ROD CG 13 DMA
1/50
CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES
DE PROVENCE ALPES CÔTE D’AZUR
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
SUR LE PLAN D’ÉLIMINATION DES DÉCHETS MÉNAGERS ET ASSIMILÉS
DU DÉPARTEMENT DES BOUCHES-DU-RHÔNE
(Département des Bouches-du-Rhône)
- Exercices 1999 à 2009 -
Rappel de procédure
La chambre a inscrit à son programme, au titre de l’année 2009, l’examen de l’élaboration et
de la mise en oeuvre de la planification départementale des Bouches-du-Rhône à compter de
l’exercice 1999, qui a été confié à Madame Pannetier-Alabert, première-conseillère. Par
lettre du 6 février 2009, le président de la chambre en a informé le président du conseil
général. L’entretien de fin de contrôle a eu lieu, le 14 décembre 2009, en présence de
Monsieur Debruyne, président de section, avec Monsieur Guérini.
Le présent rapport constitue une contribution à une enquête commune de la Cour des comptes
et des chambres régionales des comptes sur la gestion des collectivités publiques en matière
de collecte et d’élimination des déchets ménagers et assimilés.
Lors de sa séance du 28 janvier 2010, la chambre a arrêté ses observations provisoires à
partir de l’année 2000. Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité à M. Guérini,
président du conseil général en fonctions et, pour les parties qui les concernent, aux
personnes nominativement ou explicitement mises en cause. Tous ont répondu à l’exception
d’une personne.
Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du procureur
financier, la chambre a arrêté le 29 juillet 2010, le présent rapport d'observations définitives.
Le rapport a été communiqué par lettre du 29 septembre 2010 à M. Guérini, président en
fonctions. Le destinataire disposait d'un délai d'un mois pour faire parvenir à la chambre sa
réponse aux observations définitives.
M. Guérini a fait parvenir à la chambre une réponse datée du 25 octobre 2010 qui, engageant
sa seule responsabilité, est jointe au présent rapport d’observations définitives.
Ce rapport devra être communiqué par le président à l’assemblée délibérante, lors de la plus
proche réunion suivant sa réception. Il fera l’objet d’une inscription à l’ordre du jour, sera
joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera, ensuite, communicable à toute personne qui en ferait la demande en
application des dispositions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.
ROD CG 13 DMA
2/50
SYNTHÈSE
En tonnage, les déchets ménagers et assimilés (DMA) ne représentent qu’une petite partie de
l’ensemble des déchets mais ils sont les seuls à être confiés aux services locaux d’élimination
et donc à être financés par des contributions publiques. Dans le département des Bouches-du-
Rhône, comme au plan national, on constate une stabilisation de la production après un
doublement entre 1960 et 2005. Comme au niveau national, le fait marquant y est
l’accroissement très important des apports en déchetteries. En 2003, les déchets faisaient
l’objet
à 66 % d’une collecte traditionnelle, à 4 % d’une collecte sélective (1 % en porte à
porte et 3 % en point d’apport volontaire), à 26 % d’une collecte en déchetterie. La collecte
spécifique des services municipaux représentait 3 % des déchets produits et les autres
collectes en porte-à-porte atteignaient 1 % du gisement. En l’absence d’usine d’incinération
dans le département, en 2003, 63 % des DMA étaient stockés dans des centres
de stockage
des déchets ultimes (CSDU), 12 % subissaient un traitement biologique, 9 % étaient recyclés,
16 % étaient transformés en matière réutilisable et moins de 1 % permettaient d’obtenir de
l’énergie ou étaient réemployés.
La loi du 13 août 2004 a transféré la compétence des plans d’élimination des déchets
ménagers et assimilés aux départements. Le Grenelle de l’environnement renforce
l’obligation de la planification qui devra assurer la cohérence entre les différentes échelles
du territoire et concilier le principe de proximité. Le plan devra être opposable aux tiers. La
Cour de justice des communautés européennes a précisé que les plans doivent constituer une
synthèse organisée et articulée visant à l’élimination des déchets. Le plan départemental
d’élimination des déchets ménagers (PDED) est donc le document qui définit la politique de
gestion des déchets ménagers dans le département, et ce dans un but principal de protection
la plus élevée possible de l'environnement. Ce n'est pas un simple document de planification
avec un effet incitatif, il a une véritable portée juridique
sur les décisions des personnes
publiques.
Tous les plans d’élimination des déchets ménagers du département des Bouches-du-Rhône
ont été annulés par la juridiction administrative. Le premier, approuvé par arrêté préfectoral
du 26 juillet 1999 a été annulé en 2003 et le second, adopté par délibération du conseil
général du 30 janvier 2006 l’a été en 2007.
Afin d’élaborer son premier plan, le département avait mis en place des instances spécifiques
et une vaste consultation auprès des habitants a été réalisée. La maîtrise d’ouvrage du plan a
été assurée par le conseil général avec l’assistance de la SEM Treize Développement par un
contrat de prestations intégrées dites «in house», c'est-à-dire sans mise en concurrence, passé
en 2004. Cette procédure a aussi été utilisée pour la passation d’un marché d’études la même
année. Au regard des dispositions du code des marchés publics alors en vigueur, il semble
que cette procédure présentait même à l’époque un risque juridique. Depuis, les SEM ont été
clairement exclues du dispositif «in house» par l’arrêt de la Cour de justice des communautés
européennes «Stadt Halle et RPL Lochau» du 11 janvier 2005. En dépit de cette
jurisprudence, le département des Bouches-du-Rhône a confié par avenants des 3 novembre
et 29 décembre 2005 des missions complémentaires à la SEM Treize Développement.
De surcroît, les missions confiées à la SEM par le deuxième avenant et pour partie dans le
marché d’études avaient déjà été prévues dans le contrat initial d’assistance à maîtrise
d’ouvrage. Alors même que dans ce contrat d’études la SEM devait prendre en charge le coût
des études,
la SEM n’a pris en charge qu’une seule étude et ce pour un faible montant.
ROD CG 13 DMA
3/50
Au total, le coût
de l’élaboration de ce plan (de 2004 au 10 mai 2005) a atteint le montant de
1,5 M€, hors charges de personnel et matériel du département, dont 530 617,45 € au titre des
études. La SEM Treize Développement a reçu 71 % (1,06 M€) du total des sommes versées au
titre du plan.
Conformément à l'article L. 541-1 du code de l'environnement et aux dispositions de
l’article 5 du décret n° 96-1008 du 18 novembre 1996, le président du conseil général a mis
en place une commission consultative par arrêté du 15 décembre 2003.
La commission
consultative a fixé les objectifs et priorités au plan départemental qui semblaient cohérents
avec les objectifs nationaux et communautaires même s’ils excluaient le procédé
d’incinération mais son vote n’a pas eu de portée puisque la Communauté urbaine de
Marseille-Provence-Métropole (CUMPM) n’en a pas tenu compte et a retenu, un délégataire
de service public pour son projet de traitement prévoyant une unité de valorisation
énergétique des déchets ménagers par incinération, qui avait été transmis au préfet le 19
décembre 2002.
En application de l’article L. 541-14 VIII du code de l’environnement, le projet de plan a été
soumis à une enquête publique. La commission d’enquête a émis un avis favorable au projet
de plan départemental d’élimination des déchets ménagers et assimilés présenté par le
conseil général des Bouches-du-Rhône avec des réserves ; elle a recommandé un
rapprochement entre ce plan et le dossier soumis à enquête publique de la société EVERE,
délégataire de service public de la CUMPM, ainsi que la réalisation d’études très
approfondies sur le devenir du site dit d’Entressen sur la commune de Saint-Martin-de-Crau.
Un marché, selon la procédure adaptée, a été conclu le 4 août 2004 avec la société
Parmenion sur le thème : «débat départemental sur le thème des déchets : méthodologie,
préparation, mise en oeuvre et assistance au pilotage des prestations». La commission d’appel
d’offres adapté, prévue par un règlement intérieur, s’est réunie trois fois pour inverser le
classement des candidats. La société Parmenion a obtenu le marché dans des conditions
confuses (un seul procès-verbal pour les trois réunions, raturé et corrigé, avec une annexe
pour la dernière).
La zone du plan ne couvre pas exactement le département des Bouches-du-Rhône : la
réglementation laisse donc une certaine liberté à l’autorité compétente pour définir la zone
géographique du plan.
L’interface avec les autres plans départementaux n’a donné lieu qu’à
l’envoi du projet de plan pour avis aux conseils généraux concernés.
Un diagnostic territorial a été établi. Il recense les structures existantes, la quantité des
déchets à éliminer, dresse l’inventaire des installations existantes en 2005. Différents bilans
ont été dressés : un bilan environnemental, un bilan social et un bilan économique. Une
analyse multicritères (environnementaux, sociaux et économiques) des procédés de collecte et
de traitement a été réalisée.
Le plan a fixé les objectifs suivants :
-
Valoriser 97 % du gisement des boues urbaines grâce au dispositif actuel ;
-
Valoriser 60 % des encombrants et collecter les déchets toxiques ;
-
Augmenter la valorisation des déchets banals des entreprises par recyclage et
diminuer la part stockée en s’appuyant sur les installations existantes ;
-
Maintenir la filière de réutilisation des déchets inertes en centre de stockage des
déchets ultimes (CSDU) ;
ROD CG 13 DMA
4/50
-
Pour le stockage des déchets ultimes, diviser par deux les apports en CSDU et
s’appuyer sur les opportunités de stockage dans le département ;
-
Diminuer le flux des déchets quotidiens des ménages et leur toxicité, augmenter le
recyclage et créer une filière de valorisation biologique.
Le plan a fait le choix exclusif du traitement biologique, préconisé l’implantation de quatre
unités de tri-méthanisation-compostage(TMC) ; il a donc exclu le mode incinératoire
«figurant déjà au nombre des actions qu’il avait pour objet de coordonner» selon les termes
du jugement d’annulation du 2 octobre 2007. Compte tenu de l’importance de l’autorisation
d’exploitation délivrée à l’unité de valorisation énergétique, cette décision implique que le
PDED devait se conformer à l’existant. La juridiction administrative, dans son jugement
d’annulation précité, a aussi considéré que le plan ne pouvait pas exclure un mode technique
de traitement des déchets pour les moyens allégués à
la protection de l’environnement.
La Cour administrative d’appel ne se prononcera pas puisque le département des Bouches-
du-Rhône s’est désisté le 19 mai 2009 en raison du lancement d’un nouveau plan
départemental, sans pour autant avoir abandonné ses argumentations juridiques présentées
en appel.
En novembre 2009, les deux plus importantes usines de TMC ne sont pas construites dans la
mesure où une partie importante des déchets à traiter devaient provenir de la communauté
urbaine de Marseille (CUMPM) qui a construit
un complexe qui intègre des opérations de tri
mécano-biologique,
de
valorisation
biologique
(méthanisation,
compostage)
et
de
valorisation énergétique et la convention de délégation de service public prévoit une
exclusivité d’apport de l’ensemble des ordures ménagères résiduelles produites sur le
territoire de MPM.
L’annulation du plan par le tribunal administratif a mis fin au suivi par la commission
consultative du plan qui n’aura été appliqué qu’une année.
Le 22 novembre 2008, la commission permanente du conseil général a autorisé l’opération de
mise en oeuvre et de suivi du plan départemental d’élimination des déchets ménagers et
assimilés, ainsi que l’élaboration de l’évaluation environnementale du plan et accepté le
principe du lancement d’une procédure d’appel d’offres ouvert d’assistance à maîtrise
d’ouvrage, le département abandonnant ainsi la procédure du marché de prestions intégrées
«in house» utilisée pour l’élaboration du plan de 2006. Ce marché a aussi été attribué à la
SEM Treize Développement. A cette occasion, le conseil général a obtenu un prix 3,5 fois
moins cher que celui obtenu par le
contrat «in house» de 2004.
Selon le département, le nouveau contrat avait pour objet une mise à jour du plan dans le
cadre d’une procédure classique d’élaboration, c’est ce qui expliquerait la différence de prix.
La chambre constate cependant que si les missions de ce deuxième contrat sont décrites de
façon plus synthétique que celles du premier, il n’y pas de différence de contenu expliquant
un tel écart de prix.
Le nouveau plan doit de fait intégrer l’unité d’incinération de Fos qui est construite. Le
conseil général souhaite toutefois qu’il n’y ait plus aucune nouvelle unité d’incinération
construite dans le département et que l’on substitue à terme la méthanisation à l’incinération.
************
ROD CG 13 DMA
5/50
1
LES ENJEUX DE L’ENQUETE SUR L’ELIMINATION DES DECHETS
MENAGERS ET ASSIMILES (DMA)
L’évolution de la gestion des DMA intervenue depuis le rapport public de la Cour des
comptes de 2002 justifie aujourd’hui une nouvelle évaluation par les juridictions financières,
établie à l’attention des gestionnaires publics et des citoyens qui attendent un service public
de qualité au moindre coût alors que leurs comportements quotidiens conditionnent les
politiques de DMA.
1.1
Une évolution dans la production et le traitement des DMA
En tonnage, les déchets ménagers et assimilés (comprenant les ordures ménagères
collectées, les déchets des petites entreprises et les déchets occasionnels : encombrants,
déchets verts, déblais et gravats) ne représentent qu’une petite partie de l’ensemble des
déchets (32 millions de tonnes en 2005 au niveau national), mais sont les seuls à être confiés
aux services locaux d’élimination et donc financés par des contributions publiques. Le
département des Bouches-du-Rhône, deuxième département français avec 1 857 792 habitants
en 2003, a produit cette même année 1,4 million de tonnes de déchets dont 1,3 million de
tonnes de DMA collectées (
source
: plan départemental 2006).
L’évolution constatée ces dernières années est celle d’une stabilisation de la production
après un doublement entre 1960 et 2005 : les ordures ménagères proprement dites
représentent, au plan national, 351 kg par habitant en 2005 après un pic à 359 kg en 2002, les
DMA dans leur ensemble 577 kg. Le fait marquant, au niveau national, est l’accroissement
très important, surtout en milieu rural, des apports en déchetteries, qui représentent 26 % de la
collecte par le service public en 2005 (Source ADEME). Dans le département des Bouches-
du-Rhône la tendance est identique, en vingt ans la production des déchets ménagers et
assimilés a doublé ; elle représente 550 kilos annuels par habitant (
source
: site web CG 13).
En 2003, les déchets faisaient l’objet : à 66 % d’une collecte traditionnelle, à 4 % d’une
collecte sélective (1 % en porte à porte et 3 % en point d’apport volontaire), à 26 % d’une
collecte en déchetterie, la collecte spécifique des services municipaux représentait 3 % des
déchets produits et les autres collectes en porte à porte atteignaient 1 % du gisement (
source
:
plan départemental 2006, page 73).
En matière de traitement, le stockage et l’incinération représentent, au niveau national, la
destination majeure de ces déchets (respectivement 36 % et 33 %) mais le tri pour le
recyclage augmente (19 %) tandis que le traitement biologique (méthanisation, compostage)
stagne autour de 12 %
(Source ADEME). En 2003 dans le département des Bouches-du-
Rhône, 63 % des DMA étaient stockés dans des centres
de stockage des déchets ultimes
(CSDU), 12 % faisaient l’objet d’un traitement biologique, 9 % étaient recyclés, 16 % étaient
transformés en matière réutilisable et moins de 1 % permettaient d’obtenir de l’énergie ou
étaient réemployés.
1.2
Une évolution des textes
De nombreux textes sont intervenus depuis la dernière enquête des juridictions financières
.
Au plan national, la loi du 13 août 2004 transfère la compétence des plans d’élimination
des DMA aux départements et à la région en Ile-de-France (fin 2007, 34 % des PEDMA sont
en cours de révision), l’ordonnance du 3 juin 2004 transpose une directive de 2001 rendant
obligatoire l’évaluation environnementale des plans et la loi du 26 octobre 2005 transpose la
directive du 26 avril 1999 sur la mise en décharge (de manière insuffisante selon la
Commission européenne qui envisage d’ailleurs des sanctions).
ROD CG 13 DMA
6/50
Plusieurs textes réglementaires ont créé entre-temps de nouvelles filières «REP»
(responsabilité élargie des producteurs) : ainsi, en matière d’emballages, de piles, de déchets
électriques et électroniques, de véhicules hors d’usage, d’huiles usagées, d’imprimés non
sollicités, de fluides frigorigènes, de textiles, etc. Par ailleurs, la mise aux normes
européennes des unités d’incinération s’est achevée fin 2007 et un règlement statistique
européen sur les déchets fixant à compter de 2004 un cadre obligatoire de présentation des
données a été adopté.
