des détenus. Pour autant, la protection consulaire est
exercée de façon très inégale. À cet égard, les crises récentes
(tsunami dans l’océan Indien en décembre 2004, séisme d’Haïti
LES MISSIONS CONSULAIRES
21
en janvier 2010
3
, volcan islandais au printemps 2010, printemps
arabe en 2011, naufrage du
Costa Concordia
en janvier 2012,
etc.) ont mis en évidence la réactivité de la réponse française,
comparativement à celle de certains de ses partenaires
européens ;
-
la délivrance de titres d’identité et de voyage ;
-
la délivrance des visas.
Il est à noter enfin que tous les réseaux consulaires de nos
partenaires assurent une aide à l’adoption pour leurs ressortissants
(information et assistance aux familles).
Plusieurs missions ne sont en revanche assurées que par un nombre
restreint de réseaux :
-
l’état civil : dans les réseaux consulaires espagnol et italien,
comme dans le réseau français, des actes peuvent être dressés
au sein des consulats ; à l’inverse, pour l’Allemagne et le
Royaume-Uni, l’enregistrement des actes d’état civil s’effectue
dans l’État d’origine ;
-
le notariat : c’est principalement au sud de l’Europe que les
réseaux consulaires dressent des actes notariés ; les consulats
britanniques n’exercent aucune activité notariale, et elle reste
très limitée en Allemagne ;
-
l’action sociale : la plupart des réseaux consulaires européens
n’ont aucune compétence dans le champ social. Seuls les
réseaux espagnol et italien font exception.
Enfin, le réseau consulaire français assure des services qu’aucun
autre État ne rend à ses ressortissants :
-
la transcription des actes d’état civil ;
-
l’organisation des Journées de Défense et de Citoyenneté (JDC)
et le recensement des jeunes gens ;
-
le placement des Français expatriés ou l’aide à leur accès à des
formations professionnelles, dans une trentaine de postes ;
-
le traitement des dossiers de demande de bourses scolaires au
profit des élèves français scolarisés à l’étranger.
3
Cf.
Cour des comptes,
Rapport public thématique
:
L’aide française à Haïti après le
séisme du 12 janvier 2010
. La Documentation française, janvier 2013, disponible sur
www.ccomptes.fr
22
COUR DES COMPTES
3 -
Un système de représentation des Français à l’étranger unique
et très développé
Les Français à l’étranger sont représentés par 155 conseillers à
l’Assemblée des Français à l’étranger (AFE), qui élisent eux-mêmes les
12 sénateurs des Français établis hors de France, ainsi que par 11 députés
depuis 2012.
Cette formule de représentation est en passe d’évoluer puisque la
loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français
établis hors de France vise à créer des conseils consulaires destinés à
remplacer l’ensemble des comités actuels. Les 444 membres de ces
conseils consulaires seront tous élus, en contrepartie de quoi, le nombre
de membres de l’Assemblée des Français à l’étranger
sera réduit de 155 à
81.
La Cour relève la densité de la représentation des Français à
l’étranger : 11 députés, 12 sénateurs, 444 conseillers consulaires élus,
dont 81 élus à l’Assemblée des Français à l’étranger, ce qui représente à
la fois un coût d’élection, un coût de soutien et une multiplicité
d’intervenants à titre divers auprès du consulat. Un des consulats visités
faisait par ailleurs remarquer la très faible affluence des Français aux
permanences organisées par les différents élus, qui est du reste cohérente
avec le faible taux de participation des Français aux élections organisées à
l’étranger.
La plupart des pays européens n’assure aucune représentation de
leur communauté expatriée. Seuls quelques-uns disposent d’un équivalent
de l’Assemblée des Français à l’étranger : l’Espagne avec le Conseil
général des Espagnols à l’étranger (82 membres) ; l’Italie, avec le Conseil
général des Italiens (94 membres dont 29 élus et 75 nommés) ; le
Portugal, avec le Conseil représentant les Portugais de l’étranger (73
membres dont 63 élus et 10 nommés). Ces deux derniers pays offrent
également une représentation parlementaire à leurs ressortissants
expatriés : douze députés et six sénateurs pour l’Italie ; quatre députés
pour le Portugal.
C - Une mission d’influence propre à chaque poste
Les consulats peuvent être amenés à exercer une mission quasi-
diplomatique relative au développement des relations commerciales,
économiques, culturelles et scientifiques avec l’État de résidence. Cette
mission politique, dite d’influence, est exercée de manière très différente
selon la localisation des postes et l’importance de la communauté
LES MISSIONS CONSULAIRES
23
française, tant dans les formes qu’elle prend que par son importance
relative par rapport aux autres missions consulaires.
Le poste de Genève est à cet égard un exemple particulier de la
mission d’influence exercée par un consulat général : en premier lieu,
parce qu’il se situe à proximité immédiate de la frontière franco-suisse et
traite à ce titre de multiples questions frontalières ; en second lieu, parce
que les circonscriptions consulaires suisses sont réparties entre Zurich et
Genève et qu’en conséquence l’ambassade de Berne, qui n’est pas dotée
d’une section consulaire, n’exerce aucune responsabilité dans ce
domaine.
À Sao Paulo, véritable capitale économique et politique du Brésil
4
,
le consulat général exerce également, aux côtés de ses missions
consulaires traditionnelles, une mission d’influence prépondérante. Son
organisation répond à cette double mission. Un consul adjoint est ainsi
chargé de la politique, de la presse et des relations publiques, et contribue
à la fonction de veille et d’influence du consulat général.
À
Shanghai
enfin,
cette
mission
d’influence
se
traduit
principalement de deux manières. D’une part, le consulat est organisé, en
dehors de l’administration des Français et du service des visas, autour de
services détachés de l’ambassade dans les domaines économique,
culturel, universitaire, scientifique et technologique. D’autre part, le
consulat constitue le relais régalien de la stratégie de développement des
entreprises françaises à l’exportation en Chine, apte à toucher les
interlocuteurs de meilleur niveau au sein de l’administration chinoise.
L’activité d’influence est par nature très difficile à quantifier et à
évaluer. Il peut néanmoins être observé que le consul général de Genève
participe à ce titre annuellement à une trentaine de réunions et rencontres
de toute nature concernant la coopération transfrontalière (soit plus de
deux par mois) et à autant d’échanges avec les principaux acteurs
économiques du secteur, étant entendu que ces deux thématiques sont
intimement liées. De même, l’examen de l’agenda des années 2011 et
2012
5
du consul général de Sao Paulo fait apparaître qu’il consacre 85 %
de son temps à l’activité d’influence et à la coopération franco-brésilienne
dans
les
domaines
culturel,
éducatif,
scientifique,
économique,
commercial ou politique.
4
Les investissements français au Brésil représentent 30 Md$, soit l’équivalent de la
somme des investissements français en Chine, en Inde et en Russie réunies.
5
L’agenda de ces deux années recense au total 350 réunions, missions, déplacements
ou visites.
24
COUR DES COMPTES
Une approche objective du réseau ne saurait ainsi s’exonérer de
l’examen méthodique des missions confiées à ces postes où le rôle
d’observation politique et d’influence auprès des milieux économiques et
culturels joue un rôle important. Une telle situation se rencontre dans
quelques cas en Europe comme à Bilbao, Barcelone ou Edimbourg et se
justifie principalement dans certains grands États ou dans les États
fédéraux.
Ces
stratégies
d’observation
et
d’influence
sont
définies
localement, le plus souvent de manière pragmatique, sans faire l’objet
jusqu’à présent d’une réflexion d’ensemble en administration centrale. Si
le ministère est disposé à conduire cette réflexion,
il est nécessaire de la
concrétiser par l’inclusion des consulats dans les plans d’action des chefs
de poste diplomatique et par la systématisation de la pratique des lettres
de mission adressées aux chefs de postes consulaires.
D - Le coeur de métier d’un consulat : la protection et
l’administration des Français
1 -
La protection des Français : une mission essentielle
difficilement quantifiable
Aux termes de la convention de Vienne, les missions consulaires
consistent notamment à « protéger dans l’État de résidence les intérêts de
l’État d’envoi et de ses ressortissants, personnes physiques et morales » et
à « porter secours » à ces dernières.
Cette protection s’applique à la fois aux Français expatriés et aux
Français de passage, même si les problématiques sont de nature
différente.
Elle prend d’abord appui sur une connaissance la plus exhaustive
possible de la communauté française présente sur le territoire étranger,
qui est obtenue au moyen de deux vecteurs : le registre des Français
expatriés (dont le détail sera examiné au point suivant) et l’application
Ariane
qui permet à chaque Français de passage de signaler sa présence,
ses coordonnées et celles des personnes à prévenir en cas d’urgence.
La protection prend ensuite appui sur un plan de sécurité qui
évalue une série de risques (pandémique, industriel, nucléaire, social,
politique, naturel, sismique, accidentel etc.), élabore les réponses à y
apporter le cas échéant, et organise la communauté en îlots, dont les chefs
de files sont désignés au sein de la communauté française, sur la base du
volontariat. Ce plan de sécurité est remis à jour en principe annuellement,
cette obligation étant appréciée de manière différente en fonction du
LES MISSIONS CONSULAIRES
25
risque réel et du niveau d’information susceptible d’être fourni par les
autorités locales.
Enfin, une permanence téléphonique est organisée en dehors des
heures ouvrables. Si les consulats allemands retiennent une approche
comparable, les britanniques ont à cet égard mis en place un système
original consistant à délocaliser les permanences d’accueil téléphonique à
Londres en dehors des heures ouvrables et sur une plateforme régionale le
reste du temps. De ce fait, les consulats britanniques n’ont vocation à
traiter que de manière très marginale de la protection de leurs
ressortissants.
Pour importante qu’elle soit, cette mission est difficilement
quantifiable tant elle est aléatoire et imprévisible. Elle ne figure d’ailleurs
pas parmi les items du contrôle de gestion mis en place par la direction
des français à l’étranger et ne s’inscrit pas en tant que telle dans
l’organigramme des consulats
6
. Son impact est cependant à la hauteur du
niveau d’attente des ressortissants français envers leurs consulats, que les
crises récentes ont mis en évidence au même titre que l’efficacité du
dispositif.
2 -
Le registre mondial des Français établis hors de France
a)
Une formalité facultative, comme dans les autres pays européens
Le recensement des Français installés hors de France repose sur
l’inscription au registre mondial des Français établis hors de France.
Celle-ci n’est plus obligatoire depuis 1961. Ainsi, le décret n° 2003-1377
du 31 décembre 2003 prévoit que « dans chaque circonscription
consulaire est tenu un registre des Français établis hors de France » et que
« tout Français établi hors de France peut demander son inscription au
registre ».
L’inscription au registre permet au service consulaire de connaître
et de localiser la communauté française de la circonscription consulaire et
facilite ainsi l’exercice de la protection consulaire notamment pour la
mise en oeuvre du plan de sécurité.
Cette inscription permet en contrepartie aux ressortissants français
de bénéficier de la protection consulaire ; elle permet également de
faciliter ou d’autoriser l’accomplissement de certaines formalités
administratives et de recevoir des informations du poste consulaire.
6
Cette mission est, en revanche, traitée au niveau central par le Centre de crise et la
sous-direction de la protection des droits des personnes.
26
COUR DES COMPTES
Le registre est massivement utilisé ; en revanche, le signalement
sur
Ariane
demeure encore très limité : 39 000 personnes enregistrées en
juin 2013 (68 000 fin décembre 2012) alors que plusieurs millions de
Français se déplacent chaque année à l’étranger.
Si la France est la seule à disposer d’un registre détaillé de ses
expatriés, d’autres pays, notamment européens, tiennent un registre plus
léger qui s’adresse à tous les ressortissants, expatriés comme de passage,
et s’apparente dans son contenu au seul fichier Ariane. Cette inscription
reste facultative et peu effective
7
.
b)
Des pratiques adaptées en fonction des zones géographiques
À la fin de l’année 2012, plus de 1,6 million de Français étaient
inscrits au registre consulaire mondial sans toutefois que ce chiffre reflète
parfaitement le niveau de la population française réellement présente, de
manière durable, en territoire étranger. En effet, les Français expatriés
dans des pays lointains ou dans des pays présentant des risques sociaux,
politiques ou naturels s’inscrivent plus spontanément au registre. Il faut
aussi tenir compte des Français binationaux qui s’inscrivent sur le registre
afin de maintenir le lien avec la France.
Ce recensement est par ailleurs difficile à tenir à jour, dans la
mesure où la désinscription et les modifications de situation se font sur
base déclarative spontanée. La mobilisation suscitée par les élections de
2012 a, de ce point de vue, indéniablement contribué à la mise à jour du
registre et a exigé en contrepartie un effort significatif des services
consulaires.
c)
Une pratique qui prend du temps mais qui reste nécessaire
Pour les services consulaires, l’inscription au registre est une tâche
fastidieuse qui mobilise une ressource significative, bien que considérée
comme indispensable pour connaître précisément la communauté
française. L’idée, déjà avancée, selon laquelle il pourrait y être renoncé
dans les pays européens compte tenu notamment du niveau de risque
observé doit être analysée à l’aune des questions électorales. En effet, la
base de données informatique utilisée est identique pour le registre et
pour la liste électorale consulaire (LEC) ; la suppression du registre dans
les pays européens aurait donc pour conséquence un report de tâche à peu
près équivalent pour la mise à jour des listes électorales consulaires, et
7
L’Allemagne ne compte, par exemple, que 63 000 inscrits dans le monde.
LES MISSIONS CONSULAIRES
27
ferait perdre le bénéfice d’une connaissance exhaustive de la population
fixée sur le territoire. Il ne semble dans ces conditions pas réaliste de
rechercher des économies par la suppression du registre en Europe.
Plus surprenante est la possibilité accordée aux ressortissants
français de s’inscrire sur la LEC sans pour autant s’inscrire au registre ou
à l’inverse d’être maintenus sur la LEC malgré leur radiation du
registre.Le décret n° 2003-1377 prévoit en effet des mesures incitatives
favorisant le lien entre l’inscription ou la radiation du registre et
l’inscription ou la radiation de la LEC. Cependant, les dispositions de la
loi organique
n° 76-97 permettent à un Français établi hors de France
d’être inscrit sur la LEC sans l’être au registre
8
. Cette situation créant une
inutile complexité, la mise en oeuvre d’une réelle automaticité de
l’inscription au registre s’impose dès lors qu’un citoyen français demande
à figurer sur la liste électorale consulaire.
d)
Une dématérialisation qui peut être accrue
Le site
Monconsulat.fr
permet d’éditer une attestation d’inscription
au registre, de vérifier sa situation électorale ou d’en demander la
modification.
L’inscription
est,
en
revanche,
encore
pleinement
matérialisée, même si elle peut se faire à distance par l’envoi des
documents nécessaires. De même, la déclaration de changement d’adresse
peut être effectuée sur
Monconsulat.fr
mais elle doit être suivie de l’envoi
de pièces justificatives au consulat puisque le site ne permet pas de
joindre de documents numérisés. Les demandes d’actes d’état civil ne
peuvent, quant à elles, pas être formulées sur le site même si la plupart
des consulats acceptent une demande par courriel. À cet égard,
l’évolution de l’application vers des fonctionnalités permettant le
traitement à distance de ce type de demandes pourrait accroître
l’efficacité du travail consulaire dans ce domaine, ne serait-ce que grâce à
la réduction de l’effectif mobilisé pour accueillir les Français qui seraient
incités à procéder par voie électronique. Le programme d’amélioration
des missions et de l’activité consulaire lancé par la direction des français
à l’étranger s’oriente dans cette voie.
8
Cette situation, qui complique inutilement la tâche des consulats, peut en outre
s’avérer préjudiciable à l’exercice du droit de vote. Le code électoral reconnaît en
effet à ces électeurs la possibilité d’être également inscrits sur la liste électorale d’une
commune. Ils doivent alors, pour les élections nationales, choisir de voter soit en
France soit à l’étranger. S’ils ont fait ce second choix mais négligent de signaler leur
départ de la circonscription, ils risquent d’être maintenus à tort sur la LEC et de se
voir privés de leur droit de vote, s’ils cherchent à l’exercer une fois revenus en France.
28
COUR DES COMPTES
3 -
L’état civil
a)
Des fonctions d’état civil partagées entre les postes et le service
central de l’état civil de Nantes
Aux termes du décret n° 2008-521 du 2 juin 2008, « les agents
relevant des autorités diplomatiques et consulaires françaises à l’étranger
ont la qualité d’officier d’état civil ». À ce titre en 2012, les postes
consulaires ont établi, transcris et mis à jour plus de 120 000 actes d’état
civil (naissance, mariage, reconnaissance, décès, changement de nom),
délivré et mis à jour 75 000 livrets de famille, vérifié l’authenticité de
plus de 35 000 actes d’état civil étrangers, reçu 1 700 déclarations de
nationalité et procédé à plus de 10 000 auditions de contrôle de la validité
des mariages célébrés à l’étranger par les autorités locales.
Les tableaux de contrôle de gestion montrent que l’effectif affecté
à cette activité atteint en moyenne 9 % des ETPT, voire 14 % au sein de
l’espace Schengen.
L’organisation reposant sur les postes admet une exception
majeure consacrée par l’existence du Service central de l’état civil
(SCEC), installé à Nantes, qui, aux termes du décret 2008-521 du
2 juin 2008, peut se voir confier par le ministre des affaires étrangères
« tout ou partie des attributions de l’officier de l'état civil territorialement
compétent ». Surtout, le SCEC tient le répertoire civil des personnes nées
à l’étranger ou ayant acquis la nationalité française à l’étranger par
mariage ou décision de justice. De plus, il a délivré à ce titre plus de
2 100 000 actes en 2012. Il assiste enfin les postes dans les domaines de
l’état civil et de la nationalité.
b)
La question des entretiens préalables aux mariages
Les consulats organisent de nombreuses auditions avant de délivrer
un « certificat de capacité à mariage » (CCAM), requis par les articles 63
et 171 du code civil pour les mariages célébrés par une autorité étrangère.
Cette mission n’est pas neutre en termes de charge de travail : dans un
poste comme Casablanca, 1 500 auditions ont été réalisées, soit une
moyenne de 10 auditions par jour ; 170 ont été réalisées à Shanghai en
2012, 141 à Sao Paulo, 56 à Genève.
C’est la raison pour laquelle la direction des français à l’étranger,
dans le cadre des instructions qu’elle a émises pour la mise en oeuvre des
procédures de contrôle, incite les postes à « rationaliser le recours aux
auditions lors de la demande de CCAM ou de transcription d’un acte de
mariage ».
LES MISSIONS CONSULAIRES
29
Dans les faits cependant, une telle modération n’est pas encore
généralisée : l’examen des statistiques mondiales montre à cet égard que
dans les 40 postes où la statistique est disponible, le nombre d’auditions
(hors entretiens préalables) est supérieur à celui des transcriptions ou en
représente une part de plus de 80 %. Même si tous les mariages ne
donnent pas lieu à transcription, ce qui explique une partie du constat, et
si,
dans
certains
postes,
la
pression
migratoire
peut
justifier
l’intensification des auditions, la mise en oeuvre effective des directives
de la direction des français à l’étranger dans ce domaine est sans doute de
nature à optimiser le plan de charge des postes consulaires en matière
d’état civil. À cet égard, l’engagement du ministère de mettre en place,
dès le dernier trimestre 2013, des échanges de bonnes pratiques et des
modules de formation doit être souligné.
4 -
La délivrance des titres aux ressortissants français
Les postes consulaires délivrent des cartes nationales d’identité,
des passeports (ordinaires ou d’urgence) et des laisser-passer. Cette
activité a été examinée en détail dans un récent rapport de la Cour
consacrée précisément à la délivrance des titres par les préfectures et les
consulats.
Tableau n° 1 :
activité de délivrance des cartes nationales d’identité
(CNI) et passeports en 2011-2012
CNI
Passeports
Passeports
d'urgence
Laissez-
passer
Total
titres
2011
94 820
211 665
6 661
16 756
329 902
2012
91 729
221 140
5 351
14 316
332 536
Source : direction des français à l’étranger
a)
Les passeports
Les postes consulaires ont délivré en 2012 plus de 221 000
passeports ; 20 pays concentrent près de 90 % des demandes. Cette
activité est en croissance continue et significative depuis quatre ans
comme le montre le graphique suivant :
30
COUR DES COMPTES
Graphique n° 1 : évolution de la demande de passeports depuis 2009
Source : direction des français à l’étranger
L’activité
de
délivrance
des
passeports
est
globalement
autofinancée puisqu’elle revient, selon les statistiques du contrôle de
gestion, à 35 € en moyenne sur les postes pilotes alors que chaque
passeport est facturé 89 €. Il existe cependant de fortes disparités de coût.
Il convient à cet égard de relever que les postes facturent le prix
prévu par l’article 953 du code général des impôts (89 €), qui s’applique
uniquement en principe aux passeports délivrés en France, alors que le
décret n° 81-778 du 13 août 1981, fixant le tarif des droits à percevoir
dans les chancelleries diplomatiques et consulaires, fixe ce prix à 69 €.
Cette pratique n’est pas réglementaire et devrait conduire à un alignement
rapide du montant des droits de chancellerie en matière de délivrance de
passeports sur ceux prévus par l’article 953 du CGI. Un projet de décret,
non encore publié à ce jour, a été rédigé en ce sens par le ministère des
affaires étrangères.
Le délai de production des passeports à l’étranger figure comme le
premier objectif affiché dans le projet annuel de performance du
programme bugétaire 151
9
avec une cible fixée à 11 jours. Selon les
statistiques disponibles pour les postes pilotes en 2012, la moyenne
mondiale ressort à 13 jours. L’objectif et le résultat sont donc plus
ambitieux que la cible assignée au ministère de l’intérieur (programme
307) pour la délivrance des passeports en France, fixée à 15 jours. En
outre, les consulats sont en mesure, le cas échéant, de délivrer très
rapidement des passeports d’urgence et des laisser-passer.
9
Ce délai ne constitue pas un enjeu pour nos voisins britanniques et allemands qui
délivrent leurs passeports en quatre semaines minimum et considèrent qu’il appartient
à leurs ressortissants de prendre les dispositions nécessaires pour faire en sorte de
disposer à temps de leurs documents de voyage.
130000,0
150000,0
170000,0
190000,0
210000,0
230000,0
2009
2010
2011
2012
LES MISSIONS CONSULAIRES
31
Cette excellente performance, qui repose en grande partie sur
l’engagement des agents consulaires chargés du traitement des passeports,
a un coût : le poste de Shanghai atteint par exemple de très bons résultats
en termes de délais mais bénéficie d’un acheminement des passeports
depuis la France par messagerie express (TNT) alors que d’autres postes
font transiter les documents par la valise diplomatique.
b)
Les cartes nationales d’identité
Parmi les 92 000 cartes nationales d’identités délivrées en 2012,
près de 40 000 ont
été délivrées en dehors de l’Union c’est-à-dire dans
une zone où la nécessité de détenir une carte d’identité est moins avérée,
sachant par ailleurs :
-
que la détention de ce document n’est plus obligatoire en
France depuis 1955 ;
-
que chaque enfant mineur voyageant doit désormais être
obligatoirement pourvu de son propre passeport ;
-
que le passeport fait partie des pièces justificatives d’identité au
sens français de l’Agence nationale des titres sécurisés
dépendant du ministère de l’intérieur.
À cet égard, si la délivrance d’une carte nationale d’identité est
gratuite depuis le 1
er
septembre 1998, le coût de confection d’une carte
s’élève à 46 € sur l’ensemble des postes pilotes du contrôle de gestion
(hors coûts propres au ministère de l’intérieur).
Le coût total de fabrication des cartes nationales d’identités s’élève
donc pour le ministère des affaires étrangères, hors zone Schengen, à près
de 2 M€ annuels. Dans ces conditions, et compte tenu de l’intérêt limité
que représente ce document dans ces parties du monde, une réflexion sur
le maintien de ce service par les services consulaires aux Français
résidant hors de l’espace Schengen pourrait être étudiée. Une telle piste
d’allègement fait du reste l’objet d’un examen sérieux par le ministère.
Elle pourrait, le cas échéant, s’accompagner d’une centralisation en
France des demandes et pourra en tout état de cause être réexaminée à
l’occasion de la mise en place de la carte nationale d’identité
électronique.
32
COUR DES COMPTES
II
-
Des missions qui alourdissent la charge des
postes
A - L’organisation des élections : une tâche très lourde
1 -
La responsabilité des postes
Les consulats français organisent, pour les Français résidant à
l’étranger, les scrutins relatifs à l’élection du Président de la République,
aux référendums, aux élections européennes, à l’élection des conseillers
de l’Assemblée des Français de l’étranger, et, depuis 2012, à l’élection
des 11 députés des Français de l’étranger.
Dans cette perspective, les postes consulaires doivent tenir les
listes électorales conformément à la loi organique n° 76-97 du
31 janvier 1976, pour plus d’un million d’électeurs inscrits.
Aucun autre État n’offre de telles possibilités à sa communauté
expatriée, même si plusieurs réseaux consulaires permettent le vote de
leurs ressortissants à l’étranger. C’est notamment le cas pour les
Espagnols (pour toutes les élections et les référendums), les Allemands
(pour les élections législatives et européennes) ou encore les Italiens
(pour les élections législatives et les référendums). Mais le vote par
correspondance organisé depuis le pays d’origine constitue l’unique
modalité de participation aux différents scrutins. Les services consulaires
britanniques n’organisent quant à eux aucune élection.
2 -
Un coût global des opérations électorales à l’étranger
beaucoup plus élevé qu’en France
En 2012, le coût de l’organisation à l’étranger des élections
présidentielle puis législatives s’est élevé à plus de 20 M€, frais de
campagne inclus ; les trois-quarts de ces dépenses sont prises en charge
par le ministère de l’intérieur mais n’intègrent pas le coût du personnel
mobilisé pour cette tâche.
Comparativement aux coûts observés en France pour ces mêmes
élections, les frais engendrés par l’organisation du vote à l’étranger
apparaissent particulièrement élevés lorsqu’ils sont rapportés au nombre
d’électeurs inscrits, et
a fortiori
, à celui des suffrages exprimés :
LES MISSIONS CONSULAIRES
33
Tableau n° 2 :
coût par électeur et par votant à l’élection
présidentielle :
Inscrits
Votants*
Coût total
Cout par
électeur
Coût par
votant
France
44 949 963 36 562 319
193 101 730 €
4,30 €
5,28 €
Etranger
1 078 579
453 990
6 598 270 €
6,12 €
14,53 €
Total
46 028 542 37 016 309
199 700 000 €
4,34 €
5,39 €
* chiffre le plus élevé entre le premier et le deuxième tour
Source : direction des français à l’étranger, Rapport de la direction des
français à l’étranger, Ministère de l'intérieur.
Tableau n° 3 : coût par électeur et par votant aux élections
législatives :
Inscrits
Votants*
Coût total
Cout par
électeur
Coût par
votant
France
45 014 647 26 418 080
152 167 078 €
3,38 €
5,76 €
Etranger
1 067 457
221 046
13 632 922 €
12,77 €
61,67 €
Total
46 082 104 26 639 126
165 800 000 €
3,60 €
6,22 €
* chiffre le plus élevé entre le premier et le deuxième tour
Source : direction des français à l’étranger Rapport de la
direction des
français à l’étranger Ministère de l'intérieur.
Si, pour l’élection présidentielle, le coût par électeur n’est que
légèrement plus élevé à l’étranger, il représente presque quatre fois celui
observé en France. La tendance est encore plus marquée si l’on prend en
compte les seuls votants, du fait du taux d’abstention très élevé observé à
l’étranger
10
: un électeur effectif coûte trois fois plus cher à l’étranger
pour l’élection présidentielle et plus de dix fois plus cher pour les
élections législatives.
Les dépenses de campagne, qui pour les élections législatives ont
atteint 3 M€, rendent ce constat plus éclairant encore. En effet, la
Commission nationale de contrôle de la campagne électorale a indiqué
« douter de ce que, en dépit de la diligence et de l’efficacité des services
du ministère des affaires étrangères et des prestataires auxquels ils ont pu
avoir recours, l’ensemble des électeurs, quel que soit le pays dans lequel
ils résident, aient effectivement reçu à temps les documents qui leur ont
été adressés ». Elle suggérait à cet égard « qu’une réflexion soit engagée
10
58 % pour la présidentielle et 80 % pour les législatives.
34
COUR DES COMPTES
sur l’opportunité de supprimer l’envoi par courrier aux électeurs résidant
à l’étranger des professions de foi des candidats »
11
et proposait en
contrepartie de renforcer l’offre en ligne ou de mettre les documents à
disposition dans les consulats. Cette proposition de la Commission
nationale des comptes de campagne présente un intérêt notamment en
raison de son impact financier.
3 -
La pluralité des modalités de vote aux élections législatives :
une simplification est nécessaire
a)
La pluralité des modalités de vote
Une possibilité de vote électronique a été instaurée pour les
élections législatives de 2012, assortie de la réintroduction du vote par
correspondance
12
qui n’était jusque-là prévu que pour l’élection des
conseillers de l’assemblée des français à l’étranger. Ces nouvelles
possibilités s’ajoutaient au vote à l’urne et par procuration.
Le
vote
électronique
a
représenté
un
défi
technique
particulièrement ardu, que le ministère des affaires étrangères a
néanmoins su relever. Il a de plus remporté un grand succès auprès des
français de l’étranger, dont plus de la moitié a opté pour ce procédé. Le
travail préparatoire, qui impliquait le recueil des adresses électroniques et
des numéros de téléphone mobile des électeurs, a duré près de deux ans
mais pourra être mis à profit pour les élections à venir ou d’autres
événements : à l’occasion de la visite présidentielle à Shanghai en
d’avril 2013, le poste n’a adressé que des invitations électroniques.
