R
APPORT SUR LES RESULTATS ET
LA GESTION BUDGETAIRE DE
L
’E
TAT
POUR L
’
ANNEE
2008
____________
TABLE DES MATIÈRES
I
Page
Délibéré…………………………………………………………...
V
Introduction……………………………………………………
1
Première partie – Les résultats de l’exercice 2008……….
5
Chapitre I – Le résultat budgétaire…………..…….……..
7
I -
Le solde d’exécution…………………………………
7
A –
Le déficit budgétaire de l’exercice……………………
7
B – Les opérations de fin d’exercice…………………….
13
II -
Les recettes de l’Etat…………………………………
16
A – Les recettes fis
cales…………………………………..…
16
B -
Les recettes non fiscales et les fonds de concours….
25
III -
Les dépenses de l’Etat……………………………….
29
A – L’évolution des dépenses………………… ………….
29
B –
La norme de progression des dépenses… ………….
32
C – Les dépenses fisc
ales…………………………………..
40
D - Les dépenses effectuées via les opérateurs
de l’Etat
………………………………………………………
46
Chapitre II – Tableau de financement, résultat en
trésorerie et dette
………..…………………...
51
A - Les ressources de financement apportées
par la dette et la trésorerie
………………………………..
55
B - La portée réduite du plafond de la variation
annuelle de la dette
……………………..………………….
59
Chapitre III – Le résultat en comptabilité générale et
l’articulation des comptabilités
………...…..
61
I -
L’articulation de
s résultats budgétaire et patrimonial
62
A – Le résultat patrimonial ……………………………….
62
B - Le passage du résultat budgétaire au résultat
patrimonial………………………………………..
…………
64
II -
Quelques enseignements tirés de l’examen du bilan
et du tableau des flux de trésorerie
…………………..
65
A –
Le bilan………………………………………………..…
65
B -
Les flux de trésorerie……………………………………
67
II
COUR DES COMPTES
Page
III -
Des données discordantes sur les engagements
futurs ………………………………………………..
69
IV -
Eléments
d’analyse financière……………………….
70
A – Des ratios encore limités……………………………..
70
B – L’utilité de ratios complémentaires…………………
71
Deuxième partie –
L’analyse de l’exécution budgétaire….
73
Chapitre IV – La régularité de la gestion 2008
.…….…….
75
I -
Des problèmes persistants de budgétisation
…………
76
A – Des sous-évaluations de crédits dès le budget
initial
……………………………………………..…………
76
B - Des reports de charges récurrents ….………………
80
II -
Les autres entorses au droit budgétaire………………..
83
A – Des compensations de dépenses et de recettes
…..…
83
B - Des imputations de dotations inappropriées
…………
83
Chapitre V – L’impact sur le budget de l’Etat des
relations avec les collectivités territoriales
et avec l’Union européenne
………..………..
87
I -
Les concours de l’Etat aux collectivités territoriales
87
II -
Les relations Etat / Union européenne (UE)…………..
91
Chapitre VI – La gestion budgétaire en mode LOLF
……
95
I -
L’architecture budgétaire et le pilotage de
l’exécution
……………………………………………
96
A
– Une structure budgétaire encore imparfaite
…
…..
96
B – Le positionnement encore fragile des
responsables de programme
…………………………
99
II -
La programmation, la gestion et le suivi des crédits…..
101
A – Budget annuel et perspective pluriannuelle
………
101
B - L’insuffisance de la gestion en autorisations
d’engagement
…………………………………………
105
C - La fongibilité des crédits ……………………………..
107
TABLE DES MATIÈRES
III
Page
III -
Le contrôle budgétaire
…………………………….……
110
A – Du seul contrôle de la régularité à celui de la
soutenabilité budgétaire…………………………………
…
110
B - La question du visa préalable des actes de gestion
..
111
IV -
La démarche de performance…………………….……
113
A – La mesure des performances
…………………………
113
B - Les résultats présentés pour 2008
……………………
116
C
onclusions……………………………………….
119
Principales recommandations de la Cour
au titre de 2008……………………………..……
123
Annexe I
Les suites données aux recommandations antérieures
de la Cour………………………
………………………
129
Annexe II
Les missions budgétaires en 2008
..............
……………
133
Annexe III
La norme de dépenses……………..
……………………
135
Annexe IV
Les subventions exceptionnelles
accordées aux
communes……………………………
…………………
136
Annexe V
Variation de la situation nette………..
…………………
139
Annexe VI
Dettes non financières exigibles, charges à payer
et provisions pour charges relatives à des dépenses
……
140
Annexe VII
Tableau de passage entre les RAP et le compte
général de l’Etat…………
………………………………
141
Annexe VIII
Les principaux ratios financiers
…………………………
143
Annexe IX
Répartition des concours sous enveloppe et hors
enveloppe……………………………………………
…
144
Annexe X
Les relations entre l’Etat et l’Union européenne (UE)…
145
Annexe XI
Glossaire……………..
…………………………………
151
Réponse du Ministre du budget, des comptes publics et de la
fonction publique……………………………………………
……….
153
DÉLIBÉRÉ
V
Délibéré
Le présent rapport de la Cour a été établi dans le cadre de la
mission que lui confère l’article 47 de la Constitution aux termes duquel
«
la Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le
contrôle de l’exécution des lois de finances
».
Conformément à l’article L.O. 132-1, la Cour des comptes,
délibérant en chambre du conseil, a adopté le présent rapport.
Ce texte a été arrêté au vu des projets qui ont été communiqués au
préalable aux administrations concernées, et après qu’il a été tenu
compte, quand il y avait lieu, des réponses fournies par celles
ci.
Étaient présents : M. Séguin, Premier président, MM. Pichon,
Picq,
Babusiaux, Mme Bazy-Malaurie, MM. Descheemaeker, Hespel, Bayle,
présidents
de
chambre,
MM.
Fragonard,
Sallois,
Hernandez,
Mme Cornette, présidents de chambre maintenu en activité, MM. Mayaud,
Houri, Devaux, Arnaud, Rémond, Gillette, Duret, Ganser, Martin (Xavier-
Henri),
Troesch,
Therond,
Mme Froment-Meurice,
MM.
Beysson,
Cazanave, Gasse, Moreau, Ritz, Duchadeuil, Pannier, Moulin, Lefas,
Durrleman,
Lafaure,
Mme Morell,
MM. Rameix,
Morin,
Brochier,
Mme Saliou (Françoise), MM. Lévy, Deconfin, Phéline, Barbé, Tournier,
Vermeulen, Mme Darragon, MM. Vivet, Cossin, Davy de Virville, Diricq,
Lefebvre, Sabbe, Pétel, Maistre, Ténier, Lair, Ravier, Doyelle, Korb,
de Gaulle, Guibert, Levallois, Mmes Briguet, Carrère-Gée, MM. Ory-
Lavollée, Guédon, Mme Gadriot-Renard, MM. Le Méné, Mme Malgorn,
conseillers maîtres, MM. Bille, Zeller, d’Aboville, André, Blanc, Schott,
Cazenave, conseillers maîtres en service extraordinaire, M. Alventosa,
conseiller maître, rapporteur général.
Etait présent et a participé aux débats : M. Bénard, Procureur
général, assisté de M. Filippini, avocat général.
Etait présent en qualité de rapporteur et n’a donc pas pris part aux
délibérations : M. Belluteau, conseiller référendaire.
Mme Mayenobe, secrétaire générale, assurait le secrétariat de la
chambre du conseil.
Fait à la Cour, le 25 mai 2009.
Introduction
Conformément à la loi organique du 1
er
août 2001 modifiée relative
aux lois de finances (LOLF), entrée en vigueur le 1
er
janvier 2006, la Cour
des comptes adopte chaque année, à l’issue d’une procédure contradictoire,
trois documents.
Les deux premiers concernent les comptes et le budget de l’Etat. Ce
sont :
- d’une part, un acte de « certification de la régularité, de la sincérité
et de la fidélité de la comptabilité générale de l’ensemble des opérations de
l’Etat accompagné du compte-rendu des vérifications opérées », annexé au
projet de loi de règlement du budget de l’exercice précédent, que le
Gouvernement doit déposer avant le 1
er
juin (article 58-5° de la LOLF),
- d’autre part, un rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de
l’Etat au cours de l’exercice antérieur, dont le dépôt par la Cour intervient
conjointement à celui du projet de loi de règlement (article 58-4°). Il analyse
l’exécution des lois de finances dans tous ses aspects, y compris l’exécution
des crédits par mission et par programme budgétaire. C’est l’objet du
présent document.
Le troisième document, prévu par le 3° de l’article 58 de la LOLF, est
le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques,
préliminaire au débat d’orientation budgétaire. Il est déposé dans le courant
du mois de juin, conjointement au rapport du Gouvernement sur l’évolution
de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques.