D’autres évolutions sont attendues, à la suite de l’adoption définitive en novembre 2008 de
la nouvelle directive-cadre européenne sur les déchets n° 2008/98/CE du 19 novembre 2008.
La précédente directive-cadre n° 2006/12/CE du 5 avril 2006 imposait des obligations en
matière de prévention et de valorisation ainsi qu’en matière de protection de l’environnement
et de la santé. Celle du 11 février 2004 avait fixé des objectifs de valorisation et de recyclage
pour les emballages.
Le texte de 2008 fixe de nouveaux objectifs de recyclage que les États membres devront
atteindre d'ici 2020 : les déchets ménagers et similaires devront être recyclés à 50 % (en
poids) et les déchets de construction et de démolition à 70 %. Il renforce les dispositions en
matière de prévention des déchets en imposant aux États membres d'élaborer des programmes
nationaux de prévention des déchets.
La Commission européenne s'est quant à elle engagée à présenter des rapports sur la
prévention des déchets et à définir des objectifs en la matière.
La directive établit une «hiérarchie» à cinq niveaux entre les différentes options de gestion
des déchets, selon laquelle l'option à privilégier est la prévention, suivie du réemploi, du
recyclage, des autres formes de valorisation et enfin, en dernier recours, de l'élimination sans
danger.
Le texte clarifie un certain nombre de définitions importantes comme celles de "recyclage",
de "valorisation" et des déchets eux-mêmes. Il établit notamment une distinction entre les
déchets et les sous-produits et détermine à quel stade du processus le déchet a été
suffisamment valorisé - par recyclage ou autre traitement - pour ne plus être considéré comme
un déchet.
La directive accorde une grande importance à la planification. Le plan doit être un outil
permettant de traduire les orientations politiques d’un territoire et d’intégrer les objectifs
européens.
Le texte prend en compte l’incinération comme opération de valorisation sous réserve
qu’elle atteigne un certain niveau de performance énergétique
1
.
La nouvelle directive remplace en outre trois directives existantes : la directive-cadre
n° 2006/12/CE sur les déchets en vigueur actuellement, la directive n° 91/689/CEE sur les
déchets dangereux et la directive n° 75/439/CEE sur les huiles usagées. Les Etats membres
ont deux ans à compter de son entrée en vigueur pour la transposer.
1
Cette opération inclut les installations d'incinération dont l'activité principale consiste à traiter les déchets municipaux
solides pour autant que leur rendement énergétique soit égal ou supérieur :
- à 0,60 pour les installations en fonctionnement et autorisées conformément à la législation communautaire applicable avant
le 1
er
janvier 2009,
- à 0,65 pour les installations autorisées après le 31 décembre 2008.
ROD CG 13 DMA
7/50
Les lois Grenelle de l’environnement auront aussi des effets sur les plans départementaux
dans la mesure où ces dernières déclinent territorialement des objectifs nationaux. Ils doivent
prendre en compte des objectifs :
-
de prévention,
-
qualitatifs (baisse de production de déchets de 7 % par an),
-
de détournement de flux de l’enfouissement ou de l’incinération de 15 % à l’horizon
2012,
-
spécifiques pour les emballages ménagers.
Le Grenelle de l’environnement affirme le renforcement de la planification qui devra
assurer la cohérence entre les différentes échelles du territoire, concilier le principe de
proximité. Le plan devra être opposable aux tiers.
2
L’ELABORATION ET LA MISE EN OEUVRE DE LA PLANIFICATION
DEPARTEMENTALE
2.1
La réglementation
Selon les prescriptions de l’article L. 541-14 du code de l’environnement :
«I - Chaque département est couvert par un plan départemental ou interdépartemental
d'élimination des déchets ménagers et autres déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du
code général des collectivités territoriales. L'Ile-de-France est couverte par un plan régional.
II - Pour atteindre les objectifs visés aux articles L. 541-1 et L. 541-24, le plan :
1.
Dresse l'inventaire des types, des quantités et des origines des déchets à éliminer, y
compris par valorisation, et des installations existantes appropriées ;
2.
Recense les documents d'orientation et les programmes des personnes morales de droit
public et de leurs concessionnaires dans le domaine des déchets ;
3.
Énonce les priorités à retenir compte tenu notamment des évolutions démographiques
et économiques prévisibles :
a)
Pour la création d'installations nouvelles, et peut indiquer les secteurs géographiques
qui paraissent les mieux adaptés à cet effet ;
b)
Pour la collecte, le tri et le traitement des déchets afin de garantir un niveau élevé de
protection de l'environnement compte tenu des moyens économiques et financiers
nécessaires à leur mise en oeuvre.
III - Le plan tient compte des besoins et des capacités des zones voisines hors de son
périmètre d'application et des propositions de coopération intercommunale.
IV - Il prévoit obligatoirement, parmi les priorités qu'il retient, des centres de stockage de
déchets ultimes issus du traitement des déchets ménagers et assimilés.
V - Le projet de plan est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité du président du conseil
général ou, dans la région d'Ile-de-France, du président du conseil régional. Les collectivités
territoriales ou leurs groupements exerçant la compétence d'élimination ou de traitement des
déchets et, dans la région d'Ile-de-France, les départements, sont associés à son élaboration.
ROD CG 13 DMA
8/50
VI - Il est établi en concertation avec une commission consultative composée de représentants
des communes et de leurs groupements, du conseil général, de l'Etat, des organismes publics
intéressés, des professionnels concernés, des associations agréées de protection de
l'environnement et des associations agréées de consommateurs ainsi que, dans la région d'Ile-
de-France, du conseil régional et des conseils généraux et des associations agréées de
protection de l'environnement.
VII - Le projet de plan est soumis pour avis au représentant de l'Etat dans le département, à la
commission départementale compétente en matière d'environnement, de risques sanitaires et
technologiques ainsi qu'aux conseils généraux des départements limitrophes. En Ile-de-
France, il est soumis pour avis au représentant de l'Etat dans la région ainsi qu'aux conseils
généraux et aux commissions départementales compétentes en matière d'environnement, de
risques sanitaires et technologiques des départements situés sur le territoire de la région. Il
peut être modifié pour tenir compte de ces avis, qui sont réputés favorables s'ils n'ont pas été
formulés dans un délai de trois mois à compter de la réception du projet. Si le plan est élaboré
par l'Etat, dans les conditions prévues à l'article L. 541-15, l'avis du conseil général et, en Ile-
de-France, du conseil régional est également sollicité.
VIII - Le projet de plan est alors soumis à enquête publique, puis approuvé par délibération du
conseil général ou, pour la région d'Ile-de-France, par délibération du conseil régional».
La Cour de justice des communautés européennes a précisé que les plans ou les
programmes que les états membres sont tenus d'arrêter, en vertu des articles 6 de la directive
relative aux déchets de 1975 et 12 de la directive de 1978 sur les déchets toxiques et
dangereux, doivent constituer un système organisé et articulé visant à l'élimination des
déchets et des déchets toxiques et dangereux (CJCE, 04/07/2000, Commission c/ Grèce).
La circulaire du 25 avril 2007, relative aux plans de gestion des déchets ménagers, fixe
plusieurs objectifs aux plans départementaux : la réduction des quantités produites,
l’augmentation du recyclage et de la valorisation organique, la disposition d’exutoires
suffisants et la récupération de l’énergie produite par les usines de traitement. Un autre
impératif est fixé : la limitation des transports de déchets qui renvoie à la délicate question de
la localisation des installations, avec le phénomène «Not In My Back Yard (NIMBY)» («pas
dans mon arrière-cour») bien connu en matière d’usines d’incinération et qui s’étend aussi
désormais aux centres de stockage, de tri et de valorisation organique, voire même aux
déchetteries.
Par ailleurs, un plan national de prévention de la production de déchets a été établi par le
ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer (MEDAD) en
février 2004, se traduisant
par des campagnes de sensibilisation et de labellisation, des
systèmes d’observation et de tableau de bord, la promotion du réemploi dans des
«recycleries», le développement du compostage domestique, etc.
Plus récemment, le Grenelle de l’environnement a fixé fin 2007 des orientations
importantes pour l’avenir de la gestion des déchets ménagers, avec des objectifs chiffrés :
-
une réduction de la production d’ordures ménagères de 5 kg par an et par habitant soit
25 kg en 5 ans,
-
un taux de recyclage des DMA porté de 24 % en 2004 à 35 % en 2012 et à 45 % en
2015,
-
un taux de recyclage des emballages ménagers passant de 60 % en 2006 à 75 % en
2012,
-
une diminution de 15 % des quantités de déchets enfouis ou incinérés d’ici à 2012.
ROD CG 13 DMA
9/50
Des engagements précis sont également pris : extension de la taxe générale sur les
activités polluantes (TGAP) à l’incinération, mise en place d’une tarification incitative auprès
des ménages, généralisation des plans locaux de prévention, limitation des capacités nouvelles
d’incinération, développement des études d’impact, etc.
Le plan départemental d’élimination des déchets ménagers (PDED) est donc le document
qui définit la politique de gestion des déchets ménagers dans le département, avec comme
objectif principal la protection la plus élevée possible de l'environnement. Ce n'est pas un
simple document de planification avec un effet incitatif, il a une portée juridique qui est
notamment concrétisée par le fait que dans les zones où les PDED sont applicables, les
décisions prises par les personnes publiques et leurs concessionnaires dans le domaine de
l'élimination des déchets doivent être compatibles avec ces plans, en application de
l’article L. 541-15 du code de l’environnement.
La loi du 13 août 2004 a atténué la portée de ce texte qui prévoyait dans son deuxième
alinéa que :
«Les prescriptions applicables aux installations existantes doivent être rendues compatibles
avec ces plans dans un délai de cinq ans après leur publication s'agissant des plans visées à
l'article L. 541-11, et de trois ans s'agissant des plans visés aux articles L. 541-13 et
L. 541-14».
Avec la nouvelle législation la compatibilité des décisions des personnes publiques avec le
plan vaut pour l’avenir afin de garantir une sécurité juridique aux décisions accordées par les
représentants de l’Etat.
2.2
Une succession de plans annulés par la juridiction administrative
Un premier plan départemental des Bouches-du-Rhône a été approuvé par arrêté
préfectoral du 26 juillet 1999. Cet arrêté préfectoral ayant été annulé par la juridiction
administrative le 24 juin 2003, le conseil général des Bouches-du-Rhône a décidé d’exercer
cette compétence à compter du 1
er
décembre 2003 (par délibération du 24 octobre 2003) et a
engagé l’élaboration, le suivi et la mise en oeuvre d’un nouveau plan départemental
d’élimination des déchets ménagers et assimilés
qui a été adopté par le conseil général des
Bouches-du-Rhône, le 30 janvier 2006 (avis favorable du préfet, avec des réserves). Le
département indique que pour tenir compte des motifs d’annulation du premier plan, il a initié
une démarche fondée sur un diagnostic territorial précis et détaillé, des études spécifiques
techniques répondant aux obligations faites par la loi et une concertation la plus large
possible, permettant d’atteindre les objectifs qui seraient définis dans le plan.
Cette délibération a fait l’objet d’un déféré préfectoral et d’un recours en annulation de la
part de la société EVERE auprès du tribunal administratif de Marseille qui par décision du
2 octobre 2007 l’a annulée. Le département a interjeté appel de cette décision le 22 novembre
2007 puis s’est désisté le 19 mai 2009.
Dans la partie de son rapport d’observations définitives, arrêtées par la chambre régionale
de Provence-Alpes-Côte d’Azur le 18 juillet 2007, sur la gestion de la compétence
«élimination des déchets ménagers» exercée
par la communauté urbaine de Marseille
Provence Métropole (CUMPM), page 29, la chambre a eu un raisonnement proche de la
décision précitée de la juridiction administrative, en considérant que :
ROD CG 13 DMA
10/50
-
la décision officielle de la communauté urbaine MPM de construire une unité de
valorisation énergétique (UVE) a été prise en 2002
,
et était alors compatible avec le plan
départemental arrêté le 26 juillet 1999, qui était encore en vigueur en 2002 ;
-
l’autorisation d’exploiter l’unité de traitement des déchets ménagers et assimilés par
valorisation énergétique a été signée par le préfet des Bouches-du-Rhône en janvier 2006,
avant l’adoption du nouveau plan départemental ;
-
les projets des communes et établissements publics chargés de l’élimination des
déchets des ménages, comme la communauté urbaine depuis sa création, ont été inscrits dans
un premier temps, dans le cadre du plan départemental arrêté en 1999 jusqu’à son annulation
en juin 2003. Entre cette dernière date et le 30 janvier 2006, date d’adoption du nouveau plan,
aucun document de planification ne leur était donc opposable.
2.3
Les procédures d’élaboration du plan départemental de 2006
Des instances spécifiques ont été mises en place et une vaste consultation auprès des
habitants des Bouches-du-Rhône a été réalisée: débat public sur le thème des déchets (17
réunions publiques de novembre 2004 à janvier 2005).
2.3.1. Les marchés passés pour l’élaboration du plan de 2006
La maîtrise d’ouvrage du plan a été exercée par le conseil général avec l’assistance de la
SEM Treize Développement. Pour les études complémentaires nécessitant des compétences
spécifiques des procédures de consultation ont été réalisées.
2.3.1.1. Le marché d’assistance à maîtrise d’ouvrage
2.3.1.1.1. La procédure de passation du contrat :
Par décision de sa commission permanente, en date du 27 février 2004, le conseil général a
désigné la société d’économie mixte «Société Treize Développement» assistant à maître
d’ouvrage et a approuvé le marché passé sans concurrence en application de l’article 3.1 du
code des marchés publics pour un montant de 715 423,28 €.
L’article 3 du code des marchés publics dans ses versions de 2001 et de 2004 excluait de
son champ d’application :
« Les contrats conclus entre une des personnes publiques mentionnées à l'article 2 et un
cocontractant sur lequel elle exerce un contrôle comparable à celui qu'elle exerce sur ses
propres services et qui réalise l'essentiel de ses activités pour elle à condition que, même si ce
cocontractant n'est pas une des personnes publiques mentionnées à l'article 2, il applique, pour
répondre à ses besoins propres, les règles de passation des marchés prévues par le présent
code. »
Il s’agit des contrats « in house ». Cette exclusion du code était visée dans la circulaire
d’application du code du 7 janvier 2004 :
«3.1. Les prestations intégrées dites «in-house» (article 3-1°) :
ROD CG 13 DMA
11/50
Cette exclusion qui concerne les contrats de fournitures, de travaux ou de services conclus
entre deux personnes morales distinctes mais dont l’une peut être regardée comme le
prolongement administratif de l’autre, est issue de la jurisprudence communautaire qui pose
deux conditions pour reconnaître l’existence d’une prestation intégrée :
-
le contrôle effectué par la personne publique sur le cocontractant est de même nature
que celui qu'elle exerce sur ses services propres ; une simple relation de tutelle ne suffit pas ;
-
le cocontractant travaille essentiellement pour la personne publique demanderesse ; la
part des activités réalisées au profit d’autres personnes doit demeurer marginale.
Le cocontractant qui se trouve dans cette situation doit alors appliquer l’ensemble des
règles du code des marchés publics pour répondre à ses propres besoins.»
Or, ces deux conditions ne paraissaient pas remplies en l’espèce :
La première condition est relative à l’absence d’autonomie du cocontractant
:
S’agissant de la condition prévoyant que la personne publique contractante exerce sur la
personne publique ou privée cocontractante un contrôle comparable à celui exercé sur ses
propres services, le ministère de l’économie et des finances considérait qu’
"il convient
d'entendre strictement cette condition et d'en vérifier la satisfaction au cas par cas"
(rép. min.
quest. n° 10707 JO Sénat 13 mai 2004, page 1037).
Selon la jurisprudence communautaire (CJCE 13 novembre 1999, «Teckal Srl», aff.
C-107/98), «la directive n° 93/36/CEE du Conseil, du 14 juin 1993, portant coordination des
procédures de passation des marchés publics de fournitures, est applicable lorsqu'un pouvoir
adjudicateur, telle une collectivité territoriale, envisage de conclure par écrit, avec une entité
distincte de lui au plan formel et autonome par rapport à lui au plan décisionnel, un contrat à
titre onéreux ayant pour objet la fourniture de produits, que cette entité soit elle-même un
pouvoir adjudicateur ou non».
Le recours aux contrats «in house» avec les SEM pouvaient être envisagé en 2004 et
l’examen du degré d’autonomie devait se faire au cas par cas.