11
Rapport de la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue
de l’élection présidentielle (scrutins des 22 avril et 6 mai 2012), JO, 17 juillet 2012.
12
L’ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 introduit un article LO 330-13 au
code électoral rédigé en ces termes : «
les
électeurs votent dans les bureaux ouverts en
application de l'article précédent. Ils peuvent également, par dérogation à l'article
L. 54, voter par correspondance soit sous pli fermé soit par voie électronique ».
LES MISSIONS CONSULAIRES
35
Le vote à l’urne a, dans les poste comptant beaucoup d’électeurs,
représenté une charge de travail très importante
13
. À ce titre,
l’organisation des bureaux de vote pour les élections législatives sur le
même
format
que
l’élection
présidentielle
peut
apparaître
surdimensionnée compte tenu d’un taux de participation deux fois moins
élevé
et d’un vote électronique massif.
Le vote par procuration, similaire
au vote à l’urne, représente cependant une charge supplémentaire puisque
les procurations sont établies au consulat.
Enfin, jusqu’en 2012, le vote par correspondance ne concernait que
l’élection des conseillers l’assemblée des français à l’étranger. Son
extension aux élections législatives s’est révélée particulièrement peu
économe en énergie, surtout si l’on rapporte les efforts consentis à son
utilisation effective : parmi les 10 000 électeurs potentiels
14
du consulat
général
de
Genève,
seuls
1 500
ont
effectivement
voté
par
correspondance et près de la moitié de leurs suffrages a été invalidée lors
du dépouillement en raison notamment de confusions s’agissant de
l’enveloppe devant contenir le bulletin. À Shanghai, sur 6 301 inscrits,
seules 119 personnes ont fait part de leur intention de voter par
correspondance, aucun n’ayant finalement opté pour cette modalité de
vote.
b)
Une rationalisation des modalités de vote est nécessaire
Si comme on l’a vu, les électeurs avaient le choix entre quatre
modalités de vote pour les élections législatives, en revanche, l’élection
présidentielle se limitait au vote à l’urne et par correspondance ; l’élection
des conseillers l’assemblée des français à l’étranger repose quant à elle
jusqu’ici sur un vote à l’urne (personnel ou par procuration) et par
correspondance. Ces différentes modalités de votes, peu lisibles, sont
source d’incompréhension pour les Français de l’étranger alors que les
scrutins organisés par les Italiens ou les Espagnols se limitent à un vote
13
À Genève, l’organisation des élections par elles-mêmes s’est traduite pour chacun
des quatre tours de scrutin par l’ouverture de 71 bureaux sur 18 sites différents,
nécessitant la recherche d’autant de lieux d’accueil, la recherche et le cas échéant le
transport des isoloirs, des 70 urnes et de 2 000 000
de bulletins de vote. Le consul
général adjoint
chargé des ressources humaines a par ailleurs calculé que le cumul
des récupérations accordées en compensation des horaires étendus nécessités par la
préparation et la réalisation des quatre tours de scrutin s’élève pratiquement à un
ETPT. L’édition des 20 000 feuilles d’émargement a nécessité 15 heures d’impression
pour chaque scrutin.
14
Le vote par correspondance n’est possible qu’après une déclaration d’intention non
engageante.
36
COUR DES COMPTES
par correspondance. Une simplification visant à uniformiser les modalités
de vote constituerait à cet égard un progrès raisonnable.
Par
ailleurs,
au-delà
de
l’incontestable
réussite
du
vote
électronique aux élections législatives, le maintien concomitant de trois
autres modalités de vote ne manque pas de soulever des interrogations.
En comparaison, les Français de France sont appelés à voter soit à
l’urne soit par procuration. Le vote électronique n’est pas possible ; quant
au vote par correspondance, il a été supprimé en 1975
15
.
En outre, bien qu’elle ait indéniablement constitué une charge
supplémentaire pour les postes consulaires, la diversification des
modalités de vote aux élections législatives n’a qu’en partie atteint son
objectif d’accroissement du taux de participation, qui s’est révélé plus
faible qu’à l’élection présidentielle et comparable à celui des élections à
l’assemblée des Français à l’étranger de 2007 et 2009.
Il semble, dans ces conditions, que, tout en maintenant un objectif
d’accessibilité maximale des Français de l’étranger aux processus
électoraux, une certaine rationalisation soit possible, dans le but à la fois
d’alléger la charge pesant sur les postes consulaires et de diminuer le
poids budgétaire afférent. Le vote électronique pourrait ainsi devenir la
modalité de vote par défaut, sauf demande contraire de l’électeur et
s’accompagner de la suppression soit du vote à l’urne, soit du vote par
correspondance. En tout état de cause, le maintien d’un vote par
procuration alors qu’il existe une possibilité de vote par correspondance
peut paraitre superflu (élection des députés et des conseillers de
l’assemblée des Français à l’étranger), l’un comme l’autre permettant de
voter à distance.
4 -
Les élections européennes : une simplification possible
La disposition permettant aux Français établis à l’étranger de voter
dans leur consulat pour élire leurs députés européens avait été supprimée
en 2003 avec la création des circonscriptions régionales
16
. Elle a été
rétablie en 2011
17
.
L’étude d’impact de la loi de 2011 évaluait a minima le coût du
scrutin à environ 2,5 M€, en se fondant sur un coût par électeur de 3 € et
15
Loi n° 75-1329 du 31 décembre 1975.
16
Loi n° 2003-327 du 11 avril 2003.
17
Loi n° 2011-575 du 26 mai 2011 relative à l'élection des représentants au Parlement
européen.
LES MISSIONS CONSULAIRES
37
un peu plus de 800 000 inscrits. Sur la base du coût de la dernière élection
présidentielle (6,6 M€), qu’il convient de diviser au mieux par deux,
compte tenu du fait que le scrutin européen ne compte qu’un seul tour
mais qu’il existe également des coûts de structure incompressibles,
l’estimation figurant dans l’étude d’impact se situe sans doute dans une
fourchette basse du coût que supportera effectivement le ministère, dont
la contribution ne sera en tout état de cause pas inférieure à cette
estimation.
Or les enseignements tirés des scrutins récents en France comme à
l’étranger laissent anticiper un taux de participation faible, sans doute de
l’ordre de 20 %
18
.
De plus, au sein de l’Union, ce dispositif est redondant avec la
possibilité pour un citoyen de voter dans le pays où il est établi
19
et
présente à cet égard trois inconvénients. D’une part, il alourdit la charge
de travail des postes consulaires établis dans l’Union européenne. D’autre
part, il peut sembler aller à l’encontre de l’expression d’une citoyenneté
européenne
pour l’occasion de cette élection. Enfin, il ne permet pas de
garantir qu’aucun double vote n’est possible alors même que les contrôles
nécessaires pour apporter cette garantie dans le seul cadre national sont
déjà très complexes à mettre en oeuvre.
Au vu de ces éléments, un bilan du coût et des modalités
d’organisation des élections qui se tiendront en 2014 sera nécessaire.
18
Le taux de participation aux élections européennes en France est traditionnellement
plus faible qu’aux autres scrutins nationaux (40 % en 2009). Or, le taux de
participation à l’étranger est systématiquement plus faible qu’en France (40 % à la
présidentielle et 20 % aux législatives de 2012 alors que la participation en France
s’élevait à 80 % pour la présidentielle et 60 % pour les législatives).
19
Suivant l’article 19 du traité CE, « tout citoyen de l’Union résidant dans un État
membre dont il n’est pas ressortissant a le droit de vote et d’éligibilité aux élections
du Parlement Européen dans l’État membre où il réside ». Les modalités d’exercice de
ces droits ont été arrêtées par la directive 93/109 du 6 décembre 1993. L’article 19 du
traité a été remplacé par l’article 22 du traité sur le fonctionnement de l’UE (traité de
Lisbonne), dont le premier paragraphe inclut également le droit de vote et d’éligibilité
aux élections municipales du citoyen dans un État membre dont il n’est pas
ressortissant.
38
COUR DES COMPTES
B - Des missions effectuées sans contrepartie pour le
compte d’autres ministères
1 -
Pour le compte du ministère de la défense
a)
Le recensement des jeunes Français et la journée Défense et
citoyenneté (JDC)
Le code du service national dispose d’une part que « à l’occasion
du recensement, les Français déclarent leur état civil, leur situation
familiale et scolaire, universitaire ou professionnelle à la mairie de leur
domicile ou au consulat dont ils dépendent » (article L 113-2).
Il dispose d’autre part que « les Français établis hors de France et
âgés de moins de 25 ans participent sous la responsabilité du chef de
poste diplomatique ou consulaire accrédité à la journée défense et
citoyenneté » (article L 114-8) mais que l’organisation d’une session
adaptée est possible « dans les pays où l’organisation d'une session
complète de l'appel de préparation à la défense peut, soit porter préjudice
aux personnes convoquées à une session, soit altérer les relations entre la
France et l’État dans lequel ces personnes résident ».
Dans les faits, en 2012, près de 12 000 jeunes ont ainsi été recensés
et 89 JDC ont été organisées dans le réseau ainsi que 129 sessions
adaptées. La participation est cependant très faible puisqu’elle s’élevait à
seulement 19,5 % en 2012. Ces chiffres traduisent à la fois la lourdeur
logistique de l’organisation de telles journées et la motivation relative des
jeunes gens visés par cette mesure.
Dans
ces
conditions,
considérant
notamment
que
l’envoi
automatique d’une attestation sans JDC, qui constitue une procédure
habituelle d’organisation des « JDC adaptées », n’est pas satisfaisante sur
le fond, un cadrage plus formel prévoyant d’emblée des modalités
d’organisation plus légères de la JDC à l’étranger serait sans doute une
solution, au moins aussi efficace. Elle pourrait consister, par exemple, à
renoncer à l’organisation matérielle d’une telle journée et à adresser une
plaquette d’information reprenant les principaux messages délivrés à
l’occasion de la JDC, quitte à conditionner l’envoi de l’attestation à la
réception d’un accusé de lecture. Une telle solution pourrait s’avérer
pratique et peu onéreuse, dès lors que les accords bilatéraux entre la
France et ses partenaires n’imposent pas, comme pour les jeunes Franco-
suisses, une participation effective à la JDC.
Force toutefois est d’admettre que cette solution, au sujet de
laquelle le ministère de la défense se montre réservé, est purement
LES MISSIONS CONSULAIRES
39
optique et symbolique : la probabilité que les jeunes concernés prennent
le temps de lire ladite documentation est faible.
Considérant par ailleurs que le bureau du service national est tenu
informé des recensements réalisés à l’étranger, il dispose donc de la liste
des jeunes concernés ; cette information à distance pourrait donc être
organisée depuis la France sans qu’il soit besoin, pour les services
consulaires, d’y apporter une contribution.
b)
Le recueil des demandes de cartes des ayants-droit du ministère de
la défense : une intermédiation sans réelle plus-value
Conformément au code des pensions militaires, les anciens
combattants peuvent déposer au consulat de France leurs dossiers pour
obtenir différents documents ou prestations (carte du combattant, titre de
reconnaissance de la Nation, carte d’invalidité des pensionnés de guerre,
retraite du combattant, pension militaire d’invalidité, pension de victime
civile de guerre, pension d’ayant cause, remboursement des soins
gratuits).
Il n’existe pas de statistiques consolidées concernant cette activité.
En revanche, l’examen des procédures suivies dans les consulats
démontre que le rôle des agents consiste essentiellement à vérifier la
complétude des dossiers qui sont adressés par la suite en France aux
organismes habilités à les traiter ; le traitement de ces dossiers pourrait à
ce titre tout à fait se passer de l’intervention du consulat qui n’est du reste
pas spécialisé dans ce domaine. Une révision des circuits, qui
s’accompagnerait d’une modification du code des pensions militaires,
pourrait à cet égard être envisagée, notamment à l’occasion de la mise en
oeuvre du plan d’action réformant la gestion des prestations en faveur du
monde combattant, des victimes de guerre, rapatriés et harkis, approuvé
par le gouvernement le 17 juillet 2013.
2 -
Pour le compte du ministère de l’intérieur
a)
L’échange de permis de conduire
À la demande des préfets, des vérifications sont diligentées par les
consulats pour s’assurer de la validité des permis de conduire obtenus à
l’étranger. Ces vérifications concernent essentiellement trois pays : le
Sénégal
(1 300
demandes
annuelles),
le
Maroc
et
l’Algérie
(5 000 demandes annuelles chacun).
Le ministère de l’intérieur réfléchit, pour des questions de sécurité,
à limiter les pays avec lesquels l’échange de permis est possible. Au-delà
40
COUR DES COMPTES
de cette problématique, les vérifications liées à l’échange d’un permis de
conduire, quand il ne s’agit pas d’une fraude pure et simple, s’apparentent
en réalité au report sur la sphère publique du coût privé du passage du
permis de conduire : cette seule question mérite d’être posée dans son
principe même.
b)
Les vérifications des actes d’état civil établis à l’étranger
L’article 47 du code civil dispose que « tout acte de l’état civil des
Français et des étrangers fait en pays étranger et rédigé dans les formes
usitées dans ce pays fait foi, sauf si [d’autres éléments] établissent […]
que cet acte est irrégulier ».
À ce titre, les consulats répondent aux demandes des préfectures
dans le cadre des demandes d’acquisition de la nationalité française ou de
l’établissement des preuves de sa détention. Les postes les plus concernés
par la fraude documentaire estiment à 35 000 par an le nombre de
vérifications effectuées à ce titre. Le ministère de l’intérieur relève à cet
égard, dans certains pays, l’étendue et la sophistication de la fraude
documentaire qui justifient la vigilance dont font preuve dans ce domaine
les services consulaires.
C - Le notariat : une compétence à reconsidérer
Aux termes du décret 91-152 du 7 février 1991, les consulats
exercent des attributions notariales à l’égard des Français à l’étranger
inscrits au registre ou des étrangers devant produire des actes en territoire
français. Cette activité représentait 4 408 actes en 2011 et 4 248 en 2012.
Aux consulats généraux de Sao Paulo et Shanghai, l’activité mobilise un
demi-ETPT ; elle occupe 1/3 d’ETPT à Casablanca.
Depuis 2005 cependant, les missions notariales ne sont plus
assurées par les consulats situés sur le territoire des États membres de
l’Union européenne, de l’Espace économique européen, ainsi qu’en
Andorre, en Suisse, à Monaco et au Vatican. Or une enquête effectuée en
janvier 2005 parmi les communautés françaises expatriées en Europe n’a
révélé aucune critique ou réaction négative. Lors de la session de
l’assemblée des Français à l’étranger de mars 2005, l’évocation de la
réforme n’a du reste donné lieu à aucun débat
20
.
20
Cf. réponse du ministère des affaires étrangères publiée dans le JO Sénat du
21/07/2005 - page 1953 à la question écrite n° 15690 de (Français établis hors de
France) publiée dans le Journal Officiel Sénat du 27/01/2005 - page 197.
LES MISSIONS CONSULAIRES
41
En ce sens, sous condition d’une adaptation législative, la
généralisation de l’extinction immédiate ou progressive de la compétence
notariale, que les consulats français sont pratiquement les seuls à exercer,
paraît envisageable même si certains postes mentionnent qu’une étude
juridique des conséquences d’un tel choix pourrait être localement
nécessaire.
Elle l’est d’autant plus au regard de quatre éléments :
-
cette activité mobilise nécessairement des agents titulaires, il
n’est donc pas possible d’en rationaliser la conduite en
s’appuyant davantage sur des agents recrutés localement ;
-
malgré l’existence de modèles types, il s’agit d’une activité qui,
sous couvert de service aux usagers, fait peser non pas sur une
étude privée et professionnelle, mais sur les agents de l’État,
dont la spécialité n’est pas de traiter les questions notariales, la
responsabilité d’établissement d’actes qui emportent des
conséquences
juridiques
et
parfois
patrimoniales
très
importantes ;
-
la procédure de légalisation
21
des actes sous seing privé, prévue
par l’article 5 du décret n° 2007-1205 du 10 août 2007, permet
dans certains cas d’atteindre le même résultat ;
-
enfin, l’examen attentif des dispositions du décret 81-778 fixant
les droits de chancellerie met en évidence à la fois la très
grande variété des actes notariés susceptibles d’être établis par
un consulat mais également l’extrême complexité des tarifs
22
.
21
La légalisation de signature est une mesure administrative qui consiste à
authentifier une signature et la qualité du signataire par l’apposition d'un contreseing
officiel.
22
Cette complexité est, dans une moindre mesure valable pour l’ensemble des droits
de chancellerie qui prévoient pas moins de 37 rubriques réparties chacune en sous-
rubriques et différenciant les droits applicables aux Français enregistrés de ceux qui
ne le sont pas. En comparaison, les «
consular fees
» applicables dans les consulats
britanniques, qui pourtant ne procèdent à aucune opération gratuite, tiennent sur
25 lignes. Une case générale intitulée « frais pour des prestations impliquant d’autres
services consulaires » prévoit un droit fixe de 130£ à ajouter aux éventuels coûts
directs.
42
COUR DES COMPTES
III
-
Certaines missions autofinancées ou
susceptibles de l’être
A - Une mission payante et autofinancée : la délivrance
des visas aux ressortissants étrangers
1 -
L’examen de la délivrance des visas d’un point de vue
économique
23
a)
Une activité globalement rentable
Les postes consulaires ont instruit en 2012 plus de 2,6 millions de
demandes de visas (moins de 9 % de refus) générant plus de 126 M€
annuels de recettes brutes (soit 78 M€ de recettes nettes) ainsi que des
externalités positives non évaluées.
Les coûts liés à la production des visas sont évalués par le
ministère des affaires étrangères à 22 € en moyenne alors qu’ils sont
facturés 60 € aux demandeurs
24
. Ce montant est même limité à 14 € dans
les postes pilotes pour le contrôle de gestion, pour lesquels des données
fines sont disponibles
25
. Il existe cependant de fortes disparités selon les
pays, le nombre de visas traités et la nature des visas : ainsi à Shanghai, le
coût moyen sur 2011 s’établissait à 9 € alors qu’à Genève, où sont
essentiellement traités des visas long-séjour, ce même coût atteignait
193 €.
C’est pourquoi, dans certains pays européens, le ministère des
affaires étrangères a engagé un mouvement de regroupement de la
délivrance de visas qui se justifie notamment par la diminution du nombre
de demandes entraînée par la création de l’espace Schengen. Malgré ce
mouvement, les coûts de production des visas dans l’espace Schengen
(117 € en moyenne) restent supérieurs aux prix auxquels ils sont facturés.
À cet égard, la revalorisation des droits de chancellerie actuellement à
23
Le traitement des procédures de délivrance des visas, dont la Cour a recommandé la
modernisation et la simplification, a fait l’objet d’une insertion dans son rapport
public de 2013 ; un plan d’action conjoint entre le ministère de l’intérieur et le
ministère des affaires étrangères a été élaboré.
24
Réponse à une question posée par le député M. Jérôme Lambert dans le cadre la
discussion du projet de budget 2013.
25
Indicateurs SIGMA de coût unitaire d’un visa pour les postes pilotes en 2012 –
Tableau de synthèse des activités consulaires.
LES MISSIONS CONSULAIRES
43
l’étude doit constituer l’occasion de tendre vers un équilibre budgétaire
de l’activité de délivrance de visas dans la zone Schengen.
b)
Une activité concurrentielle et tendue sur le plan des effectifs
La rentabilité de l’activité de délivrance des visas impose une
réactivité accrue aux services consulaires dans la mesure où, s’agissant
des visas touristiques, elle s’exerce pour l’ensemble de l’espace
Schengen. D’autres pays membres sont ainsi susceptibles de fournir le
même service dans des conditions de délivrance plus confortables ou plus
courtes.
C’est à ce titre que le ministère des affaires étrangères s’est vu
doter de 75 ETPT supplémentaires sur le triennal 2013-2015 dédiés à
l’instruction des visas.
Les consulats du Royaume-Uni et d’Allemagne paraissent à ce
sujet mieux armés en personnel : ainsi, le consulat d’Allemagne à
Shanghai, qui délivre 90 000 visas, emploie 40 personnes au service des
visas quand il y en a 23 au consulat général de France pour traiter
110 000 demandes. La situation est similaire au consulat du Royaume-
Uni (70 personnes pour 85 000 visas).
De plus, force est de constater que l’organisation du service des
visas dans les consulats français ne suit pas la saisonnalité des demandes,
provoquant de ce fait des périodes de tensions très fortes. À Shanghai,
l’exercice 2012 s’est même traduit par la mise en place de quotas alors
que, dans le même temps, des actions étaient entreprises pour susciter le
déplacement des touristes ou des investisseurs chinois vers la France.
Il en ressort, sans sous-estimer l’effort déjà consenti par le
ministère pour soutenir les postes soumis à des pics d’activité saisonniers,
et en complément du renfort d’effectif structurel donné aux postes les
plus dynamiques en terme de délivrance de visas, qu’une plus grande
souplesse d’organisation doive être apportée à ces même postes par
l’affectation de vacataires aux périodes les plus chargées.
c)
Le risque migratoire et la question des visas
Les objectifs de productivité et de réactivité en matière de visas
répondent pour l’essentiel à l’objectif de diplomatie économique
poursuivi par le Département. Quelques réserves sont parfois émises
tendant à pointer le risque migratoire qui y serait associé.
44
COUR DES COMPTES
Il semble, pour les seules diligences opérées dans le cadre de ce
contrôle, que les consulats s’efforcent de concilier cette approche
nouvelle avec la prévention du risque migratoire.
En Chine, par exemple, les agences accréditées bénéficient de
facilités pour l’obtention de visas pour leurs clients. En contrepartie, les
visas sont annulés au retour des touristes.
2 -
La représentation dans le domaine des visas : un bilan
économique à mesurer
La France est actuellement représentée avec succès, pour
l’émission de visas, dans 26 postes à travers le monde, par des pays
appartenant à l’espace Schengen. Elle assure à l’inverse cette
représentation au profit de 22 pays de l’espace Schengen.
Le solde de cette activité est présenté comme globalement
bénéficiaire par le ministère des affaires étrangères, qui se fonde sur la
balance des recettes perçues ; en effet, la France délivre plus de visas
qu’elle n’en délègue
26
; or, les accords de représentation prévoient que le
pays représentant conserve les droits afférents.
Il n’est néanmoins pas établi, faute de comptabilité analytique
complète, que les visas délivrés par la France pour le compte d’autre pays
de l’espace Schengen, le soient dans des conditions économiquement,
sinon favorables pour elle, du moins équilibrées puisque le coût de
production
des
visas
dans
les
postes
mutualisés
n’est
pas
systématiquement connu.
L’impact financier de la mise en oeuvre de l’objectif de
mutualisation entre pays de l’espace Schengen, et éventuellement le
montant d’une juste compensation financière, gagneraient ainsi à être
mieux évalués.
3 -
L’externalisation de la délivrance
S’agissant du recueil des demandes de visas, 29 postes dans
lesquels l’activité de délivrance est la plus forte (plus de 10 000 visas par
an) ont externalisé tout ou partie de la prise de rendez-vous, du recueil et
de la vérification des documents nécessaires à la demande de visas, et de
la collecte des frais. L’instruction des demandes sur le fond reste de la
compétence exclusive des consulats.
26
Les recettes générées s’élèvent à 2,30 M€ tandis que les « manques à gagner »
s’élèvent à 873 K€ en 2012.
LES MISSIONS CONSULAIRES
45
Cette procédure permet d’améliorer les conditions d’accueil des
demandeurs, de diminuer des files d’attente aux consulats, de réduire les
délais d’instruction et de maîtriser le plafond d’emplois consacrés à
l’instruction des demandes de visas.
Un contrôle de l’exactitude et de l’exhaustivité des sommes
versées au consulat de Shanghai a par ailleurs mis en évidence le bon
niveau de contrôle mis en place localement.
Ce service, à la charge du demandeur, est facturé en moyenne une
trentaine
d’euros,
soit
le
maximum
autorisé
par
le
règlement
communautaire des visas du 13 juillet 2009, dit « code Schengen ». Des
exceptions existent cependant, au choix du demandeur, pour bénéficier de
prestations
supplémentaires
contre
rémunération.
On
peut
par
comparaison relever que les États-Unis et le Royaume-Uni (dont les tarifs
de délivrance sont plus élevés), non seulement proposent des tarifs
différenciés, mais encouragent cette dynamique par la mise en place de
services de plus en plus sophistiqués et innovants au bénéfice de certaines
catégories de demandeurs (entretien par Skype pour les étudiants, prise
d’empreinte à domicile pour les chefs d’entreprises, délivrance en 24 ou
48 heures etc.) que ne proposent pas encore les pays appartenant à
l’espace Schengen.
B - Une mission dont la gratuité est discutable : les
transcriptions
1 -
Définition et données d’activité
La transcription d’un acte d’état civil étranger consiste à dresser un
nouvel acte opposable en droit français sur la base des informations
vérifiées figurant dans l’acte original. Une telle transcription permet la
mise à jour du registre d’état civil. L’activité de transcription au niveau
mondial, qui dépasse les 123 000 actes en 2012 est en nette croissance
(+ 30 % en 10 ans).
46
COUR DES COMPTES
La transcription des actes d’état civil incombe au service central de
l’état civil depuis 1994 pour les actes dressés en Algérie (depuis 1994), en
Tunisie (2009) et au Maroc (2010)
27
. Le service assure à lui seul 30 % des
transcriptions. Une nouvelle extension était prévue s’agissant des
transcriptions des actes établis en Allemagne (4 700 actes annuels soit
4 % du total) ; jugée contre-productive, elle a été abandonnée.
2 -
Les effets d’un transfert intégral ou partiel des transcriptions
au service central de l’état civil ont incertains
Six postes établis dans des pays, où au moins une des langues
officielles est le français, sont à l’origine de 30 % des transcriptions
effectuées à l’étranger. Le transfert de cette activité au service central de
l’état civil pourrait à ce titre représenter un gisement de rationalisation.
La direcion des français à l’étranger se montre très réservée quant
à une telle évolution. Elle fait valoir que le transfert de la transcription
des actes dressés au Maroc et en Tunisie ne n’est pas traduit par des gains
d’ETPT, et que les locaux du service central de l’état civil ne suffiraient
pas à loger l’effectif nécessaire au traitement de cette mission nouvelle.
Les vérifications opérées sur place confirment que la productivité
du service central de l’état civil est inférieure à celle observée dans
certains postes. La productivité du poste de Genève atteint 1 265 actes par
agent quand celle du service central de l’état civil atteint environ 700
actes par agent. Les vérifications à opérer sont cependant moins
nombreuses et moins complexes pour la Suisse que pour l’Algérie, le
Maroc et la Tunisie. Les productivités observées en Chine, en Argentine
et au Brésil sont quant à elles beaucoup plus proches de celles du service
central de l’état civil.
Parallèlement, le programme d’amélioration des missions et de
l’activité consulaire vise à mettre en place un registre d’état civil
électronique central pour les demandes de transcription d’actes et à
dématérialiser le processus de demande et de suivi des transcriptions
d’actes ce qui conforte la pertinence d’un renforcement de la
centralisation et d’un accroissement corrélatif des compétences du service
central de l’état civil.
27
La mesure RGPP n° 121 avait décidé « la mise à l’étude de la création d’une
préfecture des Français de l’étranger à Nantes, qui aurait vocation à centraliser les
fonctions d’état civil des Français de l’étranger ». Le champ d’application de cette
réforme a été réduit à la centralisation auprès du service central d’état civil de Nantes
de la transcription des actes d’état civil étrangers établis pour les Français dans les
trois pays du Maghreb.
LES MISSIONS CONSULAIRES
47
Par comparaison, le Royaume-Uni s’apprête à transférer sur son
territoire l’ensemble de ses services d’état civil, l’Allemagne ayant déjà
fait de même.
Enfin, bien que des travaux détaillés quant à son impact en
personnel, n’aient pu être conduits, le transfert au moins partiel de cette
activité vers un service qui dispose désormais d’une expérience établie
devrait permettre des économies structurelles liées à l’industrialisation du
processus, et contribuer à l’effort de réduction des ETPT demandé au
ministère des affaires étrangères.
Dans un premier temps toutefois, il est utile d’approfondir la
démarche engagée dans certains pays disposant d’un réseau consulaire, de
centralisation dans un seul poste des fonctions d’état civil, dont les
transcriptions font partie.
3 -
Mais la gratuité de la prestation est discutable
Aucun autre pays, hormis la France, n’assure la transcription des
actes d’état civil. L’approche française se justifie cependant à la lumière
de la sophistication de son état civil ; elle facilite également
l’établissement des actes subséquents.
Il s’agit pour autant d’un service destiné à faciliter les démarches
des usagers français ou étrangers pour faire valoir leur état civil. À cet
égard, il est tout à fait comparable aux services rendus par les postes
consulaires à titre onéreux comme par exemple les légalisations d’actes
(de 9 à 18 €), les traductions en vue de la transcription (de 9 à 14 €) ou les
copies d’acte (jusqu’à 18 €). Il demeure cependant à ce jour totalement
gratuit.
Aussi, sans remettre en cause le principe même de la transcription,
la facturation de ce service à l’usager pourrait être raisonnablement
envisagée, sur la base, par exemple, du coût unitaire des actes transcrits
ressortant des tableaux de bord du contrôle de gestion (100 €).