Une appréciation d’ensemble sur les résultats, les comptes et la
gestion
L’article 47-2 introduit dans la Constitution par la loi du 23 juillet
2008 de modernisation des institutions de la V
ème
République dispose que
« la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du
Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le
contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de
financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des
politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à
l'information des citoyens.
Les comptes des administrations publiques sont réguliers et
sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur
patrimoine et de leur situation financière»
.
2
COUR DES COMPTES
L’article 27 de la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de
finances dispose que l’Etat tient une
comptabilité des recettes et des
dépenses budgétaires
et une
comptabilité générale
de l’ensemble de ses
opérations.
C’est dans ce cadre général, renforcé par l’article 47-2 précité, que
la Cour exerce désormais sa mission, prévue par l’article 58 de la LOLF,
d’assister le Gouvernement et le Parlement dans le contrôle de
l’exécution des lois de finances.
A cet effet, la Cour examine les recettes et les dépenses
budgétaires de l’Etat et, en comptabilité générale, ses produits et ses
charges, ainsi que les résultats qui en découlent. L’appréciation qu’elle
formule sur ce fondement porte en particulier sur le respect des exigences
de régularité, de fidélité et de sincérité.
Pour formuler cette appréciation, la Cour a examiné les opérations
de l’exercice 2008. Elle présente ici ses principales constatations.
L’analyse des résultats dans un contexte de ralentissement de
l’économie
L’exercice 2008 s’est achevé avec un déficit budgétaire de
56,3 Md€, en augmentation de 47 % par rapport à celui de 2007
(38,4 Md€). Cette dégradation est le résultat des effets cumulés d’une
baisse marquée des ressources nettes de l’Etat (-4,6 %) et d’une
croissance soutenue de ses dépenses, notamment celles du budget général
(+2,8 % pour les dépenses nettes des remboursements et dégrèvements).
En particulier, les remboursements et dégrèvements d’impôts ont
progressé très rapidement, de 81 Md€ en 2007 à 92,17 Md€ en 2008.
Au plan macroéconomique, l’année 2008 a été caractérisée dès le
printemps par un fléchissement progressif de l’activité puis, au second
semestre, par la crise bancaire et financière, qui a conduit au vote d’une
loi de finances rectificative dite
pour le financement de l’économie
. Si la
Cour s’est attachée à évaluer les incidences de ce contexte sur le résultat
budgétaire, le présent rapport n’analyse pas la situation générale et les
perspectives des finances publiques résultant de ce nouveau contexte ; ce
sera l’objet du rapport qu’elle publiera sur ce thème en juin.
Dans le présent rapport, l’analyse de la Cour vise à identifier les
principales caractéristiques de la situation budgétaire de l’Etat, en
examinant notamment les conditions de formation du solde et la manière
dont le déficit a été financé. Il s’agit en particulier de mettre en lumière
les causes de la dégradation profonde de la situation budgétaire de l’Etat,
en distinguant ce qui résulte, d’une part, de la crise économique
INTRODUCTION
3
elle-même et, d’autre part, de facteurs structurels affectant le périmètre et
la nature de ses recettes et de ses dépenses.
La gestion budgétaire et la démarche de performance
L’analyse des comptes et des résultats de l’exercice s’appuie sur
l’examen, par mission et par programme, des modalités de l’exécution
budgétaire, sous l’angle de leur régularité et de la démarche de
performance initiée par la loi organique. Une attention particulière est
portée cette année aux conditions dans lesquelles celle-ci est appliquée en
matière budgétaire, trois ans après son entrée en vigueur.
L’information budgétaire et comptable
Pour réaliser ses analyses sur l’exécution budgétaire de 2008, la
Cour a bénéficié cette année d’un accès amélioré à l’information sur les
recettes et les dépenses de l’Etat. En particulier, les données retracées
dans l’application INDIA-LOLF ont été renseignées de manière à la fois
plus complète et plus rapide qu’au cours des exercices précédents.
Par ailleurs, les rapports annuels de performances (RAP) que l’Etat
doit établir pour chaque programme du budget et que la Cour doit
nécessairement consulter pour étayer son appréciation sur les conditions
de l’exécution et les résultats, notamment en termes de performances, ont
été disponibles dans un calendrier plus compatible avec la préparation du
présent rapport. Ceux relatifs aux programmes que la Cour avait décidé
d’examiner de manière plus précise lui ont été transmis, sous une forme
certes incomplète et provisoire, le 6 avril, et la totalité des RAP destinés à
être portés en annexe au projet de loi de règlement ont été disponibles
entre le 20 et le 28 avril, soit plus tôt qu’en 2008
1
.
En revanche, les travaux conduits par ailleurs par la Cour au titre
de l’analyse et de la certification de la comptabilité générale de l’Etat
pour 2008 ont montré la persistance de problèmes, notamment dans
l’imputation par nature de certaines opérations ou leur rattachement à
l’exercice. Ces difficultés affectent, de même, la comptabilité des
opérations budgétaires.
Celui-ci présente et commente, dans une première partie, les
résultats de l’exercice 2008 en montrant, au-delà du déficit affiché dans le
projet de loi de règlement, les principales caractéristiques de la situation
budgétaire de l’Etat, et ses évolutions récentes. Dans une seconde partie,
le rapport analyse l’exécution budgétaire proprement dite, notamment au
regard de sa régularité et des conditions dans lesquelles sont appliquées,
trois ans après leur entrée en vigueur, les dispositions de la LOLF.
1) Les premiers RAP n’avaient été communiqués en 2008 que le 7 mai.
PREMIERE PARTIE
LES RESULTATS DE
L’EXERCICE 2008
L’article 37 de la LOLF prévoit que le Parlement examine trois
résultats, désormais présentés dans la loi de règlement : il arrête le résultat
budgétaire, issu de la comptabilité des recettes et des dépenses
budgétaires, et le tableau de financement retraçant les ressources et les
charges de trésorerie ; il approuve, en outre, le résultat de la comptabilité
générale.
En vertu du quatrième alinéa de l’article 58 de la loi organique, la
Cour analyse les résultats de l’exécution de l’exercice antérieur et les
comptes associés de l’Etat. C’est l’objet de cette première partie : le
chapitre I analyse le résultat budgétaire de l’exercice 2008 ; le chapitre II
présente le résultat en trésorerie et la dette tels qu’ils ressortent du tableau
de financement ; le chapitre III commente le résultat en comptabilité
générale.
Au cours de l’exercice 2008, à la différence des précédents, le
budget initial a été modifié à deux reprises, en octobre et décembre 2009.
L’analyse de la Cour prend donc en compte à la fois la loi de finances
initiale (LFI) et les deux lois de finances rectificatives (LFR).
Chapitre I
Le résultat budgétaire
Le présent chapitre analyse le résultat budgétaire de l’exercice
2008. Y sont successivement examinés le solde budgétaire global (I), les
recettes (II) et les dépenses (III) de l’Etat
2
.
I
-
Le solde d’exécution
La loi de règlement arrête le montant définitif des recettes et des
dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat
budgétaire qui en découle (A). Ces éléments appellent plusieurs
commentaires sur les conditions de formation du solde (B).
A - Le déficit budgétaire de l’exercice
Le résultat pour 2008 affiché dans le projet de loi de règlement
retrace une évolution globale défavorable des recettes et des dépenses (1).
Il ne reflète toutefois pas toute la réalité de la situation budgétaire de
l’Etat à la fin de l’exercice (2).
2) Une définition des principaux termes utilisés figure en annexe XI.
8
COUR DES COMPTES
1 -
Le déficit présenté dans le projet de loi de règlement
Le tableau ci-après présente le solde budgétaire pour les exercices
de 2006 à 2008.
Tableau 1: Le solde du budget de l’Etat
En Md€
2006
2007
2008
Exécution
Exécution
LFI
Exécution
Recettes fiscales brutes
340,13
347,71
354,84
352,14
Recettes non fiscales
24,78
28,68
28,05
27,96
Prélèvements sur recettes
-65,83
-66,78
-69,61
-69,88
Fonds de concours
3,56
3,83
3,44
3,20
Recettes brutes
302,64
313,44
316,72
313,42
Remboursements et
dégrèvements d'impôts
-72,24
-81,00
-83,22
-92,17
Recettes nettes
230,40
232,44
233,50
221,25
Dépenses brutes
345,12
351,63
357,94
370,41
Remboursements et
dégrèvements d'impôts
-72,24
-81,00
-83,22
-92,17
Dépenses nettes
272,88
270,63
274,72
278,24
Solde hors comptes spéciaux
-42,48
-38,19
-41,22
-56,99
Comptes spéciaux
3,48
-0,21
(a)
-0,47
0,72
Solde
-39,0
-38,40
-41,69
-56,27
Source : Cour des comptes
(a)
hors la recette exceptionnelle constituée par le produit
de la cession d’EDF (3,7 Md€).
Sur la base des données présentées dans le projet de loi de
règlement, l’exécution 2008 s’est achevée pour l’Etat par un déficit
budgétaire de 56,27 Md€, soit 17,9 Md€ au-delà du solde de 2007
(38,4 Md€). Pour la première fois depuis 2003, le solde constaté est plus
dégradé - de 14,58 Md€ - que celui prévu dans la loi de finances initiale.