Les statuts de la SEM Treize Développement prévoyaient en 2004 une représentation
majoritaire des collectivités territoriales (article 15 des statuts). Le président du conseil
d’administration était un représentant du conseil général et le premier directeur général avait
été choisi par le conseil général. Mais, aucune mention ne permet à la collectivité d’effectuer
un contrôle sur le cocontractant de même nature que celui qu'elle exerce sur ses services
propres. Les statuts précisent qu’un commissaire aux comptes doit être désigné et que les
délibérations, contrats et comptes sont transmis au représentant de l’Etat.
Un délégué spécial pour le contrôle des comptes est désigné mais seulement pour les
collectivités non actionnaires représentées directement au conseil d’administration qui ont
garanti un emprunt.
On ne peut déduire de ce qui précède que le département exerçait sur la SEM un contrôle
de même nature que celui qu’il exerçait sur ses propres services.
La première condition relative à l’absence d’autonomie du cocontractant n’était donc pas
établie.
ROD CG 13 DMA
12/50
La seconde condition est relative à l’obligation pour le cocontractant,
s’il n'est pas une des
personnes publiques soumises au code des marchés publics, d’appliquer, pour répondre à ses
besoins propres, les règles de passation des marchés prévues par le code. Cette troisième
condition n’est formellement remplie par les sociétés d’économie mixtes que dans le cadre
des conventions de mandats (Loi MOP).
Il semble que ni la condition de contrôle ni celle relative à l’obligation d’application des
règles de passation des marchés publics n’étant satisfaites, la passation sans formalités de
concurrence, en 2004, d’un marché de prestations intégrées «in house» avec la SEM Treize
Développement présentait dès cette époque un risque juridique même si la jurisprudence
excluant les sociétés d’économie mixte du système « in house » n’était pas établie. Cette
procédure a été initiée, selon la réponse de la SEM Treize Développement pour pallier
l’annulation en 2003, par le Conseil d’Etat, de l’article 3-7 du code des marchés qui excluait
les contrats de mandats du champ d’application du code des marchés.
Par la suite, l’’évolution de la réglementation et de la jurisprudence a été la suivante.
Le code des marchés publics a été modifié en 2006 et en 2009. Les SEM ont été exclues du
dispositif «in house» par l’arrêt de la Cour de justice des communautés européennes «Stadt
Halle et RPL Lochau» du 11 janvier 2005 :
«En revanche, la participation, fût-elle minoritaire, d’une entreprise privée dans le capital
d’une société à laquelle participe également le pouvoir adjudicateur en cause exclut en tout
état de cause que ce pouvoir adjudicateur puisse exercer sur cette société un contrôle analogue
à celui qu’il exerce sur ses propres services».
Ainsi, le contrat approuvé le 27 février 2004 était fragilisé du fait de la présence
d’actionnaires privés dans le capital social de la SEM Treize Développement rendant la
procédure d’attribution sans mise en concurrence irrégulière ou pour le moins risquée dès
cette époque. En dépit de cette jurisprudence, le département des Bouches-du-Rhône a confié
par avenants en date du 3 novembre et 29 décembre 2005 des missions complémentaires à la
SEM TREIZE DEVELOPPEMENT.
Enfin, par un arrêt du 10 septembre 2009, Sea Srl c/Commune di Ponte Nossa, la Cour de
justice des communautés européennes a même considéré que si un pouvoir adjudicateur
pouvait attribuer un contrat sans mise en concurrence à une société dont il est actionnaire et
dont le capital social est intégralement détenu par des pouvoirs adjudicateurs, l’entrée dans la
société d’un actionnaire privé pendant la durée d’exécution du contrat doit conduire à une
réattribution de ce contrat dans le cadre d’une procédure concurrentielle.
2.3.1.1.2. Le contenu et le coût du contrat et de ses avenants :
Le contrat initial du 27 février 2004 a fixé les missions du cocontractant : assistance à la
conduite et au pilotage des instances chargées de l’élaboration du plan (commission
consultative, ateliers, débat public, enquête publique, observatoire départemental des déchets,
cahier des charges des études du plan, organisation et prise en charge de visite de sites,
assistance à la gestion financière, comptable et administrative). Les missions de la SEM ont
été essentiellement d’accompagner le département dans l’exercice de cette nouvelle mission
en l’assistant dans les phases administratives du processus d’élaboration du plan et dans le
volet technique du déroulement des procédures. Toutefois à la lecture du contrat initial la
chambre ne peut cerner le partage réel des missions exercées par la SEM Treize
Développement et celles réalisées en interne par le département, telles que décrites par les
services lors de l’instruction.
ROD CG 13 DMA
13/50
Le département finance l’ensemble de l’opération et la SEM est rémunérée par une somme
forfaitaire non révisable de 715 423,28 € TTC.
Par l’avenant n° 1 du 3 novembre 2005 précité, la mission de la SEM a été étendue à un
groupe compost (réunions, visites, analyse du besoin, définition et programmation des
actions). La rémunération de la SEM a été fixée à 29 750 € HT, soit 35 581 € TTC.
L’avenant n° 2 du 29 décembre 2005 précité, a confié à la SEM, selon la réponse du
département, des missions complémentaires d’accompagnement de ses services par exemple
pour l’analyse des avis suite à la notification du projet de plan ou la rédaction définitive du
plan. Malgré cette réponse la chambre ne perçoit pas davantage le rôle de la SEM Treize
Développement ni l’objet de ce second avenant d’un montant de 71 640,40 €.
2.3.1.2. Marché d’études passé avec la SEM Treize Développement
Par délibération du 23 juillet 2004, la commission permanente du conseil général a
approuvé la mission d’étude et la désignation de la SEM Treize Développement comme
prestataire en application de l’article 3.1 du code des marchés publics. Cette procédure
d’attribution de prestations intégrées «in house» sans mise en concurrence à une SEM pour un
montant de 373 140,04 € pose les mêmes problèmes que l’attribution du marché d’assistance
à maîtrise d’ouvrage d’autant que selon la réponse du département la SEM treize
Développement dans sa mission AMO a assisté les services du département pour l’élaboration
des cahiers des charges des études.
Le marché d’études a pour objet
l’étude globale nécessaire à l’élaboration du plan sur le
plan technique et
la présentation des travaux à la commission consultative, aux comités de
coordination et aux ateliers (articles 6-3, 7-3, 8-3 du contrat d’études), et la rédaction du plan.
Ce contrat fait double emploi avec celui d’assistance à maîtrise d’ouvrage du 24 février 2004
et ses avenants en ce qui concerne la présentation des travaux.
Un élément nouveau est cependant inclus dans le cahier des charges qui détaille
l’élaboration du diagnostic territorial et confie à la SEM le soin d’élaborer ou de prendre en
charge le coût des études nécessaire à l’élaboration du plan. La seule étude prise en charge par
la SEM Treize Développement a été «l’analyse multicritères des procédés de gestion et
traitement des déchets ménagers et assimilés» confiée au cabinet GIRUS par un marché à
procédure adaptée pour un montant de 9 600 € HT ou 11 481,60 € TTC.
Toutes les autres études ont été payées par le conseil général :
Nom du fournisseur
Montant TTC
Intitulé de l’étude
ARCADIS ESG
41 303,86 €
Etude de recherche de sites potentiellement favorables
à l’implantation de CSDU dans les Bouches-du-Rhône
BRGM BUREAU
RECHERCHES
83 753,49 €
1. Bilan des émissions atmosphériques du système de gestion
des déchets des Bouches-du-Rhône
2. Simulation d’un scénario de tri-méthanisation-compostage
des ordures ménagères résiduelles des Bouches-du-Rhône
3. Bilan des émissions atmosphériques du futur système
de gestion des déchets des Bouches-du-Rhône
CLINSEARCH
23 800,40 €
Etude santé-environnement – Etat des connaissances
scientifiques et techniques et inventaire des pratiques en matière
de risque sanitaire et environnemental
Chambre d’agriculture
et SCP
8 619,61 €
Potentialité de valorisation de compost d’origine urbaine
sur le territoire des Bouches-du-Rhône
TOTAL
157 477,36 €
ROD CG 13 DMA
14/50
Le coût total de la rémunération de la SEM Treize Développement était contractuellement
prévu à 822 644,68 € pour le marché d’assistance à maîtrise d’ouvrage et à 373 140,04 € pour
le marché d’études.
2.3.1.3. Le coût total de l’élaboration du plan de 2006
Au total, le coût
de l’élaboration de ce plan
a atteint le montant de 1,5 M€, hors charges de
personnel et matériel du département, dont 530 617,45 € au titre des études. La SEM Treize
Développement a reçu 71 % (1,06 M€) du total des sommes versées au titre du plan.
Nom tiers
Montant en €
TTC
Art_nat
Libellé Art_nat
PARMENION
235 519.90
611
Contrats de prestations de services avec des entreprises
D.JOURNAUX OFFICIELS
356.27
611
Contrats de prestations de services avec des entreprises
TREIZE DEVELOPEMENT SAEM
687 486.61
611-2
Contrats de prestations de service avec des entreprises
TREIZE DEVELOPEMENT SAEM
3 017.14
6711
Intérêts moratoires et pénalités sur marchés
CLINSEARCH
23 800.40
617
Etudes et recherches
CHBRE AGRICULTURE BDR
8 619.61
617
Etudes et recherches
ARCADIS ESG
41 303.86
617
Etudes et recherches
TREIZE DEVELOPEMENT SAEM
373 140.09
617-2
Etudes et recherches
BRGM BUREAU RECHERCHES
83 753.49
617-2
Etudes et recherches
PUBLICATIONS COMMERCIAL
320.91
6188
Autres frais divers
D.JOURNAUX OFFICIELS
488.59
6188
Autres frais divers
SEILPCA SA
15 127.00
6228
Divers
EUROSUD PUBLICITE SA
13 505.09
6228
Divers
Vacations
12 788
Membres de la commission
TOTAL
1 499 226.96
2.3.2.
La mise en place de la commission consultative du plan
Conformément à l'article L. 541-1 du code de l'environnement et aux dispositions de
l’article 5 du décret n° 96-1008 du 18 novembre 1996, le président du conseil général a mis en
place une commission consultative par arrêté du 15 décembre 2003.
Article 5 :
«Il est créé dans chaque département, hormis ceux de la région Ile-de-France, et, en Ile-de-
France, dans la région, une commission consultative composée :
a)
Du président du conseil général ou de son représentant ou, en Ile-de-France, du
président du conseil régional ou de son représentant. Celui-ci préside la commission
sauf dans le cas prévu au b ;
b)
Du préfet ou de son représentant ou, en Ile-de-France, du préfet de région ou de son
représentant. Celui-ci préside la commission jusqu'à l'approbation du plan ou de sa
révision lorsqu'il a décidé de se substituer à l'autorité compétente dans les conditions
prévues au II de l'article 3 et à l'article 10 du présent décret ;
c)
Dans la région Ile-de-France, des préfets et des présidents des conseils généraux ou de
leurs représentants ;
d)
De représentants du conseil général désignés par lui, ou, en Ile-de-France, de
représentants du conseil régional désignés par lui ;
e)
De représentants des communes désignés par les associations départementales des
maires ou, à défaut, par le collège des maires de la zone du plan, dont deux au moins
au titre des groupements mentionnés aux articles L. 5214-1, L. 5215-1, L. 5216-1,
L. 5332-1, L. 5711-1 et L. 5721-1 du code général des collectivités territoriales,
lorsque ces organismes exercent des compétences en matière d'élimination des déchets
;
ROD CG 13 DMA
15/50
f)
Des chefs des services déconcentrés de l'Etat intéressés ou de leurs représentants,
désignés par le préfet, ou, en Ile-de-France, par le préfet de région ;
g)
D'un représentant de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie ;
h)
De représentants des chambres de commerce et d'industrie, des chambres d'agriculture
et des chambres de métiers et de l'artisanat de la zone couverte par le plan ;
i)
De représentants des organisations professionnelles concourant à la production et à
l'élimination des déchets, ainsi que de représentants des organismes agréés en
application du décret du 1
er
avril 1992 susvisé ;
j)
De représentants d'associations agréées de protection de l'environnement ;
k)
De représentants d'associations agréées de consommateurs.
L'autorité compétente fixe la composition de la commission, nomme ceux de ses membres
prévus aux e à k ci-dessus et désigne le service chargé de son secrétariat.
La commission définit son programme de travail et les modalités de son fonctionnement.
Elle est consultée sur le projet de plan et le rapport environnemental prévu à l'article L. 122-
6 du code de l'environnement».
Par arrêtés du 4 avril 2005 et du 10 juillet 2006, la composition de la commission a été
modifiée pour tenir compte respectivement du rapprochement de la direction régionale de
l’industrie, de la recherche et de l’environnement (DRIRE) et de la direction régionale de
l’environnement (DIREN) et pour augmenter le nombre de représentants du conseil général,
des communes et des organismes consulaires et nommer des représentant d’associations
agrées de consommateurs.
Un règlement intérieur de cette commission a été adopté le 20 février 2004 pour créer
d’autres instances permettant d’associer un plus grand nombre d’acteurs, sur des questions
plus précises et avec une plus grande fréquence :
- Les «ateliers» réunissaient des représentants des établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI), de communes, de professionnels du secteur, d’organismes
consulaires, et de la société civile (associations, CIQ, etc.).
Il est à noter l’absence de participation des représentants de la communauté urbaine de
Marseille (CUM) à ces ateliers.
Organisés en cinq groupes thématiques (« déchets ultimes, déchets produits», «technique»,
«économie et approche sociale», «communication» et «santé, environnement»), les ateliers
rendaient compte de leur travail devant la commission consultative du plan ; ces ateliers se
sont réunis six fois en 2004 et trois fois en 2009, ils ont examiné et donné leur avis sur le
cahier des charges d’élaboration du plan.
Des conférences y ont été faites sur les thèmes de la collecte sélective :
head2right
sur le mode de financement du service (taxe, redevance, redevance spéciale, redevance
incitative), sur le risque sanitaire induit par le traitement ou le stockage des déchets,
head2right
sur la notion d’éco-conception
2
et consommation durable,
head2right
sur le développement d’emplois solidaires en matière de collecte et de tri des déchets,
head2right
sur l’approche sociale et solidaire des déchets électriques et électroniques (DEE),
2
L’objectif de l’éco-conception est de faire en sorte que les produits que la société consomme génère moins d’impact sur
l’environnement, tout au long de son cycle de vie tout en ne diminuant pas les services rendus. Le cycle de vie d’un produit
s’étend de l’extraction des matières premières à son traitement, en passant par sa fabrication, sa distribution, son achat et son
utilisation.
ROD CG 13 DMA
16/50
head2right
sur la communication et la formation en matière de déchets auprès des scolaires, des
élus et des fonctionnaires territoriaux,
head2right
sur la présentation du process de méthanisation,
head2right
sur le fonctionnement d’une usine d’incinération.
Les membres des ateliers ont effectué cinq visites de sites :
head2right
28 septembre 2004 : centre de tri d’Arles et centre d’enfouissement technique de
Bellegarde,
head2right
3 novembre 2004 : centre de compostage Biotechna de Salon,
head2right
17 novembre 2004 : complexe de traitement recyclage et valorisation des déchets
ménagers Creusot Monceau à Torcy,
head2right
18 janvier 2005 : Ecoparc II de Barcelone, centre de tri-compostage-méthanisation,
head2right
25 février 2005 : incinérateur de Perpignan.
- Le comité de coordination éclairait les travaux de la commission consultative en
rapportant les points de vue exprimés au sein des ateliers et en assurant la restitution de
l’avancée des études préalables.
head2right
En mai 2005, une analyse multicritères des procédés de traitement des déchets
ménagers et assimilés a été faite par le cabinet Girus. Cette étude détaille tous les types de
traitement des DMA avec pour chaque type de traitement un schéma de principe, une
description technique, des exemples d’expérimentation, les aspects économiques (seuil
technico-économique de faisabilité, le coût des investissements, le coût de fonctionnement par
tonne entrante, et les conditions de maîtrise du risque financier), la réglementation et la durée
de réalisation des investissements, les impacts environnementaux et sanitaires avec les points
à surveiller (nuisances et pollution) et les mesures préventives et compensatoires à prendre,
les impacts sociaux (emplois générés et acceptation des habitants et associations écologiques).
Les fiches présentent toutes une synthèse avec les conditions de réussite du projet.
head2right
En 2005, la société CLIN SEARCH, composée de deux médecins, a rendu un rapport
sur l’état des connaissances scientifiques et techniques et a établi un inventaire des pratiques
en matière de risque sanitaire et environnemental. Cette étude a décrit les substances toxiques
mises en jeu par les différentes filières de traitement des DMA et leur impact sur la santé des
travailleurs de la filière et des populations riveraines.