IV
-
Les missions diverses
A - L’action sociale à l’étranger : un système unique au
monde pour des dispositifs variés
Les Français à l’étranger bénéficient, au titre de l’article 5 de la
convention de Vienne qui prévoit le secours et l’assistance aux
ressortissants de l’État d’envoi, de dispositifs systématiques, à caractère
48
COUR DES COMPTES
social, sous des formes très diverses. Des comités consulaires pour la
protection et l’action sociale (CCPAS), institués auprès des chefs de
poste, sont consultés pour l’utilisation des crédits d’assistance dont
dispose le ministère. La France est le seul pays à avoir mis en place un tel
système d’action sociale au bénéfice de ses ressortissants.
1 -
Les aides sociales versées par les comités consulaires pour la
protection et l’action sociale (CCPAS)
En 2010 et 2011, ces aides étaient réparties de la manière
suivante :
Tableau n° 4 :
répartition des aides sociales versées par les CCPAS
de 2010 à 2012
En €
2010
2011
2012
Allocation de solidarité (personnes âgées)
7 394 074
7 417 735
6 935 523
Allocation pour handicapés
5 925 319
5 965 611
6 153 138
Allocations à durée déterminée
124 905
79 402
108 481
Secours mensuels spécifiques enfants
485 646
586 757
616 125
Secours occasionnels
795 629
629 979
488 822
Aides exceptionnelles
58 282
34 730
52 708
Secours occasionnels UE
286 917
299 197
280 857
TOTAL
15 070 771
15 013 411
14 635 654
Source : direction des français à
l’étranger
Ces aides bénéficient à un peu plus de 5 000 allocataires, dont près
de la moitié se trouvent en Afrique et un quart en Amérique du Sud.
L’aide individuelle moyenne ressort ainsi à près de 3 000 € annuels.
Un plafond dit « taux de base » constitue le seuil maximal
d’éligibilité à une aide, les aides accordées complétant ensuite les
ressources des bénéficiaires à hauteur du taux de base. Cependant, ce
plafond atteint par endroit un montant plus élevé que celui du revenu de
solidarité active pour une personne seule en France en 2013 (483 €) :
500 € au Maroc, 524 € en Argentine et 600 € au Brésil en 2012, même
s’il demeure plus faible que le montant de l’allocation de solidarité aux
personnes âgées.
Sur le territoire de l’Union européenne et de l’Association
européenne de libre-échange (AELE), les aides sociales ont été
supprimées à compter du 1er avril 2010, les ressortissants français ayant
été invités à s’adresser à leur pays de résidence. Néanmoins, certaines
aides sociales locales étant moins favorables que celles initialement
LES MISSIONS CONSULAIRES
49
versées par la France à ses ressortissants, un « filet de sécurité », en
principe temporaire, a été instauré. Ce filet de sécurité a été remplacé à
compter du 1
er
janvier 2012 par une « prestation d’assistance consulaire ».
Son coût est en diminution sensible depuis 2009, mais atteignait encore
480 000 € en 2012 (soit 3 % des crédits d’action sociale). Il constitue, au
sein des crédits d’aide sociale, une redondance singulière.
Les missions conduites sur place à Sao Paulo, Casablanca et
Buenos-Aires (5
ème
plus gros poste concernant les dépenses d’action
sociale : 6,5 % des crédits CCPAS à lui seul), montrent que ces aides
sociales sont versées essentiellement à des Français résidant de longue
date dans ces pays.
2 -
Les subventions à des organismes locaux d’entraide et de
solidarité (OLES) ou « sociétés françaises de bienfaisance »
agissant pour les Français à l’étranger
Une centaine d’associations de droit local agissent comme
partenaires de l’État au profit des ressortissants français démunis et ont
bénéficié en 2012 de plus de 546 000 € de subventions. Face à ce qui
apparaît comme un saupoudrage de ces crédits, le ministère fait valoir
pour sa part que ces subventions « permettent d’apporter de réels
secours ».
3 -
Les rapatriements sanitaires ou pour indigence : un coût à
mieux maîtriser
Les postes consulaires facilitent, voire organisent et financent, le
rapatriement des Français en difficulté. Le coût de ces mesures, loin
d’être négligeable, est très variable d’un exercice sur l’autre :
Tableau n° 5 : nombre et coût des rapatriements
2010
2011
2012
Nombre de rapatriements
429
320
407
dont
rapatriements
avec engagement
financier
381
249
324
Coût en €
703 000
440 000
590 000
Source :
direction des français à l’étranger
Si faute d’une analyse exhaustive de chacun des rapatriements, il
n’est pas possible de se prononcer sur leur justification individuelle, il
faut constater qu’aucun texte réglementaire n’encadre cette pratique qui
s’apparente à une mesure gracieuse. Dans ces conditions, et considérant
50
COUR DES COMPTES
le coût significatif que peut atteindre la prise en charge des rapatriements
de Français vers le territoire national, il est nécessaire de :
-
définir plus précisément les conditions de remboursement de la
part des bénéficiaires ;
-
renforcer l’information des Français se rendant à l’étranger
quant aux limites de l’intervention des autorités françaises dans
ce domaine (« pop-up » sur la page « conseils aux voyageurs »,
diffusion systématique d’un avis à l’occasion de la remise d’un
passeport ou d’une carte d’identité, par exemple).
Par ailleurs, cette procédure est parfois détournée de son objet. En
2012, parmi les 411 rapatriements dénombrés par le ministère, 65 ont été
opérés au départ de Madagascar et Pondichéry au profit de jeunes gens
sans ressources partant suivre leurs études en France. Ces déplacements
qui prévoient en outre un billet retour ne peuvent être considérés comme
un rapatriement. L’examen de leur bien-fondé n’est pas l’objet de ce
rapport ; en revanche, il apparaît qu’ils doivent être traités de manière
différenciée et financés comme tels, si le besoin est avéré. Le budget du
ministère des affaires étrangères ne paraît à cet égard pas nécessairement
le plus approprié pour supporter cette dépense.
4 -
L’instruction des demandes d’accession à la 3
ème
catégorie
aidée de la Caisse des Français de l’étranger
La Caisse des Français de l’étranger (CFE) gère le régime
autonome de sécurité sociale des expatriés, qui fonctionne sur la base
d’une affiliation volontaire. Les Français de l’étranger disposant de
revenus limités peuvent bénéficier d’une prise en charge par l’État d’une
partie des cotisations à acquitter. Dans ce cadre, conformément à l’article
D 766-3 du code de sécurité sociale, les demandes d’affiliation sont
déposées auprès des services consulaires qui sont chargés de contrôler les
ressources des demandeurs.
Ce dispositif comptait 3 159 adhérents fin 2012, en légère baisse
par rapport à 2011. Le montant du concours de l’État s’élève à 498 000 €
par an. La majorité des bénéficiaires est installée en Afrique, qui
rassemble 2/3 des affiliés.
LES MISSIONS CONSULAIRES
51
5 -
L’adoption internationale
Les adoptions internationales, dont le nombre a été divisé par deux
depuis 2010
28
, sont gérées en administration centrale par la Mission de
l’adoption internationale.
Le rôle des consulats en la matière est essentiellement limité à la
délivrance de visas. Cette tâche s’accompagne d’une mission informelle
de conseil et d’accompagnement des familles sur place. Le cas échéant,
les consulats sont sollicités pour effectuer les enquêtes sociales auprès des
demandeurs sollicitant un agrément. Cette pratique administrative, qui
n’est pas évaluée au plan mondial, est systématique dans certains pays
comme la Chine, comme l’a souligné le consulat de Shanghai. Elle
mériterait sans doute de s’inscrire dans un cadre réglementaire plus
précis.
6 -
L’aide à l’accès à l’emploi et à la formation professionnelle et
animation des comités consulaires pour l’emploi et la formation
professionnelle (CCPFPE) : une efficacité limitée
L’arrêté du 5 février 1986 prévoit la mise en place de comités
consulaires pour l’emploi et la formation professionnelle auprès du chef
de poste consulaire dans les circonscriptions consulaires comptant au
moins 5 000 immatriculés.
Bien que cette obligation ne soit pas systématiquement respectée,
le coût en 2012 s’est élevé à près de 640 000 € délégués aux postes
consulaires, auxquels il convient d’ajouter 650 000
€ d’autofinancement
et 1,5 M€ mis en place par la Direction générale de l’emploi et de la
formation professionnelle pour les formations ayant lieu en France.
Ce dispositif appelle plusieurs observations :
-
le taux de placement s’établit à environ 22 % ce qui, sans être
négligeable, ne constitue pas nécessairement un résultat
meilleur que celui que pourrait atteindre une agence locale de
placement professionnel, d’autant que 10 % seulement des
demandeurs n’ont aucune qualification ;
-
dans l’Union européenne, au sein de laquelle les politiques
d’accès à l’emploi peuvent pourtant être considérées comme
proactives, certains CCPEFP « ont des résultats faibles et des
28
3 508 en 2010, 2 003 en 2011 et 1 569 en 2012.
52
COUR DES COMPTES
coûts de placement très élevés par rapport à la moyenne
mondiale »
29
;
-
en Afrique, les bénéficiaires des prestations des CCPFPE sont
pour
l’essentiel
« des
binationaux
déscolarisés
et
insuffisamment formés
30
» ; il s’agit dans ce cas, d’un système
s’apparentant davantage à une aide sociale qui n’a pas pour but
d’accompagner l’installation de Français ou de conjoints de
Français expatriés, mais de suppléer un système local
défaillant.
Le ministère des affaires étrangères s’intérroge sur le maintien de
ces structures, dont il a déjà engagé la réduction.
7 -
Les transferts de fonds par voie de chancellerie
Une procédure de transfert par voie de chancellerie de fonds mis
en place par des proches en France auprès de la direction spécialisée des
finances publiques à l’étranger (DSFiPE), a permis, outre les 350 détenus
pour lesquels cette procédure a été utilisée, à 88 personnes en 2011 et
74 personnes en 2012 de recueillir des fonds de subsistance via le
consulat. Compte tenu des canaux privés existant pour les transferts
d’argent internationaux et du fait que ce circuit assimile la DSFiPE à une
banque de détail, cette possibilité offerte aux ressortissants français
mériterait sans doute d’être circonscrite aux seuls cas dans lesquels un
transfert de fonds par un opérateur privé n’est pas possible, étant entendu
qu’elle permet d’apporter une solution aux situations urgentes et
difficiles.
8 -
La mission de conseil
En dehors du traitement concret des dossiers d’action sociale
présentés supra, les visites sur place ont permis de constater qu’une partie
significative des missions confiées aux services chargés des affaires
sociales dans les postes consulaires consistait à informer les Français des
questions relatives au fonctionnement des assurances sociales, à la
scolarité, à la fiscalité, à l’emploi, à la création d’entreprise, au
recouvrement des créances alimentaires, etc.
29
Rapport du directeur des Français à l’étranger et de l’administration consulaire
2012, page 84.
30
Rapport du directeur des Français à l’étranger et de l’administration consulaire
2012, page 85.
LES MISSIONS CONSULAIRES
53
Les agents des consulats exercent cette mission d’information avec
un grand dévouement. Il apparaît néanmoins que cette mission de conseil,
qui occasionne une charge de travail dont l’estimation est complexe,
n’entre pas dans les missions explicitement prévues par la Convention de
Vienne. Les informations délivrées sont par ailleurs accessibles par
d’autres canaux officiels auxquels le réseau consulaire n’a pas à se
substituer.
En conséquence, s’il existe des voies de rationalisation des
missions confiées aux consulats, c’est dans les fonctions détachables de
tout pouvoir régalien et a fortiori non explicitement prévues par la
convention de Vienne qu’elles doivent être prioritairement recherchées.
Le conseil généraliste en fait partie. À cet égard, il n’est pas interdit de
compenser une réduction de l’activité de conseil et d’assistance en
préférant faire figurer sur le site internet du consulat ou sur une brochure
en libre accès les informations générales délivrées aux ressortissants
français.
B - L’instruction des demandes de bourses scolaires
31
Le code de l’éducation prévoit que « les bourses accordées par
l’Agence pour l’enseignement du français à l’étranger sont proposées par
des commissions locales instituées auprès des postes diplomatiques ou
consulaires et attribuées après avis d’une commission nationale ».
En 2012, plus de 33 000 demandes ont ainsi été examinées et
26 000 bourses accordées pour un montant exécuté de 117 M€. Les
modalités d’attribution ont évolué en 2013, substituant une logique
d’enveloppe limitative à la logique de guichet précédemment en vigueur.
Au plan mondial, sur la base de l’échantillon de demandeurs à la
rentrée 2012, la réforme
32
permet de faire entrer dans le dispositif des
bourses environ 400 familles sur les 1 000 déclarées hors barème en
application des précédentes règles d’attribution. Les premiers retours de
l’examen administratif fait par les consulats pour la première vague de
bourses du rythme Nord confirme par ailleurs cette tendance puisqu’un
quart des demandes concerne des enfants jusqu’ici inconnus de l’Agence
31
Cette question a été abordée, sous l’angle budgétaire, dans le référé du 12
septembre 2013 et dans le relevé d’observations définitives de la Cour des comptes
relatif à l’enseignement du français à l’étranger de juin 2013.
32
Source : document intitulé « La réforme du dispositif des bourses scolaires pour les
élèves français scolarisés dans le réseau d’enseignement français à l’étranger »,
ministère des affaires étrangères, 11 décembre 2012.
54
COUR DES COMPTES
pour l’enseignement français à l’étranger. La réforme ayant été conduite à
enveloppe contrainte, il s’ensuit qu’une partie des familles bénéficieront
de quotités inférieures à celle dont elles bénéficiaient jusqu’en 2012.
Sur un plan strictement administratif, cette réforme se traduit donc
surtout, dans les postes qui recensent un grand nombre de Français, par
une augmentation significative du nombre de dossiers à instruire avant
leur présentation en commission locale des bourses.
Sur le fond de la mission, il semble que soient atteintes les limites
de la compétence consulaire pour une mission qui accapare, dans un poste
comme celui de Shanghai ou Genève, l’équivalent d’un demi ETPT et
presqu’un ETPT à Buenos Aires. Cela est d’autant plus vrai que le circuit
de décision fait appel à plusieurs intervenants dans un processus itératif
destiné à tenir compte, dans la fixation des enveloppes locales, des
évolutions structurelles (nombre d’élèves, ressources des familles
notamment). En effet, après notification d’une enveloppe indicative et
une fois les dossiers déposés, ces derniers sont instruits par le consulat qui
fait ensuite part de ses orientations à l’Agence pour l’enseignement
français à l’étranger . Cette dernière notifie une enveloppe limitative aux
consulats
33
, qui achèvent sur cette base l’instruction les dossiers avant
leur examen par la commission locale des bourses, laquelle émet un avis,
à nouveau transmis à la commission nationale qui se prononce de manière
définitive sur l’attribution et la quotité de bourse octroyée.
La réforme engagée a permis de juguler la hausse des dépenses
dans un climat de dialogue constructif avec les postes et les représentants
des bénéficiaires. Il est toutefois noté à la fois la complexité du circuit
d’attribution et la charge pesant sur les consulats. Dans ce sens, et dès lors
que la nouvelle logique d’enveloppe sera pleinement intégrée par
l’ensemble des postes, une simplification du circuit pourrait constituer
une piste de rationalisation permettant de diminuer le nombre
d’intervenants et d’accélérer le traitement des dossiers.
C - Les rapports avec les systèmes judiciaires étrangers
1 -
La protection des détenus
En vertu de l’article 36 de la Convention de Vienne qui dispose
que « les fonctionnaires consulaires ont le droit de se rendre auprès d’un
ressortissant de l’État d’envoi qui est incarcéré », ainsi que de
33
Et propose le cas échéant des mesures générales comme le plafonnement des frais
pris en charge.
LES MISSIONS CONSULAIRES
55
23 conventions consulaires bilatérales, les postes suivaient en 2012 plus
de 2 200 détenus.
Un dépliant du ministère des affaires étrangères détaille l’ensemble
des services du consulat à l’égard des personnes détenues qui implique
notamment :
-
le contrôle des conditions de détention et de l’effectivité de
l’accès à un avocat et à la famille ;
-
une visite « dès que possible » suivie d’autres visites dont « la
fréquence dépendra des conditions de détention et de la
distance » ;
-
la communication d’une liste d’avocats francophones ;
-
la transmission du courrier lorsque les services postaux locaux
sont défaillants ;
-
l’achat et l’acheminement de médicaments avec l’argent du
détenu lorsque l’établissement de détention ne s’acquitte pas de
cette obligation ;
-
l’assistance « dans la mesure du possible » aux audiences du
procès.
L’instruction relative à la protection des détenus en date du
8 novembre 2010 demande aux postes de renseigner pour chaque
personne détenue une « fiche affaire » comportant les renseignements de
base sur l’identité et la situation du détenu ; une fiche d’actualisation est
prévue. Les postes situés dans les pays de l’Union européenne sont
dispensés de cette formalité.
En début d’année, tous les postes consulaires, y compris ceux
situés en Europe, adressent une fiche récapitulative à la direction des
français à l’étranger. Ce suivi centralisé des détenus, qui répond à un
souci légitime de connaissance de la population, apparaît comme un
objectif exigeant eu égard aux difficultés de mise à jour et de
connaissance exhaustive de la liste des détenus. Le Département
reconnaît à cet égard que « les données portant sur les détenus sont à
analyser avec précaution car elles sont pour l’année 2009 surévaluées et
pour les années suivantes sous-évaluées ».
Dans sa réponse initiale, la direction des français à l’étranger
indiquait que les consulats organisaient « au minimum une à deux visites
consulaires en détention par personne et par an » ; les statistiques dont ils
disposent font état de trois à quatre visites consulaires en détention par
personne et par an, en moyenne. Les éléments recueillis auprès des postes
démontrent que les pratiques en la matière sont variables. Les postes
réservent en général leurs interventions aux cas les plus problématiques,
56
COUR DES COMPTES
ce qui témoigne d’une économie de moyens qu’il est de bon sens de
préserver.
2 -
La coopération judiciaire
Conformément au décret 46-2390 du 23 octobre 1946, les consuls
« assurent la remise aux intéressés […] sans frais des actes judiciaires et
extrajudiciaires » (4 000 actes par an), « transmettent les demandes
d’extradition » (235 nouvelles demandes en 2012) et transmettent les
commissions rogatoires internationales (460 demandes en 2012).
Les postes transmettent également les demandes de transfèrement
des détenus au titre soit d’une des 25 conventions bilatérales en vigueur,
soit de la Convention du Conseil de l’Europe sur le transfèrement des
personnes condamnées (75 cas par an). Enfin, les postes sont associés au
suivi des négociations bilatérales de conventions judiciaires en matière
pénale.
V
-
Les interrogations liées au projet de directive
relative à la protection consulaire des citoyens de
l’Union européenne à l’étranger
L’article 23 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
(«TFUE») reconnait aux citoyens de l’Union qui voyagent ou qui résident
dans un pays tiers dans lequel l’État-membre dont ils sont ressortissants
ne dispose pas d’une ambassade ou d’un consulat le droit de bénéficier de
la protection des autorités consulaires de tout autre État-membre.
Néanmoins, le libellé succinct des dispositions du traité n’a pas
suffi à en faire un droit effectif, d’autant qu’aucun consensus clair ne s’est
dégagé sur les responsabilités que ce droit impliquait alors que les
pratiques nationales en matière consulaire diffèrent.
La Commission européenne a donc cherché à préciser le sens à
donner à l’article 23 et a présenté un projet de directive relative à la
protection consulaire des citoyens de l’Union le 14 décembre 2011.
Ce projet, vivement critiqué par le ministère des affaires
étrangères, comporte plusieurs faiblesses :
-
il affirme (article 4) le principe du libre-choix du service
consulaire auquel le citoyen peut s’adresser ;
LES MISSIONS CONSULAIRES
57
-
l’exposé des motifs fait référence aux « pratiques communes en
matière consulaire » sans préciser ce que ces pratiques
recouvrent ;
-
le projet ne précise pas si cette protection consulaire vaut en
toutes circonstances ou seulement en cas de crise majeure ;
-
enfin et peut-être surtout, il n’est prévu de mettre en place
aucun mécanisme de financement mais un système complexe
de remboursement au cas par cas.
La proposition de directive pourrait dans ces conditions présenter
trois risques majeurs pour le réseau consulaire français :
-
compte-tenu des pratiques plus protectrices du réseau français
par rapport aux autres pays de l’Union, et du principe du libre-
choix énoncé supra, l’adoption de la directive pourrait conduire
les citoyens non représentés à se tourner en priorité vers les
services consulaires français, dont le réseau, un des plus denses,
est déjà structurellement plus exposé à ce risque ;
-
l’absence de mécanisme de financement fait peser un risque sur
le coût supporté
in fine
par l’État prestataire car il implique des
demandes de remboursement dont les justifications seront
lourdes et complexes à produire ;
-
certains pays pourraient abandonner leur système sécuritaire et
faire appel au réseau consulaire français au coup par coup,
accroissant le nombre de personnes à secourir.
Par ailleurs, si la Commission évalue le coût annuel du dispositif à
652 000 €, le ministère des affaires étrangères estime sa quote-part
potentielle à plus de 92 M€ en se fondant sur un nombre de citoyens non
représentés beaucoup plus élevé et sur une sollicitation du réseau français
plus importante que celui de ses partenaires, en raison de sa densité.
58
COUR DES COMPTES
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
_________
Les consulats français se voient confier un nombre important de
missions, certes variable en fonction des postes, qui se rapportent de
manière plus ou moins directe à la protection et à l’administration des
Français établis ou de passage à l’étranger. Les comparaisons qui
peuvent être établies avec les pratiques des pays disposant d’un réseau et
d’une communauté expatriée comparables montrent l’engagement
particulier de la France dans cette démarche.
Les années récentes ont de ce point de vue enregistré un
accroissement
spectaculaire
des
missions
attribuées
aux
postes
consulaires, auxquelles les agents du ministère ont tenté de répondre au
mieux, non sans provoquer en retour une attente – voire une exigence –
de plus en plus grande de la part des ressortissants français, qu’ils soient
de passage ou durablement installés à l’étranger.
Les limites de ce modèle sont désormais atteintes, en raison, d’une
part, de la croissance du nombre de Français expatriés et de ceux qui
voyagent, mais aussi et d’autre part de l’attrition programmée des
moyens budgétaires et humains dont sont dotés les postes à l’étranger
(-125 ETPT sur le triennal). Elles prennent en outre un relief particulier
en regard du projet de directive européenne sur la protection consulaire.
Il devient dès lors nécessaire d’opérer des choix, notamment dans
les pays de l’Union européenne, parmi les priorités actuellement
assumées par le réseau. Ces choix peuvent relever soit de la simple
rationalisation, soit d’orientations stratégiques ou politiques. Dans cette
perspective, la Cour propose plusieurs pistes de réflexion : accroissement
de la dématérialisation, réduction du nombre d’auditions prénuptiales,
limitation
de
la
délivrance
des
cartes
nationales
d’identités,
rationalisation des modalités de vote à l’étranger, suppression ou
allègement de taches annexes exercées pour le compte d’autres
ministères, extinction progressive des compétences notariales, facturation
des transcriptions et centralisation progressive de leur traitement,
encadrement des rapatriements notamment. La mise en oeuvre de ces
mesures autoriserait la constitution de structures consulaires plus légères
et constituerait également une évolution très sensible des modalités selon
lesquelles les missions consulaires ont jusqu’ici été envisagées.
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
simplifier les démarches administratives à l’étranger en liant
l’inscription au registre mondial des Français établis hors de
France à l’inscription sur les listes électorales, et en
élargissant
les
traitements
à
distance
proposés
sur
l’application Monconsulat.fr ;
LES MISSIONS CONSULAIRES
59
2.
revaloriser les droits de chancellerie et en particulier le tarif
de délivrance des passeports à l’étranger ;
3.
engager une réflexion sur la limitation des conditions de
délivrance des cartes nationales d’identité à l’étranger ;
4.
rationaliser les modalités de vote à l’étranger et s’interroger
sur les modalités de l’organisation de
la représentation des
Français à l’étranger au Parlement européen ;
5.
mettre progressivement fin à l’exercice des compétences
notariales par les consulats.
.
Chapitre II
Les moyens de l’administration
consulaire
I
-
L’animation du réseau consulaire par la
direction des Français à l’étranger
A - La direction des Français à l’étranger
Pour assurer l’animation du réseau consulaire, la direction des
français à l’étranger (DFAE) exerce des fonctions d’état-major en
s’appuyant sur trois entités :
-
le service des Français à l’étranger fixe notamment les
orientations de l’activité des consulats et participe à la
définition de la carte des implantations consulaires ;
-
le service des conventions, des affaires civiles et de l’entraide
judiciaire négocie et assure le suivi des accords internationaux
touchant à la situation des personnes (circulation, fiscalité,
sécurité sociale). C’est en son sein que se situent le service
central de l’état civil et le centre de traitement des documents
sécurisés, localisés à Nantes ;
-
la mission de l’adoption internationale, créé en mars 2009, est
l’autorité centrale française pour l’adoption internationale,
instance prévue par la Convention de La Haye relative à la
62
COUR DES COMPTES
protection de l’enfance et la coopération en matière d’adoption
internationale, dont la France est signataire.
La direction des français à l’étranger assure le secrétariat général
de l’Assemblée des Français de l’étranger et siège également au conseil
d’administration de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger ,
ainsi que de l’Office français de l’immigration et de l’intégration.
Au niveau central, la direction des français à l’étranger comprend
également la mission pour la politique des visas, qui participe à la
détermination et à la mise en oeuvre de la politique en matière de
délivrance des visas conjointement avec le ministère de l’intérieur. Enfin,
une mission de gestion administrative et financière assure le suivi régulier
de l’allocation des ressources humaines et budgétaires, la production
d’études statistiques et le développement des outils informatiques et du
contrôle de gestion pour permettre un pilotage optimum des moyens
confiés au programme.
B - Le pilotage des activités consulaires
Le pilotage des activités consulaires s’illustre particulièrement
dans la démarche de performance déjà ancienne et dans le récent
programme d'amélioration et de modernisation de l’administration
consulaire.
1 -
La démarche de performance
Le programme 151 est l’un des premiers programmes budgétaires
à s’être associé à la démarche de performance initiée par la LOLF. Cette
démarche s’appuie sur le contrôle de gestion mis en place dès 2006,
particulièrement au sein du service central d’état civil et du centre de
traitement des documents sécurisés, qui sont les deux principaux
« services-métier » de la direction des français à l’étranger puis s’est
étendue au réseau depuis 2007. Elle permet ainsi de formaliser la
quantification de l’activité consulaire, au travers de près d’une centaine
d’indicateurs.
Au travers des missions les plus représentatives de l’activité
consulaire (visas, administration des Français et affaires sociales) et des
volumes traités, trois groupes d’indicateurs ont été retenus : la qualité du
service rendu à l’usager (délais de délivrance), l’efficience (nombre
moyen de documents délivrés par chaque agent consulaire) et l’efficacité
et la maîtrise des deniers publics (coûts de délivrance des titres d’identité
et des visas).
LES MOYENS DE L’ADMINISTRATION CONSULAIRE
63
En 2011, alors même que le réseau consulaire était en forte tension
résultant des activités de préparation des élections présidentielle et
législatives, la direction des français à l’étranger revendique le fait
d’avoir encore amélioré ses indicateurs relatifs aux délais de délivrance
de certains documents, qu’il s’agisse du délai moyen de délivrance des
passeports ou du délai moyen de délivrance des copies ou extraits d’actes.
2 -
Le programme d’amélioration de l’administration consulaire :
une démarche innovante
Pour faire face à l’accroissement de son activité, la direction des
français à l’étranger a pris l’initiative de mettre en place en septembre
2012
un
programme
d'amélioration
et
de
modernisation
de
l’administration consulaire (PAMAC) visant à la fois à améliorer la
qualité de service aux usagers et à alléger la charge de travail des agents
en recherchant notamment à adapter le réseau consulaire à la transition
technologique.
Ce programme s’inscrit dans le prolongement des innovations déjà
mises en oeuvre par la direction des français à l’étranger comme
MonConsulat.fr
et le vote par internet. Il s’intègre aux travaux menés
dans le cadre du Comité interministériel de modernisation de l’action
publique, lancé en décembre 2012. Cinq axes stratégiques ont été définis :
-
rationaliser la carte du réseau consulaire avec un rééquilibrage
des postes consulaires centraux et le développement des
agences consulaires ;
-
redéfinir le périmètre des missions consulaires selon les
populations d’usagers et les zones géographiques et réévaluer la
répartition des tâches avec les administrations partenaires ;
-
augmenter les recettes pour financer des services par une
actualisation des tarifs des droits de chancellerie et un
reversement au programme 151 ;
-
rationaliser
l’organisation
du
travail
en
optimisant
la
préparation et l’exécution des tâches (centralisation de
missions, externalisation de certaines activités, développement
de la formation des agents) ;
-
développer la télé administration, l’informatisation et la
dématérialisation
notamment
par
l’élargissement
des
fonctionnalités du portail
MonConsulat.fr
.
Le projet est conduit selon une méthodologie que le ministère
qualifie d’ascendante et de participative. En effet, les propositions de
modernisation émanent directement des agents en poste et sont discutées
64
COUR DES COMPTES
par le biais d’un forum intranet dédié. Cette participation du personnel
repose notamment sur un principe selon lequel la finalité première du
projet est d’alléger la charge de travail et de moderniser le service.
Chaque proposition fait l’objet, d’un point de vue juridique,
organisationnel, technique et financier, d’une étude de faisabilité et d’une
concertation au sein d’un comité de pilotage. L’équipe projet assure
ensuite au quotidien, en lien avec les services, le suivi des projets.