LE RÉSULTAT BUDGÉTAIRE
9
Graphique n° 1 – Résultats budgétaires 2000-2008 (hors FMI et FSC)
3
En Md€
-30,4
-43,5
-41,7
-42,0
-46,9
-44,6
-55,1
-32,8
-45,2
-28,5
-38,4
-35,7 (a)
-43,5
-32,0
-49,3
-43,9
-56,9
-29,2
-56,3
-34,7 (b)
-39,0
-60
-55
-50
-45
-40
-35
-30
-25
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
LFI
PLR (exécution)
Source : Cour des comptes, MINEFE
a) hors la modification des dates de versement
des pensions des agents de l’Etat, qui
avait accru de 3,27 Md€ les
dépenses de 2006, le déficit de cet exercice aurait été
ramené de 39,0 à 35,7 Md€ ;
b) le Gouvernement a fait figurer deux soldes budgétaires (-34,7 et -38,4 Md€) dans
la loi de règlement pour 2007, selon qu’était ou non intégrée la recette exceptionnelle
procurée par le produit de cession d’EDF (3,7 Md€).
La dégradation du résultat budgétaire, amorcée en 2007, s’est
amplifiée en 2008, sous l’effet combiné d’une baisse marquée des
ressources nettes de l’Etat (-4,6 %) et d’une croissance soutenue de ses
dépenses, notamment celles du budget général (+2,8 % pour les dépenses
nettes des remboursements et dégrèvements). La diminution des
ressources de l’Etat n’est due que pour une faible part aux effets du
fléchissement progressif de la conjoncture à partir du printemps 2008.
En revanche, le solde du budget général n’a pas été modifié par le
plan de sauvetage des banques mis en oeuvre à l’automne 2008. Celui-ci a
donné lieu à une avance d’actionnaire de 1,05 Md€ en faveur du groupe
Dexia sur le compte d’affectation spéciale Participations financières de
l’Etat (cf.
infra
) ; cette avance a été remboursée à hauteur de 0,61 Md€
avant le 31 décembre
4
.
3) Les opérations avec le fonds monétaire international (FMI) et le fonds de
stabilisation des changes (FSC) ne donnent pas lieu à encaissement ou décaissement.
4) Et, pour le solde, transformée en dotation en capital.
10
COUR DES COMPTES
Le solde primaire, c'est-à-dire non compris le paiement des intérêts
de la dette, est de nouveau négatif, passant de 1,36 Md€ en 2007 à
-12,53 Md€ en 2008. Cela signifie que non seulement les intérêts de la
dette mais aussi une partie des autres charges courantes de l’Etat, n’ont pu
être couverts en 2008 qu’au moyen de nouveaux emprunts.
Graphique n° 2 – Solde primaire de l’Etat
En Md€
4,7
1
-12,5
1,4
0,05
-5,8
-4,6
-19,4
-11,2
6,5
3,3
-3
-6,9
-11,4
-17,4
-17,2
-18,1
-30
-25
-20
-15
-10
-5
0
5
10
1
993
1
994
1
995
1
99
6
1
99
7
1
99
8
1
99
9
2000
2001
2002
2003
2004
2
005
2
006
2
007
2
008
Source : Cour des comptes
2 -
L’analyse du solde budgétaire
L’exécution budgétaire pour 2008 a été affectée par une double
évolution, touchant à la fois les recettes et les dépenses, dont les effets
conjugués expliquent la forte augmentation du déficit du budget de l’Etat.
L’effet de ces évolutions a été amplifié par la dégradation de la
conjoncture, qui s’est manifestée dès le printemps de 2008.
Pour la troisième année consécutive, les recettes fiscales nettes ont
diminué (-2,5 %), en lien notamment avec les transferts de recettes de
l’Etat vers d’autres administrations publiques (6,1 Md€) et avec les
allègements d’impôts (7,8 Md€), qui expliquent pour partie le montant
jamais atteint des remboursements et dégrèvements (92,2 Md€ contre
81,0 Md€ en 2007).
Hors les transferts de recettes aux collectivités territoriales et à la
sécurité sociale, les recettes fiscales nettes n’ont diminué que de 0,5 %.
Surtout, sans les mesures d’allègement d’impôt qui produisent pour la
première fois en 2008 leurs effets en année pleine, les recettes fiscales
nettes auraient augmenté de 2,7 %, soit un rythme proche de l’évolution
des dépenses nettes.
LE RÉSULTAT BUDGÉTAIRE
11
Celles-ci ont cru, en effet, de 2,8 % en 2008. Cette progression
peut sembler modérée. Mais elle aurait été beaucoup plus forte si des
dépenses fiscales (celles-ci représentent désormais plus de 70 Md€)
n’avaient été substituées, ces dernières années et encore en 2008, à des
dépenses budgétaires, et si les opérateurs de l’Etat, dont beaucoup ont
bénéficié du transfert de ressources propres, n’avaient pris un poids
croissant dans les interventions publiques.
3 -
Les rectifications à apporter au solde
Le déficit de 56,27 Md€ affiché dans le projet de loi soumis au
vote du Parlement, en application de l’article 37 de la LOLF, afin
d’arrêter le montant définitif des recettes et des dépenses et le résultat
budgétaire qui en découle, est le résultat du rapprochement des montants
respectifs de l’ensemble des recettes encaissées au cours de l’exercice et
de l’ensemble des dépenses décaissées au cours de la même période.
Cependant, ces montants ont été affectés par des décisions qui ont
eu pour effet de réduire le déficit ; elles ont consisté à anticiper des
recettes qui n’auraient dû être encaissées qu’en 2009 et à ne pas payer des
dépenses qui auraient dû l’être en 2008.
L’Etat a encaissé par anticipation, en 2008, des acomptes sur les
dividendes de trois entreprises publiques : EDF, France Télécom et
GDF-Suez, pour un total de 1,9 Md€ (contre 0,92 Md€ en 2007)
5
.
Les dépenses ont été minorées en gestion, pour deux raisons :
- le financement en dehors du budget de l’Etat, par des avances
rémunérées souscrites auprès du crédit foncier de France (CFF), des
obligations de l’Etat au titre des primes d’épargne logement (953 M€). Le
même dispositif avait été utilisé, pour des montants moindres, en 2006
(495 M€) et 2007 (623 M€) ;
5) L’administration indique que le calendrier de versement des dividendes a été
modifié par l’assemblée des actionnaires des entreprises concernées.
12
COUR DES COMPTES
- le report sur l’exercice 2009 de dettes pourtant exigibles en
2008
6
; sans que cette indication constitue une estimation exhaustive, la
Cour a identifié un montant de 5,9 Md€, dont 3,6 Md€ au titre de la dette
de l’Etat à l’égard des organismes de sécurité sociale (3,0 Md€ à fin
2007) et 1,95 Md€ sur les programmes d’armement (2,3 Md€ à fin 2007).
Pour les trois principaux postes de dépenses précités, la situation
des sommes dues par l’Etat était la suivante à la fin de l’exercice 2008 :
Tableau 2 : Principales dettes non financières de l’Etat à fin 2008
En M€
Débudgétisation
Epargne
logement
Impayés
sécurité
sociale
Impayés
Défense
7
Dettes totales de l’Etat
953
7.400
2.330
Dettes exigibles fin 2008
953
3.640
1.950
Variation des dettes exigibles en
2008
+330
+640
-689
Pour ces trois postes, l’aggravation de la dette exigible au cours de
l’exercice 2008 (qui permet de qualifier, en termes économiques, la
qualité de la gestion 2008) a été de 280 M€. En revanche, une
appréhension de la réalité de la situation budgétaire de l’Etat conduirait à
prendre en compte, pour calculer le solde, le total des dettes
juridiquement exigibles à la fin de l’exercice 2008.
La Cour rappelle qu’elle avait montré, dans son rapport sur les
résultats et la gestion budgétaire de l’exercice 2007, que le montant du
déficit de cet exercice, rectifié selon la même méthode des sommes
exigibles à la fin de l’année, aurait atteint 44,12 Md€, au lieu des
34,7 Md€ affichés dans la loi de règlement.
6) Sont exigibles en comptabilité budgétaire les dettes qui résultent des obligations
juridiques de l’Etat à l’égard de tiers, dont le paiement doit intervenir, dans la majorité
des cas, dès lors que le service auquel elles correspondent a été fait.
7) Périmètre de la loi de programmation militaire.
LE RÉSULTAT BUDGÉTAIRE
13
B - Les opérations de fin d’exercice
Les dépenses et les recettes enregistrées au cours de la période
complémentaire se sont établies respectivement à 2,83
et 1,69 Md€
(0,8 % des dépenses et des recettes nettes de l'exercice), donc à des
montants relativement limités (4,3 Md€ en recettes et en dépenses en
2007). Elles n’en traduisent pas moins deux ordres de problèmes.
a)
Le problème persistant de la période complémentaire
L’article 28 de la LOLF prévoit que «
des recettes et des dépenses
budgétaires peuvent être comptabilisées au cours d’une période
complémentaire à l’année civile dont la durée ne peut excéder vingt
jours ».
