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Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES FORMULÉES PAR
LA CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES DE FRANCHE-COMTÉ
SUR LA GESTION DE LA RÉGION DE FRANCHE-COMTÉ
2002 à 2007
Délibéré le 16 mai 2008
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Région de Franche-Comté
TABLE DES MATIÈRES
1.
LES GRANDES CARACTÉRISTIQUES DE LA RÉGION FRANCHE-COMTÉ ET
DES RÉGIONS
..........................................................................................................................
6
2.
LES SUITES RÉSERVÉES AU PRÉCÉDENT CONTRÔLE
..........................................
6
3.
LES AXES DE CONTRÔLE
.............................................................................................
7
4.
L’ANALYSE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
............................................................
8
4.1. La forte augmentation des dépenses traduit en grande partie les transferts de
compétences intervenus depuis 2004
...................................................................................
10
4.2. Les recettes de fonctionnement
.....................................................................................
15
4.3. Les dépenses d’investissement
......................................................................................
19
4.4. Les recettes d’investissement
........................................................................................
21
4.5. Les équilibres financiers
................................................................................................
22
4.6. Le financement des investissements
.............................................................................
25
4.7. La dette
..........................................................................................................................
26
¾
Conclusion
...............................................................................................................
29
5. LE FONCTIONNEMENT DE L’INSTITUTION ET DES SERVICES
.............................
30
5.1. Le fonctionnement institutionnel
..................................................................................
30
5.1.1 La commission permanente (CP)
............................................................................
30
5.1.2. Le rapport spécial du président du conseil régional
...............................................
32
5.2. Le fonctionnement administratif
...................................................................................
32
5.2.1. Présentation administrative générale
......................................................................
32
5.2.2. Les ressources humaines
........................................................................................
34
5.2.3. La nécessité pour la collectivité d’améliorer l’économie des moyens mis en oeuvre
pour remplir ses missions
.................................................................................................
34
¾
La politique d’attribution des primes d’habillement
................................................
35
¾
Le schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire (voir
annexe 3)
......................................................................................................................
37
¾
Les déjeuners et dîners de travail (voir annexe 4)
....................................................
38
¾
Les cadeaux de fin d’année
......................................................................................
38
¾
Les marchés relatifs à la gratuité des boissons chaudes
...........................................
39
¾
Les dépenses de voeux
..............................................................................................
40
¾
Les frais de formation
..............................................................................................
41
¾
Les investissements mobiliers de la période (voir annexe 5)
...................................
42
¾
La communication via le Football club de Sochaux Montbéliard
...........................
43
¾
Les titres restaurant
..................................................................................................
43
¾
Les subventions versées à l’association du personnel « Amical »
...........................
44
¾
La réflexion préalable à certains investissements
....................................................
45
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6.
LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET L’APPRENTISSAGE
............................
46
6.1.
La région comme instance de coordination des acteurs de la formation
professionnelle
.....................................................................................................................
52
6.1.1. Le conseil économique et social régional (CESR)
.................................................
52
6.1.2. Les chambres consulaires
.......................................................................................
53
6.1.3. La COPIRE
............................................................................................................
53
6.1.4. Le CCREFP : un comité ressuscité après une mise en sommeil de deux ans
........
54
6.1.5 La transformation en 2007 du centre de développement des ressources sur l’emploi
en groupement d’intérêt public et les différents rôles joués par cette structure
...............
54
6.1.6. Le rectorat de l’académie de Besançon
..................................................................
55
6.1.7. La coordination avec les branches professionnelles
..............................................
56
6.1.8. La prise en compte par la région des problématiques sectorielles, infrarégionales,
interrégionales et transfrontalières
...................................................................................
56
6.2.
La stratégie régionale : la SEF 2010
........................................................................
57
¾
Rappel des dispositions légales et choix de la région Franche-Comté
....................
57
¾
Articulation de la SEF 2010 avec le SRDE
.............................................................
59
¾
Des indicateurs foisonnants et perfectibles, des objectifs pertinents mais manquant
de « lisibilité » et auxquels aucune cible chiffrée n’est associée
.................................
59
6.3.
La région comme financeur de la formation professionnelle
...................................
61
¾
Les conventions de mandat avec des sociétés d’économie mixte et le non respect du
droit de la concurrence
.................................................................................................
66
¾
Le bilan des avances régionales pour la période 2002-2006 et le coût des travaux du
centre de football du FCSM
.........................................................................................
68
¾
L’intervention du CNASEA
.....................................................................................
70
6.4.
L’évaluation de la politique mise en oeuvre par la région
........................................
70
6.4.1. La forte implication de la région dans le domaine de la formation professionnelle
..........................................................................................................................................
70
6.4.2.
Le passage en procédure marchés n’a pas permis de diminuer les coûts des
formations
.........................................................................................................................
72
6.4.3.
La part prépondérante des dispositifs préqualifiants pour les demandeurs
d’emploi 73
6.4.4.
Le choix politique de l’aménagement du territoire, au risque d’un certain
« localisme »
.....................................................................................................................
74
6.4.5.
Un système de remontée des besoins encore perfectible
.................................
74
6.4.6.
Une production de bilans satisfaisante et le manque de contrôles sur place
....
74
6.4.7.
Des écarts entre les prescriptions de formation et la réalité des prestations
....
75
6.4.8.
La possibilité d’améliorer la transmission de certaines informations
..............
76
6.4.9.
La validation des acquis de l’expérience, une politique à soutenir plus
activement
........................................................................................................................
76
6.4.10.
Le financement des espaces jeunes : des objectifs encore trop imprécis et un
manque d’évaluation de leur action
.................................................................................
77
6.4.11. L’évaluation de la politique de soutien à l’apprentissage
....................................
78
¾
Des contrats de qualité partiellement au service d’une valorisation des activités ... 82
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7.
LA POLITIQUE CULTURELLE
....................................................................................
83
7.1.
Le fonds régional d’art contemporain (FRAC)
........................................................
83
7.1.1.
Le statut juridique
.............................................................................................
83
7.1.2.
Le transfert des collections de Dole à Besançon
..............................................
84
7.1.3.
Un renforcement des moyens humains et financiers
........................................
85
7.1.4.
La situation administrative de la directrice
......................................................
86
7.1.5.
Les projets artistiques et culturels
....................................................................
86
7.1.6.
L’absence de conventions pluriannuelles d’objectifs avant 2007
....................
87
7.1.7.
L’insuffisante valorisation de la collection
......................................................
87
7.1.8.
La politique d’acquisitions
...............................................................................
90
7.1.9.
L’inventaire de la collection
.............................................................................
91
7.1.10.
Le projet de construction du FRAC
.................................................................
91
7.2.
La politique culturelle (hors FRAC)
........................................................................
92
7.2.1.
Les moyens de la politique culturelle
...............................................................
92
7.2.2.
L’évolution du budget culturel et la formalisation des procédures
..................
93
7.2.3.
La conclusion de conventions triennales
..........................................................
94
7.2.4.
Le suivi des conventions
..................................................................................
96
7.2.5.
L’opération « le cinéma de la musique »
.........................................................
99
7.2.6.
Les manifestations « Égarez-vous » et « Ban(c)s publics »
...........................
100
7.2.7.
Le « pack avantages jeunes »
.........................................................................
100
7.2.8.
L’aide consacrée au film
Indigènes
................................................................
102
8.
LE PATRIMOINE IMMOBILIER DU CONSEIL RÉGIONAL
..................................
103
8.1. L’achat d’un lot d’immeubles sis rue de Pontarlier
....................................................
103
8.2. Le coût des locations immobilières depuis 2002
........................................................
108
9.
LES DOTATIONS VERSÉES PAR L’ÉTAT À LA RÉGION FRANCHE-COMTÉ . 109
9.1 La stratégie financière du conseil régional et les dotations perçues
............................
109
9.2 Les objectifs assignés aux dotations
.............................................................................
110
9.3 La maîtrise du dispositif par la collectivité
..................................................................
110
Annexes
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Par lettres du 16 mai 2007, le président de la chambre régionale des comptes a informé
le président du conseil régional de Franche-Comté en fonction lors du début du contrôle
(Monsieur Raymond Forni) et son prédécesseur (Monsieur Jean-François Humbert) de
l’ouverture d’une procédure de contrôle des comptes et d’examen de la gestion de cette
collectivité.
L’examen de la gestion a porté sur l’activité de la région depuis 2002 et s’est étendu
jusqu’à l’année 2007. Cet examen prenait place dans la programmation pluriannuelle du
contrôle des principales collectivités de la région. Conformément à l’article L. 211-8 du code
des juridictions financières, il a porté sur la régularité des actes de gestion, sur l’économie des
moyens mis en oeuvre et sur l’évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés
par l’assemblée plénière et la commission permanente du conseil régional.
Les entretiens préalables prévus à l’article L. 241-8 du code des juridictions
financières ont eu lieu le 21 décembre 2007 avec M. Raymond Forni, président en fonction du
2 avril 2004 au 5 janvier 2008, et avec M. Jean-François Humbert, président du conseil
régional en fonction du début de la période sous examen jusqu’au 1
er
avril 2004 inclus, ainsi
que le 15 janvier 2008 avec Madame Marie-Marguerite Dufay, présidente en fonction depuis
le 6 janvier 2008.
Le rapport d’observations provisoires délibéré par la chambre le 17 janvier 2008 a été
notifié le 12 février 2008 à l’ordonnateur en fonction. Des extraits du rapport ont été
communiqués à son prédécesseur en fonction jusqu’en mars 2004. Ils ont tous deux répondu à
la chambre le 11 avril 2008. Par ailleurs, des extraits du rapport les concernant ont également
été communiqués à 25 personnes physiques ou morales mises en cause au sens de l’article
R. 241-12 du code des juridictions financières. Seuls la SOCAD, la SODEB, l’association et
la SASP du football club de Sochaux Montbéliard, le théâtre le Granit, l’association
Promodegel et la directrice du FRAC n’ont pas produit de réponses.
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Région de Franche-Comté
1.
LES GRANDES CARACTÉRISTIQUES DE LA RÉGION FRANCHE-
COMTÉ ET DES RÉGIONS
La superficie de la région Franche-Comté est de 16 202 km
2
. Hors régions d’outre-
mer, la Franche-Comté est la troisième région la plus petite de France, après la Corse et le
Limousin. Couvrant 3 % du territoire national, elle comptait, en 1999, 1 117 059 habitants,
soit moins de 2 % de la population française. Au 1
er
janvier 2007, la population franc-
comtoise était estimée à environ 1 146 000 habitants (+ 2,6 %), ce qui correspond à une
densité de population de 71 habitants au km
2
.
Les régions sont devenues au cours des trente dernières années des collectivités
territoriales de plein exercice. D’abord simples circonscriptions de l’État selon les termes
d’un décret du 30 juin 1955, elles ont acquis la personnalité morale en devenant des
établissements publics avec la loi n° 72-619 du 5 juillet 1972, avant d’être transformées en
collectivités territoriales par la loi n° 82-213 du 2 mars 1982.
Les lois « Defferre » ont renforcé la vocation traditionnelle des régions dans les
secteurs de la planification et de l’économie et élargi le champ de leurs attributions. Le
conseil régional a compétence «
pour promouvoir le
développement économique, social,
sanitaire, culturel et scientifique de la région, l’aménagement de son territoire
, et pour
assurer la préservation de son identité dans le respect de l’intégrité, de l’autonomie et des
attributions des départements et des communes
». Les régions sont compétentes en matière
d’
études sur le développement régional
, de participation au financement d’équipements
collectifs et d’interventions économiques. Elles ont reçu la
compétence de droit commun en
matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage
au 1
er
juin 1983,
compétence qui a été étendue par la loi du 20 décembre 1993
1
à la formation des jeunes de
moins de 26 ans en vue de leur permettre d’acquérir une qualification. Depuis le
1
er
janvier 1986, les régions ont la responsabilité des équipements scolaires du second cycle
du second degré (essentiellement les lycées).
Les régions ont également acquis de nouvelles compétences aux termes de la loi
n° 2004-809 du 13 août 2004 ; ces compétences seront rappelées en introduction de l’analyse
financière.
2.
LES SUITES RÉSERVÉES AU PRÉCÉDENT CONTRÔLE
Le précédent examen de la gestion de la région Franche-Comté a fait l’objet d’un
rapport d’observations définitives présenté à l’assemblée plénière du conseil régional en
2004 ; cet examen portait sur la période 1993-2002.
La chambre observe que des suites
positives ont été réservées aux observations formulées lors du précédent contrôle
. La
collectivité s’est manifestement attachée à mettre en oeuvre les recommandations formulées
par la chambre et à corriger certaines anomalies qui avaient été mises en évidence.
À titre d’exemples, la chambre avait ainsi remarqué que pour la rémunération de la
filière technique, l’attribution de l’indemnité d’exercice des missions n’était pas fondée. Cette
attribution a été supprimée en 2002, en cours d’instruction, et le budget primitif pour 2003 a
1 Loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l’emploi et à la formation
professionnelle.
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remis à plat le régime indemnitaire des agents des filières administrative, technique, sportive
et culturelle, à compter du 1
er
janvier 2003.
Par ailleurs, la chambre avait noté que trois contractuels bénéficiaient de la NBI
(réservée aux seuls fonctionnaires), au surplus sans délibération. Des achats de chaussures et
de vêtements avaient, en sus, été pris en charge sans délibération. Les attributions de NBI ont
cessé en septembre 2002 et le conseil régional a défini le 21 juin 2002 les règles d’attribution
de la prime d’habillement (ces dernières appellent toutefois de nouvelles observations
détaillées
infra
au point 5.2.3.).
La chambre avait souhaité qu’un échéancier des crédits de paiements fût prévu au
moment de l’ouverture de l’autorisation de programme. Cette recommandation est respectée à
compter du budget primitif pour 2005.
Les suites nombreuses réservées aux observations concernant la formation
professionnelle sont commentées dans la partie consacrée à cette politique.
3.
LES AXES DE CONTRÔLE
En sus de l’analyse financière (4
e
partie) du conseil régional au cours de la période de
2002 à 2006, la chambre a étudié principalement quatre thèmes :
Â
le fonctionnement administratif et institutionnel (5
e
partie) ;
Â
la politique de formation professionnelle et d’apprentissage (6
e
partie ; les
investigations correspondantes ont été conduites dans le cadre d’une enquête
commune de la Cour et de plusieurs chambres régionales des comptes) ;
Â
la politique culturelle (7
e
partie) ;
Â
le patrimoine immobilier de la région (8
e
partie) ;
Â
les dotations de l’État à la région (9
e
partie ; observations recueillies dans le cadre
d’une enquête nationale associant la Cour et plusieurs chambres régionales des
comptes).
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Région de Franche-Comté
4.
L’ANALYSE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
Le taux d’exécution des dépenses prévues au budget primitif de la collectivité s’est
amélioré au cours de la période, pour atteindre 98,02 % en investissement et 95,66 % en
fonctionnement au compte administratif pour 2006, ce qui représente un taux d’exécution
global de 96,56 %. Cette évolution traduit le fait que depuis 2004, en fin d’année, les crédits
ouverts sont ajustés en fonction des crédits effectivement consommés à la date de la
préparation de la décision budgétaire modificative.
¾
Une période 2002-2007 riche de compétences nouvelles et marquée par une variation des
sources de financement
Depuis le 1
er
janvier 2002, conformément à la loi relative à la solidarité et au
renouvellement urbain, les régions métropolitaines sont compétentes pour
organiser et
financer des services ferroviaires de transports collectifs d’intérêt régional.
Au titre de ce
transfert, l’État verse chaque année une compensation financière aux régions sous la forme
d’une dotation générale de décentralisation (DGD). Depuis 2004 et la réforme des concours
financiers de l’État, la dotation globale de fonctionnement (DGF) des régions regroupe 95 %
de la DGD, la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle et
des allégements de fiscalité (part régionale de la taxe d’habitation et droits de mutation à titre
onéreux)
.
Depuis le 1
er
janvier 2003, conformément à la loi du 27 février 2002 relative à la
démocratie de proximité, les régions sont compétentes pour
prendre en charge le versement
de l’indemnité compensatrice forfaitaire dite « prime d’apprentissage » versée à
l’employeur, à laquelle ouvrent droit les contrats d’apprentissage.
C’est
à partir de 2004
que ce transfert a eu un
impact significatif sur les finances des régions
. Jusqu’en 2004, la
compensation financière était versée dans le cadre de la DGD relative à la formation
professionnelle. À partir de 2005, en vue de rationaliser le financement de l’apprentissage et
de renforcer l’autonomie financière des régions,
la loi de finances pour 2005 a substitué une
ressource de nature fiscale à une dotation auparavant versée par l’État, en conférant
aux régions une ressource propre sous la forme d’une taxe additionnelle à la taxe
d’apprentissage : la contribution au développement de l’apprentissage
. Cette contribution
est assise sur les rémunérations retenues pour l’assiette de la taxe d’apprentissage.
L’acte II de la décentralisation et les nouvelles compétences des régions
La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales
a transféré, à partir du 1
er
janvier 2005, de nouvelles compétences aux régions et élargi leur
rôle dans le domaine de la formation professionnelle continue et de l’apprentissage.
Depuis
2005, la région est compétente en matière de formation des travailleurs sociaux, de
formation des professions paramédicales et des sages-femmes, pour les aides afférentes
aux étudiants des instituts de formation des travailleurs sociaux
, pour la gestion de
nouveaux lycées et pour le financement de l’inventaire du patrimoine culturel.
Ces nouveaux
transferts sont compensés essentiellement par une part du produit national de la taxe
intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP).
La région s’est vue confier la formation qualifiante des demandeurs d’emploi
adultes en finançant les stages de formation de l’Association nationale pour la formation
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professionnelle des adultes (AFPA).
Ce transfert intervient sur plusieurs exercices, de 2006
à 2008, les crédits de l’État étant progressivement transférés jusqu’au 31 décembre 2008. De
plus,
la région organise le réseau des centres d’information sur la validation des acquis
de l’expérience.
La loi du 13 août 2004 a également transféré à la région le recrutement et la gestion
des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) relevant du ministère de l’Éducation
nationale et exerçant leurs missions dans les lycées. Dès le 1
er
janvier 2005, les services et les
personnels ont été mis à disposition de plein droit, à titre provisoire et individuel. Les charges
de rémunération des personnels TOS sont assurés par l’État durant la période de mise à
disposition des services et ne sont totalement supportées par les régions qu’à l’issue de la
période d’option ouverte aux agents, deux ans après l’entrée en vigueur du décret de partage
des services, soit depuis le 1
er
janvier 2006. Au 1
er
janvier 2008, la région avait intégré plus de
1 100 agents, soit environ 80 % des agents techniciens, ouvriers et de service potentiellement
concernés. Au total, 1 408 postes d’agents de lycées devraient être transférés à la région, ce
qui représente 1 348,5 postes en équivalent temps plein. La région a choisi d’aligner le régime
indemnitaire de ces fonctionnaires sur celui de ses agents, en étalant cette augmentation sur
une durée de quatre ans. Le coût prévisionnel des dépenses de personnel afférentes aux ATOS
pourrait évoluer ainsi :
Dépenses prévisionnelles pour les dépenses de personnel
des ATOS (en millions d'euros)
51,60
49,00
38,00
17,5
1,86
2006
2007
2008
2009
2010
Source : données fournies par les services de la région
¾
Le changement de l’instruction budgétaire et comptable en milieu de période
Depuis le 1
er
janvier 2005, la région applique l’instruction budgétaire et comptable
M71 en remplacement de l’instruction M51. Le suivi compte par compte et fonction par
fonction n’est pas aisé sur la période examinée. Aussi l’analyse se concentre-t-elle sur les
grandes masses budgétaires et sur les données statistiques fournies par la direction générale
des collectivités locales (DGCL), en s’attachant à positionner la Franche-Comté par rapport
aux autres régions (rang de classement décroissant) et à la moyenne des régions
métropolitaines.
¾
La césure politique de la période examinée correspond à « l’acte II » de la décentralisation
Le changement de majorité régionale en 2004 devrait avoir pour conséquence de
partager l’analyse financière de la chambre en deux périodes distinctes : les années 2002 et
2003 sous la présidence de Monsieur Jean-François Humbert et les années 2004 à 2006 sous
la présidence de Monsieur Raymond Forni. Il n’a pas été choisi d’établir une dichotomie entre
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ces deux périodes, une analyse financière portant respectivement sur deux et trois exercices
n’ayant pas été jugée pertinente.
Les budgets 2002 à 2004 ont été adoptés sur le fondement de l’article L. 4311-1-1 du
code général des collectivités territoriales (dit parfois « 49-3 régional »), en raison de
l’opposition des élus de l’opposition. Le renouvellement de l’assemblée régionale est
intervenu en mars-avril 2004, soit quelques mois avant l’adoption de la loi du 13 août 2004
précitée qui s’est traduite par de nouveaux transferts de compétences au profit des régions.
¾
Les orientations budgétaires de la collectivité
Les présidents successifs du conseil régional ont toujours présenté des
orientations budgétaires dans le délai de dix semaines précédant l’examen du budget
. La
chambre
encourage l’exercice de réflexion pluriannuelle développé dans les orientations
pour 2008 et recommande à la collectivité de renouveler cet effort de prospective à
moyen terme
lors des préparations des prochains budgets primitifs. Cependant, elle remarque
que les orientations budgétaires gagneraient à être un peu plus précises qu’elles ne l’ont été,
même si le code général des collectivités territoriales reste elliptique sur ce point.
Dans ses orientations budgétaires pour 2008, les caractéristiques financières de la
région sont mises en évidences et comparées aux autres régions pour 16 éléments (postes de
dépenses, encours de dette, effort fiscal, potentiel fiscal, etc.). La chambre régionale des
comptes a également choisi de retenir une approche comparative pour situer les principales
caractéristiques budgétaires et financières du conseil régional de Franche-Comté dans son
environnement métropolitain. Les éléments de comparaison ont été tirés de documents publiés
par la direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l’intérieur, de
l’outre-mer et des collectivités territoriales.
4.1. La forte augmentation des dépenses traduit en grande partie les
transferts de compétences intervenus depuis 2004
Les dépenses totales de la région ont augmenté de 36,7 % au cours de la période
(8,1 % en moyenne annuelle).
Evolution des dépenses totales (en millions d'euros)
281,36
303,06
322,24
361,80
384,63
2002
2003
2004
2005
2006
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Région de Franche-Comté
2002
2003
2004
2005
2006
Dépenses totales
281 362 454
303 063 041
322 237 620 361 798 805
384 625 377
- Part fonctionnement (%)
53,5%
52,2%
57,1%
60,2%
61,7%
Moyenne métropole
51,5%
51,3%
53,3%
55,6%
nc
Rang
9e
10e
9e
7e
nc
- Part investissement (%)
46,5%
47,8%
42,9%
39,8%
38,3%
Moyenne métropole
48,5%
48,7%
46,7%
44,4%
nc
Rang
13e
13e
14e
16e
nc
Montants en euros
Les dépenses de fonctionnement représentaient la moitié des dépenses totales de
la collectivité en 2002, contre plus de 60 % en fin de période
. Ce constat résulte
principalement des transferts de compétences intervenus depuis 2004 ; la tendance est
générale pour toutes les régions. La part du budget franc-comtois consacrée au
fonctionnement est légèrement plus élevée que la moyenne avec un différentiel qui se creuse à
partir de 2004 (+ 2 points en 2002, + 4,4 points en 2005). La taille modeste de la région entre
peu dans l’explication de ce constat (il ne semble pas y avoir de « coûts fixes » qui
pénaliseraient les « petites » régions). Dans sa réponse au rapport d’observations provisoires
de la chambre, l’ordonnateur de la collectivité a précisé qu’une étude « Dexia - Crédit Local -
ARF », portant sur les comptes administratifs de 2006 des régions, avait montré que la
progression entre 2005 et 2006 des dépenses de gestion, incluant les dépenses de personnel,
s’était élevée à 12,9 % pour l’ensemble des régions de métropole, contre 9,2 % pour la région
Franche-Comté.
Répartition fonctionnement / investissement
61,73%
38,27%
52,21%
57,14%
60,16%
47,79%
42,86%
39,84%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
2003
2004
2005
2006
% fonctionnement
% investissement
Source
: comptes administratifs 2003-2007.
Sans être exhaustif et à titre d’exemple, l’enseignement, la formation professionnelle,
les transports et la culture ont vu leurs dépenses de fonctionnement progresser globalement de
50,1 % entre 2002 et 2006. Le niveau des dépenses culturelles n’est pas comparable à celui
des trois autres domaines (qui ont fait l’objet de transferts de compétences sur la période) et
n’est mentionné que dans la mesure où la politique culturelle est analysée dans le rapport.
12/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Dépenses de fonctionnement
(en euros)
2002
2006
Variation
moyenne
annuelle
Variation
2002/2006
Enseignement (lycées et
enseignement supérieur)
21 985 760
32 665 456
10.4%
48.6%
Culture
4 133 112
7 358 842
15.5%
78.0%
Formation professionnelle,
apprentissage, formation sanitaire et
sociale
53 143 911
85 077 421
12.5%
60.1%
Transports
44 351 620
60 441 115
8.0%
36.3%
Total
123 614 402
185 542 833
10.7%
50.1%
Montants en euros
Dépenses de fonctionnement
0
10 000 000
20 000 000
30 000 000
40 000 000
50 000 000
60 000 000
70 000 000
80 000 000
90 000 000
2002
2003
2004
2005
2006
Enseignement (Lycées et
enseignement supérieur)
Culture
Formation
professionnelle,
apprentissage, formation
sanitaire et sociale
Transports
Les
dépenses réelles de fonctionnement
(hors gestion active de la dette)
ont
augmenté de 57,8 % sur la période
, passant de 150,5 millions d’euros en 2002 à
237,4 millions d’euros en 2006. Le montant des dépenses de fonctionnement est de 135 euros
par habitant en 2002 (contre 123 euros pour la métropole), 191 euros en 2005 (164 euros) et
207 euros en 2006. Le décrochage par rapport à la moyenne métropolitaine est significatif
mais il s’explique partiellement par la taille de la région (la Corse, le Limousin et la Picardie
sont les trois régions dont les dépenses réelles de fonctionnement sont plus élevées que celles
de la Franche-Comté en 2005) qui se traduit par un effet « coûts fixes » s’expliquant
principalement par la faible densité de population de la région.
Dépenses de fonctionnement (en millions d'euros)
150,50
158,25
184,12
217,66
237,43
2002
2003
2004
2005
2006
13/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
2002
2003
2004
2005
2006
Dépenses de fonctionnement
150 503 128
158 245 788
184 124 328 217 655 941
237 428 517
En euros par habitant
135
142
163
191
207
Moyenne métropole
123
130
145
164
nc
Rang
6e
6e
5e
4e
nc
2002
2003
2004
2005
2006
Frais de personnel
9 514 555
10 115 902
11 068 708
13 006 404
16 123 191
En euros par habitant
9
9
10
11
14
Moyenne métropole
7
8
8
9
nc
En % des DRF*
6.3%
6.4%
6.0%
6.0%
6.8%
Moyenne métropole
5.8%
6.1%
5.8%
5.6%
nc
Rang
9e
10e
9e
7e
nc
Intérêts d'emprunts
4 533 984
4 135 714
4 043 679
3 976 000
4 505 331
En euros par habitant
4.1
3.7
3.6
3.5
3.9
Moyenne métropole
6
5
5
5
nc
Intérêts d'emprunts (% DRF)
3.0%
2.6%
2.2%
1.8%
1.9%
Moyenne métropole
4.8%
3.8%
3.2%
2.9%
nc
Rang
9e
11e
12e
12e
nc
Transferts versés (c/64 et 65 M51), autres
charges d'activité (c/65 M71)
128 438 300
135 550 583
158 439 987 185 447 127
201 454 993
En euros par habitant
115
121
140
162
176
Moyenne métropole
100
107
121
130
nc
Rang
5e
4e
4e
4e
nc
En % des DRF
85.3%
85.7%
86.1%
85.2%
84.8%
Moyenne métropole
81.7%
82.2%
83.2%
79.1%
nc
Rang
5e
6e
6e
3e
nc
Frais de gestion (euros par habitant)
5
5
4
Moyenne métropole
6
6
6
En % des DRF
3.7%
3.4%
2.7%
Moyenne métropole
4.9%
4.9%
4.0%
Rang
19e
20e
20e
Charges à caractère général (euros par hab.)
12
13
Moyenne métropole
19
nc
En % des DRF
6.1%
6.2%
Moyenne métropole
11.4%
nc
Rang
20e
nc
* DRF : Dépenses réelles de fonctionnement
Montants en euros
Les transferts de compétences à la région expliquent pour une grande partie
l’augmentation du nombre de ses agents (229 agents en 2002, 311 agents en 2006)
et des
charges correspondantes. Les
charges de personnel
ont ainsi augmenté de 69,5 % entre 2002
et 2006 et la charge par Franc-comtois est passée de 9 euros en 2002 à 14 euros en 2006. La
Franche-Comté ne fait donc pas exception par rapport aux autres régions, si ce n’est qu’elle se
caractérise par un
différentiel toujours supérieur à la moyenne métropolitaine
. L’effet lié
au transfert des agents des lycées était encore faible en 2006, même si, dans sa réponse au
rapport d’observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur en fonction a précisé que la
collectivité avait assuré
,
dès le 1
er
janvier 2006, le remplacement d’environ 150 agents
techniques des lycées non titulaires.
14/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Frais de personnel
8 000 000
10 000 000
12 000 000
14 000 000
16 000 000
18 000 000
2002
2003
2004
2005
2006
Pour les
transferts versés par la région
(participations, dotations et subventions
versées),
la Franche-Comté dépense plus que la moyenne nationale des régions, avec un
différentiel qui se creuse
. Le classement place la Franche-Comté au quatrième rang des
régions quant à la dépense par habitant de 2003 à 2005 et entre le troisième et le sixième rang
en pourcentage des dépenses totales. Ce poste budgétaire est important et son niveau
augmente d’année en année mais, là aussi,
la faible densité de population semble jouer un
rôle significatif
.
Pour les
intérêts d’emprunt
, la charge annuelle a connu une diminution sensible entre
2002 et 2005, avant d’enregistrer une hausse en 2006 avec un niveau sensiblement identique à
celui de 2002. Dans sa réponse au rapport d’observations provisoires de la chambre,
l’ordonnateur en fonction a souligné que la hausse constatée en 2006 s’expliquait pour partie
par les intérêts versés au titre des crédits long terme renouvelable (CLTR) et des lignes de
trésorerie du fait de retards dans le versement de dotations de l’État. Quelles que soient les
années,
la charge en intérêts d’emprunt
(rapportée au nombre d’habitants)
est inférieure à
la moyenne nationale
.
Intérêts d'emprunts
3 800 000
4 000 000
4 200 000
4 400 000
4 600 000
2002
2003
2004
2005
2006
Quant aux
frais de gestion
2
, de 2002 à 2004, et aux
charges à caractère général
3
, en
2005 et 2006, le niveau de dépenses par habitant place la
Franche-Comté en queue de
classement, parmi les régions les moins dépensières
(au vingtième rang sur les vingt-deux
régions métropolitaines).
2
Ils intègrent les denrées et fournitures consommées, les impôts et taxes, les travaux et services extérieurs, les
frais de gestion générale et de transport.
3
Ils représentent les dépenses de la ligne 011 en mouvements réels.
15/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
4.2. Les recettes de fonctionnement
Les recettes de fonctionnement ont progressé de 42,3 % entre 2002 et 2006 et les
dépenses de fonctionnement de 57,8 %.
En données brutes, ce sont un peu plus de
100 millions d’euros de recettes de fonctionnement supplémentaires qui ont été dégagés entre
2002 et 2006, pour 86,9 millions d’euros de dépenses de fonctionnement. De telles évolutions
laissent entrevoir que
la région en 2006 n’est plus la même collectivité qu’en 2002
. Le
graphique ci-dessous met en parallèle les recettes et les dépenses de fonctionnement avec un
différentiel entre les deux courbes qui se creuse : 87 millions d’euros en 2002, 86,5 millions
d’euros en 2004, enfin 100,5 millions d’euros en 2006.
0
50 000 000
100 000 000
150 000 000
200 000 000
250 000 000
300 000 000
350 000 000
400 000 000
2002
2003
2004
2005
2006
Dépenses de
fonctionnement
Recettes réelles de
fonctionnement
Pour les
recettes réelles de fonctionnement par habitant, la Franche-Comté se
place entre le cinquième et le sixième rang des régions
métropolitaines, avec un différentiel
déjà important en 2002 (15,90 euros) qui se creuse à partir de 2004 (24,90 euros) pour
atteindre 33 euros en 2005. On notera, toutefois, que ne figurent dans le premier tiers des
régions que des collectivités de taille « modeste ».
2002
2003
2004
2005
2006
Recettes réelles de fonctionnement
237 524 436
243 624 553
270 659 345 318 477 879
337 993 519
En euros par habitant
212,6
218,1
238,9
279
294,9
Moyenne métropole
196,7
202,6
214
246
nc
Rang
5e
5e
6e
6e
nc
Montants en euros
Les
dotations et les compensations fiscales de l’État
représentent le
premier poste
des recettes de fonctionnement
. Cette catégorie de recettes, qui a crû de 8,7 % en variation
annuelle moyenne (contre 9,1 % pour les recettes fiscales, dont 9 % pour les trois taxes
directes), a connu d’importantes modifications et fluctuations depuis 2002 comme en atteste
le tableau ci-dessous :
16/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
2002
2003
2004
2005
2006
Compensations fiscales
34 443 063
37 725 962
3 944 677
4 222 143
3 949 418
En euros par habitant
40.2
43.3
3.5
3.7
3.4
Moyenne métropole
45.2
47.3
3.8
3.9
nc
Rang
18e
16e
16e
12e
nc
DGF
104 559 174 107 586 213
110 168 464
En euros par habitant
92.3
94.2
96.1
Moyenne métropole
78.7
80.3
nc
Rang
6e
6e
nc
DGD
76 727 661
80 815 572
44 022 902
57 914 663
41 160 668
En euros par habitant
68.7
72.3
38.9
50.7
35.9
Total
111 170 724
118 541 534
152 526 753
169 723 019
155 278 550
En euros par habitant
99.5
106.1
134.7
148.6
135.5
Montants en euros
La Franche-Comté, qui enregistre un différentiel positif de 13,90 euros par habitant en
2005, est sensiblement mieux dotée que la moyenne des régions métropolitaines.
Globalement, en 2005, les dotations et compensations fiscales de l’État représentent
148,6 euros par Franc-comtois, quand la moyenne nationale se situe à hauteur de 134,2 euros.
L’exercice 2005, année charnière avec des recettes fiscales qui augmentent de 32,7 %
par rapport à 2004, conjugue deux événements :
-
la forte
hausse du produit des impositions directes
qui permet de dégager un surplus
fiscal de 22,8 millions d’euros, dont environ 19,9 millions d’euros s’expliquent par
l’augmentation des taux et 2,9 millions d’euros par l’augmentation des bases ;
-
la mise en place de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (
TIPP
) qui, la première
année, produit une recette de 8,2 millions d’euros ; dans sa réponse au rapport
d’observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur en fonction a précisé que le produit
de la TIPP correspondait à une «
compensation par l’État liée aux transferts de
compétences, sur laquelle la région ne dispose que d’une très faible marge de manoeuvre
».
La
taxe sur les certificats d’immatriculation
des véhicules
représente la
deuxième
recette fiscale de la région
. Elle a progressé de 15 % entre 2004 et 2005 et de 3,4 % entre
2005 et 2006. Le
bon rendement de cette taxe
s’est confirmé en 2007.
Le graphique ci-dessous met en perspective les parts respectives de ces trois
principales ressources, les autres (permis de conduire et droits de mutation) n’étant plus
significatives. La chambre constate que les
recettes fiscales
ont été marquées par une réelle
progression au cours de la période récente qui s’explique par les choix fiscaux de l’exécutif
régional et par le dynamisme des bases.
17/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Evolution des trois principales recettes fiscales
0
20 000 000
40 000 000
60 000 000
80 000 000
100 000 000
120 000 000
140 000 000
160 000 000
2002
2003
2004
2005
2006
Taxe intérieure sur
les produits
pétroliers
Taxe sur les
certificats
d'immatriculation
des véhicules
Impositions directes
2002
2003
2004
2005
2006
Recettes fiscales
(trois taxes, TIPP, droits de mutation,
cartes grises, permis de conduire)
105 733 515
104 229 065
107 517 789 142 665 420
149 739 680
En euros par habitant
94,6
93,3
94,9
124,9
130,7
Moyenne métropole
77,6
76,9
78,1
104
nc
Rang
5e
5e
4e
3e
nc
Recettes fiscales (% recettes totales)
37,4%
34,5%
33,0%
39,7%
38,9%
Moyenne métropole
32,3%
30,7%
28,1%
35,1%
nc
Rang
5e
6e
5e
5e
nc
Montants en euros
2002
2003
2004
2005
2006
Impositions directes
73 937 004
75 006 271
77 769 275 100 629 007
104 338 427
Taxes sur les permis de conduire
813 369
760 185
709 623
422 206
24 464
Taxe sur les certificats d'immatriculation des
véhicules
30 925 922
28 443 800
29 018 014
33 361 616
34 499 512
Taxe additionnelle aux droits de mutation ou
de publicité foncière
57 220
18 809
20 876
18 994
6 533
Taxe intérieure sur les produits pétroliers
8 233 597
10 870 745
Total
105 733 515
104 229 065
107 517 789
142 665 420
149 739 680
Variation en valeur
-1 504 450
3 288 724
35 147 632
7 074 260
Variation en %
-1,4%
3,2%
32,7%
5,0%
Montants en euros
Le produit de la fiscalité a progressé de 45,4 % entre 2002 et 2007 (1,7 % entre
2002 et 2004, contre 39,3 % entre 2004 et 2006)
. Pour 2007, le produit de fiscalité ne prend
pas en compte l’impact de la réforme de la taxe professionnelle (plafonnement en fonction de
la valeur ajoutée), qui s’est traduite, selon des données communiquées par l’ordonnateur en
fonction en réponse au rapport d’observations provisoires de la chambre, par un manque à
gagner de 6,5 millions d’euros pour la région. L’augmentation la plus significative a eu lieu
en 2005 avec une augmentation du produit de 32,7 % (+ 29,4 % pour les seules impositions
directes).
La fiscalité en Franche-Comté génère un produit par habitant nettement
supérieur à la moyenne nationale
, quelle que soit l’année. La Franche-Comté se place entre
le deuxième rang (2005) et le sixième rang des régions françaises (en 2004 et 2007), étant
entendu que ce sont
essentiellement des « petites » régions
qui figurent
dans le premier
tiers du classement
.
18/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Total des trois taxes
73 261 254
74 402 279
76 813 354
99 538 160
103 525 889
106 540 689
variation (%)
1.6%
3.2%
29.6%
4.0%
2.9%
Indice (base 100 en 2002)
100.0
101.6
104.8
135.9
141.3
145.4
En euros par habitant
65.6
66.6
68.8
89.1
92.7
95.4
Moyenne métropole
53
66.3
73.6
77.7
Rang
4e
4e
6e
2e
4e
6e
Source : DGCL, Guide statistique de la fiscalité directe locale (population 1999)
Montants en euros
Produit des trois taxes directes (euros par habitant)
68,8
89,1
92,7
95,4
77,7
73,6
66,3
53,0
15,8
22,8
19,1
17,7
2004
2005
2006
2007
Franche-Comté
Moyenne
métropole
Différentiel
Les tableaux ci-dessous détaillent l’évolution au cours de la période 2002-2007 des
produits par taxe (données prévisionnelles pour 2007). Le rendement de la taxe
professionnelle place la Franche-Comté au troisième rang des régions françaises sur toute la
période ; pour le foncier bâti, la région se situe au cinquième rang de 2002 à 2006, au sixième
en 2007.
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Foncier bâti
24 732 960
25 660 910
26 701 436
34 536 582
36 176 700
37 536 901
variation (%)
3.8%
4.1%
29.3%
4.7%
3.8%
Indice (base 100 en 2002)
100.0
103.8
108.0
139.6
146.3
151.8
En euros par habitant
22.1
23.0
23.9
30.9
32.4
33.6
Moyenne métropole
19.3
24.1
26.6
28.2
Rang
5e
5e
5e
5e
5e
6e
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Foncier non bâti
141 240
154 869
159 506
206 859
217 600
227 226
variation (%)
9.6%
3.0%
29.7%
5.2%
4.4%
Indice (base 100 en 2002)
100.0
109.6
112.9
146.5
154.1
160.9
En euros par habitant
0.13
0.14
0.14
0.19
0.19
0.20
Moyenne métropole
0.16
0.2
0.21
0.22
Rang
15e
13e
13e
13e
13e
14e
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Taxe professionnelle
48 387 054
48 586 500
49 952 412
64 794 719
67 131 589
68 776 562
variation (%)
0,4%
2,8%
29,7%
3,6%
2,5%
Indice (base 100 en 2002)
100,0
100,4
103,2
133,9
138,7
142,1
En euros par habitant
43,3
43,5
44,7
58,0
60,1
61,6
Moyenne métropole
33,5
42
46,8
49,3
Rang
3e
3e
3e
3e
3e
3e
Les
bases
du foncier bâti ont progressé de 18,9 % entre 2002 et 2007, celles de la taxe
professionnelle de 11,5 %. Les bases par habitant place la région au douzième rang des
régions françaises pour le foncier bâti.
Malgré leur moindre progression, la richesse fiscale
19/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
franc-comtoise résulte principalement des bases de taxe professionnelle
(cinquième rang
des régions en 2002, 2003, 2005, 2006 et 2007, sixième en 2004).
Deux hausses de taux ont été décidées par les élus régionaux après le changement
de majorité politique de 2004 : + 25 % en 2005, + 2 % en 2006
; les taux ont été laissés
inchangés en 2007 et en 2008. Les taux franc-comtois sont plus élevés que la moyenne
nationale pour les trois taxes directes.
La Franche-Comté se place dans le
premier tiers des régions françaises pour son
produit fiscal par habitant
.
De nombreuses régions ont augmenté leurs taux en 2005 (21 régions sur 22) et les
années suivantes ; la Franche-Comté s’est inscrite dans ce vaste mouvement qui a été justifié
par le souci de financer les transferts de compétences pourtant globalement bien compensés
au moment où ils sont intervenus et le développement de certaines politiques (comme la
culture).
2002/2003
2003/2004
2004/2005
2005/2006
2006/2007
©
2
3
21
16
9
ª
2
1
0
0
0
©
2
3
21
15
8
ª
2
1
0
0
0
©
2
3
21
15
9
ª
2
1
0
1
1
Taxe professionnelle
Foncier bâti
Foncier non bâti
Nombre de régions ayant fait évoluer leur taux à la hausse ou à la baisse
4.3. Les dépenses d’investissement
Les dépenses d’investissement connaissent une
évolution en « dents de scie ».
L’année 2004 a enregistré un recul sensible de ces dépenses ; en 2005, elles ont retrouvé leur
niveau de 2003, avant de progresser modérément en 2006. En 2002, le niveau des dépenses
totales d’investissement place la
Franche-Comté dans la moyenne nationale
; supérieur en
2003, il est en retrait depuis 2004.
Dépenses d'investissement
en M€, (hors gestion active de la dette)
130.9
144.8
138.1
144.1
147.2
2002
2003
2004
2005
2006
2002
2003
2004
2005
2006
Dépenses d'investissement
(hors gestion active de
la dette)
130 859 327
144 817 253
138 113 291 144 142 864
147 196 860
En euros par habitant
117
130
122
126
128
Moyenne métropole
116
123
127
131
nc
Rang
11e
7e
11e
12e
nc
Montants en euros
20/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Le pic de dépenses d’investissement constaté en 2003 s’explique principalement par le
niveau des dépenses directes engagées par la région en
équipements bruts
(+ 9,3 millions
d’euros entre 2002 et 2003 ; quatrième rang national). La collectivité a précisé qu’au titre de
la politique d’éducation, de nombreux sinistres, dont certains étaient particulièrement
importants, se sont produits à cette époque dans les lycées. En 2004, les dépenses directes en
équipement brut ont régressé et retrouvé le niveau moyen national. L’année 2005 a été
marquée par une progression de ces dépenses de plus de 11 %, qui n’ont toutefois pas
retrouvé leur niveau de 2003. En 2006, elles sont de nouveau en retrait, de 2,3 %.
Equipements bruts (en millions d'euros)
48,2
57,6
48,6
54,0
52,8
2002
2003
2004
2005
2006
Contrairement aux transferts versés en fonctionnement, la Franche-Comté verse en
euros par habitant moins de
subventions directes d’investissement
que les autres régions ;
elle occupe ainsi un rang national situé entre le 13
e
et le 19
e
selon les années. Ce constat doit
être nuancé dans la mesure où la majorité des investissements régionaux franc-comtois est
réalisée par mandat avec des SEM locales (SOCAD, SEDD et SODEB). Les dépenses sont
passées de 56 millions d’euros en 2003 à 70,2 millions d’euros en 2006, soit une progression
de 25,3 %.
Subventions versées
50 000 000
55 000 000
60 000 000
65 000 000
70 000 000
75 000 000
2002
2003
2004
2005
2006
Le
remboursement de la dette
représente le troisième poste de dépenses
d’investissement (14 % en 2006). Le graphique ci-dessous montre que depuis 2003, la charge
de la dette en capital est en constante progression. Comparée aux autres régions,
la Franche-
Comté a un niveau de remboursement de dette par habitant plus élevé depuis 2003
.
21/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Remboursements de dette
14 000 000
15 000 000
16 000 000
17 000 000
18 000 000
19 000 000
20 000 000
21 000 000
22 000 000
2002
2003
2004
2005
2006
4.4. Les recettes d’investissement
Le
niveau
des recettes d’investissement est très
fluctuant selon les années, les
variations constatées étant notamment liées au recours plus ou moins important à
l’emprunt
. En euros par habitant, seule l’année 2003 laisse apparaître un niveau de recettes
supérieur à la moyenne nationale. À l’inverse, l’année 2005 fait apparaître un niveau de
recettes par habitant de 20 euros inférieur à la moyenne métropolitaine ; le faible recours à
l’emprunt cette année-là, rendu possible par la hausse substantielle de la fiscalité, en est la
principale explication.
2002
2003
2004
2005
2006
Recettes réelles d'investissement
44 752 953
58 852 732
54 719 455
40 511 835
46 744 407
En euros par habitant
40,1
52,7
48,3
35
40,8
Moyenne métropole
43,7
47,7
63,7
50
nc
Rang
12e
10e
11e
16e
nc
Montants en euros
Le graphique ci-dessous présente en parallèle les courbes de dépenses et recettes
réelles d’investissement (y compris les emprunts).
0
20 000 000
40 000 000
60 000 000
80 000 000
100 000 000
120 000 000
140 000 000
160 000 000
2002
2003
2004
2005
2006
Dépenses réelles
d'investissement
Recettes réelles
d'investissement
Parallèles jusqu’en 2004, les courbes s’éloignent sensiblement en 2005 et se resserrent
modérément en 2006. En valeur, le différentiel entre les dépenses et les recettes est le
suivant :
22/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
2002
2003
2004
2005
2006
Différentiel entre les dépenses d'investissement
et les recettes d'investissement
86 106 374
85 964 522
83 393 837 103 631 029
100 452 453
Taux de couverture des dépenses
d'investissement par les recettes
d'investissement
34,2%
40,6%
39,6%
28,1%
31,8%
Montants en euros
Le différentiel entre les recettes et les dépenses se creuse en 2005 (+ 24,2 % par
rapport à 2004). Le taux de couverture des dépenses par les recettes décroît de 2003 à 2005. Il
se redresse en 2006 sans toutefois retrouver le niveau de 2002.