Dix-neuf postes pilotes constituant un échantillon représentatif du
réseau par leur taille, leur localisation ou l’étendue de leurs missions, ont
été associés à la démarche
34
et ont fourni plus de 200 contributions. Elle
s’est traduite par des résultats concrets, comme par exemple le principe
d’une réévaluation des droits de chancellerie dont une partie serait
restituée au programme budgétaire 151, la mise en place d’un passeport
de 48 pages au lieu de 33 destinés aux voyageurs fréquents, de manière à
limiter la périodicité des renouvellements, l’insertion des adresses et
téléphones des Français dans l’application
Registre
, ou la suppression des
timbres de chancellerie, remplacés par une quittance dématérialisée.
Cette démarche de performance, qu’il convient de souligner,
consiste avant tout à améliorer le service rendu, comme en atteste
l’amélioration des indicateurs, notamment en matière de délai, et ne vise
pas à s’interroger sur des missions qui pourraient être considérées comme
non
essentielles,
malgré
la
hausse
significative
de
la
charge
administrative assumée par le réseau.
II
-
Les moyens budgétaires
A - Un petit programme au sein de la mission « action
extérieure de l’État »
L’essentiel des moyens alloués aux affaires consulaires est inscrit
dans le programme budgétaire 151 « Français à l’étranger et affaires
consulaires », au sein de la mission « action extérieure de l’État ». Les
dépenses gérées par la direction des français à l’étranger sont inscrites
dans un budget opérationnel de programme unique et représentent, en
2013, 144 M€, hors personnel du titre 2.
34
Alger, Barcelone, Berlin, Bruxelles, Casablanca, Dakar, Douala, Genève, Londres,
Madrid, Milan, Montréal, Moscou, New-York, Pékin, Rio de Janeiro, Séville,
Stuttgart et Tananarive.
LES MOYENS DE L’ADMINISTRATION CONSULAIRE
65
Il s’agit d’un petit programme au sens de la LOLF (moins de
500 M€) et du plus petit programme du ministère. Doté dans le projet
de
loi de finances (PLF) pour 2013 de près de 357 M€, en consolidant les
dépenses de personnel, il représente chaque année au sein de la mission
« action extérieure de l’État » une part d’environ 12 %, stable depuis
2006.
Ce programme est mené en relation avec d’autres directions,
notamment géographiques, du ministère des affaires étrangères et avec
d’autres ministères : l’intérieur pour les documents d’identité et de
voyage, la justice et la famille pour l’adoption internationale, et
l’immigration à partir de mai 2007 : certaines attributions en matière de
politique des visas, d’asile et d’immigration ont en effet été transférées,
en partie ou en totalité au ministère de l’immigration, de l’intégration, de
l’identité nationale et du développement solidaire, créé à l’époque.
Depuis sa création, le programme a vu son périmètre évoluer, de
même que les missions de la direction des français à l’étranger et s’est
stabilisé ; il comporte désormais trois actions :
-
l’action 1 « offre d'un service public de qualité aux Français à
l'étranger »
;
-
l’action 2 « accès des élèves français au réseau Agence pour
l’enseignement français à l’étranger
» correspond à la
définition de la politique des bourses scolaires mise en oeuvre
par l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger
et par
les postes consulaires (commissions locales de bourses) ;
-
l’action 3 « instruction des demandes de visas » correspond à
l'activité de traitement des demandes de visas dans les postes
consulaires.
B - L’évolution des dépenses du programme 151
L’évolution
des
dépenses
tient
compte
des
modifications
successives du périmètre du programme, comme indiqué
supra
35
.
35
Les données de l’année 2006 n’étant pas stabilisées, s’agissant particulièrement de
l’action 2, les comparaisons pertinentes sont effectuées à partir de l’année 2007, en
enlevant du périmètre de l’action 1 les dépenses de sécurité des Français à l’étranger
(1,4 M€ en 2007) et en ayant rectifié les données concernant les consommations des
années 2007 et 2008.
66
COUR DES COMPTES
1 -
Des dépenses en hausse
À périmètre constant sur la période 2007 à 2012, les dépenses du
programme budgétaire 151 ont augmenté globalement de 31 % : de
282,3 M€ à 370 M€, soit à un rythme légèrement inférieur à celui de
l’ensemble des crédits de la mission « Action extérieure de l’État ».
Tableau n° 6 : évolution par titres des dépenses du programme 151 -
2007 à 2013 (en M€)
Crédits en exécution
2007
2008
2009
2010
2011
2012
PLF 2013
2007/2012
T2 Personnel
183,3 186,7 192,5 198,5 204,9 211,7
212,5
15,5 %
T3 Fonctionnement
23,7
12,2
14,7
12,4
14,2
24,2
14,4
2.1 %
T5 Investissement
5,5
0
0,14
1,6
1,0
0,6
0
-
88.2 %
T6 Intervention
71,2
88,0 105,2 128,1 135,7 134,0
130,0
88 %
Total
283,7 286,9 312,5 340,6 355,8 370,5
356,9
30.6 %
Source : Cour des comptes à partir des lois de finances (PAP / RAP) – exécution 2007
et 2008 ajustée.
a)
La part majoritaire des dépenses de personnel
(212 M€ en PLF pour 2013)
Les dépenses de personnel constituent le premier poste des
dépenses du programme 151 et représentent depuis la LOLF environ
60 % du programme, cette proportion tendant néanmoins à diminuer
(-12 % de 2007 à 2012).
La part des dépenses de personnel représente chaque année environ
80 % de l’action 1, et près de la totalité de l’action 3. L’action 2 ne
comporte aucune dépense de personnel, les effectifs n’étant pas
distingués de l’action 1, car relevant de la mission d’administration des
Français.
LES MOYENS DE L’ADMINISTRATION CONSULAIRE
67
Tableau n° 7 :
part des dépenses de personnel
dans les actions 1 et 3 (en M€)
Crédits en exécution
2 007
2 008
2 009
2 010 2 011 2 012 PLF 2 013
T2 Action 1
140,8
148,6
152,4 156,8 162,5 167,4
167,1
Total
Action 1
176,4
181,8
221,4 188,7 193,8 208,4
201,3
Part T2
80 %
82 %
69 % 83 % 84 % 80 %
83 %
T2 Action 3
42,5
38,1
40,1
41,7
42,4
44,3
45,4
Total Action 3
55,3
38,1
40,1
44,0
44,2
45,4
45,4
Part T2
77 % 100 % 100 % 95 % 96 % 97 %
100 %
Source : Cour des comptes à partir des lois de finances (PAP / RAP) – exécution 2008
et 2009 ajustée.
La baisse en 2007 des crédits de fonctionnement du titre 3 et à partir de 2008 de
l’investissement du titre 5, résulte du transfert de charge vers le programme 105 et
vers le compte d’affectation spéciale immobilier (CAS 723). Les dépenses de
fonctionnement enregistrent toutefois un pic sur l’exercice 2012 du fait de la
préparation des élections législatives et présidentielle (11 M€).
b)
Les autres dépenses (144 M€ en PLF pour 2013)
L’évolution pluriannuelle du programme budgétaire 151 est
marquée par des mouvements contraires.La forte croissance des dépenses
d’intervention (titre 6) traduit la dynamique des bourses et la prise en
charge des frais de scolarité des élèves français, entre 2007 et 2012. Les
autres dépenses d’intervention significatives correspondent à celles de
l’action sociale (20 M€).
Les dépenses d’intervention constituent ainsi le deuxième poste de
dépenses en représentant, cumulées, 90 % du budget de la direction des
français à l’étranger, alors que les dépenses de fonctionnement sont en
fait résiduelles.
68
COUR DES COMPTES
2 -
L’évolution générale des dépenses par action
Tableau n° 8 : évolution des crédits par actions et par titres –
programme 151 – 2007 à 2013 (en M€)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
PLF
2013
Ev 07-12
Ev 12.13
Action 1
service
public
176,4
181,8
221,4
188,7
193,8
208,4
201,3
18 %
-3,4 %
Action 2
Scolarité
51,9
66,9 51,1(*)
107,9
117,8
116,6
110,3
124 %
- 5,5
%
Action 3
Visas
55,4
38,1
40,0
44,0
44 ,2
45,4
45,4
17,9%
-0,20 %
Total
283,7
286,9
312,5
340,6
355,8
370,6
356,9
30,6 %
-3 %
Source : Cour des comptes à partir des PAP/RAP (RAP 2007 et 2008 ajustés en 2008
et 2009)
(*) Erreur d’imputation à hauteur de 35 M€ d’une partie de la subvention à l’Agence
pour l’enseignement français à l’étranger .
a)
L’action 1 « L’offre de service public de qualité aux Français à
l’étranger »
Les dépenses de l’action 1 ont augmenté de 18 % en exécution de
2007 à 2012 (de 176 M€ à 208 M€), hausse constituée par les dépenses de
personnel.
Les autres dépenses sont globalement stables, à l’exception des
crédits prévus lors des années d’élection (présidentielle en 2007, élections
à l’AFE en 2009, présidentielle et législatives en 2012).
Les crédits du service central de l’état civil (environ 1 M€ par an
sur
la
période)
couvrent
principalement
des
dépenses
d’affranchissement qui représentent plus de 80 % du budget du service :
plus de deux millions de plis contenant les actes et extraits sont expédiés
chaque année. Elles ont connu une augmentation à partir de 2006, liée
notamment à l’obligation de présenter une copie intégrale d’acte de
naissance pour une demande de passeport électronique.
L’Assemblée des Français de l’étranger (AFE), créée par la loi du
9 août 2004, s’est substituée au Conseil Supérieur des Français de
l’étranger et a été récemment réformée par la loi n° 2013-659 du
22 juillet 2013.
LES MOYENS DE L’ADMINISTRATION CONSULAIRE
69
Pour la période relevant de l’enquête de la Cour, l’AFE est
composée de 190 membres : 155 conseillers élus au suffrage universel
dans 52 circonscriptions mondiales ; 11 députés élus par les Français
établis hors de France ; 12 sénateurs des Français établis hors de
France, élus par les membres élus de l’AFE ; 12 personnalités qualifiées
désignées par le ministre des affaires étrangères. Le mandat est de six ans
et le collège est renouvelé par moitié tous les trois ans. L’AFE se réunit
quatre fois par an : en session plénière (en mars et septembre) et en
formation de bureau (mai et décembre). Le secrétariat général de l’AFE,
composé de quatre agents du ministère des affaires étrangères, assure le
fonctionnement de l’Assemblée.
Tableau n° 9 :
dépenses du pôle Assemblée des Français de
l’étranger (en M€)
Exé.
2009
Exé.
2010
Exé.
2011
LFI 2012
PLF 2013
PLF 2014
PLF 2015
Assemblée des Français de
l'étranger
3,4
3,3
3,4
3,4
5,6
3,4
3,4
Indemnités conseillers AFE
3,1
3,1
3,1
3,2
3,2
3,2
3,2
Fonctionnement AFE
0,3
0,2
0,2
0,2
0,18
0,17
0,16
Elections AFE
2,2
Source : MAE / direction des français à l’étranger/ août 2012
La majeure partie des dépenses est composée des indemnités des
élus (3,2 M€). Un conseiller de l’AFE perçoit en moyenne 20 533 €
d’indemnités par an, dont une partie dépend de sa localisation
géographique.
L’année 2013 prévoyait l’augmentation significative des crédits
correspondant aux élections des conseillers pour la zone Europe-Asie-
Moyen-Orient
36
. La dotation de 2,2 M€ couvre l’envoi de matériel de
vote, le remboursement des frais de campagne et le vote électronique
(1 M€), sur la base du dispositif mis en place pour les élections
législatives de 2012.
Le budget global de l’AFE, en 2004 l’année de sa création,
s’élevait à environ 1,5 M€, contre 3,4 M€ en exécution en 2012.
36
Cette élection prévue en 2012 a d’abord été décalée d’un an pour tenir compte des
élections présidentielle et législatives de 2012, puis le mandat de ces élus a été
repoussé jusqu’au 30 juin 2014 par la loi n° 2013-498 du 13 juin 2013.
70
COUR DES COMPTES
b)
L’action 2 et la réforme des aides à la scolarité
La réforme de 2007 a eu pour objet de financer la prise en charge
(PEC) des frais de scolarité des élèves français fréquentant le second
cycle des établissements du réseau de l’Agence pour l’enseignement
français à l’étranger
et pour augmenter la quotité des bourses. Cette
mesure a fait augmenter la dépense de 50 M€ en 2007 à 117 M€ pour
2012, comme le montre le tableau ci-après.
Tableau n° 10 : évolution du coût des aides à la scolarité
2007 à 2013
En exécution
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Bourses
Nb élèves
20 501
21 637
23 057
23 532
24 732
26 319
Coût (M€)
50,5
57,0
66,0
76,6
84,0
97,7
PEC
Nb élèves
1 270
3 495
5 986
7 315
7 863
315
Coût (M€)
2
9
20
31,3
33,7
19,0
Total
Nb élèves
21 771
25 132
29 043
30 847
32 595
26 634
Coût (M€)
52,5
66,0
86,0(*)
107,9
117,7
117,0
Mode de calcul du nombre d'élèves : pour l'année civile N, ont été considérés le
nombre d'élèves des pays du rythme nord de l'année scolaire N/N+1 et le nombre
d'élèves des pays du rythme sud de l'année N.
(*) Le coût total au titre de l’année 2009 (86 M€) comprend la somme de 35 M€,
correspondant à une partie de la subvention à l’Agence pour l’enseignement français
à l’étranger , imputée à tort (cf. tableau n°8).
Sources : rapport du Directeur des Français à
l'étranger et de l'administration
consulaire 2012 et RAP 2012.
Au-delà des exemples fournis par les postes de Shanghai ou de
Genève dans le chapitre I du rapport, si l’on retient l’année 2011 pour
établir quelques ratios, on constate que :
-
le nombre d’élèves aidés représente 29 % du nombre total des
élèves français à l’étranger (112 100) ;
-
l’ensemble des deux dispositifs (bourses et PEC) ont représenté
une aide annuelle moyenne par enfant de 3 610 € ;
-
l’aide moyenne par enfant s’est élevée à 4 290 € pour la PEC ;
-
l’aide moyenne par enfant s’est élevée à 3 400 € pour les
bourses.
La suppression de la PEC est effective depuis septembre 2012. La
dépense de la PEC s’est élevée en 2012 à 19 M€ pour financer le solde
2011/2012 et la totalité de l’année scolaire 2012.
LES MOYENS DE L’ADMINISTRATION CONSULAIRE
71
Le nouveau dispositif qui a été mis en place
au 1
er
janvier 2013
entend permettre un meilleur pilotage des dépenses en réduisant l’effet de
guichet.
c)
L’action 3 « L’instruction des demandes de visa »
Cette action porte essentiellement sur les crédits de personnel
destinés à l’instruction des demandes de visa dans le réseau consulaire. Ils
ont augmenté pour la période 2007 à 2012 de 4 %, bien que le plafond
d’emploi ait légèrement baissé.
Les autres dépenses ont été transférées vers le ministère de
l’immigration après sa création en 2007. L’action 3 n’est alimentée que
par des ressources extrabudgétaires provenant d’un fonds de concours, le
Fonds européen des frontières extérieures (FFE)
37
, dont la responsabilité
et la gestion sont rattachées au ministère en charge de l’immigration.
Pour le programme 2007-2013, le réseau consulaire a bénéficié de
près
7
M€
38
,
de crédits
communautaires,
qui
ont
été
utilisés
principalement pour l’introduction de la biométrie, l’équipement
informatique, la rénovation des services de visas, la mutualisation
d’espace et de moyens avec d’autres États membres de l’espace
Schengen, la lutte contre la fraude documentaire (stages, levées d’actes,
missions) ou la formation aux visas pour les agents locaux.
Comme on l’a vu au chapitre I, l’examen des demandes de
délivrance de visas est une activité économiquement rentable.
37
Le Fonds européen pour les frontières extérieures est l’un des quatre instruments
financiers du programme général « Solidarité et gestion des flux migratoires »,
institué pour la période 2007-2013 par décision du Parlement européen et du Conseil
du 23 mai 2007 et doté d’une enveloppe de 1 820 M€. Il encourage un partage, entre
les États membres, des responsabilités découlant de l’instauration d’une gestion
intégrée des frontières extérieures de l’Union européenne, ainsi que de la mise en
oeuvre de politiques communes en matière d’asile et d’immigration.
38
Séminaire d’information sur les fonds européens FFE et FR. Ministère de
l’intérieur, secrétariat général à l’immigration et à l’intégration, avril 2013.
72
COUR DES COMPTES
Tableau n° 11 :
évolution des demandes de visas adressés au réseau
consulaire français, les recettes générées
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Demandes de visas (1)
2 347 000
2 330 000
2 105 000
2 248 0000
2 427 000
2 612 000
Recettes
brutes (2)
107 M€
106 M€
100 M€
108 M€
116 M€
126 M€
Coût (3)
d’instruction
nd
16 €
19 €
17 €
16 €
16 €
Recettes nettes
(*)
nd
69 M€
60 M€
70 M€
77 M€
84 M€
Source : rapports du directeur des Français à l’étranger et à partir des PAP et RAP ;
(*)
Les recettes nettes sont calculées ainsi : (2) – [(1) x (3).
Ce tableau appelle les commentaires suivants.
Le meilleur indicateur de coût est le nombre de demandes de visa,
et non le nombre de visas accordés, pour évaluer l’activité de l’action (en
2012, le taux de refus est de l’ordre de 10 %). En effet, les droits sont
perçus même si le visa n’est pas accordé.
Le coût moyen d’instruction des visas est un indicateur calculé
uniquement à partir des charges de personnel. Il correspond à la moyenne
pondérée des coûts observés dans les postes pilotes du contrôle de
gestion, et mesurés par l’outil de contrôle de gestion SIGMA : nombre de
visas délivrés dans les postes/nombre d’ETPT avec une part calculée à
due proportion de la masse salariale des fonctions support et
d’encadrement. Il n’intègre ni les coûts d’administration centrale, ni les
charges induites par le passage en biométrie ou les coûts supportés par
d’autres ministères ou par le fonds de concours européen, ni celles
relevant de la fonction soutien du programme 105
39
.
Compte tenu des limites de la comptabilité d’analyse des coûts et
du caractère interministériel du traitement des demandes, le coût mesuré
ici est donc celui du fonctionnement minimal, exclusivement supporté par
le programme budgétaire 151.
C - Une stabilisation programmée des crédits pour
2013-2015
La construction du budget triennal 2013-2015 du ministère des
affaires étrangères s’est opérée selon un rythme de réduction globale
39
Ce montant diffère de celui présenté au chapitre I- III-A, qui est calculé en coûts
complets.
LES MOYENS DE L’ADMINISTRATION CONSULAIRE
73
cumulée de 8 % en 2015 par rapport au projet de loi des finances pour
2013 et une stabilisation en valeur de la masse salariale.
Pour ce qui le concerne, le programme budgétaire 151 devrait
connaître une croissance de ses crédits de près de 9 % sur trois ans
40
.
Tableau n° 12 :
évolution des crédits en dotation sur le triennal 2013-
2015 (en M€)
Hors titre 2
LFI 2012
PLF 2013
PLF 2014
PLF 2015
Evol.12.15
Evol 13.15
Assemblée des Français de
l'étranger
3,4
5,5
3,4
3,4
-1.2 %
-40 %
Fonctionnement de la DFAE
17,8
7,4
9,5
7,4
-59 %
-0.6 %
Télé-administration et accueil
1,0
1,4
1,2
1,1
8.9 %
-19 %
Affaires sociales
19,8
19,8
19,8
19,8
0.06 %
Réserve parlementaire
0,4
0
0
0
TOTAL Action 1
42,5
34,1
33,8
31,6
-25 %
-7.3 %
TOTAL
Action 2
Bourses
scolaires (*)
125,5
110,3
118,8
125,5
0.00 %
14 %
TOTAL programme 151
167,9
144,5
152,7
157,2
-6.4 %
8.8 %
Source : MAE / direction des français à l’étranger/ août 2012
(*) Le chiffre de 2012 comprend le montant de la prise en charge des frais de
scolarité (PEC) soit 31,9 M€.
Le tableau détaillé du triennal 2013-2015 est en annexe 4 du présent rapport
1 -
Des dépenses en diminution
Ces dépenses portent sur :
-
la suppression de la prise en charge des frais de scolarité des
élèves français résidant à l’étranger conduisant à une économie
de 31,9 M€ ;
-
la diminution du poste élections (- 10,7 M€) ; mais la ligne
reste budgétée à hauteur de 2,18 M€ pour couvrir les dépenses
liées aux élections des conseillers de l’assemblée des français à
l’étranger en 2013 et à celle, en 2014, des députés européens
pour la somme de 2 M€ ; la loi du 22 juillet 2013 entraîne,
notamment
pour
l’élection
de
444 conseillers consulaires, un abondement de crédits pour un
montant de 4 M€ en 2014 ;
-
la stabilisation des crédits versés aux agences consulaires (mais
après une baisse de 6,6 % entre 2012 et 2013) ; cette mesure
40
Mais après une baisse de 6,5 % entre 2012 et 2013.
74
COUR DES COMPTES
apparaît en contradiction avec la possibilité de s’appuyer sur les
consuls honoraires pour assurer une présence consulaire à
moindre coût ;
-
la baisse des frais de représentation des postes consulaires
(- 2,2 %) ;
-
les baisses des dépenses du service central de l’état civil
(- 8 %).
2 -
Des dépenses stabilisées ou en hausse
Ces dépenses concernent :
-
la stabilisation des dépenses du pôle affaires sociales à
19,8 M€, dont l’aide sociale à 16 M€ ;
-
la stabilisation des frais de tournées consulaires ;
-
l’augmentation des crédits accordés pour les bourses scolaires :
110 M€ en 2013, 118 M€ en 2014 et 125 M€ en 2015.
Toutefois, la réforme du mode de calcul des bourses est
normalement conçue pour contenir la dynamique du précédent
dispositif qui rendait la dépense non soutenable, avec une
prévision de dépense, avant la réforme, de 122 M€ en 2014 et
de 142 M€ à la fin du triennal :
-
la hausse des dépenses liées à l’impression et à l’acheminement
des passeports et documents sécurisés (+ 49 %), en fonction de
paramètres peu maîtrisables (coût des transports, évolution de
la population française à l’étranger, l’augmentation des coûts de
fabrication) ;
-
la hausse des dépenses informatiques (+ 35 %), afin d’accélérer
la dématérialisation des services rendus ;
-
la hausse des dépenses d’entretien des cimetières civils,
notamment en Algérie (+ 6,3 %) du fait d’un engagement
pluriannuel ; cette dépense devrait diminuer assez fortement
dans les années suivantes du budget triennal (- 18 % en 2015).
LES MOYENS DE L’ADMINISTRATION CONSULAIRE
75
III
-
Les moyens humains
A - La part des effectifs consulaires au sein du ministère
des affaires étrangères
Sur la période 2007 à 2012, les emplois du programme budgétaire
151 représentent en moyenne 22 % des effectifs totaux du ministère des
affaires étrangères. Ils diminuent en exécution de 7,7 % à comparer avec
des baisses de 10 % pour l’ensemble de ceux de la mission « action
extérieure de l’État » et de 13 % pour l’effectif ministériel.
B - Une baisse relative des effectifs
Le plafond d’emplois du programme n’a que faiblement baissé sur
la période globale 2006/2012. À partir de 2008, les ETPT en exécution
restent en deçà du plafond d’emplois.
Si les effectifs ont baissé en exécution de 7,7 % (- 279 ETPT), la
principale mesure de réduction tient au transfert d’emplois (137 ETPT) au
ministère chargé de l’immigration, intervenu en 2007. La réduction ne
concerne en réalité que 142 ETPT sur la période. La restructuration du
réseau consulaire s’étant opérée, comme on l’a vu, sous la forme d’un
redéploiement des emplois, l’essentiel de la réduction a porté sur
l’administration centrale et sur les actions 1 et 2.
Cette tendance devrait s’inverser, pour le triennal 2013-2015, en
raison de l’augmentation du plafond d’emploi du programme 151 à
hauteur de 75 ETPT, dédiés à l’action 3 dans les postes consulaires les
plus sollicités par l’activité « visas »
41
.
Les effectifs du programme sont affectés à plus de 80 % aux
services à l’étranger
.
En exécution jusqu’en 2012, si la diminution des ETPT prévaut
pour l’ensemble des catégories, elle concerne essentiellement les
personnels « G1 » de l’administration centrale (- 28 %).
La répartition par catégorie et son évolution doit tenir compte de la
structure d'emploi atypique du ministère, caractérisée par une faible
proportion d'agents titulaires (38 % à l'échelle du ministère des affaires
étrangères) et par une forte proportion de contractuels de droit français ou
41
Dont 17 emplois en 2013.
76
COUR DES COMPTES
de droit local. Ainsi, les agents de droit local représentent plus de la
moitié des emplois dans le réseau consulaire. Cette proportion est plus
faible que dans les autres réseaux du ministère des affaires étrangères,
compte tenu de l’importance des fonctions régaliennes qui sont exercées
par les agents consulaires.
Tableau n° 13 :
évolution des emplois selon les catégories
2006
2007*
2008
2009
2010
2011
2012
2006 à
2012
G1 - Titulaires et CDI en
adm. centrale
Exéc.
717
550
530
509
517
511
506
-29 %
En %.
19,8 %
15,4 %
15,1 %
14,9 %
15,4 %
15,2 %
15,1 %
G2 - Titulaires et CDI
dans le réseau
Exéc.
1106
1135
1158
1158
1138
1117
1095
-11 %
En %.
30,5 %
31,9 %
33,1 %
33,9 %
33,9 %
33,3 %
32,7 %
G3 - CDD et Volontaires
internationaux
Exéc.
126
98
83
79
76
79
83
-43 %
En %.
3,5%
2,7 %
2,4 %
2,3 %
2,3 %
2,4 %
2,5 %
G5 - Recrutés locaux
Exéc.
1674
1780
1727
1669
1630
1644
1660
-1 %
En %.
46,2 %
49,9 %
49,4 %
48,9 %
48,5 %
49,1 %
49,6 %
Totaux
Exéc.
3623
3563
3498
3415
3361
3351
3344
-7,7 %
Source : lois de finances (PAP, LFI et RAP) (* données PAP et RAP 2008 pour l’année 2007).
IV
-
Les moyens immobiliers
A - Vue d’ensemble
L’ensemble du patrimoine immobilier consulaire à l’étranger
(bureaux et logements) peut être estimé à une valeur de 594 M€
correspondant à une surface de 170 000 m2. Ce patrimoine est constitué
de bureaux pour un montant valorisé de 505 M€, et de logements pour
89 M€. Rapporté à la valorisation, en 2012, de l’ensemble du parc
immobilier du ministère des affaires étrangères, pour 5328 M€, le réseau
consulaire représente un pourcentage de 11 % (proche d’ailleurs de la part
de 12 %, constituant les moyens budgétaires du programme budgétaire
151 dans la mission « Action extérieure de l’État »).
Les moyens immobiliers du réseau consulaire comprennent
aussi les bureaux et logements pris à bail qui peuvent être évalués à un
total de 9,5 M€.
LES MOYENS DE L’ADMINISTRATION CONSULAIRE
77
Tableau n° 14 :
récapitulation des moyens immobiliers attribués à
l’activité consulaire
Activité consulaire
Surfaces affectées
Valeur patrimoniale
Loyers annuels
Bureaux
140 966 m²
505 M €
7,3 M€
Logements
28 771 m²
88 M €
2,2 M €
Total
169 737 m²
593 M €
9,5 M€
Part Bureaux
83 %
85 %
76 %
Part Logements
17 %
15 %
24 %
Source : MAE/DIL/extraction Chorus au 24/04/2013 (Valeur au prorata des
surfaces).
Le « coût » immobilier des bureaux s’élève à un montant valorisé
de 505 M€ pour les biens répertoriés dans l’inventaire immobilier de
l’État et à un total annuel de 7,3 M€ pour les locations. Les bureaux
comprennent :
-
les consulats stricto sensu, en propriété ou pris à bail : ils
représentent 62 % du parc dédié au réseau consulaire pour un
montant valorisé de 315 M€ et 88 % des locations pour un
montant total annuel de 6,4 M€ ;
-
les sections consulaires implantées dans les ambassades ; le
ministère applique un pourcentage de 20 % sur la totalité des
espaces de bureaux pour estimer les espaces consulaires, la
valeur des immeubles ou le montant des baux, ce pourcentage
correspondant aux moyennes constatées dans le réseau ; Le
montant des biens valorisés s’élève à 190 M€ et le total annuel
des biens pris à bail à 0,9 M€.
Tableau n° 15 :
bureaux de l’État utilisés dans le cadre des activités
consulaires
Activité consulaire
Surface
Patrimoine
consulaire
Loyer total
annuel
Bureaux consulaires indépendants
(hors ambassade)
100 823 m²
315 M €
6,4 M €
Sections consulaires des ambassades
(surfaces et montants calculés)
40 142 m²
190 M €
0,9 M €
Total
140 966 m²
505 M€
7,3 M €
Part sections consulaires
28 %
38 %
12 %
Part Bureaux indépendants
72 %
62 %
88 %
Source : MAE/DIL/extraction Chorus au 24/04/2013 (patrimoine et loyer hors
logements).