Dans un deuxième rapport, la société s’est attachée à faire l’inventaire des préconisations et
pratiques à mettre en oeuvre pour protéger la santé des travailleurs et a procédé à l’évaluation
environnementale.
head2right
En février 2005, le bureau de recherche géologique et minière (BRGM) et l’agence de
l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) ont effectué un bilan des émissions
atmosphériques du système de gestion des déchets des Bouches-du-Rhône pour les onze
centres de stockage en activité en 2003 en analysant les impacts concernant la pollution de
l’air, contribution à l’effet de serre et acidification (uniquement pour les transports). Les
résultats obtenus ont été convertis en indicateurs environnementaux en équivalent habitant et
comparés à la moyenne européenne.
ROD CG 13 DMA
17/50
head2right
En mai 2005, la société du canal de Provence (SCP) et la chambre d’agriculture des
Bouches-du-Rhône ont rendu une étude sur les potentialités de valorisation de compost
d’origine urbaine sur le territoire des Bouches-du-Rhône. Après avoir identifié les surfaces de
types d’occupation des sols potentiellement aptes à valoriser du compost dans le département
et pris en compte les différentes contraintes, l’étude a établi des quantités minimales,
moyennes et maximales de compost épandable par pédopaysage
3
.
head2right
Toujours en mai 2005, le BRGM et l’ADEME ont effectué la simulation d’un scénario
de tri-méthanisation-compostage des ordures ménagères qui se décline dans le temps (2006,
2008, 2011 et 2016). Cette simulation a été faite sur l’hypothèse que les ordures ménagères
seront valorisées au sein d’unités de tri-méthanisation-compostage (TMC) réparties sur le
département des Bouches-du-Rhône de la façon suivante :
- une unité de 350 000 tonnes sur le territoire du SANOP,
- une unité de 350 000 tonnes sur le territoire de GHB,
- une unité de 150 000 tonnes sur le territoire de CPA,
- une unité de
35 000 tonnes sur le territoire du SMICTOM.
Cette étude prend en compte la collecte et le transport de l’ensemble des ordures ménagères
du département vers les quatre unités puis en centre de stockage de déchets ultimes (les onze
CSDU existants qui en 2016 devraient être réduits à trois).
Les résultats de ces simulations (logiciel issu du projet européen AWAST) ont produit un
bilan matière (compost, biogaz et refus), un bilan énergie (électricité, chaleur, et kilomètres
parcourus pour la collecte et le transport), un bilan environnemental (contribution à l’effet de
serre et acidification de l’air), un bilan économique (investissement et fonctionnement), un
bilan social (nombre d’emplois crées) et ont déterminé l’emprise au sol en hectare pour
chacune des quatre unités TMC.
head2right
La société ARCADIS a, en 2005, rendu une étude de recherche de sites
potentiellement favorables à l’implantation de CSDU dans le département. Elle a établi une
carte des contraintes, a présélectionné des zones et sites potentiels et a présenté et noté les
sites potentiels retenus, soit six sites existants avec extension possible (CET du Mentaure à La
Ciotat, CET La Montagne à Septèmes-les-Valllons, CET de La Vautubière à la Fare-les-
Oliviers, CET Malespine à Gardanne, CET de l’Arbois à Aix-en-Provence et CET de
Maussane) ainsi que deux projets en cours (CET Vallon du Fou à Martigues et deux sites de
carrières sur la zone ouest de l’Etang de Berre).
- Les réunions techniques avec les services des collectivités territoriales compétentes en
matière de gestion des déchets ont permis de les associer à l’élaboration du diagnostic.
- Le groupe de travail «compost» avait pour objectif de favoriser des partenariats sur cette
filière de traitement des déchets préconisée par le plan.
Le 18 mars 2005, la commission consultative du plan, après avoir été informée de la
synthèse du débat départemental sur le thème des déchets, du diagnostic du plan, de la
première phase des études complémentaires (analyse multicritères des différents modes de
traitement des déchets, les impacts sur la santé et l’environnement de l’ensemble des modes
de traitement des déchets et la recherche de site potentiel de stockage des déchets ultimes) a
procédé à un vote des objectifs et priorités du plan qui n’ont pratiquement pas été contestés :
3
Le pédopaysage est un regroupement d’une ou plusieurs unités typologique de sol et constitue une unité cartographique de
sols.
ROD CG 13 DMA
18/50
1
ère
question : «Êtes-vous favorable à la mise en place du tri complémentaire en usine de
traitement ?» ; 29 oui, 1 non et 0 abstention ;
2
ème
question : «Êtes-vous favorable au recours au procédé de méthanisation dans le
plan ?» ; oui à l’unanimité des 31 votants ;
3
ème
question : «Êtes-vous favorable au recours au procédé de compostage dans le plan ?» ;
oui à l’unanimité des 31 votants ;
4
ème
question : «Êtes-vous favorable au recours au procédé d’incinération dans le plan ?» ;
1 oui, 27 non et 3 abstention
4
;
5
ème
question : «Êtes-vous favorable au recours au procédé de thermolyse dans le plan ?» ;
6
ème
question : Le recours aux centres de stockage des déchets ultimes (CSDU) serait
strictement proportionné aux besoins résultant des modes de traitement
retenus, dans ces conditions «Êtes-vous favorable au recours aux CSDU dans
le plan ?».
Cette réunion de la commission consultative fixe ainsi les objectifs et priorités au plan
départemental qui semblent cohérents avec les objectifs nationaux et communautaires même
s’ils excluent le procédé d’incinération. Toutefois, ce vote à une majorité écrasante n’a pas eu
de portée puisque la CUMPM n’a pas tenu compte du vote de la commission consultative du
18 mars 2005, et a retenu, par décision du 13 mai 2005, le groupe URBASER/VALORGA
INTERNATIONAL, comme délégataire de service public pour son projet de traitement
prévoyant une unité de valorisation énergétique des déchets ménagers par incinération qui
avait été transmis au préfet le 19 décembre 2002, afin de faire face à la fermeture de la
décharge à ciel ouvert d’Entressen, prescrite et enjointe par un arrêté préfectoral du 2 juillet
2002.
La commission consultative s’est encore réunie deux fois pour l’adoption de la version
définitive du plan avant la délibération du 30 janvier 2006.
2.3.3.
La communication
En application de l’article L. 541-14 VIII du code de l’environnement, le projet de plan est
soumis à enquête publique, puis approuvé par délibération du conseil général.
2.3.3.1. Le débat public
a)
Un marché, passé selon la procédure adaptée, a été conclu le 4 août 2004 avec la
société Parmenion sur le thème : «débat départemental sur le thème des déchets :
méthodologie, préparation, mise en oeuvre et assistance au pilotage des prestations».
Un avis de marché avait été publié au BOAMP 13 le 22 juin 2004. Les caractéristiques
indiquées dans l’annonce étaient :
1.
inventaire et analyse des enjeux et des acteurs départementaux liés à la problématique
des déchets ;
2.
élaboration et mise en oeuvre d’un schéma de concertation.
La première réunion de la commission d’appel d’offres adaptée (CAOA), en date du
22 juillet 2004 avait rappelé la mission confiée au prestataire :
4
Les deux représentants de la CUMPM, le préfet et les représentants de l’Etat n’étaient pas présents à cette
réunion et étaient excusés.
ROD CG 13 DMA
19/50
-
élaborer un panorama complet de la problématique des déchets,
-
concevoir la méthodologie de conduite du débat,
-
conduire la réflexion et le débat avec l’ensemble de la population des Bouches-du-
Rhône, afin de la sensibiliser, de l’informer et d’échanger sur le thème des déchets
ménagers.
Sur vingt-deux dossiers retirés, huit ont été reçus dans les délais. Sept offres ont été
retenues et une offre incomplète a été déclarée irrecevable. La commission avait retenu deux
critères de jugement :
- la valeur technique analysée au vu des moyens humains, de l’expérience en terme de
concertation sur des thématiques environnementales, ou mieux sur le thème des déchets
et de la méthode de concertation envisagée au regard des objectifs fixés par le conseil
général pour ce débat départemental sur les déchets ;
- le prix.
Les deux critères étaient notés sur 10 avec un coefficient de 3 pour le premier et de 2 pour
le second.
La décision de la CAOA a été reportée au 23 juillet en raison de demandes d’informations
complémentaires sur les sous-traitants proposés dans les offres de Parmenion et d’une autre
société classée première dans le rapport d’analyse des offres, bien que ces précisions
figurassent dans le rapport d’analyse des services.
Le 23 juillet 2004, la CAOA, composée de deux membres seulement, a classé en troisième
position l’offre de la société Parménion, conformément au rapport d’analyse des offres
présenté par le chef du service «traitement des déchets».
Le 26 juillet 2004, une note des services de la commande publique, au président de la
CAOA, indiquait qu’en application de l’article 25 du règlement d’application du code des
marchés publics, approuvé par l’assemblée délibérante du 14 avril 2004, le délai d’envoi des
convocations aux membres de la commission était de cinq jours sauf dérogation expresse du
président de la CAOA et que même si cette décision avait été prise en commission, le délai
était trop court pour analyser le rapport d’analyse des offres complémentaire. La décision de
la commission du 23 juillet a donc été annulée et une nouvelle réunion s’est tenue le
4 août 2004.
Le nouveau rapport d’analyse des offres relatait les réponses aux questions posées par les
membres de la commission et indiquait que la réunion du 23 confirmait les conclusions de
celle du 22 juillet en resserrant néanmoins les écarts entre les candidats en ce qui concerne la
valeur technique.
La commission décidait de choisir la société Parmenion. Les deux sous-traitants précités
n’avaient pourtant qu’une mission très partielle sans rapport avec l’inversion des notes
attribuées aux candidats par la CAOA du 4 août 2004.
Le procès-verbal de la réunion de la CAO transmis à la chambre est un procès-verbal
global corrigé des trois réunions de la CAO sans qu’un procès-verbal de chaque réunion n’ait
été rédigé et signé. En réponse aux observations provisoires, le département a transmis une
annexe au procès-verbal du 4 août qui contient beaucoup plus d’informations (rappel de
procédure et analyse comparée des offres) que l’original du procès-verbal et qui explique les
raisons du choix de l’entreprise Parmenion : des références plus importantes sur la thématique
de la gestion des déchets et une plus grande expérience.
ROD CG 13 DMA
20/50
En dépit de cette annexe, l’impression prévaut que la société Parmenion a obtenu le
marché dans ces conditions confuses (un seul procès verbal raturé et corrigé avec une annexe
du 4 août). Il faut noter que le montant de la prestation n’imposait la réunion d’une
commission d’appel d’offres adaptée que par application du règlement interne d’application
du code des marchés publics propre au conseil général.
La mission confiée au prestataire consistait à :
-
élaborer un panorama complet de la problématique de gestion des déchets,
-
concevoir la méthodologie de conduite du débat,
-
conduire la réflexion et le débat avec l’ensemble de la population des Bouches-du-
Rhône, afin de la sensibiliser, de l’informer et d’échanger sur le thème des déchets
ménagers.
La société Parménion a sous-traité la conception du débat public, l’organisation et
l’animation des réunions au cabinet Matharan-Pinta pour la somme 5 980 € TTC. Elle a
assuré la conception et la rédaction des outils de communication et la logistique des réunions
publiques.
Le responsable de la société était chargé de visiter les salles de réunions (mises à
disposition par les collectivités) avec le chargé de sécurité et le prestataire sono et vidéo. La
société a fourni l’ensemble des outils de sonorisation et de projection, le personnel de sécurité
et d’accueil et elle a rémunéré les intervenants extérieurs.
Le coût contractuel de ce marché était de 237 324,93 € et la société Parménion a reçu la
somme de 235 519,90 € en raison d’une réduction des prestations réalisées.
b)
Une commission du débat public a été constituée pour assurer le bon fonctionnement
des débats et garantir leur indépendance.
Elle était constituée de trois personnes, un ancien magistrat financier et deux universitaires.
Dix-sept réunions publiques se sont tenues de novembre 2004 à janvier 2005 sur les
thèmes suivants : réduction à la source, tri chez l’habitant, traitement-valorisation, coût des
déchets, emploi-développement et santé-environnement. Chaque réunion était organisée sur le
territoire d’une commune différente (pour les habitants de cette commune et des communes
environnantes) à l’exception de la ville de Marseille où deux réunions ont été organisées. Les
intervenants étaient, outre le conseiller général, délégué à la politique de la ville et au
PDEDM et le maire ou président de l’EPCI d’accueil, un spécialiste du thème abordé dans un
exposé et l’animateur de Parménion. Les membres de la commission étaient chargés de
coordonner les débats et d’en faire la synthèse.
La population a été invitée par courrier postal et par les médias. Une synthèse du débat a
été publiée.
D’importants moyens logistiques ont été mis en place pour assurer ce débat public pour
une participation d’environ deux pour mille habitants. Les participants étaient surtout des
représentants d’associations écologiques et leur préoccupation principale était le projet
d’usine d’incinération.
ROD CG 13 DMA
21/50
2.3.3.2. Les avis des personnes publiques
En application de l’article L. 541-14 VII du code de l’environnement, le projet de plan est
soumis pour avis au représentant de l'Etat dans le département, à la commission
départementale
compétente
en
matière
d'environnement,
de
risques
sanitaires
et
technologiques ainsi qu'aux conseils généraux des départements limitrophes.
Conformément à l’article 7 du décret n° 96-1 008 du 18 novembre 1996, après avoir
recueilli l’avis de la commission consultative chargée de l’élaboration, de l’application et du
suivi du plan départemental d’élimination des déchets ménagers et assimilés (avis favorable
émis lors de la séance du 30 mai 2005), le président du conseil général a soumis le projet de
plan pour avis :
-
au conseil général des Bouches-du-Rhône (avis favorable émis lors de la séance de
l’assemblée départementale du 24 juin 2005) ;
-
au conseil départemental d’hygiène (avis favorable émis lors de la séance du 28 juillet
2005) ;
-
à la commission consultative chargée de l’élaboration et de l’application du ou des plans
d’élimination des déchets industriels spéciaux, créée conformément à l’article 5 du décret
n° 96-1009 du 18 novembre 1996, territorialement compétente pour la zone du plan (avis
favorable émis lors de la séance du 5 septembre 2005) ;
-
aux conseils généraux des départements limitrophes.
Conformément aux dispositions de l’article 7 du décret n° 96-1008 du 18 novembre 1996
relatif aux plans départementaux d’élimination des déchets ménagers et assimilés, les conseils
généraux des départements limitrophes ont été consultés sur le projet de plan, le 2 juin 2005 :
• le conseil général du Gard,
• le conseil général du Var,
• le conseil général du Vaucluse.
A défaut de réponse dans les trois mois de leur saisine, ces conseils sont réputés avoir donné
un avis favorable au projet en vertu de l’article 7 du décret susvisé.
A la date de l’arrêté d’ouverture d’enquête publique du président du conseil général des
Bouches-du-Rhône, du 5 septembre 2005, aucune délibération des conseils généraux
limitrophes n’a été communiquée. Ces avis ont donc être réputés favorables.
Néanmoins, par lettre du 29 août 2005, le président du conseil général du Var a exprimé son
opinion défavorable, sans toutefois évoquer, ni communiquer une délibération de cette
collectivité. Pourtant, le conseil général du Var avait donné un avis défavorable à ce plan par
délibération du 22 août 2005, mais cet avis défavorable a été notifié hors délais.
Son avis défavorable était fondé sur :
•
des éventuelles erreurs au sujet du bilan environnemental des techniques de traitement
(émissions de gaz à effet de serre), sur lequel se fonde en grande partie le choix du
traitement par tri-méthanisation-compostage (TMC) avec mise en décharge des déchets
résiduels (la méthanisation générant selon lui des émissions de gaz à effet de serre et
l’incinération génèrerait des économies sous-estimées) ;
ROD CG 13 DMA
22/50
•
le fait que la seule technique retenue était celle du tri - méthanisation - compostage alors
que le traitement des déchets hospitaliers des Bouches-du-Rhône nécessite une
incinération ne pouvant se faire que dans les départements voisins, comme cela est
actuellement le cas. L’unité d’incinération de Toulon traite environ 6 500 tonnes de
déchets hospitaliers en provenance des Bouches-du-Rhône (en 2004 : 6 618 tonnes
traitées), or, le plan départemental d’élimination des déchets du Var prévoit d’optimiser à
long terme le fonctionnement de l’unité d’incinération de Lagroubran en diminuant les
volumes de déchets à traiter. Le Var a plutôt intérêt dans ce domaine à ce que le
département des Bouches-du-Rhône inclut dans ses choix de traitement la technique de
l’incinération.