86,1
86,0
83,4
103,6
100,5
34,2%
40,6%
39,6%
28,1%
31,8%
0
20
40
60
80
100
120
2002
2003
2004
2005
2006
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
Différentiel entre dépenses d'investissement et recettes d'investissement (millions
d'euros)
Taux de couverture des dépenses d'investissement par les recettes d'investissement
Les surplus tirés de la fiscalité ont permis de financer les investissements dans
une proportion plus importante ; le recours modéré à l’emprunt de 2005 à 2007 le
confirme. Hormis en 2003, la Franche-Comté affiche un recours à l’emprunt très en
retrait par rapport à la moyenne
nationale
.
2002
2003
2004
2005
2006
Emprunts (hors gestion active de la dette)
12 750 000
26 000 000
25 000 000
14 000 000
16 634 698
En euros par habitant
11,4
23,3
22,1
12,3
14,5
Moyenne métropole
18,5
22,9
33,8
27,3
nc
Rang
14e
13e
14e
15e
nc
Dotations régionale d'équipement scolaire
(DRES)
14 595 329
14 745 498
14 956 495
15 192 316
15 464 496
En euros par habitant
13,1
13,2
13,2
13,3
13,5
FCTVA
4 767 040
5 589 732
6 199 591
5 087 741
8 024 125
En euros par habitant
4,3
5,0
5,5
4,5
7,0
Montants en euros
4.5. Les équilibres financiers
23/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
E Q U IL IB R E S F IN A N C IE R S
2 0 0 2
2 0 0 3
2 0 0 4
2 0 0 5
2 0 0 6
V a ria tio n
m o ye n n e
a n n u e lle
V a ria tio n 02 /06
(% )
R ec ette s d e fo n c tio n n e m en t
23 7 5 24 43 6
2 43 6 2 4 5 53
27 0 6 59 34 5
31 8 4 77 87 9
3 37 99 3 5 19
9,2 %
42 ,3%
D ép e n s es d e g es tio n
14 5 9 69 14 3
1 54 1 1 0 0 73
18 0 0 80 64 9
21 3 6 79 94 1
2 32 92 3 1 86
12 ,4%
59 ,6%
E P A R G N E D E G E S T IO N
9 1 5 55 29 2
89 5 1 4 4 80
9 0 5 78 69 6
10 4 7 97 93 8
1 05 07 0 3 33
3,5 %
14 ,8%
Inté rê ts de la d ette e t c ré dits d e tré so rerie
4 5 33 98 4
4 13 5 7 14
4 0 43 67 9
3 9 76 00 0
4 50 5 3 31
-0 ,2%
-0 ,6%
E P A R G N E B R U T E (1 )
8 7 0 21 30 8
85 3 7 8 7 66
8 6 5 35 01 7
10 0 8 21 93 8
1 00 56 5 0 03
3,7 %
1 5 ,6 %
R em bo urse m e nt tota l d e s em prun ts en ca pita l
4 8 1 89 61 3
40 8 9 5 1 78
3 9 6 95 67 3
4 2 1 02 80 3
43 57 5 1 00
-2 ,5%
-9 ,6%
m o in s :
- E m prun ts as so rtis d 'un e o ptio n de tira ge
1 4 9 00 36 7
17 9 4 5 0 62
2 1 0 88 28 8
2 2 5 41 57 0
22 61 9 9 45
- E m prun t d e refina n cem en t
1 6 6 09 00 0
6 80 0 0 00
0
0
0
-10 0,0 %
-10 0 ,0 %
R em b o u rs em e n t d es em p ru n ts e n c ap ital (2)
1 6 6 80 24 6
16 1 5 0 1 16
1 8 6 07 38 5
1 9 5 61 23 3
20 95 5 1 54
E P A R G N E N E T T E
(I) = (1 ) - (2 )
7 0 3 41 06 2
69 2 2 8 6 49
6 7 9 27 63 2
8 1 2 60 70 5
79 60 9 8 48
3,1 %
1 3 ,2 %
D ép en se s d'in ves tis se m e nt (h ors rem bt em p ru nt)
11 4 1 79 08 1
1 28 6 6 7 1 37
11 9 5 05 90 7
12 4 5 81 63 1
1 26 24 1 7 06
2,5 %
10 ,6%
R ece ttes d 'inve stisse m en t (ho rs em prun ts)
3 2 0 02 95 3
32 8 5 2 7 32
2 9 7 19 45 5
2 6 5 11 83 5
30 10 9 7 09
-1 ,5%
-5 ,9%
B E S O IN D E F IN A N C E M E N T (III)
8 2 1 76 12 8
95 8 1 4 4 05
8 9 7 86 45 2
9 8 0 69 79 6
96 13 1 9 97
4,0 %
1 7 ,0 %
E m p ru nts d e l'e xe rc ice
4 4 2 59 36 7
50 7 4 5 0 62
4 6 0 88 28 8
3 6 5 41 57 0
39 25 4 6 43
-3 ,0%
-11 ,3%
m o in s :
- E m prun ts as so rtis d 'un e o ptio n de tira ge
1 4 9 00 36 7
17 9 4 5 0 62
2 1 0 88 28 8
2 2 5 41 57 0
22 61 9 9 45
- E m prun t d e refina n cem en t
1 6 6 09 00 0
6 80 0 0 00
0
0
0
E M P R U N T S D E L 'E X E R C IC E
(ho rs em prun ts as so rtis d 'un e
o ptio n d e tira ge et em p ru nts d e refina nc em en t)
(II)
1 2 7 50 00 0
26 0 0 0 0 00
2 5 0 00 00 0
1 4 0 00 00 0
16 63 4 6 98
6,9 %
3 0 ,5 %
E pa rg n e ne tte (I)
7 0 3 41 06 2
69 2 2 8 6 49
6 7 9 27 63 2
8 1 2 60 70 5
79 60 9 8 48
3,1 %
13 ,2%
E m p ru nt d e l'ex ercic e (II)
1 2 7 50 00 0
26 0 0 0 0 00
2 5 0 00 00 0
1 4 0 00 00 0
16 63 4 6 98
6,9 %
30 ,5%
m o in s
le b es oin de fina n cem en t (III)
8 2 1 76 12 8
95 8 1 4 4 05
8 9 7 86 45 2
9 8 0 69 79 6
96 13 1 9 97
4,0 %
17 ,0%
R E S U L T A T D E L 'E X E R C IC E (I) + (II) - (III)
9 14 93 4
-5 8 5 7 56
3 1 41 18 0
-2 8 09 09 1
11 2 5 49
-40 ,8%
-8 7,7 %
F on ds d e rou le m e nt (a u 3 1/1 2/2 00 1)
61 39 4
F O N D S D E R O U L E M E N T
(F o nd s d e ro u lem en t n -1 + rés ulta t
d e l'e xercic e)
9 76 32 8 ,3 1
39 0 5 72 ,45
3 5 31 75 2,7 6
7 22 66 2
83 5 2 11
-3 ,8%
-1 4,5 %
24/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Le tableau ci-dessus permet de mettre en perspective :
- le
besoin de financement des investissements
, c’est-à-dire la part des investissements qu’il
reste à financer déduction faite des recettes propres d’investissement (hors emprunt) ; ce
besoin de financement doit être financé par l’épargne dégagée, par l’emprunt ou par un
prélèvement sur le fonds de roulement
;
- le niveau d’épargne dégagé annuellement avant et après le remboursement de la dette en
capital ; le reliquat va déterminer le niveau d’autofinancement des investissements ;
- le
niveau des emprunts
;
- enfin, le
prélèvement sur le fonds de roulement
.
Depuis 2003, le besoin de financement est égal ou supérieur à 90 millions d’euros.
Besoin de financement
70 000 000
75 000 000
80 000 000
85 000 000
90 000 000
95 000 000
100 000 000
2002
2003
2004
2005
2006
Le niveau d’épargne est élevé sur toute la période
. L’année
2005
marque une
rupture par rapport aux années précédentes avec une épargne brute qui passe de 86,5 millions
d’euros à 100,8 millions d’euros et
une épargne nette qui passe de 67,9 millions d’euros à
81,2 millions d’euros
. L’année 2006 reste sur les mêmes bases que 2005. Cette évolution
s’explique par les hausses de la fiscalité intervenues en 2005 et 2006.
0
10 000 000
20 000 000
30 000 000
40 000 000
50 000 000
60 000 000
70 000 000
80 000 000
90 000 000
100 000 000
110 000 000
2002
2003
2004
2005
2006
Epargne brute
Epargne nette
Tant pour l’épargne brute que pour l’épargne nette, la Franche-Comté, quelles
que soient les années, affiche un montant d’épargne par habitant supérieur à la
moyenne nationale
. La région suit la tendance de progression nationale, comme en atteste
son rang de classement.
25/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
2002
2003
2004
2005
2006
Epargne brute (euros par habitant)
77,9
76,4
76,4
88,3
87,8
Moyenne métropole
73,9
72,6
68,9
82,0
nc
Rang
11e
8e
8e
11e
nc
Taux d'épargne (en %)
(Epargne brute / recettes
réelles de fonctionnement)
36,6%
35,0%
32,0%
31,7%
29,8%
Moyenne métropole
37,6%
35,9%
32,2%
33,4%
nc
Rang
13e
15e
11e
10e
nc
Epargne nette (euros par habitant)
63,0
62,0
60,0
71,2
69,5
Moyenne métropole
58,3
58,7
54,7
65,9
nc
Rang
9e
12e
10e
11e
nc
Marge d'autofinancement courant (en %)
(dépenses réelles de fonctionnement + remboursement
des emprunts en capital
/ recettes réelles de
fonctionnement)
70,4%
71,6%
74,9%
74,5%
76,4%
Moyenne métropole
70,4%
71,0%
74,4%
73,2%
nc
Rang
14e
10e
11e
10e
nc
La
marge d’autofinancement courant
, qui mesure la capacité de la collectivité à
financer ses dépenses d’investissements grâce à ses ressources propres, une fois acquittée la
charge obligatoire de la dette, est
proche de la moyenne métropolitaine
et
elle s’améliore
au cours de la période
.
4.6. Le financement des investissements
Financement de l'investissement
2002
2003
2004
2005
2006
Dépenses réelles d'investissement
(hors
remboursement de la dette)
114 179 865
128 667 137
119 505 907
124 581 631
126 241 706
Emprunts
12 750 000
26 000 000
25 000 000
14 000 000
16 634 698
en % des dep. réelles d'invest.
11,2%
20,2%
20,9%
11,2%
13,2%
Subventions et participations
30 230 208
30 367 413
28 634 948
25 561 314
26 329 652
en % des dep. réelles d'invest.
26,5%
23,6%
24,0%
20,5%
20,9%
Recettes internes d'investissement
1 772 745
2 485 319
1 084 506
950 521
3 780 057
en % des dep. réelles d'invest.
1,6%
1,9%
0,9%
0,8%
3,0%
Epargne nette
70 341 062
69 228 649
67 927 632
81 260 705
79 609 848
en % des dep. réelles d'invest.
61,6%
53,8%
56,8%
65,2%
63,1%
Prélèvement sur le fonds de roulement
-914 149
585 756
-3 141 180
2 809 091
-112 549
en % des dep. réelles d'invest.
-0,8%
0,5%
-2,6%
2,3%
-0,1%
Montants en euros
26/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
-10%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2002
2003
2004
2005
2006
Prélèvement sur le
fonds de roulement
Recettes internes
d'investissement
Subventions et
participations
Emprunts
Epargne nette
Les
investissements
sont
largement autofinancés
: le taux le plus faible est constaté
en 2003 (53,8%), le plus élevé en 2005 (65,2%). Un tassement du financement par des
subventions et des participations est constaté en 2005 et 2006 : leur part dépasse légèrement
les 20 % contre plus de 23,6 % les années précédentes. L’emprunt, qui constitue la « variable
d’ajustement » dans le financement des investissements, est globalement peu sollicité sur la
période : à hauteur de 11,2 % en 2002 et 2005, 13,2 % en 2006. Il n’a jamais dépassé les
20,9 % (point haut constaté en 2004).
Sur la période 2002-2006, les investissements (hors
remboursement de dettes) ont ainsi été financés à hauteur de 60 % par autofinancement,
25 % par des subventions et participations et 15 % par l’emprunt
.
4.7. La dette
La région a signé avec un cabinet, le 24 novembre 2005, pour un montant de
11 895 euros HT, une convention portant sur l’analyse de l’encours, la renégociation des
emprunts en place, l’assistance à la gestion de l’encours, l’assistance pour la réalisation des
financements nouveaux. La région a également eu recours à une prestation de service dans le
but d’optimiser sa dette financière, pour un montant de 6 888,96 euros sur douze mois.
Les emprunts de l’exercice
2002
2003
2004
2005
2006
Emprunts de l'exercice (hors gestion active de
la dette)
12 750 000
26 000 000
25 000 000
14 000 000
16 634 698
En euros par habitant
11,4
23,3
22,1
12,3
14,5
Moyenne métropole
18,5
22,9
33,8
27,3
nc
Rang
14e
13e
14e
15e
nc
Emprunts (en % des recettes totales)
4,5%
8,6%
7,7%
3,9%
4,3%
Moyenne métropole
7,7%
9,1%
12,2%
9,2%
nc
Rang
15e
13e
14e
16e
nc
Montants en euros
27/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Emprunts de l'exercice (en millions d'euros)
12,75
26,00
25,00
14,00
16,63
2002
2003
2004
2005
2006
Fluctuant au cours de la période, le recours à
l’emprunt est resté modéré
, comme en
atteste la part de ces emprunts dans les recettes totales, qui reste très en deçà de la moyenne
nationale. Parallèlement à l’emprunt classique, la région a également
recours à des crédits à
long terme renouvelables
. En 2006, six contrats auprès de quatre organismes prêteurs
(Dexia, Société générale, Caisse d’épargne, Calyon) étaient en cours. Ces produits de
financement allient un emprunt classique et la faculté de gérer la trésorerie à l’intérieur d’un
plafond annuel.
Les tirages augmentent constamment
au cours de la période.
Tirages CLTR
14 900 367
17 945 062
22 541 570
22 619 945
21 088 288
13 000 000
15 000 000
17 000 000
19 000 000
21 000 000
23 000 000
25 000 000
2002
2003
2004
2005
2006
La région a également deux lignes de trésorerie. Comme la plupart des grandes
collectivités territoriales, les services régionaux s’attachent depuis plusieurs années à dégager
une
trésorerie zéro
(minimisation de l’excédent de trésorerie), afin de pallier l’obligation
légale de dépôt de ses fonds (non rémunérés) au Trésor.
L’annuité de la dette
2002
2003
2004
2005
2006
Remboursement des emprunts en capital
(c/16+c/18)
16 680 246
16 150 116
18 607 385
19 561 233
20 955 154
Intérêts emprunts + intérêts lignes de crédit
4 501 761
4 121 861
4 041 059
3 970 402
4 500 202
Annuité (c/16 + c/18)
21 182 007
20 271 977
22 648 444
23 531 635
25 455 356
variation annuelle (%)
-4.3%
11.7%
3.9%
8.2%
En euros par habitant
19.0
18.1
20.0
20.6
22.2
Moyenne métropole
21.5
18.9
18.9
20.9
nc
Rang
11e
10e
9e
9e
nc
Montants en euros
28/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Annuité
20 000 000
21 000 000
22 000 000
23 000 000
24 000 000
25 000 000
26 000 000
2002
2003
2004
2005
2006
En
2002
et
2003
, la collectivité a choisi de
rembourser des emprunts de manière
anticipée
pour un montant total de 23,4 millions d’euros (16,6 M€ en 2002 ; 6,8 M€ en
2003).
Depuis 2003, l’annuité de la dette progresse (+ 25,6 % entre 2003 et 2006).
La
tendance franc-comtoise est à un
rapprochement avec la moyenne nationale
.
Annuité (€/hab)
17
18
19
20
21
22
23
2002
2003
2004
2005
2006
Franche-Comté
Métropole
L’endettement de la région
Endettement (c/16 et c/18 au 31/12/N)
120,92
131,52
129,94
124,38
120,05
2002
2003
2004
2005
2006
Endettement (en euros par habitant)
160
108
118
115
109
105
152
140
130
2002
2003
2004
2005
2006
Franche-Comté
Métropole
Alors que l’endettement moyen des régions augmente régulièrement, la tendance
franc-comtoise est à la baisse depuis 2003. En 2006, le différentiel en faveur de la région
est de 51,10 euros par habitant.
Les
marges de manoeuvre
dégagées par les choix fiscaux
de la région permettent à la collectivité d’appréhender sereinement le financement de la ligne
à grande vitesse et du FRAC dans les années à venir.
29/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
¾
Conclusion
De 2002 à 2007, la
politique financière
de la région est restée largement
tournée
vers l’autofinancement
. En effet, grâce aux hausses fiscales intervenues en 2005, puis en
2006, la région a entendu limiter le recours à l’emprunt et maîtriser son endettement. Les
hausses fiscales de 2005 et 2006 ont permis à la collectivité d’améliorer significativement son
épargne brute, ce qui traduit le fait que les hausses de taux sont allées au-delà de ce que
nécessitaient des transferts de compétences assez bien compensés. Toutefois, étant donnée la
perspective de financement de la ligne à grande vitesse et l’augmentation subséquente de la
dette au cours des prochaines années,
la politique fiscale de la région au cours de la
période récente a permis d’anticiper des échéances de moyen et long terme
. Ce choix
politique, sur l’opportunité duquel il n’appartient pas à la chambre de se prononcer, revient
d’une certaine manière à faire financer prioritairement par les générations actuelles des
équipements qui bénéficieront aux générations futures ; par anticipation, la collectivité
procède à un lissage intergénérationnel du financement des investissements.
30/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
5. LE FONCTIONNEMENT DE L’INSTITUTION ET DES SERVICES
Le fonctionnement, tant institutionnel qu’administratif, de la région Franche-Comté
est globalement satisfaisant ; sur ce plan, le contrôle n’a pas révélé de dysfonctionnements
majeurs. La chambre a relevé un changement significatif d’organisation des services en 2004,
avec la mise en place de délégations subdivisées depuis lors en directions.
5.1. Le fonctionnement institutionnel
Le fonctionnement institutionnel de la collectivité est satisfaisant. Les textes en
vigueur sont respectés. Deux remarques peuvent toutefois être formulées, concernant la
commission permanente et le rapport spécial du président du conseil régional.
5.1.1 La commission permanente (CP)
L’article L. 4133-4 du code général des collectivités territoriales dispose que «
le
conseil régional élit les membres de la commission permanente. La commission permanente
est composée du président du conseil régional, de quatre à quinze vice-présidents, sous
réserve que le nombre de ceux-ci ne soit pas supérieur à 30 p. 100 de l’effectif du conseil, et
éventuellement d’un ou plusieurs autres membres
».
Au cours de la période examinée, la commission permanente a compté autant de
membres que le conseil régional, soit 43 élus. C’était le cas lors de la précédente mandature :
le conseil régional avait décidé, par délibération du 6 avril 1998, de fixer à 12 le nombre de
vice-présidents et à 30 le nombre des autres membres. Cette décision s’inscrivait dans le cadre
d’un accord politique entre élus (absence de majorité politique dans l’assemblée). Par
délibération de l’assemblée plénière (AP) du conseil régional en date du 2 avril 2004, les élus
ont fixé à
10 le nombre de vice-présidents et à 43 le nombre de membres de la
commission permanente
(en comptant le président). Le seuil de 30 % de vice-présidents
rapportés à l’effectif des conseillers régionaux est respecté ; ce ratio est de 23 % en Franche-
Comté. Lors de son précédent contrôle,
la chambre avait déjà eu l’occasion de critiquer
cette interprétation
de la réglementation
en vigueur.
Cette lecture particulière de l’article L. 4133-4 du CGCT emporte
toujours les mêmes
conséquences budgétaires
pour l’assemblée régionale :
tous les membres
, hormis le
président et les vice-présidents,
perçoivent une indemnité majorée de 10 % et,
dans la
mesure où son montant est directement lié au montant des indemnités versées aux conseillers
régionaux,
l’enveloppe permettant de rémunérer les collaborateurs de groupes d’élus est
également majorée de 10 %
. Bien entendu, la chambre ne conteste pas que ce choix permet
d’associer tous les conseillers régionaux aux travaux de la collectivité et présente ainsi un
intérêt démocratique
, ainsi que l’ont souligné dans leurs réponses respectives au rapport
d’observations provisoires de la chambre l’ordonnateur en fonction jusqu’en 2004 et l’actuel
ordonnateur de la collectivité ; la chambre considère toutefois que les informations pourraient
être relayées par d’autres moyens qu’une participation à la commission permanente. La
chambre comprend aussi l’intérêt qu’il peut y avoir à organiser parfois des commissions
permanentes plutôt que des assemblées plénières, compte tenu des délais plus courts de
transmission des dossiers par les services de la collectivité, étant toutefois observé que les
commissions permanentes ne donnent pas lieu à des séances publiques.
31/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Ainsi que cela apparaît dans le tableau ci-après, la commission permanente du conseil
régional d’Alsace est composée de 29 élus sur 47, la CP du conseil régional de Bourgogne de
35 élus sur 57, la CP de PACA de 51 élus sur 123, la CP du Limousin de 29 élus sur 43, la CP
de Midi-Pyrénées de 48 élus sur 91, la CP de Languedoc-Roussillon de 27 élus sur 67, la CP
d’Aquitaine de 35 élus sur 85, la CP de Bretagne de 36 élus sur 83, la CP des Pays de la Loire
de 39 élus sur 93, la CP du Centre de 29 élus sur 77, la CP du Nord-Pas-de-Calais de
44 membres sur 113, la CP de Basse Normandie de 26 élus sur 47, la CP de Haute-Normandie
de 19 membres sur 55, la CP de Champagne-Ardenne de 25 membres sur 49, la CP de la
collectivité territoriale de Corse de 11 élus sur 51 et la CP d’Île-de-France de 48 élus sur 209.
Seuls les conseils régionaux d’Auvergne (57 élus), de Poitou-Charentes (55 membres), de
Lorraine (73 élus), de Rhône-Alpes (157 élus) et de Picardie (57 élus) ont institué des
commissions permanentes qui sont de même composition que l’assemblée plénière
.
Région
Nb conseillers régionaux
Nb membres CP
%
Alsace
47
29
62%
Aquitaine
85
35
41%
Auvergne
57
57
100%
Bourgogne
57
35
61%
Bretagne
83
36
43%
Centre
77
29
38%
Champagne-Ardenne
49
25
51%
Corse
51
11
22%
Franche-Comté
43
43
100%
Île-de-France
209
48
23%
Languedoc-Roussillon
67
27
40%
Limousin
43
29
67%
Lorraine
73
73
100%
Midi Pyrénées
91
48
53%
Nord-Pas-de-Calais
113
44
39%
Basse-Normandie
47
26
55%
Haute-Normandie
55
19
35%
Pays de la Loire
93
39
42%
Picardie
57
57
100%
Poitou-Charentes
55
55
100%
PACA
123
51
41%
Rhône-Alpes
157
157
100%
Nb total de conseillers de CP
différentes des AG
1290
531
41%
Si l’on appliquait le pourcentage de 41 %, qui constitue la proportion moyenne des
membres des CP par rapport au nombre d’élus des AP des conseils régionaux qui, du point de
vue de la chambre, respectent l’esprit de l’article L. 4133-4 du CGCT,
une CP de taille
moyenne compterait 17 ou 18 élus en Franche-Comté,
au lieu des 43 actuellement en
fonction. En moyenne pondérée, ce pourcentage serait de 44 %. Compte tenu du nombre
modeste de conseillers régionaux, trois scénarios plus favorables aux élus pourraient être
retenus :
la CP pourrait être composée de 20, de 25 ou de 30 membres
(soit respectivement
47 %, 58 % et 70 % des conseillers régionaux) au lieu des 43 en fonctions tout au long des
mandatures examinées. Ces trois hypothèses sont tout à fait plausibles : elles illustrent les
situations respectives de la Haute-Normandie, de Champagne-Ardenne et de l’Alsace
sur
la période récente. Les tableaux en annexe n° 2 montrent que le choix retenu en Franche-
Comté a suscité,
selon ces scénarios, des coûts supplémentaires de 299 794,34 euros
(20 membres), 234 621,66 euros (25 membres) ou 169 448,97 euros (30 membres) sur la
période allant du 1
er
janvier 2002 au 31 décembre 2007, au titre de la seule majoration
des indemnités des conseillers régionaux.
32/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
La chambre précise, d’une part, que ces scénarios ne s’appuient pas sur des
ratios considérés comme des normes et, d’autre part, que compte tenu du budget global
de la collectivité, le choix consistant à ce que l’ensemble des conseillers régionaux soient
membres de la commission permanente n’entraîne en aucune manière une dérive
financière. Dans leurs réponses au rapport d’observations provisoires de la chambre,
l’ordonnateur en fonction jusqu’en mars 2004 et l’actuel président du conseil régional
ont souligné qu’à leurs yeux, le choix opéré correspondait, d’une certaine manière, au
prix de la démocratie.
Il est
improbable que le législateur ait entendu laisser instituer une instance qui
ne serait que la parfaite homothétie de l’assemblée générale
.
L’esprit du texte n’est pas
respecté par la région
. En atteste d’ailleurs, s’il en était besoin, le fait qu’une majorité de
conseils régionaux n’ont pas la même lecture de l’article L. 4133-4 du code général des
collectivités territoriales.
5.1.2. Le rapport spécial du président du conseil régional
Aux termes de l’article L. 4132-19 du code général des collectivités territoriales,
«
chaque année le président rend compte au conseil régional, par un rapport spécial, de la
situation de la région, de l’état d’exécution du plan régional, ainsi que de l’activité et du
financement des différents services de la région et des organismes qui dépendent de celle-ci.
Le rapport précise l’état d’exécution des délibérations du conseil régional et de la situation
financière de la région
».
La chambre observe que le conseil régional de Franche-Comté ne s’est pas conformé à
cette obligation légale au cours de la période sous revue. Si les dispositions relatives au plan
régional sont sans objet puisque que la région ne vote plus ce type de plan, le rapport spécial
dont elles prévoient la production ne se confond pas pour autant avec le rapport annuel établi
en juin à l’occasion du vote du compte administratif, même si ce dernier contient la majeure
partie des informations susceptibles de figurer au rapport spécial. La chambre prend acte des
précisions apportées par l’ordonnateur en fonction dans sa réponse au rapport d’observations
provisoires, selon lesquelles en «
octobre 2007 […] a été présenté un état récapitulatif des
engagements de la région depuis le [budget primitif pour] 2005, avec les actions réalisées, les
actions en cours de réalisation et les actions à l’étude
».
5.2. Le fonctionnement administratif
5.2.1. Présentation administrative générale
L’organigramme des services et le fonctionnement administratif général ont évolué
après les élections de 2004. La chambre observe que
le conseil régional s’appuie
occasionnellement sur des cabinets d’études
, sans que ce recours puisse être considéré
comme usuel. La collectivité s’est, par exemple, faite accompagner par un cabinet d’audit
pour essayer d’améliorer le fonctionnement de la direction de l’administration régionale et
s’est appuyée sur un autre cabinet pour organiser un séminaire de direction censé renforcer la
cohésion entre les principaux cadres administratifs de l’institution. Elle a également eu
recours à un cabinet pour l’accompagner dans la mise en oeuvre de l’acte II de la
décentralisation (la dépense réalisée à ce titre s’est élevée à 20 571,20 euros en 2004). Le
fonctionnement administratif en quatre grandes délégations semble pertinent. Seul un délégué
n’est pas en même temps directeur de l’une des directions relevant de sa délégation.
33/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Organigramme général des services du conseil régional de
Franche-Comté (en 2007)
Président
M. Raymond Forni
Directeur général des
services M. J-L Boeuf
Communication
Directeur : P. Lancelle
Europe et international
Directeur : B. Viennet
Secrétariat
général
CESR
CESR, président : J.-F.
Robert
Cabinet du président
Dir. cab. : J. Auvillain
Délégué : André Pietrucci
RH : Nelly Bréchemier
Budget finances : Muriel
Billet
Assemblée documentation
affaires juridiques : Jean-
Pierre Courtejaire
Systèmes d’information :
Pierre-Yves Cachot
Administration générale :
Catherine Rozé
Délégué : Christophe
Garnier
Affaires économiques :
Christophe Garnier
For. pro. apprentissage :
Pascale Schmidt
Sport tourisme &
solidarités : Michel Boillot
Délégué : Axel Limacher
Éducation : Axel Limacher
Recherche & enseignement
supérieur : André Pierre
Culture : Ghislaine Gouby
Organisation des
formations : Marie-France
Condé
FRAC : Sylvie Zavatta
Inventaire du patrimoine :
Elizabeth Pastwa
Délégation ressources
et moyens
Délégation économie
et développement des
compétences
Délégation éducation
recherche culture
Délégué : Charles Weiss
Transports : Charles Weiss
Aménagement du
territoire : Michel Fournier
Environnement, eau &
énergie : Michel Halliez
Délégation des
politiques territoriales
34/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
5.2.2. Les ressources humaines
Suite notamment aux transferts de compétences intervenus au cours de la période, les
effectifs de la région ont évolué ainsi que suit (chiffres au 1
er
juin 2007 pour l’effectif total) :
187
183
191
226
241
34
40 40
48
54
229
230
246
290
311
1082
dont filière
administrative
dont filière technique
Total
Evolution du nombre d'agents (2002-2007)
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Source : état du personnel, comptes administratifs 2002-2006
.
Au 1
er
juin 2007, l’effectif global de la région était ainsi de 1 082 agents, dont
387 agents des services et 695 agents des lycées
(ou agents « TOS »), ces derniers
représentant ainsi près des deux tiers du total. La région qui était traditionnellement décrite
comme une « collectivité d’investissement » tend à devenir, au même titre que les autres
catégories de collectivités territoriales, une «
collectivité de fonctionnement
» qui doit
désormais gérer des personnels nettement plus nombreux qu’il y a quelques années. En 2008,
le nombre d’agents gérés par la région aura considérablement augmenté puisqu’il devrait
dépasser 1 600. Il est à noter que
la proportion de titulaires a plutôt eu tendance à
augmenter au cours de la période sous revue, cependant que la part du temps partiel
dans les effectifs permanents a diminué
.
2001
80%
2003
85%
2004
87%
2005
89%
2006
88%
Proportion de titulaires
Année
2002
2003
2004
2005
%
34
32
32
27
Evolution du temps partiel au sein de l'effectif permanent de la région
Source : bilans sociaux.
5.2.3. La nécessité pour la collectivité d’améliorer l’économie des
moyens mis en oeuvre pour remplir ses missions
Le fonctionnement administratif de la collectivité n’appelle pas d’observations
lourdes. L’organisation administrative de la région et en particulier la coopération entre les
35/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
services sont satisfaisants, grâce notamment à l’apport d’un audit de la direction de
l’administration générale réalisé en 2005 par un cabinet extérieur (pour un coût de
24 910,33 euros, et 19 075,74 euros pour l’assistance à la mise en oeuvre des axes de progrès
de cette direction confiée au même cabinet après passation d’un marché pour
19 075,74 euros).
La chambre croit cependant utile d’insister sur la
nécessité pour la collectivité
d’assurer ses missions en optimisant les moyens mis en oeuvre
. En effet, pour certaines
dépenses, de montants au demeurant limités, le contrôle a montré que l’institution ne
recherchait pas systématiquement les moyens les plus économiques.
Les exemples donnés ci-
dessous ne sont pas de nature à remettre en cause la qualité des actions menées par la
région et visent simplement à appeler l’attention des élus sur certaines dépenses. La
chambre ne tire des observations correspondantes aucune conclusion de portée générale.
¾
La politique d’attribution des primes d’habillement
Conformément à la réglementation en vigueur, la collectivité choisit de verser des
primes individuelles d’habillement, afin qu’une partie de ses agents (ceux dont la collectivité
estime qu’ils occupent des fonctions d’accueil ou sont des vecteurs de l’image de la région)
puisse acheter des vêtements et des chaussures. Ces achats constituent, pour le petit nombre
d’agents bénéficiaires, des avantages en nature et leur création est soumise au principe de
parité avec la fonction publique de l’État.
Trente-neuf personnes
(trente-sept selon la
collectivité) étaient concernées
en 2006
.
Le montant global de ces primes a quasiment
doublé au cours des dernières années
, passant de 15 910,27 € en 2000 à 29 201,28 € en
2006 alors que, dans le même temps, les effectifs de la région ont augmenté de 35,8 %.
2002
17 365,49
2003
20 505,63
2004
17 751,84
2005
22 585,41
2006
29 201,28
Total
107 409,65
Variation moyenne annuelle 2004-2006
28,26%
Primes d'habillement 2002-2006
L’assemblée plénière du conseil régional a défini le 21 juin 2002 les règles
d’attribution des primes d’habillement. L’annexe 5 du budget primitif pour 2005 a fixé de
nouveau, pour des fonctions identifiées, le montant annuel de la dotation destinée à l’achat de
tenues vestimentaires ; ce document figurait également à l’appui du budget primitif pour 2006
(annexe 6). En pratique, le bénéficiaire remet un bon d’achat à un fournisseur choisi en accord
avec la direction des ressources humaines.
La chambre observe que les primes d’habillement accordées par l’institution sont
généreuses. En 2006, la prime moyenne perçue par les agents qui en ont bénéficié était de
748,75 euros. Une partie importante desdits agents se voyaient ainsi autorisés à acheter deux
tailleurs par an. Une analyse détaillées des factures a permis de faire ressortir que
le montant
des tailleurs achetés correspondait quasiment toujours au centime près au montant
maximum susceptible d’être dépensé par l’agent
, ce qui pourrait signifier deux choses :
36/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
-
ou bien un nombre non négligeable de magasins franc-comtois (et en particulier
bisontins) propose des tailleurs d’un montant exact de 350 et le plus souvent
460 euros, ce qui permet de dépenser l’intégralité de la prime prévue à cet effet ;
-
ou bien lesdits magasins ont recours à une facturation fausse (faisant apparaître un
article unique quand plusieurs articles sont achetés) ou incomplète (les articles achetés
ne figurant pas sur le document transmis aux services de la région), contrairement à ce
que prévoient systématiquement les bons d’achat, établis naturellement avant l’achat
par la direction des ressources humaines de la région.
La chambre observe que
l’achat de plusieurs vêtements, au lieu d’un seul, a été
constaté plusieurs fois
, ce qui tend à indiquer que
les bons d’achat établis par les services
s’accordent difficilement avec la générosité de la prime d’habillement
. À titre d’exemple,
un agent, censé acheter un tailleur grâce à la prime d’habillement (d’après le bon d’achat
prévu à cet effet) a pu s’acheter quatre pulls, quatre tee-shirts, deux pantalons, trois
« accessoires » et une « grosse pièce »
4
. D’autres agents ont achetés des vêtements de sport
non conformes aux prescriptions des arrêtés individuels. Certaines factures établies par des
magasins ne proposant pas de tailleurs à 460 euros sont muettes sur le détail des achats
effectués. Il en résulte que
certaines factures ne sont conformes ni aux bons d’achat
établis par la direction des ressources humaines, ni aux arrêtés individuels d’attribution
de dotation vestimentaire qui prévoient précisément l’usage réservé à ladite dotation
.
Les élus régionaux pourraient déduire de cet état de fait soit que la prime annuelle
d’habillement est (par exemple) conçue pour acheter plus de deux tailleurs par an (à moins de
considérer que le prix normal d’un tailleur ou d’un costume est de 460 euros, montant qui
semble élevé dans l’absolu), soit que le montant de ladite prime, peu encadré par la
réglementation et dont l’évolution explique le doublement des crédits budgétaires affectés au
financement du dispositif au cours des six dernières années, est trop élevé en Franche-Comté.
Ces constats sont valables pour toute la période sous examen.
Emploi
Nombre d'agents
Agent de service intérieur
7
Chauffeur
3
Agent d'accueil
4
Secrétaire de cabinet
6
Secrétaire de direction
4
Assistant réunions AP et CP
6
Agent économat
2
Gardien
1
Assistant manifestations région
2
Agent DRH
1
Agent relations publiques
1
Agent direction culture
1
Inconnu
1
Total
39
Primes d'habillement en 2006
NB :
37 agents
selon la collectivité.
La chambre prend acte de la réponse de l’ordonnateur en fonction, qui a précisé sur ce
point que «
la région se propose de faire évoluer son dispositif, afin d’assurer un meilleur
contrôle de la conformité des factures aux bons de commandes, en indiquant sur le bon le
4
Mandat n° 013200 de 460 €, émis le 28 novembre 2006 et concernant Mme A.
37/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
détail de la tenue et le coût maximum ainsi qu’en payant sur présentation de la facture et du
ticket de caisse
».
¾
Le schéma régional d’aménagement et de développement durable du
territoire (voir annexe 3)
Le schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire
(
SRADDT
), prévu par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et
le développement durable du territoire, a été adopté par l’assemblée plénière du conseil
régional de Franche-Comté le 23 octobre 2006. Ce schéma est constitué d’un préambule, d’un
diagnostic prospectif, d’une charte d’aménagement et de développement durable et de
documents cartographiques. D’après le rapport 6-1 présenté en assemblée plénière le
23 octobre 2006, ce schéma doit contribuer aux objectifs suivants : «
développer les savoirs et
la créativité, et attirer les talents ; devenir une région exemplaire en matière
d’environnement ; s’appuyer sur nos valeurs humanistes et novatrices pour poursuivre notre
pratique de la solidarité ; promouvoir des villes durablement habitables et des campagnes
durablement habitées ; promouvoir une stratégie territoriale de rayonnement européen et
international ; cultiver nos atouts en valorisant nos spécificités
».
Selon des précisions apportées par l’ordonnateur en fonction dans sa réponse au
rapport d’observations provisoires de la chambre, l’élaboration de ce schéma s’est traduite par
l’organisation de dix-huit ateliers territoriaux regroupant près de 4 000 personnes destinés à
mieux associer la population franc-comtoise à cet exercice de prospective. Les coûts
d’élaboration, de communication et de présentation au public du schéma, intitulé
Franche-
Comté 2025 : terre de talents
, sont présentés synthétiquement dans le tableau suivant :
2002
60 628,05
2003
20 238,71
2004
0,00
2005
128 103,43
2006
233 900,12
Total
442 870,31
Elaboration du SRADDT
Source
: logiciel Grand Angle utilisé par la région.
Montants en euros
La chambre relève que le coût complet (hors dépenses de personnel) d’élaboration, de
publication et de présentation du schéma, soit
442 870 euros,
est élevé au regard de sa
dimension faiblement prescriptive, d’autant qu’il s’agit là d’un document qui, n’ayant point
de valeur réglementaire, n’est pas opposable et représente une sorte de schéma des schémas,
en ce sens qu’il sous-tend les différents schémas sectoriels adoptés par la région en 2005-
2006. Il semble que l’élaboration et la publication de ce document n’aient
pas
été
très
économes en moyens
. À titre de comparaison, l’élaboration du plan régional de
développement des formations professionnelles, de portée beaucoup plus concrète, a coûté
nettement moins cher (125 815,26 euros).
Au surplus, il convient de noter que la première tentative de définition du SRADDT
(dépenses des années 2002 et 2003) n’a pas abouti, faute de majorité politique et de consensus
sur le travail alors réalisé. Ce n’est que lors du mandat qui a débuté en 2004 que les services
de la collectivité ont relancé l’élaboration du document.
38/135
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Région de Franche-Comté
¾
Les déjeuners et dîners de travail (voir annexe 4)
Les sommes consacrées par la collectivité aux déjeuners de travail ont évolué
ainsi que suit durant la période examinée. Le niveau très important de ces dépenses en
2002 (cinq fois plus élevé que les trois années suivantes) s’explique en partie par la
préparation du SRADDT (à hauteur de 28 873,60 euros).
2002
99 959,56
2003
20 016,60
2004
17 154,92
2005
20 383,13
2006
25 194,31
Total
182 708,52
Déjeuners de travail
Source
: logiciel Grand Angle utilisé par la région
Des échantillons des déjeuners pris sur l’enveloppe de la direction générale des
services en 2003 et en 2005 ont été retenus pour calculer le
coût moyen par convive d’un
déjeuner de travail
- étant précisé que depuis 2004, l’enveloppe de la direction générale des
services englobe les quatre directions qui la composent. Deux échantillons ont également été
retenus en 2003 et 2005 pour calculer ce même ratio pour les déjeuners de travail du cabinet
du président.
Sur l’enveloppe de la direction générale des services, ce coût s’établissait à
28,36 euros en 2003
et
42,71 euros en 2005, soit une augmentation de plus de 50 %
, que
l’inflation ne permet pas d’expliquer ; à titre d’information, un montant de
42,71 euros
représente
plus de 2,8 fois le montant des indemnités de repas d’un fonctionnaire en
mission (fixé à 15,25 euros),
montant qui, il est vrai, ne s’applique pas aux déjeuners et
dîners de travail. Sur l’enveloppe du cabinet, le coût du repas par convive atteignait
20,90 euros en 2003 ; deux ans plus tard, il s’élevait à un peu plus de 22 euros ; il n’y a donc
pas eu de dérive de la part du cabinet au cours de la période.
¾
Les cadeaux de fin d’année
Chaque année, les élus régionaux décident d’offrir des
cadeaux au personnel
financés
sur le budget de l’institution. Ainsi, à titre d’exemple, par la délibération n° 07AP.2 des 11 et
12 décembre 2006 (vote du budget primitif de la région pour 2007), une majorité de
conseillers régionaux a décidé que l’institution prendrait à sa charge les «
cadeaux offerts
collectivement à l’ensemble du personnel ainsi que ceux qui sont remis à titre individuel
».
Les coûts moyens par agent sur la période 2002-2006 sont retracés dans le tableau ci-après (la
somme n’a pu être calculée pour l’année 2004) :
Année
Montant (€)
Coût moyen
2002
11 390,00
33,5
2003
10 678,47
30,1
2004
2005
36 295,55
98,4
2006
64 228,91
81,6
Total
122 592,93
Cadeaux de fin d'année
39/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Les coûts totaux et moyens des cadeaux offerts aux agents de la région ont
augmenté au cours de la période beaucoup plus vite que les effectifs (qui ont crû de
36 %)
. La chambre prend acte de la précision apportée par l’ordonnateur en fonction dans sa
réponse au rapport d’observations provisoires, selon laquelle le coût moyen par agent a
diminué en 2007 (58,8 euros).
¾
Les marchés relatifs à la gratuité des boissons chaudes
Les élus ont décidé d’accorder un « avantage social » au personnel sous la forme du
libre accès aux machines à boissons chaudes installées dans les locaux de l’institution
; il
s’agirait apparemment d’une initiative prise sous la présidence de Monsieur Chantelat. Selon
l’article 6 du cahier des clauses techniques particulières signé le 22 novembre 2000 par la
société attributaire du marché, la région demandait aux candidats au marché de «
décrire dans
la note technique […] les moyens de paiement dont pourraient être dotés les distributeurs
(monnayeurs, système de cartes rechargeables, …) afin qu’une prise en charge totale ou
partielle du coût des boissons soit assurée directement par les usagers
». En conformité avec
cette disposition, l’offre de prestations et de maintenance des appareils de distribution
automatique de la société, en date du 8 septembre 2003, prévoyait un mécanisme destiné à
prévenir les abus de consommation de boissons des agents. La société avait proposé un
système basé sur des clés personnelles électroniques attribuées à chaque employé, à charge
pour la région d’alimenter ces clés d’un
crédit social bonus mensuel
.
Cependant,
aucun mécanisme de ce type n’a été mis en place
. Ainsi, il n’est
pas
possible pour l’institution de décompter le nombre de boissons prises
par chaque agent,
les machines ne le permettant pas techniquement. Les agents bénéficient donc de boissons
chaudes gratuites en nombre potentiellement illimité, le dispositif reposant sur l’autocontrôle
des fonctionnaires de la région.
La région a conclu un premier marché avec une société spécialisée, portant sur la mise
à disposition de cinq distributeurs de boissons. Le montant minimum annuel du marché était
de 100 000 FF (15 244,90 euros) et le montant maximum, de 350 000 FF (53 357,16 euros)
selon le CCAP, puis de 300 000 FF (45 735,71 euros) selon le marché signé. Le marché a été
conclu pour une année, du 6 janvier 2001 au 31 décembre 2001 ; conformément aux clauses
du marché, celui-ci a été reconduit en 2002 et en 2003. Un second marché a été conclu le
19 novembre 2003 pour les années 2004 à 2006 ; le montant minimum annuel a été fixé à
15 000 euros TTC et le montant maximum annuel à 60 000 euros TTC. Les dispositions de
l’article 76-I-1 du code des marchés publics, dans sa version en vigueur fin 2003, prévoyaient
que «
le marché à bons de commande détermine les spécifications, la consistance et le prix
des prestations ; il en fixe le minimum et le maximum en valeur ou en quantité. Le montant
maximum ne peut être supérieur à quatre fois le minimum
». Le conseil régional a choisi
d’augmenter ce coefficient multiplicateur et de retenir le coefficient maximal à partir de 2004.
La chambre souligne que, compte tenu de la relative stabilité des achats observés au
cours du précédent marché,
la fourchette retenue par la région dans son appel d’offres est
large
. De fait, même si les prestations ne sont pas exactement déterminables d’un point de
vue quantitatif,
l’acheteur public doit procéder à une approche d’estimation aussi précise
que faire se peut
. L’écart de 1 à 4 constitue un maximum. Lorsque cela est possible, comme
pour l’achat de boissons chaudes, l’acheteur a tout intérêt à le réduire, en particulier en
retenant un plancher qui ne soit pas trop bas. En effet,
les entreprises calculent en général
leur marge bénéficiaire en fonction du minimum. Plus le plancher de prestations
40/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
achetées sera réaliste, plus l’économie du contrat est susceptible d’être favorable à la
collectivité.
Si la région continue à financer cet avantage, il pourrait donc être utile de
relever
le plancher du marché
. La chambre prend acte que, dans sa réponse au rapport
d’observations provisoires, l’ordonnateur en fonction a indiqué que «
cette observation sera
[it] prise en compte lors du renouvellement du marché en 2010
».
Les
montants en cause
ne sont pas négligeables pour la collectivité, ainsi que le
montre le tableau suivant pour la période 2002-2006. Sur l’ensemble de la période (soit cinq
ans),
la région a pris en charge près de 120 000 euros de frais de boissons de son
personnel
.
Coût par année de mandatement
2002
23 874,63
2003
24 054,61
2004
22 537,35
2005
23 236,66
2006
26 041,44
Total
119 744,69
Achat boissons chaudes
Montants en euros
¾
Les dépenses de voeux
Les dépenses de voeux ont beaucoup augmenté au cours de la période sous revue,
principalement en raison du coût des cartes de voeux et des frais de location de salles. Une
requête informatique sur le logiciel Grand Angle, utilisé par les services de la région, a permis
d’identifier l’évolution suivante des coûts afférents aux voeux annuels.