La Cour a déjà insisté
8
sur la nécessité de réduire la durée de la
période complémentaire, pour aboutir à sa suppression à terme, et de
corriger à cet effet les conditions d'exécution de la fin de gestion. La
situation n’a que peu évolué fin 2008 avec, en particulier, le maintien
d'une période complémentaire couvrant à la fois les opérations
d'inventaire et des opérations budgétaires tardives.
Après la réduction intervenue pour l’exercice 2007, la période
complémentaire n'a en effet été réduite que de deux jours pour l’exercice
2008 et la date des dernières opérations a été fixée, selon leur nature,
entre le 9 et le 14 janvier (mais encore le 16 janvier pour les prélèvements
sur recettes et l'abondement du CAS
Audiovisuel
). L'existence de la
période
complémentaire
n’est
pas
compatible
avec
le
système
d'information Chorus en préparation. Or celui-ci a été utilisé à titre
expérimental en 2008, et de nouveaux programmes doivent s'y adapter en
2009, dont neuf dès le début de l'exercice.
Les écritures de régularisation sont encore confondues avec les
opérations de la période complémentaire, même si, pour contribuer à son
raccourcissement, elles ont été limitées au 12 janvier. Si la correction
d'écritures erronées ou la ventilation des comptes d'attente devront rester
possibles, même après la suppression de la période complémentaire (la
seule limite des régularisations étant la date de production des comptes),
seul le calendrier tardif de la loi de finances rectificative, votée en toute
fin de 2008, explique que de nouvelles opérations budgétaires de
dépenses ou de recettes aient été comptabilisées au-delà du 31 décembre.
8) Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat, mai 2008, p. 74.
14
COUR DES COMPTES
Pour rendre possible la bonne exécution des opérations budgétaires
sans recours à une période complémentaire, il conviendrait de permettre
la reprise des paiements, au titre de la nouvelle gestion, dès les premiers
jours de janvier.
La réduction des dépenses et des recettes enregistrées en période
complémentaire de 2008 est propice à de nouvelles évolutions en ce sens.
b)
L'anticipation nécessaire de la loi de finances rectificative
La majeure partie des dépenses de la période complémentaire
correspond aux ouvertures de crédits de la LFR de fin d’année : 1,87 Md€
en AE et 1,83 Md€ en CP en 2008 (5,3 Md€ en AE et CP en 2007).
85 % (1,55 Md€) des crédits de paiement ouverts par la LFR
étaient
concentrés
sur
six
programmes
9
,
dont
la
consommation
(1,36 Md€) explique 48 % des dépenses de la période complémentaire.
Le vote et la publication tardifs de la LFR (respectivement les 22 et
30 décembre en 2008) rendent impossible sa mise en oeuvre avant la fin
de l'année. Or, la pratique de renvoyer l’ouverture de crédits
supplémentaires à une loi de finances votée dans les tout derniers jours de
l’année n’est pas inéluctable.
D’abord, les ouvertures de crédits en LFR correspondent le plus
souvent à des besoins qui sont, en fait, connus très tôt dans l’année et,
dans de nombreux cas, à des insuffisances de dotations dans la LFI. Ainsi,
le programme 200
Remboursements et dégrèvements
a fait l’objet d’un
supplément de crédits de 750 M€, mais l’essentiel des besoins
complémentaires pour ce programme (6,9 Md€) a pu être ouvert par la
première LFR, le 16 octobre. Au demeurant, l’ouverture de crédits
évaluatifs est sans effet sur la réalité des recettes et des dépenses et il ne
peut donc pas être allégué que le retard dans l’ouverture de ces crédits
vise à mieux maîtriser la dépense. Les opérations du programme
effectuées
en
période
complémentaire
sont
essentiellement
des
régularisations d'imputation comptable (553 M€, dont 521 M€ pour la
redevance audiovisuelle).
De surcroît, tous les besoins ne sont pas couverts dans la LFR,
même lorsqu’ils sont déjà connus. Outre le programme 138 déjà cité,
l'ouverture de 94,2 M€ au profit du programme 183
Protection maladie
n'a pas empêché la dette de l'Etat vis-à-vis de l'assurance-maladie de
croître encore de 15 M€, pour atteindre 280 M€. Les crédits du
9) Programmes 200
Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat
, 157
Handicap
et dépendance
, 138
Emploi outre-mer
, 198
Régimes sociaux et de retraite des
transports terrestres
, 109
Aide à l'accès au logement
et 183
Protection santé
.
LE RÉSULTAT BUDGÉTAIRE
15
programme 146
Equipement des forces
étaient, comme l'an passé,
insuffisants pour régler les acomptes du développement de la construction
de frégates ; les 390 M€ nécessaires n'ont pas été ouverts en LFR et ils
alimentent donc les reports de charges.
Comme elle l’a déjà indiqué
10
, la Cour considère qu’un
aménagement des calendriers respectifs de discussion et de vote de la loi
de finances rectificative (LFR) de fin d’année et de la loi de finances
initiale (LFI) de l’année suivante clarifierait la répartition, aujourd’hui
aléatoire, des ouvertures de crédits dans l’un ou l’autre de ces textes. De
plus, elle souligne que le caractère tardif de l’ouverture de crédits
supplémentaires en LFR ne posera plus de difficulté lorsqu’elle ne portera
plus que sur des dépenses qui ne pouvaient réellement être prévues en
LFI ou qui ne peuvent être financées par décret d’avance.
Par ailleurs, si la suppression de la période complémentaire
suppose la mise en place d’un système d’information budgétaire et
comptable performant, à l’inverse son maintien ne sera pas compatible
avec le système d’information Chorus en cours d’expérimentation.
Enfin, la suppression souhaitable de la période complémentaire ne
fait pas obstacle au maintien d’une période de régularisation, nécessaire
dans tout système comptable, notamment pour effectuer l’imputation
définitive, postérieurement au 31 décembre, de certaines recettes et
dépenses (apurement des comptes d’attente, rétablissements de crédits,
fonds de concours encaissés en fin d’année et traitement des reversements
de fonds) ou pour assurer le traitement de certaines recettes,
limitativement énumérées (répartition budgétaire des impôts directs entre
l’Etat et les collectivités territoriales et établissements publics locaux,
avances aux collectivités, calcul final de la redevance télévision et
équilibrage du compte spécial audiovisuel)
11
.
10) Rapport de mai 2008 sur l’exécution budgétaire de 2007, p. 74.
11) Pour ce dernier point, il faudrait modifier l’article 28 de la LOLF.
16
COUR DES COMPTES
II
-
Les recettes de l’Etat
Tableau 3 : Evolution des ressources de l’Etat de 2006 à 2008
En Md€
2006
2007
2008
(a)
Recettes fiscales brutes
340,1
347,7
352,14
Remboursements et dégrèvements
-72,2
-81,0
-92,17
Recettes fiscales nettes
267,9
266,7
259,97
Recettes non fiscales brutes (dont FSC)
24,6
28,7
27,96
Recettes totales
292,5
295,4
287,93
Prélèvements
-65,8
-66,8
-69,88
Fonds de concours
3,6
3,8
3,20
Recettes nettes
230,3
232,4
221,25
Source : Cour des comptes (a) Périmètre courant
A la différence des précédents, l’exercice 2008 enregistre à la fois
une diminution sensible des recettes fiscales nettes (-6,7 Md€) et une
baisse des recettes non fiscales (-0,73 Md€). Au total, les recettes nettes
de l’Etat, y compris le produit des fonds de concours et après imputation
des prélèvements en faveur des collectivités territoriales et de l’Union
européenne, sont en retrait de 11,2 Md€ par rapport à 2007.
A - Les recettes fiscales
1 -
Des recettes très inférieures aux prévisions
Les recettes fiscales nettes de 2008 ont été inférieures de 11,7 Md€
aux prévisions de LFI (271,6 Md€). Cette moins-value tient à ce que, par
rapport à celles-ci, les recettes brutes ont été inférieures de 2,7 Md€ et les
remboursements et dégrèvements d’impôts supérieurs de 9,0 Md€.
Les deux lois de finances rectificatives (LFR) ont réduit les
prévisions de recettes nettes à 264,6 Md€ pour tenir compte de
l’évolution de la conjoncture. Mais l’exécution 2008 (260 Md€) a
finalement été encore inférieure (de 4,6 Md€) aux prévisions révisées.
Cette moins-value tient, avant tout, aux recettes brutes (-3,5 Md€) et elle
est concentrée sur l’IS (-1,4 Md€) et la TVA (-2,5 Md€).