2.3.3.3. L’enquête publique
L’enquête publique s’est déroulée pendant un mois du 27 septembre au 27 octobre 2005.
Le président du tribunal administratif de Marseille a désigné, par décision du 13 juillet
2005, pour toute la durée de cette enquête, une commission d’enquête constituée de sept
commissaires enquêteurs, dont cinq commissaires enquêteurs titulaires et deux commissaires
enquêteurs suppléants.
La commission d’enquête a :
• étudié le plan départemental d’élimination des déchets ménagers et assimilés présenté par
le conseil général des Bouches-du-Rhône ; ce plan comportant trois volumes et trois
documents annexes de présentation,
• enregistré, retranscrit et analysé les observations portées par le public, les associations, les
élus ou groupes d’élus dans les onze communes ou lieux d’enquête suivants : hôtel du
département à Marseille, maison de la jeunesse et des sports à Marseille, Aubagne, Aix-
en-Provence, Martigues, Châteaurenard, Fos-sur-Mer, Arles, Peypin, Salon-de-Provence
et Saint Rémy-de-Provence,
• pris connaissance du dossier relatif à l’incinérateur présenté par la communauté urbaine
de Marseille (CUMPM) et, en particulier, rencontré la commission d’enquête chargée du
dossier soumis à enquête publique, présenté par la CUMPM,
• rencontré des élus en charge de la gestion d’ordures ménagères,
• pris avis auprès de spécialistes et compulsé divers documents,
• visité trois centres de stockage de déchets ultimes (CSDU), Arbois, Pennes-Mirabeau et
la Crau à Saint Martin-de-Crau,
• visité des centres de tri et de transfert,
• visité l’usine d’incinération de Vedène dans le Vaucluse.
2.3.3.4. Le rapport d’enquête
La commission d’enquête a émis un avis favorable au projet de plan départemental
d’élimination des déchets ménagers et assimilés présenté par le conseil général des Bouches-
du-Rhône sous les réserves :
• que soient prises en compte, sans en exclure aucune, toutes les solutions multi-filières qui
s’inscrivent dans le cadre du développement durable afin de réduire le plus possible les
quantités de déchets qui seront stockées en centre de stockage de déchets ultimes ;
ROD CG 13 DMA
23/50
• que soit revue l’implantation des deux usines de TMC prévues sur les intercommunalités
de GHB-Pays de l’Etoile et des Alpilles-Vallée des Baux-/Rhône-Alpilles-Durance et, s’il
s’avère indispensable maintenir de telles usines dans ces parties du département, de préciser
les sites à retenir après études et concertation en privilégiant l’utilisation d’une voie ferrée.
En outre, la commission a recommandé un rapprochement entre le plan présenté par le
conseil général des Bouches-du-Rhône et le dossier soumis à enquête publique de la société
EVERE délégataire de service public de la communauté urbaine de Marseille-Provence-
Métropole et qu’il soit procédé à des études très approfondies sur le devenir du site
d’Entressen sur la commune de Saint Martin-de-Crau.
3
LE PERIMETRE DU PLAN
3.1
La zone géographique couverte
L’article 4 (abrogé par décret du 16 octobre 2007) du décret du 18 novembre 1996, précisait
que :
«I - La décision d'élaborer un plan interdépartemental est prise conjointement, au stade
initial ou à celui de la révision, par les autorités respectivement compétentes de deux, ou
exceptionnellement plusieurs, départements limitrophes. Ce plan est élaboré ou révisé d'un
commun accord par chacune de ces autorités selon les procédures applicables à chaque
département en cause, telles qu'elles sont définies par le présent décret.
Les mêmes autorités peuvent décider, à l'occasion de la révision, que chaque département
disposera à l'avenir de son propre plan.
II - L'autorité compétente définit la zone géographique couverte par le plan, dite ci-après
"zone du plan", en tenant compte des dispositions arrêtées par les communes et par les
établissements publics de coopération intercommunale du département pour satisfaire aux
obligations qui leur sont assignées par les articles L. 2224-13 et L. 2224-14 du code général
des collectivités territoriales».
La zone du plan ne couvre pas exactement le département des Bouches-du-Rhône : il couvre
aussi le territoire de la commune de Saint-Zacharie dans le département du Var en raison de
son appartenance à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) situé dans
le département des Bouches-du-Rhône sans pour autant que cette appartenance soit une règle
fixant son périmètre puisque une autre commune dans le même cas, Pertuis, du département
de Vaucluse, n’est pas couverte par le plan. Enfin il inclut certaines des communes adhérentes
d’un EPCI couvert par le plan départemental du Gard.
La réglementation laisse donc une certaine liberté à l’autorité compétente pour définir la
zone géographique du plan.
3.2
Les déchets concernés
Le décret du 18 novembre 1996 dispose :
«Les plans d'élimination des déchets ménagers et assimilés prévus à l'article L. 541-14 du
code de l'environnement ont pour objet de coordonner l'ensemble des actions à mener tant par
les pouvoirs publics que par des organismes privés en vue d'assurer la réalisation des objectifs
définis à l'article L. 541-1 et, notamment, l'élimination des déchets ménagers ainsi que de tous
déchets, quel qu'en soit le mode de collecte, qui, par leur nature, peuvent être traités dans les
mêmes installations que les déchets ménagers».
ROD CG 13 DMA
24/50
L’article L. 541-1 du code de l’environnement définit ainsi les déchets :
«Est un déchet au sens du présent chapitre tout résidu d'un processus de production, de
transformation ou d'utilisation, toute substance, matériau, produit ou plus généralement tout
bien meuble abandonné ou que son détenteur destine à l'abandon (…).
III - Est ultime au sens du présent chapitre un déchet, résultant ou non du traitement d'un
déchet, qui n'est plus susceptible d'être traité dans les conditions techniques et économiques
du moment, notamment par extraction de la part valorisable ou par réduction de son caractère
polluant ou dangereux».
L’élimination des déchets incombe pour partie aux collectivités publiques et pour partie aux
administrations et aux entreprises. Les déchets concernés par le plan départemental sont :
- Les déchets des ménages qui relèvent de la responsabilité des collectivités territoriales en
application de l’article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales (CGCT) :
«Les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale assurent,
éventuellement en liaison avec les départements et les régions, l'élimination des déchets des
ménages».
- Les déchets de la collectivité, en application de l’article L. 2224-14 du code général des
collectivités territoriales (CGCT), sont ainsi définis :
«Les collectivités visées à l'article L. 2224-13 assurent également l'élimination des autres
déchets définis par décret, qu'elles peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités
produites, collecter et traiter sans sujétions techniques particulières».
- Mais le plan concerne aussi les autres déchets assimilés des entreprises et des
administrations non collectés par le service public lorsqu’ils peuvent être traités dans les
mêmes installations que les déchets ménagers, en application de l’article 1
er
du décret du
18 novembre 1996. Il s’agit des :
square4
déchets banals en mélange,
square4
boues d’épuration,
square4
boues de curage,
square4
graisses,
square4
matières de vidanges,
square4
déblais et gravas inertes ou non,
square4
déchets non contaminés d’activité de soins,
square4
déchets liés à l’usage de l’automobile,
square4
huiles usagées,
square4
déchets toxiques en quantités dispersée (DTQD).
ROD CG 13 DMA
25/50
Déchets municipaux gérés par les collectivités locales
Déchets ménagers et assimilés L. 2224-13 du CGCT
Ordures ménagères et assimilées
Ordures ménagères
Déchets banals
des petites entreprises
L. 2224-14 du CGCT
Déchets de la collectivité
Déchets occasionnels
des ménages
Collecte
sélective
Collecte
en mélange
. Déchets des espaces verts publics
. Déchets de voirie foires et marchés
. Déchets de l’assainissement
(boues d’épuration urbaines, boues de
curage
et
graisses,
boues
de
potabilisation)
. Encombrants
. Déchets verts
. Déblais, gravats
. Déchets ménagers spéciaux
déchets
liés
à
l’usage
de
l’automobile huiles usagées
. Déchets
recyclables
secs
(emballages)
. Déchets fermentescibles
déchets dangereux des ménages
journaux, revues
. Déchets des artisans,
. des petits commerçants,
. et des administrations
collectés par le service
public
3.3
Les interfaces avec les autres plans départementaux
Le plan départemental d’élimination des déchets ménagers et assimilés est complémentaire
des plans suivants :
• le plan régional d’élimination des déchets industriels spéciaux (PREDIS), qui ne
concerne que les déchets toxiques ou dangereux, adopté par arrêté du préfet de région en date
du 1
er
août 1996 ;
• le plan régional d’élimination des déchets d’activité de soins (PREDAS), adopté par
arrêté du préfet de région du 6 janvier 1997 ;
• le plan départemental de gestion des déchets du bâtiment et des travaux publics, adopté
par arrêté du préfet de région du 13 octobre 2003.
Le plan départemental d’élimination des déchets ménagers et assimilés des Bouches-du-
Rhône a été élaboré en tenant compte des dispositions mentionnées dans les plans des
départements limitrophes : Alpes-de-Haute-Provence, Gard, Var et Vaucluse.
Le conseil général, interrogé sur les modalités du contrôle de la complémentarité des
différents plans a rappelé la réglementation et la mission de la SEM Treize Développement
sans indiquer la méthode utilisée, à l’exception de l’envoi du projet pour avis aux autres
conseils concernés :
«L’assistance à maîtrise d’ouvrage pour l’élaboration du plan départemental comprenait
une mission d’analyse technique de sa complémentarité avec les documents de planification
cités dans le questionnaire. Ce travail a été couplé à la phase de consultation réglementaire
des différentes collectivités ou organismes concernés. L’article 7 du décret n° 96-1 008 du
18 novembre 1996 imposait au conseil général de soumettre le projet de plan validé par la
commission consultative aux départements limitrophes, au conseil départemental d’hygiène et
à la commission consultative du ou des plans d’élimination des déchets industriels spéciaux.
Lorsque les collectivités et organismes consultés ont formulé un avis écrit, celui-ci a été joint
au projet de plan. Il est précisé que l’avis de l’Etat émis lors du conseil départemental
d’hygiène portait également sur la complémentarité avec le plan régional des déchets
d’activité de soins et le plan départemental de gestion des déchets du bâtiment et des travaux
publics, le préfet du département des Bouches-du Rhône sollicitant en préalable l’ensemble
des services de l’Etat concernés et membres de ce conseil».
ROD CG 13 DMA
26/50
Cette interface avec les autres plans départementaux n’a fait l’objet d’autres consultations
que celle prévue par les textes alors qu’en 2003, année de référence pour l’élaboration du
plan, les déchets stockés dans les CSDU des Bouches-du-Rhône provenaient 16 % des
départements voisins de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur et de la région Languedoc-
Roussillon (
Source
: diagnostic, page 171).
4
LE DIAGNOSTIC TERRITORIAL
4.1
Les structures existantes
Le plan a recensé onze EPCI qui géraient au moins une des compétences dans le domaine de la
gestion des déchets ménagers (sur 125 groupements intercommunaux) qui regroupaient 111
communes (sur 119 du département) plus deux communes hors département.
Puis pour chaque EPCI, le plan décrit les caractéristiques économiques et sociales,
l’organisation technique de la gestion des déchets et le bilan des quantités de déchets.
4.2
L’inventaire des quantités de déchets à éliminer
* Le gisement des déchets produits :
En 2005 dans le département des Bouches-du-Rhône, le gisement produit était de 2,61 millions
de tonnes pour une prise en charge dans les centres de traitement de 2 millions de tonnes :
BOM : Bennes à ordures ménagères
CS : Centres de stockage
DIB : déchets industriels banals
La moitié du gisement était produit par les ménages et les collectivités, les ménages
produisant 73 % de ce sous-ensemble.
* La répartition des tonnages par filière de traitement :
ROD CG 13 DMA
27/50
En 2005, dans le département des Bouches-du-Rhône, 63 % des déchets étaient traités par
enfouissement dans les centres de stockage des déchets ultimes (CSDU) et seulement 37 %
étaient valorisés (dont 9 % en recyclage).
Répartition des tonnages de déchets par filière
de traitement en 2005
CSDU
63%
Réutilisation
16%
Recyclage
9%
Compostage
12%
4.3
L’inventaire des installations existantes en 2005
Le département des Bouches-du-Rhône disposait de soixante-dix déchetteries, treize
centres de transfert, six centres de tri et douze centres de compostage et le plan précise que les
onze centres de stockage de déchets ultimes d’une capacité résiduelle globale de 11,6 millions
de tonnes à fin 2004, rendent le département autonome pour le stockage de ces déchets durant
les dix prochaines années au rythme de 1,5 million de tonnes par an (comprenant
200 000 tonnes provenant de départements voisins de la région PACA, Languedoc-Roussillon
et de Monaco). Seules les autorisations annuelles de stockage devaient être augmentées durant
les cinq prochaines années, pour pallier à la fermeture du CSDU de Saint-Martin-de-Crau à la
fin 2006.
Enfin le diagnostic territorial se termine par le recensement des installations d’élimination
des DMA dont la demande d’autorisation d’exploiter a été déposée depuis 2003 et celui des
documents d’orientation et des programmes des personnes morales de droit public et de leurs
concessionnaires.
5
LES DIFFERENTS BILANS
5.1
Le bilan environnemental
Le PDEDMA présente les impacts de la gestion des déchets, de la collecte au traitement,
sur l’eau, le sol et l’air. Dans ce bilan ne sont pas pris en compte les risques accidentels et les
nuisances (bruit et odeur).
5.1.1. Les impacts sur le sol et l’eau
Le plan considère que seuls les centres de stockage et les décharges brutes peuvent
occasionner des effets nuisibles sur les sols et l’eau car les autres types d’installations sont des
ouvrages bétonnés dont les impacts sur les sols et l’eau sont faibles, néanmoins les études ont
indiqué que pour les traitements biologiques (centres de compostage et méthanisation) les sols
doivent être étanches.
ROD CG 13 DMA
28/50
Le département a recensé, en 2004, quatre-vingt-trois décharges brutes dont soixante-et-
onze fermées et douze réhabilitées dont l’impact sur le sol est estimé faible car les déchets
sont déposés en quantité limitée du fait des pratiques de brûlage et ne sont pas à proximité
d’installations pouvant avoir un impact sur le sol. Il existe néanmoins un risque d’impact fort
sur les eaux de surface et moyen sur les eaux souterraines mais la zone d’effet de la pollution
reste très localisée et aucun lien n’a pu être fait entre les risques de pollution provenant des
décharges brutes et l’état général des nappes d’eaux souterraines dans la mesure où les nappes
les plus polluées sont situées dans zones à forte concentration d’industries comme le bassin de
l’Arc et celui de l’Huveaune.
Les centres de stockage de déchets ultimes (CSDU) peuvent avoir un impact sur l’eau et le
sol. Lors de l’élaboration du plan, le département en possédait onze dont cinq ne répondent
pas aux exigences de l’arrêté du 9 septembre 1997 faute de barrière active et passive
permettant la collecte des lixiviats
5
; parmi eux, deux CSDU (Saint-Martin-de-Crau et
Mallemort) ont des sols perméables. Celui de Mallemort est à surveiller car aucun système de
collecte et de traitement des lixiviats n’est présent. Pour le critère qualitatif de risque de «non
atteinte du bon état» des eaux souterraines, les CSDU n’ont aucun impact. En effet, parmi les
cinq CSDU ne respectant pas les exigences de l’arrêté du 9 septembre 1997, quatre sont
localisés sur des masses d’eaux souterraines libres présentant un risque faible de “non atteinte
du bon état” qualitatif. Seul le CSDU de Mallemort est localisé sur une masse d’eau
souterraine avec un risque moyen de «non atteinte du bon état qualitatif».
5.1.2. Les impacts sur l’air
Le bilan environnemental prend en compte les émissions atmosphériques du système de
gestion des déchets dans les Bouches-du-Rhône. Les principales sources considérées sont la
collecte et le transport des déchets d’une part et les centres de stockage de déchets ultimes
d’autre part. Les impacts concernent la pollution de l’air : contribution à l’effet de serre et
acidification (pour les transports).
5.1.2.1. Le transport des déchets
Les transports de déchets occasionnaient douze millions de kilomètres parcourus en 2005
dans le département des Bouches-du-Rhône, dont 7,2 millions de kilomètres pour la collecte
et le vidage des déchets, 1,6 millions de kilomètres pour la collecte sélective et 4,5 millions de
kilomètres pour le transport des déchets.