Année
Montant (€)
dont location salle et frais de cocktails
Nb d'agents titulaires au 31/12
Coût moyen
2002
2 552,60
0,00
229
11,15
2003
11 872,69
0,00
230
51,62
2004
8 139,32
0,00
246
33,09
2005
28 596,40
0,00
290
98,61
2006
42 980,96
18 372,68
311
138,20
2007
48 950,24
31 379,00
Total
143 092,21
49 751,68
Dépenses de voeux
Du tableau ci-dessus, il ressort que le coût moyen par agent des dépenses de voeux a
été multiplié par douze entre 2002 (11,15 €) et 2006 (138,20 €).
Certes, comme l’a souligné l’ordonnateur en fonction dans sa réponse au rapport
d’observations provisoires, la hausse constatée s’explique pour partie par la nécessité dans
laquelle la collectivité s’est trouvée, à compter de 2006, compte-tenu de l’augmentation de ses
effectifs, de louer une salle pour la cérémonie des voeux. Mais, si l’on fait abstraction de la
dépense correspondante (18 372,68 euros en 2006), il apparaît encore que le coût moyen par
agent des dépenses de voeux a été multiplié par plus de sept entre 2002 (11,15 €) et 2006
(79,13 €).
En 2007, les dépenses de voeux (48 950,24 €) ont encore progressé de près de 14 %
par rapport à l’année précédente (42 980,96 €). Elles intègrent notamment le coût de la
location de la Saline d’Arc-et-Senans (31 379 €) et les coûts d’impression de
12 000 enveloppes de voeux, 15 080 feuillets de voeux, 15 000 cartes de voeux élus et
41/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
11 300 cartes de voeux à double volets (ce qui correspond à 2,5 % de la population de la
région), pour un montant total de 14 910,53 euros.
Si la chambre n’a pas autorité pour se prononcer sur l’opportunité des objectifs fixés,
au titre des voeux, par le conseil régional, il est de sa compétence, en revanche, d’appeler
l’attention de la collectivité sur l’économie des moyens mis en oeuvre à ce titre. Il n’est pas
certain que les dépenses réalisées en 2007, après déjà cinq exercices de forte progression,
répondent à une utilisation économe des deniers publics.
La chambre note toutefois l’intention affichée par la collectivité de rationaliser à
l’avenir ces dépenses en organisant une seule cérémonie des voeux.
¾
Les frais de formation
Les frais de formation du personnel n’appellent pas d’observations à caractère général.
La chambre note toutefois qu’en
2004
, le coût de l’inscription et de la participation de
six agents de la région à un séminaire s’est élevé à
6 219,35 euros
, dont 1 827,50 euros de
frais d’hébergement. La convention datée du 30 août 2004 et communiquée au payeur
régional n’était pas signée par le cabinet dispensant la formation. Conformément à ce que
prévoyait la convention, la région a pris en charge les frais d’hébergement et le petit-déjeuner
du formateur, pour un montant de 100,95 euros.
La chambre note qu’en choisissant d’organiser un séminaire de formation pour
quelques agents dans un château plutôt qu’au siège de la région et, par suite, en prenant en
charge sur son budget les frais de déplacement et d’hébergement du formateur, la région n’a
pas été guidée par une logique d’économie de ses moyens dans l’achat de cette prestation :
le
coût de revient par agent s’est, en effet, élevé à 1 036,56 euros
.
Frais d'inscription
4 290.90
Hébergement
1 827.50
Restaurant
100.95
Total
6 219.35
Séminaire de direction
Montants en euros
La chambre note que, dans sa réponse au rapport d’observations provisoires,
l’ordonnateur en fonction a précisé qu’«
il s’agissait d’un séminaire de direction générale
organisé après la mise en place de la nouvelle organisation reposant sur quatre délégations
[…] et ayant pour objectif de « souder » l’équipe, afin d’optimiser les méthodes de
management et de définir les grands axes de mise en oeuvre des nouvelles politiques
régionales. L’éloignement du siège de la région s’imposait pour garantir une concentration
suffisante et éviter les dérangements
».
Par ailleurs, un agent du conseil régional a bénéficié d’une formation de
développement personnel et accompagnement de la décision en
2005
, pour un coût cumulé de
plus de 18 000 euros
, sur la base d’un tarif horaire de 358,8 euros TTC. Compte tenu de la
prise en charge des frais de déplacement du formateur par l’institution,
le coût horaire
complet de la formation s’est élevé à 407,78 euros TTC
, montant qui paraît élevé pour une
formation à faible technicité. Si la chambre peut comprendre que, comme souvent, les cadres
bénéficient plus que les autres agents de formations financées par la collectivité, cette pratique
42/135
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Région de Franche-Comté
doit rester raisonnable. Cela ne semble pas avoir été le cas en l’espèce. Il est à noter, par
ailleurs, qu’à l’initiative de la collectivité, il a été mis un terme à la prestation avant son
échéance (restaient quatre heures de formation à dispenser).
Janvier
2 373,30
Février
3 296,90
Mars
2 152,80
Avril
0,00
Mai
1 713,80
Juin
2 708,10
Juin
883,20
Août
1 713,80
Septembre
996,20
Octobre
717,60
Novembre
1 458,20
Décembre
0,00
Total
18 013,90
Formation coaching
Montants en euros
Sur l’ensemble des dépenses de formation, les faits ci-dessus décrits demeurent isolés.
Aussi traduisent-ils sans doute des
exceptions plutôt qu’une inflexion de la pratique
générale d’économie constatée dans ce domaine
au cours de la période sous revue.
¾
Les investissements mobiliers de la période (voir annexe 5)
La revue du compte relatif aux investissements mobiliers montre que pour ce poste
budgétaire, la région de Franche-Comté n’a pas toujours été économe en moyens au cours de
la période examinée.
À titre d’exemple,
en 2002
, du mobilier a été acheté pour deux bureaux, pour un
montant de 6 317,67 euros
(direction des systèmes d’information) ; en 2002 également, du
mobilier pour deux autres bureaux a été acquis pour un montant de 5 146,58 euros (service
communication).
Le bureau du président du conseil régional a été réaménagé la même
année, avec des investissements d’un montant cumulé de 24 129,13 euros,
correspondant à
2 430 euros de lampadaires, 7 128,50 euros de mobilier et 14 570,63 euros de climatisation.
Cette même année, du mobilier a été acheté par la région pour le secrétariat de son président
pour un montant de 4 984,63 euros.
En 2003
, l’achat de mobilier en cerisier pour le bureau d’un directeur s’est élevé
à 8 630,28 euros TTC
(correspondant à un bureau à 1 255,80 euros, un meuble retour à
1 666,03 euros, une table à 1 676,07 euros, une armoire basse à 360 euros, un meuble bas à
623,71 euros, trois fauteuils et quatre sièges d’un montant total de 2 701,11 euros et des
accessoires pour 647,56 euros). L’ordonnateur en fonction a fait valoir, toutefois, que la pièce
ainsi équipée
« sert fréquemment de salle de réunion
».
En 2004
, des travaux de rénovation de meubles et l’achat de mobilier pour l’hôtel
de Grammont, le bureau du directeur général des services et les logements de fonction
ont été réalisés pour un montant total de 133 208,13 euros
. Un marché a, notamment, été
régulièrement passé pour l’achat d’un lot de douze tables modulables et de chaises destinés à
meubler le grand salon de l’hôtel de Grammont, pour un coût total de 47 242 euros TTC.
Dans sa réponse au rapport d’observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur en
fonction a souligné que «
le mobilier préexistant n’était pas en adéquation avec une salle
43/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
aussi prestigieuse et qu’il existait depuis de nombreuses années
» et que «
ce nouvel élément
du patrimoine est venu remplacer des tables en tube aluminium
».
Sur un plan plus général, l’ordonnateur en fonction a également rappelé, dans sa
réponse au rapport d’observations provisoires, que les mentions des noms de bureaux figurant
sur les factures de mobilier devaient être interprétées avec précaution, dans la mesure où
certains éléments avaient pu être placés dans d’autres bureaux, seul l’inventaire pouvant
donner une idée exacte de l’implantation du mobilier.
¾
La communication via le Football club de Sochaux Montbéliard
Depuis environ trois ans, au titre de sa politique de communication, le conseil régional
soutient de manière importante le club sportif phare de Franche-Comté, le Football club de
Sochaux Montbéliard (FCSM).
Comme le montre le tableau ci-après, les montants mandatés par la collectivité au
profit de
ce club,
au titre de sa seule politique de communication,
ont connu un point haut en
2004, avant de décroître en 2005 et en 2006, tout en restant à un niveau élevé. La chambre ne
porte aucune appréciation sur l’opportunité du soutien apporté au FCSM (de nombreux autres
clubs étant soutenus, pour des montants certes beaucoup plus modestes), mais appelle
l’attention du conseil régional sur l’aléa que font peser les résultats sportifs du club sur cet
important vecteur de communication de la collectivité.
La chambre a toutefois pris note que, selon les précisions apportées par l’ordonnateur
en fonction en réponse au rapport d’observations provisoires, le marché liant la collectivité au
club de football serait automatiquement résilié en cas de relégation en ligue 2.
Exercice
2002
2003
2004
2005
2006
VMA
124 365,65
107 198,79
81 331,89
37%
FCSM
Montant mandaté au titre de la
politique de communication
0,00
31 600,00
Montants en euros
¾
Les titres restaurant
¾
Une attribution critiquable dans son principe
Les collectivités territoriales peuvent participer au prix des repas servis dans les
restaurants administratifs par le versement d’une subvention à l’organisme gestionnaire. Aux
termes de l’article 3 de la loi de finances rectificative pour 2001 n° 2001-1276 du
28 décembre 2001, ces collectivités peuvent également attribuer des titres restaurant :
- «
dans le cas où ils n’ont pas mis en place de dispositif propre de restauration collective,
aux agents qu’ils ne peuvent pas faire bénéficier, par contrat passé avec un ou plusieurs
gestionnaires de restaurants publics ou privés, d’un dispositif de restauration compatible
avec la localisation de leur poste de travail ;
44/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
- dans le cas où ils ont mis en place un dispositif propre de restauration collective, aux agents
qu’ils ne peuvent faire bénéficier, compte tenu de la localisation de leur poste de travail, ni de
ce dispositif, ni d’un dispositif de restauration mis en place par contrat passé avec un ou
plusieurs gestionnaires de restaurants publics ou privés.
Les conditions d’application de cette disposition sont précisées par décret
».
Ces dispositions ont été codifiées à l’article L. 3262-1 du code du travail par
l’ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007. La progression des effectifs des fonctionnaires
territoriaux et leur dispersion sur des sites isolés, qui rendent parfois inadaptées les solutions
de restauration collective, ont conduit à un rapprochement des situations des fonctionnaires et
des salariés, avec l’accès des premiers à des avantages sociaux naguère réservés aux seconds.
Toutefois, la chambre relève que l’attribution de titres restaurant à des agents du siège ayant
accès à un restaurant administratif en centre-ville n’est pas conforme à la réglementation. Elle
souligne l’intérêt qu’il y aurait à étudier la possibilité de mettre fin au dispositif, en examinant
si les restaurants administratifs du centre-ville ont la capacité d’absorber la demande
potentielle de la collectivité.
¾
Des crédits régionaux consacrés à cette prestation sociale en forte augmentation
La clarté des dispositions précitées aurait pu conduire le conseil régional à mettre un
terme à cet avantage social dès 2001, à tout le moins pour les agents dont la localisation
géographique était compatible avec un accès rapide à un restaurant inter-administrations, ce
qui représente la majorité des agents (hors agents TOS), et ce, même si les deux formules
(titre restaurant ou participation au repas pris en restaurant administratif) représentent un coût
identique pour la collectivité
.
Les montants versés par la région au titre des seuls chèques déjeuner ont augmenté de
32 % entre 2002 et 2005 et l’ensemble constitué des chèques déjeuners et des tickets pour le
restaurant inter-administrations a augmenté de 28,5 %. Durant cette période, l’effectif a
progressé de 21 % et le nombre de titre repas de 24 %.
¾
Les subventions versées à l’association du personnel « Amical »
L’association gère une partie des avantages sociaux dont bénéficie le personnel de la
région, à l’exception des titres restaurant et des cadeaux aux agents : elle gère l’arbre de noël,
propose des aides et des cofinancements dans les domaines du sport, de la culture ou encore
du tourisme. Elle a, par exemple, cofinancé en 2006 des séjours en Martinique (23 personnes),
Tunisie (21 personnes), Crête (40 personnes inscrites) et Allemagne (80 personnes)
via
la
commission tourisme loisirs, ou encore un week-end à Rome (23 personnes)
via
la
commission culture.
La subvention versée par la région à l’association Amical a augmenté ainsi que suit.
Année
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Variation
VMA
Subvention
89 945
90 000
91 000
119 000
145 000
267 000
347 000
286%
24%
Adhérents
276
299
313
321
444
509
909
61%
13%
Budget/adhérent
326
301
291
371
327
525
382
0%
10%
Montants en euros (chiffres prévisionnels pour 2008)
La subvention versée à Amical en 2007 s’est élevée à 267 000 euros
, sur le
fondement de la délibération n° 07AP.2 des 11 et 12 décembre 2006. La chambre observe que
le budget rapporté au nombre d’adhérents a fortement augmenté en 2007, en raison de la
45/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
surestimation des prévisions d’adhésion des personnels de service des lycées. Selon les
informations communiquées par l’ordonnateur en fonction dans sa réponse au rapport
d’observations provisoires, le budget prévisionnel pour 2007 a été établi sur une base
d’adhésion de 450 nouveaux agents, soit trois quarts des 610 agents des lycées concernés,
alors que seuls 150 d’entre eux ont adhéré en 2007.
Le montant de l’aide par adhérent a ainsi augmenté de près de 200 euros en un
an.
Si tel était le souhait de l’institution, la chambre ne peut que constater l’augmentation
substantielle de l’aide ainsi versée ; dans l’hypothèse inverse, il eût sans doute été plus
prudent de retenir une estimation plus raisonnable lors du vote du budget primitif, quitte à
décider de verser une subvention complémentaire lors du vote d’une décision modificative (il
y en a eu trois en 2007) en cas de hausse des adhésions.
Cette observation vaut également pour l’exercice 2008 ; en effet,
la subvention pour
2008 (347 000 euros) est en augmentation de 30 % par rapport à celle de 2007
.
Pour
retrouver la subvention moyenne par adhérent qui caractérisait la période 2002-2006,
soit 323,2 euros, il faudrait, compte tenu du montant de la subvention, que l’association
compte 1 073 adhérents en 2008, soit plus du double du nombre d’adhérents en 2007
, ce
qui semble correspondre à une hypothèse haute. Une des conséquences attachée à cette
imprévision de la collectivité est que l’association a dégagé un résultat excédentaire de
41 516 euros au 31 décembre 2006, ce qui n’était probablement pas l’objectif recherché.
Dans sa réponse au rapport d’observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur en
fonction a précisé que la subvention versée à Amical servait notamment à couvrir les frais
engagés au titre de l’arbre de Noël. À cet égard, le
budget prévisionnel de l’arbre de Noël est
ainsi passé de 19 000 euros en 2006 à 50 000 euros en 2007 (location de la salle de
Micropolis).
¾
La réflexion préalable à certains investissements
La chambre observe que les investissements interviennent généralement après une
phase de réflexion et de définition des besoins. Elle note toutefois qu’en septembre 2005, la
collectivité a fait construire un
abri à vélos
, sur la base d’un devis détaillé établi le mois
précédent. En raison d’un manque de réflexion préalable concernant la définition des besoins
et le lieu d’implantation de cet équipement, l’abri qui a coûté
8 952,66 euros
a été démonté
très rapidement et n’a pas été remplacé. Ce sont donc près de 9 000 euros qui ont été dépensés
inutilement.
L’ordonnateur en fonction a toutefois fait savoir, dans sa réponse au rapport
d’observations provisoires de la chambre, que les éléments constitutifs de cet équipement
étaient toujours en possession de la collectivité et pourraient être mis en place sur un autre
site.
46/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
6.
LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET L’APPRENTISSAGE
¾
Une enquête
commune Cour
CRC
La chambre a choisi d’analyser la politique de formation professionnelle et
d’apprentissage menée par la région dans le cadre d’une
enquête commune
menée par la
Cour et plusieurs chambres régionales des comptes. Pour des raisons de commodité de
lecture,
l’annexe 6
présente l’organigramme de la direction de la formation professionnelle et
de l’apprentissage,
l’annexe 7
le coût d’élaboration du plan régional de développement de la
formation professionnelle (PRDF) et
l’annexe 8
le rôle joué par le conseil régional en faveur
des lycées professionnels.
¾
Aperçu des compétences des régions
Formation professionnelle et compétences des régions en 2007
Élaboration d’un
plan régional de développement de la formation professionnelle
, couvrant tous les niveaux
de formation et tous les publics sauf les actifs occupés
Décider, financer et gérer tout ce qui concerne l’apprentissage (
CFA
)
Concevoir, financer et gérer le
programme régional de formation professionnelle
, une partie de la formation
des jeunes demandeurs d’emploi et une partie des formations d’initiative individuelle des adultes
Cofinancer et codécider les actions de l’AFPA en région
Financer et gérer les
formations des secteurs sanitaire et social
et certaines formations du domaine culturel
¾
Le
contexte économique : une région plus industrialisée que les
autres
Le tableau suivant présente le nombre d’emplois salariés et non salariés (en milliers)
en Franche-Comté et en France au 31 décembre 2005 (données provisoires INSEE).
Salariés
Non salariés
Total
Franche-Comté
411,2
39,2
450,4
France métropolitaine
22 664,1
2 206,2
24 870,4
Part Franche-Comté
1,81%
1,78%
1,81%
2005
En milliers d’emplois
Salariés
Non salariés
Total
Salariés
Non salariés
Total
Salariés
Non salariés
Total
Franche-Comté
5,3
11,1
16,5
107,1
3,6
110,7
23,8
4,5
28,3
France métropolitaine
338,4
502,6
841,0
3 774,6
168,9
3 943,5
1 346,3
234,3
1 580,6
Proportion Franche-Comté
1,57%
2,21%
1,96%
2,84%
2,13%
2,81%
1,77%
1,92%
1,79%
2 005
Agriculture
Industrie
Construction
En milliers d’emplois
47/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Salariés
Non salariés
Total
Salariés
Non salariés
Total
Franche-Comté
45,6
6,4
52,0
229,4
13,6
242,9
France métropolitaine
3 026,4
364,9
3 391,3
14 178,4
935,5
15 114,0
Proportion Franche-Comté
1,51%
1,75%
1,53%
1,62%
1,45%
1,61%
2005
Services
Commerce
En milliers d’emplois
La population active franc-comtoise est surreprésentée dans les secteurs de
l’agriculture et surtout de l’industrie et sous-représentée dans le secteur de la construction et,
dans une plus forte mesure, dans le commerce et les services. Elle se caractérise en particulier
par une industrie spécialisée dans les biens d’équipements et par ses industries traditionnelles
(lunetterie, jouets, bois, horlogerie). L’économie franc-comtoise est moins « tertiarisée » que
la moyenne des régions françaises.
¾
Appréciation d’ensemble sur la politique de formation
professionnelle
La région dispose d’une compétence de principe en matière de formation
professionnelle depuis la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des
compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat. L’article 8 de la loi
n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales a confié aux
régions une compétence pleine et entière en matière d’apprentissage et de formation
professionnelle. La région est désormais chargée d’organiser sur son territoire le réseau des
centres d’information et de conseil sur la validation des acquis de l’expérience (VAE) et gère
l’indemnité compensatrice forfaitaire versée aux employeurs d’apprentis. L’enregistrement
des contrats d’apprentissage reste de la compétence de l’État, sur le fondement de l’article 36
de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.
La formation professionnelle et l’apprentissage, avec 88,7 M€ au budget primitif
pour 2007 représentaient le
deuxième poste de dépenses de la région après les transports
(119,8 M€), mais
devant l’éducation
(77 M€). Ce premier montant représente environ 21 %
des dépenses de la région. Au compte administratif pour 2006, la formation professionnelle et
l’apprentissage, avec 88,75 M€ représentaient le deuxième poste de dépenses de la région,
juste après les transports (93,2 M€) et juste devant l’éducation et l’enseignement supérieur
(81,4 M€). Les crédits de la formation professionnelle, des formations sanitaires et sociales et
de l’apprentissage sont essentiellement des crédits de fonctionnement (95,9 % au compte
administratif pour 2006). Les dépenses de fonctionnement de la formation professionnelle et
de l’apprentissage représentaient
plus du tiers (35,8 %) des dépenses de fonctionnement de
la région en 2006
.
En 2006, les dépenses de cette politique se répartissent de manière inégale : celles
consacrées à l’apprentissage s’élèvent à 42,3 M€ quand celles consacrées à la formation
professionnelle s’élèvent à 26 M€, et celles consacrées aux formations sanitaires et sociales à
13,6 M€ ; une enveloppe de 3,1 M€ était par ailleurs affectée aux services communs (compte
administratif).
Il n’existe pas de règle fixe pour l’adoption du programme annuel de formation : c’est
ainsi l’assemblée plénière du conseil régional qui a adopté le programme pour 2004-2005,
dont la programmation complémentaire a fait l’objet d’un vote de la commission permanente.
48/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Le programme de formation pour 2006-2007 et la programmation complémentaire ont tous
deux été adoptés par la commission permanente.
La région se caractérise par un
engagement important dans la politique
de
formation professionnelle et d’apprentissage. Ce constat n’est pas étranger à l’importance du
secteur industriel dans les activités économiques régionales et à la place des formations
industrielles dans le catalogue de formation de la région.
Il ressort de l’instruction que la politique de formation professionnelle, complexe dans
un système opaque et éclaté, est, dans les limites des compétences dévolues à la collectivité,
globalement maîtrisée dans sa mise en oeuvre par la région. Il reste toutefois difficile de juger
si les actions menées sont efficaces au regard du retour à l’emploi qui semble être l’objectif
principal fixé par les élus. Les instruments d’appréciation de l’efficience et de l’efficacité de
cette action développés par la région et EFIGIP ne sont pas suffisamment précis pour mesurer
son impact sur les parcours professionnels et pour savoir si l’offre de formation orientée par la
collectivité répond aux besoins des demandeurs d’emploi et aux besoins en main d’oeuvre des
entreprises (offres d’emploi non pourvues).
¾
La commission « formation professionnelle et apprentissage »
Depuis 2004, cette commission, composée de seize élus (près de quatre élus sur dix),
se réunit selon une périodicité mensuelle (soit avant chaque commission permanente ou
assemblée plénière).
¾
La direction de la formation professionnelle – apprentissage (voir organigramme
détaillé en annexe 6)
La directrice est en poste depuis septembre 2002. Elle est assistée en 2007 de deux
agents : une chargée de mission qualité et une assistante de direction. La direction est
composée de :
- Huit agents affectés à des missions fonctionnelles (chef de service, investissements, relations
avec le CNASEA, veille juridique- FSE, suivi FSE : 2 agents, contrôle FSE, budget) ;
- Cinq agents affectés à la formation professionnelle (chef de service, programmes de
formation, AFPA, rémunération stagiaires, assistante VAE- gestion des contrats aidés) ;
- Sept agents affectés à l’apprentissage (chef de service, primes aux employeurs d’apprentis :
trois agents, contrôle financier, développement de l’apprentissage, assistant) ;
- Quatre agents affectés aux formations sanitaires et sociales et à la santé (chef de service,
chef de projet formations sanitaires et sociales, chef de projet santé, gestion des bourses) ;
- Onze agents (cinq délégués territoriaux et leurs assistantes) affectés à la gestion de dossiers
transversaux en complément de leurs missions principales d’interface avec les territoires :
gestion des stages individualisés de formation par alternance (SIFA) et aire de Besançon (trois
agents), gestion des accès individuels à la qualification (AIQ), de la communication et aire de
la plaine jurassienne (deux agents), aides aux entreprises et aire frontalière (deux agents),
handicap, insertion, et aire Nord Franche-Comté (deux agents), espaces jeunes, centres
d’informations sur les droits des femmes (CIDF) et aire de Haute-Saône (deux agents) ;
les
délégués territoriaux sont des agents titulaires de la région en lien direct avec les
organismes prestataires de formations.
Depuis 2002, les effectifs de la direction se sont renforcés pour atteindre, au
31 décembre
2007
,
41 agents
dont sept auxiliaires à temps plein (correspondant à
37,9 postes
49/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
en équivalent temps plein
au 18 décembre 2007), et
3,8 % de l’effectif global
de la région
Franche-Comté au 1
er
juin 2007,
ou 10,6 % des effectifs sans compter les agents des lycées
.
Nombre d'agents
Nombre d'ETP
Nombre d'agents
Nombre d'ETP
Total agents
Total ETP
Direction formation
professionnelle et apprentissage
34
30,9
7
7
41
37,9
Effectif permanent
Auxiliaires
Effectif total
Les
principales caractéristiques
de la région
5
, sous l’angle de la formation
professionnelle et de l’apprentissage, sont les suivantes :
- un
niveau général de la formation plus faible
que la moyenne nationale : la part des jeunes
qui ont au mieux le BEPC est de 24,5 % et reste plus élevée que la moyenne française,
cependant que la part de ceux qui ont au mieux un CAP ou un BEP est de presque 24 %,
contre 22 % en France ; les bac + 3 ne représentent que 5,8 % de la population franc-
comtoise, contre 8 % pour la moyenne nationale ;
- des
élèves en apprentissage plus nombreux qu’ailleurs
;
- un
déficit migratoire persistant des 18-35 ans
(même si le déficit migratoire global
diminue en tendance) qui a entraîné un déficit de 7 200 jeunes environ entre 1999 et 2004 ;
- des
échanges déficitaires avec les régions
limitrophes et avec la région francilienne ;
- une
présente plus forte qu’ailleurs du secteur industriel
, ce qui entraîne des répercussions
sur l’offre de formation professionnelle et d’apprentissage ;
- un
maillage du territoire dense
(nombre de CFA) ;
- des
CFA interprofessionnels et agricoles connaissant des difficultés financières
lourdes ;
- une
diminution de la population active à partir de 2006-2007
(environ 2 000 personnes
par an), après une augmentation de près de 6 % entre 1999 et 2004 ;
- un
taux de chômage structurellement inférieur à la moyenne nationale
, au moins
jusqu’en 2006.
Le
contrat de projets État région
(CPER 2007-2013) prévoit notamment :
- d’accompagner l’évolution industrielle et sociale des secteurs du transport, de l’énergie et de
l’automobile dans le nord-est de la Franche-Comté ;
- de diversifier et de sécuriser les trajectoires professionnelles face aux mutations du tissu
industriel et de l’emploi régional.
Montants engagés au titre des CPER (M€)
86,6
139,8
226,4
197,6207,0
404,6
181,5
276,0
457,5
285,9
335,7
621,6
204,1
251,0
455,1
Région
Etat
Total
Région
Etat
Total
Région
Etat
Total
Région
Etat
Total
Région
Etat
Total
CPER 1984-
1988
CPER 1989-
1993
CPER 1994-
1999
CPER 2000-
2006
CPER 2007-
2013
(Montants décidés pour la période 2007-2013, et tels que révisés à mi-parcours pour la période 2000-2006)
5
Source : diagnostic établi dans le cadre de la stratégie éducation formation 2010.
50/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Les suites réservées au précédent
contrôle
La collectivité a réservé des suites favorables à plusieurs observations formulées lors
du précédent examen de sa gestion.
¾
Observations de la
chambre sur les prestations de services et les dispositifs de contrôle
La chambre avait fait valoir que
la réglementation et la jurisprudence soumettaient les
contrats de prestations de services (effectuées à titre onéreux) en matière de formation
professionnelle aux dispositions du code des marchés publics (CMP) ; il en était ainsi de
l’activité exercée par le Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations
agricoles (CNASEA) pour le compte de la région. Elle avait souligné que l’apprentissage et les
actions de formation, d’appui et d’accompagnement à l’emploi destinées aux jeunes sans
emploi, aux personnels rencontrant des difficultés d’accès ou de maintien dans l’emploi et aux
personnes handicapées relèveraient de la procédure assouplie prévue à l’article 30 du CMP. En
revanche, les actions de promotion, d’acquisition, d’entretien ou de perfectionnement de
connaissances en faveur des salariés relèvent des procédures de droit commun. La chambre
avait considéré que l’obligation de rejoindre une plate-forme (territoire régional structuré en 22
plates-formes réparties sur les cinq aires de projets) pour intégrer les programmes régionaux
(cf. appel à projets pour le programme 2002-2003) contrevenait aux dispositions de l’article 45
du code des marchés publics, dans sa version alors en vigueur, qui énumérait limitativement les
conditions pouvant être exigées des candidats, et devait être réexaminée par la région.
En matière de contrôles opérés dans le domaine de la formation, plusieurs exemples
mettaient évidence des problèmes de délais dans le respect des conventions passées avec les
centres de formation et un manque de précisions dans la rédaction des états financiers. La
région n’exigeait pas un niveau de renseignement détaillé tant en dépenses qu’en recettes. La
notion de suivi pendant toute la durée du stage (libellé de la délibération et des conventions), et
donc de service fait, méritait d’être précisée. Les contrôles effectués par la région sur
l’exécution des conventions de formation professionnelle devaient être plus rigoureux.
¾
Les suites données à ces observations
La mise en concurrence des prestataires de formation est effective depuis 2003. De ce
fait, la pratique d’organisation en plates-formes de pré qualification et de qualification a
disparu, les organismes ayant néanmoins fait, le plus souvent, le choix de répondre sous forme
de groupement. En application de l’arrêt du Conseil d’État du 5 mars 2003,
UNSPIC
, selon
lequel les conventions de mandat conclues par les collectivités ne peuvent être exonérées de
manière générale de toute obligation de publicité et de mise en concurrence, et conformément
au nouveau code des marchés publics, intégrant les conséquences de cette jurisprudence, une
procédure d’appel d’offres ouvert a été utilisée pour le marché de gestion administrative et
financière des programmes de formation et d’apprentissage. Le mandat a été attribué au
CNASEA. Un marché, notifié en janvier 2006, pour un an reconductible deux ans, est à
nouveau conclu avec le CNASEA, opposé dans cette procédure de consultation au groupe
ACCOR services.
S’agissant des procédures de contrôle, le nouveau mode de financement de
l’apprentissage adopté par la CP le 23 mai 2003, est de nature à multiplier les échanges entre
les services de la région et l’administration des CFA et va dans le sens d’un renforcement des
51/135
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Région de Franche-Comté
contrôles. De même, la soumission au code des marchés publics des marchés de la formation
professionnelle a entraîné des contrôles un peu plus stricts, tant sur la nature de la formation
que sur les effectifs, qui sont mieux formalisés par les délégués territoriaux qui disposent de
documents précisant les procédures de suivi pédagogique et financier des marchés.
¾
Observation de la chambre sur les liens avec le CNASEA
Depuis 1999
,
la région confie au CNASEA pratiquement la totalité de ses interventions
en matière de formation professionnelle.
Elle ne conserve en gestion directe que le versant
« apprentissage »
, hors gestion de l’aide au transport des apprentis, confiée également au
CNASEA. Lors de la signature de la convention en 2000, l’enveloppe du CNASEA
représentait 78 % du budget de la formation professionnelle (fonctionnement) et les frais de
gestion étaient estimés à 609 696 euros. Des hésitations apparaissaient dans la rédaction des
dispositions contractuelles relatives aux ordres de reversement et aux remises gracieuses. Les
prérogatives du CNASEA en la matière avaient évolué au fil du temps. Les clauses de la
convention relatives au reversement des indus avaient été remaniées sur ce point presque
chaque année. La décision de remise gracieuse, déjà en 1996, puis en 2002, appartenait en
dernier ressort au CNASEA, alors qu’en 1999, le conseil régional décidait et notifiait aux
débiteurs. Quant aux admissions en non valeur, il n’existait aucune prérogative exclusive de
l’assemblée. Pour ce qui est des sommes en cause, les services de la région avaient indiqué
qu’en 2000, les remises gracieuses représentaient 7 839 € et les admissions en non-valeur
50 151 €.
¾
Les suites données à cette observation
La chambre avait considéré que lorsque le directeur du CNASEA gère les fonds des
prestations qu’il exécute pour le compte de la région, il n’a pas compétence pour consentir des
remises gracieuses ou des admissions en non-valeur au nom de la collectivité sur des sommes
payées à tort ou non recouvrées.
La convention qui lie le CNASEA à la région est une
convention de mandat par laquelle la région ne confie au CNASEA que la gestion du
paiement de ses interventions au titre de la formation professionnelle. Le président du
conseil régional conserve ses prérogatives d’ordonnateur principal, d’autant que, comme
le spécifie la convention, les sommes admises en remise gracieuse ou en non-valeur ainsi
que les frais de poursuite non recouvrés sont à la charge du conseil régional
.
Un cahier des charges a été élaboré par la région pour procéder à une consultation
préalable à la passation d’un marché de service relatif à la gestion du financement des
programmes de formation professionnelle et d’apprentissage, d’aides à l’emploi et de mobilité
internationale. Le premier marché, notifié le 29 mars 2004, a pris la forme d’un marché
négocié sans mise en concurrence signé avec le CNASEA pour une durée d’un an. Le second,
également d’une durée d’un an, a pris cette fois la forme d’un marché sur appel d’offres ouvert
et a été attribué au CNASEA. Le dernier en date, notifié au CNASEA le 20 janvier 2006, est un
marché à bons de commandes conclu pour une durée d’un an, reconductible trois ans (2006 à
2009 inclus). Les dispositions relatives aux remises gracieuses et admissions en non-valeur
figurent à l’article 4.5.2. du CCAP.
Pour les demandes de remise gracieuse, le conseil
régional arrête sa décision sur la base des données du titulaire du marché. L’attributaire
doit également informer tous les quatre mois le conseil régional des nécessités
d’admission en non-valeur. La délibération relative au budget primitif pour 2006 prévoit,
non seulement d’habiliter le président du conseil régional à signer ce marché avec le
52/135
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CNASEA, mais aussi de soumettre à la CP les demandes de remises gracieuses et
d’admission en non-valeur, instruites par lui
.
6.1.
La région comme instance de coordination des acteurs de la
formation professionnelle
Après réalisation d’entretiens avec plusieurs structures externes au conseil régional, la
chambre a constaté que la région s’impose assez bien comme instance de coordination des
acteurs publics et des partenaires sociaux dans ce domaine.
6.1.1. Le conseil économique et social régional (CESR)
Le CESR est une assemblée consultative du conseil régional. Composée de
65 membres, l’assemblée du conseil réunit des membres d’organismes représentatifs de la vie
socioprofessionnelle régionale (chambres consulaires, associations, syndicats de salariés,
organismes patronaux, etc.). Ils sont désignés pour siéger au CESR par leur organisme
d’attache, pour un mandat de six ans renouvelable. Ses travaux (avis, saisines et autosaisines)
donnent lieu à des recommandations visant à éclaircir les choix du conseil régional.
Le 26 octobre 1999, le CESR a validé à l’unanimité les orientations pour la période
2000-2005 des politiques d’éducation et de formation dans le cadre du schéma prévisionnel
des formations et du plan régional de développement des formations.
Compte tenu des enjeux financiers de la politique de formation professionnelle et
d’apprentissage, la chambre relève que le conseil économique et social régional (CESR) a
joué un
rôle plutôt modeste
depuis dix ans en matière de formation professionnelle. Il a
publié seulement
deux rapports
sur ce secteur d’intervention
depuis 1998
, portant tous deux
sur l’alternance :
-
L’alternance, un sésame pour la vie active
(autosaisine de 2006, rapport de janvier 2007) ;
-
Formation professionnelle : l’alternance en questions
(autosaisine de mai 2001, rapport de
2002).
En sus de ces deux rapports, le CESR s’est prononcé chaque année à l’unanimité sur le
budget primitif de la politique de formation professionnelle et d’apprentissage. Un consensus
assez large règne entre les membres du conseil sur ce sujet. La chambre note toutefois que
dans son avis du 24 janvier 2005 sur le budget primitif pour 2005, le CESR invitait la région à
dresser un état des lieux et à évaluer la VAE en Franche-Comté ; il souhaitait, par ailleurs,
être informé du suivi des promotions sortant des dispositifs d’apprentissage.
Aucune
évaluation globale de la politique de validation des acquis n’a été réalisée et il n’existe
toujours pas de suivi à moyen terme des élèves sortis des CFA de la région
. Dans son avis
du
12 décembre 2005,
le
CESR
s’inquiétait
du
taux
de
rupture
des
contrats
d’apprentissage qui s’élevait à 25 %
, sans que le conseil régional ait véritablement cherché
à analyser les causes de ce phénomène. L’avis du 21 mars 2006 relevait que sur les 16 des 57
projets retenus par la région et les autorités académiques, deux seulement concernaient des
sections relevant du secteur tertiaire. Il est vrai que les filières industrielles sont le creuset
historique de l’apprentissage ; il est néanmoins étonnant que
le tertiaire représente une part
peu importante de l’offre d’apprentissage en région
, alors que la moindre tertiarisation de
la Franche-Comté avait été mise en évidence par la SEF 2010. Dans ce même avis, le CESR
appelait de ses voeux une actualisation des «
statistiques sur les taux de rupture des contrats
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d’apprentissage, par niveau et par filière, pour en faire un élément de pilotage décisionnel
».
Le CESR encourage aussi la signature de contrats d’objectifs professionnels et une meilleure
connaissance des besoins des branches professionnelles ; ce dernier point ne constitue pas le
point fort de la région mais le problème renvoie d’abord aux branches elles-mêmes.
Si l’évolution des taux de rupture des contrats d’apprentissage est une réelle
préoccupation du service apprentissage, cet indicateur n’est pas pour autant devenu un
outil de pilotage décisionnel.
De manière analogue,
les recommandations du CESR sur la
nécessité de développer les formations tertiaires en apprentissage sont restées peu
suivies d’effets
. Si la région reste naturellement libre de ne pas donner suite aux avis du
CESR, il y a lieu de le regretter lorsque ces avis non suivis d’effets semblent pertinents.
En conclusion, la chambre constate que les avis du CESR sur la formation
professionnelle et l’apprentissage sont généralement consensuels et peu prescriptifs.
6.1.2. Les chambres consulaires
Les chambres consulaires – en particulier les chambres de métiers et de l’artisanat
(CMA) et les chambres de commerce et d’industrie (CCI) – sont de réels correspondants de la
région, y compris par le truchement des chambres consulaires régionales (chambre régionale
de commerce et d’industrie [CRCI] et, dans une moindre mesure, chambre régionale de
métiers et de l’artisanat). Ces organismes ont joué un rôle actif au cours de l’élaboration de la
SEF 2010. Toutefois, ils ne peuvent pallier l’incapacité des branches professionnelles à
prévoir de manière quantifiée les besoins à moyen terme dans la plupart des filières
professionnelles, ce qui complexifie l’exercice de programmation sur lequel repose le plan
régional de développement des formations professionnelles. De plus, le document de
réflexion de la CRCI sur la SEF 2010, en date de février 2006, proposait notamment de
«
conforter les formations performantes débouchant sur l’emploi et sur un placement rapide
en entreprise
» (p. 2).
Le fait de financer plus de formations préqualifiantes que de
formations qualifiantes pour les demandeurs d’emploi ne va pas vraiment dans le sens
souhaité par les acteurs consulaires
.
6.1.3. La COPIRE
En vue de contribuer à améliorer la situation de l’emploi, des commissions paritaires
de l’emploi ont été créées par l’accord national interprofessionnel du 10 février 1969 sur la
sécurité de l’emploi. Elles réunissent des représentants du MEDEF, de la confédération
générale des petites et moyennes entreprises (CGPME), de la confédération française
démocratique du travail (CFDT), de la confédération générale du travail - Force ouvrière
(CGT-FO), de la confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC), de la
confédération française de l'encadrement - confédération générale des cadres (CFE-CGC) et
de la confédération générale du travail (CGT).
La commission paritaire interprofessionnelle régionale de l’emploi (COPIRE) de
Franche-Comté n’a pas joué de rôle significatif au cours de la période sous revue.
La région
s’appuie
assez
peu
sur
cette
instance ;
un
projet
de
contrat
d’objectifs
interprofessionnels, assez avancé dans sa rédaction, a été abandonné par la majorité élue
aux élections régionales de 2004
.
Des contrats d’objectifs ont néanmoins été signés avec
les branches professionnelles les plus structurées, disposant de relais régionaux
. Ces
contrats sont d’importance inégale : au titre du contrat d’objectifs professionnels BTP, seuls
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43 250 euros étaient prévus pour des actions en 2006, cofinancés à hauteur de 15 137 euros
par la région.
L’amélioration de la
concertation entre la région et les partenaires sociaux
semble
indispensable ; elle
appelle une meilleure écoute de la part de la région, mais également
une certaine régionalisation de l’organisation des syndicats
, dont la l’organisation est plus
sectorielle que territoriale. Il n’est pas possible de parler aujourd’hui de dialogue social
régional, en particulier à cause de l’organisation par branche des syndicats.
En réponse au rapport d’observations provisoires, l’ordonnateur en fonction a fait
valoir que «
cette commission paritaire interprofessionnelle ne se réunit pas à l’initiative de
la région et [
souligné
] qu’elle joue depuis un an un rôle plus actif
».
6.1.4. Le CCREFP : un comité ressuscité après une mise en sommeil de
deux ans
Le comité de coordination régional de l’emploi et de la formation professionnelle
(
CCREFP
)
n’a pas joué de rôle significatif au cours de la période sous revue. Il ne s’est
pas réuni entre 2004 et début 2007
, malgré une lettre du président du conseil régional au
préfet de région en date du 13 septembre 2004 annonçant l’accord de la collectivité pour
l’organisation d’une séance d’installation. Le CCREFP se réunit de nouveau depuis l’année
2007. Plusieurs commissions thématiques ont été créées : « formation professionnelle et
apprentissage », « certification professionnelle et validation des acquis », « insertion des
travailleurs handicapés et des personnes en difficulté » et « emploi et anticipation des
mutations économiques ». Les partenaires n’ont pas formellement prévu de commission
susceptible de réfléchir aux problèmes de l’orientation et de l’information, comme l’article
L. 910-1 du code du travail en ouvre la possibilité. Le secrétariat du CCREFP est aujourd’hui
assuré par EFIGIP (cf.
infra
).
Il peut être rappelé que l’article L. 214-13 du code du travail dispose dans son VI, que
«
dans le cadre de son plan régional de développement des formations professionnelles,
chaque région arrête annuellement un
programme régional d’apprentissage et de formation
professionnelle continue
, après
avis du comité de coordination régional de l’emploi et de la
formation professionnelle
».
Cette disposition n’a pas été respectée
de 2004 à 2006.
6.1.5 La transformation en 2007 du centre de développement des
ressources sur l’emploi en groupement d’intérêt public et les différents
rôles joués par cette structure
Jusqu’à la fin de l’année 2007, l’observatoire régional de l’emploi et de la formation
(OREF) et le centre d’animation, de ressources et d’information (CARIF) étaient intégrés
dans le centre de développement des ressources sur l’emploi (CEDRE Franche-Comté).
Faisait également partie de ce centre la mission d’information régionale sur l’exclusion
(MIRE), ce qui permet à cette structure de développer une vision transversale emploi-
insertion-formation. Lui était auparavant rattaché Franche-Comté amélioration des conditions
de travail (FACT).
En 2007, ces organismes prévus par la réglementation n’apparaissaient plus en tant
que tels dans l’organigramme du CEDRE qui privilégiait une approche par unités
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fonctionnelles : études et évaluation, valorisation et appui à la mise en oeuvre des politiques
régionales et recherches documentaires.
L’indépendance de cette association n’était jusqu’au second semestre 2007
qu’imparfaitement garantie. Le rapport de l’Inspection générale de l’administration,
commandé par le nouvel exécutif de la collectivité élu en mars 2004, avait d’ailleurs évoqué
en 2006 un risque de gestion de fait. La chambre note que le conseil régional (délibération
07AP.62 du 19 octobre 2007) a pris en compte cette critique en dissolvant l’association loi
1901 et en créant un groupement d’intérêt public
– Emploi, formation
,
insertion GIP
(EFIGIP)
– reprenant ses compétences. Ce groupement voit sa présidence confiée
alternativement à un représentant de l’État et au vice-président du conseil régional chargé de
la formation professionnelle. L’État et la région en sont donc les deux membres fondateurs ;
d’autres collectivités de la région peuvent également intégrer ce GIP.
Le CEDRE a eu l’occasion de travailler sur les secteurs en tension et les secteurs
porteurs en Franche-Comté, assez tardivement par rapport à la SEF 2010. Le CEDRE a joué
un rôle important dans l’élaboration de la SEF 2010 ; il a, en particulier, réalisé un état des
lieux de l’offre de formation initiale et continue en Franche-Comté, adopté par la commission
permanente du conseil régional le 25 février 2005.
6.1.6. Le rectorat de l’académie de Besançon
Le rectorat d’académie a joué un rôle actif lors de la préparation du PRDF et surtout
du schéma des formations (SEF 2010). Chaque année, il est complètement associé à la
préparation de la rentrée scolaire, aux côtés des services de la région, afin de veiller en
particulier à la cohérence de la carte des lycées professionnels avec celle des centres de
formation d’apprentis (CFA).
En dépit du travail réalisé en commun par le rectorat et la région, le choix assumé de
la collectivité territoriale d’utiliser la carte des formations initiales à des fins d’aménagement
du territoire n’est pas synonyme d’une économie de moyens. Ainsi que l’indique le CCTP du
Directrice
Pôle administration
Une assistante de gestion
Un agent administratif
UF Études &
évaluation
Un référent emploi-économie
Une chargée d’études
Une assistante d’études
Un gestionnaire de base de
données
Un chargé d’études
UF Appui à la mise en
oeuvre des politiques
régionales
Un référent accueil-
information
Trois personnes chargées de
valorisation de l’information
UF Recherches
documentaires
Un référent insertion
Deux documentalistes
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Région de Franche-Comté
marché de mandat de maîtrise d’ouvrage n° CRFC 07-00-003,
la région se caractérise par
des «
lycées professionnels, de petite taille, parfois peu éloignés les uns des autres
» qui
font que «
la Franche-Comté est l’une des régions de France où l’on compte le plus de m²
à l’élève
»
(p. 6/33). Au 31 décembre 2006, la région, qui accueille par exemple
deux écoles
nationales de l’industrie laitière
(sur les six écoles nationales) distantes de 70 km l’une de
l’autre, comptait ainsi 1 279 606 m² de surface hors oeuvre brute (SHOB) pour ses lycées, ce
qui place la collectivité parmi celles dont la SHOB rapportée au nombre d’élèves est la plus
élevée.
6.1.7. La coordination avec les branches professionnelles
Des contrats d’objectifs professionnels (COP) ont été signés avec plusieurs branches
professionnelles au cours de la période sous revue : transports logistiques, métallurgie,
métiers de bouche, service de l’automobile, plasturgie, agroalimentaire, BTP, soins aux
personnes, sport et animation, forêt ou encore métiers de la culture. Ces contrats permettent
de fait de dégager des priorités pour ces différents secteurs d’activités.