78
COUR DES COMPTES
Tableau n° 16 :
les dix plus gros consulats en valeur patrimoniale (*)
Pays
Poste
Type de consulat
Emprise
Surface Valeur
ÉTATS-UNIS
NEW YORK
CONSULAT GENERAL
Toute
propriété
2 064 m²
40,4 M €
TURQUIE
ISTANBUL
CONSULAT ET CCI
Toute
propriété
3 254 m²
28,9 M €
MAROC
CASABLANCA
CONSULAT GENERAL
Toute
propriété
2 556 m²
23,8 M €
ROYAUME-UNI
LONDRES
CONSULAT GENERAL
Toute
propriété
3 056 m²
20,5 M €
SUISSE
GENEVE
CONSULAT GENERAL
Toute
propriété
1 445 m²
18,8 M €
CHINE
HONG-KONG
CHANCELLERIE
CONSULAIRE
Emphytéose
1 972 m²
18,4 M €
TURQUIE
IZMIR
CONSULAT
Toute
propriété
2 475 m²
17,1 M€
ITALIE
ROME
CONSULAT GENERAL
(**)
Toute
propriété
1 471 m²
11,4 M €
ITALIE
FLORENCE
CONSULAT HONORAIRE
-PALAIS LENZI
Toute
propriété
160 m²
9,7 M€
LIBAN
BEYROUTH
CONSULAT GENERAL
Toute
propriété
1 177 m²
8,0 M €
(*) Ce tableau devrait également comptabiliser le consulat général de Shanghai, dont
le contrat de vente, pour une valeur de 18 M€, a été signé en avril 2013. Mais, dans
l’attente du titre de propriété de la part des autorités chinoises, ce bien n’est pas
encore comptabilisé dans Chorus ;
(**) Devenu section consulaire.
Tableau n° 17 :
les postes consulaires aux loyers annuels les plus
élevés
PAYS
Ville
Libellé
Surface utile
brute en m2
Loyer
annuel
AUSTRALIE
SYDNEY
CONSULAT
694
226 K€
CANADA
MONTREAL
CONSULAT
1 153
415 K €
CHINE
CANTON
CONSULAT GENERAL
1 286
299 K €
CHINE
SHANGHAI
CONSULAT GENERAL (*)
1 057
475 K€
EAU
DUBAÏ
CONSULAT GENERAL
1 166
255 K€
ETATS-
UNIS
BOSTON
CONSULAT GENERAL
835
229 K€
ETATS-
UNIS
CHICAGO
CONSULAT GENERAL
1 717
176 K€
ETATS-
UNIS
LOS ANGELES
CONSULAT GENERAL
1 032
370 K€
ETATS-
UNIS
MIAMI
CONSULAT GENERAL
765
191 K€
ETATS-
UNIS
SAN
FRANCISCO
CONSULAT
954
248 K€
ISRAEL
TEL-AVIV
CONSULAT GENERAL
866
221 K€
RUSSIE
SAINT
PETERSBOURG
CONSULAT GENERAL
1 087
294 K€
Source : MAE/DIL/extraction Chorus au 24/04/2013 (*) Location abandonnée en
septembre 2013, à la suite de l’acquisition de locaux nouveaux.
L’arbitrage récurrent que doit faire le ministère des affaires
étrangères entre location et acquisition de ses locaux est illustré par le
tableau ci-dessus. Il est probablement plus rentable de se porter acquéreur
LES MOYENS DE L’ADMINISTRATION CONSULAIRE
79
de bureaux lorsque l’implantation est stable, car celle-ci peut être amortie
à moyen terme, si on prend en compte certains loyers élevés. Mais, à
l’inverse, le fait d’être propriétaire constitue un frein à la restructuration.
Ainsi, dans l’hypothèse où la rationalisation du réseau consulaire serait
envisagée aux États-Unis, le fait d’être locataire dans la moitié des
situations ne devrait pas figurer parmi les contraintes du ministère.
Les logements occupés par des agents consulaires au sein du
réseau (consuls généraux, consuls, vice-consuls ou agents consulaires)
sont valorisés à 89 M€, ils représentent 15 % du patrimoine immobilier
dédié au réseau consulaire. Le coût des locations s’élèvent à 2,25 M€.
B - La problématique immobilière du réseau consulaire
diffère peu de celle du réseau diplomatique
La restructuration du parc immobilier, qu’il s’agisse de cession ou
de rationalisation, doit tenir compte de considérations locales parfois
difficiles à surmonter. Dans certains cas, les emprises ont été données par
le pays d’accueil avec l’interdiction d’aliéner le bien, ce qui est la
situation du bâtiment de Rio.
C’est particulièrement une contrainte dans les pays où la France a
signé des accords domaniaux comme au Maroc, en Algérie ou au
Vietnam. Au Maroc, par exemple, à la fin du protectorat, les accords
domaniaux ont prévu, selon les cas, que certains bâtiments seraient
rendus au Maroc, resteraient la propriété confirmée de la France ou
seraient placés en jouissance. Dans ce dernier cas, la France a les
obligations du propriétaire pour entretenir le bien ou le louer, mais elle ne
peut l’aliéner. C’est notamment le cas du consulat général de Casablanca,
qui apparaît comme une propriété de l’État, ce qui n’est que formellement
juste. Ces accords domaniaux constituent un frein dans des pays où dans
les faits, la rationalisation du parc immobilier ne peut être financée sur
des produits de cession.
Dans d’autres cas, le marché immobilier local est difficilement
compatible avec les règles juridiques et administratives françaises. À Sao
Paulo, où le consulat général est installé dans des locaux loués, la
tentative de rationaliser les implantations françaises (consulat général,
Ubifrance et les services culturels) en les regroupant dans un immeuble
adapté s’est heurtée au fait que d’une manière générale, un bien de ce
type reste rarement sur le marché plus d’une semaine. Au cas d’espèce,
l’immeuble envisagé a été vendu en 48 heures.
Le réseau consulaire a participé à la politique d’acquisitions et de
cessions du ministère des affaires étrangères. Le consulat général de
80
COUR DES COMPTES
Shanghai vient de déménager dans un immeuble acheté pour la somme de
18 M€. Les résidences consulaires de Chicago, Vancouver ou de Sydney
ont été cédées, pour un montant total de 9 M€. Celle de Hong-Kong a été
vendue pour la somme de 52 M€.
Cette démarche ne doit toutefois pas totalement méconnaître la
nécessité de maintenir des capacités de réception, pouvant aller jusqu’au
maintien de la résidence consulaire, particulièrement dans le cas d’un
consulat exerçant une fonction d’influence économique et culturelle
importante. Pour ces motifs, il apparaît nécessaire d’intégrer la dimension
immobilière suffisamment en amont de la réflexion sur le réseau
consulaire, particulièrement sa cartographie.
______________________
CONCLUSION
_____________________
La direction des français à l’étranger assure un pilotage effectif du
programme budgétaire 151, dans une logique de performance,
récemment renforcée par le PAMAC. Toutefois, la logique qui sous-tend
ce pilotage est essentiellement orientée vers le maintien du service rendu,
sans interrogation sur la distinction des missions qui pourraient être
considérées comme périphériques et celles qui constituent le coeur du
métier consulaire.
Le programme budgétaire 151 est un programme modeste, qui
représente 12 % de la mission « Action extérieure de l’État », part
demeurée relativement stable. Après avoir connu des variations de
périmètre dans les premières années de la LOLF, ce programme, doté de
357 M€ de crédits en 2013, se caractérise par la prédominance des
dépenses de personnel. Le triennal 2013-2015, hors dépenses de
personnel, a fixé la croissance de ses crédits à près de 9 % sur la période,
après une baisse de 6,5 % entre 2012 et 2013.
Affectés à 80 % dans les postes consulaires, les effectifs se
caractérisent par une forte proportion d’agents de droit local. Entre 2006
et 2012, la baisse des emplois a été
réelle quoique modérée, étant
rappelée la mesure de transfert de 137 ETPT vers le ministère chargé de
l’immigration.
Tout en contribuant à la politique de rationalisation des
implantations immobilières à l’étranger du ministère des affaires
étrangères, le réseau consulaire se heurte aux mêmes difficultés de
cession de son parc que le réseau diplomatique.
Chapitre III
La cartographie du réseau consulaire
La cartographie du réseau consulaire évolue en fonction de
l’importance des communautés françaises à l’étranger, des priorités
politiques et géostratégiques, ainsi que des intérêts économiques et
culturels français. Le réseau consulaire, qui supporte également la
fonction « visas », assume ainsi une part importante de la responsabilité
du contrôle migratoire. Enfin, cette cartographie tient compte des
14 millions de Français de passage à l’étranger, chaque année.
I
-
La population française dans le monde et sa
répartition géographique
A - Une population en croissance
La population française expatriée est estimée dans une fourchette
de 2,1 à 2,5 millions de personnes. La méthode de recensement ne permet
que d’approcher la réalité, comme c’est le cas, au demeurant pour
l’ensemble des populations expatriées. Le seul recensement fiable, mais
en deçà de la réalité, est l’inscription au registre mondial des Français
établis hors de France.
Au 31 décembre 2012, un peu plus de 1,6 million de Français sont
inscrits au registre mondial. Entre 1995 et 2012, leur nombre a
pratiquement doublé, et depuis 2007 a augmenté de 21,5 %.
82
COUR DES COMPTES
Graphique n° 2 : évolution de la population française expatriée
Source : direction des français à l’étranger
La population française à l’étranger est sensiblement moins
importante que celle des pays de taille comparable, ce qui peut
notamment s’expliquer par une tradition d’émigration historiquement plus
faible. L’Espagne compte environ 1,8 million de ressortissants à
l’étranger, mais l’Allemagne en dénombre 4 millions, le Royaume-Uni,
5,6 millions, l’Italie, 4,2 millions et le Portugal, 4,8 millions.
B - Une population française majoritairement
implantée dans des pays développés
Plus de 60 % des Français inscrits sont implantés dans des pays
développés
42
, dont 44 % d’entre eux (715 000 Français) sont établis en
Europe.
Les cinq premiers pays qui comptent le plus grand nombre de
citoyens français sont la Suisse (premier pays d’accueil), le Royaume-
Uni, les États-Unis, la Belgique et l'Allemagne. Ces pays accueillent,
chacun, une communauté supérieure à 100 000 Français inscrits.
L'Amérique du Nord compte près de 204 000 ressortissants
français inscrits au registre, dont environ 125 000 aux États-Unis
(3
ème
pays d'accueil) et 78 600 au Canada (7
ème
pays).
42
Voir en annexe 5 le tableau recensant les 25 pays où la présence française est la
plus forte (nombre d’inscrits au registre mondial des Français établis hors de France).
Evolution de la population française inscrite dans le monde de 1995 à 2012 (I)
et en Europe occidentale
0
200 000
400 000
600 000
800 000
1 000 000
1 200 000
1 400 000
1 600 000
1995
199
6
1997
1
9
9
8
1999
2000
2001
2002
200
3
2004
2
0
0
5
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2
0
1
2
Monde
Europe Occidentale
Linéaire (Monde)
LA CARTOGRAPHIE DU RESEAU CONSULAIRE
83
L’Espagne,
Israël,
l’Italie
accueillent
chacun
plus
de
40 000 Français ; le Maroc et l’Algérie, près de 35 000.
C -
Le nombre des Français binationaux
Près de la moitié (42,5 %) des Français établis hors de France sont
des binationaux (ou double-nationaux)
43
, dont la proportion varie
fortement d'une région à l'autre.
En Europe, un expatrié sur trois détient plusieurs nationalités,
chiffre qui s'élève à près d'un sur deux en Amérique du Nord. Moins d'un
Français sur quatre établi en Asie-Océanie possède une autre nationalité.
Les Français binationaux représentent un tiers des Français résidant en
Europe et sont majoritaires en Afrique francophone, au Proche et Moyen-
Orient (Maghreb, Israël, Liban), ou encore en Amérique centrale et du
Sud. À titre d’exemple, 54 % des inscrits au registre au Brésil sont des
binationaux ; 67,6 % le sont en Argentine.
Sur longue période - 1985 à 2002 -, la population française inscrite
a crû dans toutes les zones du monde. Sur la même période, la croissance
du nombre des Français binationaux a été, dans la majorité des cas,
supérieure à celle des Français qui n’ont qu’une seule nationalité
44
.
II
-
Les évolutions récentes du réseau consulaire
Le respect du principe de l’universalité des réseaux diplomatique
et consulaire n’a pas empêché le réseau consulaire français, qui présente
de fortes spécificités, d’évoluer et de se rationaliser, particulièrement dans
le cadre de la revue générale des politiques publiques.
A - La typologie du réseau
1 -
Le réseau consulaire se décline selon une typologie en six
groupes :
-
les postes à gestion simplifiée qui sont des consulats
d’influence, situés pour la plupart d’entre eux en Europe et dont
43
Contre 32 % en 1985.
44
Voir en annexe 6 le tableau de l’évolution sur longue période du nombre de
Français inscrits sur le registre par zone géographique et proportion des binationaux.
84
COUR DES COMPTES
l’activité consulaire
stricto sensu
est essentiellement réduite à
la protection consulaire au sens de la Convention de Vienne ;
-
les sections consulaires de petites ambassades et antennes
consulaires rattachées à un consulat de plein exercice ;
-
les sections consulaires, chancelleries détachées et le bureau
français de Taipeh
45
;
-
les consulats généraux, consulats et sections consulaires
d’ambassades de grand format ;
-
les grands consulats généraux ayant la responsabilité de
communautés françaises importantes ;
-
les
grands
consulats
généraux
et
sections
consulaires
d’ambassade ayant, en outre, une activité « visas » lourde.
2 -
Dans la pratique, et particulièrement sous l’impulsion des
restructurations récentes, cette typologie ne correspond plus
totalement à la
réalité
Ces catégories de postes ont été définies selon des critères fondés
sur le type de poste, la dimension et le secteur d’activité prépondérant.
Mais, dans la pratique, la réalité des situations locales entre difficilement
dans une typologie administrative claire et intangible. Chaque poste fait
l’objet d’une qualification par arrêté individuel du ministère des affaires
étrangères. Cette constatation révèle une aptitude du réseau consulaire à
s’adapter au terrain, même si sa lisibilité, tant du point de vue des
communautés françaises que des autorités locales, peut s’en trouver
affaiblie.
Par exemple, une section consulaire est placée sous l’autorité de
l’ambassadeur mais, dans la pratique, est dirigée par le chef de
chancellerie, ce dernier assurant également, dans la majorité des cas, la
charge du service commun de gestion.
Mais, dans des postes consulaires de plus grande taille ou dans
lesquels une ou plusieurs activités consulaires sont prédominantes, il peut
s’avérer nécessaire de renforcer l’encadrement à l’échelon du service
concerné ; c’est le cas de l’activité d’état civil ou de l’activité « visa ».
Ainsi, la distinction entre consulats et consulats généraux ne
correspond pas nécessairement à une hiérarchisation des postes
45
Formulation spécifique retenue en raison des relations diplomatiques entre la Chine
et la France.
LA CARTOGRAPHIE DU RESEAU CONSULAIRE
85
consulaires, en termes de taille ou de compétences exercées. Un consulat
général peut se révéler n’être qu’un poste à gestion simplifiée, n’exerçant
qu’une partie des missions consulaires dans le cadre de tâches de gestion
allégées, dont l’existence se justifie par la nécessité de conserver une
localisation d’influence et une représentation réduite, pour les fonctions
de protection consulaire de base. Le poste à gestion simplifiée peut
prendre des formes différentes et n’est pas une catégorie juridique. Il est
inspiré de l’exemple britannique qui, face à la contrainte budgétaire et à la
réduction des effectifs dans les années 1990, a développé le concept de
« petit poste » afin de maintenir un réseau diplomatique et consulaire
dense au moindre coût et d’assurer une présence visible («
show the
flag
»).
Enfin, certains postes ont un rôle d’observation et d’influence
politique et économique qui peut être prépondérant. Il s’agit de consulats
généraux de province dont le rôle est adapté à la taille du pays (États-
Unis, Chine), ou situés dans des pays fédéraux (Brésil) ou très
décentralisés (Barcelone), ou encore dans des pays où la capitale
administrative n’est pas la capitale économique, culturelle, voire politique
(Suisse, Brésil).
B - D’importantes adaptations depuis dix ans
Depuis une trentaine d’années, le réseau consulaire français,
notamment dans l’espace européen, a connu la fermeture de 25 postes
consulaires
46
. Cette évolution a été particulièrement significative depuis
une dizaine d’années. Des postes ont aussi été ouverts ou ré-ouverts.
Deux tableaux, placés en annexes 7 et 8 du présent rapport, donnent le
détail de l’ensemble des mouvements.
1 -
Des ouvertures ou des accroissements de format
Depuis 2005, 14 postes consulaires ont été ouverts ou ré-ouverts.
Ces ouvertures sont justifiées par les raisons suivantes :
-
accompagner l’évolution de la carte géopolitique (Douchanbé,
Kaboul, Kigali) ;
-
faire face à une demande forte de visas (Oran, Chengdu) ;
-
rationaliser la cartographie du réseau français (l’ouverture du
poste de Kyoto a été gagée par la fermeture de celui
d’Osaka/Kobé) ;
46
Rapport Lequertier, p. 4, décembre 2012.
86
COUR DES COMPTES
-
assurer
une
présence
économique
(Inde,
Chine).
Par
comparaison
avec
d’autres
pays
européens,
l’effort
de
déploiement vers les « BRICS » est réel, voire supérieur,
montrant un effort de représentation dans des zones à fort
potentiel économique, notamment dans les pays émergents,
particulièrement pour accompagner l’implantation d’entreprises
françaises.
Tableau n° 18 : présence consulaire comparée dans les principaux
pays émergents (nombre de postes)
France
Royaume-
Uni
Allemagne
Italie
Espagne
Brésil
3 (*)
2
4
6 (**)
4
Chine
7(***)
4
4
3
3
Inde
4
4
4
2
1
Russie
2
2
4
1
1
Total
15
12
16
12
9
Source : Cour des comptes et rapport Lequertier, décembre 2012
(*) Le rapport Lequertier souligne que « le Brésil a curieusement échappé à
cette vague d’ouvertures et a même vu son réseau amoindri avec la fermeture
ancienne du consulat général de Porto Alegre, et plus récemment, la
fermeture de la chancellerie détachée à Belém ».
(**) Le nombre de postes consulaires italiens au Brésil traduit l’importance
de la communauté italienne.
(***) La forte représentation consulaire française en Chine – six consulats
généraux et une section consulaire – s’explique aussi par le refus du
gouvernement chinois d’accepter l’existence de consuls honoraires. Toutefois,
même dotés de toutes les compétences consulaires, ces consulats sont de taille
très inégale : Shanghai occupe près de 80 agents, contre trois agents à
Shenyang.
2 -
Des fermetures ou des réductions de format
Sur la cinquantaine de postes concernés, un tiers environ a fait
l’objet d’une fermeture effective. Les deux autres tiers ont donné lieu à
des réductions de format, le plus souvent par transformation en poste à
gestion simplifiée, réduisant ou transférant les compétences vers un poste
de rattachement plus important. À titre d’exemple, Recife a vu ses
compétences en partie transférées à Brasilia, Alexandrie au Caire,
Cracovie à Varsovie, La Nouvelle-Orléans à Houston.
Une bonne moitié des réductions de format sont intervenues en
Europe : en Allemagne, en Espagne, en Italie ou en Belgique et ont
concerné, pour l’essentiel, des consulats de province. Quelques consulats
installés dans des capitales ont été fermés (Berne) ou transformés en
section consulaire d’ambassade (Lisbonne, Luxembourg ou Lomé).
LA CARTOGRAPHIE DU RESEAU CONSULAIRE
87
Le réseau consulaire a appliqué un principe de modularité,
notamment en réduisant les postes à compétences élargies au profit de
postes dits d’influence ou à missions très réduites. Ainsi, si 50 % des
Français expatriés (inscrits au registre) résident en Europe, les emplois
consulaires dans ces pays (ETPT) ne représentent désormais que 32 % du
total mondial. Le bilan
des réductions et des fermetures s’est traduit par :
-
18 transformations en poste à gestion simplifiée ;
-
8 transformations en section consulaire d’ambassade ;
-
13 fermetures.
3 -
Malgré ces adaptations, le réseau a conservé un niveau
d’effectifs relativement stable
Pour la période 2003 à 2011, les ouvertures ou les accroissements
de format des postes consulaires ont conduit à la création ou à
l’affectation de 68 ETPT titulaires et de 86 emplois recrutés localement
(ADL)
47
. De leur côté, les restructurations ont engendré une réduction de
72 ETPT titulaires et de 91,5 ETPT pour les recrutés locaux.
Au total
48
, le réseau consulaire n’a pas quantitativement économisé
des ETPT sur la période, même si le détail de ces opérations fait
apparaître une grande mobilité de la répartition des emplois.
La création d’un consulat général entraîne automatiquement
l’affectation d’un agent de catégorie « A ». Lorsque l’ouverture du
consulat est dictée par la nécessité de répondre à la demande de visas,
l’effet emploi est particulièrement fort car cette activité exige une main
d’oeuvre importante, qu’il s’agisse des fonctions de guichet, d’accueil du
public et de sécurité ou de celles correspondant au traitement des
demandes. Ainsi l’ouverture d’Annaba en Algérie a nécessité l’affectation
d’un
personnel de catégorie « A », de trois de catégorie « B », de 13 de
catégorie « C » et de 27,5 recrutés locaux (ADL). L’effet emploi a
également été significatif pour l’ouverture du consulat général d’Oran :
+ 38 ETPT, gagé en partie par le transfert de neuf ETPT provenant du
consulat général d’Alger.
La sensibilité est particulièrement forte sur les emplois de recrutés
locaux, qu’il s’agisse d’ouverture/accroissement de format, comme à
47
Ces
évolutions
sont
à
mettre
en
regard
des
3 340
ETPT
du
programme 151, dont 80 % à l’étranger dans l’ensemble du réseau consulaire.
48
Voir en annexes 9-1 et 9-2 le tableau détaillé du chiffrage en ETP des modifications
du format des postes consulaires entre 2004 et 2012.
88
COUR DES COMPTES
l’inverse en cas de réduction/fermeture. Elle s’explique car le nombre des
ADL est assez nettement corrélé aux missions consulaires et aux
fonctions périphériques.
Quand le consulat général devient un poste à gestion simplifiée,
cette transformation engendre donc une réduction importante des effectifs
(catégorie « B », catégorie « C » et ADL) car les missions liées à
l’administration des Français sont fortement réduites. En revanche, les
17 transformations en postes à gestion simplifiée n’ont pas permis de
réduire le nombre de consuls appartenant à la catégorie « A » : un seul
emploi de catégorie « A » supprimé sur 17 postes consulaires concernés.
A contrario
, c’est la transformation du consulat en section
consulaire d’ambassade qui permet de réduire les emplois les plus
qualifiés en catégorie « A » : en effet la section consulaire est alors dirigé
par un chef de chancellerie, de catégorie « B ».
Enfin, la volonté d’offrir des débouchés aux emplois supérieurs du
ministère peut aussi constituer une raison du maintien de certains postes
consulaires de plein exercice.
4 -
Au-delà de l’activité consulaire classique, ces adaptations
tiennent compte des contraintes politiques
Certaines fermetures ont été rendues difficiles ou n’ont pu être
mises en oeuvre pour des raisons de nature politique, comme par exemple
au Maroc, qui dispose de six consulats généraux, dont un dans la capitale
Rabat ; en Israël, qui conserve le consulat à gestion simplifiée d’Haïfa, en
dépit de la proximité du consulat général de Tel Aviv ; le site de Moncton
au New Brunswick ; celui de Bilbao, lié à la question basque, ou encore
celui de Sarrebruck en Allemagne.
Dans d’autres cas, le réseau doit s’adapter aux configurations
étatiques en préservant une fonction consulaire et politique dans les pays
fédéraux ou fortement décentralisés, comme à Edimbourg ou à Barcelone.
S’y ajoutent enfin le poids de l’histoire commune avec la France ou des
raisons géostratégiques.
La fermeture d’un poste entraîne souvent la réaction négative des
autorités politiques nationales ou locales, où la suppression du consulat
est souvent ressentie comme une perte d’influence. Les représentants de
la communauté française s’opposent le plus souvent à une rationalisation
du réseau consulaire (fermeture ou réduction de format), qu’il s’agisse de
capitales telles que Londres, Bruxelles, Madrid, ou dans des villes où
vivent de fortes communautés de Français, comme à Tunis, ou à
Beyrouth.
LA CARTOGRAPHIE DU RESEAU CONSULAIRE
89
Le plus souvent en effet, les populations françaises locales vivent
de manière douloureuse, la fermeture d’un poste ou la réduction des
prestations offertes. C’est de cette façon qu’a été vécu le transfert du
traitement des demandes de passeport et des dossiers d’état civil à Buenos
Aires par la majorité de la communauté française établie en Uruguay,
pourtant de faible importance (moins de 3 000 Français).
III
-
Les principales caractéristiques du réseau
A - Un réseau important, comparé aux réseaux
consulaires des autres pays européens
En 2012, on recense 92 consulats généraux et consulats,
130 sections consulaires d’ambassade, cinq chancelleries détachées et une
antenne consulaire. À ces implantations consulaires proprement dites,
s’ajoute le réseau d’environ 500 agences consulaires, dirigées par un
consul honoraire. Le réseau français apparaît comme le premier réseau
consulaire européen et fait écho à la densité du réseau diplomatique
français.
Les réseaux consulaires de l’Allemagne, du Royaume-Uni et de
l’Espagne sont sensiblement comparables au réseau français, tant par leur
dimension que par leur répartition géographique. La France reste
cependant, en valeur absolue, l’État de l’Union qui dispose du réseau
consulaire le plus étoffé. Ce constat est renforcé si l’on rapporte la taille
des réseaux à l’importance respective des populations expatriées.
90
COUR DES COMPTES
Tableau n° 19 :
comparaison des réseaux consulaires européens
France
Royaume-
Uni
Italie
Allemagne
Espagne
Consulats généraux
et consulats
92
75
92
58
91
Vice-consulats
1
1
1
Sections
consulaires
130
102
115
142
95
High Commission
31
Chancellerie
détachées et
antennes
consulaires
6
9
Total
228
209
208
201
186
Population
expatriée (en
millions)
2,1 à 2,5
5,6
4,2
4
1,8
Source : direction des français à l’étranger/ Sites internet des ministères des affaires
étrangères des pays concernés
B - Une forte représentation consulaire dans l’espace
européen, non spécifique à la France.
1 -
Une implantation prédominante en Europe
La France concentre 30 % de son réseau en Europe. Ceci n’est pas
une singularité car les principaux pays membres ont aussi un niveau élevé
de représentations, situant la France dans une situation médiane.
Tableau n° 20 :
représentation consulaire dans l’espace européen des
principaux pays partenaires de l’Union européenne
France
Royaume-
Uni
Allemagne
Italie
Espagne
23
(*)
25
18
22
31
Source : rapport Lequertier, décembre 2012 et Cour des comptes.
(*)
Pour la France : consulats généraux et consulats à gestion simplifiée (sans
compter 16 sections consulaires et deux antennes consulaires).
La spécificité de chaque réseau tient non seulement aux zones de
concentration de la communauté expatriée, aux influences politiques et
économiques, et aussi au poids de l’histoire. L’Allemagne, par exemple,
dispose de quatre postes consulaires en Pologne et de deux en Roumanie.
LA CARTOGRAPHIE DU RESEAU CONSULAIRE
91
Le Royaume-Uni possède neuf représentations consulaires en Espagne et
l’Espagne dix en France.
2 -
L’implantation du réseau consulaire français dans le reste du
monde
Si l’Afrique est bien dotée en sections consulaires, elle l’est
comparativement moins en consulats de plein exercice qui ne représentent
que 11 % du réseau mondial.
Le phénomène inverse est relevé sur le continent américain qui,
s’il ne rassemble que 19 % du réseau pris au sens large (y compris les
sections consulaires), concentre en revanche presque un quart des
consulats et consulats généraux, dont 16 consulats en Amérique du Nord.
La zone Moyen-Orient/Afrique du Nord bénéficie d’une présence
consulaire française significative : cette zone rassemble 21 % des
consulats. Plus de la moitié sont cependant concentrés dans les trois pays
du Maghreb. Israël abrite également deux consulats, sans compter celui
de Jérusalem.
L’Asie reste faiblement représentée (15 % du réseau). L’activité
consulaire s’y exerce essentiellement par le biais des sections consulaires,
les consulats de plein exercice étant concentrés en Chine et en Inde, où se
situent 10 des 14 consulats de la zone.
Tableau n° 21 :
répartition des consulats et consulats généraux par
zones géographiques
Europe
Amériques
Afrique du
Nord/Moyen-
Orient
Asie
Afrique
Océanie
26
20
19
14
11
1
Source : Cour des comptes.
C - Des consulats généraux dans les capitales, un
particularisme français
Le réseau français se caractérise aussi par l’importance du nombre
de consulats situés en capitale, bien que sa restructuration tende à les
réduire, en les transformant en section consulaire.
Le réseau consulaire français se distingue par un nombre élevé de
consulats de plein exercice dans les capitales (19).
92
COUR DES COMPTES
Tableau n° 22 :
les consulats français dans les capitales
Europe
Afrique
Moyen-
Orient
Amériques
Bruxelles
Londres
Madrid
Moscou
Alger
Rabat
Tunis
Dakar
Abidjan
Bamako
Tananarive
Ouagadougou
Libreville
Le Caire
Beyrouth
Tel-Aviv
Washington
Mexico
Buenos Aires
Source : rapport Lequertier, décembre 2012.
Au-delà de la stratégie d’influence, l’existence d’un consulat
général dans une capitale est justifiée par l’importance de la communauté
française
(Beyrouth,
Bruxelles,
Buenos
Aires,
Londres,
Madrid,
Washington, etc.), ou par une forte activité de délivrance de visas, comme
l’illustrent le cas de Moscou (environ 370 000 demandes de visas en
2012) et celui des consulats généraux du Maghreb ou d’Afrique
francophone.
Toutefois, il est, en théorie, plus logique de regrouper les activités
consulaires dans la section consulaire de l’ambassade, plutôt que de
conserver un consulat distinct. Au cours de l’enquête de la Cour,
l’argument selon lequel l’existence d’un consulat général permettait
d’épargner à l’ambassadeur et à ses services la prise en charge de
nombreuses d’interventions en matière de visas a également été avancé.