Les impacts environnementaux sont estimés à partir des données d’émissions en tonnes
transformées en tonnes équivalent CO
²
pour l’impact “augmentation de l’effet de serre” et en
kilogramme équivalent H
+
pour l’impact «acidification de l’air».
5
Le lixiviat (ou percolat) est le liquide résiduel qui provient de la percolation de l'eau à travers un matériau. Ce terme désigne
notamment tous les «jus» issus de décharges, de déchets, de composts, etc.
ROD CG 13 DMA
29/50
5.1.2.2. Le stockage des déchets en CSDU
Seules les émissions concernant le stockage ultime ont été évaluées, puisque c’est le seul
mode de traitement actuel pris en compte dans la catégorie “déchets” de l’inventaire des
émissions de gaz à effet de serre en France.
La décomposition anaérobie
6
des déchets organiques contenus dans les sites de décharge
de déchets solides produit des émissions de méthane (CH
4
), gaz à effet de serre. Les déchets
organiques se décomposent à une vitesse décroissante leur décomposition complète n’est
obtenue qu’au terme de nombreuses années.
Le bilan a été réalisé sur chacun des onze CSDU du département réceptionnant des déchets
en 2003 grâce à un modèle scientifique développé par le BRGM qui prend en compte
l’ensemble des paramètres de fonctionnement. Le bilan global sur le département intègre donc
les spécificités de chaque CSDU.
• 33,7 % du biogaz généré dans les CSDU du département est collecté et 32,2 % du biogaz
est effectivement brûlé en torchère.
• 61,2 % du méthane généré dans les décharges du département est émis dans l’atmosphère
sans traitement préalable. Aucune unité de valorisation du biogaz n’est opérationnelle à
l’heure actuelle hormis l’utilisation de la chaleur dégagée par la torchère pour évaporer les
lixiviats. Des projets sont en cours d’étude.
Le bilan final des émissions de gaz à effet de serre en 2005 s’établissait donc à :
• Transports 40 534 teq. CO
²
(représentent 4,5 % du total],
• Traitement (CSDU) 839 494 teq. CO
²
dues aux émissions non captées de biogaz,
Soit un total de 880 028 tonnes eq. CO
²
sur l’ensemble du département, et 2 671 kg eq. H
+
concernant l’acidification de l’air liée au transport.
Pour abaisser le niveau de ces émissions, le plan préconise de mettre en oeuvre quatre
séries de mesures :
• Avoir une réflexion sur l’optimisation des transports de déchets,
• Capter le biogaz des CSDU,
• Diminuer l’impact des émissions directes,
• Diminuer les émissions indirectes par valorisation énergétique du biogaz.
6
On appelle milieu anaérobie un milieu où il n’y a pas présence de dioxygène (O
2
).
Un organisme vivant ou un mécanisme anaérobie n’a pas besoin d’aire ou d’oxygène pour fonctionner.
ROD CG 13 DMA
30/50
5.2
Le bilan social
Le département a effectué une approche théorique sur l’étude TERRA
7
qu’il a ensuite
comparée à une étude de terrain.
L’incidence pour l’emploi des grandes orientations politiques des déchets se joue
localement, au travers des options d’organisation et des contraintes propres à chaque
territoire.
Il est nécessaire de considérer deux types d’emplois :
• Emplois directs d’exploitation, par type de poste,
• Emplois indirects d’exploitation (maintenance, encadrement technique et administratif).
Dans le calcul du nombre d’emplois, le bilan a considéré le nombre d’heures travaillées par
semaine, les statuts d’emploi correspondant et la part du temps affecté à l’activité en question.
Les emplois ont ensuite été comptabilisés en équivalent temps plein, soit environ
1 750 h/an [7,8 h/jour, 250 jours ouvrables/an, moyenne de 5 jours d’absentéisme, 7 jours
fériés, 25 jours en congés payés, d’où un taux de remplacement du personnel de 1,13). La
chambre remarque néanmoins que le nombre d’heures comptabilisées par an est élevé compte
tenu de la durée légale hebdomadaire de travail à 35 heures depuis le 1
er
janvier 2000.
Les indicateurs de contenu en emploi (ICE) sont ainsi calculés pour 1 000 t/an (pas
seulement sur les ordures ménagères mais aussi les déchets assimilés) :
Le nombre d’emplois théoriques, listé ci-dessous, est basé sur les tonnages 2003 de
collecte et traitement associés aux ICE :
Bilan social théorique
2003
Pourcentage
Collecte
1 258
53,01 %
Déchetterie
239
10,07 %
Traitement
876
36,92 %
Total emplois
2 373
100,00 %
7
Un groupe de travail, constitué de représentants de collectivités locales, de professionnels du déchet, d’associations
d’environnement et de consommateurs, du ministère de l’environnement (MEDD) et de l’Agence de l'environnement et de la
maîtrise de l'énergie (ADEME), ainsi que d’autres personnes qualifiées, placé sous l’autorité du président du conseil national
des déchets et bénéficiant de l’appui de la Fédération nationale des activités de la dépollution et de l’environnement
(FNADE), s’est réuni à dix reprises, jusqu’à l’été 2006. Il a permis de recueillir et de confronter une diversité de points de
vue, correspondant à des attentes des uns et des autres, et, par le dialogue et la concertation, de converger et de parvenir à un
accord sur une base commune d’indicateurs.
ROD CG 13 DMA
31/50
Des questionnaires ont été adressés aux collectivités mais le taux de réponse est inégal
selon les services :
Le taux de réponses pour la collecte, qui dans le département représente un nombre
important d’emplois, a été faible.
Les résultats consolidés sur la base des tonnages de 2003 sont les suivants :
Bilan social effectif
2003
Pourcentage
Collecte
1 664
74,39 %
Déchetterie
122
5,45 %
Traitement
451
20,16 %
Total emploi
2 237
100,00 %
La comparaison graphique illustre bien les différences entre les deux bilans ci-dessus :
Bilan social théorique 2003
collecte
53%
déchetterie
10%
Traitement
37%
Bilan social effectif 2003
collecte
75%
déchetterie
5%
Traitement
20%
S’agissant des emplois 2003 affectés aux CSDU, aux stations de compostage et aux centres
de transfert les chiffres de l’étude théorique et de l’étude de terrain consolidée sont cohérents.
Par contre, la répartition entre les emplois de centres de tri, de déchetteries et de collectes
n’est pas tout à fait comparable, même si la proportion des uns par rapport aux autres reste
identique.
Sur le terrain, le nombre d’emplois de collectes est élevé. Selon l’étude théorique, les
collectes représentant un emploi sur deux. Dans les Bouches-du-Rhône, trois emplois sur
quatre seraient consacrés à la collecte.
De plus, le plan constate que la part des emplois destinés au tri des déchets est insuffisante
sur le terrain, par rapport aux tonnages entrants dans les centres de tri. Néanmoins, 64 % des
déchets entrants en centre de tri sont des déchets industriels banals, ces DIB (principalement
papiers, cartons, plastiques) nécessitent très peu de tri par rapport aux déchets issus des
collectes sélectives, et génèrent par conséquent beaucoup moins d’emplois.
ROD CG 13 DMA
32/50
Notons que si le calcul théorique était fait hors tonnage des DIB allant en centre de tri (un
calcul d’emplois théoriques), le nombre d’emplois théoriques de tri serait exactement celui
des emplois réels de tri observé sur le terrain. De la même manière le plan exclut les gravats
dans les déchetteries et recalcule emplois sur ce nouveau tonnage.
La comparaison est la suivante :
Part théorique des emplois sans tri des DIB
et sans gravats
67%
7%
26%
collecte
déchetteries
Traitement
Part consolidée des emplois sans tri des DIB
et sans gravats
73%
6%
21%
collecte
déchetteries
Traitement
Le plan départemental conclut ainsi :
«
Les emplois théoriques de collecte (avec étude sans DIB ni gravats) représenteraient deux
emplois sur trois. La répartition des autres types d’emplois est, quant à elle, tout à fait
cohérente. Cela confirme que l’organisation de la collecte peut encore être optimisée car les
fréquences de collectes sont élevées et l’habitat rural est dispersé sur certaines collectivités.
50 % des emplois de traitement viennent du tri, 26 % des CSDU, 11 % sur les plates-
formes de compostage et 13 % en centres de transfert (route et rail).
900 000 tonnes de déchets sont collectées dans les bennes à ordures ménagères par
1 664 ETP, soit 550 tonnes par emploi de collecte.
Les postes de collecte et de tri représenteraient 85 % des emplois totaux du département
liés à la gestion des déchets ménagers et assimilés».
5.3
Le bilan économique
Selon le bilan établi par le département, depuis 1992, les dépenses des collectivités ont
augmenté de 50 %.
Les éléments chiffrés concernant les dépenses observées en France sont :
ROD CG 13 DMA
33/50
- Collecte des ordures ménagères et collecte sélective: environ 80 €/T,
- Déchetteries: de 10 à 20 € par habitant,
- Traitement des ordures ménagères et de la collecte sélective: environ 80 €/T.
Soit un coût brut moyen national allant de 130 à 220 €/T. En 2003, le coût brut moyen
départemental s’élevait à 140 €/T. Il se situe donc dans la fourchette basse du coût brut moyen
national.
5.3.1. La dépense globale départementale pour le traitement des déchets pris en charge par
les collectivités
La phase d’enquête de terrain (rapports annuels, questionnaires complémentaires) a permis
au département de recueillir des éléments sur le coût lié à la prise en charge par les
collectivités des 1 301 083 tonnes de déchets recensées pour l’année 2003.
Parmi les dix-neuf établissements étudiés :
• onze ont la compétence administrative de collecte et traitement des déchets,
• deux ont ces mêmes compétences, hors “gestion des déchetteries”,
• les six autres ont la compétence «traitement des déchets» uniquement. Cependant,
certains assurent techniquement et financièrement la collecte sélective.
Les collectivités ayant les deux compétences représentent 1 670 686 habitants [INSEE
1999] sur les 1 857 792 habitants pris en compte dans le diagnostic territorial. Leurs dépenses
globales étaient en 2003 de 163,5 M€ pour un tonnage de déchets pris en charge de
1 145 955 tonnes, soit un coût par habitant de 98 €. Les cinq collectivités à compétence
partielle (transfert et traitement) avaient des dépenses globales à hauteurs de 9,65 M€ pour un
tonnage de 154 872 tonnes, soit un coût par habitant de 52 €.
Le département a toutefois constaté que toutes les collectivités soumises à l’enquête n’ont
pas mis en place de tableaux de bord comptables permettant de connaître précisément les
dépenses affectées à la collecte des ordures ménagères, à leur traitement, à la collecte
sélective, au tri, ou la répartition des dépenses par type d’actions (collecte, traitement) charges
de personnel, prestations de service, etc.
5.3.2. Les modes de financement de la gestion des déchets du territoire
En 2003, neuf communes ne levaient pas de taxe d’enlèvement des ordures ménagères
(TEOM), ni de redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM), ni de redevance
spéciale (ROS).
90 % des communes utilisent la TEOM. Le taux de la TE0M intercommunale ou
communale peut varier de 0,88 % à 15,3 % (2003). La TEOM concerne soixante-quinze
communes ou intercommunalités, soit 94,2 % de la population territoriale.
Trois communes (0,4 % de- la population) appliquent la REOM.
Cependant les produits des TEOM, des REOM et de la ROS ne couvrent en général que
82 % de la dépense globale. Le solde (18 % de la dépense) est apporté par les budgets
généraux, soit 38,5 M€, les subventions, les soutiens des sociétés agréées et autres recettes
telles que la reprise de matériaux, la vente de services, etc.
ROD CG 13 DMA
34/50
5.4
L’analyse multicritères des procédés de collecte et de traitement
Le plan départemental a ensuite établi une synthèse de l’ensemble des études permettant :
head2right
Pour la collecte et le transport d’exposer les conditions techniques, les intérêts et les
contraintes, les critères d’implantation des installations et les éléments de coût ;
head2right
Pour chaque type de traitement d’exposer une description technique, les aspects
économiques (seuil technico-économique de faisabilité, le coût des investissements, le coût de
fonctionnement par tonne entrante, et les conditions de maîtrise du risque financier), la
réglementation et la durée de réalisation des investissements, les impacts environnementaux et
sanitaires avec les points à surveiller (nuisances et pollution) et les mesures préventives et
compensatoires à prendre, les impacts sociaux (emplois générés et acceptation des habitants et
associations écologiques) ;
head2right
D’appréhender les dangers et les risques sanitaires pour les travailleurs et la population
lors de la collecte et du traitement des DMA.
6
LES OBJECTIFS FIXES PAR LE PLAN
6.1
Les boues urbaines : valoriser 97 % du gisement grâce au dispositif actuel
Au regard des évolutions réglementaires et technologiques, le tonnage de boues urbaines
aura tendance à passer de 130 000 tonnes à 150 000 tonnes dans les dix années à venir en
raison de l’amélioration de la déshydratation, de l’augmentation de la quantité de matière
sèche et du transfert des matières de vidange vers les stations de traitement des eaux
d’épurations.
Le plan fixe l’objectif de valorisation à 97 %. Seuls 3 % du tonnage (5 000 tonnes) pourra
être admis en CSDU, du fait des caractéristiques physico-chimiques intrinsèques de certaines
boues.
Le plan constate ensuite que les capacités des six installations de compostage du
département sont suffisantes pour atteindre ces objectifs; sachant que 25 000 tonnes de boues
sont utilisées comme matériaux de recouvrement des déchets dans les CSDU.
6.2
Les déchets de déchetteries: valoriser 60 % des encombrants et collecter les
déchets toxiques
Le plan affiche des objectifs en matière de valorisation des encombrants et de collecte des
déchets toxiques. A terme (2015), 78 % des 400 000 tonnes de déchets de cette catégorie
devront être valorisés.
Type de valorisation
Tonnage
Pourcentage
Inertes
130 000 t
35,00 %
Matière et réemploi
85 000 t
22,00 %
Organique
80 000 t
21,00 %
Thermique
1 000 t
0,50 %
TOTAL
296 000 t
78,50 %
ROD CG 13 DMA
35/50
Pour atteindre cet objectif, le plan préconise :
square4
Une amélioration du réseau de déchetteries : construire entre cinq et dix déchetteries
dans les cinq à six prochaines années notamment dans les grandes villes (Marseille, Aix,
Martigues). Les projets actuels des collectivités vont dans ce sens ;
square4
Une valorisation accrue des encombrants ;
square4
Améliorer les équipements et le tri en déchetterie ;
square4
Développer le tri sur site et le broyage (centre en cours de construction à Istres, capacité
de 32 000 T pour les encombrants) ;
square4
un à deux centres de tri à construire ;
square4
Favoriser le réemploi (ex : partenariats à développer avec des associations comme
Emmaüs et Envie) ;
square4
Extraire les déchets d’équipement électrique et électronique, les pneus et les déchets
toxiques.
Le centre de tri privé, situé à Arles, réalise le tri des encombrants des déchetteries de la
commune. Les installations pourraient concourir à traiter 40 000 tonnes d’encombrants à
l’ouest du département.
Pour l’est du département, le plan prévoit qu’il sera nécessaire de s’appuyer sur les sites
existants comme les centres de tri de la Penne-sur Huveaune, des Pennes-Mirabeau et
d’Aubagne, ou à défaut de créer à l’initiative des collectivités un centre capable de traiter un
gisement de 60 000 tonnes d’encombrants, afin d’optimiser son fonctionnement.
Cette localisation d’un centre de tri à construire à l’est du département figure dans la notice
explicative du plan (synthèse) et dans le plan lui-même qui indique les territoires des EPCI
concernés soit la communauté urbaine MPM, la communauté d’agglomération GHB, la
communauté d’agglomération du pays d’AIX, la communauté de communes l’Estello et du
Merlançoun et la commune de Gardanne. Une localisation plus précise semble difficile à faire
compte tenu de l’enchevêtrement de l’histoire de ces collectivités dans l’est du département.