6.1.8. La prise en compte par la région des problématiques sectorielles,
infrarégionales, interrégionales et transfrontalières
S’il reste l’exception, le
niveau interrégional
fait parfois l’objet d’actions
coordonnées. Ainsi, en 2007, la région Franche-Comté a formé avec les régions Alsace,
Bourgogne, Champagne-Ardenne et Lorraine (soit les régions dites du « Grand Est ») un
groupement de commandes pour désigner un prestataire appelé à rédiger une étude
interrégionale sur les besoins en professionnels qualifiés des régions du Grand Est dans
certaines professions paramédicales
6
. Ces collectivités territoriales souhaitent s’appuyer sur le
futur rapport pour créer éventuellement des instituts interrégionaux pour des filières peu
représentées dans le Grand Est. Il est toutefois évident que la concertation entre les exécutifs
est beaucoup plus simple en phase d’études que lorsque se posera éventuellement la question
des implantations.
Les
problématiques transfrontalières
(formation de Franc-Comtois qui vont ensuite
travailler en Suisse) représentent une
réelle préoccupation des élus
au cours de la période
mais ne se traduisent pas par des actions concrètes : les
services de la collectivité
restent
relativement dépourvus de moyens d’action
face aux aléas de la liberté d’installation des
travailleurs. En 2007, la collectivité a mené une réflexion sur la création d’une plateforme
transfrontalière, en concertation avec les acteurs locaux français et suisses.
Le CEDRE (aujourd’hui EFIGIP) s’appuie sur les
acteurs infrarégionaux
dans le but
de proposer une analyse territoriale assez fine des problématiques de formation, d’emploi et
d’exclusion. Pour ce qui est de la politique de formation professionnelle, la prise en compte
des problématiques infrarégionales par la région intervient au premier chef grâce au travail
des délégués territoriaux qui sont souvent sur le terrain et par le biais des élus.
6
Audioprothésiste,
diététicien,
ergothérapeute,
orthophoniste,
orthoptiste,
pédicure
podologue
et
psychomotricien.
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6.2.
La stratégie régionale : la SEF 2010
Le vice-président du conseil régional en charge de la formation professionnelle estime
que la politique de formation professionnelle doit être évaluée à l’aune de l’insertion dans le
monde économique et la société. Cet objectif est partagé par les services de la collectivité.
¾
Rappel des dispositions légales et choix de la région Franche-Comté
Le plan régional de développement des formations professionnelles (
PRDF
) est un
outil de programmation
en matière de formation professionnelle, institué par la loi
quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l’emploi et à la formation
professionnelle (pour les jeunes) et par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la
démocratie de proximité (pour les adultes). L’article 11 de la loi du 13 août 2004 relative aux
libertés et responsabilités locales prévoit la conclusion de
conventions annuelles
d’application du PRDF
, signées par l’État, la région et les autorités académiques
(établissements d’enseignement du second degré, établissements d’enseignement et de
formation professionnelle agricole, établissements relevant du ministère chargé des sports).
Cet article a également prévu le
rattachement des formations sanitaires et sociales au
PRDF
.
Cet exercice de réflexion stratégique vise donc à identifier à moyen et long terme les
priorités de la région, fixer des objectifs et, autant que faire se peut, mettre en place des
indicateurs afin d’évaluer le précédent cycle d’orientations stratégiques.
Force est de constater que
cet exercice est resté lettre morte durant une longue
période en Franche-Comté
. En effet, depuis l’adoption du plan régional des formations
professionnelles des jeunes (PRDFJ) par le conseil régional le 17 novembre 1995 (fixant des
objectifs à trois ans) et de son successeur en 1999, aucun document d’orientations générales
n’a déterminé les grandes orientations fixées aux services de la région dans le domaine de la
formation professionnelle avant l’année 2007 (même si, de fait, prévaut une assez grande
continuité dans les orientations de cette politique). Seul un schéma prévisionnel des
formations en collèges, lycées et EREA (qui ne vaut pas PRDF) a été adopté par l’assemblée
en novembre 2002.
Les travaux d’élaboration du nouveau PRDF ont véritablement commencé en
décembre 2004 par la tenue d’assises régionales de la formation professionnelle, rassemblant
plus de 600 personnes. En 2005, ont été constitués dix ateliers thématiques (en fait sept, dont
trois étaient dédoublés), cinq ateliers territoriaux et dix rencontres et ateliers sectoriels, soit
vingt-cinq ateliers au total. En deux ans, ce sont quelque 1 500 personnes qui ont participé
aux débats préalables à l’élaboration du schéma. Faute de réunion, le comité de coordination
régional de l’emploi et de la formation professionnelle n’a pas émis d’avis sur le document.
L’assemblée plénière du conseil régional a décidé le 17 octobre 2005 d’intégrer au
sein d’un document unique – la
stratégie éducation formation 2010 (SEF 2010)
– le plan
régional de développement des formations professionnelles (
PRDF
) et le schéma prévisionnel
des formations en lycées et collèges (
SPF
), ce qui semble satisfaisant (il ne s’agit pas d’une
initiative isolée).
Ce document unique a été adopté par l’assemblée plénière le
13 novembre 2006
. D’un point de vue organisationnel, la réalisation de ce document a été
pilotée par le
service « organisation des formations »
qui est rattaché non à la délégation
économie et développement des compétences, mais à la délégation éducation, recherche et
58/135
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culture. Bizarrement, c’est pourtant le vice-président en charge de la formation
professionnelle qui a présenté ce dossier aux autres conseillers régionaux ; c’est peut-être ce
qui permet d’expliquer les raisons pour lesquelles la fusion des deux documents n’est pas
parfaitement harmonieuse.
La stratégie éducation formation est articulée autour de quatre axes :
1)
Favoriser la montée en qualification et le développement continu des compétences ;
2)
Sécuriser les parcours de formation et les parcours professionnels ;
3)
Favoriser la mise en démarche de projets des territoires, la mise en réseau des
ressources de formation […] et l’innovation dans les lieux de formation ;
4)
Clarifier, optimiser, anticiper, faire des choix et développer les partenariats.
Hors charges de personnel
, très difficiles à chiffrer, le
coût d’élaboration
de ce
schéma s’est élevé à
125 815,26 euros
, dont 73,20 %, soit
92 092 euros
, ont servi à
rémunérer le
cabinet d’étude
retenu par la région pour l’accompagner dans sa démarche (voir
annexe 7
).
Les
principaux constats
mis en avant dans le document sont :
-
la fragilité de l’économie franc-comtoise, en particulier dans sa dimension industrielle ;
-
le manque de notoriété de l’agriculture et de l’agroalimentaire franc-comtois ;
-
un déficit migratoire pour la tranche d’âge des 20-29 ans (Alsace, Bourgogne, Rhône-
Alpes et Paris) ;
-
l’importance des départs à la retraite, dans un contexte où certains métiers sont déjà en
tension : mécanique, industrie et réparation automobiles ;
-
la nécessité de sécuriser les parcours professionnels.
En sus des efforts de mise en réseau des ressources et d’évaluation des politiques
menées, les
actions prioritaires
visaient à renforcer :
-
les actions de formation en lien avec les pôles de compétitivité ;
-
les accompagnements à la diversification du secteur industriel ;
-
les programmes liés aux secteurs structurants (les filières de métiers concernées n’ont
pas été précisément définies) ;
-
les formations en lien avec le développement durable ;
-
la professionnalisation des métiers des services à la personne ;
-
l’accompagnement de l’économie sociale et solidaire ;
-
les démarches transfrontalières de coopération ;
-
les dispositifs qualifiants de premier niveau ;
-
l’accès aux niveaux supérieurs ;
-
les accompagnements au développement des compétences ;
-
le dispositif de VAE.
Le travail de réflexion a associé un
grand nombre d’intervenants
, dans différents
lieux de la région. On peut toutefois regretter :
-
que
les problématiques et les enjeux des très petites entreprises
(en termes de
formation des chefs d’entreprises en particulier), prégnants dans la région, n’aient pas
fait l’objet d’actions concrètes et innovantes ;
59/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
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-
que
manquent des éléments de prospective sur les métiers porteurs et les métiers
en tension
: ces éléments qui avaient vocation à venir nourrir la stratégie ne sont
intervenus qu’en 2008 ; les travaux y afférents, confiés à EFIGIP, devaient être utilisés
pour l’élaboration du programme régional de formation et pour les concertations
territoriales sur la carte des formations, qui ont débuté en mai 2008 ;
-
que le
problème de l’orientation des jeunes
n’ait pas été davantage identifié et
discuté ;
-
que les besoins de main-d’oeuvre dans le
secteur des services
n’aient pas fait l’objet
d’actions concrètes, nonobstant l’organisation d’un atelier dédié lors de la préparation
de la stratégie, dans une région qui est certes la plus « industrielle » de France mais où
les services représentent le premier secteur d’activité ; ce n’est que le 26 mai 2007 que
la CP du conseil régional a attribué une subvention à la CRCI pour réaliser une étude
sur la demande de services en Franche-Comté ; une étude sur les besoins de
recrutement à l’horizon 2010 pour des formés aux niveaux LMD (licence, master,
doctorat) dans les carrières du tertiaire supérieur a également été confiée à EFIGIP.
¾
Articulation de la SEF 2010 avec le SRDE
La SEF 2010 et les orientations et les objectifs retenus dans le schéma régional de
développement économique (SRDE) sont
globalement bien articulés
, ce qui peut être
expliqué par le fait que formation professionnelle, apprentissage et développement
économique relèvent d’une même délégation de la région.
¾
Des indicateurs foisonnants et perfectibles, des objectifs pertinents
mais manquant de « lisibilité » et auxquels aucune cible chiffrée
n’est associée
La chambre relève la qualité globale de ce document mais souligne sa dimension
faiblement prescriptive, aucun objectif quantifié n’étant retenu dans le PRDF. C’est par
exemple le cas des chéquiers création services formation pour les « micro-créateurs » (p. 23
de la SEF 2010). La chambre a bien conscience que la stratégie n’est pas opposable aux tiers,
mais ce fait n’est pas de nature à expliquer la dimension peu opérationnelle de la SEF 2010.
Les indicateurs de la SEF 2010 sont foisonnants et aucune valeur cible ne leur est
associée, ce qui limite considérablement l’intérêt de tels indicateurs. On dénombre quelque
124 indicateurs
dans ce document, dont :
-
16
au titre de l’accompagnement et de l’anticipation des « mutations économiques » ;
-
16
au titre des actions destinées à conforter l’image de la Franche-Comté ;
-
10
indicateurs pour développer une culture éducation-formation-emploi et le
renforcement des partenariats ;
-
10
indicateurs destinés à mesurer le recul de la non-qualification ;
-
18
indicateurs afférents à l’objectif d’élévation du niveau de formation ;
-
11
indicateurs appelés à rendre compte du développement de la sécurisation des
parcours professionnels ;
-
5
indicateurs sur la mise en projet des territoires sur les questions d’éducation, de
formation et d’emploi ;
60/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
-
6
indicateurs relatifs à l’équilibre des formations sur le territoire franc-comtois ;
-
8
indicateurs portant sur la mise en commun de ressources et l’innovation au sein des
organismes de formation ;
-
9
indicateurs sur l’accueil, l’information et le conseil ;
-
10
indicateurs
sur l’observation en réseau et la veille permanente ;
-
5
indicateurs sur l’évaluation permanente de la qualité et de la performance des
dispositifs de formation.
Dans l’absolu, le nombre des indicateurs retenus par l’institution paraît élevé, d’autant
que plusieurs d’entre eux se décomposent en sous-indicateurs. Ainsi, la part des garçons et
des filles dans différentes formations choisies comme révélatrices du degré de mixité est
appelée à être suivie de manière relativement dispersée (« 1
re
S, 1
re
L, 1
re
industrielle,
formations des services aux personnes, bac professionnel, BTS et DUT industriels, CPGE
scientifiques, écoles d’ingénieurs… ») ; un échantillon assez large est retenu pour la part des
élèves, apprentis et étudiants d’origine étrangère.
La chambre considère que la définition
d’un nombre plus restreint d’indicateurs
(de l’ordre d’une vingtaine ou d’une trentaine) serait plus pertinent pour piloter la
politique de formation professionnelle
en fonction de priorités mieux définies, et que des
cibles chiffrées devraient être associées à chaque indicateur. Une telle orientation permettrait
aux élus et aux services d’apprécier véritablement la performance de la région et de ses
partenaires dans ce champ d’action. La chambre prend acte d’un début d’amélioration dans la
mesure où, selon les précisions apportées par l’ordonnateur en fonction dans sa réponse au
rapport d’observations provisoires, «
la région s’est […] assignée comme objectif de
simplifier les indicateurs et de les réduire de 124 à une cinquantaine dès 2008. Pour ce
travail de rationalisation et de simplification, elle s’appuie sur l’expertise d’EFIGIP
».
Nombre d’indicateurs
ne paraissent
pas très pertinents
; c’est vrai en particulier
pour des indicateurs de mise en oeuvre : nature de la diffusion des TIC, mise en place de
groupes de travail, nombre de contrats d’objectifs signés avec les espaces jeunes, nombre
d’accords cadres signés avec les autres structures, etc.
La propension marquée à retenir comme indicateurs ce qui n’est finalement qu’un
ensemble d’actions (cf. par exemple les indicateurs « réalisations d’actions : savoirs citoyens,
réussite scolaire, bien commencer, etc. », « mise en place de formations dans les territoires à
besoins spécifiques ») traduit
un écart entre ce que devrait être une véritable stratégie et
des éléments qui ne font finalement que traduire l’exercice effectif d’une compétence
régionale
.
À rebours de l’effet de dilution de certains indicateurs, d’autres indicateurs de mise en
oeuvre restent assez flous et difficiles à appréhender, et ne permettront que malaisément de
traduire ou d’objectiver des faits précis dans une optique d’évaluation, dans laquelle la région
souhaite explicitement s’inscrire : c’est le cas, par exemple, de l’indicateur « structuration du
secteur santé-social ». La mise en place d’un tableau de bord commun et d’« indicateurs
généraux de suivi de la SEF 2010 », envisagé p. 77 de ce dernier document, a été ajournée,
alors que ce tableau de bord aurait dû constituer un élément essentiel de la stratégie.
En outre, certains indicateurs renvoient à des éléments que ne maîtrise pas ou que
maîtrise mal la région : c’est ainsi le cas de la mise en place d’observatoires de branches au
61/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
niveau régional, d’accords de partenariat entre secteurs professionnels, groupements
d’entreprises et organismes de formation.
Par ailleurs, la chambre regrette que dans le cadre de la préparation du nouveau PRDF,
la réflexion sur les métiers en tension et sur les filières porteuses n’ait pas été plus avancée.
Cet exercice aurait pu permettre de dégager des priorités plus tranchées dans le maquis des
défis énumérés dans le document régional. Ce n’est qu’à titre ponctuel que le conseil régional
s’est engagé à mesurer «
l’impact sur le recrutement des formations recrutant difficilement et
sur l’accès aux emplois en tension
».
6.3.
La région comme financeur de la formation professionnelle
Lors de son
précédent contrôle
, la chambre avait observé qu’investissement et
fonctionnement confondus, les dépenses par habitant de formation professionnelle de la
région étaient passées de 159 F (24,44 €) en 1993 à 317 F (48,33 €) en 1999 (3
e
rang des
régions françaises), puis 325 F (49,55 €) en 2000 (1
er
rang), rappel étant fait que la Franche-
Comté fut l’une des premières à prendre en charge la totalité de la compétence « jeunes » lors
de la promulgation de la loi quinquennale du 20 décembre 1993. En matière d’investissement,
la Franche-Comté faisait partie des premières régions françaises pour sa part de budget
consacré à la formation professionnelle : 3
e
rang en 1999 et 5
e
rang en 2000.
Le conseil régional participait aux frais d’installation de délégués territoriaux
7
dans les
aires de projets et prenait déjà en charge les frais de gestion du CNASEA (de l’ordre de 1 %
du budget de fonctionnement). Sur la période 1993-1999, les actions de formation
représentaient
60,6 %
des
dépenses
et
l’apprentissage
34,6 % ;
les
dépenses
de
fonctionnement étaient couvertes à 64,4 % en moyenne par des recettes externes (État :
48,4 %, Europe : 13,4 % et entreprises : 2,2 %, notamment).
La chambre avait relevé des écarts importants entre les actions prévues et celles
réalisées, tant en nombre de stagiaires qu’en heures de formation et avait en conséquence
invité la région à améliorer la définition des besoins et des projets. Toutefois, les services de
la région estimaient que les coûts globaux effectifs étaient relativement proches des coûts
prévisionnels, en raison des « adaptations » effectuées au fil de l’eau, témoignant d’après eux
de la capacité d’adaptation du système.
Depuis 2003, dernier exercice examiné au titre du précédent contrôle, les programmes
de formation professionnelle font l’objet d’un appel à projets, passé dans le cadre de
l’article 30 du code des marchés publics ; l’appel à projets est lancé environ 18 mois avant la
fin de la période de référence. Par ailleurs, les services de la région ont essayé d’améliorer la
réactivité des dispositifs de formation grâce à des adaptations en cours de programme et des
modifications de la structure du programme depuis 2003, dans un contexte délicat dans la
mesure où le public de la formation professionnelle est parfois assez « volatile », notamment
en pré qualification.
En euros par habitant, la Franche-Comté consacre plus de ressources financières
que les autres régions
françaises à la politique de formation professionnelle et
d’apprentissage.
7
A l’époque, ces agents n’étaient pas des agents de la région.
62/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
L’implication de la région dans le domaine de la formation professionnelle et de
l’apprentissage est en effet plus forte que celle de ses homologues métropolitaines.
En
pourcentage des dépenses totales
(fonctionnement et investissement)
, elle se positionne
entre le 2
e
et le 4
e
rang des régions françaises entre 2002 et 2006
. Le différentiel est
particulièrement marqué avec les moyennes nationales.
L’effet de taille n’explique que
partiellement ce constat
, d’autres régions de taille modeste (Limousin, Auvergne, Corse)
étant dans le dernier tiers des régions les plus interventionnistes, cependant que des régions
plus peuplées (Bretagne, Pays de la Loire, Bourgogne) se caractérisent par une implication
comparable à celle de la région Franche-Comté.
Rang
2002
2003
2004
2005
1
PdeL
20,7%
PdeL
21,1%
PdeL
26,5%
PdeL
28,4%
2
BN
18,2%
FC
20,7%
FC
23,6%
HN
26,3%
3
FC
18,0%
HN
19,8%
PC
22,6%
Br
22,7%
4
HN
17,8%
PC
19,6%
HN
22,2%
FC
22,4%
5
PC
17,7%
Ce
18,0%
BN
21,2%
BN
21,4%
6
Ce
14,6%
Aq
17,7%
Ce
20,0%
Bo
21,1%
7
LR
14,4%
BN
16,9%
Br
19,1%
PC
21,0%
8
Aq
14,3%
Br
16,6%
Aq
17,8%
Ce
20,2%
9
CA
14,0%
Pi
16,0%
Bo
17,6%
Pi
20,0%
10
Pi
13,8%
MP
15,4%
LR
17,3%
Aq
19,8%
11
Br
13,7%
IdF
15,2%
CA
17,0%
MP
19,0%
12
RA
13,4%
PACA
15,0%
Pi
17,0%
LR
18,3%
13
PACA
13,3%
CA
14,5%
IdF
16,7%
PACA
17,8%
14
IdF
12,5%
Bo
13,7%
Lo
16,4%
Al
17,5%
15
Bo
12,2%
LR
13,5%
RA
16,2%
Lo
17,4%
16
MP
11,5%
Li
13,3%
Li
16,0%
CA
16,9%
17
Li
11,4%
NPC
13,1%
PACA
15,6%
Li
16,9%
18
Lo
11,1%
Lo
12,5%
MP
15,3%
IdF
16,5%
19
NPC
10,9%
Al
12,3%
NPC
13,3%
RA
16,1%
20
Au
10,2%
RA
11,4%
Al
12,9%
NPC
15,5%
21
Al
9,3%
Au
9,4%
Au
12,7%
Au
13,7%
22
Co
2,7%
Co
3,3%
Co
4,4%
Co
3,1%
13,5%
14,8%
17,1%
18,7%
13,3%
14,9%
17,1%
18,3%
14,5%
14,7%
16,5%
15,7%
13,4%
14,9%
17,0%
18,2%
Dépenses totales de FORMATION PROFESSIONNELLE
en % des dépenses totales
Métropole (hors IDF)
Métropole
Régions Outre-mer
France entière
DGCL : les finances des régions
En euros par habitant, la Franche-Comté occupe le 1
er
rang en 2002 et 2003, le
2
e
rang en 2004 et le 3
e
en 2005
. L’ensemble des régions voit ses dépenses fortement
progresser entre 2002 et 2005 ; pour la Franche-Comté, qui partait d’un niveau déjà élevé,
l’augmentation est de 20,5 euros par habitant. En 2005, la Franche-Comté dépense 17 euros
de plus que la moyenne métropolitaine (contre 15,90 euros en 2002).
63/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
2002
2003
2004
2005
1
FC
50.5
FC
56.3
Co
71.9
HN
83.1
2
HN
50.2
Co
54.9
FC
67.0
PdeL
72.7
3
PdeL
48.6
PC
51.1
HN
64.4
FC
71.0
4
BN
46.9
PdeL
48.7
PC
62.1
BN
65.7
5
Co
46.4
HN
47.6
PdeL
61.6
Pi
64.9
6
PC
43.3
BN
47.4
BN
58.9
Bo
63.2
7
CA
40.2
Ce
45.4
Ce
55.6
Li
61.9
8
Ce
39.9
Li
43.0
CA
53.5
Al
60.1
9
Pi
39.2
Pi
42.0
Li
52.3
Ce
59.3
10
Aq
37.7
MP
41.7
Pi
48.3
PC
57.8
11
Li
35.4
CA
40.6
Au
44.2
Co
57.1
12
RA
35.1
Aq
40.1
Br
44.2
CA
57.0
13
Br
32.6
Br
37.3
MP
42.9
MP
54.2
14
LR
32.2
PACA
37.1
Bo
42.6
PACA
52.9
15
NPC
30.8
NPC
35.9
RA
42.3
Br
52.4
16
PACA
30.6
IdF
34.4
PACA
42.1
Lo
51.1
17
Au
30.1
Al
33.1
NPC
41.9
Au
50.4
18
Bo
29.9
LR
32.6
IdF
41.6
NPC
50.1
19
IdF
29.8
Au
31.4
Lo
41.6
Aq
49.6
20
MP
27.3
Bo
30.7
Aq
41.1
LR
47.4
21
Al
26.5
Lo
29.0
Al
39.8
IdF
44.8
22
Lo
24.7
RA
27.2
LR
39.6
RA
44.6
35.7
38.5
47.5
56.1
34.6
37.7
46.4
54.0
84.2
89.6
105.5
100.2
36.0
39.1
48.0
55.4
Formation professionnelle continue et apprentissage :
dépenses totales en euros par habitant
Rang
Métropole (hors IDF)
Métropole
Régions Outre-mer
Ensemble des régions
DGCL : les finances des régions
Dans la nomenclature M71, plus précise que la nomenclature M51 à laquelle elle a
succédé en 2005, le chapitre 901 concerne l’investissement et le chapitre 931 le
fonctionnement, avec une ventilation des dépenses entre les services communs, la formation
professionnelle, l’apprentissage et la formation sanitaire et sociale (depuis 2006 pour cette
dernière rubrique).
En 2003, 2005 et 2006, les
dépenses d’investissement
8
, comprenant en particulier les
dépenses d’investissement dans les CFA, se sont maintenues à un niveau comparable ; les
années 2004 et 2005 sont caractérisées par un effort d’investissement accru. Le niveau des
dépenses en euros par habitant place la Franche-Comté dans les toutes premières régions
françaises : au quatrième rang en 2002 et 2003 avec respectivement 2,9 euros et 4,3 euros, au
troisième rang en 2004 avec 3,7 euros par habitant et au premier rang
ex aequo
avec la région
Rhône-Alpes en 2005 avec 3,3 euros par habitant.
Dépenses d'investissement
2002
2003
2004
2005
2006
Dépenses d'investissement totales
3 385 781
5 273 841
4 371 733
3 776 798
3 670 383
Var n/n-1 (%)
55,8%
-17,1%
-13,6%
-2,8%
Base 100
100
155,8
129,1
111,5
108,4
Montants en euros
8
Dans le tableau
supra
, les chiffres sont extraits des comptes administratifs de la collectivité : ils intègrent des
écritures d’ordre d’environ 2 380 euros en 2003 et 231 733 euros en 2004.
64/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
En fonctionnement, le volume des dépenses par domaine d’intervention et des recettes
est présenté dans le tableau suivant.
Dépenses de fonctionnement
2002
2003
2004
2005
2006
VMA
Formation professionnelle (I)
24 495 455
27 736 323
22 376 237
27 514 869
26 043 576
1,54%
Variation N/N-1 (%)
13,2
-19,3
23,0
-5,3
Base 100
100,0
113,2
91,3
112,3
106,3
Apprentissage (II)
18 806 602
19 055 415
32 873 535
38 951 738
42 275 674
22,45%
Variation N/N-1 (%)
1,3
72,5
18,5
8,5
Base 100
100,0
101,3
174,8
207,1
224,8
Formation sanitaire et sociale (III)
7 525 000
13 615 874
Variation N/N-1 (%)
80,9
Services communs (IV)
2 591 851
2 767 858
3 552 822
3 262 118
3 142 296
4,93%
Variation N/N-1 (%)
6,8
28,4
-8,2
-3,7
Base 100
100,0
106,8
137,1
125,9
121,2
Total dépenses I+II+III+IV
45 893 908
49 559 596
58 802 594
77 253 725
85 077 420
16,68%
Variation N/N-1 (%)
8,0
18,7
31,4
10,1
Base 100
100,0
108,0
128,1
168,3
185,4
Dépenses autres secteurs d'intervention (emploi,
mobilité internationale)
7 250 003
8 032 038
12 988 822
0
0
Total dépenses formation apprentissage
sanitaire autres secteurs
53 143 911
57 591 634
71 791 416
77 253 725
85 077 420
12,48%
Total recettes de fonctionnement
30 438 976
32 848 548
43 039 964
49 325 586
54 644 501
15,75%
dont DGD (hors FNDMA mais avec CDA)
21 600 615
23 981 077
34 310 882
41 463 015
43 172 357
18,90%
Montants en euros
VMA : variation moyenne annuelle
FNDMA : fonds national de développement de l'apprentissage
CDA : contribution au développement de l'apprentissage
Les
dépenses de formation professionnelle
stricto sensu
sont restées
globalement
stables
sur l’ensemble de la période sous examen mais ont enregistré un
net retrait en 2004
(baisse de 19,3 %). En 2005, la dépense était de 32,1 euros par habitant en Franche-Comté
(huitième rang des régions françaises ; moyenne métropole de 26,8 euros).
À l’opposé, les
dépenses relatives à l’apprentissage
ont été
multipliées par
2,2 depuis 2002
: +1,3 % entre 2002 et 2003, +72,5 % entre 2003 et 2004, +18,5 % entre
2004 et 2005, +8,5 % entre 2005 et 2006. En 2006, 42,3 millions d’euros ont été consacrés à
l’apprentissage contre 18,8 millions en 2002. Selon des précisions apportées par l’ordonnateur
en fonction dans sa réponse au rapport d’observations provisoires, entre les années scolaires
2002-2003 et 2006-2007, les effectifs d’apprentis ont augmenté de 10,8 %, cependant que les
dépenses de fonctionnement liées à l’apprentissage, hors indemnités versées aux employeurs
d’apprentis, ont augmenté de 27 %. La répartition de ces dépenses a évolué ainsi que suit :
Apprentissage : dépenses de fonctionnement
2002
2003
2004
2005
2006
VMA
Dépenses totales de fonctionnement
18 806 602
19 055 415
32 873 535
38 951 738
42 275 674
22,45%
Indemnité employeurs d'apprentis
0
0
11 225 722
16 841 464
18 392 061
Dépenses hors indemnité employeurs
18 806 602
19 055 415
21 647 813
22 110 274
23 883 613
6,16%
Variation N/N-1 (%)
1,3
13,6
2,1
8,0
Base 100
100,0
101,3
115,1
117,6
127,0
Montants en euros
VMA : variation moyenne annuelle
En 2005, l’apprentissage en Franche-Comté représentait une dépense totale –
investissement et fonctionnement – de 35,8 euros par habitant (données DGCL), ce qui plaçait
la Franche-Comté au 2
e
rang des régions après les Pays de la Loire (moyenne métropole de
26,7 euros). Ce constat s’explique en partie par l’importance de l’apprentissage en Franche-
Comté (2,32 % des apprentis français pour une population régionale représentant 1,87 % de la
65/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
population métropolitaine en 2006), en particulier pour le niveau III qui implique un nombre
d’heures de formation plus important que pour les niveaux IV et V. L’année 2004 a marqué
une rupture par rapport aux années précédentes. En effet,
la prise en charge à partir de 2004
du versement de l’indemnité compensatrice versée aux employeurs d’apprentis a eu un
impact important sur le budget régional de l’apprentissage (+11,2 millions d’euros).
Cette dépense est néanmoins compensée par l’État.
De 2002 à 2006, les dépenses de fonctionnement de la collectivité consacrées aux
services communs ont augmenté de près de 5 % en variation moyenne annuelle.
Depuis 2005, les régions sont compétentes dans le domaine de la formation des
travailleurs sociaux, des professions paramédicales et des sages-femmes, ainsi que pour
les aides afférentes aux étudiants des instituts des formations des travailleurs sociaux
(IFTS). Elles se voient également confier la formation qualifiante des demandeurs d’emplois
adultes en finançant les stages de formation de l’association nationale pour la formation
professionnelle des adultes (AFPA), dont le transfert devrait être échelonné entre 2006 et
2008. La dépense régionale a augmenté de 16,6 millions d’euros en 2006.
De 2002 à 2006, les dépenses de fonctionnement totales de la formation
professionnelle, de l’apprentissage et des formations sanitaires et sociales, auxquelles
s’ajoute le financement des services communs, ont progressé de 85,4 %
. Sur toute la
période examinée, le niveau d’intervention de la région est resté soutenu et constant. Les
comparatifs régionaux, tant en pourcentage des dépenses totales qu’en euros par habitant,
positionnent la Franche-Comté dans le peloton de tête des régions françaises, nonobstant un
glissement relatif en 2005. Selon des précisions apportées par l’ordonnateur en fonction dans
sa réponse au rapport d’observations provisoires, «
le glissement relatif en 2005 de la position
de la Franche-Comté par rapport aux autres régions est le résultat d’une uniformisation de la
comptabilisation des dépenses des régions. […] pour les années antérieures à la mise en
place de la M71, apparaissaient dans le chapitre de la formation et de l’apprentissage des
dépenses liées à la politique économie de la région
». L’ordonnateur en fonction a également
précisé qu’en «
2006, investissement et fonctionnement confondus, les dépenses par habitant
de la région sont de 77,4 M€. La Franche-Comté est au 6
e
rang des régions, derrière la
Basse-Normandie, la Picardie, la Haute-Normandie, le Centre, les Pays de la Loire
» et
qu’en
«
2006,
la
Franche-Comté
dépense
11,7 euros
de
plus
que
la
moyenne
métropolitaine
».
2002
2003
2004
2005
2006
Dépenses totales de formation
professionnelle et apprentissage
en
pourcentage des dépenses totales
18.0%
20.7%
23.6%
22.4%
23.1%
Rang par rapport aux 22 régions
3e
2e
2e
4e
CNC
Dépenses totales de formation
professionnelle et apprentissage
en
euros par habitant
50.5
56.3
67.0
71.0
77.7
Rang par rapport aux 22 régions
1er
1er
2e
3e
CNC
CNC : chiffre non connu
Les tableaux en annexe 8 détaillent les dépenses et les recettes tirées des comptes
administratifs. En 2005 et en 2006, le
premier poste de dépenses
concerne les
indemnités
compensatrices forfaitaires versées par les régions aux entreprises
dans le cadre des
contrats d’apprentissage (16,8 millions d’euros en 2005, soit 22 % des dépenses de
66/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
fonctionnement ; 18,4 millions d’euros en 2006, soit 22 % de ces dépenses). Les
remboursements au CNASEA
représentent le
deuxième poste de dépenses
: ils ont
augmenté de 15 % entre 2002 et 2004, de 64 % entre 2004 et 2005, avant de diminuer de
15 % entre 2005 et 2006. Ces remboursements représentaient environ 16 % des dépenses
totales de formation professionnelle et apprentissage en début comme en fin de période, après
avoir connu un point haut à 20 % en 2005. Les subventions de fonctionnement aux
associations et organismes de droit privé représentent en volume le troisième poste de
dépenses (14,7 % des dépenses, soit 12,5 millions d’euros). Les autres participations
absorbent 13,4 % des dépenses avec 11,4 millions d’euros.
Le taux de consommation des crédits
gérés par la direction de la formation
professionnelle
s’est considérablement amélioré
au cours de la période : il est passé
d’environ 79 % en 2003 à 82 % en 2004 et plus de 95 % en 2005. Cette évolution est liée à la
technique d’ajustement budgétaire de fin d’année à laquelle recourt la collectivité.
En recettes, en
2006
, la dotation générale de décentralisation (
DGD
) représente la
principale recette affectée à la formation professionnelle et l’apprentissage : 37,8 millions
d’euros
9
, soit 69,2 % des recettes de fonctionnement. Elle
couvre 44,5 % des dépenses de
fonctionnement
.
¾
Les conventions de mandat avec des sociétés d’économie mixte et le
non respect du droit de la concurrence
Depuis 1986, la construction et la réhabilitation d’immeubles dans les domaines de la
formation, de l’éducation et de l’enseignement supérieur font l’objet de mandats de maîtrise
d’ouvrage, la plupart du temps quand la région est propriétaire des locaux ou des terrains
faisant l’objet de travaux.
Trois conventions cadre
, exécutoires le même jour et conclues
sans engagement de durée, ont été signées par le président du conseil régional dans des termes
identiques
le 17 mars 1998
avec trois sociétés d’économie mixte locales (
SEML
) :
-
la société d’équipement du département du Doubs (
SEDD
), pour le Doubs ;
-
la société d’équipement du Territoire de Belfort (
SODEB
), pour le Territoire de
Belfort ;
-
la société comtoise d’aménagement et de développement (
SOCAD
), pour le Jura et la
Haute-Saône.
Sur la base de ces conventions, des conventions particulières étaient ensuite signées
par le président du conseil régional et les représentants légaux de ces trois SEML, qui
intervenaient depuis 1987 pour le compte de la région. Les travaux d’investissement
concernaient principalement les investissements relatifs aux lycées dont la région est
propriétaire. Dans une bien moindre mesure, ils avaient trait au centre de formation aux
métiers du football de Seloncourt et au CFA de la Haute-Saône, dont la région est également
propriétaire des murs. La chambre note que la région a financé seule la deuxième tranche de
travaux pour le compte du centre de formation aux métiers du football, après avoir pourtant
9
Montant inscrit au compte administratif, intégrant la recette du fonds national de développement et de
modernisation de l’apprentissage (1,1 M€) mais pas le montant de la contribution au développement de
l’apprentissage (6 446 582 euros).
67/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
sollicité une participation du FCSM
10
; aucune suite positive n’a été réservée à cette demande,
même si la réponse à cette sollicitation n’a pu être produite au cours de l’instruction.
Dans son rapport publié en avril 2004, la chambre avait déjà critiqué l’absence de mise
en concurrence des entités choisies pour assurer la maîtrise d’ouvrage des opérations
d’investissement relatives notamment aux lycées de la région Franche-Comté. La chambre
souligne la négligence de la région et les risques juridiques résultant de l’application des
conventions de 1998 qui ne respectent pas les nouvelles dispositions introduites à partir de
2004 dans le code des marchés publics. La région, en maintenant le quasi monopole de ces
maîtrises d’ouvrage au bénéfice des trois SEML, ne s’est pas conformé au cadre concurrentiel
prévu par la réglementation européenne et sa transposition en droit français.
En effet, classiquement, en droit public, une personne publique peut conclure un
contrat par lequel elle confie à une autre personne publique ou à une personne privée la
mission d’accomplir un acte juridique en son nom et pour son compte. Alors que la version
antérieure à 2001 du code des marchés publics était muette sur le sujet, l’article 3-7° de ce
code, dans sa version en vigueur à compter de 2001, disposait que les contrats de mandat
étaient exclus du champ d’application du code et que leur passation ne devait pas respecter les
règles de mise en concurrence. Le Conseil d’État, dans son arrêt
UNSPIC
, rendu en assemblée
le 5 mars 2003, a annulé l’exclusion des contrats de mandat du champ d’application du code
des marchés publics. Le code des marchés publics, dans sa version de 2004, a tenu compte de
cette jurisprudence et fait application de la réglementation européenne : depuis cette date, ce
type de contrat administratif est désormais soumis au droit commun de la concurrence.
Le 12 novembre 2007, l’assemblée du conseil régional a clôturé 19 opérations, donné
quitus aux SEM et procédé à des ajustements financiers. En novembre 2007, le conseil
régional a ouvert une consultation pour un marché de maîtrise d’ouvrage ; ce marché de
services à bons de commande, pris en application de l’article 3 de la loi n° 85-704 du
12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise
d’oeuvre privée, est d’un montant minimal de 3 M€ et d’un montant maximal de 12 M€. Le
marché porte notamment sur tous les sites de tous les lycées de la région, sans décomposition
en lots. Le mandat ne débutera en matière de maintenance qu’à compter de 2009, soit six ans
après l’arrêt de principe du Conseil d’État. Les services arguent du fait que la préfecture de
région aurait donné un délai à la région pour se conformer à la réglementation. Aucune pièce
relative à ces échanges n’a été transmise au cours du contrôle ; par surcroît, la position de la
préfecture est sans effet sur l’irrégularité juridique constatée, qui a résulté du manque de
diligence de la collectivité.
Il aurait été de bonne gestion pour la sécurité juridique de ses actes que la région
de Franche-Comté tînt compte plus rapidement de l’évolution de la réglementation,
compte tenu des montants en jeu, en annulant les conventions de mandat de 1998. La
régularisation a été amorcée à partir de 2007 avec la parution d’un avis d’appel public à
concurrence qui a débouché sur le choix du groupement des trois SEM précédemment
retenues, lors de l’assemblée plénière du conseil régional qui s’est tenu le 28 mars 2008 ;
la chambre considère que cette régularisation a été pour le moins
tardive,
nonobstant le
délai de préparation du CCAP, du CCTP et de leurs annexes respectives (environ un an selon
les services de la collectivité).
10
Courrier du président du conseil régional au président délégué du FCSM, en date du 20 mars 2001 : «
il me
serait utile de connaître
[…]
les possibilités d’autofinancement du FCSM afin que je puisse faire avancer
l’instruction du dossier
».
68/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
¾
Le bilan des avances régionales pour la période 2002-2006 et le coût
des travaux du centre de football du FCSM
Jusqu’en 2004, les avances régionales étaient imputées au compte 2548 du chapitre
901-2 de la M51 ; à compter de 2005, elles ont été imputées au compte 238. Sur trois
exercices, ce sont
plus de 109 millions d’euros,
toutes politiques régionales confondues,
qui
ont été avancés à trois SEM hors de tout champ concurrentiel
; il en a été de même en
2007.
2004
2005
2006
Total des avances
aux SEM
40 001 938
32 479 359
36 525 002
SEDD
13 674 359
12 105 001
En %
42,1%
33,1%
SODEB
3 514 300
5 916 000
En %
10,8%
16,2%
SOCAD
15 290 700
18 504 001
En %
47,1%
50,7%
Dépenses non
ventilées
Dépenses non
ventilées
Dépenses non
ventilées
Montants en euros
Au titre de la formation professionnelle et de l’apprentissage, la région a versé près de
3,5 millions d’euros à deux sociétés d’économie mixte entre 2002 et 2006 (cf. le tableau
récapitulatif ci-après).
Enfin, la région a intégralement financé la restructuration et l’extension du centre de
formation du Football Club de Sochaux Montbéliard pour un montant total de 3 506 327,40 €
(montant qui intègre des dépenses mandatées avant la période sous examen).
69/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Année
Mandataire
n° mandat
Bénéficiaire
Montant
SOCAD
10930
CFA 70
53 000,00
53 000,00
53 000,00
804
20 000,00
1500
14 000,00
3484
30 000,00
5216
88 449,02
5217
31 550,98
9064
400 000,00
10211
150 000,00
734 000,00
197
926,00
4145
127 402,00
7914
190 000,00
9062
46 874,89
9063
201 125,11
10212
103 772,92
11086
243 227,08
913 328,00
1 647 328,00
16
50 000,00
884
47 000,00
3254
25 000,00
3896
40 000,00
4645
1 000,00
5548
114 000,00
5769
30 000,00
7846
11 000,00
8938
3 000,00
10222
10 000,00
11439
11 000,00
342 000,00
883
181 000,00
1941
133 000,00
3101
28 500,00
4644
3 000,00
10625
350 000,00
695 500,00
1 037 500,00
499
47 000,00
3353
29 000,00
76 000,00
2195
40 000,00
6028
14 000,00
6987
40 000,00
8400
116 000,00
9074
60 000,00
11313
27 000,00
297 000,00
373 000,00
SEDD
15101
Centre de foot Seloncourt
29 000,00
29 000,00
1137
11298,81
1138
5701,19
5028
37000
7011
82000
9001
8000
9989
131000
14216
28000
303 000,00
373 000,00
3 483 828,00
Total investissements 2005
Total investissements 2006
2003
2004
2005
Total investissements 2002-2006
2006
Total investissements 2002
2002
Total investissements 2003
Total investissements 2004
Centre de foot Seloncourt
CFA 70
Centre de foot Seloncourt
CFA 70
Centre de foot Seloncourt
CFA 70
CFA 70
SEDD
SOCAD
SEDD
SEDD
SOCAD
SOCAD
SOCAD
Montants en euros
70/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
¾
L’intervention du CNASEA
Tout au long de la période sous revue, le Centre national pour l’aménagement des
structures des exploitations agricoles (CNASEA), établissement public administratif
national
11
, sis à Limoges, a assuré (entre autres missions), pour le compte de la région
Franche-Comté, la gestion de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle
dans un cadre conventionnel. Des conventions cadre annuelles organisent les conditions
générales d’intervention de cet établissement. La rémunération moyenne annuelle du
CNASEA au titre de la gestion de trois politiques régionales (formation professionnelle,
emploi et mobilité internationale) s’élève à 630 000 euros.
En 2007, les élus de la région ont souhaité connaître les incidences qu’aurait une
gestion directe de ces politiques par les services de la collectivité. Une étude synthétique des
services fait ressortir que cette hypothèse impliquerait le recrutement de 16 ETP (dont 12 pour
la formation professionnelle), avec deux cadres A, sept cadres B et sept cadres C, pour un
coût annuel avoisinant les 521 000 euros. Compte tenu des hypothèses de recrutement de
6 ETP à la direction des finances pour le mandatement, la liquidation et le recouvrement des
aides (182 000 euros) et de frais logistiques et d’équipement (197 000 euros la première
année), le coût de cette opération a été estimé à 900 000 euros la première année, soit plus que
la rémunération annuelle du CNASEA ; cette estimation a conduit la collectivité à ne pas
retenir un mode de gestion directe des aides versées au titre des politiques de la formation
professionnelle et de l’emploi.
6.4.
L’évaluation de la politique mise en oeuvre par la région
6.4.1. La forte implication de la région dans le domaine de la formation
professionnelle
Quelques données permettent de mesurer l’engagement de la collectivité dans la
politique de formation professionnelle en 2004 ; depuis cette date, cet engagement est resté
sensiblement le même.
Part des stagiaires entrés en formation en 2004 par financeur du stage
État hors
AFPA
État AFPA
Région
ASSEDIC
Financement
stagiaire
Autres
Total
Franche-
Comté
16 %
13 %
55 %
10 %
3 %
4 %
100 %
France
26 %
11 %
47 %
8 %
2 %
6 %
100 %
Source : DGEFP, octobre 2006,
Premiers éclairages sur la réforme de la formation professionnelle
, tableau
p. 55 (sources des données : AFPA, CNASEA, UNEDIC, Foragora ; traitement DARES)
Comparée au taux moyen national, la prise en charge des formations par la région de
Franche-Comté est significativement plus fréquente. En effet, un écart de huit points en
faveur de la collectivité existe en la matière. Seules les régions du Centre (56 %) et de la
Réunion (58 %) connaissent un taux de financement des stagiaires de la formation
professionnelle supérieur au taux franc-comtois. À titre d’exemple, ce taux est de 29 % en
Lorraine et 43 % en Alsace et en Bourgogne.
11
Etablissement placé sous la double tutelle des ministères chargés de l’agriculture et de l’emploi.
71/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Nombre de stagiaires entrés en stage en 2004 par organisme rémunérateur
ASSEDIC
État
Région
Total
Franche-
Comté
5 961
2 062
4 653
12 676
France
320 652
181 555
195 892
698 099
Proportion
(%)
1,86 %
1,14 %
2,38 %
1,82 %
Source : DGEFP, octobre 2006,
Premiers éclairages sur la réforme de la formation professionnelle
, tableau
p. 56 (sources des données : AFPA, CNASEA, UNEDIC, Foragora ; traitement DARES)
Part de stagiaires entrés en stage en 2004 par organisme rémunérateur
ASSEDIC
État
Région
Total
Franche-
Comté
47 %
16 %
37 %
100 %
France
46 %
26 %
28 %
100 %
Source : DGEFP, octobre 2006,
Premiers éclairages sur la réforme de la formation professionnelle
, tableau
p. 57 (sources des données : AFPA, CNASEA, UNEDIC, Foragora ; traitement DARES)
Taux d’accès à la formation : nombre de chômeurs en stage fin 2004 / nombre de
chômeurs fin 2004 (présentation par organisme prenant en charge les stagiaires)
ASSEDIC
État
Région
Total
Franche-
Comté
6 %
2 %
5 %
12 %
France
4 %
2 %
3 %
10 %
Source : DGEFP, octobre 2006,
Premiers éclairages sur la réforme de la formation professionnelle
, tableau
p. 58 (sources des données : AFPA, CNASEA, UNEDIC, Foragora ; traitement DARES)
On constate, à la lecture des tableaux ci-dessus, que la prise en charge des chômeurs
par le biais de la formation professionnelle est un peu meilleure en Franche-Comté qu’au plan
national.
L’engagement de la région de Franche-Comté est plus marqué que celui de ses
homologues
.
Le taux de prise en charge des chômeurs par le biais d’une formation est
exceptionnellement élevé dans le Limousin (13 %) ; seule cette région et la Corse (6 %) font
mieux que la région de Franche-Comté. Ce taux est de 5 % en Haute-Normandie et en Poitou-
Charentes, 4 % en Champagne-Ardenne, dans la région Centre, en Basse-Normandie, dans les
Pays de la Loire, en Auvergne et en PACA, 3 % en Bourgogne, en Bretagne, en Midi-
Pyrénées, en Languedoc-Roussillon et en Rhône-Alpes, 2 % en Île-de-France, en Picardie, en
Lorraine et en Alsace et 1 % en Aquitaine.
Région
Flux sortant
Flux entrant
Franche-Comté
9,8 %
6,4 %
Picardie
10,1 %
6,2 %
Pays de la Loire
10,2 %
10,3 %
Bourgogne
10,9 %
10,1 %
Total
6,7 %
6,7 %
Flux sortant : part des stagiaires ne se formant pas dans leur région de résidence.