Enfin, dans certains pays où la communauté française est importante,
comme à Londres par exemple, la transformation en section consulaire
conduirait malgré tout à maintenir à sa tête un diplomate de haut niveau.
Ce type de structure n’existe pas dans le réseau allemand, et c’est
d’ailleurs la raison pour laquelle, par effet de réciprocité, la France n’a
pas de consulat général à Berlin. Cette formule reste rare dans le réseau
britannique (sauf à Paris, Madrid et Lisbonne). L’Italie dispose de cinq
consulats généraux en capitale (à Paris, Londres, Buenos Aires, Moscou,
et Caracas). Seuls les Espagnols ont, sur le modèle du réseau français, un
nombre élevé de consulats généraux dans des capitales, notamment dans
toutes les capitales sud-américaines.
LA CARTOGRAPHIE DU RESEAU CONSULAIRE
93
Le cas du consulat général de France à Buenos Aires
L’importance de la communauté française (la troisième en importance en
Amérique latine
49
), son ancrage historique et son influence jusqu’à l’époque présente
dans la construction de l’Argentine, l’étendue du pays et le nombre croissant de
touristes français (127 000 en 2012) sont invoqués pour justifier l’existence d’un
consulat général dans la capitale, en offrant l’ensemble des services traditionnellement
offerts aux Français installés à l’étranger. L’activité du consulat général est assurée
par une équipe consulaire de 17 agents (15 ETPT), constituée de six agents titulaires
(dont le consul général, agent de catégorie « A », le chef de mission consulaire et
l’assistant social, de catégorie « B ») et de 11 recrutés locaux.
Étant précisé qu’il n’existe aucune autre représentation consulaire française
dans le pays, le consulat général à Buenos Aires affiche en outre quatre spécificités :
L’importance du volet protection des Français pour la zone du Cône Sud
La zone présente un potentiel important de risques naturels : risque sismique
sur la frange Ouest du pays, menace volcanique du Nord au Sud (en Patagonie) et
risque d’inondations. Dans ce contexte géographique, le consulat général doit être en
mesure d’assurer un rôle d’appui régional aux autres postes de la région du Cône Sud,
si une catastrophe naturelle majeure affectait l’un des pays et perturbait le
fonctionnement normal des postes diplomatiques et consulaires français situés dans la
zone.
La gestion d’un budget social conséquent
Le budget d’aide sociale est l’un des plus importants du monde (le 3
ème
, après
le Maroc et le Liban, pour un budget de 0,95 M€ en 2012) ; le nombre de bénéficiaires
de bourses scolaires est aussi conséquent, avec un montant total versé de 1,55 M€
concernant 373 boursiers en 2012. La complexité des situations économiques et
sociales est d’ailleurs avancée pour expliquer qu’un assistant social de profession
dirige le bureau social.
Un réseau dense de consuls honoraires
Les 17 agences consulaires constituent un réseau que le consulat général
coordonne et anime ; au-delà de leurs missions strictement administratives et
consulaires, les consuls honoraires jouent un rôle d’interface de proximité et de relais
d’influence dans de nombreux domaines: coopération décentralisée, «diplomatie
économique» sur le terrain.
La mise en place du pôle régional
Enfin, la mise en place récente du pôle régional consulaire a élargi l’exercice
de compétences juridiques en matière d’état civil et de nationalité au cadre d’une
circonscription consulaire qui comprend désormais le Paraguay et l’Uruguay
représentant une population française totale d’environ 20 000 inscrits.
Le cas du consulat général de Buenos Aires tend à montrer que – sauf à
réduire les prestations consulaires offertes aux Français –, sa transformation en
section consulaire n’engendrerait pas d’économies budgétaires significatives. Les
locaux de l’ambassade ne permettraient pas d’accueillir les activités consulaires
50
et
49
Une population de 15 000 Français inscrits, se situant après le Mexique et le Brésil.
50
Au cours de l’enquête, il a en effet avancé l’importance de l’unité de lieu
diplomatique et consulaire, lorsque l’ambassade héberge la section consulaire, alors
qu’elle n’est pas nécessaire quand les fonctions consulaires sont assurées par un
consul en titre.
94
COUR DES COMPTES
l’ensemble des fonctions décrites s’accommoderait difficilement d’une représentation
consulaire assurée par un agent de catégorie « B ». Enfin, la transformation du
consulat général à Buenos Aires en section consulaire pourrait supposer qu’en
contrepartie soient ouverts un ou deux consulats (sous la forme de poste à gestion
simplifiée) dans les villes d’Argentine, à Cordoba et à Mendoza par exemple, où la
présence française est significative. De ce fait, au cas d’espèce, la rationalisation
souhaitée risquerait de ne pas être atteinte.
Le recalibrage du réseau a déjà conduit à transformer bon nombre
d’entre eux en section consulaire en Europe (Rome, Athènes, Lisbonne,
Luxembourg) ou en Afrique (Niamey, Lomé, Bangui, Yaoundé, Djibouti,
Nouakchott).
Aussi, la situation de ces 19 consulats de capitale semble-t-elle
devoir faire l’objet d’un réexamen régulier, comme le ministère des
affaires étrangères l’envisage d’ailleurs pour 2014 et 2015.
D - Un nombre encore élevé de consulats de plein
exercice en province
Une autre caractéristique tient au nombre élevé, quoiqu’en cours
de réduction également, des consulats de plein exercice en province, sur
le continent américain, en Afrique du Nord et tout particulièrement en
Europe.
En Allemagne, jusqu’à une période récente, la France disposait de
12 représentations consulaires. Les postes de Brême, Mayence, Fribourg,
Baden-Baden et Trêves ont été fermés. Ne demeurent plus, à ce jour, que
la section consulaire de Berlin, les consulats généraux de Francfort et
Munich et les consulats généraux à gestion simplifiée de Düsseldorf,
Hambourg, Sarrebruck et Stuttgart, soit sept représentations
51
.
Tout en étant réduits à un rôle d’influence, ces quatre postes à
gestion simplifiée conservent des fonctions consulaires résiduelles : la
protection consulaire, la gestion des consuls honoraires et la tenue du
bureau de vote. Les autres fonctions sont désormais dévolues aux postes
de rattachement à Berlin, à Munich et à Francfort.
Aux États-Unis, il existe 10 représentations consulaires dont neuf
sous la forme de consulats généraux de plein exercice : Washington,
New-York, Boston, Los Angeles, San Francisco, Chicago, Miami,
Atlanta, Houston ; seul, le poste de la Nouvelle Orléans est devenu, en
51
Contre cinq représentations allemandes en France : la section consulaire à Paris et
quatre consulats à Bordeaux, Marseille, Lyon et Strasbourg.
LA CARTOGRAPHIE DU RESEAU CONSULAIRE
95
2004, un consulat général à gestion simplifiée qui exerce une mission
d’influence culturelle et dont les services de chancellerie sont assurés par
celui de Houston. Cette représentation consulaire forte tient à plusieurs
caractéristiques : l’étendue du pays, son importance politique et
économique, le poids et l’ancienneté de la relation franco-américaine,
l’importance de la communauté française implantée (plus de 125 000
personnes immatriculées en 2012).
Dans une logique de rationalisation, on peut toutefois s’interroger
sur l’évolution possible de la carte consulaire américaine ou tout au moins
sur le maintien, dans ce pays étendu, de tous les consulats généraux dans
leur format actuel.
L’effort de rationalisation engagé par le ministère des affaires
étrangères pourrait encore être renforcé, particulièrement en Europe et
plus généralement dans des pays où les conditions économiques et de
sécurité sont comparables à celles de la France.
E - Les corrélations entre missions et
cartographie consulaires
1 -
Un réseau consulaire qui se trouve fortement corrélé à la
demande sociale des différentes catégories de Français installés
hors de France
a)
L’implantation consulaire et les aides sociales (CCPAS)
L’importance des prestations sociales versées coïncide avec la
forte présence de Français, souvent très anciennement établis. C’est
particulièrement le cas pour trois zones : l’Afrique du Nord, l’Afrique
francophone et la zone Amérique centrale-sud, où on constate ainsi un
lien étroit entre la proportion de ces Français, le nombre d’implantations
consulaires compte tenu de la taille du pays, le nombre d’allocataires et
enfin le montant total des prestations versées en 2012 (
Cf
. tableau page
suivante).
96
COUR DES COMPTES
Tableau n° 23 :
liaison entre la cartographie du réseau consulaire et
le nombre d’allocataires de prestations sociales - 2012 -
Zone géographique
Population
française
Nombre de
postes
consulaires
Crédits
CCPAS
en M€
Nombre
d’allocataires
AFRIQUE DU NORD
98 090
22 postes
3,50
975
AFRIQUE FRANCOPHONE
117 378
27 postes
2,90
1 214
AFRIQUE NON FRANCOPHONE
18 621
24 postes
0,18
59
AMERIQUE CENTRALE-SUD
97 425
25 postes
4,30
1 190
AMERIQUE DU NORD
203 218
16 postes
0,53
122
ASIE-OCEANIE
120 027
45 postes
0,85
518
EUROPE DE L'EST
29 988
24 postes
0,51
241
EUROPE OCCIDENTALE
789 138
41 postes
0,57
186
PROCHE ET MOYEN-ORIENT
136 394
22 postes
1,87
572
TOTAL
1 611 054
15,21
5 077
Source : données direction des français à l’étranger retraitées par la Cour.
En ajoutant l’Inde (situation particulière des Français de
Pondichéry), dix pays totalisent 61 % du nombre total d’allocataires et
62 % du total des crédits versés.
Tableau n° 24 :
les dix pays où les crédits CCPAS sont les plus élevés
-2012 -
PAYS
Postes
consulaires
Allocataires/
pays
Montant versé/
pays
MAROC
6 CG
425
1 747 894 €
LIBAN
1 CG
311
1 314 632 €
ARGENTINE
1 CG
307
944 875 €
TUNISIE
2 (1 CG et 1 AC)
287
927 484 €
BRESIL
3 (2CG et 1 SC)
201
877 693 €
CHILI
1 SC
226
867 209 €
SENEGAL
1 CG
277
817 899 €
ALGERIE
3 CG
260
796 680 €
MADAGASCAR
3 CG
450
636 117 €
INDE
5 (4 CG et 1 SC)
368
496 606 €
S/S Total
3 112
9 427 089 €
Total général CCPAS
5 077
15 179 251 €
Source : données direction des français à l’étranger retraitées par la Cour.
L’exemple du consulat général de Casablanca illustre l’activité
soutenue de son service social qui doit gérer une forte communauté de
Français très anciennement installés sur place. Il s’agit en particulier
d’une population âgée dont les revenus sont souvent modestes. Le service
est notamment confronté aux personnes dont la retraite, française ou
marocaine, lorsqu’elle existe, est faible ou n’a pu être convenablement
liquidée. Le service participe aussi à la lutte contre la fraude aux
LA CARTOGRAPHIE DU RESEAU CONSULAIRE
97
administrations sociales françaises avec lesquelles il mène désormais une
coopération.
Ces aides sont corrélées à des zones de faible développement
économique où la présence française est institutionnellement ancienne.
Ce phénomène est l’une des explications du maillage dense du réseau
consulaire français.
b)
L’implantation consulaire et les aides à la scolarité
Tableau n° 25 :
liaison entre la cartographie du réseau consulaire et
le nombre de bénéficiaires des aides à la scolarité - 2012 -
Zone géographique
Population
française
Nombre
de postes
consulaires
Crédits
bourses
en M€
Nombre de
bénéficiaires
AFRIQUE DU NORD
98 090
22 postes
8,7
3 351
AFRIQUE FRANCOPHONE
117 378
27 postes
20,5
7 955
AFRIQUE NON FRANCOPHONE
18 621
24 postes
1,1
315
AMERIQUE CENTRALE-SUD
97 425
25 postes
13,8
3 016
AMERIQUE DU NORD
203 218
16 postes
15,1
1 755
ASIE-OCEANIE
120 027
45 postes
10,8
2 412
EUROPE DE L'EST
29 988
24 postes
2,5
541
EUROPE OCCIDENTALE
789 138
41 postes
22,5
4 965
PROCHE ET MOYEN-ORIENT
136 394
22 postes
6,8
1 727
TOTAL
1 611 054
101,8
26 295
Nota : l’année 2012 correspond encore à la prise en charge (PEC) des frais de
scolarité.
Source : données direction des français à l’étranger retraitées par la Cour.
Les zones où l’expatriation est majoritairement représentée par des
Français jeunes, actifs, et ayant des enfants, sont sensiblement différentes
des zones précédemment évoquées et se situe en Afrique francophone et
au Maghreb mais également en Europe, en Amérique du Nord et en Asie-
Océanie, mais également.
2 -
L’implantation consulaire est aussi adaptée aux demandes de
visas
Le réseau consulaire français s’est également adapté à la demande
de visas, répondant ainsi à la double fonction de contrôle de
l’immigration et d’accompagnement des évolutions géopolitiques et
géoéconomiques.
Ainsi, quatre pays (Russie, Chine, Algérie et Maroc) concentrent
plus de 45 % des demandes de visas adressées aux postes consulaires
français.
98
COUR DES COMPTES
Tableau n° 26 :
liaison entre la cartographie du réseau consulaire et
le nombre de visas délivrés - 2012 -
Zone géographique
Nombre
de postes
consulaires
Demandes de
visas en 2012
Evolution
2009/2012
AFRIQUE DU NORD
Algérie
Maroc (*)
22 postes
3 CG
6 CG
590 535
280 164
204 586
23 %
32,2 %
19,4 %
AFRIQUE FRANCOPHONE
27 postes
219 841
3 %
AFRIQUE NON FRANCOPHONE
24 postes
96 818
25 %
AMERIQUE CENTRALE-SUD
25 postes
75 865
8 %
AMERIQUE DU NORD
16 postes
53 773
- 19 %
ASIE-OCEANIE
Chine
45 postes
7 CG et 1 SC
561 330
321 893
42 %
87 %
EUROPE DE L'EST
Russie
24 postes
3 CG
529 965
410 012
33 %
60 %
EUROPE OCCIDENTALE
41 postes
188 027
1 %
PROCHE ET MOYEN-ORIENT
22 postes
296 657
38 %
TOTAL
2 612 811
24 %
Source : données direction des français à l’étranger retraitées par la Cour.
(*) Le consulat général de Casablanca assure, à lui seul, le traitement de près de
80 000 demandes de visas en 2012, contre 70 000 environ en 2007.
Au total, des conclusions différentes peuvent être avancées. Le
réseau
consulaire
français
est
dense
car
son
maillage
répond
concomitamment à des demandes différentes :
-
celles de communautés françaises nombreuses et anciennes ;
-
celles de Français expatriés actifs ;
-
celles de ressortissants étrangers mus par l’attractivité de la
France et les effets de la mondialisation.
En assurant tous ces services, le réseau apparaît donc, en première
analyse, comme adapté – en nombre de postes comme en localisations – à
l’ensemble de ces demandes. Mais, on peut aussi constater que cette offre
très complète de prestations consulaires entretient une demande qui a
pour effet d’en conforter la pérennité et la densité.
IV
-
Le bilan des adaptations du réseau consulaire
La revue générale des politiques publiques a eu un impact
substantiel sur le réseau consulaire français. Les principales mesures ont
donné lieu à :
LA CARTOGRAPHIE DU RESEAU CONSULAIRE
99
-
la fermeture de postes consulaires ou leur transformation en
consulats à gestion simplifiée ou en sections consulaires
d'ambassade, comme on l’a vu ;
-
la constitution de pôles consulaires régionaux, en vue du
regroupement du traitement des visas et des dossiers de
nationalité. Cinq expériences ont été menées (Cf. ci-après) ;
-
la mutualisation des fonctions administratives et de gestion
avec la mise en place de services communs de gestion, sous
l'autorité de l'ambassadeur ;
-
la centralisation dans un seul poste par pays du traitement de
certaines procédures est en cours pour sa généralisation dans
l'Union européenne (Cf. ci-après l’exemple allemand) ;
-
le regroupement à Nantes d'une grande partie de l'état civil des
postes consulaires dans les pays du Maghreb.
Le programme budgétaire 151 a ainsi fait l’objet d’un assez
ambitieux programme de réformes ; celles entreprises n’ont toutefois pas
eu tous les effets attendus.
A - Le relatif échec des mutualisations et des
co-localisations
Les tentatives de mutualisation et de co-localisation avec des
partenaires européens sont séduisantes mais ont peu prospéré.
1 -
La mutualisation européenne
Les réflexions sur la mutualisation des prestations consulaires avec
un ou plusieurs États-membres de l’Union européenne ne sont pas
récentes. La question se pose de manière renouvelée depuis l’adoption du
Traité de Lisbonne en 2010. En effet, la mise en place du service
européen pour l’action extérieure (SEAE), qui repose sur un réseau
constitué de 141 délégations de l'Union européenne situées dans le monde
entier
52
, a conduit à envisager de confier des missions consulaires à ces
délégations.
Celles-ci coordonneraient l’action consulaire des États-membres,
ou même exerceraient des fonctions consulaires en leur lieu et place.
Cette perspective aurait théoriquement pour conséquence d’alléger la
présence consulaire des États, en premier lieu celle de la France. Le
52
Qui préexistaient à la création du SEAE.
100
COUR DES COMPTES
rapport Lequertier recommande d’ailleurs d’engager une réflexion sur le
rôle des délégations de l’Union européenne en matière de coopération
consulaire, mais cette recommandation se limite à la protection des
ressortissants européens en cas de crise, qui, dans les faits, existe déjà
avec l’instauration de la notion d’État-pilote
53
.
Parmi les pays de l’Union, les législations et les pratiques
nationales diffèrent fortement, de même que les points de vue sur les
concepts qui sous-tendent la protection et l’administration consulaire. En
effet, elles relèvent pour l’essentiel de la souveraineté ou des choix
politiques des États, tâches qui ne se partagent, ni ne se délèguent
aisément (état civil, organisation des élections, prestations sociales).
En matière de visas, notamment pour l’instruction des « visas
Schengen », les différentes formes de mutualisation, qui présentent des
avantages financiers et budgétaires, ne doivent pas ignorer les différences
d’orientation en matière de contrôle migratoire selon les États-membres,
ou la concurrence économique qui s’exerce entre les États à l’occasion de
l’examen des motifs invoqués pour la demande d’un visa. Dans d’autres
cas, le pays instructeur risque d’exercer une moindre vigilance en matière
de contrôle migratoire lorsqu’il n’est pas le pays de destination. Enfin, le
problème des membres de l’Union qui ne sont pas dans l’espace
Schengen reste posé.
2 -
Les co-localisations
Les
implantations
communes
se
définissent
comme
le
regroupement de services diplomatiques, consulaires ou culturels d’États-
membres de l’Union européenne dans un même bâtiment. Ces
implantations communes avaient été évoquées par le rapport Le Bris en
2005 et par le Livre blanc, comme une piste d’adaptation des réseaux.
a)
Un concept attractif en première analyse
Outre leurs avantages en termes de gains budgétaires dans le cadre
de la réduction du format de certains postes, les co-localisations
accroissent la visibilité des pays européens, et tout en rapprochant les
cultures nationales et diplomatiques, elles favorisent sur le terrain
l’échange d’informations et d’analyses.
53
En effet, sur le plan de la sécurité en cas de crise, les plans d’urgence locaux
doivent systématiquement inclure les citoyens de l’Union non représentés. L’État
pilote contribue à la protection des citoyens de l’Union non représentés et définit le
rôle de coordonner et de diriger les opérations d’assistance à ces personnes.
LA CARTOGRAPHIE DU RESEAU CONSULAIRE
101
C’est pour l’essentiel avec l’Allemagne qu’ont été tentées ces
expériences d’implantations communes. Un accord-cadre
54
a été conclu
en 2004, à l’occasion du quarantième anniversaire du Traité de l’Élysée,
et a mis en place les conditions générales de réalisation de
co-localisations diplomatiques et consulaires. Il est entré en vigueur en
2008.
Un conseil des ministres franco-allemand de février 2010 avait
confirmé l’engagement d’ouvrir dix ambassades co-localisées d’ici 2020.
Des projets de co-localisations consulaires ont été envisagés à Melbourne,
à Bakou ou dans un autre État de la communauté des Etats indépendants,
à Bangalore, mais n’ont pas abouti.
b)
Une mise en oeuvre très limitée, en particulier dans le réseau
consulaire
Les rapprochements semblent en réalité ne pouvoir concerner que
des postes modestes à budget limité. Les co-localisations, avec
l’Allemagne et dans une moindre mesure avec le Royaume-Uni, sont
rares et s’appliquent essentiellement aux implantations diplomatiques et
culturelles.
L’existence d’une co-localisation consulaire n’existe qu’à Rio et
repose sur des circonstances locales particulières. Le bâtiment a été donné
par l’État brésilien à la France, sans possibilité pour elle d’aliéner ce
bâtiment. Lorsque Brasilia est devenue la capitale du Brésil, conduisant
l’ambassade de France à s’y installer, le consulat général de France a
repris ces locaux vastes et anciens. L’objectif de les densifier et de les
moderniser a conduit, en 2010, à en louer une partie au consulat général
d’Allemagne, sous la forme d’un bail à réhabilitation de 12 ans (franchise
temporaire des loyers en contrepartie du financement des travaux du
propriétaire par le locataire). Le consul honoraire de Finlande au Brésil y
est lui-même implanté depuis janvier 2009.
Les co-localisations relèvent, en raison de l’importance des travaux
immobiliers, d’une démarche à long terme. Les projets de construction se
heurtent à des contraintes techniques et sécuritaires différentes, à des
normes de construction différentes, ou à l’évolution des priorités ou du
dispositif du partenaire.
54
Cet accord réglait à la fois les questions symboliques ayant trait à la souveraineté, et
celles, juridiques et pratiques, concernant la copropriété ou la colocation, la répartition
des zones communes ou d’exclusivité nationale.
102
COUR DES COMPTES
Ces difficultés ne doivent en effet pas décourager une approche
volontariste pour relancer les projets de co-localisations, qui, outre leur
dimension politique, permettrait de constituer le moyen de conserver des
implantations consulaires à moindre coût.
c)
La co-localisation des prestations externalisées (visas) : un choix
plus symbolique qu’efficient
À Shanghai, comme dans plusieurs autres postes en Chine,
l’externalisation du traitement des demandes de visas a été confiée à une
entreprise qui, dans un lieu unique, traite également les demandes de
visas adressées au consulat d’Allemagne.
En apparence donc, les voyageurs chinois à destination de la
France ou de l’Allemagne s’adressent à un guichet commun France–
Allemagne, qui affiche les drapeaux des deux pays.
La mutualisation s’arrête à ce stade car en pratique, les deux
circuits de traitement sont totalement étanches depuis la prise de rendez-
vous jusqu’à la rétrocession des droits perçus par le prestataire pour le
compte des consulats allemand et français, en passant par l’attente au
guichet et l’affectation à chaque guichet.
L’affectation du nombre d’employés et de guichets ouverts pour
recevoir les demandes reste également à la diligence de chaque pays. On
peut ainsi noter que l’Allemagne qui délivre 90 000 visas environ à
Shanghai (contre 110 000 pour la France) dispose, à sa demande, d’un
nombre supérieur de guichets. Cette différenciation est justifiée par la
différence de nature des visas délivrés : la France accueille un plus grand
nombre de touristes en groupe, dont les demandes peuvent être traitées de
manière conjointe alors que l’Allemagne traite un plus grande nombre de
demandes individuelles, notamment pour affaires.
Par ailleurs, certains services offerts pour l’un ne le sont pas pour
l’autre : la France autorise un « service Premium » qui n’existe pas sur la
plateforme allemande, laquelle au contraire ouvre la possibilité d’un
envoi postal des documents. Enfin, les tarifs pratiqués pour les frais de
service ne sont pas identiques : 205 RMB pour un visa allemand (26 €),
223 RMB (28 €) pour un visa français, hors « service Premium ».
En définitive, si le choix de la co-localisation de services
externalisés s’accompagne d’une portée symbolique incontestable, il ne
semble pas dégager, à ce stade, de gains de productivité substantiels ou de
LA CARTOGRAPHIE DU RESEAU CONSULAIRE
103
gisements de rationalisation des moyens, sauf lorsque le volume des visas
traités est modeste
55
.
B - L’expérience de postes mixtes et à compétences
multiples
L’expérience
de
postes
mixtes,
regroupant
les
fonctions
consulaires et économiques, engagée au début des années 2000, a vite été
limitée, particulièrement à la suite de la création d’Ubifrance.
Le consulat mixte, regroupant les fonctions consulaires et
économiques, en collaboration avec les anciens services extérieurs de la
direction du Trésor, a été utilisé pour amorcer la présence française sur un
nouveau territoire. Ce fut le cas à Shanghai au tout début, comme à
Calcutta ou à Bangalore. Très vite cependant, il a semblé nécessaire de
professionnaliser le dispositif en répartissant les responsabilités, les
agents sur le terrain estimant ne pas pouvoir mener de front les activités
consulaires, l’accompagnement des entreprises en croissance et la veille
économique. Enfin, cette formule ne convient que s’il y a concomitance
entre une présence française suffisante et un tissu économique propice au
développement des entreprises françaises. La fermeture annoncée du
poste mixte de Calgary, trois ans seulement après sa création, montre que
si ces conditions ne sont pas réunies, cette solution n’est pas viable. Il ne
s’agit pas d’une formule aisément généralisable.
Dans le contexte de la rationalisation du réseau, cette formule est
désormais davantage utilisée pour réduire la présence française, tout en la
maintenant de façon démultipliée et polyvalente.
Une expérience jugée positive a été menée au Brésil dans l’État du
Rio Grande do Sul, quatrième État du Brésil par son PIB, doté d’une
population de 11 millions d’habitants, de centres culturels et d’un secteur
universitaire et de recherche qui conduit de nombreuses coopérations
avec la France.
Le directeur de l’Alliance Française a repris les attributions
antérieurement dévolues à l’attaché de coopération et d’action culturelle,
dont le poste venait d’être supprimé, et a été placé sous l’autorité du
consul général à Sao Paulo et du conseiller de coopération et d’action
culturelle à Brasilia. La représentation française semble être ainsi
55
À Colombo, la section consulaire traite un peu plus de 5 000 visas par an. Aussi,
seul le choix de retenir le même prestataire avec l’Allemagne permettant
d’atteindre
le seuil de 10 000 visas, a justifié le
recours à l’externalisation.
104
COUR DES COMPTES
optimisée par le fait que le consul honoraire est installé dans les locaux de
l’Alliance Française et qu’il assure l’organisation des missions et le suivi
des projets en liaison étroite avec le directeur.
Une nouvelle doctrine d’emploi de la représentation française
semble ainsi se dégager, consistant à faire porter la présence consulaire,
réduite dans ses missions, par des relais culturels ou économiques, relais
déterminés en fonction de l’intérêt premier, pour la France, à maintenir sa
présence sur place, notamment dans certaines villes européennes de
province.
Les formules envisagées sont très diverses. La responsabilité
consulaire serait assurée selon les cas par le directeur de l’Institut
français, par le responsable du bureau local d’Ubifrance ou par le
directeur de l’Alliance Française, exerçant le cas échéant les fonctions de
consul honoraire, dans certains cas même de consul général. Lorsque les
fonctions de consul général sont dévolues au directeur d’Ubifrance, celui-
ci doit être détaché dans un corps administratif du ministère des affaires
étrangères (en raison de la nature régalienne des fonctions consulaires).
Cette doctrine permet ainsi d’alléger la présence française,
particulièrement
où
la
fermeture
totale
du
poste
se
heurterait
vraisemblablement à la résistance des communautés françaises et de leurs
représentants. Pour ces opérations, le gain en ETPT serait au total de
14 ETPT « G2 » (titulaires du réseau consulaire) et de 22,5 ETPT « G5 »
(recrutés locaux).
Cette rationalisation est pragmatique car elle permet d’opérer un
repli « à petit pas » de l’offre consulaire, sans que la présence française ne
disparaisse totalement.
Elle repose non pas sur une approche administrative classique,
mais sur une analyse très différenciée du besoin de la présence française.
Elle doit pouvoir compter sur des personnalités aptes et volontaires à
exercer des missions supplémentaires et nouvelles, de nature régalienne,
très différentes du métier qui est le leur.
Mais, cette forme d’organisation doit demeurer sous le contrôle
effectif du ministère des affaires étrangères. Elle pose, enfin, la question
de la lisibilité de la représentation officielle française, tant pour la
communauté française qu’auprès des autorités locales.
LA CARTOGRAPHIE DU RESEAU CONSULAIRE
105
C - La centralisation de certaines prestations dans un
seul poste par pays : le cas de l’Allemagne
La section consulaire de Berlin est désormais seule compétente sur
le territoire allemand pour l’ensemble des dossiers d’état civil et de
nationalité et le consulat général de Francfort l’est de même pour le
traitement des demandes de visas.
Au cours de l’enquête, le consulat général de Munich a estimé que
la centralisation de l’état civil à Berlin s’est révélée efficace dans la
mesure où elle permet le traitement des dossiers par correspondance sans
déplacement à Berlin.
Pour autant, le consulat de Munich conserve une fonction d’accueil
et de conseil, car les demandeurs se tournent encore fréquemment vers
Munich pour obtenir les conseils concernant leur dossier.
Le cas de Munich illustre concrètement l’habitude, voire
l’exigence
d’un
service
de
proximité
que,
majoritairement,
la
communauté française attend du consulat. Elle montre également à quel
point les services consulaires intériorisent, pour la satisfaire au mieux,
cette demande d’assistance soutenue.