Cependant le tribunal administratif, dans son jugement d’annulation du plan précité, a estimé
que l’imprécision était trop grande :
ROD CG 13 DMA
36/50
«Considérant, d’autre part, que si le plan contesté prévoit la localisation des unités de tri-
méthanisation-compostage sur le territoire de quatre collectivités (le SAN Ouest Provence, la
communauté d’agglomération Garlaban-Huveaune-Sainte-Baume, la communauté du Pays
d’Aix, la communauté de communes Vallée des Baux et Alpilles) dans le cadre de leurs
déclarations d’intention de réaliser des installations de traitement biologique des ordures
ménagères résiduelles, il comporte, en méconnaissance des prescriptions de l’article 2 du
décret du 18 novembre 1996 relatives à la localisation préconisée, une incertitude sur la
définition des sites particuliers d’implantation, laissée à la seule appréciation de ces
collectivités qui n’ont pris aucun engagement précis sur ce point ; que s’agissant, en outre, des
centres de tri, le plan ne précise pas davantage les installations dont la création sera nécessaire
pour faire face aux besoins estimés, ni leur localisation préconisée ; que de telles omissions
présentent, compte tenu des objectifs fixés aux plans départementaux d’élimination des
déchets par les dispositions précitées et nota de la fonction prospective qui est dévolue à ces
plans, et alors même que la charge de l’organisation de la collecte, du traitement et de
l’élimination des déchets revient aux communes, un caractère substantiel ; que, dès tors, en
approuvant par sa délibération du 30 janvier 2006 le plan départemental d’élimination des
déchets ménagers et assimilés, le conseil général des Bouches-du-Rhône a fait une inexacte
application des dispositions susmentionnées».
La position du tribunal administratif induit donc la coopération des communes, s’agissant
notamment de la localisation des installations.
Le département contestait, avant de se désister en appel, ce considérant au motif que le
plan fixe les principes de localisation de ces installations, rappelle que le choix des sites
d’implantation doit satisfaire aux obligations tirées des règles d’urbanisme et à la
réglementation des installations classées et pose des critères précis, assortis de contrainte à
respecter. En réponse aux observations provisoires, le département, s’appuyant sur un arrêt
« Commune de Braine-le-Château et Michel Thilleut e.a. contre Région Wallonne » du 1
er
avril 2004 (demande de décision préjudicielle, formées par le Conseil d’Etat belge), maintient
son argumentation juridique.
6.3
Les déchets banals des entreprises : augmenter la valorisation par recyclage et
diminuer la part stockée en s’appuyant sur les installations existantes
A terme, les objectifs du plan liés à une stabilisation du gisement, visent à une amélioration
du tri des déchets banals actuellement stockés en CSDU :
•
170 000 tonnes recyclées;
•
105 0000 tonnes en valorisation organique ;
•
140 000 tonnes en CSDU.
ROD CG 13 DMA
37/50
Le plan départemental considère que le diagnostic territorial et l’évolution du taux
d’équipement montrent que les techniques actuelles des centres de tri (240 000 tonnes) et des
centres de compostage sont suffisantes pour atteindre ces objectifs.
6.4
Les déchets inertes : maintenir la filière de réutilisation en CSDU
Les CSDU du département réceptionnent 227 309 tonnes par an de déchets inertes issus
des entreprises, en plus des 75 245 tonnes de déchets inertes des déchetteries, Il s’agit des
déchets de chantiers (remblais, gravats, etc.). Une très large part de ceux-ci est réutilisée à des
fins de compactage lors de l’exploitation des CSDU. 6 % seulement font l’objet d’un stockage
ultime en CSDU.
L’objectif du plan est d’optimiser l’utilisation des tonnages d’inertes orientés en CSDU :
• Maintenir à 94 % la filière réutilisation en CSDU, notamment pour les déchets provenant
des collectivités ;
• Limiter les apports de ces déchets aux besoins en matériaux ;
• Stopper le stockage ultime des inertes et déchets de chantier en mélange, en favorisant la
collecte séparative et le recyclage.
6.5
Les déchets quotidiens des ménages : diminuer le flux et sa toxicité, augmenter le
recyclage et créer une filière de valorisation biologique
6.5.1. La réduction à la source: prévenir l’accroissement de la production des déchets et
augmenter le recyclage
L’hypothèse d’évolution du gisement retenue dans le cadre du plan tient compte de
l’évolution démographique du département et d’une réduction à la source de la production par
habitant de 5 % par an pendant 10 ans dès 2008, cet objectif
devra passer à 7 % par an selon
l’article 46 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 (Grenelle 1). L’objectif est d’atteindre une
stabilisation du gisement pour qu’en 2020 il soit égal à celui de 2005. Les simulations
permettent d’envisager un gisement annuel constant à terme autour de 900 000 tonnes de
déchets quotidiens des ménages.
La prévention nécessite d’associer l’ensemble des acteurs de la vie des produits :
concepteurs, producteurs, distributeurs, consommateurs, y compris les collectivités locales en
charge de la gestion des déchets.
ROD CG 13 DMA
38/50
La réduction de la toxicité sera mise en oeuvre en parallèle, en partenariat avec les
industriels, les distributeurs et les ménages.
Le plan préconise des actions à engager sur deux axes :
•
Eviter l’apparition de nouveaux déchets, avec la généralisation des concepts d’éco-
consommation, d’éco-responsabilité, d’éco-efficacité. L’éco-conception implique une
approche globale, prenant en compte l’ensemble du cycle de vie du produit et ses
impacts environnementaux. Le plan propose aux collectivités de mettre en place une
forte communication sur le sujet et cite des exemples nationaux et internationaux de
partenariat avec les industriels, commerçants, administrations, mise en place de la
redevance des ordures ménagères, etc. ;
•
Développer la valorisation matière, le réemploi, le recyclage et la réparation en
développant la collecte sélective (doublement du tonnage en 2008 pour couvrir au
moins 1 800 000 habitants en 2008) et par la mise en place d’un tri complémentaire
dont les performances doivent être améliorées (verre de 14 à 26 kg/an/hab., le papier de
14 à 18 kg/an/hab., les emballages de 4,9 à 12 kg/an/hab., soit collecter 38 kg/an/hab.
sur un gisement Eco-Emballages - ADEME de 86 kg/an/hab.) et aboutir à valoriser plus
de 100 000 tonnes dès 2008.
6.5.2. Le choix exclusif du traitement biologique
Le plan vise à améliorer la collecte et le traitement de cette catégorie de déchets stockée à
plus de 80 % dans des CSDU. Le plan a opté pour le traitement biologique et le tri
complémentaire.
Après une analyse approfondie du gisement des déchets du département et du potentiel de
valorisation organique qu’il recèle, ainsi que des nombreux débouchés qui s’offrent sur le
territoire départemental, et sur la base du principe de précaution, le plan départemental a
privilégié le traitement biologique des déchets en s’appuyant également sur des études
approfondies permettant d’analyser les performances techniques de ces procédés et leurs
impacts (santé, environnement, besoin énergétique, coût, emploi, filières de valorisation).
Selon les études, le traitement biologique par tri-méthanisation-compostage est celui qui
génère le plus d’emplois, celui qui est le mieux maîtrisé en termes de risques sanitaires, celui
qui produit le moins de gaz à effet de serre (compte tenu notamment des exigences du
protocole de Kyoto) et qui est le moins onéreux.
En conséquence, le plan préconise l’implantation de quatre unités de tri-méthanisation-
compostage, comprenant une chaîne de préparation de la matière organique, une chaîne de tri
complémentaire et une chaîne de traitement biologique de la matière organique par
méthanisation puis compostage en précisant leurs zones d’implantation et leur capacité de
traitement :
ROD CG 13 DMA
39/50
Leur coût d’investissement est évalué à 350 € la tonne, le coût d’exploitation (incluant coût
de fonctionnement et amortissement) entre 75 et 85 € la tonne, Le coût d’achat des terrains
n’est pas inclu dans ce montant.
Le dimensionnement des unités tri-méthanisation-compostage (TMC) résulte d’une étude
du BRGM qui a définit la provenance des ordures ménagères à traiter soit :
ROD CG 13 DMA
40/50
Le plan prévoyait qu’à son échéance, moins de 40 % des déchets quotidiens des ménages
seraient stockés en CSDU, que plus de 20 % de ces déchets seraient recyclés, et plus de 40 %
valorisés pour permettre la production d’amendement organique avec obtention d’énergie
(utilisation du biogaz).
Le plan précisait que ce choix de traitement était exclusif de tout autre et notamment de
l’incinération.
Le tribunal administratif, dans son jugement d’annulation précité, a considéré que :
«Considérant, d’une part, qu’il résulte des dispositions précitées de l’article du décret que
la finalité des plans départementaux d’élimination des déchets est de coordonner les actions à
mener par les différentes parties concernées en matière d’élimination des déchets ménagers et
assimilés; qu’un tel document de planification ne saurait légalement être approuvé s’il édicte
des prescriptions visant à interdire un procédé particulier d’élimination ; que le plan contesté
prévoit qu’il « s’appuiera exclusivement» sur les procédés de traitements suivants :
ROD CG 13 DMA
41/50
-
collecte sélective et tri des déchets des ménages et des professionnels,
-
tri complémentaire des ordures ménagères résiduelles et des encombrants,
-
méthanisation et compostage des fractions organiques des déchets ménagers et des
déchets banals des entreprises,
-
recours aux centres de stockage de déchets ultimes.
Considérant que l’énumération des modes de traitement ainsi envisagés par le plan a un
caractère limitatif; ce qui a pour conséquence, notamment, l’interdiction de tout recours au
mode incinératoire figurant déjà au nombre des actions qu’il avait pour objet de coordonner;
qu’antérieurement à l’approbation du plan, le préfet des Bouches-du-Rhône avait autorisé
l’exploitation d’un centre de traitement multi-filières de déchets ménagers avec valorisation
énergétique par un arrêté en date du 12 janvier 2006 dont le document litigieux n’a pas tenu
compte dans sa finalité de coordination.
Que dans ces conditions, les dispositions restrictives du plan sont de nature à le rendre non
conforme aux principes définis par l’article L. 541-l du code de l’environnement et l’article l
du décret du 18 novembre 1996».
Dans ce motif d’annulation, la juridiction administrative a admis que l’autorisation
d’exploitation de l’usine d’incinération, antérieure de quelques jours à la délibération
d’approbation du PDEDMA rendait nécessaire la coordination de cette action par le plan qui
ne pouvait l’exclure des procédés de traitement. Le département qui avait fait appel de cette
décision, avant de se désister, considérait que le préfet, partie prenante à l’élaboration du
PDEDMA, avait délivré cette autorisation en toute connaissance de son incompatibilité avec
le plan sur le point d’être définitivement adopté.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le département s’appuyant les articles L.
541-1 et L. 541-14 du code de l’environnement, le décret n°96-1008 du 18 novembre 1996 et
sur un arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes en date du 14 mai 2002 « Association
Manche Nature » (n° 98NT00426) soutient toujours que « l’interprétation du tribunal
administratif de Marseille reste discutable ».
En fait deux problèmes juridiques se posent :
•
L’absence de coordination des actions de traitement :
Conformément aux prescriptions de l’article L. 541-14 du code de l’environnement précité,
le PDEDMA de 2006 a établi un diagnostic territorial pour :
-
recenser l’état des structures existantes (EPCI et communes) ;
-
réaliser l’inventaire des quantités de déchets à éliminer, par nature et origine, et par
grand type de producteurs ;
-
réaliser un inventaire des installations existantes appropriées pour l’élimination et la
valorisation des déchets, et celles dont la demande d’autorisation d’exploiter a été
déposée ;
-
recenser les documents d’orientation, des programmes et des projets des personnes
morales de droit public et de leurs concessionnaires dans le domaine des déchets.
ROD CG 13 DMA
42/50
Dans le plan, approuvé le 30 janvier 2006, le centre de traitement multi-filières de déchets
ménagers, provenant du territoire de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole
(MPM) avec valorisation énergétique à Fos-sur-Mer est recensé au titre d’une demande
d’autorisation d’exploiter déposée par la société EVERE le 18 août 2005. Cette autorisation
avait été accordée le 12 janvier 2006, soit quelques jours avant l’approbation du plan. La
construction d’une usine d’incinération des ordures ménagères était recensée à titre de projet
dans le schéma général de gestion des déchets ménagers et assimilés bien que le principe de
délégation de service public ait déjà été décidé par la CUMPM ainsi que celui d’un bail à
construction. Le permis de construire de ce centre de traitement a été autorisé par un arrêté du
préfet de Bouches-du-Rhône du 20 mars 2006.
Ce permis a fait l’objet d’un recours en excès de pouvoir introduit par le SANOP et la
commune de Fos mais il a été finalement validé par la cour administrative d’appel de
Marseille qui, dans un arrêt du 20 novembre 2009, a précisé que le plan départemental n’a ni
pour objet ni pour effet de sanctionner des règles d’urbanisme.
Dans sa décision sur la validité du plan le tribunal administratif n’a pas retenu l’analyse de
son commissaire du Gouvernement. Celui-ci considérait que le plan devait prendre en compte
l’existant mais qu’il n’avait pas à s’y conformer si celui-ci ne lui permettait pas d’atteindre les
objectifs fixés par le code de l’environnement. Le tribunal en a décidé autrement compte tenu
de l’importance de l’autorisation d’exploitation précitée : cette décision a délimité en l’espèce
les objectifs du PDEDMA qui doivent se conformer à l’existant
.
•
Le second problème juridique posé concerne l’étendue des pouvoirs du plan en
matière de fixation de priorités fixées au § 3 de l’article L. 541-14 du code de
l’environnement précité.
Cet article précise que le plan :
«3° Énonce les priorités à retenir compte tenu notamment des évolutions démographiques
et économiques prévisibles :
a)
Pour la création d'installations nouvelles,
b)
et peut indiquer les secteurs géographiques qui paraissent les mieux adaptés à cet effet,
c)
Pour la collecte, le tri et le traitement des déchets afin de garantir un niveau élevé de
protection de l'environnement compte tenu des moyens économiques et financiers
nécessaires à leur mise en oeuvre».
La question est de savoir si, pour atteindre ces objectifs, un plan départemental peut
exclure un mode traitement particulier, comme l’avait fait le plan des Bouches-du-Rhône. La
juridiction administrative de première instance lui a dénié ce pouvoir, compte tenu des
circonstances de l’espèce.
(De son côté, en matière d’urbanisme, la cour administrative d’appel de Marseille, dans un
jugement en référé du 17 mai 2006, a considéré qu’un plan d’aménagement de zone pouvait
interdire l’implantation d’un incinérateur. Décision rendue à propos du même incinérateur de
Marseille visé dans la délibération du SANOP, en date du 16 janvier 2006, par laquelle ledit
syndicat a approuvé une seconde modification du plan d'aménagement de zone de la zone
industrielle portuaire de Fos-sur-Mer. Cette délibération a fait l’objet d’une ordonnance, en
date du 28 février 2006, par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Marseille
a ordonné, à la demande du préfet des Bouches-du-Rhône, la suspension de cette délibération.
La cour a suspendu le sursis).
ROD CG 13 DMA
43/50
En novembre 2009, les deux plus importantes usines de TMC ne sont pas construites.
La communauté d’agglomération «Pays d’Aubagne et de l’Etoile» (GHB) a lancé une
mission d’assistance à maîtrise d’ouvrage pour la construction d’une usine de tri/valorisation
organique comprenant les études, l’élaboration des dossiers de consultation d’entreprises et la
mise en oeuvre de l’ensemble des procédures administratives d’autorisation.
Le marché d’assistance à maître d’ouvrage a été attribué à la SEM Treize Développement à
l’issue d’une procédure adaptée pour un montant de 45 328,40 € (TTC) pour la phase 1 et de
48 677,20 € (TTC) pour la phase 2. L’objectif est, pour GHB, de lancer les dossiers
d’autorisation en fin d’année 2010 pour un début de construction de l’usine fin 2011. En ce
qui concerne les tonnages traités, la communauté envisage deux options :
-
soit 45 000 tonnes correspondant aux déchets produits par leur agglomération,
-
soit 90 000 tonnes en prenant en compte les déchets produits par les communes à l’est
de Marseille-Provence-Métropole qui traitent aujourd’hui leurs déchets sur le site du
Mentaure (à La Ciotat).
Le syndicat d’agglomération nouvelle Ouest Provence (SANOP) a approuvé par
délibération n° 221/05 du 11 mai 2005, le lancement d'une étude de définition d'un système
global de gestion optimisée et durable des déchets ménagers et assimilés sur le territoire du
SAN et qui pourrait s'étendre à d'autres intercommunalités et collectivités autant que de
besoin. Le 15 septembre 2006, le comité syndical a approuvé par délibération n° 495/06, le
principe de l'acquisition sur la zone industrielle portuaire de Fos d'une parcelle destinée à
l'implantation de l'unité de méthanisation.
Par délibération du 9 novembre 2007, il a approuvé un marché d’assistance à maîtrise
d’ouvrage avec la société d’économie mixte Treize Développement pour un montant de
1 400 599,72 € TTC, prix global et forfaitaire.