Flux entrant : part des stagiaires n’habitant pas dans la région de formation.
Comme le montre le tableau ci-dessus, seules trois régions sur vingt-six sont
caractérisées par un flux sortant supérieur au flux sortant franc-comtois (9,8 %). Plus
72/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
important que ce taux est le différentiel entre le taux de flux entrant et le taux de flux sortant ;
en 2004, ce différentiel était de - 3,4 points pour la Franche-Comté, ce qui signifie que
davantage de personnes quittaient la région que de personnes n’arrivaient pour bénéficier d’un
stage. Le tableau ci-après replace la contre-performance franc-comtoise dans un contexte
national.
Différentiel flux entrant – flux sortant
Limousin
+ 7,7
Auvergne
- 1,2
Nord-Pas-de-
Calais
+ 4,6
Basse-
Normandie
- 1,3
Île-de-France
+ 2,9
Corse
- 1,3
Rhône-Alpes
+ 0,6
Centre
- 1,4
Midi-Pyrénées
+ 0,3
Aquitaine
- 1,6
Pays de la Loire
+ 0,1
Haute-
Normandie
- 1,8
Lorraine
- 0,1
Champagne-
Ardenne
- 2,4
PACA
- 0,6
Bretagne
- 2,8
Bourgogne
- 0,8
Franche-
Comté
- 3,4
Alsace
- 0,8
Picardie
- 3,9
Poitou Charente
- 0,9
Martinique
- 6,9
La Réunion
- 1,1
Guyane
- 8,2
Source : tableau réalisé à partir des données présentées dans le tableau p. 59, DGEFP, octobre 2006,
op. cit.
Aucune donnée n’était disponible pour les régions Languedoc-Roussillon et Guadeloupe.
6.4.2.
Le passage en procédure marchés n’a pas permis de diminuer les coûts
des formations
L’application du code des marchés publics à la politique de formation
professionnelle de la région a permis à cette dernière de mettre en oeuvre une procédure
bien formalisée et aujourd’hui satisfaisante, quoique lourde et chronophage
. Chaque
année, le conseil régional vote un programme de formation pour les chômeurs correspondant
à une procédure d’appel d’offres fondée sur l’article 30 du code des marchés publics
(procédure allégée).
Toutefois, le passage en procédure marchés n’a pas permis de diminuer les coûts des
formations Ce constat s’explique en partie par le fait que le secteur de la formation
professionnelle en Franche-Comté n’est pas suffisamment lucratif pour attirer des organismes
de formation venant de métropoles comme Paris ou Lyon. Jusqu’en 2007, la formulation
d’offres extrarégionales était d’autant moins probable que le programme régional était surtout
un agrégat théorique de programmes territoriaux conduisant à diminuer le nombre de places
par action et, partant, l’intérêt à proposer des offres de formation pour des organismes non
franc-comtois. Les prestataires sont donc quasiment tous des organismes locaux, privés ou
publics, qui se partagent un marché finalement peu concurrentiel mais territorialement
atomisé. L’IGA a ainsi pu relever que le programme de formation pour 2005-2006 ne
comptait que trois nouveaux organismes de formation sur 655 projets de formation présentés
par 105 organismes candidats. Les critères de choix des appels à projet accordent une
prépondérance à l’offre territoriale, en particulier pour les actions de pré qualification : l’appel
73/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
à projets pour le programme 2005-2006 prévoyait ainsi 10 points, sur les 20 que comptait le
barème, consacrés au caractère local de l’offre ; pour les actions qualifiantes, ce critère
représentait 10 points sur 25 du barème. Celui-ci a été modifié depuis lors.
La chambre estime que dès le passage en procédure de marchés publics, compte tenu
de la stabilité des prestataires de formation, en particulier dans le domaine de la
préqualification,
la région aurait pu envisager des marchés pluriannuels concernant
certaines prestations qui sont reconduites d’année en année
.
6.4.3.
La
part
prépondérante
des
dispositifs
préqualifiants
pour
les
demandeurs d’emploi
Au regard de la stratégie éducation formation 2010, les dispositifs
préqualifiants ne paraissent pas devoir s’inscrire au rang des priorités régionales. Ils occupent
pourtant une place très importante dans la politique de formation de la collectivité. Ainsi, à
titre d’exemple, le bilan du programme de formation professionnelle 2005-2006 (entrée de
stagiaires) s’établit ainsi que suit :
Prestations
Subventions
Total
Préqualification
3 415
918
4 333 (45,5 %)
Qualification
2 817
2 378
5 195 (54,5 %)
Parmi les demandeurs d’emploi formés, ce sont donc près de la moitié des
stagiaires qui sont entrés dans un dispositif de formation préqualifiant, ce qui ne semble
pas répondre à l’objectif fixé par les élus d’une politique de formation tournée vers le
retour à l’emploi le plus rapide possible
. Ce constat traduit pour partie un problème de
formation initiale et d’orientation des jeunes Franc-comtois, problème qui aurait pu donner
lieu à des actions concrètes dans le cadre de la SEF 2010.
Il est indéniable qu’une partie non négligeable des demandeurs d’emploi ont besoin
d’une remise à niveau de leurs acquis ; mais l’importance quantitative des dispositifs
préqualifiants et
l’adaptation pas toujours optimale des contenus des formations
préqualifiantes aux besoins
identifiables pour un retour à l’emploi ne laissent pas
d’interroger. La chambre observe donc que les dispositifs de formation préqualifiante
représentent toujours une part importante de l’offre de formation régionale. Ces formations
sont certes adaptées aux personnes placées dans une situation précaire mais elles permettent
rarement d’amener ou de ramener leur public vers des emplois durables. La chambre se
demande si la dépense publique ne serait pas mieux orientée si elle servait en priorité à
financer pour les publics en difficulté des formations longues, plus professionnalisantes
et mieux ancrées dans le secteur marchand
.
La chambre prend acte que, selon les précisions apportées par l’ordonnateur en
fonction dans sa réponse au rapport d’observations provisoires, la collectivité développe les
subventions pour des formations avec accès direct à l’emploi (entreprises qui recrutent) avec
35 places offertes en 2005-2006 et 307 en 2006-2007.
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Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
6.4.4.
Le choix politique de l’aménagement du territoire, au risque d’un
certain « localisme »
Les élus du conseil régional ont choisi de faire de l’apprentissage «
une question
d’aménagement du territoire
»
12
. Pour le vice-président, chargé de cette politique, il est «
un
postulat essentiel : la politique de formation professionnelle est une politique d’aménagement
du territoire à part entière. Elle doit prendre toute sa place […] dans le SRADDT
13
». Cette
orientation vaut pour toute la période sous revue : en 2003, le projet de schéma régional
d’aménagement et de développement du territoire (à horizon 2015) indiquait déjà que «
le
conseil régional s’engage […] à maintenir une offre de formation de proximité et un réseau
d’établissements traduisant une réelle prise en compte de l’aménagement du territoire
»
(p. 53) et à «
développer dans les principales villes le concept de maisons de la formation et
la mise en place de structures telles que les CERFA à Pontarlier ou à Morez
».
La Franche-Comté est une région plus rurale que les autres : à titre d’exemple, seule la
région Poitou-Charentes présente une part de population habitant dans des communes de plus
de 10 000 habitants moins élevée (26,3 % du total, contre 29,1 %)
14
.
La chambre note que
les cinq aires de projets retenus par la région n’ont pas été
modifiées au gré des alternances politiques
: il s’agit toujours de la Haute-Saône, du Nord-
est Franche-Comté, de l’aire de Besançon, de la zone frontalière avec la Suisse et de la plaine
et du plateau jurassiens. Le
découpage de ces zones
, qui s’appuie sur des limites cantonales,
paraît globalement
pertinent
.
Depuis 2004, la région participe à l’aide à l’investissement en direction des centres
d’informations sur les droits des femmes (et des familles) – CIDF(F). Il en va de même pour
les
formations sanitaires et sociales, identifiées comme un enjeu d’aménagement du
territoire régional
, ce qui là encore génère des surcoûts encore difficiles à chiffrer compte
tenu de l’actualité des transferts au moment du contrôle.
6.4.5.
Un système de remontée des besoins encore perfectible
La remontée des besoins des entreprises ne fait pas l’objet d’une procédure claire
et satisfaisante en Franche-Comté
. Les principaux acteurs de cet exercice de prospective
sont les délégués territoriaux, les branches professionnelles, EFI-GIP et les chambres
consulaires. La collectivité pourrait inviter les partenaires sociaux à jouer un rôle moins
discret dans ce domaine, tout en veillant à garantir un maximum de réactivité aux procédures
(de consultation) à mettre en place.
6.4.6.
Une production de bilans satisfaisante et le manque de contrôles sur
place
Des enquêtes systématiques sur l’insertion des stagiaires établies trois mois après la fin
de chaque formation fournissent des éléments d’information intéressants aux services de la
région. Toutes les actions de formation font l’objet d’un compte rendu d’exécution qui
conditionne le versement du solde de la subvention accordée par la région. Ces comptes
rendus délivrent des renseignements financiers et pédagogiques et certains d’entre eux
12
Assemblée plénière du 13 mai 2005, p. 93.
13
Assemblée plénière du 17 octobre 2005, p. 315.
14
INSEE, recensement 1999.
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Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
proposent des informations détaillées par stagiaire. La région ne se sert cependant pas de ces
documents lors de l’analyse des réponses aux appels à projets des programmes de formation
professionnelle suivants.
La chambre note, par ailleurs, que si toutes les conventions signées avec les
organismes de formation ouvrent la possibilité à la région de contrôler sur place les
prestataires, ce type de contrôle n’est pas suffisamment mis en oeuvre. La région ne se place
pas dans une perspective d’audit des prestataires ; la chambre recommande aux services de la
région de cibler quelques organismes retenus chaque année, afin d’appréhender plus finement
les forces et les faiblesses des réponses apportées aux stagiaires.
Si la région n’a pas diligenté d’enquêtes propres cherchant à évaluer l’impact global
de sa politique de formation professionnelle au cours de la période sous revue, cette politique
a fait l’objet de plusieurs contrôles. Tout d’abord, la commission interministérielle de
coordination des contrôles (CICC) l’a contrôlée deux fois. Ensuite, fait plus inhabituel, le
président du conseil régional a sollicité l’Inspection générale de l’administration (IGA) pour
la réalisation d’un audit de cette politique.
6.4.7.
Des écarts entre les prescriptions de formation et la réalité des
prestations
Des écarts substantiels ont pu être constatés entre les heures de formation prévues
initialement et les heures de formation effectivement réalisées.
Effectifs accordés
Effectifs réels
% effectifs
Vol horaire acheté
Vol horaire réel
% volume horaire
Appel d'offres 2004-2005
Qualification
2 587
2 531
97,84%
1 397 170
1 230 600
88,08%
Préqualification
2 924
3 477
118,91%
884 606
786 674
88,93%
Appel d'offres 2005-2006
Qualification
2 692
2 817
104,64%
1 391 147
1 249 644
89,83%
Préqualification
2 714
3 415
125,83%
760 261
706 978
92,99%
Deux marchés de formation professionnelle successifs ont été analysés. En
préqualification, il s’avère que les effectifs réellement formés s’écartent significativement des
effectifs accordés par la région au moment de l’achat des prestations de formation. Certes, la
région n’achète pas à strictement parler un effectif à former mais bien un volume horaire
global de formation. Toutefois, compte tenu de l’existence de référentiels de formation et de
l’expérience de la majorité des organismes auxquels la région a recours, les effectifs formés
devraient pouvoir être anticipés correctement, à une réserve près : certaines formations sont
annulées, en particulier parce qu’elles ne trouvent pas leur public.
Le tableau précédent permet de mettre en évidence un constat paradoxal : en 2005-
2006, en préqualification, avec environ 93 % du volume horaire qu’elle avait acheté, la région
a pu former plus de 25 % de stagiaires de plus que ce qui était prévu lors des réponses à
l’appel d’offres. De la même façon, le programme de qualification de l’appel d’offres 2005-
2006 a permis de former cent vingt-cinq stagiaires de plus qu’il n’était prévu avec un volume
horaire représentant environ 90 % du volume acheté. De fait, il est très vraisemblable que
nombre d’organismes prestataires présentent à la collectivité des offres de formation
imparfaites, en gonflant artificiellement le nombre d’heures de formation par stagiaire ou en
majorant le prix horaire de formation.
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Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
L’annexe 10 au présent rapport présente les constats formulés par la chambre à
l’occasion d’un contrôle de l’appel d’offres 2004-2005 par échantillonnage. Il ressort
globalement de cette vérification une rigueur certaine dans les procédures mises en oeuvre.
6.4.8.
La possibilité d’améliorer la transmission de certaines informations
Les échanges d’informations entre les missions locales et les organismes de formation
ne sont pas suffisamment formalisés. La région a ici un rôle à jouer afin que les missions
locales de Franche-Comté disposent d’informations quantitatives et qualitatives qui leur
permettent d’orienter au mieux les jeunes. Dans sa réponse au rapport d’observations
provisoires, l’ordonnateur en fonction a précisé d’une part, que les espaces jeunes disposent
désormais d’informations sur les programmes de formation,
via
l’outil intégré sur le site
d’EFIGIP et d’autre part, que «
la communication entre structures reste très variable selon les
territoires
».
6.4.9.
La validation des acquis de l’expérience, une politique à soutenir plus
activement
L’article 8 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et
responsabilités locales a confié aux régions l’organisation sur leur territoire du réseau des
centres et points d’information et de conseil sur la validation des acquis de l’expérience
(VAE).
VAE
Organismes
Coût moyen
d'un entretien
Nombre d'entretiens
financés
Subvention
Subvention
complémentaire
Coût moyen
d'un entretien
Nombre d'heures
financées
Subvention
Subvention
totale
Service orientation AFPA
155
115
17 825
150
360
18 000
18 000
CIBC Besançon
150
240
36 000
4 500
150
770
38 500
43 000
Lycée Cuvier CIBC Montbéliard
167
360
60 120
3 400
150
1 236
61 800
65 200
CIBC Belfort
150
240
36 000
150
696
34 800
34 800
CIBC Jura (CCIJ)
175
290
50 750
2 000
150
776
38 800
40 800
APP du lycée Marmier
75
70
5 250
800
150
120
6 000
6 800
Lycée technique Morez
79
50
3 950
150
100
5 000
5 000
APP AFPS Luxeuil
86
95
8 170
150
160
8 000
8 000
APP lycée Belin
140
57
7 980
150
150
7 500
7 500
EPLEA lycée agricole Vesoul
188
102
19 176
150
322
16 100
16 100
Total
136.5
1 619
245 221
10 700
150
4 690
234 500
245 200
Programmation 2006-2007
Programmation 2007-2008
Coût moyen d'un entretien : 151,46 euros
Coût moyen d'un entretien : 150 euros
Source
: rapport 3-8 du 27 juin 2006
Montants en euros
Au regard de la programmation 2006-2007, le coût moyen d’un entretien variait de un
à deux et demi entre le point relais conseil (PRC) le moins cher et le PRC le plus cher. Le
conseil régional a changé le mode de financement des PRC à compter de la programmation
pour 2007-2008 en accordant des subventions par structure basées sur l’hypothèse d’un
entretien individuel de trois heures, à raison d’un coût horaire de 150 euros (le coût horaire
moyen prévisionnel en 2006-2007 était de 151 euros). En dépit des stipulations de l’article 6
des conventions signées par le président du conseil régional et les structures supports des
PRC, qui prévoient que «
le montant de la subvention est un plafond non révisable à la
hausse
», la collectivité a décidé le 25 mai 2007 de verser des subventions complémentaires à
quatre structures pour un montant cumulé de 10 700 euros.
La carte des douze PRC (adossés à dix structures) n’a pas été modifiée depuis le
1
er
janvier 2006, date à compter de laquelle la région est devenue compétente pour
l’organisation des PRC. Comme pour d’autres types de structures, la région a souhaité
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Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
préserver une répartition équilibrée des organismes sur le territoire régional. Il est toutefois
loisible de s’interroger sur la pertinence de maintenir des PRC qui réalisent seulement entre
30 et 50 entretiens individuels dans l’année (sur la base d’un entretien de trois heures).
Aux termes de l’article L. 214-13 du code de l’éducation, le PRDF «
définit également
les priorités relatives à l’information, à l’orientation et à la [VAE]
». Ce travail est resté très
incomplet en Franche-Comté. La région n’a pas de stratégie clairement identifiable en matière
de validation des acquis de l’expérience, ce qui se traduit par une faible hausse du nombre de
validations en région.
6.4.10.
Le financement des espaces jeunes : des objectifs encore trop imprécis
et un manque d’évaluation de leur action
Les espaces jeunes étaient financés jusqu’en 2000 en fonction du nombre d’ETP
affectés aux structures. A compter de 2001, le budget 2000 a servi de budget référence
(enveloppe de 1 274 854 euros), auquel s’ajoutaient des crédits supplémentaires variables en
fonction des années et de l’implication des espaces jeunes dans les politiques et dispositifs du
conseil régional. La région est aussi mise à contribution pour résorber le déficit éventuel de
certaines structures (versements de deux dotations de 15 000 euros chacune en 2003 et en
2004 au profit de l’espace jeunes de Lons). En 2005, la région a choisi de fixer des indicateurs
de résultats annuels à ces structures, en fonction des différents dispositifs (préqualification,
qualification, SIFA, CREF, apprentissage) ; en fonction des résultats atteints, une dotation
supplémentaire a été attribuée aux structures l’année suivante. Ce dispositif n’a été mis en
oeuvre qu’une seule année car une partie des conseillers régionaux a critiqué les pénalités
inhérentes au nouveau système : en effet, tout espace jeune qui n’atteignait pas 100 % de ses
objectifs voyait sa subvention diminuer de 5 %. Si la pénalité était modeste, elle fragilisait
certaines structures connaissant des difficultés de financement. La chambre considère qu’un
financement régional des espaces jeunes prenant en compte leur performance était une idée
pertinente et aurait pu être reconduite ; peut-être la prise en compte d’un seul exercice
(l’année 2005) pour fixer des objectifs ne permettait-elle pas d’apprécier de manière optimale
l’activité des structures.
Ainsi, le rapport 3-13 du 19 mai 2006 (CP) prévoyait qu’une subvention
complémentaire serait versée à tous les espaces jeunes sur présentation et analyse du
RA 2005. La délibération prévoyait que ces structures consacreraient un effort particulier
d’orientation des demandeurs d’emploi vers l’apprentissage, mais les contrats signés par le
président du conseil régional et les présidents des espaces jeunes sont muets sur ce point. Ils
stipulaient dans leur article 2 qu’«
au vu du rapport d’activité 2005 et du bilan financier
2005, une subvention complémentaire pourra être attribuée au bénéficiaire
». Même si la
fixation d’objectifs dans le cadre d’une procédure de subvention est délicate, la région devrait
prévoir des critères d’évaluation pertinents et précis pour mesurer l’activité des structures. La
collectivité pourrait, en partenariat avec l’État, définir une grille d’évaluation et formaliser de
manière plus précise les objectifs que doivent atteindre des structures subventionnées pour des
montants importants par la région (et l’État). La chambre prend acte qu’en 2008, les
orientations sont en cours de redéfinition dans le cadre de la mise en place d’un contrat
régional d’objectifs et de moyens pour les jeunes.
Par ailleurs, une convention signée en 2006 par le préfet de région, le président du
conseil régional et le président de l’association franc-comtoise des présidents de missions
locales, PAIO et espaces jeunes a prévu une animation régionale de la politique d’insertion
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Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
des jeunes et (en son article 8) une évaluation annuelle de cette animation régionale
«
permettant d’en tirer les enseignements
».
Début 2008, les partenaires n’avaient pas
procédé à une évaluation de cette animation régionale, compte tenu du retard important
accusé dans le choix de l’animateur en question
.
6.4.11. L’évaluation de la politique de soutien à l’apprentissage
L’apprentissage est plus développé en Franche-Comté que sur le reste du territoire
national. En effet, les apprentis y représentent 5,5 % des jeunes inscrits dans des cursus
professionnels, contre 4,6 % au niveau national. Le tissu économique encore assez
industrialisé qui caractérise la Franche-Comté explique pour une large part ce constat. À titre
d’exemple, dans le projet de budget pour 2007, la part des dépenses consacrées par la région
Franche-Comté à l’apprentissage représentait 10,2 % de ses dépenses, contre 8,1 % au niveau
national ; inversement, la part des dépenses de la région Franche-Comté consacrée à la
formation professionnelle était dans le budget primitif pour 2007 de 6,3 % en Franche-Comté,
contre 9,0 % au niveau national
15
.
La chambre partage le point de vue développé par l’IGA dans son audit de la politique
de formation professionnelle publié en juillet 2006 : de 2002 à 2006, les subventions
régionales versées aux CFA ont progressé plus vite que leurs dépenses et autres ressources.
Ce constat tient à deux explications principales. D’une part, la collecte de la taxe
d’apprentissage n’est pas dynamique et ne permet de financer que très partiellement les CFA.
D’autre part, plusieurs centres de formation d’apprentis maîtrisent assez mal leurs charges,
dont la progression ne s’explique pas seulement par la hausse de leurs effectifs d’apprentis.
Ainsi que le note le rapport de l’IGA, la région a attribué au cours de la période des
subventions exceptionnelle à des CFA
(en particulier interprofessionnels) connaissant des
difficultés financières
sans conditionner ces aides à des mesures de rationalisation des
dépenses
.
Le nombre d’apprentis formés dans la région s’est légèrement érodé au cours de
la première moitié des années 2000 ; l’évolution s’est nettement inversée depuis 2004-
2005
. Ce constat s’explique notamment par la politique de développement de l’apprentissage
impulsée par l’État et la région depuis plusieurs années.
2001-2002
2002-2003
2003-2004
2004-2005
2005-2006
2006-2007
VMA
8 674
8 643
8 518
8 513
8 956
9 578
2,00%
Nombre d'apprentis inscrits dans les CFA franc-comtois
NB
: Chiffres au 1
er
janvier de la seconde année indiquée.
V
IV
III
II
I
Niveau I à III sur total
2001-2002
5 236
1 927
1 352
17,4%
2002-2003
5 044
2 060
1 373
17,8%
2003-2004
4 855
2 154
1 353
17,7%
2004-2005
4 784
2 167
1 375
18,3%
2005-2006
4 952
2 279
1 553
101
71
19,3%
2006-2007
5 292
2 366
1 705
114
101
20,0%
Total
30 163
12 953
8 711
18,5%
VMA
0,21%
4,19%
4,75%
6,22%
1 055
156
187
Répartition des effectifs des CFA franc-comtois par niveau
159
166
NB
: Chiffres au 1
er
janvier de la seconde année indiquée.
15
Source : DGCL/DESL, budgets primitifs des régions pour 2007.
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Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Depuis 2003, la région est compétente en matière de versement des indemnités
compensatrices forfaitaires aux employeurs d’apprentis. En 2007, le versement de la première
prime versée aux employeurs d’apprentis a été retardé au quatrième mois, afin de limiter les
ruptures de contrats après versement indu de cette prime, qui est une difficulté structurelle de
l’apprentissage. Il est encore trop tôt pour apprécier l’efficacité de cette mesure pertinente.
Le nouvel exécutif régional s’est engagé à
fournir gratuitement un premier
équipement aux apprentis franc-comtois
, sur le modèle de ce qui existe pour les manuels
scolaires des élèves des lycées. À la
rentrée 2006
, cette mesure a concerné environ
2 400 apprentis
en première année dans les métiers du bâtiment, des travaux publics et de
l’artisanat. Le 2 juillet 2007, la commission permanente du conseil régional a confirmé cette
politique et l’a généralisée.
Le 28 septembre 2007, la CP a décidé d’engager
495 543,93 euros pour financer ce premier équipement, ainsi que des tenues
professionnelles
.
La région participe par ailleurs aux efforts d’investissement dans les CFA en
subventionnant la construction et les travaux d’équipement et de rénovation des centres ; les
travaux sont généralement engagés sans sollicitation de l’avis du rectorat d’académie.
01/01/2005
01/01/2006
01/01/2007
Proportion/total
Evolution 2005-2007
Effectifs totaux
8484
8956
9577
100,00%
12,88%
CFA Bâtiment & TP
1520
1641
1801
18,81%
18,49%
CFA Hilaire de Chardonnet
1154
1210
1267
13,23%
9,79%
CFA Haute-Saône
714
759
830
8,67%
16,25%
CFA du Jura
702
754
770
8,04%
9,69%
CFA académique
376
482
561
5,86%
49,20%
CFA Belfort
509
484
501
5,23%
-1,57%
CFA Industrie Sud FC
353
416
445
4,65%
26,06%
CFA Industrie Nord FC
434
357
422
4,41%
-2,76%
CFA Aspect
325
340
389
4,06%
19,69%
CFA Maisons familiales
306
357
387
4,04%
26,47%
CFA Pays Montbéliard
317
345
331
3,46%
4,42%
CFAA Doubs
317
304
325
3,39%
2,52%
CFAA Valdoie
286
288
285
2,98%
-0,35%
CFAA Haute-Saône
207
252
236
2,46%
14,01%
CFAA Jura
217
214
219
2,29%
0,92%
CFA Pharmacie
203
194
188
1,96%
-7,39%
CFA ISA (sans murs)
82
113
152
1,59%
85,37%
CFA agroalimentaire
163
170
151
1,58%
-7,36%
Université
147
124
136
1,42%
-7,48%
CFA TP (sans murs)
71
66
87
0,91%
22,54%
CFA Transport logistique
64
60
74
0,77%
15,63%
IRTS
14
23
19
0,20%
35,71%
CFA Sport & animation
3
3
1
0,01%
-66,67%
Evolution des effectifs des CFA de Franche-Comté
La région Franche-Comté compte
23 centres de formation d’apprentis
au cours de la
période 2005-2007. Ces CFA accueillent un
nombre d’apprentis très disparate
: les deux
centres les plus importants accueillaient environ un tiers des apprentis au 1
er
janvier 2007,
cependant que les 10 CFA les moins importants en effectifs formaient à la même date 13,2 %
des apprentis de la région. La chambre
pose la question de la pertinence du maintien du
CFA sport et animation qui ne forme qu’un à trois jeunes bon an mal an ; sa
suppression pourrait être envisagée par la région.
Au même titre que pour le programme
de formation professionnelle,
le choix politique de se servir de la carte de l’apprentissage
comme d’un outil d’aménagement du territoire n’est pas neutre financièrement.
La
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Région de Franche-Comté
région maintient ainsi à ce jour quatre CFA agricoles, soit un par département (avec un
effectif moyen assez faible de 257 apprentis en 2005 et 266 en 2007) en sus d’un CFA
agroalimentaire, et deux CFA de l’industrie. La région compte également cinq CFA
interprofessionnels ; les possibilités de fusion et de mutualisation sont ici plus limitées compte
tenu des effectifs importants et croissants (sauf pour l’un d’entre eux). Le choix de
l’aménagement du territoire, s’il est louable, emporte des conséquences financières lourdes et
structurelles pour la région.
Cette question se retrouve à un moindre degré au niveau de la carte des lycées
professionnels, où certaines sections d’apprentissage (SA) sont maintenues alors qu’elles
n’accueillent qu’un faible nombre de jeunes. Dans un premier département, une SA préparant
le CAP « métiers du pressing » n’a ainsi accueilli qu’un seul jeune à la rentrée 2005 et à la
rentrée 2006 ; une section préparant le CAP agent de prévention et de sécurité n’a formé
qu’entre un et cinq jeunes entre 2003 (date d’ouverture de la section) et 2006, ce qui soulève
la question de la pertinence du maintien de cette formation. Une SA préparant le bac
professionnel productique mécanique décolletage a accueilli entre sept et douze apprentis
selon les rentrées de 2002 à 2006. Une autre SA productique mécanique décolletage semble
éprouver les mêmes difficultés : elle a formé entre deux et sept stagiaires entre 2002 et 2006,
cependant qu’une SA préparant le CAP horlogerie formait au maximum dix jeunes depuis
2003.
Dans un deuxième département, une SA préparant le BTS électrotechnique a formé
respectivement trois, un et huit jeunes aux rentrées 2004 à 2006. Dans un autre lycée, la SA
conduisant au BTS assistant de gestion de PME-PMI a formé seulement entre un et sept
stagiaires entre 2002 et 2006. Une section d’apprentissage préparant le CAP de ferronnier a
formé deux jeunes en 2001, 2002 et 2003, aucun en 2004 et un en 2005 et en 2006.
Dans un troisième département, une section préparant le bac pro technicien d’usinage
n’a attiré aucun jeune en 2005 et un seul jeune en 2006, cependant que la formation sous
statut d’élève était fermée en 2005 dans ce lycée. Dans un autre lycée, la SA préparant le BTS
comptabilité gestion des organisations a formé cinq jeunes en 2005 et sept en 2006. Une
section préparant le CAP de maçon n’a formé aucun jeune en 2005 et en 2006.
Dans le quatrième département de la région, une SA préparant le BTS réalisation
d’ouvrages chaudronnés a formé cinq jeunes en 2004, aucun en 2005 et cinq en 2006.
La cohérence avec les autres dispositifs de formation est recherchée par les services de
la région et le rectorat d’académie mais il existe une
concurrence structurelle entre lycées
professionnels et CFA
, phénomène qui a plutôt favorisé les effectifs des centres de formation
d’apprentis au cours des dernières années. Dans sa réponse au rapport d’observations
provisoires, l’ordonnateur en fonction a précisé que «
la région est souvent amenée à
intervenir là où l’État se retire et à ouvrir des formations en apprentissage, parce que l’État
ne souhaite pas les ouvrir en temps plein et que les besoins sont pourtant avérés sur le
territoire
».
La région a signé avec l’État un contrat régional d’objectifs et de moyens (
CROM
)
relatif au développement de l’apprentissage
en 2005
. L’article L. 118-1 du code du travail
dispose en effet que «
l’État, la région ou la collectivité territoriale de Corse, les chambres
consulaires, une ou plusieurs organisations représentatives d’employeurs et de salariés
peuvent conclure des contrats d’objectifs et de moyens visant au développement de
81/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
l’apprentissage. En tant que de besoin, d’autres parties peuvent être associées à ces contrats.
Ces derniers précisent les objectifs poursuivis en vue :
1° D’adapter l’offre quantitative et qualitative de formation, en particulier au regard des
perspectives d’emploi dans les différents secteurs d’activité ;
2° D’améliorer la qualité du déroulement des formations dispensées en faveur des apprentis ;
3° De valoriser la condition matérielle des apprentis ;
4° De développer le préapprentissage ;
5° De promouvoir le soutien à l’initiative pédagogique et à l’expérimentation ;
6° De faciliter le déroulement de séquences d’apprentissage dans des États membres de
l’Union européenne ;
7° De favoriser l’accès des personnes handicapées à l’apprentissage.
Au regard des objectifs ainsi arrêtés, ces contrats indiquent également les moyens mobilisés
par les parties
».
Un avenant au CROM apprentissage a été validé par le conseil régional le
13 novembre 2006. Il s’articule autour de
sept axes
qui reprennent largement les termes du
code du travail : adapter l’offre qualitative et quantitative de formation, améliorer la qualité de
formation, valoriser les conditions de vie matérielle des apprentis, développer le
préapprentissage, promouvoir le soutien pédagogique et l’expérimentation, favoriser l’accès
des personnes handicapées à l’apprentissage et favoriser la mobilité internationale des
apprentis. Au titre de l’amélioration de la qualité de formation, la région entend réduire le
nombre de ruptures de contrats.
En 2006, aucun crédit n’a été engagé au titre du
développement du préapprentissage.
Au surplus, il est étonnant qu’au titre du
préapprentissage, l’avenant au CROM prévoie un objectif quantitatif (250 jeunes) concernant
l’année 2006-2007, alors que l’avenant a été signé fin 2006, une fois quasiment connu le
chiffre en question, ce qui permet de mesurer l’intérêt très limité de cet effort prospectif ;
la
région et l’État devraient essayer de se fixer des objectifs chiffrés à moyen terme
.
Investissement, dont 1re section FNDMA
2 009 355,71
Fonctionnement, dont 1re section FNDMA
17 943 704,32
1er axe
1 017 918,67
2e axe
156 938,86
3e axe
251 000,00
4e axe
0,00
5e axe
227 710,00
6e axe
36 000,00
7e axe
7 772,80
18 392 061,50
3 283 818,12
43 326 279,98
Total
CROM
CFA et SA
Budget de l'apprentissage 2006
Indemnité compensatrice forfaitaire
Autres dépenses
Montants en euros
Les
bases de remboursement au titre de l’aide au transport des apprentis
sont
maîtrisées
au cours de la période examinées, avec une hausse moyenne annuelle de 0,97 %.
82/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Aide au transport des apprentis
2002
2003
2004
2005
2006
2007
VMA
Distance domicile-CFA entre 6 et 75
km et durée de formation < 650 h
76,22
76,22
76,22
76,22
80,00
80,00
0,97%
Distance domicile-CFA entre 6 et 75
km et durée de formation > 650 h
152,44
152,44
152,44
152,44
160,00
160,00
0,97%
Distance domicile-CFA > 75 km et
durée de formation < 650 h
152,44
152,44
152,44
152,44
1600,00
160,00
0,97%
Distance domicile-CFA > 75 km et
durée de formation > 650 h
304,89
304,89
304,89
304,89
320,00
320,00
0,97%
¾
Des contrats de qualité partiellement au service d’une valorisation
des activités
L’un des objectifs induits de ces contrats est de lutter contre les ruptures de contrats
d’apprentissage ; il est encore trop tôt pour apprécier l’efficacité de ces contrats au regard de
cet indicateur. Les contrats de qualité ont aujourd’hui cédé la place au FRAQAPP, le fonds
régional d’amélioration de la qualité de l’apprentissage. Un contrôle de quelques contrats de
qualité a été réalisé.
Le caractère tardif des documents transmis par les centres
est un
constat généralisé
.
Au titre du
contrat
passé en
2006
avec le
CFA du BTP
, le compte rendu d’exécution,
qui devait être produit avant le 27 février 2007, n’a été transmis que le 16 mai 2007, avec près
de trois mois de retard. Le bilan financier est assez imprécis. Pour le financement d’une action
de soutien, le nombre d’heures de soutien financées n’est pas communiqué à la région. Au
titre du développement de la citoyenneté, un formateur et le directeur général de
l’établissement ont présenté les règles de vie en communauté, etc.
La chambre
se demande
s’il est justifié que le CFA perçoive une subvention permettant de couvrir une action de
formation assurée pour partie par le directeur général du CFA, alors que l’objet de
ladite formation entrait pour une large part dans l’exercice de ses fonctions
. Au-delà de
cette interrogation et malgré le caractère modeste des sommes en cause, il y a lieu de
s’interroger sur l’intérêt d’une subvention spécifique pour ce type d’action. Par ailleurs, le
financement d’activités sportives apparaît artificiellement rattaché à l’environnement
pédagogique et aux conditions d’insertion, ce qui traduit une acception maximaliste de ces
notions (qui permet de financer ce que le centre veut).
Au titre du
contrat
passé en
2006
avec le
CFA Hilaire de Chardonnet
, le compte
rendu d’exécution, qui devait être produit avant le 27 février 2007, n’a été transmis que le
11 décembre 2007, avec dix mois de retard. Au titre de la valorisation, la région subventionne
le maintien d’un poste de professeur ressources en informatique créé dix ans plus tôt (en
1995), pour un montant de 39 909,49 euros. Par ailleurs, la région a versé une subvention de
22 500 euros (comme le FSE) pour augmenter le nombre d’heures de cours
16
. Enfin, le poste
de documentaliste est passé en temps plein. Il est difficile de comprendre comment justifier
ces actions dans le cadre d’un contrat qualité.
Par l’intermédiaire de ce contrat qualité,
comme de nombreux autres, la région a semblé encourager l’augmentation des budgets
de fonctionnement des centres pour des retombées qualitatives qui n’ont pas été
spécifiquement évaluées (autrement que par les indicateurs de réussite aux examens)
.
La chambre prend acte que dans sa réponse au rapport d’observations provisoires
transmis par la chambre, l’ordonnateur en fonction a indiqué partager l’analyse de la chambre
16
Cette augmentation permettrait de couvrir le développement du contrôle en cours de formation.
83/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
en «
faisant le constat que certaines actions financées au titre du contrat qualité se
reconduisaient d’année en année et constituaient plutôt des dépenses de fonctionnement
». Il
a précisé que «
la région
[avait]
recentré sa politique en faveur de la qualité sur des actions
innovantes et expérimentales
».
7.
LA POLITIQUE CULTURELLE
Les dépenses consacrées à la politique culturelle, en augmentation significative au
cours de la période récente, ont retenu l’attention de la chambre. En dépit de la volonté
politique de développement de l’action culturelle, la chambre note qu’au budget primitif pour
2007, la part de ces dépenses dans le budget de la région (3,6 %) demeurait inférieure à la
moyenne nationale (3,9 %).
7.1.
Le fonds régional d’art contemporain (FRAC)
La perspective ambitieuse du nouveau FRAC en 2010-2011 ne devrait pas conduire la
région à considérer la période présente comme une simple transition entre l’époque durant
laquelle les oeuvres étaient exposées à Dole et l’aménagement du nouveau bâtiment. La
clarification du statut juridique du fonds régional d’art contemporain et surtout une meilleure
valorisation des collections paraissent s’imposer.
Au cours des années 2006-2007, un travail
important de récolement général de la collection, d’élaboration de questionnaires
techniques aux artistes de la collection et de régularisation de contrats de droits
d’auteurs a été entrepris, venant mettre un peu d’ordre dans un fonds dont la sous-
administration avait été préjudiciable à une tenue optimale de la collection.
7.1.1.
Le statut juridique
Dans le cadre de la politique de décentralisation culturelle, le fonds régional d’art
contemporain de Franche-Comté a été créé
17
en 1982-1983 sous forme associative. Une
convention tripartite liant la région, l’État et le centre régional de développement culturel
(CRDC) avait ainsi été signée le 24 décembre 1982, puis renouvelée le 6 décembre 1988 ; le
CRDC était chargé de la gestion administrative et financière du fonds. Le FRAC a été installé
dans les locaux du musée des Beaux-arts de Dole.
En 1996-1997, le FRAC a changé de statut juridique en étant repris en régie directe
par la région. Il est aujourd’hui composé de cinq agents en comptant sa directrice.
Contrairement à la grande majorité des FRAC qui ont aujourd’hui un statut associatif, le
FRAC de Franche-Comté est donc
un service à part entière de la collectivité
; il s’agit
d’ailleurs du seul FRAC à être géré en régie directe par une région. Le conseil régional
espérait ainsi éviter les risques de gestion de fait. La convention cadre du 10 février 1997 a
considéré que la transformation de la collection (gérée auparavant par l’association ACTE) en
dépendance du domaine public de la région permettait de garantir au mieux l’inaliénabilité et
l’imprescriptibilité des oeuvres acquises (article 14 de la convention pour la période 2007-
2009), ce qui est incontestable.
17
Sur la base d’une circulaire du 3 septembre 1982.
84/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Toutefois, une
réflexion
est
en cours depuis 2002
18
sur l’opportunité de
modifier
la
nature juridique du fonds
en créant soit un établissement public de coopération culturelle
(
EPCC
), soit une régie personnalisée. En effet, aux termes de la circulaire n° 2002/0006 du
28 février 2002, les FRAC peuvent être transformés en EPCC, catégorie juridique prévue par
la loi n° 2002-6 du 4 janvier 2002 relative à la création d’établissements publics de
coopération culturelle, dont les dispositions sont désormais codifiées aux articles L. 1431-1
seq
. du code général des collectivités territoriales.
Le directeur régional des affaires culturelles en fonction en 2002 avait jugé souhaitable
une telle transformation. Le 4 octobre 2006, le comité de gestion a pris la décision de
soumettre au préfet de région et au président du conseil régional un projet de transformation
du FRAC en EPCC, avec soumission des statuts aux futurs membres de cet établissement
public fin 2007 pour une création effective début 2008, mais cette décision n’a pas été validée
par les élus.
La chambre note que jusqu’à présent, la gestion en régie directe du fonds n’a pas
représenté la formule
la plus adaptée à son rayonnement
, même si d’autres problèmes
(manque de volonté politique) permettent également d’expliquer cet état de fait. Ce mode de
gestion ne permet pas au FRAC d’acquérir une visibilité qui lui fait encore défaut dans le
paysage culturel régional.
Contrairement à ce que prévoyait l’article 12 de la convention,
le comité de gestion
du FRAC ne s’est pas toujours réuni au moins une fois par semestre
au cours de la
période sous revue. Ainsi, il ne s’est réuni qu’
une seule fois en 2004 et en 2005
; si cette
situation peut se justifier en 2005 avec une vacance de poste de six mois et demi, cela semble
moins être le cas en 2004, nonobstant la tenue d’élections régionales.
La situation juridique du FRAC et le défaut d’impulsion politique ne lui permettent
pas d’être suffisamment réactif (le délai de recrutement d’une nouvelle directrice a dépassé
six mois). La chambre regrette que la collectivité ait repoussé le débat sur le statut juridique
du FRAC dans l’attente de l’installation du fonds sur le port fluvial, ce qu’a confirmé
l’ordonnateur en fonction dans sa réponse au rapport d’observations provisoires, précisant que
«
l’évolution juridique du fonds
[était]
plus à attendre à moyen terme qu’à court terme
».
7.1.2.
Le transfert des collections de Dole à Besançon
¾
Présentation succincte de la collection
Le FRAC de Franche-Comté regroupe aujourd’hui environ 425 oeuvres de 232 artistes
(296 oeuvres de 219 artistes selon le projet culturel et artistique de novembre 2005). En
novembre 2006, on comptait parmi les oeuvres de la collection 97 peintures, 92 photographies
(109 selon le projet culturel et artistique pour la période 2007-2009), 83 dessins, 46 oeuvres en
trois dimensions (48 selon le projet culturel et artistique pour la période 2007-2009),
41 sculptures, 18 nouveaux médias, 13 oeuvres textiles, huit estampes, trois reproductions
photomécaniques, une maquette d’architecture et un objet.
18
cf. les débats lors des comités de gestion des 13 juin 2002, 22 mai 2003, 2 juillet 2004 (M.
Niepceron :
« prendre le temps de la réflexion »), 16 novembre 2005.
85/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
¾
Le transfert des oeuvres
De 1988 jusqu’au mois d’août 2005, le FRAC était installé au musée des Beaux-arts
de Dole, dans des locaux appartenant à cette commune ; une convention tripartite avait ainsi
été signée par le conseil régional et la ville de Dole. Cette convention, conclue en 1997 et
renouvelée en 2003, arrivait à échéance le 31 juillet 2005. Selon les services de la région,
«
pour assurer la conservation de la collection et son irrigation sur le territoire régional,
national et international, il a été proposé d’installer le FRAC à Besançon
», proposition qu’a
entérinée la CP du conseil régional par délibération en date du 1
er
juillet 2005. Les réserves du
musée dolois étaient de surcroît arrivées à saturation ; le recrutement d’un directeur à temps
plein aurait par ailleurs posé un problème de cohabitation avec le conservateur du musée.
En novembre 2004, le conseil régional a signé un accord avec Voies navigables de
France (VNF) pour implanter le FRAC dans le bâtiment industriel du port. VNF va mettre le
bâtiment à disposition du conseil régional pour une longue durée ; il était préalablement mis à
disposition de la CCI du Doubs. En attendant les travaux d’aménagement des bâtiments, les
oeuvres du FRAC sont entreposées dans un bâtiment de l’armée (établissement Pierre
Lyautey), loué par la région sur la base d’une convention du 9 août 2005 d’occupation
temporaire d’un local de la Défense, signée par le président du conseil régional après
habilitation par la CP (délibération du 1
er
juillet 2005, qui a suscité 17 voix contre). Les
dépenses liées au transfert du FRAC ont été engagées sur les crédits de l’administration
générale, alors qu’en toute logique, elles auraient dû l’être sur le budget du FRAC. Le coût du
transfert s’est élevé à 85 341 €.
7.1.3.
Un renforcement des moyens humains et financiers
Avant juillet 2005, le personnel du FRAC comprenait, sous la responsabilité de sa
directrice, une assistante vacataire, un régisseur à temps partiel, une médiatrice vacataire à
temps partiel (soit trois agents à temps plein) et un vacataire. La directrice était en même
temps conservatrice départementale des cinq musées du Jura
19
(puis six, avec le musée de
Saint-Claude, lors de sa démission) et n’exerçait son activité de directrice du FRAC qu’à
hauteur de 30 % de son temps de travail, ce qui n’était pas optimal pour donner une plus
grande visibilité au fonds.
Le FRAC a vu son équipe être consolidée à partir de 2005, avec le recrutement d’une
directrice à plein temps et d’un quatrième agent, à temps plein également. Cette évolution a
permis une amélioration incontestable de la gestion du fonds (inventaire, récolement,
préparation du site internet et démarches juridiques y afférentes en matière de droits d’auteur,
etc.), même si elle est intervenue à une période où la visibilité du fonds a plutôt eu tendance à
régresser.
En remplacement de la directrice, qui a démissionné au 31 décembre 2004, un nouvel
agent, ayant le grade de directeur d’établissement d’enseignement artistique de 1
re
catégorie,
dirige le fonds depuis le 15 juillet 2005. Durant les six mois et demi durant lesquels le poste
de directeur du FRAC a été vacant, c’est la directrice de la culture qui a fait office de
directrice du FRAC. La chambre invite la collectivité à prendre à l’avenir toutes dispositions
pour éviter ce type de problème de transition, si les élus régionaux refusaient la
transformation du statut juridique du fonds.
19
Dole, Lons-le-Saunier, Salins, Morez et Arbois.
86/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
7.1.4.
La situation administrative de la directrice
L’article 2 du décret n° 91-855 du 2 septembre 1991 portant statut particulier du cadre
d’emplois des directeurs d’établissements territoriaux d’enseignement artistique dispose que
«
les membres du cadre d’emplois sont chargés de l’organisation pédagogique et
administrative de l’établissement et peuvent, en outre, assurer un enseignement portant sur la
musique, la danse, les arts plastiques ou l’art dramatique. Ils sont affectés, selon leur
spécialité
20
, soit dans un établissement dispensant un enseignement de musique complété, le
cas échéant, d’un enseignement de danse et d’art dramatique, soit dans un établissement
dispensant un enseignement d’arts plastiques
».
Le même article précise que «
les directeurs d’établissement d’enseignement artistique
exercent
leurs
fonctions,
suivant
leur
spécialité,
dans
des
établissements
locaux
d’enseignement artistique contrôlés par l’État, à savoir :
1° Les conservatoires à rayonnement régional ;
3° Les établissements d’enseignement des arts plastiques habilités à délivrer un enseignement
conduisant à un diplôme d’État ou à un diplôme agréé par l’État et sanctionnant un cursus
d’au moins trois années […]
» (les autres cas ne concernent pas les directeurs de
1
re
catégorie).