A cet égard, on peut remarquer que la LFR
pour le financement de
l’économie
du 14 octobre 2008 a majoré les prévisions de recettes brutes
par rapport à la LFI, respectivement de 1,3 et 1,2 Md€ pour l’IS et la
TVA, alors que le contexte de l’automne 2008 ne se prêtait guère à
envisager des recettes supplémentaires sur ces deux impôts. La LFR de
LE RÉSULTAT BUDGÉTAIRE
17
fin d’année les a diminuées de 2 Md€, mais dans des proportions encore
très insuffisantes, comme l’a montré la réalité des encaissements à la fin
de l’exercice (4,7 Md€ en deçà des estimations révisées).
En ce qui concerne les recettes fiscales nettes, trois dispositifs ont
eu un impact plus important que celui prévu dans la LFI pour 2008
12
.
Les crédits d’impôt pour la prime pour l’emploi (PPE) ont réduit le
produit de l’IR de 1,0 Md€ de plus que la prévision qui sous-tendait la
LFI (4,1 Md€ contre 3,1 Md€). Or le montant inscrit en LFI n’était pas en
accord avec les éléments disponibles, au moment du vote du budget, sur
l’exécution de ce dispositif en 2007 (4 Md€), montant lui-même supérieur
de 0,7 Md€ aux prévisions initiales pour 2007 (3,3 Md€).
De même, les restitutions d’IS, évaluées à 9,9 Md€ en LFI 2008,
alors même que l’exécution de 2007 s’était établie à 12,1 Md€, se sont
élevées à 13,3 Md€.
Enfin, la suppression progressive de la taxation des plus-values à
long terme sur les titres de participation, introduite par la LFR pour 2004,
a coûté 1 Md€, pour une inscription en LFI de 0,1 Md€ en 2008 (0,3 Md€
en 2007).
Sur ces trois points, les évaluations de la LFI étaient donc
sensiblement sous-estimées, et pour un montant globalement élevé
(3,8 Md€ par rapport à la simple reconduction de la tendance antérieure).
2 -
Une diminution pour la troisième année consécutive
Les recettes fiscales recouvrées ont continué de diminuer en 2008.
Cette évolution tient à la fois à des mesures de périmètre et de transfert, à
des changements de la législation et aux effets de la conjoncture. A
périmètre et législation constants, leur niveau aurait augmenté de 2,7 %.
a)
Une baisse de 6,7 Md€ des recettes fiscales nettes
Certes, les recettes fiscales brutes ont encore augmenté en 2008 de
4,4 Md€, pour atteindre 352,1 Md€, soit une hausse de 1,2 % par rapport
à 2007. Ce résultat tient surtout au fait que la progression de l’IR
(+2,9 Md€) et de la TVA (+4,2 Md€) a atténué l’effet de la baisse du
produit brut de l’IS (-0,7 Md€), de la taxe intérieure sur les produits
12) Qu’il s’agisse de moins-values résultant des objectifs même de la mesure (PPE ou
aménagement de la fiscalité sur les titres de participation) ou de moindres recettes
induites par la mécanique propre de l’impôt (remboursements et dégrèvements d’IS).
18
COUR DES COMPTES
pétroliers (TIPP) (-1,2 Md€) et des autres recettes fiscales
13
(-0,8 Md€).
La hausse des recettes brutes a été, cependant, plus faible qu’en 2007.
Mais le montant des recettes fiscales nettes, qui est le plus
représentatif du montant des recettes effectives, s’est établi à 260,0 Md€,
en retrait de 6,7 Md€, soit 2,5 %, par rapport à 2007 (266,7 Md€).
Elles baissent ainsi de nouveau et dans des proportions plus
sensibles que les années passées. Par rapport au maximum atteint en
2005, l’exercice 2008 accuse une baisse de 11,6 Md€, soit 4,3 % des
recettes fiscales de 2005. Elles ont représenté 13,34 % du produit
intérieur brut (PIB) en 2008, contre 14,10 % en 2007.
Si le niveau des recettes fiscales nettes était resté identique en 2007
et 2008 à celui de 2005, le déficit budgétaire de l’Etat au terme de
chacune de ces années (38,4 et 56,3 Md€) aurait été réduit respectivement
de 4,9 et 11,6 Md€, et le solde primaire de 2008 presque équilibré
(-0,9 Md€ au lieu de 12,5 Md€).
Graphique n° 3 - Evolution des recettes fiscales brutes et nettes
En Md€
341,0
352,1
305,9
296,2
305,6
340,1
330,1
301,6
347,7
260,0
244,9
240,1
240,2
239,8
265,7
271,6
267,9
266,7
230,0
250,0
270,0
290,0
310,0
330,0
350,0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Recettes fiscales brutes
Recettes fiscales nettes
Source : Cour des comptes
b)
Les causes de la baisse des recettes fiscales recouvrées
Même s’il est difficile d’appréhender de manière précise le poids
de chacune d’elles, la baisse des recettes encaissées par rapport aux
prévisions budgétaires et à l’exécution 2007 a plusieurs explications.
13) Hors contributions sociales sur les bénéfices.
LE RÉSULTAT BUDGÉTAIRE
19
Le poids croissant des remboursements et dégrèvements
Les difficultés économiques qui se sont accentuées à la fin de
l’année 2008 n’expliquent pas, à elles seules, la baisse des recettes
fiscales nettes. En effet, à structure constante, hors l’effet des mesures de
transfert et de périmètre et les changements de la législation fiscale
intervenus en 2008, l’évolution des recettes est la suivante.
Tableau 4 : Evolution des recettes brutes et nettes
En Md€
2008
2007
courant
périmètre
constant (a)
périmètre et
législation
constants (b)
Recettes fiscales brutes
347,7
352,1
357,5
361,9
Remboursements et
dégrèvements d'impôts
-81,0
-92,2
-92,2
-88,0
Recettes fiscales nettes
266,7
260,0
265,3
273,9
Source : ministère chargé du budget (a) hors transferts (aux collectivités territoriales
et à la sécurité sociale) et mesures de périmètre (quand un établissement public n’est
plus assujetti à la TVA, par exemple)(b) hors transferts, effets de périmètre et
modifications de la législation
(allègements fiscaux, par exemple)
A périmètre constant, les recettes fiscales n’ont diminué que de
0,5 %. A législation inchangée, elles auraient même augmenté de 2,7 %.
De fait, l’exercice 2008 a été marqué par la très forte augmentation
des remboursements et dégrèvements par rapport à 2007 (+11,2 Md€), au
titre tant des impôts d’Etat (+8,5 Md€) que des impôts locaux
(+2,7 Md€). Elle explique l’accélération de la baisse des recettes fiscales
nettes.
Le montant des remboursements et dégrèvements peut évoluer
pour différentes raisons : des effets mécaniques liés aux modalités de
certains impôts (restitutions d’impôt sur les sociétés ou de TVA, par
exemple), l’incidence de la conjoncture économique, mais aussi l’effet de
mesures discrétionnaires, tels des allègements d’impôts.
L’augmentation constatée en 2008 ne tient pas seulement à un effet
à caractère conjoncturel (cf.
infra)
, mais aussi à la mise en place de
dispositifs instaurés au bénéfice d’une catégorie de contribuables et visant
à servir des politiques publiques définies. Ainsi, la croissance des
remboursements et dégrèvements d’impôts d’Etat tient en partie à la
réforme du crédit d’impôt recherche, qui a produit ses premiers effets en
20
COUR DES COMPTES
2008, et à celle des dispositifs de la loi
en faveur du travail, de l’emploi et
du pouvoir d’achat (TEPA)
du 21 août 2007, soit 6,5 Md€ en 2008
14
.
L’essentiel de la hausse des remboursements et dégrèvements
d’impôts locaux est lié à l’impact, en 2008, de la réforme de la taxe
professionnelle décidée en 2006 (plafonnement de la valeur ajoutée et
dégrèvement des investissements innovants), soit 2,9 Md€.
Le plein effet des allègements d’impôts antérieurs à 2008
Les mesures dites « nouvelles
15
» de 2008 ont représenté un coût
de 7,8 Md€, surtout imputable à des dispositions antérieures à 2008.
Parmi ces mesures, celles relevant de la loi TEPA, dont 2008 était la
première année de pleine application, ont diminué les recettes fiscales de
3,2 Md€
16
, hors les transferts de fiscalité aux organismes sociaux
(3,3 Md€) cités ci-dessus. Le budget étant en déficit, tous ces allègements
sont, eux aussi, financés par un recours accru à l’endettement.
Des transferts aux collectivités territoriales et à la sécurité sociale
Les mesures de périmètre se sont élevées à 6,1 Md€, à raison
essentiellement de 1,3 Md€ de transferts aux collectivités territoriales,
pour financer des dépenses liées à la décentralisation, et de 4,3 Md€ de
transferts de recettes aux organismes de sécurité sociale.
Les
transferts
de
recettes
aux
collectivités
territoriales
accompagnent des transferts de compétences, qui allègent d’autant les
dépenses de l’Etat.