Selon les termes du cahier des clauses techniques particulières (CCTP), la mission
concernait l’assistance à la réalisation sous maîtrise d’ouvrage publique d’une unité de tri-
méthanisation-compostage (TMC) des ordures ménagères résiduelles d’une capacité
maximale de 180 000 tonnes par an (tonnage 2015) découpée en trois tranches (100 000,
50 000 et 30 000 tonnes).
Par délibération n° 694/08 du 22 octobre 2008, le bureau syndical a approuvé
l'avenant n° 1 qui avait pour objet de modifier le volume des études de la phase 1 et d'en
prolonger le délai de six mois. Compte tenu de l'évolution du projet, Ouest Provence a
souhaité étudier l'opportunité de réaliser une troisième tranche conditionnelle de traitement.
Ceci a donné lieu à l'approbation de l'avenant n° 2 au marché d'assistance à maîtrise
d’ouvrage par délibération n° 135/09 du 3 avril 2009.
L’usine elle-même n’est pas construite, aucun marché n’a encore été passé, le
dimensionnement étant encore à l’étude. Le SANOP envisage la possibilité de traiter par
méthanisation, en plus de ses déchets et de ceux des villes et communautés d’agglomérations
limitrophes, les 250 0000 tonnes annuelles de déchets que la communauté urbaine de
Marseille-Provence-Métropole prévoit d’incinérer et ce afin de proposer une alternative à
l’incinération. Face à ces projets, la communauté urbaine a indiqué à la chambre qu’ «
Il n’est
de fait prévu aucun traitement sur les unités de compostage — méthanisation qui pourrait
être développées par le territoire du SANOP et du Pays d’Aubagne et de l’Etoile. »
ROD CG 13 DMA
44/50
Par ailleurs, le Grand port maritime de Marseille dispose dans la zone industrielle de Fos-
sur-Mer, d'un terrain de 13 hectares, embranchable fer, et correspondant aux besoins du
projet. En conséquence le conseil syndical a annulé la délibération n° 495/06 et a décidé de
conclure avec le Grand port maritime de Marseille un bail à construction sur ce terrain pour
un terme fixé au 20 mars 2075 et un loyer annuel de 192 258 € HT (valeur 2009), assorti
d'une convention de mise à disposition des terrains jusqu'à la date de prise d'effet du bail pour
un montant de redevance annuel de 9 813 € HT.
La position de la communauté urbaine de Marseille-Provence-Métropole, si elle n’évolue
pas, rendra caduque les prévisions d’extension des usines de TMC de la communauté du Pays
d’Aubagne et de l’Etoile (anciennement GHB), et du SANOP. En réponse aux observations
provisoires, le syndicat d’agglomération nouvelle Ouest Provence a indiqué : «
Toutefois,
compte tenu de l’ampleur des enjeux pour le territoire de Ouest Provence et de la sensibilité
de ce sujet, les difficultés relatées par l’audit de MPM et les litiges encore pendants devant la
juridiction administrative, incitent le conseil syndical de Ouest Provence à maintenir encore
ouverte la possibilité d’une alternative au recours à l’incinération. Il s’agit d’une option que
le syndicat d’agglomération nouvelle Ouest Provence ne peut fermer et qui fera l’objet d’un
choix ultime, par son conseil syndical, en fonction des circonstances. ».
Néanmoins les marchés d’AMO passés avec la SEM, Treize Développement assureront à
cette dernière, qui a présenté en 2006 et 2007 un déficit d’exploitation net respectif de 136 K€
et 316 K€, un financement de 1,2 M€, sans compter le montant de 1,43 M€ versés par le
département au titre du plan de 2006.
%
Coût usine
%
Coût usine
de
estimation
de
estimation
Tonnage
Montant
rémunération
GIRUS :
rémunération
GIRUS :
Collectivité
traité
HT
coût
minimum :
coût
maximum :
TMC
marché AMO
minimum
350 €/t
maximum
430 €/t
GHB
45 000,00
37 900,00
0,24 %
15 750 000,00
0,20 %
19 350 000,00
SANOP
180 000,00
1 171 070,00
1,86 %
63 000 000,00
1,51 %
77 400 000,00
TOTAL
1 208 970,00
6.6
Le stockage des déchets ultimes : diviser par deux les apports en CSDU et
s’appuyer sur les opportunités de stockage dans le département
La mise en place des mesures décrites précédemment doit permettre de diminuer de moitié
les apports en CSDU. Dès la mise en place opérationnelle des installations des unités de tri-
méthanisation-compostage (TMC), il n’y aura plus d’apports de déchets bruts des Bouches-
du-Rhône en CSDU.
Le graphique suivant présente l’évolution des tonnages de déchets ultimes à stocker.
ROD CG 13 DMA
45/50
Le plan prévoit qu’outre les refus stabilisés des usines de tri-méthanisation-compostage, les
CSDU accepteront les déchets ultimes issus du traitement des déchets de déchetteries, du tri
des déchets banals des entreprises, de quelques boues urbaines et les apports des départements
voisins, dans le respect des objectifs fixés par le plan et par les plans de ces départements.
L’étude menée par la société ARCADIS en collaboration avec la société TREIZE
Développement, a permis de connaitre précisément la situation des CSDU du département et
d’évaluer les capacités de stockage à terme.
La carte de localisation des CSDU du département :
ROD CG 13 DMA
46/50
Ces études ont permis également d’évaluer les possibilités de stockage au cours du plan, en
prenant en compte les fermetures ou les extensions à venir, par exemple la fermeture du
CSDU de Saint-Martin-de-Crau («décharge d’Entressen»), le projet de CSDU du Vallon du
Fou (Martigues) ou encore l’extension du site de la Malespine à Gardanne.
Source
: Etude ARCADIS
Comme le montre le graphique suivant, la simulation du remplissage des CSDU
correspondant à la mise en oeuvre du plan confirme que les capacités de stockage dépassent
l’échéance du plan, puisque le cumul des apports se situera autour de 11,1 millions de tonnes
sur la période 2005-2015 pour une capacité totale fin 2004 de 11,6 millions de tonnes.
Schéma de la simulation de remplissage des CSDU de 2005 à 2015 :
Il en résultera une capacité résiduelle fin 2015 de 0,5 millions de tonnes. Or à court terme,
les deux projets cités précédemment offriront 5 millions de tonnes de capacités
supplémentaires.
ROD CG 13 DMA
47/50
Par ailleurs, les études conjointes des sociétés ARCADIS et TREIZE Développement ont
montré qu’à moyen terme les solutions possibles pour le stockage des déchets pourront être
l’extension de quelques sites existants présentant des caractéristiques favorables. Ces
extensions offriraient 16 millions de tonnes de capacités supplémentaires à l’avenir.
Les capacités de stockage sont suffisantes sur la durée du plan, cependant compte tenu de
la fermeture de la décharge d’Entressen en 2010 et en attendant la mise en oeuvre des
installations de tri-méthanisation-compostage, il sera nécessaire d’augmenter temporairement
les autorisations administratives annuelles de stockage des autres CSDU.
7
L’INSTITUTION D’OUTILS DE PILOTAGE ET DE SUIVI DU PLAN
DEPARTEMENTAL
7.1
La procédure mise en place
Après l’adoption du plan, le règlement intérieur de la commission consultative avait été
modifié en 2007 pour le suivi et l’accompagnement du plan. Le président du conseil général
devait présenter, au moins une fois par an, un rapport relatif à la mise en oeuvre du plan.
Deux instances avaient été créées :
-
Trois groupes de travail chargés d’examiner la maîtrise et réduction des flux, le suivi
des installations, développement des projets et en application de la loi du 13 juillet 1992 et du
décret n° 93-1410 du 23 décembre: suivi des commissions locales d'information et de
surveillance (CLIS), enfin le suivi des filières des recyclables et du compost.
-
Un groupe de rapporteurs, présidé par le délégué au plan départemental d’élimination
des déchets ménagers et assimilés.
Le 2 février 2007, la commission consultative s’était réunie pour examiner le premier
rapport sur l’exécution du plan en 2006 :
Une collecte des données des collectivités avait été réalisée avec une définition des
indicateurs de tonnages et de performance, le recensement des nouvelles installations, des
indicateurs économiques.
Dès cette réunion, la commission avait constaté les difficultés rencontrées par les groupes
de travail :
-
Disparité dans les retours d’information des collectivités nécessitant un effort
complémentaire de mise en cohérence ;
-
Nécessité de développer avec les services de l’Etat (DRIRE et DDE) un langage
commun, d’homogénéiser et de mettre en cohérence l’acquisition des données, de mettre en
place un dispositif concerté de collecte de la donnée auprès des entreprises privées ;
-
Difficulté d’établissement des données :
o
Pour la collecte sélective en raison de la mauvaise connaissance des refus et
des tonnes effectivement valorisées et de la non connaissance des flux différenciés de
la collecte en PAP pour certaines collectivités ;
o
Pour les autres collectes en raison du changement de mode de collecte, de la
réévaluation partielle de la population et de l’identification des origines des déchets
hétérogène sur le département ;
ROD CG 13 DMA
48/50
o
Pour les données économiques en raison de la méconnaissance des coûts
globaux (transfert de compétence non entièrement achevé, communication partielle
des données par les entreprises privées), comptabilité analytique non mise en place sur
la totalité des collectivités.
7.2
Les outils de suivi du plan
Le plan avait pour objectifs de mettre en place une interface d’échanges pour faciliter la
transmission des données des EPCI à partir d’un référentiel commun pour permettre une
consolidation départementale des données.
La commission s’est encore réunie le 12 juillet 2007 pour la présentation des rapports
d’activité 2006 des collectivités : description des indicateurs de suivi des données 2005 et
2006 et des rapports d’état d’avancement de la gestion des déchets pour chaque EPCI.
La commission ne s’est pas réunie en 2008 à la suite de l’annulation du PEDMA.
L’annulation du plan par le tribunal administratif a mis fin au suivi du plan qui n’aura été
appliqué qu’une année.
8
LA MISE EN OEUVRE DU NOUVEAU PLAN DEPARTEMENTAL EN
2008
A la suite de l’annulation du plan de 2006, par jugement du tribunal administratif du
2 octobre 2007, le représentant de l’Etat a demandé, par courrier du 7 octobre 2008, au
président du conseil général, de faire élaborer un plan dans un délai de neuf mois (juillet
2009) et de procéder à son évaluation environnementale.
Le 22 novembre 2008, la commission permanente du conseil général a autorisé l’opération
de mise en oeuvre et de suivi du plan départemental d’élimination des déchets ménagers et
assimilés, ainsi que l’élaboration de l’évaluation environnementale du plan et accepté le
principe du lancement d’une procédure d’appel d’offres ouvert d’assistance à maîtrise
d’ouvrage, le département abandonnant ainsi la procédure du marché de prestions intégrées
«in house» utilisée pour l’élaboration du plan de 2006.
8.1
L’appel d’offres ouvert d’assistance à maîtrise d’ouvrage
La délibération précitée du 22 novembre 2008 qui acceptait le principe du lancement d’une
procédure d’appel d’offres ouvert d’assistance à maîtrise d’ouvrage avait prévu la mission
suivante :
«- Assister le maître d’ouvrage dans ses fonctions de secrétariat de la commission
consultative du plan ;
- Assistance à la mise en oeuvre d’un outil de suivi et de traitement des données
départementale des déchets ;
- Assurer la réalisation du diagnostic territorial de gestion des déchets sur le territoire du
plan ainsi qu’une présentation homogène des éléments techniques des éventuelles études
préalables au plan ;
- Assurer la réalisation de l’évaluation environnementale du plan ;
- Assurer la rédaction finale du plan incluant le scénario de gestion des déchets choisi en
commission ;
ROD CG 13 DMA
49/50
- Assistance à la gestion de toutes les phases administratives de l’opération, enquêtes
publiques notamment ;
- Prestations d’achèvement de la mission».
Un avis de marché a été publié le 12 décembre 2008 au BOAMP et le 16 décembre 2008
dans un journal local (La Marseillaise) avec, entre autres, les indications suivantes :
Objet du marché
: assistance pour l’élaboration du plan départemental d’élimination des
déchets ménagers et assimilés des Bouches-du-Rhône et son évaluation environnementale ;
Critères d’attribution
: offre économiquement la plus avantageuse appréciée en fonction de
critères énoncés ci-dessous avec leur pondération :
- valeur technique des prestations : 60 %,
- prix des prestations :
30 %,
- cohérence du planning :
10 %.
Dix-neuf dossiers ont été retirés ou téléchargés par les entreprises mais seulement deux
candidatures ont été reçues dont celle de la SEM Treize Développement. L’ouverture des plis,
en commission d’appel d’offre, s’est déroulée le 29 janvier 2009, en l’absence du payeur
départemental et du représentant du directeur de la concurrence, de la consommation et de la
répression des fraudes dont la présence est facultative.
La commission d’appel d’offres a procédé à l’évaluation détaillée des offres sur trois
critères :
-
1
er
critère : la valeur technique de l’offre
a) Moyens utilisés :
La note à attribuer ne variait que de 0 à 1. Ce coefficient semble très faible sauf à penser
que les services du conseil général restaient à la disposition du prestataire, ce que le
département a contesté.
b) Note méthodologique d’organisation et de réalisation de la mission pour les quatre axes :
c) Inventaire des documents administratifs nécessaires aux phases de consultation et
planning associés :
Les notes obtenues étaient ensuite pondérées à 60 %.
C’est sur la valeur technique que l’offre de la SEM Treize Développement a été retenue.
L’offre était plus volumineuse et plus détaillée mais il ne semble pas que l’offre de l’autre
société comportait des imprécisions ou des omissions. La SEM Treize Développement ayant
déjà assisté le maître d’ouvrage dans l’élaboration du premier PDEDMA a reproduit le même
schéma et la même méthodologie que précédemment.
-
2
ème
critère : Le prix
Le conseil général avait estimé le prix à 266 000 € TTC.
La SEM Treize Développement avait proposé un prix de 264 784,83 € et l’autre société la
somme de 285 604,80 €TTC.
ROD CG 13 DMA
50/50
-
3
ème
critère : La cohérence du planning.
Au final la société Treize Développement a obtenu la meilleure note lui permettant de se
placer en premier rang et d’obtenir l’attribution du marché.
C’est surtout la valeur technique de l’offre qui, s’appuyant plus sur les détails des offres
que sur les moyens en personnel (nombre et qualification) mis en oeuvre, a permis à la société
Treize Développement, société dont les méthodes de travail sont bien connues du conseil
général, d’obtenir le marché.
Cette mise en concurrence a néanmoins permis au conseil général d’obtenir l’établissement
d’un prix de 264 784,83 € TTC, 3,5 fois moins cher
que le contrat «in house» de 2004. Le
département a répondu qu’il n’avait pas « décidé d’abandonner la procédure in house » mais
qu’il s’était conformé aux évolutions jurisprudentielles et que le nouveau contrat concernait
une mise à jour du plan dans le cadre d’une procédure classique d’élaboration. Mais cette
précision ne figurait pas dans le règlement d’appel d’offres. De plus, lors de l’élaboration du
plan précédent, l’organisation du débat public avait fait l’objet d’un marché séparé et la
majorité des études avaient été financièrement prises en charge par le département. La
chambre constate que si les missions de ce deuxième contrat sont décrites de façon plus
synthétique, il n’y pas de différence de contenu justifiant un tel écart de prix.
8.2
Les procédures d’élaboration du nouveau PDEDMA
Lors de la première réunion de la commission consultative du nouveau plan départemental
d’élimination des déchets ménagers et assimilés, en date du 15 avril 2009, le président du
conseil général des Bouches-du-Rhône a, concernant le dossier de l’incinérateur, insisté sur la
nécessité d’être réaliste : dans un contexte de crise économique, les collectivités ne peuvent
accepter un dédit de 500 M€. Ce chiffre représente la création et le maintien de
10 000 emplois dans le département. Il souligne le fait que, dans le projet, le dispositif global
de traitement a été amélioré avec l’accord du préfet de région (augmentation de la part de
méthanisation).
Le plan doit de fait intégrer l’unité d’incinération de Fos qui est construite, mais le conseil
général souhaite qu’il n’y ait plus aucune nouvelle unité d’incinération construite dans le
département et que l’on substitue à terme la méthanisation à l’incinération.
Le président,
Bertrand SCHWERER
ROD CG 13 DMA
R E P O N S E
D E
M. Jean-Noël GUERINI
Président du Conseil général
des Bouches-du-Rhône