L’arrêté n° 050620-28 du 20 juin 2005 portant recrutement de M
me
A. en qualité de
directrice d’établissement d’enseignement artistique de 1
re
catégorie titulaire par voie de
mutation est très clair dans son intitulé ; dans l’esprit du conseil régional, il s’agissait bien
d’une simple mutation de cet agent. Or, s’il occupait un poste correspondant au cadre
d’emplois dont il relève, tel n’est plus le cas depuis son arrivée en Franche-Comté. En effet, la
chambre relève que le FRAC de Franche-Comté n’est pas l’un des «
établissements locaux
d’enseignement artistique contrôlés par l’État
» mentionnés dans le décret précité, d’une part
parce qu’étant un service à part entière du conseil régional, il ne ressortit pas au contrôle de
l’État et, d’autre part parce qu’en dépit du rapprochement du FRAC avec l’université de
Franche-Comté, le fonds n’assume qu’à titre très subsidiaire une mission d’enseignement
artistique. Ainsi, la directrice a donné seulement dix heures de travaux dirigés entre
septembre 2006 et mars 2007 et devrait de nouveau en donner dix de septembre 2007 à
juin 2008. La chambre note, toutefois, que cette irrégularité juridique n’emporte pas de
conséquence financière pour la collectivité.
7.1.5.
Les projets artistiques et culturels
La circulaire n° 2002/0006 prévoit l’adoption d’un projet artistique et culturel. Un
document d’orientations artistiques très succinct couvrait la période 2001-2004 ; il a été
remplacé par le projet artistique et culturel pour la période 2006-2009 de la nouvelle directrice
du fonds. La chambre observe que le principe de continuité de l’action des services aurait dû
prévenir le risque qu’une année – en l’occurrence
2005
– ne fût
pas couverte par un tel
projet pluriannuel
, indépendamment du rythme électoral et du changement intervenu à la
tête du FRAC. Il faut noter, au surplus, que l’année 2005 a constitué une année charnière, le
transfert de la collection ayant eu des répercussions sur la programmation artistique.
20
Il existe deux spécialités : « musique, danse et arts dramatiques » et « arts plastiques ».
87/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Une convention de 2007 est entrée en vigueur au 1
er
janvier 2007 pour une durée de
trois ans. Son annexe III présente les objectifs pour 2007-2009 et résume son projet artistique
et culturel :
«
Adopter un statut juridique susceptible de mieux assurer le partenariat des personnes
publiques et de permettre une réactivité de fonctionnement correspondant mieux à ses
missions.
Développer la capacité d’action du FRAC.
Collaborer au réseau Grand Est
».
La nouvelle directrice du FRAC, en poste depuis le mois de juillet 2005, a rédigé un
projet artistique et culturel pour 2006-2009 assez détaillé. Ce projet, validé en tant qu’annexe
à la convention triennale État-région (2007-2009), couvre désormais la période 2007-2010. La
chambre note la qualité globale du document, mais relève
l’absence de «
définition
d’objectifs précis, si possible chiffrés et planifiés dans le temps, qui permettront de procéder
à son évaluation
»
, que prévoit pourtant la circulaire susmentionnée.
Aucune évaluation ne permet au conseil de gestion et, plus largement aux conseillers
régionaux, à la DRAC et à la DAP, de mesurer l’activité du FRAC au regard d’objectifs
chiffrés et définis
ex ante
.
Le projet n’indique pas les restaurations à envisager
, dans la
mesure où l’identification des oeuvres méritant d’être restaurées n’a été assurée qu’en 2006-
2007 ; dans sa réponse au rapport d’observations provisoires, l’ordonnateur en fonction a
toutefois précisé qu’une partie des restaurations devrait intervenir en 2008. Enfin, la chambre
se demande dans quelle mesure les cinq pages de développements sur le cahier des charges du
futur bâtiment du fonds étaient nécessaires dans un projet qui concerne une période durant
laquelle les nouveaux locaux ne seront pas encore disponibles.
7.1.6.
L’absence de conventions pluriannuelles d’objectifs avant 2007
Le caractère succinct du projet artistique et culturel antérieur à celui de
novembre 2005 et la procrastination relative au changement de statut juridique du fonds
expliquent pour partie qu’aucune convention pluriannuelle d’objectifs n’ait été signée par
l’État, la région et leurs partenaires ; cette convention, censée reprendre les objectifs des
projets artistiques et culturels du FRAC et annualiser ces objectifs et les moyens y afférents,
aurait due être signée sur le fondement de la circulaire précitée et de la charte des missions de
service public. Certes, il existait une convention cadre État-région en date du 10 février 1997,
mais aucune nouvelle convention n’a été signée entre ces partenaires avant celle de 2007.
7.1.7.
L’insuffisante valorisation de la collection
La circulaire précitée de 2002 précise que «
la mise en oeuvre des missions des FRAC
suppose l’existence d’un équipement permanent constituant un lieu accessible et répondant
aux fonctions suivantes :
Â
l’accueil, l’information et la formation des publics
;
Â
la présentation sur place de la collection
;
Â
la conservation préventive et le stockage des oeuvres par l’aménagement de réserves
adaptées dans leur surface, leur configuration, leurs caractéristiques techniques notamment
en matière d’
accessibilité
;
Â
la préparation des monuments d’oeuvres, à travers des espaces de transit et des ateliers
techniques ;
88/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Â
la documentation de la collection et la possibilité de mener des recherches
documentaires à des fins d’études et de publication
;
Â
l’administration et la gestion »
.
Le projet
artistique et culturel de novembre 2005
envisageait «
la location d’un
espace d’exposition à Besançon
[qui] permettrait au FRAC d’avoir une visibilité et de mettre
en place des actions en direction des publics. La maison située devant le futur bâtiment du
FRAC [aurait constitué] une solution transitoire
». La directrice a évoqué cette question
également lors du comité de gestion qui s’est tenu le 16 novembre 2005. Cependant,
rien n’a
été fait dans ce domaine
depuis la formulation de cette proposition et depuis le transfert à
Besançon de la collection en 2005.
Il n’appartient pas à la chambre de porter un jugement sur le choix qui a consisté à
installer la collection permanente du FRAC à Besançon lors de la période transitoire 2005-
2011 ; une telle appréciation relèverait de l’opportunité. Il peut toutefois être noté que
depuis
2005, aucun lieu d’exposition permanente ne permet de faire découvrir au public les
oeuvres de la collection
, ce qui, compte tenu des coûts d’acquisition de ces oeuvres et du
budget de fonctionnement annuel du FRAC ne peut qu’être regretté. Cette
absence de lieu
d’exposition permanente
ne permet pas de pallier le défaut de visibilité qui caractérise le
fonds et n’est pas conforme à la circulaire précitée. En conséquence, le projet artistique et
culturel ne peut prévoir une «
programmation des actions du FRAC dans son espace
spécifique
». Le président du conseil régional avait pourtant déclaré lors de l’assemblée
plénière du 27 janvier 2005 qu’«
il n’est pas la peine de consacrer de l’argent à des choses
que l’on ne montre jamais, que l’on entasse dans des caves, des greniers ou des réserves
».
Lorsque la collection était à
Dole
, un
lieu d’exposition permanente
était aménagé au
sein du musée ; s’il ne permettait pas de montrer simultanément l’ensemble des oeuvres, un
turn-over
permettait toutefois de mieux faire connaître la collection. L’entrée du musée était
(et est toujours) gratuite et, compte tenu de la taille et de la disposition des lieux, les oeuvres
du FRAC étaient probablement vues par tous les visiteurs du musée des Beaux-arts. La
fréquentation de ce musée entre 2002 et 2004 est détaillée ci-après :
2002
2003
2004
Nombre de visiteurs du musée de Dole
15 104
15 751
16 424
Source
: document communiqué par la région.
Il est à noter que ces données ne tiennent compte ni de la fréquentation du musée de
Lons-le-Saunier, où était exposée une partie des oeuvres, ni de celle des autres oeuvres
exposées lors d’expositions temporaires.
Par ailleurs, la directrice du FRAC organisait des expositions temporaires au rez-de-
chaussée sur un espace de près de 600 m
2
, ainsi qu’au musée de Lons-le-Saunier. En 2005-
2006, seules onze expositions ont été organisées, dont seulement huit en Franche-Comté et
trois à l’international dans le cadre des FRAC du Grand Est (rapport 2-3 du 29 juin 2007). En
juin 2007, quatre expositions étaient programmées avant la fin de l’année.
En dépit de la création de soirées performances, poésies visuelles et sonores, d’un
partenariat avec un cinéma de la région, il y donc eu une
perte en termes de valorisation de
la collection
depuis son transfert à Besançon. Selon des données non communiquées au stade
de l’instruction, mais fournies en réponse au rapport d’observations provisoires de la chambre
89/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
sans précision sur les modalités de leur établissement, les expositions d’oeuvres du fonds
auraient rassemblé 6 250 visiteurs en 2005, 29 970 en 2006 et 15 780 en 2007. La
fréquentation des oeuvres exposées, élevée en 2006, aurait ainsi été quasiment divisée par
deux l’année suivante.
Le FRAC n’a pas été en mesure de produire des éléments sur les oeuvres mises en
dépôt en début de période
; les gestionnaires du fonds ne sont pas capables de mesurer dans
la durée et d’une manière certaine l’impact de la diffusion des oeuvres. De manière
subséquente, il n’est pas possible pour la chambre d’évaluer précisément si la valorisation de
la collection grâce à des expositions a progressé au cours de la période sous revue. Dans sa
réponse au rapport d’observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur en fonction a
indiqué qu’«
en raison du travail de fond effectué sur la collection au cours des dernières
années, la politique des dépôts n’a pas réellement constitué une priorité »
et
annoncé qu’il
allait procéder
«
à la régularisation des conventions de dépôts
». Les premières
régularisations sont intervenues début 2008.
La circulaire précitée prévoit que les locaux du FRAC permettent
l’accueil,
l’information et la formation des publics. Le statut actuel du fonds fait qu’au cours de
l’instruction, il était intégré au sein des locaux du conseil régional et que, partant, cette
triple mission n’était pas assurée
.
Pour la même raison, l’accès à la documentation de la collection et la possibilité de
mener des recherches documentaires à des fins d’études et de publication n’étaient pas
possibles au cours de la période contrôlée. La chambre prend acte de la précision apportée par
l’ordonnateur en fonction dans sa réponse au rapport d’observations provisoires, selon
laquelle «
l’installation du FRAC sur le site Lecourbe
[bureaux loués par la collectivité]
en
février 2008 permet d’accueillir désormais des visiteurs, en précisant que le catalogue du
fonds documentaire du FRAC va intégrer d’ici fin 2008 celui des bibliothèques bisontines, ce
qui permettra de développer une mission essentielle du FRAC, à savoir l’information et la
documentation sur la collection et, plus généralement, sur l’art contemporain
».
La chambre s’étonne qu’au cours de la période en examen, le fonds ne se soit pas
rapproché davantage de structures comme le centre d’art contemporain (CRAC) de
Montbéliard
pour organiser des expositions régulières. Elle prend toutefois acte de
l’information, également apportée par l’ordonnateur en fonction dans sa réponse au rapport
d’observations provisoires, selon laquelle le FRAC et le CRAC de Montbéliard devraient
réaliser en commun en 2008 deux expositions et selon laquelle en 2007, le FRAC a prêté deux
oeuvres au CRAC.
L’insuffisante valorisation de la collection n’a pas été compensée avant le mois de
septembre 2007 par la mise en service d’un site internet présentant les oeuvres, alors qu’une
majorité de FRAC disposaient de tels sites internet avec leurs collections accessibles en ligne.
En effet, la
mise en ligne d’un site internet
présentant notamment les oeuvres de la collection
n’est intervenue qu’à l’automne 2007 ; elle apparaît tardive par rapport à la date de mise en
fonctionnement (avril-mai 2006) qui était prévue dans le projet artistique et culturel 2006-
2009 mais elle contribue utilement à la valorisation de la collection.
La circulaire n° 2002/0006 susmentionnée prévoit qu’«
au-delà des expositions
temporaires, les dépôts constituent l’un des moyens de la politique de diffusion. Ils devront
être conçus de manière à faire sens par rapport aux collections de l’institution bénéficiaire,
90/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
tout en donnant une lisibilité à l’action du FRAC. Dans cette optique devront être privilégiés
les dépôts d’ensembles cohérents constitués autour d’une période, d’un mouvement ou d’un
artiste
». La circulaire précise également qu’«
au contraire des prêts, liés à un événement, les
dépôts sont caractérisés par une durée déterminée, qui peut être de trois ans, à l’issue de
laquelle le dépositaire peut demander le renouvellement
» et que «
les dépôts doivent donner
lieu à un récolement régulier par période de trois ans
».
D’après la liste des dépôts en 2007 fournie par la directrice du FRAC, près d’un tiers
des oeuvres déposées (10 sur 32) l’étaient à la région, sept oeuvres se trouvaient dans le hall
d’accueil et dans le bureau du président du conseil général du Doubs, deux dans le bureau du
directeur général des services de la ville de Besançon, deux dans des bureaux de la DRAC,
deux à la chambre régionale des comptes et une dans un bureau de la préfecture de région ;
ces lieux sont inégalement accessibles à un public extérieur aux structures administratives.
Seules huit oeuvres (soit un quart des oeuvres déposées), dont cinq exposées au musée des
Beaux-arts de Dole, une à l’école municipale des Beaux-arts de Belfort, une au musée de
Montbéliard et une dans le hall d’accueil de la DRAC, étaient accessibles à un large public.
Vingt-cinq des trente-deux oeuvres déposées l’étaient à Besançon.
La pratique de dépôt ne
semble donc pas obéir à une réelle logique de valorisation de la collection auprès d’un
public le plus large possible
. Partant, elle ne concourt pas à rendre plus « lisible » l’action du
FRAC.
Par ailleurs,
la règle de durée limitée des dépôts est imparfaitement respectée
:
certaines conventions signées ne prévoient pas de durée de dépôt ; c’était le cas par exemple
des conventions concernant deux oeuvres déposées à la chambre régionale des comptes en
2003, qui n’avaient par ailleurs pas fait l’objet du récolement triennal prévu par la circulaire
précitée. Une
régularisation
de la situation de ces deux dépôts a été sollicitée par la
juridiction et est intervenue en février 2008.
Au total, les efforts de valorisation consentis par la région ne sont pas à la hauteur du
coût d’acquisition des oeuvres, calculé à 2 208 556,12 €.
7.1.8.
La politique d’acquisitions
Un
comité technique d’achats
se réunit normalement une à deux fois par an afin de
prospecter des oeuvres susceptibles d’être achetées pour enrichir la collection du FRAC. Il
s’agit d’un
comité consultatif,
composé de
cinq membres
(la circulaire du 28 février 2002
prévoit qu’il en compte quatre à six).
Le comité technique s’est réuni trois fois en 2002, une fois en 2004, et deux fois en
2006. Il ne s’est pas réuni en 2005.
Aucun compte rendu n’a pu être produit pour l’année
2003
, même si, comme l’a souligné l’ancien ordonnateur en réponse au rapport
d’observations provisoires de la chambre,
la tenue effective de réunions de ce comité ne fait
pas de doute
. En 2006, aucun procès verbal n’a été rédigé, contrairement à ce que prévoit la
circulaire du 28 février 2002 (point 3.1.1). La chambre
recommande à la directrice du
FRAC de rédiger des comptes rendus de réunion du comité technique d’achat
.
91/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Les acquisitions du FRAC
0
10
20
30
40
50
60
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
0
50 000
100 000
150 000
200 000
250 000
300 000
Nombre d'acquisitions
Coût des acquisitions
7.1.9.
L’inventaire de la collection
En 2005, la plupart des oeuvres n’étaient pas encore identifiées au
verso
(auteur,
titre et numéro d’inventaire). Les agents du FRAC pallient depuis un an cette carence
.
De plus, avant 2007, le fonds ne disposait pas d’un inventaire avec des photographies des
oeuvres correspondant aux acquisitions (c’est-à-dire qu’il ne disposait pas d’un catalogue des
collections). Seul existait un registre d’inventaire, globalement bien tenu mais comportant
quelques erreurs bénignes (concernant par exemple la date d’inscription à l’inventaire des
premières oeuvres) et aucune photographie.
Un rapprochement entre ce registre et l’inventaire tardivement effectué a permis de
constater que
les oeuvres sans titres de Peter Knapp
(FR 1990-7-1 à 1990-7-4)
n’étaient
pas correctement identifiées dans les réserves. Les quatre photos de cet artiste étaient en
fait au nombre de 18
et l’une d’elles se trouve à la mairie de Dole : la chambre invite la
région à
signer une convention de dépôt avec cette collectivité ou à réintégrer l’oeuvre
dans ses archives
, et à
corriger son inventaire
.
7.1.10.
Le projet de construction du FRAC
Cette grande ambition est soutenue par l’État dans le cadre du
contrat de projets État
région 2007-2013
. Le futur bâtiment du FRAC devrait voir le jour en 2010-2011 ; il
comprendra des espaces d’exposition et d’éducation, des aires de conservation et de
documentation, ainsi que le prévoit la circulaire précitée.
Le projet s’inscrit dans le cadre de la future cité des arts et de la culture qui
comprendra également le conservatoire national de région (CAGB) et la requalification des
espaces urbains du site (ville de Besançon). La
région
est «
chef de file
»
des collectivités
concernées par le projet pour l’acquisition foncière du site,
qui couvre une superficie de
2,13 ha au port fluvial. L’achat du site est intervenu pour un montant de 1,996 millions
d’euros, France domaines ayant arrêté son estimation à 2,06 millions d’euros.
92/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Alors que, comme indiqué
supra
, ce projet est inscrit au CPER 2007-2013, le conseil
régional, par manque d’anticipation, a failli perdre le bénéfice de l’aide financière de l’État
(au titre du concours de maîtrise d’oeuvre) en 2007 parce qu’il n’avait pas délibéré avant le
mois de juillet 2007 et avait envoyé un courrier lacunaire ne respectant pas les dispositions du
décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l’État pour des projets
d’investissement. Cet épisode est également révélateur du manque de réactivité du fonds, déjà
relevé et illustré plus-haut.
7.2.
La politique culturelle (hors FRAC)
Depuis la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relatives aux libertés et responsabilités
locales, la région a la responsabilité de l’inventaire général du patrimoine culturel, dont elle
peut confier – par le biais d’une convention – aux collectivités ou aux groupements de
collectivités qui en font la demande, la conduite sur leur territoire. La région a également,
depuis cette même loi, la charge de l’organisation et du financement du cycle d’enseignement
artistique professionnel initial.
Plus largement, la région est l’un des nombreux financeurs publics dans le domaine
culturel. À ce titre, l’intervention de la collectivité a été beaucoup renforcée depuis 2005, par
le biais d’une
augmentation des subventions forfaitaires et de l’organisation d’un
événement culturel porté presque intégralement par le budget de la région
. La région est
un acteur majeur des politiques culturelles menées en Franche-Comté ; cette évolution a
permis de consolider les métiers de la culture sur la période récente.
Cette tendance est globalement maîtrisée mais quelques observations méritent d’être
mentionnées afin de conseiller à la collectivité quelques pistes de progrès. On notera que n’a
pas été examinée la politique de valorisation du patrimoine.
Lors d’une
réunion
qui s’est tenue le
1
er
juin 2005
, l’ordonnateur alors en fonction
avait tracé les grandes lignes de l’action culturelle ambitieuse de la région. Il s’était
notamment engagé à accompagner les artistes, et notamment ceux nationalement repérés ou
en voie de l’être, par des
conventions triennales
pour qu’ils portent les couleurs de la
Franche-Comté, à
aider à la diffusion
en accompagnant les lieux structurants – scènes
nationales et missionnées – mais aussi la Fraternelle, l’Amuserie, la FOL, l’UDADMIR et
l’ADDIM 70 par des conventions dans la durée et à
augmenter l’aide à la création de
spectacles
.
Dans les développements ci-après, la chambre analyse la politique culturelle de la
région notamment à travers le double prisme des subventions versées par la collectivité et de
la fréquentation des manifestations culturelles ; elle n’ignore évidemment pas que ces
indicateurs restent très incomplets pour appréhender la portée d’une telle politique publique.
Ces données n’en présentent pas moins un caractère objectif utile à la formulation
d’observations par la chambre.
7.2.1.
Les moyens de la politique culturelle
Le budget prévisionnel pour 2007 prévoyait l’engagement de 11 969 999 euros par la
direction de la culture (y compris les crédits du FRAC).
93/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
La
commission
21
qui s’occupe des affaires culturelles est composée de
seize élus
(sur
les quarante-trois que compte le conseil régional). Deux sous-commissions (aides au spectacle
vivant, livre et cinéma d’une part, patrimoine d’autre part) ont été constituées.
La direction de la culture était composée de quatorze agents (correspondant à
13,8 équivalents temps plein) au 31 décembre 2007. Plusieurs agents sont d’anciens
vacataires, auxiliaires ou contractuels qui ont été titularisés au cours de la période examinée.
Nombre d'agents
Nombre d'ETP
Nombre d'agents
Nombre d'ETP
Total agents
Total ETP
Direction de la culture
13
12,8
1
1
14
13,8
Centre régional du livre
1
0,5
0
0
15
14,3
Effectif permanent
Auxiliaires
Effectif total
7.2.2.
L’évolution du budget culturel et la formalisation des procédures
Le compte 657 retrace les subventions versées par la région dans le domaine culturel,
principalement à des associations, mais aussi à d’autres organismes de droit privé, à l’État,
aux départements, aux communes, aux établissements publics de coopération intercommunale
et à d’autres organismes publics divers.
L’évolution des crédits consommés sur ce compte au cours de la période sous revue
reflète le dynamisme de l’action culturelle de la région, phénomène qui n’est toutefois pas
spécifique à la Franche-Comté. Ces subventions sont ainsi passées de 3,6 M€ en 2002 à
6,4 M€ en 2006, ce qui représente une hausse globale de 77 % et une progression moyenne
annuelle de 15 % entre 2002 et 2006. Les dépenses totales ont augmenté à peu près au même
rythme, ce qui explique que la part des subventions dans les dépenses totales est restée
comprise entre 85 et 90 %. L’annexe 11 détaille l’évolution du budget de la culture au cours
de la période.
2002
2003
2004
2005
2006
VMA
Evolution
3 608 649,70
4 005 817,47
4 328 924,02
5 375 851,06
6 399 710,00
15,40%
77,34%
4 133 111,57
4 738 520,01
5 061 194,04
5 990 996,41
7 358 841,75
15,51%
78,05%
87%
85%
86%
90%
87%
Dépenses culturelles totales
Subventions / dépenses totales
Evolution du compte 657
Subventions
Montants en euros
L’évolution des subventions versées aux associations culturelles par la collectivité
traduit l’implication croissante de la région dans le champ culturel au cours de la période la
plus récente. Les tableaux suivants mettent en exergue l’évolution des subventions versées à
certaines associations qui ont augmenté significativement au cours de la période.
Exercice
Montant
ordonnancé
2002
4 000,00
2003
11 000,00
2004
30 000,00
2005
86 986,78
2006
20 287,04
VMA
50%
La grosse entreprise
Exercice
Montant
ordonnancé
2002
15 000,00
2003
15 000,00
2004
20 000,00
2005
50 000,00
2006
50 000,00
VMA
35%
Riffs du lion
Exercice
Montant
ordonnancé
2002
15 315,00
2003
57 318,05
2004
60 000,00
2005
75 000,00
2006
110 000,00
VMA
64%
Granit
VMA : variation moyenne annuelle Montants en euros
21
Commission éducation, enseignement supérieur, université, recherche et technologie, culture, jeunesse et
citoyenneté.
94/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Exercice
Montant
ordonnancé
2002
12 541,81
2003
25 671,00
2005
87 399,80
2006
110 000,00
VMA
72%
Espace Besançon Planoise
Exercice
Montant
ordonnancé
2003
12 500,00
2005
30 000,00
2006
73 099,00
VMA
80%
Les amis du Cylindre
Exercice
Montant
ordonnancé
2002
20 000,00
2003
50 140,00
2005
50 000,00
2006
50 000,00
VMA
26%
Allan
VMA : variation moyenne annuelle
Montants en euros
Exercice
Montant
ordonnancé
dont dépenses
"culture"
2002
124 465,33
103 665,33
2003
144 809,73
116 136,29
2004
210 000,00
12 000,00
2005
220 000,00
130 000,00
2006
231 750,00
141 750,00
VMA
17%
8%
Centre régional du livre
Exercice
Montant
ordonnancé
2002
11 250,00
2003
56 490,00
2004
100 000,00
2005
100 000,00
2006
35 000,00
VMA
33%
Mission Voix
VMA : variation moyenne annuelle
Montants en euros
La période récente (2005-2007) a été marquée par l’élaboration de fiches de
procédure. La chambre constate que
ces fiches
, élaborées en 2005-2006,
ont permis de
renforcer la « lisibilité » et la transparence des actions culturelles accompagnées
financièrement par la région
. Mises en ligne sur le site internet de la collectivité, elles
représentent un outil précieux pour les personnes, physiques ou morales, susceptibles d’être
intéressées par une subvention de la région. Ainsi, dans le domaine du spectacle vivant
(3,7 millions d’euros de dépenses en 2006), de nouvelles procédures d’aide ont été mises en
place.
7.2.3.
La conclusion de conventions triennales
Toutes les associations bénéficiant de subventions supérieures au seuil de
23 000 euros sont liées à la région par convention, conformément à la réglementation
. La
collectivité a même décidé de signer des conventions, parfois triennales (exemple de
l’association Noce sise à Besançon) avec certaines associations bénéficiant de subventions
d’un montant inférieur au seuil de 23 000 euros, ce qui mérite d’être souligné.
La région s’est engagée en 2006 dans une politique de conventionnement triennal afin
d’assurer aux associations franc-comtoises actives dans le champ culturel une
« visibilité
financière » à moyen terme
; dans chacune des conventions signées, la région entend
permettre aux structures de
«
mieux implanter et diffuser leur action sur le territoire
régional
» et favoriser «
leur développement artistique et administratif à moyen terme ainsi
que la professionnalisation des artistes
».
À titre d’exemples, l’institution a ainsi passé des conventions avec la Montagne froide
(spectacle vivant), la compagnie Pernette / association NA (spectacle vivant), le théâtre le
Granit et la compagnie 326 de Belfort, le pôle musiques actuelles de Belfort (Riffs du lion),
l’Espace Besançon Planoise (scène nationale), le théâtre de l’unité d’Audincourt, les
Jeunesses musicales de France en Franche-Comté, la compagnie des chercheurs d’air à
95/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Lavans-lès-Saint-Claude (subvention de 30 000 euros pour une compagnie jouant dans une
commune de 1 900 habitants), la société artistique de création et de diffusion SOACD (cirque
Plume), le théâtre Group’ et l’Amuserie café théâtre de Lons-le-Saunier, les amis du cylindre,
la compagnie ACCRORAP de Besançon (spectacle vivant), l’URFOL de Franche-Comté,
l’ensemble 415 de Saint-Julien, la compagnie la grave et burlesque équipée du cycliste
(GBEC), Elektrophonie (Besançon), la compagnie Tricyclique Dol de Liesle et la compagnie
des Intempestifs.
L’article 2 des conventions triennales relatives à la politique de développement des
musées stipule par exemple que «
la région attribue au bénéficiaire une subvention forfaitaire
d’un montant de 60 000 € pour l’année 2008. Le montant de la subvention est un plafond non
révisable à la hausse. Pour chacune des deux années suivantes, le montant prévisionnel, sous
réserve de l’autorisation de l’assemblée délibérante en vertu du principe de l’annualité
budgétaire, sera au moins égal au montant de 2008
» (délibération 08AP.7, annexe 5).
Le
risque associé à cette politique de conventionnement triennal
est
l’effet de
cliquet
ainsi créé sur les subventions versées annuellement par la région, en dépit de la
nécessité de voter une autorisation annuelle, et le possible encouragement de stratégies
associatives visant à optimiser le montant des subventions à recevoir les années suivantes.
Le tableau suivant, établi par une structure de taille importante (le Granit de Belfort),
montre par exemple l’évolution sur cinq ans de ses charges de fonctionnement. L’évolution à
la hausse en particulier du budget activités (environ 7 % d’augmentation moyenne annuelle)
et des charges de personnel (+ 4,55 % d’augmentation moyenne annuelle), représente plus de
500 000 euros d’augmentation au budget pour 2009 par rapport au budget pour 2005 pour ces
deux postes (avec, là aussi, un effet cliquet pour les années postérieures). Cette augmentation
significativement supérieure aux prévisions d’inflation pour les années à venir appellera,
comme le propose d’ailleurs le Granit, une hausse importante des subventions des
collectivités territoriales, notamment de la région.
Charges de fonctionnement
BP 2005
BP 2006
BP 2007
BP 2008
BP 2009
VMA
Diffusion
766 000
811 760
837 135
872 938
925 877
4,85%
Production
242 000
314 000
351 000
370 000
400 000
13,39%
Action formation et culturelles
111 000
124 000
130 000
131 000
132 000
4,43%
Total budget activités
1 119 000
1 249 760
1 318 135
1 373 938
1 457 877
6,84%
Charges de personnel
951 285
982 935
1 032 711
1 081 622
1 136 485
4,55%
Achats de fournitures
29 400
34 635
34 981
35 331
35 684
4,96%
Services extérieurs
97 418
119 100
120 291
121 494
122 709
5,94%
Autres services extérieurs
139 400
143 964
145 404
146 858
148 326
1,56%
Impôts et taxes
26 900
27 169
27 441
27 715
27 992
1,00%
Provisions pour risques
1 000
1 010
1 020
1 030
1 041
1,01%
Charges de gestion courante
500
505
510
515
520
0,99%
Charges financières
8 000
14 140
14 281
14 424
14 568
16,17%
Charges exceptionnelles
500
505
510
515
520
0,99%
Dotation amortissements
90 000
90 900
91 809
92 727
93 654
1,00%
Contribution ville de Belfort
67 078
67 078
67 078
67 078
67 078
0,00%
Sous-total fonctionnement
460 196
499 006
503 325
507 687
512 092
2,71%
Total des charges de fonctionnement
2 530 481
2 731 701
2 854 171
2 963 247
3 106 454
5,26%
La chambre relève l’intérêt du dispositif de conventionnement triennal mais appelle
l’attention des gestionnaires régionaux sur la nécessité de savoir si l’objectif qu’ils
poursuivent est aussi de prolonger la tendance actuelle à la hausse des subventions culturelles.
96/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
En tout état de cause, l
a conclusion de conventions qui engagent la région sur plusieurs
exercices nécessite un suivi attentif
.
7.2.4.
Le suivi des conventions
Il a été procédé à l’examen d’un échantillon des conventions culturelles signées au
cours de l’exercice 2006.
¾
Créations et ressources internationales de la scène
Comme il l’avait annoncé lors de la réunion susmentionnée du 1
er
juin 2005, le
président de la région Franche-Comté a signé le 12 janvier 2006 une convention avec
l’administratrice de l’association Créations et ressources internationales de la scène (CRIS)
afin de verser une subvention de 30 000 euros destinée à développer le site internet
www.theatre-contemporain.net.
Malgré la qualité de ce site, la chambre relève qu’au cours de la période 2006-2007, la
région Franche-Comté est la seule collectivité territoriale à l’avoir financé, en partenariat avec
le ministère de la culture et de la communication, et s’interroge sur son intérêt spécifiquement
régional, lequel paraît second dans la mesure où il propose les pièces de théâtre
contemporaines produites dans la France entière.
La chambre prend toutefois acte de ce que l’association CRIS a développé un site
internet consacré à l’année « Jean-Luc Lagarce » et de ce que la région Franche-Comté a pris
part aux manifestations culturelles organisées pour commémorer cet auteur dramatique
d’origine franc-comtoise.
La région souligne que l’équipe, constituée de trois techniciens, d’une secrétaire
opérateur de saisies, d’un comptable à mi-temps et d’une administratrice à 1/5, est implantée
en Franche-Comté. Du strict point de vue régional, la subvention correspond donc plus à ses
yeux à une aide économique qu’à une aide culturelle.
¾
Orchestre Besançon Franche-Comté
Le deuxième versement d’une subvention allouée à l’orchestre Besançon Franche-
Comté (OBFC) était conditionné par la production d’un bilan artistique et d’un bilan
financier ; si cette dernière obligation a bien été respectée, on peut se demander si la
transmission d’un programme peut valoir bilan artistique. Compte tenu du montant de la
subvention versée à l’OBFC,
les services de la collectivité territoriale pourraient exiger la
production d’un véritable bilan artistique, différent de la programmation
. En réponse à
l’extrait sur ce point du rapport d’observations provisoires qui lui avait été transmis, le maire
de la commune de Besançon a fait savoir que la ville était disposée à «
apporter aux
financeurs de l’orchestre tout document ou pièce complémentaire qui seraient souhaités
».
¾
Promodegel
Contrairement à ce que prévoyait la convention signée avec cette association, la région
a payé une avance de 25 000 euros sans transmission par l’association de l’emploi
prévisionnel de la subvention. En revanche, les documents artistiques et financiers transmis
par l’association sont de très bonne qualité. Il est à noter par ailleurs que la production vendue
97/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
et, partant, le chiffre d’affaires net de l’association ont diminué entre 2005 et 2006, cependant
que la subvention régionale est restée stable à hauteur de 50 000 euros.
Année
Subventions
dont subv. région
Production vendue
Salaires & traitements
Charges sociales
Autres achats
Résultat
2005
202 791
50 000
141 266
100 899
43 338
177 482
8 346
2006
216 934
50 000
107 296
73 838
33 810
180 486
9 029
Evolution
7,0%
0,0%
-24,0%
-26,8%
-22,0%
1,7%
8,2%
Montants en euros
¾
Le soutien au théâtre le Granit
Au titre de l’année 2005, une convention relative au développement culturel a été
signée (tardivement) le 10 novembre 2005 par le président du conseil régional et le
représentant légal du Granit, scène nationale de Belfort. Son article premier prévoyait que «
le
Granit [était] chargé de la mise en place d’actions telles que l’organisation de résidences de
création à la « Coopérative » notamment le soutien aux compagnies en milieu scolaire et
pour adultes, rencontres et lectures autour des créations, mise en place de partenariat de
coproduction avec des scènes extérieures et accueil de compagnies franc-comtoises en
répétition à la « Coopérative »
», en l’échange d’une subvention de 75 000 euros.
L’article 5 de cette convention stipulait que le théâtre devait «
adresser au conseil
régional un compte-rendu précis de la réalisation de la mission au plus tard 12 mois après la
signature de la […] convention
». Cette obligation n’a pas été bien respectée. Un document a
pu être produit lors de l’instruction, mais il est à la fois sommaire, non daté et non signé ; il
n’est pas sûr que la rédaction de ce document soit postérieure à la signature de la convention.
¾
Le soutien au Théâtre Group’
La subvention régionale au théâtre Group’, qui s’élevait à 1 900 euros en 2002 et à
1 830 euros en 2003, est passée à 30 000 euros par an de 2005 à 2007. Les organismes qui
subventionnent ce théâtre, en particulier la région, dont la subvention représentait 44 % puis
36 % des subventions totales respectivement en 2005 et en 2006, pourraient s’interroger sur le
montant des aides accordées.
En effet, ce théâtre a dégagé un résultat nettement excédentaire au cours de ces deux
exercices, respectivement 84 433 euros, puis 56 756 euros. Le budget prévisionnel pour 2006
du théâtre prévoyait des recettes propres qui se sont avérées supérieures et prévoyait, au
contraire, des dépenses qui se sont avérées moins importantes : en effet, alors que le budget
prévoyait des produits d’activité pour 121 500 euros et des dépenses pour 217 000 euros, les
recettes ont finalement atteint 162 476 euros (soit 34 % de plus que prévu) et les charges
d’exploitation se sont élevées à 199 557 euros (soit 9 % de moins que prévu).
En 2007, le même mécanisme a été constaté : le premier budget prévisionnel qui a été
transmis aux services de la région prévoyait des prestations de service pour un montant de
126 100 euros, montant presque atteint au 31 août 2007 (125 787 euros) ; le budget
prévisionnel pour 2007 établi au 25 septembre 2007 a révisé cette estimation à hauteur de
188 512 euros, soit près de 50 % de plus que ce qui était prévu initialement. Les charges ont
été plus correctement évaluées : prévues au départ pour un montant total de 210 000 euros,
elles devaient s’établir à 224 327 euros selon le bilan prévisionnel pour 2007 du
25 septembre 2007 (augmentation de 7 %).
98/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
La chambre n’ignore pas qu’il est difficile pour une compagnie de théâtre d’évaluer de
manière précise son budget pour la saison suivante, difficulté que peut accroître l’annualité
budgétaire qui est en décalage avec la saisonnalité d’une compagnie de théâtre. Néanmoins,
cela ne doit pas exclure une révision périodique des subventions versées par la région (au
moins au terme de la période triennale prévue par les actuelles conventions).
Le mauvais calibrage des subventions publiques au regard du dynamisme des produits
propres n’a pas été corrigé par la région au cours des trois exercices qui ont permis à ce
théâtre d’accumuler des liquidités, alors que ce n’est nullement la mission qui lui est confiée.
Au regard du second budget prévisionnel pour 2007, le résultat pourrait avoisiner
47 600 euros, soit, pour la troisième fois consécutive, nettement plus que la subvention
annuelle versée par la région (30 000 euros).
Outre le fait que les subventions ne sont pas utilisées pour les motifs qui les justifient,
ce type de surabondance de crédit est de nature à favoriser une dérive des dépenses. On
observera toutefois que ce risque ne s’est pas concrétisé au cours des trois dernières années, la
hausse de 123 % (doublement) des autres achats et charges externes, et la progression de
66 % des salaires et charges sociales traduisant le surcroît d’activités artistiques du théâtre.
Année
Subventions
dont subv. région
Production vendue
Salaires & traitements
Charges sociales
Autres achats
Résultat
2005
67 850
30 000
136 172
67 445
30 012
26 857
84 433
2006
83 900
30 000
162 476
106 244
45 736
45 018
56 756
Evolution
23,7%
0,0%
19,3%
57,5%
52,4%
67,6%
-32,8%
Montants en euros
La conséquence de ces attributions de subventions d’un montant trop élevé est un
enrichissement de l’association qui se traduit de deux manières principales :
-
les fonds propres (fonds associatif) qui s’élevaient à 154 323 euros en 2005 ont
augmenté de 55 % pour atteindre 238 756 euros en 2006 ;
-
côté actif circulant, si les valeurs mobilières de placement se sont maintenues à
16 570 euros sur ces deux exercices, les disponibilités auprès des banques ont
augmenté de 26 % entre 2005 et 2006, passant de 230 341 euros à 289 507 euros.
La chambre prend acte qu’une partie de ces fonds propres devait servir à l’équipement
d’un nouveau local et à la préparation des prochaines créations. Elle appelle toutefois
l’attention de la collectivité sur la nécessité de s’assurer que les dépenses correspondantes
auront été conformes à l’objet des subventions versées.
¾
Le soutien à l’ensemble 415
Les subventions régionales à l’ensemble 415 ont évolué ainsi que suit au cours de la
période sous revue.
Année
2002
2003
2004
2005
2006
Variation
Subvention
15 245
15 245
16 000
50 000
50 000
228%
Montants en euros
Le bilan financier d’utilisation de la subvention de 2005 ne fait apparaître que deux
dépenses en Franche-Comté, correspondant à un concert à Frontenay (2 000 euros) et un
projet de résidence à Dole pour 16 800 euros - projet dont, à l’évidence, il n’y avait pas lieu
de rendre compte dans le bilan financier d’utilisation de la subvention. Le reste de la
99/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
subvention a permis de couvrir en partie un déficit
sur une production à Nantes (11 808
euros), une production à Séville, un concert à Froville (Meurthe-et-Moselle), une future
production à Montsapey (Savoie) ainsi que diverses dépenses de fonctionnement.
Le président de cette association a fait valoir que l’aide de la région a correspondu à
une
subvention
de
fonctionnement,
«
permettant
d’asseoir
l’administration
et
le
développement national, régional et international de l’ensemble 415 grâce à l’embauche d’un
personnel qualifié
». La chambre prend acte de ce que l’ensemble 415 devrait se produire six
fois en Franche-Comté en 2008.
7.2.5.
L’opération « le cinéma de la musique »
Le 1
er
juin 2005, le président du conseil régional avait envisagé de créer «
un festival
de cinéma à Besançon et particulièrement le projet autour du film musical, projet simple et
terriblement efficace à la résonance internationale immédiate : le cinéma de la musique
».
Sur cette base, la région a cofinancé en 2006 l’opération culturelle du « cinéma de la
musique », qui s’est tenue du 4 au 10 décembre 2006. L’organisation des festivités a été
confiée à l’association « les Yeux de la musique », dont la subvention régionale
(278 000 euros) se décomposait ainsi :
Année
2005
2006
Budget (en euros)
15 000
263 000
La chambre souligne qu’il existait alors en Franche-Comté plusieurs autres festivals
cinématographiques de dimension importante : Entrevues, qui est le festival de cinéma de
Belfort (22
e
édition en 2007) et les rencontres internationales du cinéma de Pontarlier
(65
e
édition en 2007), le festival international des cinémas d’Asie (qui fêtait en 2007 son
13
e
anniversaire) ainsi que, de manière plus confidentielle, les festivals du film de jeunesse (le
7
e
en 2007 ; pays dolois) et du film d’amour (le 8
e
en 2007 ; Saint-Amour). Le nouveau
festival ne semblait pas articulé de manière satisfaisante avec la politique cinématographique
menée par ailleurs par la région.
Il a attiré 7 200 spectateurs, dont seulement 4 411 payants. Les produits de la
billetterie ont représenté moins de 5 % des subventions publiques, lesquelles sont issues à
plus de 90 % de la région de Franche-Comté.
La chambre considère que
cette initiative ne s’est pas inscrite de façon
harmonieuse et durable dans le paysage culturel franc-comtois, idée que conteste
l’association
. Le nombre trop important des films projetés (une centaine en quatre jours) a
créé des conditions d’autoconcurrence entre eux, cependant que la multiplication des lieux de
projection a désorganisé la billetterie. Dans le compte rendu d’exécution produit par
l’association organisatrice, il est précisé que les salles étaient peu remplies (en particulier pour
la soirée Courts ultracourts organisée à Vesoul) et que la communication a montré des
faiblesses, le dépliant-programme ayant notamment dû être doublé au dernier moment par des
tracts ciblés.
La chambre ne peut que recommander pour l’avenir de privilégier l’accompagnement
d’initiatives dans la durée. En effet, l’organisation d’évènements ponctuels nécessite des
budgets communication importants (44 961 euros pour ce festival ; 65 000 euros étaient
100/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
prévus par l’association pour la seconde édition), sans que le retour sur investissement soit
optimal la première année.
L’association qui a porté le projet en 2005-2006 a proposé de renouveler l’expérience.
La collectivité a refusé en raison du manque de succès de la première édition et de
l’augmentation sensible des coûts du budget prévisionnel : les deux versions successives du
budget primitif prévoyaient des hausses de 34 % et 30 % respectivement, ce qui correspondait
à des montants de 440 304 euros, puis 427 000 euros, contre un coût de 327 988 euros hors
taxes pour la première édition. Le représentant légal de l’association a imputé ces hausses à la
volonté de la collectivité d’atteindre 10 000 entrées payantes (ce qui nécessitait un budget
plus important).
7.2.6.
Les manifestations « Égarez-vous » et « Ban(c)s publics »
La manifestation culturelle « Bancs publics a pris la suite du festival « Égarez-vous en
Franche-Comté ». Il s’agit d’une opération culturelle portée presque exclusivement par la
région. Le montant des marchés et le nombre de spectateurs a évolué ainsi que suit.
-
Année
Montant du marché
Spectateurs
Coût par spectateur
Représentations
Nb spectateurs par représentation
2004
215 000.00
4 500
47.78
2005
247 242.25
4 844
51.04
12
404
2006
388 584.08
14 100
27.56
7
2 014
2007
520 000.00
24 450
21.27
6
4 075
Egarez-vous (2004) et Ban(c)s publics (2005-2007)
Montants en euros
Si le montant du marché a plus que doublé au cours de la période, le coût de cette
manifestation culturelle rapporté au nombre de spectateurs a diminué dans le même temps, ce
qui montre le succès de l’opération.
La chambre note toutefois que la collectivité organise par ce biais des concerts gratuits
en faisant venir en Franche-Comté des chanteurs reconnus avec pour objectif théorique de
valoriser le patrimoine culturel. Nonobstant la réponse apportée sur ce point au rapport
d’observations provisoires par l’ordonnateur en fonction, qui a précisé que «
la Saline Royale
d’Arc-et-Senans […] est le fleuron architectural de la Franche-Comté et que la pédagogie
passe souvent par la répétition
», la chambre considère que l
’argument de la valorisation du
patrimoine perdra de sa pertinence si la
région est amenée à organiser de tels concerts
tous les ans sur ce site ; il y aurait même lieu de se demander si ce type de manifestation
s’inscrirait alors encore dans le cadre d’une mission de service public
. La chambre
observe, par ailleurs, que la part occupée par cette manifestation dans le budget culturel
annuel de la région a augmenté en 2007.
7.2.7.
Le « pack avantages jeunes »
La région cofinance le pack avantages jeunes qui offre aux jeunes de 16 à 25 ans et
aux étudiants de moins de 30 ans divers bons de réductions. Ce dispositif connaît un franc
succès depuis plusieurs années.
101/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
2002
100 500
2003
101 450
2004
102 760
2005
103 680
2006
103 680
VMA
0,78%
Chéquiers bibliothèques
2002
83 100
2003
83 100
2004
90 000
2005
110 000
2006
110 000
2007
110 000
VMA
5.77%
Chéquier avantages culturels
2005-2006
161 760
2006-2007
108 990
Bons d'achat librairies
Montants en euros
Montants en euros
Montants en euros
Seule la moitié des bons d’achat en librairie sont utilisés par les jeunes Franc-comtois
possesseurs du pack. La couverture du territoire en librairies partenaires du chèque livre n’est
pas la cause de ce résultat décevant. En effet, la région comptait 45 librairies partenaires en
2007 et seules six communes de plus de 5 000 habitants
22
, dont une de plus de
10 000 habitants (Héricourt), ne voyaient aucune de leur maison de la presse ou librairie
conventionnée avec l’institution. La ville de Besançon représentait un cinquième des librairies
conventionnées, proportion qui est logique compte tenu de l’importance de sa population
étudiante.
Un rapprochement avec le rectorat d’académie en vue d’un effort de communication
spécifique dans les lycées sur l’intérêt de ce chèque livre permettrait de faire en sorte que les
utilisateurs dudit chèque ne soient pas seulement les acheteurs de livres « habituels » (
cf
. la
problématique de la gratuité des musées et de son effet d’aubaine).
La chambre a pu s’assurer lors d’un contrôle sur place de la régularité des conventions
liant la région aux librairies partenaires. Il peut toutefois être rappelé que la signature d’une
convention pour et par délégation du président de l’institution doit faire l’objet d’une mention
expresse, ce qui n’était pas le cas pour la majorité des contrats. Il convient de relever au
surplus que plusieurs conventions
23
n’étaient pas datées et qu’une autre n’était pas signée par
le président du conseil régional
24
. Il s’agit là plus d’une question de suivi administratif des
dossiers, le CRIJ, cosignataire de chacune de ces conventions étant destinataire de
conventions signées et datées.
La chambre a également pu s’assurer lors d’un contrôle sur place de la régularité des
conventions liant la région aux bibliothèques partenaires. Elle a relevé, cependant, que la
convention n° 06101029 passée avec le maire de Dole n’était pas signée par le cocontractant :
la convention sur laquelle est apposé le cachet de la mairie de Dole et tamponnée par la
commune le 3 octobre 2006 a ensuite été signée par la directrice de la culture le
10 octobre 2006.