En revanche, les transferts à la sécurité sociale opérés en 2008
visaient à compenser des moins-values de recettes résultant de décisions
d’exonérations de cotisations sociales prises par l’Etat, notamment dans
la loi TEPA précitée. Dès lors qu’il n’y a pas, en contrepartie,
14) Le coût total des mesures incluses dans la loi TEPA en « régime de croisière »
(c’est-à-dire au terme de la phase de montée en charge des dispositifs qui la
constituent) était estimé à 15 Md€ au moment du vote de la loi et leur incidence à la
baisse sur les recettes fiscales de 2008 à 11 Md€ ; cette dernière estimation avait été
ramenée à 7,2 Md€ lors du vote de la loi de finances initiale pour 2008.
15) Les « mesures nouvelles » sont constituées de deux types de dispositions : d’une
part, celles qui, bien que prises antérieurement à l’année considérée, produisent leur
premier effet au cours de celle-ci (c’est le cas, par exemple, des dispositifs de la loi
TEPA) ; d’autre part, celles prises soit dans la loi de finances initiale de l’année, soit
postérieurement à celle-ci (ainsi, la majoration en collectif budgétaire du crédit
d’impôt pour l’achat d’un logement).
16) 0,2 Md€ au titre de l’exonération de l’impôt sur le revenu des heures
supplémentaires ; 0,3 Md€ pour les crédits d’impôt sur les intérêts d’emprunt ;
1,6 Md€ pour les droits de mutation à titre gratuit ; 0,4 Md€ pour le bouclier fiscal ;
0,7 au titre de l’ISF.
LE RÉSULTAT BUDGÉTAIRE
21
d’allègement de charges pour l’Etat et que le budget de celui-ci était déjà
en déficit, le financement des transferts de recettes est assuré au moyen
d’un accroissement du déficit, et donc de la dette de l’Etat.
Mesures nouvelles et mesures de périmètre 2008 ont ainsi réduit
les recettes fiscales nettes de 2008 de 13,9 Md€ par rapport à 2007. Ce
montant s’ajoute à celui des deux années précédentes : 26,3 Md€ en 2006
et 15,6 Md€ en 2007. En l’absence de ces mesures, les recettes fiscales
nettes auraient été plus élevées d’environ 55 Md€ en 2008. Cependant, le
déficit budgétaire n’aurait pas été réduit d’autant, puisque la moitié
environ de ce montant correspond à des recettes fiscales transférées, qui
se sont substituées à des dépenses budgétaires (sécurité sociale) ou qui
ont accompagné des transferts de charges (collectivités territoriales).
Un impact encore limité en 2008 de la dégradation de la
conjoncture
Construit en incluant l’hypothèse d’un taux de croissance du PIB
en volume de 2,25 %, le budget initial de 2008 affichait une croissance
spontanée des recettes fiscales nettes, c'est-à-dire hors mesures de
transferts et de périmètre et hors allègements d’impôts, de 15,9 Md€ par
rapport à 2007 (+5,9 %). Cette prévision était globalement cohérente avec
celle constatée en 2006 (+22,6 Md€) et 2007 (+14,4 Md€).
Le ralentissement de la conjoncture à partir des premiers mois de
2008, puis la crise bancaire de l’automne et les difficultés économiques
qui s’en sont suivies, ont limité la croissance spontanée des recettes à
7,3 Md€, confirmant l’affaissement du dynamisme des bases taxables
déjà constaté au cours des deux dernières années. Même si la moins-value
de TVA de 5,1 Md€ par rapport aux prévisions initiales résulte en partie
d’une réduction de l’assiette taxable et d’une accélération du rythme de
traitement des demandes de remboursement par l’administration fiscale,
une grande part de l’augmentation des remboursements et dégrèvements
enregistrée en 2008 au titre des impôts d’Etat est liée au ralentissement
économique qui a marqué une partie de l’année. Pour la TVA, elle a
conduit les entreprises à demander préférentiellement le remboursement
des crédits plutôt que l’imputation sur la taxe à collecter ultérieurement.
Pour l’IS, les sociétés ont, pour beaucoup d’entre elles, anticipé des
résultats 2008 moins bons que ceux de l’année précédente. Dans les deux
cas, l’administration n’a pas la possibilité de contenir ces évolutions.
22
COUR DES COMPTES
Globalement, l’effet de la conjoncture sur les recettes fiscales
nettes a été limité en 2008 par rapport aux autres phénomènes qui les ont
affectées : certes, l’écart entre leur croissance spontanée prévue par la LFI
(+15,9 Md€) et celle constatée (+7,3 Md€) a été de 8,6 Md€ ; mais, on l’a
vu, la prévision de croissance de ces recettes avait été surestimée d’au
moins 3,8 Md€ par rapport à la simple reconduction de la tendance de
2007
17
et l’effet de l’extension du télétraitement des restitutions de TVA
a été de l’ordre de 0,8 Md€ ; toutes choses égales par ailleurs, l’effet de la
conjoncture serait donc au plus égal à 4 Md€.
L’impact de la crise sur le niveau des recettes fiscales devrait
s’amplifier en 2009 et au moins en 2010. L’annexe du compte général de
l’Etat de 2008 met d’ores et déjà en évidence, pour la première fois, le
manque à gagner de recettes fiscales collectées auprès des entreprises
soumises à l’impôt sur les sociétés et des particuliers soumis à l’impôt sur
le revenu qui résulte du mécanisme de droit commun des déficits
reportables en avant
18
. Selon les déclarations d’impôt sur les sociétés de
l’année 2008, la part des déficits fiscaux susceptibles de réduire les
recettes fiscales futures de l’Etat est évaluée à 107 Md€, ce qui représente
une perte de recettes fiscales de 36 Md€, soit 73 % de l’IS net de 2008
19
.
Par ailleurs, les déficits reportables en avant ont progressé de 1,7 Md€ en
2008, contre 3,8 Md€ en 2007, mais la crise financière devrait se traduire,
en 2009 et 2010, par une forte progression de ces déficits.
17) Cf.
supra
p. 17.
18) Ce dispositif, qui n’est retracé ni dans le document
Voies et moyens
annexé au
PLF (car n’étant pas considéré comme une dépense fiscale), ni dans les crédits de la
mission
Remboursements et dégrèvements
, permet aux redevables assujettis de
déduire, sans limite de temps, le déficit fiscal d’une année des bénéfices fiscaux des
années suivantes.
19) La perte n’a pas pu être déterminée de manière suffisamment fiable pour l’impôt
sur le revenu.
LE RÉSULTAT BUDGÉTAIRE
23
c)
L’exécution 2008 par impôt
Tableau 5 : Evolution des principales recettes
En Md€
LFI
LFR
(déc.)
Exécution à
fin décembre
Variation à
périmètre
2008
2007
2008
courant
constant
Recettes fiscales
(a)
271,62 264,59
266,71
260,00
-2,5 %
-0,2 %
Impôt sur le revenu net
(b)
53,75
51,53
50,03
51,74
3,4 %
3,4 %
Impôt sur les sociétés net
(c))
53,82
51,42
50,84
49,18
-3,3 %
-3,3 %
Taxe sur les produits pétroliers
16,51
16,09
17,29
16,10
-6,9 %
-0,8 %
Taxe sur la valeur ajoutée nette
134,98
133,10
131,51
129,85
-1,3 %
0,9 %
Autres recettes fiscales nettes
(d)
12,55
12,45
17,04
13,09
-23,1 %
-9,7 %
Source : ministère chargé du budget (a) Recettes nettes des remboursements et des
dégrèvements ;(b) IR net = IR brut - remboursements et dégrèvements d'IR et
restitutions relatives à la prime pour l'emploi (PPE) ;(c) Hors IS par voie de rôle ;(d)
Y compris IS par voie de rôle.
A structure constante, c'est-à-dire sans isoler l’effet propre des
aménagements de périmètre ou des mesures nouvelles, la baisse des
recettes fiscales nettes par rapport à 2007 et souvent aux prévisions de
2008 a concerné tous les impôts, à l’exception de l’impôt sur le revenu et,
à périmètre constant, de la TVA (+0,9 %).
Avec un périmètre réduit en 2008 de 2,4 Md€, la TVA a progressé
de 4,2 Md€ par rapport à 2007 (+2,3 %). Mais le dynamisme des
remboursements et dégrèvements, qui ont augmenté de 5,8 Md€ (+13 %),
après celle enregistrée l’année précédente (+8,3 %), a conduit à un recul
de la TVA nette de 1,7 Md€
(-1,3 %).
Les recettes nettes de l’IS, bien que peu affectées par les mesures
de périmètre, ont connu un recul plus sensible (-1,7 Md€ soit 3,4 %).
Cette baisse tient à une légère diminution du produit brut qui s’est ajoutée
à une forte augmentation des remboursements et dégrèvements, qui ont
représenté, en 2008, plus de 20 % de l’IS brut.
La taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) a enregistré une
baisse de 1,2 Md€ tenant presqu’intégralement à des mesures de
périmètre au profit des régions et des départements. Tous affectataires
confondus, les recettes de TIPP (24,6 Md€) ont été, en 2008, inférieures
de seulement 1,6 % à celles de 2007, en dépit de la hausse du prix du
pétrole sur les premiers mois de l’année, qui a ralenti la consommation de
carburants, puis de la mauvaise conjoncture économique.
24
COUR DES COMPTES
Le seul impôt en progression par rapport à 2007 est l’impôt sur le
revenu (+3,4 % soit 1,7 Md€), malgré la hausse de 1,2 Md€ des
remboursements et dégrèvements (+18 %) par rapport à 2007.
Les autres recettes fiscales nettes (ISF, retenues à la source sur les
revenus de capitaux…), avec un montant net de 13,1 Md€, ont
connu une
très forte baisse. L’exécution 2008 a été inférieure de 4,0 Md€ (-23 %) à
celle
de
2007.
Cette
évolution
s’explique
essentiellement
par
l’augmentation précitée des remboursements et dégrèvements affectant
ces recettes, qui ont progressé en 2008 de 2,9 Md€ (+0,2 Md€ pour les
impôts d’Etat et +2,7 Md€ pour les impôts locaux)
20
.
Le poids de ces contributions directes dans le total des recettes
fiscales nettes n’a cessé de diminuer depuis 2005, année où elles avaient
atteint 28,3 Md€. Cette évolution résulte, notamment, de l’affectation de
taxes au secteur social en 2007 et, en 2008, de l’impact sur les
dégrèvements d’impôts locaux de la réforme de la taxe professionnelle de
2006 sur le plafonnement de la valeur ajoutée et les dégrèvements
accordés au titre des investissements innovants.
Ce mouvement et l’affaissement, depuis 2006, des recettes fiscales
nettes,
inégalement
réparti
entre
les
impôts,
accroît
encore
la
concentration des recettes. La part du produit net de la TVA dans les
recettes fiscales nettes a cru de 46,6 % en 2005 à 50 % en 2008. Selon les
prévisions associées à la LFR de mars 2009, elle devrait atteindre 53 %
en 2009
21
, soit une croissance de près de six points en cinq ans
22
.
La dépendance des recettes de l’Etat s’accroît à l’égard d’un seul
impôt, la TVA, ce qui a joué, en 2008, dans un sens favorable, en raison
de la bonne tenue de la consommation des ménages.
20) La Cour a relevé, en outre, une compensation de recettes et de dépenses opérée en
2008 en faveur de l’ACOSS, décrite dans les développements ci-après sur la norme de
dépenses, qui s’est traduite par une minoration de 753 M€ du produit de la taxe sur les
véhicules de société.
21) Cette prévision ne tient pas compte des allégements de TVA dans le secteur de la
restauration (dont le coût annuel est estimé à 3 Md€).
22) La Cour analyse ces évolutions dans son rapport précité sur la situation et les
perspectives des finances publiques.
LE RÉSULTAT BUDGÉTAIRE
25
B - Les recettes non fiscales et les fonds de concours
Les recettes non fiscales comptabilisées en 2008 s’établissent à
27,96 Md€, en baisse de 2,6 %. Les fonds de concours diminuent de
16,4 %.
Tableau 6 : Evolution des recettes en exécution
En Md€
2007
2008
Différence
Variation
Recettes non fiscales
28,69
27,96
-0,73
-2,56 %
Fonds de concours
3,83
3,20
-0,63
-16,44 %
Total
32,52
31,16
-1,36
-4,19 %
Source : Cour des comptes
1 -
Les recettes non fiscales
Après une croissance régulière jusqu'en 2005 (30,5 Md€ en 2000,
38,5 Md€ en 2005)
23
, l'évolution des recettes non fiscales est négative
depuis 2006. Cette baisse a été temporairement freinée par des mesures
ayant eu pour effet de majorer les recettes non fiscales comptabilisées en
2008 ; mais elle est structurelle, car sa principale origine est l’évolution,
non encore stabilisée, de la définition des recettes considérées comme
« non fiscales » (cf
. infra
).
a)
Deux types de mesures ont masqué la baisse
A conditions inchangées, la baisse constatée en 2008 aurait été
proche de 7 % (-2,1 Md€), mais deux séries de décisions ont modifié
l'affichage des recettes : une mobilisation accrue de certains dividendes
par anticipation par rapport au calendrier antérieur des versements dus à
l’Etat et l’élargissement du champ des loyers budgétaires
24
.
L'exercice 2007 avait été marqué par le versement d'un acompte
sur le dividende attendu d'EDF (0,92 Md€). Cette pratique a été
reconduite pour EDF en 2008 (0,99 Md€) et étendue à France Télécom et
23) 24,9 Md€ en 2006, après la création du CAS
Pensions
et du compte de commerce
Gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat
.
24) Pour sensibiliser les administrations au coût (implicite) de l’occupation de locaux
par leurs services, sont comptabilisés au titre de leurs dépenses des « loyers
budgétaires » représentatifs des sommes qu’ils acquitteraient s’ils étaient dans la
situation d’un occupant de droit commun. En contrepartie, une recette de même
montant est comptabilisée (cf. le développement particulier au point III-B) ci-après.
26
COUR DES COMPTES
à GDF-Suez
25
. Au total, les acomptes sur dividendes enregistrés en 2008
ont été de 1,90 Md€, contre 0,92 Md€ en 2007.
Pour sa part, la comptabilisation de loyers budgétaires a été élargie
en 2008 (0,69 Md€ contre 0,29 Md€ en 2007). Or, les loyers budgétaires
ne constituent pas de véritables recettes de l'Etat donnant lieu à
encaissement, mais un simple mode de décompte relevant en fait d’une
démarche de comptabilité analytique. La présentation retenue, décidée
par l’administration, a pour effet de majorer artificiellement (sans effet
sur le solde) les montants respectifs des dépenses et des recettes. Pour ces
dernières, il fait apparaître, en 2008, un accroissement des recettes non
fiscales de près de 400 M€ par rapport à 2007.
b)
Les prélèvements discrétionnaires
Les recettes classées « divers » ont atteint 4,60 Md€, en baisse de
21,5 %. Une part importante (3,24 Md€) est constituée des prélèvements
sur les fonds d'épargne, la COFACE et Natixis.
L'Etat prélève une rémunération sur les fonds d'épargne (livrets A,
livrets d'épargne populaire) en contrepartie de sa garantie. Ces
prélèvements, dont le montant est fixé annuellement par décret, sont
établis de manière à ne laisser aux organismes distributeurs des produits
d’épargne que les fonds propres nécessaires à la couverture des risques,
ceux-ci
étant
évalués
selon
des
règles
prudentielles
définies
conjointement avec la tutelle ; les prélèvements correspondants ont été de
0,74 Md€ en 2008 (0,93 et 1,45 Md€ en 2007 et 2006). Compte tenu de
l’ampleur des prélèvements opérés ces dernières années et des résultats de
2008, aucune rémunération n’est prévue à ce titre en 2009 dans la loi de
finances.
Le prélèvement sur la COFACE a été réduit de 2,9 Md€ en 2007 à
2,5 Md€ en 2008, tandis que celui jusqu’alors opéré sur la trésorerie de
Natixis (316 M€ en 2006 et 50 M€ en 2007) n’a pas été effectué en 2008.
Pour la COFACE, les montants restant disponibles ne permettent pas
d’envisager un prélèvement sur sa trésorerie supérieur à 1,5 Md€ en
2009
26
. Ces prélèvements restent discrétionnaires, même s’ils font l’objet
d’une estimation en loi de finances et d’ajustements éventuels en LFR, et
ils font peser de ce fait des incertitudes sur la gestion des fonds.
25)) Par décision de l’assemblée des actionnaires de ces entreprises.
26) Ceci est d’autant plus vrai que les risques de mobilisation de la garantie de la
COFACE ont fortement crû avec la crise bancaire et financière.
LE RÉSULTAT BUDGÉTAIRE
27
c)
L'évolution des autres recettes
L’Etat a perçu en 2008 des dividendes de 10,45 Md€, en baisse de
seulement 1,3 %. Ce résultat, atteint en dépit des premiers effets de la
crise bancaire et financière, est dû aux acomptes évoqués ci-dessus. Les
entreprises non financières y contribuent pour 5,58 Md€ (5,76 Md€ en
2007). Sans la modification du calendrier de versement des dividendes,
qui a majoré de 1 Md€ les recettes non fiscales de 2008, la baisse aurait
été de 10,8 %. Le ministère chargé des finances a indiqué son intention de
percevoir en 2009 les dividendes de France Télécom et de GDF-Suez
sous forme d'actions, ce qui aura pour effet de baisser les rentrées non
fiscales mais de relever d’autant la valeur immobilisée.