Si ces limites peuvent être surmontées, le regroupement du
traitement des dossiers d’état civil à Berlin pour l’ensemble de
l’Allemagne pourrait aussi bien constituer le premier pas d’une véritable
centralisation du traitement des dossiers sur le SCEC de Nantes, à l’instar
de la réforme réalisée pour l’état civil des ressortissants français installés
au Maghreb.
Cette centralisation pourrait à terme concerner l’ensemble des
actes d’état civil transcrits
56
dans les pays d’Europe
57
, voire pour
l’ensemble du monde.et mérite d’être encouragée, comme le moyen de
desserrer la demande d’un service rendu localement. Toutefois, le gain en
matière d’ETPT est délicat à évaluer, car une part de la charge de travail
sera transférée. En outre, il ne faut pas mésestimer certaines difficultés
juridiques et linguistiques qui sont mieux maîtrisées au plan local.
56
Il ne serait pas possible de centraliser les actes dressés, qui le plus souvent exigent
la comparution du demandeur.
57
Les transferts d’activité d’état civil pourraient concerner les postes au Royaume-
Uni, en Espagne, en Italie et en Suisse, soit 18 000 actes transférés sur les 35 000
actes établis en Europe.
106
COUR DES COMPTES
D - L’expérimentation des pôles régionaux
1 -
Une expérimentation mise en oeuvre dans le cadre de la revue
générale des politiques publiques
Dans le cadre de la revue générale des politiques publiques, il a été
prévu d’expérimenter la constitution de postes consulaires régionaux,
permettant de regrouper, selon les cas, le traitement des visas, celui des
dossiers de nationalité ou d’état civil, et l’établissement de passeports,
pour le compte de postes consulaires français situés dans des pays
limitrophes. Ces mesures de rationalisation n’ont toutefois pas permis
d’économiser des ETPT sur l’ensemble des postes concernés.
L’expérience a été mise en oeuvre en 2009 et en 2010 dans cinq
postes :
-
Riga
: la section consulaire de l’ambassade de France en
Lettonie est compétente pour instruire les demandes de visas
dans les trois États baltes (Estonie, Lituanie et Lettonie) ;
-
Vienne
: la section consulaire de l’ambassade de France en
Autriche est compétente pour instruire les demandes de visas et
établir les actes d’état civil pour les Français établis en
Tchéquie, en Slovaquie et en Hongrie ;
-
Guatemala-
C
iudad
: la section consulaire de l’ambassade de
France au Guatemala est compétente pour inscrire au registre,
et traiter une partie des tâches d’état civil (transcription) et des
dossiers de nationalité, pour le compte des Français également
établis au Salvador, au Belize et au Honduras ;
-
San José
: la section consulaire de l’ambassade de France au
Costa Rica est compétente pour inscrire au registre, et traiter
une partie des tâches d’état civil (transcription) et les dossiers
de nationalité, pour le compte des Français également établis au
Nicaragua et au Panama ;
-
Buenos Aires
: la section consulaire de l’ambassade de France
en Argentine est compétente pour le traitement des demandes
de passeport et d’état civil pour le compte des sections
consulaires au Paraguay et en Uruguay
58
.
58
Voir en annexe10 la présentation de l’expérience menée en Argentine.
LA CARTOGRAPHIE DU RESEAU CONSULAIRE
107
2 -
Les conditions de la réussite d’un pôle régional
La constitution d’un pôle régional est une expérience à
encourager
59
, même si elle ne saurait constituer une mesure majeure de
rationalisation. Ces expériences n’ont en effet pas permis d’économiser
des ETPT. Elles conduisent toutefois à reconsidérer l’ensemble des tâches
et à supprimer certaines formalités superflues.
Le pôle régional peut se révéler être une alternative à la fermeture
d’un poste ou à la suppression d’un service rendu. Il permet surtout de
faire constater que le service rendu n’est pas nécessairement un service
d’immédiate proximité. Quelques conditions doivent toutefois être
réunies :
-
une culture juridique et linguistique commune aux pays
constituant le pôle régional ;
-
le maintien de la qualité finale du service rendu : dans le cas de
Buenos Aires, prévoir une dotation suffisante de crédits de
fonctionnement aurait permis d’utiliser des services postaux
privés (postes locales défaillantes), plutôt que de recourir à la
valise diplomatique, faisant transiter par Paris les dossiers
envoyés de Montevideo et d’Assomption à Buenos Aires ;
-
le caractère incontestable du choix du poste centralisateur, par
sa taille et son rayonnement régional ;
-
l’animation du pôle : le consul général de Buenos Aires a
rencontré à plusieurs reprises les communautés françaises
d’Uruguay et du Paraguay.
E - Les tournées consulaires
1 -
Le cas de Munich
La nouvelle cartographie consulaire en Allemagne conduit les
agents du consulat général de Munich à effectuer des tournées consulaires
en Bade-Wurtemberg. Elles ont été instaurées en octobre 2006, à la suite
de la fermeture des services consulaires de Stuttgart.
En 2012, ont ainsi été organisées 22 tournées consulaires : neuf à
Stuttgart, sept à Fribourg, quatre à Karlsruhe, une à Nuremberg et une à
Donaueschingen. Chaque tournée mobilise deux à trois agents, pour un
coût annuel, pour le poste, modéré (8 000 € pour 1 290 dossiers traités).
59
Le rapport Lequertier fait un bilan mitigé de ce type d’expérience.
108
COUR DES COMPTES
Malgré leur nombre, l’importance de la communauté française en
Bade-Wurtemberg ne permet pas aux tournées actuellement organisées de
répondre à toutes les demandes. Les déplacements
60
vers Karlsruhe et
Fribourg nécessitent des temps de transport jugés élevés (en train de
l’ordre de trois à cinq heures). Au passage, on notera que la distance entre
Karlsruhe et Strasbourg qui n’est que de 85 km, permettrait aux Français
du Bade-Wurtemberg d’effectuer à Strasbourg leur demande de
passeport.
À cette interrogation s’ajoute le problème de la lisibilité d’un
dispositif qui apparaît peu compréhensible pour les usagers : le consulat
général de Stuttgart n’étant ni en charge, ni en capacité technique
d’assurer les tâches consulaires pour le Bade Wurtemberg, l’effort
consenti
se
traduit
paradoxalement
par
des
manifestations
d’incompréhension, des interrogations sur les délais, et sur un montage
administratif jugé complexe.
On ne peut que constater l’importance des services rendus à une
communauté française pourtant située dans un pays très proche. La
réduction du format consulaire en Allemagne a permis de réduire des
emplois dans les postes, mais n’a pas nécessairement contribué à un
allègement significatif des tâches. Elle conduit, là encore, à poser la
question de l’ampleur des services offerts, et à envisager de les limiter, au
moins, aux seules personnes ayant des difficultés à se déplacer. Il n’est en
effet pas hors de portée, dans un pays européen, de consentir un
déplacement, même de deux cents kilomètres, pour renouveler un
passeport ou une carte d’identité tous les 10 ans.
2 -
Les tournées consulaires au Brésil
Plus diversifiées dans leur objet que dans le cas de Munich, les
tournées effectuées personnellement par le consul général de Sao Paulo
ont
une
vocation
affirmée
d’animation
et
d’information
de
la
communauté française, dans un pays très étendu et où le dispositif
consulaire est centralisé.
Outre leur dimension consulaire classique, ces tournées ont pour
objet de rencontrer et d’informer les communautés françaises résidentes,
60
Les agents partent actuellement munis de une à deux valises comprenant les
dossiers nécessaires aux rendez-vous préalablement pris : relevés d'immatriculation
consulaire, tampons, formulaires de demande d'inscription au registre, formulaires de
demande de carte nationale d’identité, documents d’identité établis à restituer aux
demandeurs, matériel d'information en matière d'état civil (formalités à accomplir
pour une transcription).
LA CARTOGRAPHIE DU RESEAU CONSULAIRE
109
de représenter et de relayer les intérêts français auprès des autorités et
administrations locales. Enfin, elles permettent de légitimer le rôle des
consuls honoraires, qui sont étroitement associés à ces visites dans leur
circonscription.
3 -
Le cas de la Suisse
L’ambassadeur de France en Suisse, rencontré à l’occasion du
déplacement à Genève, considère que l’absence de poste consulaire dans
la capitale constitue un handicap pour Berne, compensé cependant par les
tournées consulaires organisées depuis Zurich. Des tournées sont
également organisées depuis Genève vers Lausanne deux fois par mois et
vers Neuchâtel une fois par mois.
Ces tournées sont jugées très utiles par les agents du consulat qui
observent que leurs journées foraines ne connaissent pas de temps morts,
même si elles constituent une charge évidente pour le consulat : chacune
d’entre elles se traduit par l’absence de deux agents, dont un consul-
adjoint pendant une journée complète.
Elles s’avèrent également être, pour Lausanne, une compensation à
la fermeture du consulat et c’est du reste dans cet esprit qu’elles ont été
mises en place et sont maintenues. Les services sont cependant limités au
strict minimum : demande et retrait de carte d’identité, retrait de
passeport et dépôt de procuration de vote.
Il convient par ailleurs de relever que ces permanences consulaires
sont actuellement facilitées par la mise à disposition gratuite des locaux
par le Cercle des Italiens à Lausanne et par le centre de santé à Neuchâtel.
4 -
L’utilisation des valises
Itinera
La direction des français à l’étranger a décidé de doter les postes
consulaires de valises
Itinera
61
. Ce dispositif électronique sécurisé permet
de recueillir sur place, lors des tournées consulaires, les données
biométriques nécessaires à l’établissement d’un passeport. Il doit offrir le
même degré de sécurité que les dispositifs fixes installés dans les mairies
61
Elles sont fournies par l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), qui prend en
charge l'ensemble des coûts de fabrication. L'utilisation de ce dispositif est hautement
sécurisée, tant pour l'accès au logiciel TES (titres électroniques sécurisés) que pour la
mise en route propre de l'ordinateur portable. Les données biométriques recueillies
sont transmises de manière cryptée et ne sont pas stockées dans la valise.
110
COUR DES COMPTES
et postes diplomatiques et consulaires, en évitant aux Français de se
rendre au consulat pour la prise d’empreintes.
Le déploiement des dispositifs à l’ensemble du réseau consulaire
doit s’effectuer en deux temps :
-
une première phase, dite « pilote », doit permettre le test d’une
dizaine
de
dispositifs
dans
des
postes
s’illustrant
par
l’importance de la communauté française et la pluralité des
conditions locales et géographiques. Onze postes pilotes se sont
vu attribuer ce dispositif depuis octobre 2012 (Londres,
Bruxelles, Pékin, Canton, New-York, Montréal, San Francisco,
Brasilia, Dakar, Sydney, Tananarive) et procèdent actuellement
à des expérimentations tant dans l’enceinte du poste que lors
des tournées consulaires ;
-
la phase finale déploiera les valises
Itinera
à quelque 120
postes attributaires. Cette phase est intervenue courant 2013, les
postes pilotes confirmant le bon fonctionnement du système.
En théorie, l’attribution des valises s’est faite selon l’importance de
la communauté française, l’étendue de la circonscription consulaire, le
coût et les difficultés des transports internes, la sécurité des déplacements,
les conditions topographiques particulières, ou la discontinuité du
territoire de la circonscription. Dans la pratique, certains postes en ont
reçu un exemplaire alors qu’ils n’en auront guère l’utilité, notamment là
où la communauté française est concentrée dans l’immédiate proximité
du consulat.
À ce stade, les postes interrogés au cours de l’enquête de la Cour
ont exprimé leur satisfaction d’améliorer le service rendu à la
communauté française, puisque, jusqu’à présent, le renouvellement d’un
passeport suppose que le demandeur se déplace au consulat pour le
recueil des données biométriques, même si le passeport peut ensuite être
remis à l’occasion d’une tournée ou par l’intermédiaire du consul
honoraire.
Les tournées consulaires participent à l’allègement de l’offre
consulaire tout en continuant d’assurer les services demandés. Elles
constituent une solution souple et nécessaire pour les pays étendus.
Ainsi,
les tournées consulaires aux États-Unis, sont également utiles, comme par
exemple celles effectuées à partir du consulat général de Chicago pour
assurer une présence auprès de la communauté française de Detroit.
Dans d’autres situations, elles se justifient moins. À Casablanca,
85 % de la communauté française de la circonscription réside à proximité.
À Shanghai, 90 % de la communauté française se situe dans la ville et
LA CARTOGRAPHIE DU RESEAU CONSULAIRE
111
98 % à moins d’une heure du consulat général. En revanche, le consul
général organise des tournées économiques pour faciliter les contacts
entre les entreprises françaises avec les autorités locales, ce qui
correspond à sa mission d’influence.
D’une manière générale, sans que leur utilité soit mise en cause,
ces tournées confortent l’idée que les services consulaires doivent en
toute hypothèse être rendus, même si on peut aussi s’interroger sur
l’absolue nécessité d’assurer de tels services, notamment dans l’espace
européen.
F - Le rôle des consuls honoraires
Les consuls honoraires
62
exercent un rôle important de relais, en
constituant un échelon de proximité indispensable, notamment lorsque les
distances sont importantes ou quand le cadre fédéral donne une large
autonomie aux institutions locales. Ils facilitent le contact avec les
milieux locaux ; ils exercent un rôle utile en cas de risques naturels et de
situations d’insécurité ; de manière adaptée, ils sont un relais de service
public auprès des Français.
La souplesse du réseau de consuls honoraires, lorsqu’il est possible
d’en disposer, se décline par la possibilité de fermer ou d’ouvrir
facilement les agences consulaires pour les adapter aux évolutions de la
présence de la communauté française.
En Argentine, le réseau français d’agences consulaires n’a pas
d’équivalent étranger : l’Espagne et l’Italie disposent d’un réseau
traditionnel de consulats généraux de plein exercice, moins dense et plus
lourd ; le Chili, en raison d’une forte présence chilienne dans les
provinces limitrophes, s’appuie aussi sur un réseau important animé par
des diplomates de carrière ; le Brésil a opté pour un réseau plus léger,
renforcé pendant les saisons touristiques ; l’Allemagne ou les États-Unis
ont une représentation en province quasi-inexistante. De ce fait, dans le
cadre de la coopération européenne, les consulats des États-membres ont
tendance à s’appuyer sur le réseau français pour pallier leur faible
présence.
Le réseau consulaire français a ainsi intérêt à développer son
réseau d’agences consulaires, à la condition de bien choisir les consuls
62
Les consuls honoraires, qui peuvent exercer certaines fonctions consulaires, ne sont
pas des diplomates professionnels et peuvent être des nationaux du pays d'envoi ou du
pays de résidence. Le rôle des consuls honoraires est décrit à l’annexe 11 du présent
rapport.
112
COUR DES COMPTES
honoraires, de les former, de les informer, et d’animer leur réseau. Sous
ces conditions, et sans méconnaître la nécessité de contrôler leur activité,
les consuls honoraires constituent un véritable atout qui mérite d’être
valorisé.
Le budget dédié aux consuls honoraires est souvent mal calibré, en
ce qu’il ne permet notamment pas de financer les déplacements des
consuls honoraires que nécessiterait une véritable animation du réseau,
notamment dans les pays les plus vastes.
Pourtant le dispositif est peu onéreux pour les finances publiques.
Il mériterait d’être reconsidéré si l’on estime qu’une consolidation du
tissu des agences consulaires permet de limiter les effets de la
rationalisation consulaire. Ces dernières constituent en effet un vecteur
d’adaptation du réseau simple et moins structurant, soit lorsque leur
création fait suite à la suppression d’un poste de plein exercice, soit
lorsqu’elle est liée à une démarche proactive de développement de la
stratégie d’influence sur un territoire.
G - Le recours aux agents de droit local
L’une des hypothèses de rationalisation est celle visant à recourir
plus systématiquement aux agents de droit local (ADL), qu’ils soient
ressortissants du pays d’accueil, ou qu’ils soient de nationalité française
en résidence dans le pays.
Cette solution est déjà amplement utilisée par le réseau : au plan
mondial, plus de la moitié des agents des postes sont recrutés localement,
même si des disparités sont constatées selon les pays : à Buenos Aires,
60 % des agents consulaires sont des ADL (9 sur 15 agents) ; à
Casablanca, sur les 60 agents, 29 sont des recrutés locaux (soit 48 % de
l’effectif total) ; à Sao Paulo, sur les 23,3 ETPT, 13,3 sont des recrutés
locaux. (57 %). À Genève, les recrutés locaux représentent 49 % de
l’effectif et à Shanghai 65 %.
Leurs fonctions peuvent varier selon la nature du poste. Toutefois,
d’une manière générale, ils sont en premier lieu employés sur des
fonctions de nature administrative, souvent répétitives (inscriptions,
passeports). En outre, les fonctions support sont systématiquement
assurées par les ADL : accueil téléphonique, démarches locales,
intendance, conduite.
La diversité des tâches, la polyvalence de plus en plus intégrée
ainsi que leur expérience les amènent aussi à occuper des responsabilités
de même nature que les agents titulaires, y compris pour des fonctions
impliquant des connaissances juridiques ou la maitrise de règlementations
LA CARTOGRAPHIE DU RESEAU CONSULAIRE
113
complexes (état civil, nationalité, notariat, visas), ce qui explique
paradoxalement et pour partie le taux plus élevé de cadres expatriés dans
la zone Schengen.
Toutefois, si des raisons militent pour aller plus loin dans la voie
de la substitution des agents titulaires du ministère par des recrutés
locaux, notamment de nationalité française, il doit être tenu compte de la
nature de certaines fonctions consulaires de nature régalienne et du souci
de préserver la confidentialité et la sécurité dans ces activités. Ces postes
font d’ailleurs l’objet d’une habilitation spéciale par le Haut fonctionnaire
de défense du Département.
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _________
Une nouvelle restructuration de la géographie consulaire
française suppose de lever de fortes contraintes.
On ne peut exclure que la croissance de la population française à
l’étranger se poursuive en se diversifiant géographiquement. Les enjeux
économiques de la mondialisation et ceux de la politique migratoire
constituent une deuxième série de contraintes qu’illustre la question des
visas. À ces raisons s’ajoute le poids de l’histoire commune avec nombre
de pays d’accueil. Surtout, on ne peut ignorer le rapport singulier que les
Français entretiennent avec l’État et leur administration, que le consulat
incarne à l’étranger.
Pour autant, le réseau consulaire a tenté d’adapter sa géographie
de manière indéniable et d’apporter des réponses de rationalisation, le
plus souvent toutefois, dans l’objectif
de préserver l’étendue des services
rendus. Cette adaptation, fruit de fermetures totales ou partielles et
d’ouvertures, n’a pas permis une réduction substantielle des emplois
dans le réseau. Parmi les expériences et les réformes menées, certaines
produisent des effets, d’autres apparaissent, avec le recul, de faible
portée.
Le principe de l’universalité du réseau, pourtant réaffirmé, mais
dont la définition est de plus en plus floue, évolue progressivement vers le
principe de modularité. La présence consulaire est modulée en fonction
des priorités ou des particularités locales.
C’est d’ailleurs dans cette voie que s’orientent les réflexions les
plus récentes. Plusieurs options sont proposées pour adapter le réseau
consulaire « à la carte ».
Le rapport Lequertier recommande ainsi d’adapter la présence
française selon des formules diversifiées : maintien d’un consulat
pluridimensionnel, consulat d’influence sous la forme d’un poste à
gestion simplifiée, consulat mixte, Institut français ou bureau d’Ubifrance
114
COUR DES COMPTES
hébergeant une antenne consulaire, consul honoraire doté de moyens
particuliers et mieux indemnisé, présence intermittente et itinérante. Ces
formules ne sont pas en soi critiquables, car elles démontrent la capacité
d’adaptation du réseau aux conditions locales.
Le ministère envisage une organisation consulaire structurant le
réseau en trois niveaux. La première catégorie serait constituée de
simples bureaux de représentation, n’exerçant que des fonctions de
protection consulaire de base, sans administration ni prestation. Cette
première catégorie, sous la forme de postes à gestion simplifiée, aurait
vocation en premier lieu à simplifier la carte européenne. La deuxième
assurerait une présence consulaire plus forte et pourrait proposer
quelques prestations consulaires, différenciées selon la localisation
géographique et les besoins locaux. La troisième, enfin, offrirait, dans de
grands consulats et dans les sections consulaires, l’ensemble des
prestations, particulièrement celles relevant de l’administration des
Français. La dénomination du poste serait sans rapport avec son
importance. Ainsi, un consulat général, comme c’est d’ailleurs déjà le
cas, pourrait se révéler appartenir à la première catégorie.
Ces options « à la carte » ont l’inconvénient d’être peu lisibles : le
réseau consulaire donne l’impression d’une adaptation empirique, sans
qu’en apparaisse toujours la logique. La raison en est que le réseau
consulaire doit maintenir l’apparence de l’universalité, mais souvent « en
trompe l’oeil ».
C’est ce qui ressort de la réorganisation du réseau en Allemagne
où l’absence de lisibilité dans la répartition des tâches entre les
différentes
antennes
consulaires
conduit
paradoxalement
à
une
incompréhension, voire à des critiques, alors que l’intention est de
préserver une présence consulaire de proximité.
Au demeurant, il n’est pas certain qu’une présence consulaire
d’influence, mais dépourvue de missions consulaires bien identifiées, soit
préférable à une fermeture plus drastique de postes, au profit de quelques
gros postes exerçant l’intégralité des fonctions consulaires. En effet, une
présence symbolique sans moyens n’est pas forcément de nature à
préserver l’influence. Et, le rattachement au programme 105 des postes
dont la fonction consulaire est clairement secondaire est une option qui,
si elle semble optiquement alléger le programme budgétaire 151, ne
constitue in fine qu’un jeu à somme nulle pour l’ensemble du
Département.
Une déclinaison claire des critères fondant une nouvelle doctrine
d’emploi des prestations consulaires apparaît donc constituer un
préalable à la poursuite de la rationalisation géographique du réseau. De
LA CARTOGRAPHIE DU RESEAU CONSULAIRE
115
ce point de vue, la réduction des formats et surtout la fermeture de postes
consulaires dans l’espace européen, et plus généralement dans des zones
géographiques, dont le niveau et les conditions de vie sont comparables à
ceux de la France, semble devoir constituer une priorité.
La Cour formule les recommandations suivantes :
6.
renforcer la rationalisation du réseau consulaire dans les pays
où les conditions économiques et de sécurité sont comparables
à celles de la France, particulièrement en Europe ;
7.
reconsidérer
périodiquement
l’existence
des
consulats
généraux situés dans les capitales politiques des pays-hôtes,
spécialement en Europe ;
8.
mutualiser et regrouper les structures et services consulaires :
-
en relançant les projets de co-localisations avec les
consulats de pays partenaires européens ;
-
en développant davantage l’expérience des postes mixtes
ou à compétences multiples ;
-
en renforçant la centralisation sur un seul consulat par
pays-hôte du traitement des dossiers d’état civil ;
-
en
amplifiant
la
constitution
de
pôles
régionaux
consulaires, au-delà des expérimentations actuelles ;
9.
développer, structurer et animer le réseau des consuls
honoraires.
Conclusion
Les consulats français se sont vu confier des missions étendues et
en forte croissance qui se rapportent de manière plus ou moins directe à la
protection et à l’administration des Français établis ou de passage à
l’étranger. Les comparaisons qui peuvent être établies avec les pratiques
des pays disposant d’un réseau et d’une communauté expatriée
comparables montrent les singularités de la France dans ce domaine. En
outre, les agents consulaires doivent faire face à l’accroissement
significatif de la population française à l’étranger.
Dans le cadre des principales missions qui lui sont assignées, le
consulat peut à la fois jouer le rôle d’un bureau d’état civil, d’une antenne
préfectorale, d’un bureau électoral, d’un office notarial, d’un bureau
d’aide sociale, d’une agence de Pôle Emploi, d’un service du rectorat,
d’un bureau du service national, d’une trésorerie générale ou encore
d’antenne d’un service judiciaire.
Dans le même temps, le réseau s’est efforcé de s’adapter aux
enjeux de la mondialisation, tout en assumant une phase de fermetures
d’implantations ou de réductions de format engagée à partir des années
2000, dans un contexte où les contraintes pesant sur ses moyens se
renforçaient.
Une
logique
de
performance
a
accompagné
cette
restructuration, visant plus au maintien du service rendu qu’à une remise
en cause des missions ne constituant pas le coeur du métier consulaire.
Cette démarche de rationalisation du réseau se poursuit encore à ce
jour et des marges existent pour réduire les implantations consulaires,
particulièrement en Europe et dans des zones géographiques dont le
niveau et les conditions de vie sont comparables à ceux de la France.
Toutefois, elle ne pourra plus produire d’effets significatifs sans un
réexamen du périmètre des missions qu’il est demandé au réseau
consulaire d’assumer. La densité du réseau résulte en effet avant tout de
l’importance et de la diversité des missions offertes.
Des réévaluations dans ce domaine peuvent relever soit d’une
simple
rationalisation
(approfondissement
de
la
dématérialisation,
mutualisation des structures), soit d’orientations plus stratégiques
(suppression ou allègement de certaines missions). En tout état de cause,
et compte tenu des contraintes budgétaires actuelles, les choix à opérer
parmi les missions et les implantations du ministère ne doivent pas être
davantage différés.
Annexes
ANNEXES
121
Annexe n° 1
Lettre de saisine
122
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2
Réponses du Premier président
ANNEXES
123
124
COUR DES COMPTES
ANNEXES
125
Annexe n° 3
Extraits de la convention de Vienne sur les relations consulaires
du 24 avril 1963
Article 5
Les fonctions consulaires consistent à :
a
) Protéger dans l’État de résidence les intérêts de l’État d’envoi et de ses
ressortissants, personnes physiques et morales, dans les limites admises par le
droit international ;
b
) Favoriser le développement de relations commerciales, économiques,
culturelles et scientifiques entre l’État d’envoi et l’État de résidence et
promouvoir de toute autre manière des relations amicales entre eux dans le
cadre des dispositions de la présente Convention ;
c
) S’informer, par tous les moyens licites, des conditions et de l’évolution de
la vie commerciale, économique, culturelle et scientifique de l’État de
résidence, faire rapport à ce sujet au gouvernement de l’État d’envoi et
donner des renseignements aux personnes intéressées ;
d
) Délivrer des passeports et des documents de voyage aux ressortissants de
l’État d’envoi, ainsi que des visas et documents appropriés aux personnes qui
désirent se rendre dans l’État d’envoi ;
e
) Prêter secours et assistance aux ressortissants, personnes physiques et
morales, de l’État d’envoi ;
f
) Agir en qualité de notaire et d’officier d’état civil et exercer des fonctions
similaires, ainsi que certaines fonctions d’ordre administratif, pour autant que
les lois et règlements de l’État de résidence ne s’y opposent pas ;
g
) Sauvegarder les intérêts des ressortissants, personnes physiques et
morales, de l’État d’envoi, dans les successions sur le territoire de l’État de
résidence conformément aux lois et règlements de l’État de résidence ;
h
) Sauvegarder, dans les limites fixées par les lois et règlements de l’État de
résidence, les intérêts des mineurs et des incapables, ressortissants de l’État
d’envoi, particulièrement lorsque l’institution d’une tutelle ou d’une curatelle
à leur égard est requise ;
i
) Sous réserve des pratiques et procédures en vigueur dans l’État de
résidence, représenter les ressortissants de l’État d’envoi ou prendre des
dispositions afin d’assurer leur représentation appropriée devant les tribunaux
ou les autres autorités de l’État de résidence pour demander, conformément
aux lois et règlements de l’État de résidence, l’adoption de mesures
provisoires en vue de la sauvegarde des droits et intérêts de ces
ressortissants lorsque, en raison de leur absence ou pour toute autre cause, ils
ne peuvent défendre en temps utile leurs droits et intérêts ;
j
) Transmettre des actes judiciaires et extrajudiciaires ou exécuter des
commissions rogatoires conformément aux accords internationaux en
vigueur ou, à défaut de tels accords, de toute manière compatible avec les lois
et règlements de l’État de résidence ;
126
COUR DES COMPTES
k
) Exercer les droits de contrôle et d’inspection prévus par les lois et
règlements de l’État d’envoi sur les navires de mer et sur les bateaux fluviaux
ayant la nationalité de l’État d’envoi et sur les avions immatriculés dans cet
État, ainsi que sur leurs équipages ;
l
) Prêter assistance aux navires, bateaux et avions mentionnés à l’alinéa
k
du
présent article, ainsi qu’à leurs équipages, recevoir les déclarations sur le
voyage de ces navires et bateaux, examiner et viser les papiers de bord et,
sans préjudice des pouvoirs des autorités de l’État de résidence, faire des
enquêtes concernant les incidents survenus au cours de la traversée et régler,
pour autant que les lois et règlements de l’État d’envoi l’autorisent, les
contestations de toute nature entre le capitaine, les officiers et les marins ;
m
) Exercer toutes autres fonctions confiées à un poste consulaire par l’État
d’envoi que n’interdisent pas les lois et règlements de l’État de résidence ou
auxquelles l’État de résidence ne s’oppose pas ou qui sont mentionnées dans
les accords internationaux en vigueur entre l’État d’envoi et l’État de
résidence.