Par ailleurs, la région pourrait inviter le CRIJ à déterminer si les jeunes ayant moins de
26 ans révolus à la date d’achat de la carte avantages jeunes peuvent ou non acheter cette
carte, apparemment conçue pour les jeunes ayant moins de 25 ans révolus à la date d’achat.
L’acceptation d’achats de cartes par des jeunes se trouvant dans leur vingt-sixième année
devrait soit être admise pour tous, soit interdite ; l’admission de cas exceptionnels non prévus
formellement par le CRIJ n’est pas régulière et emporte des conséquences financières, certes
22
Béthoncourt, Grand-Charmont, Seloncourt, Héricourt, Beaucourt et Delle.
23
Conventions signées avec la maison de la presse de Besançon, la librairie-papeterie de Chaussin, les librairies
Guivelle de Lons-le-Saunier et Fleurot SARL de Luxeuil-les-Bains.
24
Convention passée avec la maison de la presse de Villers-le-Lac du 30 décembre 2006.
102/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
limitées, pour le budget de la région (abonnement à une bibliothèque publique et coupon
livre).
7.2.8.
L’aide consacrée au film
Indigènes
Le conseil régional de Franche-Comté a choisi de soutenir le film
Indigènes
, par le
biais d’une subvention de 100 000 euros (deux versements de 80 000 et 20 000 euros).
Compte tenu des frais de location d’une salle de cinéma (1 956 euros), d’aménagement de
l’espace cinéma (4 000 euros), de décor (3 000 euros) et d’hébergement pour l’avant-première
(1 140,60 euros), compte tenu également de frais de publicité à hauteur de 16 469,39 euros et
de quelques autres menues dépenses, ce sont au total
140 523,05 euros
qui
ont été dépensés
par la région pour soutenir et promouvoir ce film
.
La chambre s’interroge sur les retombées de ce genre d’opération pour la région en
termes d’images. En effet, l’image de la collectivité n’est pas en jeu dans ce film dont
l’histoire ne se déroule pas en Franche-Comté et il y a fort à parier que la grande majorité des
spectateurs ignore que certaines scènes ont été tournées en Haute-Saône. La chambre
reconnaît toutefois l’intérêt économique de l’aide qui, par le biais de dépenses en région,
permet de soutenir ponctuellement l’économie franc-comtoise. Sur ce point, l’ordonnateur en
fonction a précisé, dans sa réponse au rapport d’observations provisoires de la chambre : «
on
considère qu’un euro investi dans un film produit en moyenne cinq à six euros en région
».
La chambre appelle l’attention de la collectivité sur la nécessaire rigueur dans le suivi
de la convention, dont l’article 4 prévoit qu’«
en cas de résultat bénéficiaire, le montant des
remboursements exigés est déterminé par l’application du taux résultant de la formule
suivante :
Aide financière
X 100
Coût définitif de l’oeuvre
appliqué à chaque recette dégagée. L’obligation de remboursement s’éteint au bout de trois
ans à compter de la date de sortie du film en salles
».
Le film étant sorti en salles le 27 septembre 2006, cette date butoir est fixée au
27 septembre 2009. À la clôture de l’instruction, fin 2007, le bilan financier du coût définitif
du film n’avait pas été transmis à la collectivité par la société productrice. Les services de la
région n’étaient donc pas en mesure de savoir si la société de production devait rembourser ou
non une partie de la subvention versée. La chambre prend acte que les éléments d’information
prévus par la convention ont été transmis à la collectivité suite au contrôle.
103/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
8.
LE PATRIMOINE IMMOBILIER DU CONSEIL RÉGIONAL
Au cours de la période 2002-2007, pour faire face à l’insuffisance de son patrimoine
immobilier, la région de Franche-Comté a acquis principalement trois ensembles
immobiliers :
- un immeuble situé rue Péclet, acheté le 10 juin 2002, pour un montant de 618 690,85 euros
et d’une superficie de 8 a 17 ca (évaluation des Domaines de 3,6 MF
25
, soit 548 816 euros, en
date du 29 octobre 2001) ; l’immeuble a été acquis pour un montant supérieur de 12,7 % au
prix des Domaines ;
- un ensemble immobilier sis rue de Pontarlier, acheté le 4 décembre 2003, pour un montant
de 2 300 000 euros et d’une superficie de 28 a 34 ca (évaluation des Domaines de
1 500 000 euros, en date du 2 septembre 2003) ;
- un bâtiment sis chemin des Ragots, acheté le 5 juillet 2005, pour un montant de
1 057 131,27 euros et d’une superficie de 22 a 68 ca (évaluation des Domaines de
950 000 euros, en date du 21 mars 2005) ; l’immeuble a été acquis pour un montant supérieur
de 11,3 % au prix des Domaines.
L’ensemble de ces trois acquisitions a représenté un investissement immobilier cumulé
de près de quatre millions d’euros pour une superficie de 59 a 19 ca.
8.1. L’achat d’un lot d’immeubles sis rue de Pontarlier
¾
L’achat d’un ensemble immobilier pour un montant supérieur aux différentes
évaluations
Un notaire avait initialement proposé une fourchette de négociation allant de 2,69 à
3,225 M€ pour la vente d’un ensemble d’immeubles sis au 9
bis
, rue de Pontarlier. A l’appui
de son estimation, ce notaire a mis en exergue la «
rareté d’un tel produit au centre ville
» de
Besançon.
Une
première évaluation des services des Domaines, en date du 28 mai 2002
,
concluait à une
valeur vénale d’environ 1 340 000 € (
1 228 272 € après transfert du bail
emphytéotique).
Evaluation Domaines 28 mai 2002
Montant (€)
Bâtiment A (préau école)
8 000
Batiment B (ancienne école primaire)
192 000
Bâtiment C (gymnase)
310 000
Bâtiment D (bâtiment administratif)
560 000
Bâtiment E (locaux divers et appartements)
420 000
Total
1 490 000
Abattement pour vente en bloc (10%)
149 000
Valeur vénale
1 341 000
Transfert du bail emphytéotique
112 728
Evaluation finale
1 228 272
25
L’évaluation des Domaines indique un montant de 36 000 000 F : il est évident qu’un zéro a été rajouté par
erreur.
104/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Une
seconde évaluation du service des Domaines, en date du 2 septembre 2003
26
,
concluait à une
valeur vénale d’environ 1 500 000 €
(augmentation de 12 % par rapport à la
première évaluation). Ce montant pouvant faire l’objet d’une marge de négociation de 10 à
15 %, le montant maximal à ne pas dépasser s’élevait, selon le directeur des services fiscaux,
à 1,7 M€. Le service des Domaines préconisait le versement d’une indemnité de 98 000 € à
l’association la Citadelle si la région souhaitait disposer pleinement du gymnase.
Lors de ces deux évaluations, les Domaines ont procédé à une
évaluation dite
« terrain intégré », c’est-à-dire en raisonnant bâtiment par bâtiment.
La seconde
évaluation prenait en compte «
l’obligation de conserver
[…]
deux bâtiments
».
Le 20 septembre 2002, la SCET (filiale du groupe Caisse des dépôts qui, selon le
second notaire qui est intervenu dans l’opération (cf. infra), n’est pas spécialisée dans
l’évaluation d’ensembles immobiliers) a estimé dans un courrier adressé au président du
conseil régional que l’évaluation proposée par le premier notaire correspondait à une
estimation par la méthode de la « charge foncière » ; celle-ci ne tient pas compte de la surface
réelle des terrains et des immeubles en place mais de la superficie constructible, c'est-à-dire
du nombre de m² hors oeuvre bâti sur ce terrain en fonction du coefficient d’occupation des
sols en vigueur. Elle a jugé par ailleurs que «
l’estimation établie par le service des Domaines
[était]
beaucoup plus réaliste compte tenu de la nature des immeubles et de leur occupation
».
Le 11 février 2003, la SCET a repris la première estimation des Domaines
27
, majorée de 10 %
au titre de la marge de négociation et majorée d’une indemnité de réemploi de 148 400 €, soit
une limite haute de 1 622 400 €. De fait, la commission permanente de la collectivité s’est
déterminée ultérieurement, en 2003, pour envisager de construire en partie sur les parcelles à
acquérir, rendant pour partie caduque cette estimation dans l’hypothèse d’une démolition et
d’une reconstruction de bâtiments (hypothèse qui ne s’est toutefois jamais réalisée).
Le
26 juin 2003
, un second notaire a évalué à
2 192 895 €
le coût d’acquisition desdits
immeubles. Son évaluation, qui visait, selon les termes qu’il a employés dans sa réponse au
rapport d’observations provisoires de la chambre, à indiquer le «
meilleur prix pour le
vendeur
», ne tenait pas compte des indemnités d’éviction susceptibles d’être versées à
l’association de la Citadelle titulaire d’un bail emphytéotique (mais le notaire mentionnait
bien l’existence de ces indemnités potentielles). Dans sa réponse au rapport d’observations
provisoires de la chambre, ce notaire a précisé que son évaluation ne prenait pas non plus «
en
compte les besoins de la région, qui n’étaient pas le critère de valorisation
».
Dans l’hypothèse qui était celle du notaire, la collectivité territoriale devait garder à
l’esprit le risque financier lié au coût de fouilles archéologiques éventuelles en cas de
démolition-reconstruction et le risque immobilier lié à une possible inconstructibilité sur la
parcelle due à la préparation du plan de prévention des risques d’inondation (PPRI).
Sauf pour deux bâtiments, le second notaire a procédé à
une évaluation « par la
charge financière » en tenant compte de la constructibilité des terrains à acquérir
; son
estimation se décomposait ainsi :
26
Soit une date postérieure à celle à laquelle la commission permanente du conseil régional a habilité son
président à signer le compromis de vente, puis l’acte de vente avec l’organisme vendeur.
27
Cf. note d’un directeur général adjoint des services du 1
er
juillet 2003.
105/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Evaluation du second notaire
Montant (€)
Immeuble A
487 800
Immeuble B
483 900
Terrain à bâtir pour ensemble collectif
1 221 195
Total
2 192 895
L’évaluation du notaire prenait donc en compte pour plus de la moitié de son montant
la possibilité de construire de nouveaux immeubles, s’appuyant sur l’hypothèse d’une
démolition du gymnase. La différence avec les évaluations des Domaines se trouve dans la
rubrique « terrain à bâtir pour ensemble constructif » du tableau. Si la valorisation consolidée
des immeubles A et B (respectivement D et E dans l’étude des Domaines) est à peu près
identique, le recours à la méthode de l’évaluation par la charge foncière avait sa justification
mais s’inscrivait dans un cadre alors imprécis : PPRI non adopté, éventualité de fouilles,
indécision des élus de la région sur l’utilisation
précise
du terrain à acquérir, nonobstant
l’existence d’un besoin global «
avéré et incontestable
» du fait de la perspective de nouveaux
transferts de compétences dans le cadre de l’acte II de la décentralisation, selon les termes
utilisés par l’ordonnateur en fonction jusqu’au mois de mars 2004 dans sa réponse au rapport
d’observations provisoires de la chambre.
Dans la mesure où la collectivité s’est manifestement appuyée davantage sur cette
évaluation que sur celles des Domaines
28
, il aurait été souhaitable qu’elle exigeât de connaître
avec précision les possibilités de construction, ce qui n’était pas le cas. À cet égard, la
chambre note qu’en 2003, une partie des agents de la collectivité travaillait déjà dans des
locaux loués par l’institution ; cet élément aurait ainsi pu être pris en compte dans ce travail
préalable de définition précise des besoins.
Le 3 juillet 2003, la commission permanente du conseil régional a décidé d’affecter
une autorisation de programme (AP) de 2,33 M€ à la DM2 de 2002, après le vote d’une AP de
330 000 € en DM1 de 2003, et d’habiliter le président de la collectivité à signer avec le
représentant légal de l’organisme vendeur le compromis puis l’acte de vente de l’ensemble de
cinq bâtiments (dont un gymnase) situé au 9
bis
, rue de Pontarlier, sur une superficie de
28 ares et 34 centiares. Par acte notarié du 4 décembre 2003, la région a acquis ces
immeubles.
Le rapport n° 1-3 de la commission permanente du conseil régional du 3 juillet 2003
fait état d’une «
longue négociation
» au terme de laquelle «
le propriétaire accepte de céder
l’ensemble pour un montant intangible de 2,3 M€
». Les discussions entre les services et
l’exécutif de la région, d’une part, et l’organisme vendeur, d’autre part, se sont bien
poursuivies durant un an mais, à moins de considérer que l’objectif d’une négociation est de
ne quasiment pas faire baisser le prix de vente de départ
29
, parler de négociation semble abusif
dans la mesure où le prix intangible fixé par le vendeur était supérieur aux quatre estimations
rappelées ci-dessus. L’ordonnateur en fonction jusqu’en mars 2004 et les deux notaires ont
toutefois fait valoir l’opportunité que représentait l’acquisition d’immeubles situés à
proximité du siège de l’institution.
La région Franche-Comté pouvait aller au-delà des montants retenus dans ces
différentes évaluations, à condition que les immeubles à acquérir le justifient vraiment. Or,
l’inutilisation de la majeure partie de ces locaux entre 2004 et 2007 et surtout les conditions
28
Valeur vénale du bien, hors transfert du bail emphytéotique.
29
Le montant de la fourchette basse du prix de vente était de 2 313 200€.
106/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
de la revente de cet ensemble immobilier en 2008 (cf.
infra
) permettent de douter de l’intérêt
de l’acquisition pour un tel montant.
La chambre relève, au surplus, qu’à l’issue de l’instruction par les services de la
collectivité, une directrice avait conseillé à l’ordonnateur alors en fonction de ne pas
précipiter l’acquisition de l’ensemble immobilier. Selon les éléments mentionnés par
l’ordonnateur alors en fonction dans sa réponse au rapport d’observations provisoires de la
chambre, toutefois, les supérieurs hiérarchiques de cette directrice n’ont pas suivi sa
recommandation, ainsi qu’en témoignent les notes des directeurs généraux adjoints en date
des 17 avril 2003 et 1
er
juillet 2003.
Au final,
le coût de
l’appréciation de l’opportunité de l’opération s’est élevé à
800 000 € par rapport à la seconde évaluation du service des Domaines (soit + 53 % par
rapport au montant ainsi évalué) et à 107 105 € par rapport à celle du second notaire
(+ 4,9 %).
¾
À défaut d’une démolition et de reconstructions,
cet ensemble immobilier, grevé de
plusieurs servitudes, se prêtait mal à l’aménagement de bureaux
L’un des bâtiments doit être conservé ; les autres peuvent être démolis mais toute
reconstruction ne peut dépasser la hauteur des constructions voisines. Les immeubles se
trouvent dans la zone POS UA
30
correspondant au secteur du centre-ville historique.
Les locaux acquis sont grevés d’une servitude perpétuelle de passage dans la cage
d’escalier d’un bâtiment au profit du propriétaire d’un immeuble mitoyen
31
. Dans le cadre du
plan d’occupation des sols (plan local d’urbanisme - PLU), les locaux sont également
concernés par une servitude de la part des monuments historiques, une servitude de protection
des sites et des monuments naturels
32
et une protection d’espaces boisés classés (20 m²). Les
capacités constructives du site sont surtout bridées par le plan de prévention des risques
d’inondation et l’obligation de créer 20 % de logements sociaux et des parkings sous dalle. En
effet, la version initiale du PPRI a classé le site de la rue de Pontarlier en zone totalement
inondable, empêchant ainsi toute possibilité de construction de nouveaux bâtiments et
contraignant d’éventuels aménagements immobiliers. Une contre-expertise de la ville et de la
CAGB était toutefois étudiée par la préfecture du Doubs au cours de l’instruction menée par
la chambre.
De plus, le gymnase (bâtiment C), d’une superficie de 5 a et 50 ca, est loué à
l’association la Citadelle (dite « la Cita »), sur la base d’un bail emphytéotique du
9 décembre 1988, modifié par un acte notarié du 24 novembre 1995
33
. Ce bien reviendra en
pleine propriété à la région au 31 décembre 2010, soit à l’expiration du bail dont la durée est
de 22 ans. C’est cette association qui a financé la construction du gymnase pour un montant
de 520 000 €. L’ordonnateur en fonction jusqu’en mars 2004 a fait valoir, dans sa réponse au
rapport d’observations provisoires de la chambre, que «
le maintien des activités du club « La
30
UAa : zone de l’hypercentre à caractère mixte d’habitat, de services de commerces et d’activités en centre ville
historique.
31
Servitude manifestement inusitée et qui serait sans incidence sur la valorisation de l’immeuble.
32
Obligation d’obtenir une autorisation spéciale pour tout projet susceptible de modifier l’aspect extérieur de
l’immeuble, en particulier.
33
«
Aux termes d’un acte reçu par Maître A., l’un des notaires soussignés le 24 novembre 1995 ce bail a été
prorogé jusqu’au 31 décembre 2010
» (page 6 de l’acte de vente).
107/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Cita » jusqu’à la fin du bail était parfaitement possible dans la mesure où la montée en
puissance du programme de réaménagement aurait été étalée dans le temps. Il s’agit d’une
contrainte que les hommes de l’art savent prendre en compte […] une programmation
pluriannuelle était évidemment compatible avec la montée en puissance des besoins
».
Une fiche de compte rendu du conseil régional, en date du 20 octobre 2005, faisait état
d’un projet de rupture anticipée du bail emphytéotique, projet qui n’a pas finalement pas
abouti, peut-être à cause du montant élevé de l’indemnité devant être versée à la Cita
(70 455 € selon une évaluation de la DSF en date du 31 octobre 2005) et d’une diminution de
la surface hors oeuvre net (SHON) de près de 30 % ; en effet, celle-ci était de 3 500 m² lors de
l’acquisition ; compte tenu de sa réévaluation par les services de la ville de Besançon, elle ne
serait plus aujourd’hui que de 2 500 m².
Enfin, le coût d’éventuelles fouilles archéologiques aurait dû être supporté par le
promoteur et donc,
in fine
, par la région en cas de démolition et de reconstruction. À aucun
moment cette hypothèse et les coûts qui peuvent s’y rattacher n’ont été envisagés par
l’institution lors de l’acquisition. Il en va de même pour la construction de places de parking
en sous-sol, qui générerait inévitablement des coûts élevés (y compris s’il était décidé de
payer les taxes réglementaires prévues en l’absence de réalisation de places de stationnement).
¾
Le conseil régional de Franche-Comté n’avait pas défini d’objectifs précis susceptibles
de justifier l’achat des locaux pour le montant consenti
Le compte rendu susmentionné de la commission permanente du 3 juillet 2003
précisait que «
l’îlot immobilier considéré permettrait, par réhabilitation de l’ensemble, de
dégager environ 2 300 m² de bureaux et de salles de réunion pour un coût de 1 700 € au m²
(travaux + acquisition).
» Aucun document de travail des services de la région ou
commandité par le conseil régional n’a permis à la chambre de mesurer la pertinence du
chiffre ainsi avancé. Ce n’est que dans un second temps que la CP envisageait qu’«
un
programme plus important pourrait être, si nécessaire, réalisé par construction nouvelle,
[…].
» Les élus régionaux et les services de l’institution n’avaient manifestement pas prévu
de manière précise comment les biens à acquérir étaient susceptibles d’être utilisés.
Certes, les contours du l’acte II de la décentralisation n’étaient pas arrêtés, puisque la
loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales n’avait pas encore été
adoptée par le Parlement ; ceci n’empêchait pas un exercice de prospective sur l’utilisation
précise des biens à acquérir : il s’est écoulé environ deux ans entre les premières discussions
et l’acquisition de l’ensemble immobilier.
¾
Les locaux sont restés largement inoccupés depuis leur acquisition en décembre 2003
Fin 2007, soit quatre ans après cette acquisition, les locaux demeuraient largement
inoccupés. Ils représentent une immobilisation d’un montant important qui n’a fait l’objet
d’aucun investissement et d’aucun projet d’investissement depuis leur acquisition.
Les différentes servitudes susmentionnées expliqueraient, selon les services de la
région, l’inutilisation des locaux à des fins autres que le stationnement automobile et
l’organisation de certaines formations (dans l’un des immeubles). Une fois les incertitudes
levées (PPRI et lieux de remplacement pour le gymnase en particulier), le conseil régional a
108/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
souhaité vendre le site en mettant en concurrence des acheteurs potentiels, après avoir fixé un
prix plancher lors de la consultation.
Fin 2004, le président du conseil régional avait en effet jugé que ce bien « [n’était]
d’aucune utilité pour le conseil régional et qu’il
[constituait]
pour le contribuable une charge
qui
[lui paraissait]
exorbitante au-delà du prix qui
[avait]
déjà été payé
34
».
Toutefois, l’ancien ordonnateur en fonction jusqu’en mars 2004 a fait valoir que s’il
avait «
conservé la responsabilité de l’exécutif de la région, la restructuration du site aurait
été engagée avec la ferme volonté d’aboutir à travers les négociations avec la ville
[de
Besançon] ».
¾
La revente de l’îlot immobilier de la rue de Pontarlier
La collectivité a sollicité une
nouvelle évaluation du service des Domaines
qui a
proposé une
fourchette de 1,65 à 1,85 M€ par courrier du 31 août 2007
; cette fourchette
intégrait la valeur vénale du gymnase pour un montant de 310 000 euros. Sur habilitation de
l’assemblée plénière de décembre 2007, la présidente a signé le 26 mars 2008 un compromis
de vente avec un GIE pour un montant de 1,7 M€ (hors gymnase, celui-ci étant estimé à
hauteur de 300 000 euros par les Domaines). Si l’offre de rachat du gymnase par la ville de
Besançon était concrétisée (pour un montant prévisionnel de 250 000 euros, selon
l’information communiquée par l’ordonnateur en fonction dans sa réponse au rapport
d’observations provisoires de la chambre), cette revente en deux temps représenterait une
moins-value financière de 350 000 euros par rapport à leur valeur d’acquisition
, alors
que par ailleurs, les prix de l’immobilier en centre-ville de Besançon ont augmenté
sensiblement au cours des quatre années qui séparent la date d’achat et la date de vente.
8.2. Le coût des locations immobilières depuis 2002
Depuis décembre 2003, la région possède des biens immobiliers quasiment inoccupés,
pour lesquels il paie une taxe foncière.
Cotisation
Frais de fiscalité
Total
2004
4 230
338
4 568
2005
4 395
352
4 747
2006
4 552
364
4 916
Taxe foncière sur les propriétés bâties (rue de Pontarlier)
Source
: comptes administratifs (montants en euros)
Par ailleurs, comme le montre le tableau ci-après, la collectivité loue des immeubles
pour des montants annuels supérieurs à 160 000 euros depuis 2004.
2002
2003
2004
2005
2006
VMA
Total
139 066,83
148 720,49
169 235,56
163 415,86
163 452,40
4,12%
Coût de location
Source
: comptes administratifs (montants en euros).
VMA : variation moyenne annuelle.
34
Lettre du président du conseil régional au second notaire, en date du 1
er
octobre 2004.
109/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Le coût des locations devait augmenter à compter de fin 2007, avec la prise à bail d’un
immeuble situé 3, rue Delavelle à Besançon, pour un montant annuel de 30 000 euros HT et
du sous-sol d’un bâtiment pour un montant annuel de 12 500 euros HT.
9.
LES DOTATIONS VERSÉES PAR L’ÉTAT À LA RÉGION FRANCHE-
COMTÉ
Les observations ci-après, relatives aux dotations versées par l’État à la région, ont été
recueillies par la chambre à l’occasion du contrôle. Elles retracent notamment les
appréciations portées par la région
sur la gestion par l’Etat des dotations que celui-ci lui
verse. Ayant vocation à être transmises sans retraitement à la Cour des comptes, dans le cadre
d’une enquête nationale sur les dotations de l’État aux collectivités territoriales, elles n’ont
fait l’objet d’
aucune analyse spécifique de la part de la chambre
.
9.1 La stratégie financière du conseil régional et les dotations perçues
La région Franche-Comté met en oeuvre une politique financière globale en matière de
gestion de sa dette, d’évolution de sa fiscalité et de financement de ses investissements. Elle
dispose de documents de suivi interne, liés aux différentes orientations de prospective
travaillées en lien avec les directions opérationnelles.
Elle n’a pas élaboré de stratégie particulière pour optimiser les concours financiers de
l’État, d’autant que les modalités d’indexation de ces concours sont établies en loi de
finances. La région ne recourt pas à un cabinet conseil dans ce domaine mais elle suit
régulièrement les critères d’attribution de certaines dotations spécifiques (dotation régionale
d’équipement scolaire : DRES ; dotations « formation – apprentissage »).
Hormis pour ce qui concerne la dotation globale de fonctionnement (DGF), la région
rencontre des
difficultés liées à la complexité des dispositifs propres à certaines dotations
,
en particulier celles relatives à la formation professionnelle et à l’apprentissage qui sont
gérées par le ministère en charge de l’emploi. Au titre de la dotation générale de
décentralisation (DGD) des régions, les ajustements de la compensation financière des
charges résultant de la modification du barème des redevances des infrastructures ferroviaires
ont nécessité une intervention auprès des services compétents pour connaître les modalités de
calcul de la compensation. En outre, la région manque d’informations sur les dates et les
modalités de versement de certaines dotations spécifiques, ce qui rend difficile la gestion
quotidienne de la trésorerie.
Les compensations fiscales versées en contrepartie de dégrèvements législatifs
représentent une part marginale dans le budget de la région. Il est difficile d’appréhender les
mesures d’exonérations destinées à certaines catégories de contribuables lors de la préparation
budgétaire, laquelle intervient avant le vote de la loi de finances.
110/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
9.2 Les objectifs assignés aux dotations
* Compensations d’exonérations
L’évolution dans le temps des dotations de l’État s’est avérée inférieure au
dynamisme des recettes fiscales supprimées
(compensation de la suppression des droits de
mutation, de la suppression de la part régionale de la taxe d’habitation
....
).
La
région
considère
que
les
systèmes
d’indexation
retenus
pour
les
compensations sont moins favorables que la dynamique d’évolution des bases exonérées
.
Une partie du produit que la région serait en droit d’attendre est amputé en raison de la
fixation de taux de référence pris en compte dans le calcul des compensations. Les
différents mécanismes retenus ont donc tendance à léser la collectivité bénéficiaire et
conduisent à amoindrir son autonomie financière.
* Aides à l’équipement
Plusieurs opérations d’investissement ont bénéficié de
subventions spécifiques
de la
part de l’État au cours des cinq dernières années, notamment dans les domaines de
l’enseignement supérieur
, de
l’aménagement du territoire
, de la
formation
et de
l’
apprentissage
ou encore du
sport.
D’après les services de la région, l’attribution de ces
subventions a contribué à la réalisation de ces opérations sans toutefois avoir été décisive.
Quelques difficultés sont rencontrées pour la prise en compte des dépenses éligibles au
FCTVA
, en ce qui concerne notamment les dépenses d’équipement des lycées. Malgré ces
difficultés,
l’« effet de levier » sur l’investissement local est indéniable
.
* Péréquation
L’enveloppe « péréquation » est très faible pour les régions dans le système actuel,
lequel repose pour l’essentiel sur la notion de potentiel fiscal. Les critères utilisés apparaissent
peu pertinents ; ils privilégient davantage la situation de la collectivité par rapport à
l’approche territoriale. Selon la collectivité, l
es spécificités de chaque territoire devraient
être davantage prises en compte dans le calcul de la péréquation, dont la région
Franche-Comté ne bénéficie pas
.
À partir des bases de données disponibles, des études comparatives ont déjà été
effectuées, mais il est difficile de tirer des conclusions sur la part péréquation attribuée à
chaque collectivité. Une analyse comparative en euros par habitant ou par strate de
collectivités serait plus pertinente.
9.3 La maîtrise du dispositif par la collectivité
* L’évolution du système des dotations
Les règles d’attribution des concours financiers de l’État sont, d’une manière générale,
peu maîtrisées par les élus, à l’exception de ceux en charge de la commission des finances et
des affaires générales ou de certaines commissions sectorielles pour des dotations spécifiques
(DRES, DFPA, dotations pour l’activité de transport express régional). Le service financier
maîtrise globalement les règles d’attribution mais celles-ci ne sont pas toujours très claires.
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Région de Franche-Comté
La DGCL intervient ponctuellement auprès de l’Assemblée des régions de France
(ARF) pour présenter les principales mesures intéressant les finances locales. La région se
procure également les comptes-rendus du Comité des finances locales (CFL) pour connaître
les décisions relatives à l’évolution des dotations. Elle est souvent informée trop tardivement
notamment par rapport à la préparation budgétaire.
Selon la collectivité, l’autonomie financière des régions est très dégradée et, au
regard des transferts de compétences les plus récents, les mécanismes de compensation
présentent des insuffisances.
La région de Franche-Comté estime son degré d’autonomie financière, au sens de
la réforme constitutionnelle de l’article 72-2 et de la loi organique du 29 juillet 2004, à
42,4 % en 2006.
* Participation de la collectivité au fonctionnement du dispositif
Les directions opérationnelles sont amenées à communiquer les informations utiles au
calcul et à l’attribution de certaines dotations spécifiques, notamment dans le domaine de
l’éducation, de la formation professionnelle et de l’apprentissage, ainsi que pour les
transports.
* Moyens consacrés à la gestion des concours financiers
Ces moyens peuvent difficilement être appréhendés. On peut estimer les moyens
humains à l’équivalent d’un cadre A à 0,5 ETP. La gestion des concours financiers (suivi des
dotations, émission des titres) est centralisée à la direction du budget et des finances en lien
avec la paierie régionale et éventuellement certaines directions opérationnelles.
* Calendrier des versements
À l’exception de la dotation forfaitaire de la DGF, qui fait l’objet d’un versement par
douzièmes mensuels pour la région Franche-Comté, le calendrier de versement diffère selon
les dotations mais également d’un exercice à l’autre. Ainsi,
en 2006, des retards ont été
constatés dans le versement des dotations relatives à la formation professionnelle et à
l’apprentissage ainsi que dans celui de la dotation régionale d’équipement scolaire
(DRES).
Ces retards ont amené la région à mettre en place un plan de trésorerie et
entraîné un coût supplémentaire, dû à l’utilisation des lignes de crédits, estimé à
300 000 € environ.
* Contestations et recours
Plusieurs erreurs auraient été constatées dans les notifications d’arrêtés à la région
(droit à compensation au titre de l’accroissement des redevances d’utilisation du réseau ferré
national, droit à compensation résultant du transfert de l’organisation du réseau sur la
validation des acquis de l’expérience). L’attribution du FCTVA pour 2005 a fait l’objet d’un
réexamen du dossier suite à la non prise en compte de certaines dépenses dans le calcul de
l’assiette éligible. En outre, un contentieux portant sur le versement de subventions accordées
au titre du plan d’action pour l’avenir des lycées pour les années 2000 et 2001 a opposé la
région Franche-Comté au ministère de l’économie, des finances et de l’industrie. La cour
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Région de Franche-Comté
administrative d’appel de Nancy a, par un jugement en date du 14 juin 2007, condamné l’État
dans cette affaire.
* Réformes
Les services de la région estiment
indispensable que les collectivités soient mieux
associées à la définition des normes et des critères d’indexation des dotations
. Les
collectivités doivent disposer de davantage de marges de manoeuvre pour exercer leurs
compétences. Certaines dotations spécifiques pourraient être plus lisibles. Il faudrait
également envisager une
réforme de la péréquation
prenant mieux en compte les
particularités territoriales et les projets régionaux.
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Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Annexe 1 – Glossaire
AFPA
Association pour la formation professionnelle des adultes (ministère du travail)
AP
Assemblée plénière
BTS
Brevet de technicien supérieur
CAP
Certificat d’aptitude professionnelle
CARIF(E)
Centre d’animation, de ressources et d’information pour la formation (et l’emploi)
CCI
Chambre de commerce et d’industrie
CCREFP
Comité de coordination régional de l’emploi et de la formation professionnelle
CEDRE
Centre de développement des ressources pour l’emploi (association franc-comtoise qui joue
notamment les rôles de CARIFE, de CRIS et d’OREF)
CESR
Conseil économique et social régional
CFA
Centre de formation d’apprentis
CFAA
Centre de formation d’apprentissage agricole
CFAI
Centre de formation d’apprentis de l’industrie
CGCT
Code général des collectivités territoriales
CIBC
Centre interinstitutionnel de bilans de compétences
CJF
Code des juridictions financières
CMA
Chambre de métiers et de l’artisanat
CNASEA
Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles (EPN)
COPIRE
Commission paritaire interprofessionnelle régionale de l’emploi
CP
Commission permanente
CPER
Contrat de plan État région (2000-2006), devenu contrat de projets État région (2007-2013)
CRCI
Chambre régionale de commerce et d’industrie
CRIJ
Centre régional information jeunesse
CRIS
Cellule régionale interservices (VAE) (portée par le CEDRE en Franche-Comté)
CRMA
Chambre régionale de métiers et de l’artisanat
CROM
Contrats régionaux d’objectifs et de moyens
DGCL
Direction générale des collectivités locales
DRAC
Direction régionale des affaires culturelles
DRTEFP
Direction régionale du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle
EFI-GIP
Emploi, formation insertion – groupement d’intérêt public
FRAC
Fonds régional d’art contemporain
FRAQAPP
Fonds régional d’amélioration de la qualité de l’apprentissage
FSE
Fonds social européen
INSEE
Institut national de la statistique et des études économiques
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Région de Franche-Comté
OREF
Observatoire régional de l’emploi et de la formation (porté par le CEDRE en Franche-Comté)
PRC
Point relais conseil (VAE)
SEF 2010
Stratégie éducation formation 2010 (regroupe le SPF et le PRDF)
SPF
Schéma prévisionnel des formations en lycées et collèges
SRADDT
Schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire
SRDE
Schéma régional de développement économique
VAE
Validation des acquis de l’expérience
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Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Annexe 2 – Évaluation des coûts supplémentaires générés par la
participation de tous les élus à la commission permanente
Indemnité de base
Majoration CP
23 élus
Nb de mois
Total CP
IF depuis 1/11/2001
1 770,39
177,04
4 071,90
11
44 790,88
IF depuis 1/12/2002
1 793,52
179,35
4 125,10
19
78 376,82
IF depuis 1/7/2004
1 802,49
180,25
4 145,73
7
29 020,09
IF depuis 1/2/2005
1 811,50
181,15
4 166,45
9
37 498,05
IF depuis 1/11/2005
1 835,13
183,51
4 220,80
12
50 649,59
IF depuis 1/11/2006
1 846,55
184,66
4 247,07
14
59 458,91
Note : IF = indemnité forfaitaire
299 794,34
Indemnité de base
Majoration CP
18 élus
Nb de mois
Total CP
IF depuis 1/11/2001
1 770,39
177,04
3 186,70
11
35 053,73
IF depuis 1/12/2002
1 793,52
179,35
3 228,34
19
61 338,38
IF depuis 1/7/2004
1 802,49
180,25
3 244,48
7
22 711,37
IF depuis 1/2/2005
1 811,50
181,15
3 260,70
9
29 346,30
IF depuis 1/11/2005
1 835,13
183,51
3 303,23
12
39 638,81
IF depuis 1/11/2006
1 846,55
184,66
3 323,79
14
46 533,06
Note : IF = indemnité forfaitaire
234 621,66
Indemnité de base
Majoration CP
13 élus
Nb de mois
Total CP
IF depuis 1/11/2001
1 770,39
177,04
2 301,51
11
25 316,58
IF depuis 1/12/2002
1 793,52
179,35
2 331,58
19
44 299,94
IF depuis 1/7/2004
1 802,49
180,25
2 343,24
7
16 402,66
IF depuis 1/2/2005
1 811,50
181,15
2 354,95
9
21 194,55
IF depuis 1/11/2005
1 835,13
183,51
2 385,67
12
28 628,03
IF depuis 1/11/2006
1 846,55
184,66
2 400,52
14
33 607,21
Note : IF = indemnité forfaitaire
169 448,97
Commission permanente composée de 25 élus
Commission permanente composée de 30 élus
Commission permanente composée de 20 élus
Montants en euros
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Région de Franche-Comté
Annexe 3 – Coût d’élaboration du SRADDT
N° Mandat
Date mandat
Objet de la liquidation
Imputation
CDR
Montant
2002-00000999
04/03/2002
Mission pilotage élaborat° SRADT acompte 30%
6231//9350
Aménagement Territoire
9 472,32
2002-00004009
28/05/2002
Mission pilotage élaboration SRADT
6231//9350
Aménagement Territoire
9 472,32
2002-00004816
20/06/2002
Pilotage élaboration SDRADT mandat complém. au
mandat n° 4009 bord. n°779 du 28/05/02
6231//9350
Aménagement Territoire
131,56
2002-00009479
22/11/2002
Missions pilotage élaboration SRADT
6231//9350
Aménagement Territoire
12 498,20
2002-00007703
01/10/2002
Déj travail + location salle 17/09 - SRADT -
Aménagement. Fact 9610
6234//930202
FIN
573,00
2002-00009854
28/11/2002
Déjeuner de travail du 07/11 - SRADT. Fact
20020470
6234//930202
FIN
3 749,46
2002-00009960
02/12/2002
Déjeuner de travail du 16/11 - DGS - SRADT. Fact
2111601
6234//930202
FIN
3 240,00
2002-00009961
02/12/2002
Déjeuner de travail du 19/11 - DGS - SRADT. Fact
271
6234//930202
FIN
2 880,00
2002-00010429
09/12/2002
Déjeuner de travail du 29/11 - DGS - SRADT
6234//930202
FIN
3 420,00
2002-00010657
12/12/2002
Déjeuner de travail du 05/12 - DGS - SRADT. Fact
FA0076
6234//930202
FIN
2 411,14
2002-00010896
17/12/2002
Déjeuner de travail du 9/12 - DGS - SRADT. Fact
02/12/832
6234//930202
FIN
3 600,00
2002-00011079
19/12/2002
Déjeuner de travail du 06/12 - DGS - SRADT. Fact
11908
6234//930202
FIN
4 950,00
2002-00011282
23/12/2002
Location salle Beauvalet le 13/12 - DGS - SRADT
6234//930202
FIN
180,05
2002-00011283
23/12/2002
Déjeuner de travail du 13/12 - DGS - SRADT
6234//930202
FIN
4 050,00
Total 2002
60 628,05
N° Mandat
Date mandat
Objet de la liquidation
Imputation
Cdr
Montant
2003-00001105
10/03/2003
Impression SRADT 200 ex. A3
6231//9350
Aménagement Territoire
2 609,67
2003-00001342
17/03/2003
Réalisation d'un doc intitulé "PROJET DE SRADT"
6231//9350
Aménagement Territoire
0,00
2003-00002034
27/03/2003
Réalisation cartes et mise en page du projet de
SRADT
6231//9350
Aménagement Territoire
7 104,24
2003-00002103
01/04/2003
Réalisation d'un doc intitulé "PROJET DE SRADT"
6231//9350
Aménagement Territoire
10 524,80
Total 2003
20 238,71
Coût d'élaboration du SRADDT
Montants en euros
117/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
N° Mandat
Date mandat
Objet de la liquidation
Imputation
Cdr
Montant
2005-00010957
08/11/2005
MARCHE SRADT LOT 2
617//9350
Aménagement Territoire
53 999,40
2005-00010958
08/11/2005
MARCHE SRADT LOT 1
617//9350
Aménagement Territoire
32 292,00
2005-00009094
19/09/2005
INSEE/Préparation SRADT
6226//9350
Aménagement Territoire
5 704,80
2005-00001387
09/03/2005
EST REPUBLICAIN/Mission d'assistance SRADT
FACTURE N°P0450539 du 14/02/05
6231//9350
Aménagement Territoire
347,51
2005-00007006
18/07/2005
ENCART PUB ANNONCE REUNION SRADT 1ER
JUILLET ARC-ET-SENANS. Fact 50604673
6231//930202
Communication
1 109,45
2005-00007007
18/07/2005
ENCART PUB. ANNONCE REUNION SRADT 1ER
JUILLET ARC-ET-SENANS. Fact 1277645
6231//930202
Communication
662,27
2005-00007401
21/07/2005
ENCART PUB. ANNONCE REUNION SRADT 1ER
JUILLET ARC-ET-SENANS. Fact P1811993
6231//930202
Communication
3 309,33
2005-00009905
07/10/2005
ENCARTS PUB. EST REPUBLICAIN ATELIERS
SRADT SEPTEMBRE 2005 fact P2691223
P2691224
6231//930202
Communication
5 004,06
2005-00009984
11/10/2005
ENCARTS PUB. LE PAYS ATELERS SRADT
SEPTEMBRE 2005 fact 1288097 1288157
6231//930202
Communication
1 038,84
2005-00010161
18/10/2005
ENCART PUB "LA VOIX DU JURA " ANNONCE
ATELIERS SRADT JURA fact F05103913
6231//930202
Communication
476,01
2005-00010608
25/10/2005
ENCART PUB. LE PROGRES ATELIERS SRADT
OCTOBRE 2005
fact 51001783
6231//930202
Communication
656,44
2005-00006638
05/07/2005
MISE EN LIGNE FORMULAIRE INSCRIPTION
SRADT SUR SITE INTERNET. Fact 06044
6236//930202
Communication
179,40
2005-00007011
18/07/2005
INTEGRATION RUBRIQUE "SRADT" SUR SITE
INTERNET REGION. Fact 06048
6236//930202
Communication
1 004,64
2005-00007944
09/08/2005
BURO + Copies SRADT 2005
6236//9350
Aménagement Territoire
947,23
2005-00007945
09/08/2005
IMPRIMERIE SIMON carte d'invitation SRADT 2005
6236//9350
Aménagement Territoire
578,86
2005-00007946
09/08/2005
IMPRIMERIE SIMON impression SRADT 2005
6236//9350
Aménagement Territoire
981,92
2005-00010163
18/10/2005
MISE A JOUR RUBRIQUE SRADT/ PHOTOS J.
PATRIMOINE-EURODYSSEE fact 06093
6236//930202
Communication
394,68
2005-00010532
24/10/2005
IMPRESSION POCHETTE SRADT
6236//9350
Aménagement Territoire
1 836,72
2005-00010961
08/11/2005
Duplication et personnalisation DVD SRADT
6236//9350
Aménagement Territoire
6 159,40
2005-00011901
24/11/2005
INSERTION RUBRIQUE SRADT-MISES A JOUR
PAGE ACCUEIL, A LA UNE Fact 06113
6236//930202
Communication
430,56
2005-00013949
22/12/2005
IMPRIMERIE SIMON Brochures SRADT 2005
6236//9350
Aménagement Territoire
1 933,82
2005-00009989
11/10/2005
CAMPAGNE RADIO POUR ANNONCER ATELIER
SRADT BELFORT 26.09.05 fact 2509098
6238//930202
Communication
335,84
2005-00010165
18/10/2005
CAMPAGNE RADIO POUR ANNONCER ATELIER
SRADT DU 26.09.05 fact VRJ51 200503496
6238//930202
Communication
590,75
2005-00010170
18/10/2005
CAMPAGNE RADIO POUR ANNONCER ATELIER
SRADT BELFORT 26.09.05 fact 36136103
6238//930202
Communication
348,47
2005-00010175
18/10/2005
CAMPAGNE RADIO POUR ANNONCER ATELIER
SRADT BELFORT 26.09.05 fact FA0005614/1
6238//930202
Communication
414,77
2005-00010926
07/11/2005
ENREGISTREMENT MESSAGE RADIO ATELIER
SRADT BELFORT 26.09.09 FACT FA2497
6238//930202
Communication
131,56
2005-00007947
09/08/2005
CCAS Affranchissement SRADT 2005
6261//9350
Aménagement Territoire
2 433,00
2005-00010726
26/10/2005
CCAS Affranchissement SRADT 2005
6261//9350
Aménagement Territoire
1 521,44
2005-00010727
26/10/2005
CCAS Affranchissement SRADT 2005
6261//9350
Aménagement Territoire
2 453,44
2005-00007948
09/08/2005
CCCAS Routage SRADT 2005
6288//9350
Aménagement Territoire
293,29
2005-00010728
26/10/2005
CCAS Mise sous pli SRADT 2005
6288//9350
Aménagement Territoire
237,47
2005-00010729
26/10/2005
CCAS Routage SRADT 2005
6288//9350
Aménagement Territoire
296,06
Total 2005
128 103,43
Montants en euros
118/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
N° Mandat
Date mandat
Objet de la liquidation
Imputation
Cdr
Montant
2006-00013494
05/12/2006
MICROPOLIS/Assises SRADDT
6132//9350
Aménagement Territoire
19 060.77
2006-00004529
16/05/2006
MARCHE SRADT LOT 1
617//9350
Aménagement Territoire
32 292.00
2006-00012988
23/11/2006
MARCHE SRADT LOT 1 facture
FJ060406/AG9CRF1
617//9350
Aménagement Territoire
26 910.00
2006-00014490
19/12/2006
F FJ060453/AG9CRF1 2006 SRADT LOT 2
617//9350
Aménagement Territoire
32 830.20
2006-00014787
20/12/2006
F FJ060471/AG9CRF1 MARCHE SRADT LOT 1
617//9350
Aménagement Territoire
16 146.00
2006-00013885
08/12/2006
IMPRESSION DES 7 000 CARTONS INVITATION
POUR ASSISES SRADDT. Fact 610232/233
6185//930202
Communication
1 207.96
2006-00001868
07/03/2006
Intervention sténotypiste Mme DATH
JAILLET/SRADT 13/01/2006
6226//9350
Aménagement Territoire
2 324.09
2006-00015840
11/01/2007
Assises SRADT Intervention journaliste
6226//9350
Aménagement Territoire
2 000.00
2006-00005214
01/06/2006
ENCARTS PUB. 'EST REPUBLICAIN POUR
ANNONCER ATELIERS SRADT. Fact Q1351262
6231//930202
Communication
3 659.76
2006-00005252
02/06/2006
Encarts pub ds le Progrès pour annoncer ateliers
SRADT mai. Fact 60502384
6231//930202
Communication
1 018.27
2006-00005978
22/06/2006
ENCART PUB DANS LE PAYS POUR ANNONCER
ATELIERS SRADDT MAI 06. Fact 1322033
6231//930202
Communication
780.98
2006-00005979
22/06/2006
ENCARTS PUB. 'EST REPUBLICAIN POUR
ANNONCER ATELIERS SRADT. Fact Q1511736
6231//930202
Communication
1 899.01
2006-00007672
24/07/2006
ENCART PUB CONSULTATION PROJET SRADDT
PAR LES FRANCS-COMTOIS. Fact 1327864
6231//930202
Communication
780.98
2006-00007677
24/07/2006
ENCART PUB PROJET SRADDT CONSULTATION
PAR LES FRANCS-COMTOIS. Fact 60701038
6231//930202
Communication
1 096.85
2006-00007992
28/07/2006
ENCART PUB CONSULTATION PROJET SRADDT
PAR LES FRANCS-COMTOIS. Fact Q1911710
6231//930202
Communication
3 659.76
2006-00012616
20/11/2006
ENCART PUB. LE PAYS POUR ANNONCER
ASSISES SRADDT. Fact 1343295
6233//930202
Communication
976.22
2006-00013006
23/11/2006
ENCARTS PUB. LE PROGRES POUR
ANNONCER ASSISES SRADDT. Fact 61101498
6233//930202
Communication
2 036.55
2006-00013008
23/11/2006
ENCARTS PUB. EST REPUBLICAIN POUR
ANNONCER ASSISES SRADDT. Fact Q3141235
6233//930202
Communication
2 661.82
2006-00013295
30/11/2006
ENCART PUB. LE PAYS POUR ANNONCER
ASSISES SRADDT. Fact 1344504
6233//930202
Communication
976.22
2006-00013519
05/12/2006
ENCARTS PUB. EST REPUBLICAIN POUR
ANNONCER ASSISES SRADDT. Fact Q3241512
6233//930202
Communication
2 661.82
2006-00001425
20/02/2006
BAUD CHOCOLATIER/SRADT 13/01/2006
6234//9350
Aménagement Territoire
1 283.00
2006-00005565
13/06/2006
ACHARD/Cocktail ENSMM/Atelier SRADDT
6234//9350
Aménagement Territoire
845.50
2006-00005566
13/06/2006
MUSEE AVENTURE PEUGEOT/Cocktail +
location/Atelier SRADDT
6234//9350
Aménagement Territoire
1 093.80
2006-00005567
13/06/2006
EURL TAVERNIER/Cocktail Lycée Munier/Atelier
SRADDT
6234//9350
Aménagement Territoire
519.85
2006-00006409
28/06/2006
LEGTA Edgar Faure/Cocktail/Réunion SRADDT du
22/05/06
6234//9350
Aménagement Territoire
520.00
2006-00013979
11/12/2006
REPAS RESTAURANT LE SAINT PIERRE/Assises
SRADDT du 14/11/06
6234//9350
Aménagement Territoire
475.00
2006-00015841
11/01/2007
F 16212 Cocktail SRADT Micropolis
6234//9350
Aménagement Territoire
9 149.83
2006-00004242
09/05/2006
IMPRESSION PROJET SRADT/NEO TYPO
6236//9350
Aménagement Territoire
7 618.52
2006-00007894
25/07/2006
IMPRESSION AFFICHES FRANCHE COMTE
2025/BURS/SRADDT
6236//9350
Aménagement Territoire
111.77
2006-00008037
01/08/2006
BURS/Impression brochures/SRADDT
6236//9350
Aménagement Territoire
2 888.90
2006-00015843
11/01/2007
F 06 080 Dossier SRADDT / JC AUGE
6236//9350
Aménagement Territoire
10 345.40
2006-00000908
08/02/2006
PRISES DE VUES REUNIONS TOS ET COMITE
SRADT fact F0600201
6238//930202
Communication
485.50
2006-00000909
08/02/2006
Prise de vues réunion TOS et comité SRADT
6238//930202
Communication
47.00
2006-00015059
21/12/2006
REALISATION VIDEO POUR PRESENTATION
AUX ASSISES DU SRADDT. Fact 06438
6238//930202
Communication
22 926.12
2006-00002791
28/03/2006
CCAS Affranchissement SRADT 2006
6261//9350
Aménagement Territoire
1 260.36
2006-00007031
12/07/2006
Affranchissement invitations ateliers
SRADDT/CCAS Besançon
6261//9350
Aménagement Territoire
8 760.12
2006-00007234
17/07/2006
AFFRANCHISSEMENT Courriers Maires + Ateliers
SRADDT/CCAS
6261//9350
Aménagement Territoire
653.10
2006-00013980
11/12/2006
F 06 1005 Affranchissement/envoi invita° SRADDT
6261//9350
Aménagement Territoire
2 083.20
2006-00013981
11/12/2006
F 06 1003 SRADDT Affranchissement/Envoi
invitations assises
6261//9350
Aménagement Territoire
548.55
2006-00002792
28/03/2006
CCAS Routage SRADT 2006
6288//9350
Aménagement Territoire
307.72
2006-00003013
03/04/2006
GRAVURE CD ROM SRADT
6288//9350
Aménagement Territoire
545.38
2006-00007032
12/07/2006
Mise sous plis ateliers SRADDT/CCAS Besançon
6288//9350
Aménagement Territoire
380.69
2006-00007236
17/07/2006
Mise sous plis courriers maires ateliers
SRADDT/CCAS
6288//9350
Aménagement Territoire
182.25
2006-00008038
01/08/2006
O.C.A STANDS/FABRICATION-LIVRAISON 14
PUPITRES/SRADDT
6288//9350
Aménagement Territoire
5 166.72
2006-00013982
11/12/2006
F 06 1002 Mise sous plis/Envoi invitations assises
SRADDT
6288//9350
Aménagement Territoire
152.31
2006-00014246
13/12/2006
F 06.1004 Mise sous plis/Encartage/Envoi
invitations assises SRADDT
6288//9350
Aménagement Territoire
570.27
Total 2006
233 900.12
Total 2002-2006
442 870.31
119/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Annexe 4 – Coût moyen des déjeuners de travail par convive
Montant (en euros)
Nombre de couverts
Prix / couvert
525,00
25
21,00
115,00
4
28,75
50,00
2
25,00
64,06
2
32,03
87,50
5
17,50
462,00
22
21,00
40,41
2
20,21
45,50
2
22,75
55,46
2
27,73
74,00
2
37,00
105,00
2
52,50
29,50
2
14,75
79,50
2
39,75
41,00
2
20,50
51,81
2
25,91
70,00
2
35,00
58,50
2
29,25
45,50
2
22,75
73,00
2
36,50
463,00
9
51,44
50,48
2
25,24
103,00
2
51,50
45,90
2
22,95
313,00
8
39,13
43,00
2
21,50
25,25
2
12,63
53,50
2
26,75
56,50
2
28,25
43,50
2
21,75
92,50
5
18,50
96,00
2
48,00
51,75
2
25,88
770,00
22
35,00
45,50
2
22,75
66,50
3
22,17
61,00
2
30,50
4 453,12
157
28,36
Déjeuners de travail 2003 - DGS
Montant (en euros)
Nombre de couverts
Prix / couvert
203,50
3
67,83
128,50
2
64,25
103,20
2
51,60
108,00
2
54,00
183,00
2
91,50
106,50
2
53,25
105,20
2
52,60
116,30
4
29,08
107,50
2
53,75
82,70
3
27,57
55,20
2
27,60
207,10
5
41,42
42,50
2
21,25
33,50
2
16,75
171,50
2
85,75
232,50
6
38,75
312,00
8
39,00
227,00
3
75,67
63,50
2
31,75
96,40
3
32,13
32,50
2
16,25
60,10
2
30,05
77,90
2
38,95
60,20
2
30,10
48,00
2
24,00
105,00
3
35,00
64,00
2
32,00
64,00
2
32,00
79,00
2
39,50
53,00
2
26,50
480,50
12
40,04
64,00
2
32,00
62,90
2
31,45
78,00
4
19,50
1 012,00
23
44,00
870,00
15
58,00
172,15
5
34,43
543,50
9
60,39
44,40
2
22,20
49,00
3
16,33
6 705,75
157
42,71
Déjeuners de travail 2005 - enveloppe DGS
Montants en euros
120/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Montant (en euros)
Nombre de couverts
Prix / couvert
141,38
6
23,56
71,50
2
35,75
45,00
2
22,50
68,00
3
22,67
82,40
5
16,48
62,05
5
12,41
75,20
3
25,07
51,50
3
17,17
78,00
3
26,00
27,00
2
13,50
40,00
2
20,00
50,20
2
25,10
462,00
22
21,00
1 254,23
60
20,90
Déjeuners de travail 2003 - cabinet
Montant (en euros)
Nombre de couverts
Prix / couvert
36,70
2
18,35
37,00
2
18,50
103,40
5
20,68
80,20
5
16,04
71,50
3
23,83
35,40
2
17,70
64,15
4
16,04
74,10
3
24,70
58,60
2
29,30
140,80
5
28,16
71,88
6
11,98
43,60
2
21,80
31,00
2
15,50
58,75
4
14,69
75,90
3
25,30
126,50
4
31,63
136,60
5
27,32
48,20
4
12,05
44,50
3
14,83
38,90
2
19,45
137,25
5
27,45
45,20
2
22,60
78,10
3
26,03
40,80
2
20,40
43,40
2
21,70
712,98
28
25,46
2 435,41
110
22,14
Déjeuners de travail juillet à nov. 2005 - cabinet
Montants en euros
121/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Annexe 5 - Opérations mobilières et immobilières en 2004
Chaudière (chauffage)
9 961,49
Rideaux
4 957,50
Réfection chéneaux
1 037,42
Réfection chéneaux
952,79
Sous-total
16 909,20
Tentures studio
3 116,11
Tissu pour tentures
808,16
Tissu
4 351,05
Tissu pour tentures
184,05
Rideaux grand salon
5 726,00
29 744,52
17 497,48
Appliques et lustres
5 884,32
Assiettes
259,21
Couverts
2 032,67
Vaisselle
4 894,57
Sous-total
74 498,14
Commode
3 588,00
Rénovation meubles
1 879,69
Réfection meubles
3 015,00
Réfection fauteuils
1 706,73
Rénovation de deux fauteuils
1 879,69
Sous-total
12 069,11
Tissu rideaux
1 740,13
Confection de rideaux
2 185,70
Sous-total
3 925,83
Voilages
589,50
Mobilier bureau
10 085,87
Lampe halogène
90,48
Télévision & magnétoscope
758,99
Chaîne hi-fi
599,00
Fauteuils chauffeuses
4 285,03
Deux chaises et un canapé
2 110,00
Une table et quatre chaises
1 316,00
Tissu miral
1 300,00
Tableau
770,00
Sous-total
21 904,87
Electroménager
3 900,98
Sous-total
3 900,98
TOTAL
133 208,13
Hôtel de Grammont, petit salon
Bureau du DGS
Logement de fonction DGS
OPERATIONS MOBILIERES ET IMMOBILIERES 2004
Douze tables modulables et chaises
Appartement de fonction, rue Charles Nodier
Hôtel de Grammont, grand salon
Hôtel de Grammont, bureau
Montants en euros
122/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Annexe 6 – Formation professionnelle et apprentissage – organigramme détaillé
Directrice
Formation professionnelle
Apprentissage
Formations sanitaires et sociales
Budget – FSE - Investissements
Délégué territorial
Aire frontalière
Délégué territorial
Besançon
Délégué territorial
Haute-Saône
Délégué territorial
Plaine jurassienne
Chargé de mission
qualité
Assistante de direction
Chef de projet AFPA
Directrice
Formation professionnelle
Apprentissage
Formations sanitaires et sociales
Budget – FSE - Investissements
Délégué territorial
Aire frontalière
Délégué territorial
Besançon
Délégué territorial
Haute-Saône
Délégué territorial
Plaine jurassienne
Chargé de mission
qualité
Assistante de direction
Chef de projet AFPA
123/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Annexe 7 – Coût d’élaboration du PRDF
N° mandat
Date mandat
Objet
Imputation
CDR
Montant
2004-00011544
14/12/2004
L'Est Républicain-Fact O3050487:assistance
réalisation PRDF
6132//9328
FAG
301,39
2004-00011545
14/12/2004
JO - Fact. 525784OU : assistance réalisation
PRDF
6132//9328
FAG
200,45
Sous-total 2004
501,84
2005-00001948
22/03/2005
Facture du 10/02/2005
Assistance PRDF
6226//9328
FAG
20 332,00
2005-00010178
18/10/2005
Intermède-Mission Assistance réalisation
PRDF jeunes,adultes
6226//9328
FAG
15 548,00
2005-00011712
23/11/2005
fact. du 20/10/2005 Intermède - Mission
assistance réalisation PRDF - SPF (suite
6226//9328
FAG
14 352,00
2005-00002191
23/03/2005
Impression liée au PRDF
6233//9310
Formation
16 039,19
2005-00002192
23/03/2005
diffusion liée au PRDF
6233//9310
Formation
587,50
2005-00002193
23/03/2005
diffusion liée au PRDF
6233//9310
Formation
116,27
2005-00002194
23/03/2005
Impression liée au PRDF
6233//9310
formation
1 506,96
2005-00002562
01/04/2005
traiteur réunion PRDF
6233//9310
Formation
430,56
2005-00002563
01/04/2005
traiteur réunion PRDF
6233//9310
Formation
480,00
2005-00004542
11/05/2005
traiteur réunion PRDF
6233//9310
Formation
136,82
2005-00005941
22/06/2005
traiteur réunion PRDF
6233//9310
Formation
225,00
2005-00008442
29/08/2005
Impression liée au PRDF facture N°051090 du
20/05/05
6233//9310
Formation
0,00
2005-00008776
07/09/2005
intervenant PRDF
6233//9310
Formation
717,60
2005-00009642
30/09/2005
Impression liée au PRDF
6233//9310
Formation
1 506,96
2005-00001340
07/03/2005
TRAVAUX SUPPLEMENTAIRES POUR MISE
EN LIGNE PRDF. Fact 05142
6236//930202
Communication
502,32
2005-00001545
14/03/2005
AJOUT DE 13 DOCUMENTS A
TELECHARGER RUBRIQUE PRDF. Fact
05152
6236//930202
Communication
287,04
2005-00004268
02/05/2005
Ajouts doc pdf ds rubrique PRDF site Internet
région. Fact 06007
6236//930202
Communication
251,16
2005-00007802
28/07/2005
MISE EN LIGNE FRISE ETE-DOC
PRDF/MISE A JOUR E-CARTES. Fact 06057
6236//930202
Communication
430,56
2005-00009108
19/09/2005
Travaux Internet : suppression B Gaillard
bureau PRDF F06073
6236//930202
Communication
251,16
2005-00011713
23/11/2005
BURS - Fact 77003 : impression brochure
PRDF
6236//9328
FAG
4 432,42
Sous-total 2005
78 133,52
2006-00004589
17/05/2006
Facture du 22/04/2006 (PRDF en Franche
Comté)
6226//9328
FAG
11 660,00
2006-00004590
17/05/2006
Facture du 22/04/2006 (PRDF en Franche
Comté)
6226//9328
FAG
6 280,00
2006-00010237
04/10/2006
Intermède - Assistance actualisation PRDF
fact du 18/09/06
6226//9328
FAG
23 920,00
2006-00001915
07/03/2006
2006 Recrutement attaché PRDF - F N°14866
6231//930201
RH
3 272,26
2006-00002460
22/03/2006
fact 2006/48-2006/49 Diffusion PRDF
6233//9310
Formation
778,06
2006-00004994
22/05/2006
2006 élaboration PRDF fact 06 04 001
6233//9310
Formation
147,00
2006-00009652
19/09/2006
impression pochettes PRDF
6236//9310
Formation
592,02
2006-00010338
06/10/2006
MISE A JOUR MODIF RUBRIQUE SEF 2010.
Fact 07083
6236//930202
Communication
430,56
2006-00011774
07/11/2006
Droit utilisation photos SEF 2010. Réf 06-10-
069
6238//930202
Communication
91,00
2006-00011775
07/11/2006
Droit utilisation photos SEF 2010 CHEVIET
6238//930202
Communication
9,00
Sous-total 2006
47 179,90
Sous-total 2004-2006
125 815,26
dont Intermède
92 092,00
73,20%
Coût d'élaboration du PRDF
124/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Annexe 8 – Le budget de la politique de formation professionnelle et d’apprentissage
M51
964-6 : Formation professionnelle
Form. profes.
Apprentissage
Total
Form. profes.
Apprentissage
Total
Form. profes.
Apprentissage
Total
DEPENSES
6302 Loyers pour bâtiments
1 614
1 614
405
405
635 Honoraires et rémunérations d'intermédiaires
437 653
437 653
887 610
887 610
6409 Autres contingents et participations diverses
33 633 067
19 070 861
17 521 148
36 592 009
12 938 931
20 647 813
33 586 743
6473
Stagiaires de la formation professionnelle
remboursement au CNASEA
8 384 234
9 742 231
9 742 231
9 657 000
9 657 000
6474
Stagiaires de la formation professionnelle
autres remboursements
838 470
870 000
870 000
1 000 000
1 000 000
648 Indemnités aux employeurs d'apprentis
11 225 722
657 Subventions
10 277 998
9 911 636
28 525
9 940 161
15 415 567
15 415 567
662
Impressions, reliures et autres prestations de
services
10 143
7 965
7 965
18 368
18 368
Total dépenses
53 143 911
39 171 961
18 419 673
57 591 634
38 917 881
32 873 535
71 791 416
RECETTES
7335
Recouvrement du fonds péréquation taxe
apprentissage
5 224 724
3 463 533
3 463 533
4 117 786
4 117 786
7339 Autres recouverments
106 644
26 651
267 513
294 164
861 346
81 688
943 034
7371 Participations de l'Etat
512 736
512 736
0
7376 Fonds social europeen
3 214 237
4 285 173
4 285 173
3 519 373
3 519 373
7379 Autres participations
292 756
311 864
311 864
148 890
148 890
749 Dotation générale de décentralisation
21 600 615
22 963 838
1 017 239
23 981 077
22 602 790
11 708 092
34 310 882
Total recettes
30 438 976
31 563 795
1 284 752
32 848 548
27 132 399
15 907 566
43 039 964
Pas de ventilation
964-7 : Apprentissage
FONCTIONNEMENT
Pas de ventilation
2003
2004
2002
Montants en euros
125/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
M71
931-0 Services communs
931-1 Formation professionnelle
Services
communs
Form. profes.
Apprentissage
Total
Services
communs
Form. profes.
Apprentissage
Formation
sanitaire et
sociale
Total
DEPENSES
6132 Locations immobilières
219
219
617 Etudes et recherches
24 159
24 159
76 640
76 640
6226 Honoraires
543 538
1 869
95 311
640 718
460 356
4 553
89 553
554 462
6231 Annonces et insertions
5 902
5 902
4 362
4 362
6233 Foires et expositions
21 747
21 747
13 516
13 516
6236 Catalogues, imprimés et publications
3 558
3 558
5 002
5 002
65113
Remboursement au CNASEA stagiaires de la
formation professionnelle
15 791 000
15 791 000
13 437 034
13 437 034
65114
Autres remboursements stagiaires de la
formation professionnelle
842 000
842 000
929 040
929 040
6513 Bourses
1 498 845
1 498 845
110 000
1 649 817
1 759 817
6552
Indemnité compensatrice orfaitaire versée aux
entreprises (contrats d'apprentissage)
16 841 464
16 841 464
18 392 062
18 392 062
6568 Autres participations
11 410 699
11 410 699
11 405 535
11 405 535
65731 Subventions de fonctionnement à l'Etat
7 500
400 982
408 482
7 500
357 440
364 940
65733
Subventions de fonctionnement aux
départements
34 000
34 000
65734
Subventions de fonctionnement aux
communes et structures intercommunales
200 271
1 164 552
1 364 823
193 016
1 176 114
1 369 130
65735
Subventions de fonctionnement aux autres
groupements de collectivités et EPL
24 362
6 403 922
6 428 284
83 332
6 985 892
7 069 223
65738
Subventions de fonctionnement aux
organismes publics divers
27 707
3 749 605
3 258 584
7 035 896
39 883
232 100
3 677 561
8 553 105
12 502 648
6574
Subventions de fonctionnement aux
associations et autres organismes de droit
privé
2 403 375
2 587 851
9 944 923
14 936 149
2 258 472
820 355
10 668 013
3 412 952
17 159 791
Total dépenses
3 262 118
35 039 869
38 951 738
77 253 726
3 142 296
26 043 576
42 275 674
13 615 874
85 077 421
RECETTES
7382 Contribution au développement de
6 446 582
6 446 582
7452
Dotation du fonds nationale de
développement et de modernisation de
l'apprentissage (FNDMA)
6 312 036
6 312 036
7458
Autres dotations d'apprentissage et de
formation professionnelle
162 963
162 963
103 579
103 579
7461 DGD
46 653 790
46 653 790
37 825 775
37 825 775
74771 Fonds social européen
2 265 232
2 265 232
3 722 801
3 722 801
74778 Autres fonds européens
142 962
142 962
150 014
150 014
7488 Autres attributions et participations
23 974
23 974
0
778 Autres produits exceptionnels
76 665
76 665
83 715
83 715
Total recettes
49 325 586
49 325 586
54 644 501
54 644 501
931-2 Apprentissage
931-3 Formation sanitaire et sociale
FONCTIONNEMENT
2006
Pas de ventilation
Pas de ventilation
2005
126/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
M51
Form. profes.
Apprentissage
Total
Form. profes.
Apprentissage
Total
Form. profes.
Apprentissage
Total
DEPENSES
1304 Subventions d'équipement à des communes
96 272
18 806
462 625
1305
Subventions d'équipement à des groupements
de collectivités
9 974
212 982
1 152
1306
Subventions d'équipement à des entreprises
privées
94 316
37 485
41 765
1307
Subventions d'équipement aux autres
organismes publics
2 246 887
2 618 733
1 719 474
1308 Subventions d'équipement à des particuliers
618 114
410 666
717 019
132 Frais d'études et de recherches
132 028
199 738
116 141
2142 Mobilier et matériel scolaire
0
40 210
21922 Bâtiments scolaires
3 490
2322 Bâtiments scolaires
2 387
191 524
2548 Avances à des sociétés d'économie mixte
53 000
1 647 328
1 037 500
2549 Avances à d'autres tiers
135 190
125 715
40 835
Total dépenses
3 385 781
5 273 841
4 371 733
RECETTES
1051 Subventions d'équipement de l'Etat
41 005
82 297
1057 Subventions de la CEE
12 257
83 445
464 890
2548 Avances à des sociétés d'économie mixte
2 387
191 524
2549 Avances à d'autres tiers
0
40 210
Total recettes
12 257
126 837
778 921
INVESTISSEMENT
901-5 : Opérations pour la formation professionnelle
Pas de ventilation
Pas de ventilation
Pas de ventilation
2002
2003
2004
Pas de ventilation
Pas de ventilation
Pas de ventilation
Montants en euros
127/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
M71
901-0 Services communs
901-1 Formation professionnelle
Services
communs
Form. profes.
Apprentissage
Total
Services
communs
Form. profes.
Apprentissage
Formation
sanitaire et
sociale
Total
DEPENSES
2031 Frais d'études
5 823
5 823
5 250
5 250
20411 Subventions d'équipement versées à l'Etat
0
132 200
132 200
20414
Subventions d'équipement versées aux
communes et structures intercommunales
129 743
160 963
290 707
464 427
165 430
629 857
20415
Subventions d'équipement versées aux autres
groupements de collectivités et EPL
212 293
151 752
364 046
115 242
312 068
427 310
20418
Subventions d'équipement versées à des
organismes publics divers
0
17 644
17 644
2042
Subventions d'équipement versées aux
personnes de droit privé
149 577
1 235 224
1 272 647
2 657 448
22 635
1 006 829
1 096 657
2 126 122
236
Avances et acomptes versés aux EPLE sur
immobilisations régionales
11 024
74 750
85 774
238
Avances et acomptes versés sur commandes
d'immobilisations corporelles
76 000
297 000
373 000
29 000
303 000
332 000
Total dépenses
155 400
1 664 285
1 957 112
3 776 798
27 885
1 633 142
2 009 356
3 670 383
RECETTES
1311
Subventions d'équipement transférables - Etat
et établissements nationaux
0
0
59 207
59 207
13172
Subventions d'équipement transférables -
FEDER
0
0
197 351
197 351
Total recettes
0
0
256 558
256 558
INVESTISSEMENT
901-2 Apprentissage
901-3 Formation sanitaire et sociale
2005
2006
Pas de ventilation
Pas de ventilation
Montants en euros
128/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Annexe 9 – Les lycées professionnels et le conseil régional
de Franche-Comté (enquête commune Cour-CRC)
Au 1
er
janvier 2008, la région
Franche-Comté
comptait 38 lycées privés et
65 lycées
publics
: parmi ces derniers, on dénombrait
27 lycées professionnels
de l’éducation nationale
(
plus de 40 % des lycées publics
), 29 lycées professionnels généraux et technologiques (9)
ou polyvalents (20), 2 établissements régionaux d’enseignement adapté, 2 écoles nationales
de l’industrie laitière et 5 lycées d’enseignement agricole.
Pour arrêter ses orientations régionales concernant les lycées professionnels, les
services de la région ont travaillé avec des représentants du ministère de l’éducation nationale,
en particulier le secrétaire général de l’académie, le délégué académique à l’enseignement
technique (DAET) et la délégation régionale de l’ONISEP.
Données utilisées pour définir les orientations régionales concernant les lycées
professionnels
Les services de la collectivité s’appuient notamment sur les enquêtes IVA et IPA mais,
en raison d’un mauvais taux de retour des questionnaires, la région et l’État vont cofinancer
via l’OREF une enquête en visant un meilleur taux de retour (appels téléphoniques). Un
diagnostic approfondi a été réalisé en 2004-2005 lors de la préparation du PRDF. Les
prévisions concernant les besoins de compétences des entreprises sont trop peu développées,
la plupart des branches professionnelles manquant manifestement d’outils pour proposer des
prévisions à moyen terme.
Par ailleurs, la région a sollicité l’INSEE en 2007 afin d’obtenir une prospective
démographique à l’horizon de 12 à 15 ans.
S’agissant des bases de données relatives aux jeunes, les services de la région ont un
accès à la base de données des élèves du rectorat (version anonyme). La région dispose
également de bases de données pour les élèves des CFA et de l’enseignement agricole.
L’objectif est de disposer à moyen terme d’une base de données unique et anonyme pour
toute la formation initiale, afin de mieux connaître les parcours des jeunes Franc-Comtois.
Validation du volet consacré aux lycées professionnels
Le conseil académique de l’éducation nationale (CAEN) se réunit chaque année en
octobre ou en novembre afin de faire le bilan de la rentrée, en janvier pour donner un avis
consultatif sur la rentrée du mois de septembre suivant. Le CAEN s’est également réuni pour
étudier la SEF 2010.
Contrats d’objectifs et conventions annuelles
La région est liée à chaque lycée par une convention qui contient en particulier des
stipulations relatives à l’accueil, à l’hébergement des élèves et à l’entretien des bâtiments ; ces
conventions prévoient le rôle des intervenants dans la gestion des agents. Seuls deux
établissements ne sont pas liés à la région par convention : le lycée général et technologique le
Grand-Chênois, le LEGTA Étienne Munier (Vesoul) et le lycée professionnel Pontarcher
(lycée agricole).
129/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
Au 31 décembre 2007, la SEF 2010 n’avait toujours pas fait l’objet d’une déclinaison
dans une convention annuelle susceptible de prévoir et de classer les ouvertures et fermetures
de sections de lycée professionnel.
Depuis septembre
2000, la région accorde une aide au premier équipement des élèves
des lycées professionnels ; les équipements concernés sont individuels et collectifs. Cette aide
est attribuée par l’intermédiaire du fonds régional d’équipement des lycéens (environ
1,1 million d’euros), qui permet de financer trois types d’intervention :
- une aide directe aux familles des élèves (notamment) de première année de CAP, BEP, bac
professionnel et technologique pour l’acquisition des tenues vestimentaires exigées par leur
formation ;
- une subvention pour l’acquisition d’équipements de sécurité ou la prise en charge des
vaccinations et visites médicales obligatoires ;
- une dotation d’une mallette de couteaux ou d’une caisse à outils pour les élèves des sections
d’hôtellerie, de bijouterie et d’horlogerie ;
- une dotation d’une mallette de maquillage professionnel et d’une tenue pour les élèves des
filières esthétique, cosmétique.
La nouvelle majorité issue du scrutin régional de mars 2004 a décidé de rendre gratuits
les manuels scolaires des lycéens francs-comtois. En septembre 2007, les services de la
collectivité estimaient le coût de cette mesure dite « sociale » (encore qu’elle concerne
indifféremment tous les lycéens, sans conditions de ressources) depuis 2004 à 7,9 millions
d’euros. À la
rentrée 2006
, l’ensemble des élèves de première, terminale, bac professionnel,
BEP et CAP ont bénéficié de la gratuité totale de leurs manuels ; les élèves de seconde
avaient pour leur part reçu un chèque de 70 euros.
Le coût du dispositif s’est élevé en 2006 à
3,7 millions d’euros
. À la
rentrée 2007
, les quelque 42 000 élèves du secondaire de Franche-
Comté ont bénéficié du prêt d’environ 220 000 manuels scolaires par leur lycée, pour un coût
estimé à
2,2 millions d’euros
. Pour la rentrée 2007, les dotations versées aux établissements
par la région s’élèvent à 150 euros par élève en enseignement général, 130 euros par élève en
enseignement technologique et 120 euros par élève pour les cycles professionnels. Les
établissements reçoivent ensuite annuellement une dotation de renouvellement (entre 11 et
41,50 euros par élève selon les filières).
La collectivité cofinance également les stages des lycéens professionnels, en fonction
de l’éloignement du lieu de stage (moins de 50 km, entre 50 et 200 km, plus de 200 km).
Calcul des dotations de fonctionnement des lycées professionnels
Pour l’année 2005, le calcul de la dotation prenait en compte trois grands postes :
- la viabilisation des bâtiments (eau, électricité, chauffage), le montant étant calculé au vu de
la réalité des dépenses ;
- l’entretien des bâtiments et des surfaces extérieures : un taux au m² était appliqué aux
surfaces ;
- les charges générales, liées au nombre d’élèves et à la spécificité des formations.
Des charges spécifiques propres à certains établissements étaient par ailleurs prises en
compte.
130/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
2004
2005
2006
Forfait par établissement (charges générales)
13 500,00
14 000,00
14 000,00
Taux par élève pour les charges générales
56,10
57,22
57,22
Taux par point enseignement technique
35,97
39,56
39,56
Taux par m² bâtiments moins de 5 ans
1,42
1,45
1,45
Taux par m² bâtiments plus de 5 ans
1,97
2,00
2,00
Taux par m² surfaces non bâties
0,11
0,12
0,12
Taux unitaires de la clé d'attribution pour la dotation des lycées
Montants en euros
Pour calculer la dotation de fonctionnement des lycées professionnels, la région a revu
ses critères pour la dotation pour 2007. Tout d’abord, la région a souhaité
encourager
les
économies d’énergie
: auparavant, le montant de la viabilisation calculé pour chaque lycée au
titre de l’année suivante dépendait de sa consommation passée. Plus sa consommation était
élevée, plus sa dotation était élevée. La région a donc mis en place un mécanisme de
bonus
malus
. La dotation n’est plus fondée sur la seule consommation passée mais prend également
en compte l’évolution de la consommation entre le dernier exercice connu et une « valeur de
référence » propre à chaque lycée. Si un lycée, toutes choses égales par ailleurs et en données
corrigées des variations climatiques, voit sa consommation augmenter, il est financièrement
pénalisé. Il est financièrement avantagé si sa consommation diminue.
La région prend aujourd’hui mieux en compte la réalité des charges d’entretien
:
auparavant, les contrats d’entretien obligatoires souscrits par les lycées étaient pris en compte
à travers une dotation aux m² de locaux. Les contrats d’entretien obligatoires liés à la sécurité
sont désormais payés au réel, dans la limite d’un plafond. Toutefois, un coût au m² est
maintenu pour prendre en compte les autres charges liées à l’entretien locatif : autres contrats
divers non liés au bâti (maintenance des photocopieuses, installations téléphoniques …),
petits travaux relevant du locataire, fournitures d’entretien…
Les données prises en compte par la région ne sont plus déclaratives (informations
transmises par les établissements début septembre) mais s’appuient sur les chiffres constatés
au cours de l’année scolaire ou civile précédente, un ajustement en cours d’année (enquête sur
les effectifs et compte financier) venant corriger ces données.
La région tente également de mieux tenir compte des charges fixes des petits
établissements : alors qu’auparavant, le forfait établissement était identique pour tous les
lycées (14 000 euros en 2006), ce forfait est aujourd’hui de 13 500 euros pour les
établissements comptant plus de 500 élèves et de 15 000 euros pour ceux de moins de
500 élèves.
Les services du rectorat sont informés de la méthode et des paramètres qu’utilise la
région pour calculer la dotation de fonctionnement des lycées professionnels.
Des financements spécifiques servent à financer des activités péri-éducatives. Ils ont
atteint 300 000 euros en 2004, 450 000 euros en 2005 et 600 000 euros par an de 2006 à 2008,
et sont versés, au titre du fonds régional d’aide aux projets innovants (FRAPIL), aux lycées
pour réaliser des projets qui s’inscrivent hors du cadre habituel de l’activité pédagogique. Les
subventions allouées pour le FRAPIL sont plafonnées à 60 %, 40 % ou 20 % de la dépense
prévue selon le type
de projet. Les projets peuvent notamment s’inscrire dans les domaines de
l’environnement, de la culture, de la santé, etc. Une sous-commission composée de trois
conseillers examine les projets sur la base d’une instruction assurée par les services de la
131/135
Chambre régionale des comptes de Franche-Comté – Rapport d’observations définitives –
Région de Franche-Comté
direction de l’éducation ; puis un vote en commission permanente affecte les crédits du
FRAPIL aux opérations subventionnées.
Calendrier de versement des subventions de fonctionnement aux lycées professionnels
De 2002 à 2007, le calcul des subventions de fonctionnement des lycées
professionnels a été validé par les élus en assemblée plénière en octobre de l’année précédant
leur versement. 50 % de la dotation est versée à l’établissement au mois de février, puis 25 %
en juin et les 25 % restants en septembre.
Stratégie d’équipement et d’investissement
Les services de la région ont recours à l’UGAP pour certains achats (ordinateurs,
véhicules) ; ils passent des marchés pour l’audiovisuel ou les structures métalliques par
exemple ou interviennent en versant une participation financière lors de l’acquisition directe
de certains équipements par les lycées professionnels.
Les investissements envisagés en faveur des lycées professionnels sont définis sur la
base d’une concertation entre la région et le rectorat.
À travers sa politique d’équipement des lycées professionnels, la région poursuit
difficilement un objectif d’optimisation de la gestion des établissements, par exemple en
privilégiant des équipements techniques permettant une mutualisation de leur utilisation entre
établissements proches, au sein d’un établissement. C’est le cas d’un pôle d’hôtellerie et de
restauration commun au lycée professionnel Pontarcher et au CFA (interprofessionnel) de la
Haute-Saône. Un rapprochement analogue est envisagé pour le lycée Pâris et le CFA du
bâtiment à Besançon. Ces efforts de mutualisation doivent être poursuivis, dans l’optique d’un
usage économe des moyens publics consacrés au fonctionnement de ces établissements.
Grâce à une base de données créée en 1987, la région dispose d’une évaluation assez
précise de son patrimoine immobilier. En 2008, cette base est appelée à être intégrée à un
nouvel outil informatique. Toutefois, les services de la collectivité ne disposent pas d’un
recensement détaillé des installations et des équipements des lycées professionnels. Les
recensements sont faits par les établissements eux-mêmes et la région peut mener
ponctuellement des enquêtes, par exemple sur le parc informatique des lycées.
Relations avec les corps d’inspection de l’éducation
nationale
La région répond aux sollicitations de l’IGEN et de l’IGAENR et travaille en
collaboration, parfois étroite dans le cas du PPE, avec les inspecteurs de l’éducation nationale.
Les services de la région s’estiment toutefois insuffisamment associés à la définition du
programme de contrôle des inspections.
Nomenclature budgétaire et
comptable
S’agissant du suivi des crédits budgétaires consacrés aux lycées professionnels, la
M51 a servi de référence aux services de la collectivité jusqu’en 2004 ; depuis 2005, la M 71
est le nouveau texte sur lequel ils s’appuient.
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Contrôle comptable et financier des lycées
professionnels
La région examine les comptes financiers des lycées professionnels pour calculer la
dotation de fonctionnement et regarde en particulier le niveau et l’évolution des fonds de
réserves des établissements.
Contrôle de la réalisation des équipements
financés
Un contrôle sur place intervient lorsque la subvention versée par la collectivité est
importante mais la direction estime manquer de moyens pour contrôler systématiquement les
équipements cofinancés. Compte tenu des effectifs restreints de la direction de l’éducation, le
service de contrôle de la délégation n’est pas indépendant du service instructeur. Les services
de l’État concernés sont associés à ces contrôles
via
les corps d’inspection. La région n’a pas
fait appel à des cabinets d’expertise privés dans ce domaine au cours des dernières années.
Évaluation de la stratégie
régionale
La région ne disposant pas de données statistiques suffisantes pour apprécier l’effet de
sa stratégie en direction des lycées professionnels, une extension des enquêtes IVA et IPA a
été prévue en 2008. Par ailleurs, la collectivité souhaite identifier en 2008 entre sept et quinze
indicateurs (comme le taux d’accès au niveau IV, le taux de réussite au baccalauréat ou les
taux d’insertion à l’issue des formations), dans la mesure où la stratégie éducation formation
pour 2010 prévoyait un nombre foisonnant d’indicateurs pas toujours pertinents.
Les résultats aux examens ne font pas l’objet d’un traitement statistique particulier qui
serait différent de celui de l’éducation nationale.
S’agissant de l’insertion professionnelle des élèves diplômés de l’enseignement
professionnel, la région de Franche-Comté n’a pas créé d’outils spécifiques pour suivre le
parcours d’insertion des élèves sortant de l’enseignement professionnel. Les abandons en
cours de scolarité ne font pas l’objet d’études particulières de la part de la région qui souhaite
s’appuyer sur les numéros d’identifiant des élèves afin de suivre les trajectoires de ceux
d’entre eux qui sortant de l’enseignement sans qualification.
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Annexe 10 – Contrôle sur place des programmes de formation
2004-2005 et 2005-2006 (échantillon)
AAMI 70
2689
Linguistique
ACEREP 70
1644
Atelier de pédagogie personnalisée
Bilan définitif non signé par le centre
ADIJ
2972
Formation ouverte à distance
RAS
ADLCA-CFP
2592
Bâtiment
Pas de bilan quantitatif dans le dossier
Ambulance 25
2590
Formation ambulancier
RAS
ASPECT
2688
Insertion pro jeunes handicapés
RAS
ACEREP 70
2051
Atelier orientation recherche d'emploi
Pas de bilan à la clôture de l'action. 20 stagiaires financés et 70 de formés : baisse du
nombre d'heures par stagiaire.
ADCH
1706
Métiers de la logistique
RAS
ADDSEA
1581
Mobilisa° jeunes projet professionnel
Pas de bilan quantitatif dans le dossier
ADIJ
1519
Chantiers d'insertion
RAS
ADIJ
1527
Préqualification multisecteurs
RAS
ARCNAM
3958
Bachelor maître d'oeuvre urbaine et sociale
Demande d'aide financière exceptionnelle pour budget 2005-2006, accordée par la région
à hauteur de 30000 €.
Besançon formation
3694
Qualification sportifs attaché commercial
8 stagiaires formés comme prévu mais nb d'heures formation divisé par deux.
IFSI Lons
3184
Formation d'aide-soignant
RAS
LT Savine
4358
CAP Agent polyvalent de restauration
RAS
Subvention 2004-2005
Subventions 2005-2006
Appel d'offres 2004-2005 préqualification
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ACEREP 70
3510
Atelier orientation et recherche d'emploi
22 places achetées, 69 stagiaires formés; nombre d'heures stagiaire prévu (350) ramené à
109.
ADCH
3090
Atelier orientation recherche emploi
22 places achetées, 99 stagiaires formés. Nombre d'heures stagiaire : 78 au lieu de 350.
AFPA 90
3686
Centre d'appels
RAS
CFA Montbéliard
4034
Métiers du cuir
23 places achetées, 32 stagiaires formés; baisse du nombre d'heures par stagiaire.
CFA 70
3481
Préqualification générale à l'emploi
23 places achetées, 73 stagiaires formés; nombre d'heures stagiaire prévu (224) ramené à
67.
CRIF Formation & conseil
3120
Ateliers orientation professionnelle
50 places demandés par l'organisme. Accordées : 70, puis 100 après 3 demandes. 140
stagiaires formés : baisse du nombre d'heures stagiaire.
IFPA
3653
Atelier orientation professionnelle
70 places demandées par l'organisme ; 50 accordées, puis au final 100 places accordées ;
mais 147 personnes réellement formées. Nombre d'heures stagiaire prévu (280) ramené à
190.
MFR Pontarlier
3678
Métiers de l'accueil et des services
15 places achetée, 19 stagiaires formés; baisse du nombre d'heures stagiaire.
MFR du Jura
3823
Métiers des services aux personnes
Réalisation de l'action à 54% seulement.
Franche-Comté formation 70
3468
Accompagnement vers l'emploi
30 stagiaires au bilan, 23 places achetées. 230 heures stagiaires au lieu de 280.
FCF 70
3646
Préqualification générale à l'emploi
Pas d'autorisation d'engagement. 64 stagiaires pour 23 financés par la région. Le nombre
d'heures stagiaire prévu (224) est ramené à 80,5.
VDS 90
3025
Recherche orientation professionnelle
80 places demandées par l'organisme ; 60 accordées puis au final 85 places accordées. 138
stagiaires formés. Baisse du nombre d'heures stagaires.
AFPA 90
3679
Conseiller service client à distance
RAS
CFPPA Montmorot
3950
BP responsable d'exploitation agricole
RAS. Nombre de stagiaires financés : 22 ; nombre de stagiaires formés : 34. baisse du
nombre d'heures par stagiaire.
CRIF 2
3676
Entreprise d'entraînement
45 places demandées ; 30 accordées, puis 8, puis 10 autres soit 48 au total mais 63
stagiaires au bilan. Baisse des heures stagiaire.
GRETA 70
3039
Conduite d'engins de chantiers
10 places supplém accordées en 4 fois, la dernière fois 2 mois avant la fin de l'action. 23
places achetées, 30 stagiaires formés. Nb d'heure stagiaire prévu : 210. Réalisé : 123,5
MFR Aillevillers
3218
CAPA Travaux forestiers
RAS
Online Forma pro
3803
Bureautique informatique graphisme
RAS
Trajectoire
3518
BPJEPS, spécialité animation culturelle
Négociation censée porter sur le coût horaire d'équilibre a en fait porté sur le nombre de
places.
Appel d'offres 2005-2006 qualification
Appel d'offres 2005-2006 préqualification
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2002
2003
2004
DEPENSES
603
Carburants
873,53
1 102,83
388,71
608
Fournitures de bureau
0,00
0,00
0,00
609
Autres fournitures
1 608,71
13 532,26
3 223,77
6141
Cotisations CNFPT
416,48
716,77
826,13
615
Rémunérations diverses
72 231,40
105 193,05
118 079,20
6189
Cotisations diverses
27 850,65
40 310,33
48 619,77
6202
Cotisation au FNAL
25,66
55,99
70,00
6203
Versement de transport
660,01
994,96
1 181,69
6302
Loyers pour bâtiments
0,00
2 068,00
2 440,88
6304
Loyers pour matériel, outillage
2 738,84
3 296,15
3 215,69
6305
Loyers pour matériel de transport
478,33
827,78
1 216,02
6312
Entretien de bâtiments
0,00
0,00
0,00
635
Honoraires et rému d'intermédiaires
0,00
381,10
0,00
633
Acquisition petit matériel, outillage
505,31
638
Primes d'assurance
3 842,69
4 182,61
4 298,94
6409
Autres contingents & participations
diverses
0,00
0,00
0,00
6550
Bourses
9 146,94
19 825,00
35 030,00
657
Subventions
3 608 649,70
4 005 817,47
4 328 924,02
660
Fêtes & cérémonies
10 046,90
13 020,96
17 368,18
6610
Transport du personnel
243,56
1 278,17
362,80
6611
Frais de déplacement du personnel
8 413,94
17 989,13
19 127,13
6617
Frets & transport administratifs
318,51
7 564,22
210,59
662
Impressions, reliures
383 299,56
426 214,80
419 769,45
663
Documentation générale
1 446,06
11 311,63
4 045,47
6640
Affranchissements
314,79
62 836,80
52 795,60
4 133 111,57
4 738 520,01
5 061 194,04
RECETTES
7339
Autres recouvrements
3 636,91
6 050,00
3 000,00
7371
Participations de l'Etat
53 362,25
110 480,00
64 305,86
7375
Participations des communes
0,00
0,00
1 395,00
7379
Autres participations
39 572,71
60 489,80
30 000,00
96 571,87
177 019,80
98 700,86
Annexe 11 - évolution du budget de la culture (2002-2006)
FONCTIONNEMENT
Total dépenses
Total recettes
2005
2006
DEPENSES
60622
Carburants
47,50
0,00
60632
Fournitures de petit équipement
1 911,46
5 980,39
6068
Autres matières et fournitures
6 666,97
6 299,56
6132
Locations immobilières
8 068,78
4 633,00
61351
Locations mobilières matériel roulant
556,00
0,00
61358
Locations mobilières autres
5 743,19
22 074,91
61522
Entretien et réparations sur bâtiments
0,00
0,00
616
Primes d'assurance
6 751,19
15 066,30
6182
Documentation générale et technique
15 684,36
12 297,86
6226
Honoraires
7 675,48
35 076,64
6228
Diverses rémunérations
0,00
3 276,66
6231
Annonces et insertions
1 742,96
6 326,05
6234
Réceptions
8 861,77
12 256,40
6236
Catalogues et publications
23 372,61
58 392,92
6238
Diverses publicités, publications
1 200,00
50 634,15
6241
Transports de biens
3 711,56
1 199,16
6247
Transports collectifs du personnel
1 902,89
5 782,89
6251
Voyages déplacements et missions
24 926,19
8 972,53
6261
Frais d'affranchissement
6 438,86
5 279,53
6281
Concours divers
150,00
315,00
6 282
Frais de gardiennage
0,00
8 798,37
6288
Autres charges diverses sur services extérieurs
364 452,64
517 370,85
6331
Versement transport
759,48
1 340,32
6332
Cotisations versées au FNAL
72,34
93,38
6336
Cotisations au CNFPT
322,23
1 064,23
637
Autres impôts taxes et versements
537,78
59,02
64111
Traitement
0,00
67 068,94
64112
NBI supplément familial et indemnité de résidence
0,00
3 907,30
64118
Autres indemnités
0,00
14 915,58
64131
Rémunérations personnel non titulaire
70 533,65
36 308,37
64138
Primes et autres indemnités
0,00
6 728,52
6451
Cotisations à l'URSSAF
28 380,92
23 856,86
6453
Cotisation aux caisses de retraite
3 325,27
20 646,65
6454
Cotisation aux ASSEDIC
4 629,27
2 549,97
64832
Cotisation au FCCPA
0,00
335,38
6488
Autres charges de personnel
0,00
224,06
6513
Bourses
16 720,00
0,00
65731
Subvention de fonctionnement à l'Etat
31 500,00
6 500,00
65733
Subventions de fonctionnement aux départements
16 000,00
13 000,00
65734
Subventions de fonctionnement aux communes et EPCI
490 499,06
467 489,00
65735
Subventions de fonctionnement aux EPL
0,00
9 000,00
65738
Subventions de fonctionnement aux organismes publics
divers
52 000,00
93 000,00
6574
Subventions de fonctionnement aux associations et
autres organismes de droit privé
4 785 852,00
5 810 721,00
5 990 996,41
7 358 841,75
74718
Autres participations de l'Etat
347 140,00
253 750,00
7473
Participations des départements
468,94
0,00
7474
Participation des communes et EPCI
20 744,71
8 969,74
7478
Participations des autres organismes
595,92
0,00
778
Autres produits exceptionnels
0,00
51 216,00
11 860 246,16
313 935,74
Total dépenses
RECETTES
Total recettes
FONCTIONNEMENT