Article 36
Afin que l’exercice des fonctions consulaires relatives aux ressortissants de
l’État d’envoi soit facilité :
a
) Les fonctionnaires consulaires doivent avoir la liberté de communiquer
avec les ressortissants de l’État d’envoi et de se rendre auprès d’eux. Les
ressortissants de l’État d’envoi doivent avoir la même liberté de
communiquer avec les fonctionnaires consulaires et de se rendre auprès
d’eux ;
b
) Si l’intéressé en fait la demande, les autorités compétentes de l’État de
résidence doivent avertir sans retard le poste consulaire de l’État d’envoi
lorsque, dans sa circonscription consulaire, un ressortissant de cet État est
arrêté, incarcéré ou mis en état de détention préventive ou toute autre forme
de détention. Toute communication adressée au poste consulaire par la
personne arrêtée, incarcérée ou mise en état de détention préventive ou toute
autre forme de détention doit également être transmise sans retard par lesdites
autorités. Celles-ci doivent sans retard informer l’intéressé de ses droits aux
termes du présent alinéa ;
c
) Les fonctionnaires consulaires ont le droit de se rendre auprès d’un
ressortissant de l’État d’envoi qui est incarcéré, en état de détention
préventive ou toute autre forme de détention, de s’entretenir et de
correspondre avec lui et de pourvoir à sa représentation en justice. Ils ont
également le droit de se rendre auprès d’un ressortissant de l’État d’envoi
qui, dans leur circonscription, est incarcéré ou détenu en exécution d’un
jugement. Néanmoins, les fonctionnaires consulaires doivent s’abstenir
d’intervenir en faveur d’un ressortissant incarcéré ou mis en état de détention
préventive ou toute autre forme de détention lorsque l’intéressé s’y oppose
expressément.
127
COUR DES COMPTES
Annexe n° 4
Prévisions des crédits du programme 151 par activités
Triennal PLF 2013 à 2015
LFI 2012
PLF 2013
PLF 2014
PLF 2015
Evol.12.15
Evol 13.15
Assemblée des Français de l'étranger
3 410 000
5 570 000
3 380 000
3 370 000
- 1.17 %
-39.50 %
Indemnités conseillers AFE
3 205 000
3 205 000
3 205 000
3 205 000
0.00 %
0.00 %
Fonctionnement AFE
205 000
185 000
175 000
165 000
- 19.51 %
- 10.81 %
Elections AFE
2 180 000
Fonctionnement des services Direction
des Français à l'Etranger
17 862 727
7 431 800
9 485 000
7 385 000
- 58.66 %
- 0.63 %
Voyages et missions
300 000
300 000
300 000
300 000
Frais de représentation
10 000
10 000
10 000
10 000
Gratification des stagiaires
20 000
20 000
20 000
20 000
Autres dépenses dont études
Service central de l'état-Civil
1 295 000
1 300 000
1 250 000
1 200 000
- 7.34 %
- 7.69 %
Imprimerie Nationale - Acheminement
passeport/ docs sécurisés
697 000
1 040 000
1 090 000
1 140 000
63.56 %
9.62 %
Fonctionnement Adoption internationale
80 000
80 000
90 000
90 000
12.50 %
12.50 %
Frais de tournées consulaires
710 000
710 000
710 000
710 000
0.00 %
0.00 %
Frais de représentation des postes
2 045 727
2 000 000
2 000 000
2 000 000
- 2.24 %
0.00 %
Entretien des cimetières français à
l'étranger
548 000
582 800
575 000
475 000
- 13.32 %
- 18.50 %
Maison des Français à l'Etranger
149 000
149 000
200 000
200 000
34.23 %
34.23 %
Agences consulaires
1 296 000
1 210 000
1 210 000
1 210 000
- 6 64 %
0.00 %
Elections (AC et ET)+ vote électronique
10 679 000
2 000 000
Location entretien machine
33 000
30 000
30 000
30 000
- 9.09 %
0.00 %
Téléadministration et accueil
1 010 000
1 360 000
1 200 000
1 100 000
8.91 %
- 19.12 %
Domaine Français de l'étranger (DSI) +
infocentre et contrôle de gestion
680 000
780 000
720 000
620 000
- 8.82 %
- 20.51 %
Domaine état civil (DSI)
330 000
580 000
480 000
480 000
45.45 %
- 17.24 %
Infocentre et Contrôle de gestion (DSI)
-
Autres projets informatiques et frais
annexes (DFAE)
-
Affaires sociales
19 800 000
19 812 000
19 812 000
19 812 000
0.06 %
128
COUR DES COMPTES
LFI 2012
PLF 2013
PLF 2014
PLF 2015
Evol.12.15
Evol 13.15
Subvention Adoption internationale
198 000
210 000
210 000
210 000
6.06 %
Rapatriements sanitaires
797 000
797 000
797 000
797 000
Aide sociale
16 235 000
16 235 000
16 235 000
16 235 000
Hospitalisations d'urgence
498 000
498 000
498 000
498 000
Sociétés de bienfaisance (Organismes
locaux d'entraide et de solidarité)
398 000
398 000
398 000
398 000
Subventions aux organismes d'aide
100 000
100 000
100 000
100 000
Caisse des français de l'Etranger
498 000
498 000
498 000
498 000
Emploi et formation fonctionnement AC
35 000
35 000
35 000
35 000
Emploi et formation (subvention)
762 000
762 000
762 000
762 000
Centres médico-sociaux
279 000
279 000
279 000
279 000
Emploi et formation fonctionnement ETR
-
Réserve parlementaire
366700
0
0
0
Subventions au titre de la RP AC
366 700
Subventions au titre de la RP ETR
TOTAL Action 1
42 449 427
34 173 800
33 877 000
31 667 000
- 25.40 %
- 7.34 %
Action 2 Bourses scolaires
125 500 000
110 300 000
118 800 000
125 500 000
0.00 %
13.78 %
Total Bourses scolaires
93 600 000
110 300 000
118 800 000
125 500 000
34.08 %
13.78 %
Total programme 151 (hors titre 2)
167 949 427
144 473 800
152 677 000
157 167 000
- 6.42 %
8.79 %
Source : MAE / direction des français à l’étranger/ août 2012
ANNEXES
129
Annexe n° 5
Les 25 pays où la présence française est la plus forte
(nombre d’inscrits au registre mondial des Français établis hors
de France)
Pays
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Evolution
2012 / 2007
SUISSE
132 784
138 349
143 870
145 108
155 743
158 862
19,6
%
ROYAUME-UNI
107 914
112 660
113 127
113 655
123 306
126 049
16,6
%
ÉTATS-UNIS
111 875
117 076
115 383
115 058
122 686
125 171
11,8
%
BELGIQUE
81 608
90 588
96 596
101 236
109 426
113 563
39,0
%
ALLEMAGNE
99 288
106 842
109 468
111 742
114 372
110 881
11,6
%
ESPAGNE
69 290
82 050
86 173
89 391
94 056
95 052
37,2
%
CANADA
63 732
68 075
69 868
71 404
79 328
78 647
23,4
%
ISRAEL
49 137
56 585
57 941
59 018
58 840
54 886
11,6
%
ITALIE
44 561
46 224
46 618
46 554
48 352
46 987
5,0
%
MAROC
34 097
36 818
39 044
41 129
44 000
45 269
33,0
%
CHINE
18 765
22 231
24 953
27 207
30 305
30 787
64,1
%
LUXEMBOURG
23 854
24 809
25 385
26 136
28 720
30 352
27,2
%
ALGERIE
36 782
34 718
30 993
28 287
28 830
30 344
- 17,5 %
PAYS-BAS
19 375
21 282
22 407
23 593
23 934
23 149
19,4 %
TUNISIE
15 931
17 980
19 010
19 995
21 552
22 221
39,4 %
JERUSALEM
15 510
17 099
17 856
19 730
19 708
21 848
40,8 %
LIBAN
16 937
18 225
18 807
19 725
21 428
21 589
27,4 %
BRESIL
16 467
17 773
18 578
18 757
19 858
19 754
19,9 %
AUSTRALIE
14 442
15 291
16 004
15 821
18 323
19 104
32,2 %
MADAGASCAR
18 962
19 821
19 841
19 930
19 864
18 814
- 0,8 %
SENEGAL
16 966
16 882
16 817
16 817
17 729
18 332
8,0 %
MEXIQUE
14 315
15 378
16 048
16 404
17 315
17 556
22,6 %
PORTUGAL
12 135
13 864
14 320
15 049
15 572
15 707
29,4 %
EMIRATS ARABES UNIS
8 497
9 858
11 187
12 453
14 352
15 536
82,8 %
ARGENTINE
14 283
15 225
14 854
14 234
14 390
14 444
0,1 %
Source : direction des français à l’étranger
130
COUR DES COMPTES
Annexe n° 6
ANNEXES
131
Annexe n ° 7
Accroissement du format ou ouverture de postes (2005 à 2011)
Nature du
format/années
(1997/2004)
(*)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
&
2012
Réouverture de
la section
consulaire
d’ambassade
Irak
Bagdad
Afghanistan
Kaboul
Rwanda
Kigali
Ouverture
d’une section
consulaire
d’ambassade
Kosovo
Pristina
Moldavie
Chisinau
Mongolie
Oulan-Bator
Monténégro
Podgorica
Tadjikistan
Douchanbé
Ouverture d’un
consulat à
gestion
simplifiée
Japon
K
yoto
Ouverture d’un
consulat
Chine
Wuhan
Inde
Calcutta
Canada
Calgary
Transformation
du bureau
d’ambassade en
consulat
général
Kazakhstan
Almaty
Ouverture d’un
consulat
général
Algérie
Annaba
Chine
Chengdu
Russie
Ekaterinbourg
Algérie
Oran
Chine
Shenyang
Irak
Erbil
avec un
secteur
visas
depuis
février
2013
Ouverture d’un
consulat mixte
Inde
Bangalore
TOTAL : 14
(
20
si l’on ajoute
la période
1997/2004)
(6) *
2
1
3
2
3
3
0
*colonne 1997/2004 : pour mémoire
Source : Cour des comptes et direction des français à l’étranger
132
COUR DES COMPTES
Annexe n° 8
Réduction du format ou fermetures de postes
Nature du format/années
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Transformation du consulat
général en consulat
Afrique Sud
J
ohannesbu
rg
Transformation en consulat
général
à gestion simplifiée
(PGS = poste à gestion
simplifiée)
Allemagne
Hambourg
Brésil
Recife
Égypte A
lexandrie
États-Unis
La Nouvelle-
Orléans
Allemagne
Düsseldorf
Sarrebruck
Pologne
Cracovie
Espagne
Séville
Portugal
Porto
Allemagne
Stuttgart
Pakistan
Karachi
Espagne
Bilbao
Italie
Turin
Naples
Israël
Haïfa
Canada
Halifax
Grèce
Thessalonique
Russie
Ekaterinbourg
Création d’un pôle régional
Riga Vienne
Guatemala
San José
Buenos
Aires
Transformation du PGS
en chancellerie détachée
Madagascar
Diego-Suarez
Gabon
Port-
Gentil
Transformation en section
consulaire d’ambassade
*
Transformation en
ambassade
Togo
Lomé
Portugal
Lisbonne
Monaco *
Rép.
Centrafr
icaine
Bangui
Cameroun
Yaoundé
Sud-
Soudan
Djouba*
Luxembourg
Djibouti
Bénin
Cotonou
Présence par un consul
honoraire
Tunisie
Sfax
Fermeture de la chancellerie
détachée
Suisse
Lausanne
Fermeture de l’antenne
consulaire
Italie
Gênes
Espagne
Alicante
Espagne
Valence
Espagne
Palma
Espagne
Malaga
Fermeture de la section
Canada
Ottawa
Fermeture du consulat
Cameroun
Garoua
Sénégal
Saint Louis
Fermeture du consulat
général
Suisse
B
erne
Japon
Osaka-
Kobé
Belgique
Liège
Anvers
TOTAL : 49
9
6
6
4
1
8
7
7
1
Source : Cour des comptes et direction des français à l’étranger
ANNEXES
133
Annexe n° 9-1
Bilan en ETPT de l’accroissement du format ou des ouvertures de
postes
Pays – Postes
A
B
C
ADL
Réouverture de la
section consulaire
d’ambassade
Afghanistan –
Kaboul
(2005)
0
1
1
0,5
Rwanda –
Kigali
(2010)
0
1
1
0
Ouverture d’une section
consulaire d’ambassade
Monténégro –
Podgorica
(2006)
0
0
0
1
Tadjikistan –
Douchanbé
(2009)
0
0
0
1
Moldavie –
Chisinau
0
0
1
3
Kosovo –
Pristina
0
0
1
1,5
Ouverture d’un consulat
à gestion simplifiée
Japon –
Kyoto
1
0
1
2
Irak –
Erbi l
(2009)
1
1
1
2,5
Ouverture d’un consulat
Canada –
Calgary
(2010)
1
0
1
0
Transformation du
bureau d’amb. en
consulat général
Kazakhstan –
Almaty
(2010)
1
0
1
3
Ouverture d’un consulat
général
Chine –
Chengdu
(2005)
1
1
3
7
Russie –
Ekaterinbourg
(2007, PGS depuis 2012)
1
0
1
2
Algérie
– Annaba
1
3
13
27,5
Algérie –
Oran
(2007) dont 9 ETPT venant d’Alger
1
2
15
20
Inde –
Calcutta
(2008)
1
1
2
6
Chine -
Shenyang
(2007)
1
0
2
4
Ouverture de consulats
mixtes
Inde –
Bangalore
(2008)
1
1
2
5
TOTAL
11
11
46
86
134
COUR DES COMPTES
Annexe n ° 9-2
Bilan en ETPT des fermetures ou réductions de format
Pays – Postes
A
B
C
ADL
Transformation du
consulat général en
consulat
Japon –
Osaka et Kobe (2009)
-1
-1
0
-4
Afrique du sud : J
ohannesburg
(2010)
0
1
-1
-3
Transformation en
consulat général à
gestion simplifiée
Allemagne –
Hambourg
(2004)*
-1
-1
-1
-1
Brésil –
Recife
(2004) *
0
-1
-1
-1
Égypte –
Alexandrie
(2004)*
0
-1
-1
-1
États-Unis –
La Nouvelle-Orléans
(2004)*
0
0
-1
-1
Pakistan –
Karachi
(2004)*
0
-1
-1
-1
Allemagne –
Düsseldorf
(2005) *
0
-1
-1
-1
Allemagne –
Sarrebruck
(2005) *
0
-1
-1
-1
Pologne –
Cracovie
(2005)
0
-1
-1
-1,75
Espagne –
Séville
(2006)
0
0
0
-7,25
Portugal –
Porto
(2006)
0
-1
0
-4
Allemagne –
Stuttgart
(2006)
0
-1
-6
-10,5
Espagne –
Bilbao
(2007)
0
0
-2
0
Italie –
Turin
(2007)
0
-1
-4
-5
Italie –
Naples
(2007)
0
0
-1
-3,5
Israël –
Haïfa
(2009)
0
-1
0
-1
Canada –
Moncton et Halifax
(2010)
0
-1
0
-2,5
Grèce –
Thessalonique
(2011)
0
-1
0
-1
Consulat général
transformé en
chancellerie détachée
Madagascar -
Diego-Suarez
(2004)
-1
0
-1
0
Transformation en
section consulaire
d’ambassade
Togo –
Lomé
(2004)
-1
0
-1
-2,5
Portugal –
Lisbonne
(2005)
-1
0
1
-2,5
Il s'agissait d'un consulat
général, devenu ambassade
pourvue d'une section
consulaire, comme à Djouba.
Monaco –
Monaco
(2006)
-1
-1
-2
-5
Rép. Centrafricaine –
Bangui
(2007)
-1
0
0
-7
Cameroun –
Yaoundé
(2009)
-1
1
0
0,5
Luxembourg
(2011)
-1
0
0
0
Grèce –
Athènes (2003)
0
1
0
4
Djibouti
(2011)
-1
-1
-1
-2
ANNEXES
135
Bénin
– Cotonou (2011)
-1
0
0
1
Poste transformé en
consulat honoraire
Tunisie -
Sfax
(2005) *
-1
-1
-1
-1
Fermeture de la
chancellerie détachée
Suisse –
Lausanne
(2004) *
0
-1
-1
-1
Transformé en « bureau du CGF
à Libreville »
Gabon –
Port-Gentil
(2008)
-1
1
0
0,5
Fermeture de l’antenne
consulaire
Italie –
Gênes
(2004) *
0
0
-1
-1
Espagne –
Alicante
(2006)
0
0
-1
-2,38
Espagne –
Valence
(2009)
0
0
-2
-2
Espagne –
Palma de Majorque
(2010)
0
0
-1
-1
Espagne –
Malaga
(2011)
0
0
-1
-1,8
Fermeture de la section
consulaire
Canada –
Ottawa
(2004) *
0
-1
-1
-1
Fermeture du consulat
Cameroun –
Garoua
(2009)
-1
0
-1
-5
Sénégal –
Saint Louis
(2010)
-1
-1
0
-5
Fermeture du consulat
général
Suisse
– Berne
(2005) *
0
-1
-1
-1
Belgique –
Liège
(2011)
-1
0
0
-3
Belgique –
Anvers
(2011)
-1
0
-1
-2,8
TOTAL
-17
-17
-38
-91,5
SOLDE
TABLEAU 1 +
TABLEAU 2
-9,48
-6
-6
8
-5,5
136
COUR DES COMPTES
Annexe n° 10
L’expérience de pôle régional menée en Argentine
La mise en place du pôle régional centralise, au sein du consulat
général de Buenos Aires, la compétence, jusqu’alors détenue par les
sections consulaires de Montevideo et d’Assomption, concernant l’état
civil, la délivrance de passeports et l’inscription au registre, ainsi que les
dossiers de nationalité pour Montevideo.
Le choix a reposé sur la constatation de la prédominance de
Buenos Aires par rapport aux deux autres pays : il est le seul pôle
consulaire de plein exercice de la région ; les communautés françaises
d’Uruguay (2 650 immatriculés) et du Paraguay (1 300 immatriculés)
sont faibles par rapport à celle d’Argentine (15 000 immatriculés) ; ni le
Paraguay ni l’Uruguay ne sont en outre d’importantes destinations
touristiques.
Cette centralisation
63
a été conçue dans des conditions évitant que
les résidents français du Paraguay et d’Uruguay aient à se rendre à
Buenos Aires pour effectuer les démarches désormais délocalisées.
Au regard de la rationalisation des tâches, du service rendu aux
communautés française et en matière d’économie budgétaires réalisées, il
apparaît que :
-
les dossiers, notamment complexes, sont traités à Buenos Aires
par des agents expérimentés, alors qu’ils étaient instruits par
des agents polyvalents à Assomption et à Montevideo ;
-
le maintien d’un service de proximité a été maintenu (réception
des dossiers), ce qui limite de fait la rationalisation attendue ;
-
la réforme a été bien vécue à Assomption, mais reste encore
sensible à Montevideo, où l’on ne voit que peu d’avantages à la
création du pôle régional ;
-
du point de vue de Buenos Aires, la charge de travail a été
absorbée sans difficulté en créant un ETPT polyvalent, alors
que
deux
ETPT
ont
été
respectivement
supprimés
à
Assomption et à Montevideo ;
63
Dans la pratique, la tenue centralisée du registre n’a pas été mise en oeuvre et
l’inscription à l’état civil a été rendue à Assomption (compte tenu de la distance entre
les deux capitales).
ANNEXES
137
-
les inquiétudes initiales des communautés françaises au
Paraguay et en Uruguay, ainsi que celles des représentants des
Français de l’étranger se sont apaisées, sans toutefois se
dissiper totalement, ceux-ci redoutant qu’à terme, les deux
sections consulaires soient totalement fermées.
138
COUR DES COMPTES
Annexe n° 11
Le rôle des consuls honoraires
1.
Le statut et le mode de désignation des consuls
honoraires
a)
Le statut
Les consuls honoraires relèvent des dispositions de la convention
de Vienne sur les relations consulaires du 24 avril 1963.
Le décret
n° 76-548 du 16 juin 1976 précise que « les chefs de circonscription
consulaire peuvent nommer, dans les localités de leur circonscription où
l’intérêt du service leur paraîtra l’exiger, des délégués qui reçoivent, selon
l’importance de leurs fonctions, le titre soit de consul général honoraire,
de consul honoraire, de vice-consul honoraire ou d’agent consulaire ».
Leur recours est conditionné par une autorisation donnée par le pays
d’accueil. Les consuls honoraires sont nommés pour cinq ans et ne
peuvent exercer leurs fonctions passé l’âge de 70 ans. Ils sont contrôlés
par le consul, chef de la circonscription consulaire.
b)
Le mode de sélection et de désignation des consuls honoraires
Le choix d’un consul honoraire résulte le plus souvent d’une
sélection informelle faite par les consuls en titre qui recherchent des
profils connaissant bien la communauté française, bien insérés dans la
société locale, disposant déjà d’un solide réseau de connaissances,
notamment à raison de leur parcours professionnel et donnant toutes les
apparences de la moralité.
Ainsi, au poste de Genève, l’un des consuls honoraires est
industriel, l’autre dirige des sociétés de négoce et de construction ; il est
également président de l’Union France-Valais, elle-même membre de
l’Union des Français de Suisse. Le futur remplaçant du premier est un
double-national fonctionnaire suisse auprès du ministère de l’intérieur du
Jura et a été repéré à l’occasion de l’organisation des élections de 2012.
De même, à Campo-Grande (Brésil), la fille de la consule honoraire
sortante a accepté de lui succéder.
Le choix peut également être le résultat d’un véritable processus de
sélection. Ainsi, à Florianopolis (Brésil), une sélection a été organisée
entre cinq candidats.
ANNEXES
139
Dans tous les cas, le choix du consul honoraire fait l’objet d’une
validation formelle par le Département, sous la forme d’un arrêté de
nomination et de la remise d’un brevet. La détention de la nationalité
française n’est pas une condition.
2 -
La répartition géographique des agences consulaires
Au 31 décembre 2012, le ministère des affaires étrangères dénombrait
ainsi 507 agences consulaires réparties de la manière suivante :
La répartition géographique des agences consulaires
Source : rapport direction des français à l’étranger
2012
On observe une très nette sous-représentation du continent
asiatique et dans une moindre mesure africain, qui met en évidence des
marges de progrès sensibles pour accroître l’implantation d’agences
consulaires, lorsque cela est possible ou nécessaire. Ainsi, la désignation
de consuls honoraires n’est pas autorisée en Chine. À Casablanca, la
circonscription ne dispose pas de consuls honoraires, car 85 % de la
communauté française réside dans la ville ou dans sa toute proche
banlieue.
Dans les pays où cette pratique est autorisée, la nomination des
consuls honoraires peut par ailleurs demander un délai assez long ou bien
être difficile à mettre en oeuvre : ainsi, lors de la visite sur place au
consulat général de France à Genève, il a pu être observé que le
remplacement du consul honoraire implanté dans le canton du Jura,
atteint par la limite d’âge, rencontrait des obstacles administratifs
retardant l’acceptation définitive du dossier du nouveau consul honoraire
200
182
74
32
19
Europe
Amériques
Afrique
- Moyen
orient
Asie
Océanie
140
COUR DES COMPTES
par les autorités suisses. De même, si le consul général juge qu’il serait
utile de désigner un consul honoraire à Fribourg, les autorités locales
n’ont pas encore donné leur accord.
3 -
Les missions confiées aux consuls honoraires
Si dans leur ensemble les consuls honoraires s’inscrivent dans une
politique de rayonnement de la France et constituent à cet égard un relais
d’influence solide, les missions qui leurs sont confiées varient
sensiblement d’un consul à l’autre.
À Genève, les consuls honoraires se voient confier des
compétences étendues : ils remettent les passeports et les cartes d’identité,
reçoivent les demandes de cartes d’identité ou de procurations de vote,
établissent des certificats de vie et légalisent des actes. Ils sont
susceptibles de rendre visite aux détenus français dans leur canton de
résidence mais aucune visite de ce type n’a eu lieu récemment. Ils
assurent par ailleurs un véritable service de renseignement auprès des
Français établis sur le territoire quant aux démarches à accomplir pour
leur insertion dans la vie locale : plus de 500 demandes de renseignement
téléphonique sont effectuées auprès du consul honoraire du Valais. Plus
encore, ils assurent un service d’aide aux Français en difficulté,
notamment en cas d’accidents en montagne : 11 cas de ce type ont été
recensés en 2012 dans le Valais et cinq dans le Jura suisse. Ils
représentent très régulièrement la France dans les manifestations
officielles de nature politique, mémorielle, économique, culturelle ou
locale. Le consul honoraire de Sion déclare ainsi avoir participé, à ce titre,
à plus de 100 manifestations en 2012.
Dans la circonscription de Sao Paulo, les huit consuls honoraires
exercent à la fois une mission d’influence et une mission dite de guichet
consulaire. La nature de la mission d’influence prend cependant une
coloration différente d’un consul à l’autre : prédominance de l’activité
économique, de la représentation, de la mission de guichet ou les trois à la
fois.
4 -
Les moyens des consuls honoraires
Le principe est que les consuls honoraires sont bénévoles. Le
décret de 1976 précité prévoit en effet que les consuls honoraires ne
perçoivent aucun traitement, en échange de quoi il leur est permis de
conserver «
à titre de frais de bureau et d'honoraires, les droits de
chancellerie qu'ils perçoivent
».
ANNEXES
141
Malgré le rôle très dense que la plupart des consuls honoraires
assument, les moyens qui leurs sont allouées sont, d’une manière
générale, modestes. Le budget total alloué au fonctionnement des agences
consulaires s’établit ainsi à 1,2 M€ en 2012, soit 2 366 € par agence. Les
constats faits sur place démontrent le caractère modique des sommes ainsi
perçues (500 € annuels à Genève).
Si les sommes consacrées à cette fonction demeurent, quoi qu’il en
soit, limitées, la moyenne par poste masque de fortes disparités. À
Genève, l’une des deux agences consulaires (qui est dotée d’un secrétariat
à temps partiel) est financée à hauteur de 10 000 € (plus 500 € de recettes
perçues) quand l’autre est dotée de 2 500 € (sans recettes perçues).
Surtout, ces subventions ne couvrent parfois qu’une partie des
dépenses réelles. L’agence de Sion a enregistré des dépenses à hauteur de
14 000 €, soit un manque à gagner restant à la charge du consul honoraire
de 3 500 €. À Delémont, les dépenses s’élèvent à 4 500 € pour une
subvention de 2 500 €.
La situation est différente à Sao Paulo où le montant des droits de
chancellerie qui varie selon les consuls honoraires entre 900 et 9 650 €,
permet de mieux faire face aux charges supportées. Le consul général de
Sao Paulo fait cependant remarquer que les réponses apportées par les
agences consulaires aux sollicitations d’Ubifrance, de l’AFII ou de l’AFD
ne font l’objet d’aucun défraiement.
En Argentine, le montant alloué, en 2012, aux 17 consuls
honoraires est de 28 000 €, et la subvention varie en fonction de la charge
de travail qui leur incombe. Ainsi, dans les zones où la communauté
française est plus importante, à Cordoba et à Mendoza, les consuls
bénéficient d’une subvention supérieure à celle de leurs collègues. Ces
subventions ne leur permettent pas toujours de couvrir leurs frais de
fonctionnement et les déplacements et interventions qu’ils doivent
effectuer dans les situations d’urgence. À ceci s’ajoute le fait qu’en
Argentine, les droits de chancellerie perçus sont très faibles (beaucoup
d’actes gratuits).
5 -
L’animation du réseau des consuls honoraires
Toujours en Argentine, le réseau est animé au quotidien par le
consulat par des flux d’échanges d’informations réguliers. Le consul
général de Buenos Aires a effectué huit tournées consulaires en 2010 et
une dizaine en 2011, en s’appuyant systématiquement sur le consul
honoraire de la circonscription. Chaque année enfin, les 17 consuls
honoraires d’Argentine sont réunis par le consul général et l’ambassadeur
142
COUR DES COMPTES
pour une réunion d’information dont l’ordre du jour d’avril 2013, très
éloquent, est présenté ci-après.
ANNEXES
143
Réunion annuelle des agents consulaires à Buenos Aires
(11 et 12 avril 2013)
Ouverture de la réunion annuelle par M. l'Ambassadeur et M. le Consul Général
en présence de M. Sergio CORONADO, Député des Français établis hors de France (2ème
circonscription)
DEBAT AVEC LES CHEFS DE SERVICE
:
►
Le Consul Honoraire, relais des services de l'Ambassade
►
La diplomatie économique: rôle du Consul Honoraire sur le terrain
INSTITUT FRANCAIS ET ALLIANCE FRANCAISE
►
Présentation de l'Institut Français
►
Coopération décentralisée
►
Coopération universitaire et scientifique
Remise de décoration à nos Consuls Honoraires de Salta et Mar del
Plata par M.
l'Ambassadeur
Visite de l'Alliance Française (auditorium, médiathèque…..)
Dîner offert par M. le Consul Général et Mme Patrick FLOT à la Résidence du Consul
Général
BILAN 2012
►
Elections présidentielles et législatives: Bilans (sur l'ensemble du réseau, en Argentine)
►
Le Visa Vacances Travail
SECURITE
►
Actualisation Phèdre III et site Internet
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Plans locaux dans les zones les plus exposées aux risques naturels
PERSPECTIVES 2013
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Tendances et perspectives d'évolution du réseau consulaire français dans le monde
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Elections AFE 2014 et travail sur la LEC
ACTUALITES
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Réforme des bourses scolaires
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Convention franco-argentine sur la Sécurité Sociale
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Permanence juridique consulaire
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Dispositif mobile pour recueil de demande de passeports en province (Itinera)
INONDATIONS À LA PLATA
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Témoignage de notre Consul Honoraire, Alejandro LUCCHELLI BERNARD
Déjeuner-buffet offert par M. le Consul Général
ATELIERS PRATIQUES et MISES EN SITUATION (EN 2 GROUPES)
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Visite d'un détenu
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Etudiant en difficulté
Conclusion de la réunion par M. l'Ambassadeur ou M. le Consul Général
Dîner offert par M. l'Ambassadeur