Le produit des établissements à caractère financier s'accroît,
(2,77 Md€ contre 2,37 Md€ en 2007). Il est alimenté par l'augmentation
du dividende de la Banque de France (1,74 Md€ contre 0,92 Md€ en
2007). La Poste a versé pour la première fois un dividende de 141,4 M€ ;
décidé en mars, il n'a été encaissé que le 31 décembre 2008. En mars
2009, l'établissement a maintenu le même niveau de dividende au titre de
2008, malgré un résultat divisé par deux.
Le dividende versé par la caisse des dépôts et consignations (CDC)
est en recul (0,94 Md€ contre 1,38 Md€ en 2007), de même que la
contribution représentative de l'impôt sur les sociétés (CRIS) (382,8 M€
contre 516 M€ en 2007). La CRIS est calculée selon les mêmes modalités
que l’impôt sur les sociétés (IS), et le système des acomptes peut conduire
à ce qu’ils s’avèrent, en fin d’exercice, supérieurs aux montants à verser
(quand les résultats ne sont pas à la hauteur des anticipations). Or le
caractère non fiscal de la contribution interdit le remboursement par les
mêmes circuits que l'IS d'éventuels trop-perçus, comme cela pourrait être
le cas au titre de 2008. En conséquence, la contribution ne devrait pas être
versée avant une évaluation fiable, à la fin de l’exercice, des résultats de
la Caisse et elle ne devrait plus, dès lors, être servie à l’Etat selon le
même calendrier que les versements au titre de l'IS.
Les taxes, redevances et recettes assimilées, en hausse de 1,5 %,
ont atteint 10,02 Md€ en 2008. Les frais d'assiette et de recouvrement des
impôts établis ou perçus au profit des collectivités territoriales en sont la
principale composante. Cette catégorie de recettes intègre aussi la
rémunération versée par les entreprises qui bénéficient de la garantie de
l'Etat. Elle connaît deux nouveautés en 2008 : la rémunération de la
garantie accordée aux emprunts émis par la société de financement de
28
COUR DES COMPTES
l'économie française (SFEF
27
), pour 168,2 M€, et celle de la garantie
accordée à DEXIA, pour 7,1 M€.
d)
La définition des recettes non fiscales reste imparfaite
La définition des recettes non fiscales était identique en 2008 et en
2007. En revanche, la classification est modifiée à compter de 2009 et
établie désormais en fonction de la nature économique des recettes. Ainsi,
5,1 Md€ de recettes non fiscales (en valeur 2008) sont reclassées en 2009
en recettes fiscales (notamment les prélèvements sur les jeux d’argent,
dont 1,7 Md€ sur la Française des jeux).
Mais les frais d'assiette et de recouvrement des impôts au profit des
collectivités territoriales restent, malgré leur nature, classés en recettes
non fiscales. Ils sont en constante augmentation
28
: 3,67 Md€ en 2006,
3,89 Md€ en 2007 et 4,12 Md€ en 2008.
2 -
Les fonds de concours (hors Europe)
Les fonds de concours et attributions de produits encaissés
(3,2 Md€) baissent de 16,4 %
29
.
Alors que le montant des fonds de concours de coopération
internationale avait chuté entre 2006 et 2007 (de 185,0 à 168,2 M€), il a
atteint 241,8 M€ en 2008.
La tendance a été inversée en 2008 pour les fonds ordinaires et
spéciaux, qui s’établissent à 2,96 Md€, en baisse de 19,2 %. Cette
évolution, non prévue en LFI, est principalement imputable au
programme 203
Réseau routier national
(-756,3 Md€ en AE et
-393,6 Md€ en CP) ; d’une part, les apports, en provenance des
collectivités territoriales ont fortement baissé, en raison de la décision
conjointe de l’Etat et des départements de financer, chacun seul, leur part
respective du réseau routier ; d'autre part, les concours de l'agence de
financement des infrastructures de transports de France (AFITF) ont
27) La SFEF est une société de refinancement détenue par l’Etat (34 %) et sept
banques, créée pour appliquer les dispositions de la LFR du 16 octobre 2008
(art. 6-II). La société emprunte sur les marchés avec la garantie de l’Etat et prête aux
établissements de crédit, qui rémunèrent la garantie par un paiement initial.
28) Ces frais, perçus par l’Etat en contrepartie du coût du recouvrement des impôts
locaux pour le compte des collectivités territoriales, sont proportionnels au produit
collecté. La Cour leur a consacré une analyse dans son rapport public annuel de
janvier 2009 (p. 27 et s.) montrant qu’ils ne sont pas représentatifs des frais réels.
29
)
On recense 419 fonds de concours (hors Europe), dont 28 ont été créés au cours
de l'exercice et 82 ne sont pas utilisés.
LE RÉSULTAT BUDGÉTAIRE
29
diminué du fait de la baisse de ses ressources par rapport à son budget
prévisionnel, qui intégrait des recettes incertaines. Ainsi, la part
conditionnelle des dépenses de l’Agence liée aux recettes attendues des
« amendes radars automatiques » n’a pas pu être exécutée
30
.
III
-
Les dépenses de l’Etat
Sont analysées ci-après l’évolution des dépenses de l’Etat et leur
ventilation en 2008 (A), ainsi que la conformité de l’exécution avec la
norme de progression que s’était fixée le Gouvernement (B). Par ailleurs,
compte tenu de leur poids croissant dans le financement des politiques
engagées par l’Etat, deux sujets font l’objet de développements
particuliers : les dépenses fiscales (C) et les dépenses effectuées
via
des
opérateurs de l’Etat (D).
A - L’évolution des dépenses
Les dépenses brutes totales de l’Etat se sont établies à 474,9 Md€
en 2008, soit une hausse de 15,6 Md€ (+3,4 %) par rapport à 2007.
Tableau 7 : Les dépenses de l’Etat en 2008
En Md€
LFI 2007
Exécution 2007
LFI 2008
Exécution 2008
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Budget général
(dépenses brutes)
346,5
343,3
357,3
351,6
358,4
354,5
371,8
370,4
Remboursements et
dégrèvements
-76,5
-76,5
-81,0
-81,0
83,2
83,2
-92,2
-92,2
Budget général
(dépenses nettes)
(a)
270,0
266,8
271,3
270,7
275,2
271,3
279,6
278,2
Comptes spéciaux
149,5
149,4
139,6
186,7
148,8
148,4
142,4
195,1
(b)
Total hors budgets
annexes
(a)
419,54
416,24
410,9
457,4
424,0
419,7
422,1
473,3
Budgets annexes
1,9
1,8
1,8
1,9
2,0
1,9
1,6
1,6
Total
(a)
421,44
418,04
412,7
459,3
426,0
421,6
423,7
474,9
Source : Cour des comptes ; données : ministère chargé du budget (a) hors extinction
partielle, en 2007, de la dette envers la sécurité sociale (b) l’écart entre AE et CP
tient aux comptes de commerce, qui ne sont pas dotés en LFI mais donnent lieu à des
décaissements comptabilisés en CP.
30) Plusieurs phénomènes ont concouru à cela, parmi lesquels l’affectation aux
collectivités territoriales d’une part du produit de ces amendes.
30
COUR DES COMPTES
Les dépenses du seul budget général (CP) se sont élevées à
370,41 Md€, en hausse de 5 % par rapport à 2007. Hors les
remboursements et dégrèvements (92,2 Md€), les dépenses nettes
s’établissent à 278,2 Md€, soit +2,8 %.
Par rapport à la loi de finances initiale, le budget général enregistre
en CP un excédent de dépenses brutes de 15,9 Md€ (13,4 Md€ en AE) et
un excédent de dépenses nettes de 3,5 Md€ (4,4 Md€ en AE).
La ventilation des dépenses s’établit comme suit :
Tableau 8 : Répartition des dépenses de l’Etat (CP) par nature
31
Non affecté
(27,5 %)
Opérations
financières
(1,0 %)
Pouvoirs
publics
(0,2 %)
Personnel
(27,8 %)
Investissement
(3,2 %)
Fonctionnement
(8,4 %)
Charges de la dette
(10,4 %)
Interventions
(21,6 %)
Ces données appellent plusieurs commentaires :
1 -
Des redressements à opérer
Deux opérations ont eu pour effet de minorer artificiellement les
dépenses de l’Etat en 2008, d’un montant total de 1,7 Md€ :
- une part croissante (953 M€) des primes d’épargne logement a
été financée par des avances du Crédit foncier de France ;
- d’autre part, l’exercice 2008 a été marqué par une opération
d’apurement partiel des dettes de l’Etat envers certains régimes de
sécurité sociale, effectuée en janvier 2009 au titre de 2008 pour 753 M€,
dont le montant n’est pas comptabilisé dans les dépenses de l’exercice
mais en minoration des recettes fiscales.
31) Le tableau n° I en annexe présente la répartition par mission des crédits ouverts en
LFI pour 2008, ainsi que les consommations d’AE et de CP.
LE RÉSULTAT BUDGÉTAIRE
31
Suite à la révision de l’estimation du coût des mesures
d’exonérations sociales induites par la loi TEPA précitée, l’agence
centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) a reversé à l’Etat
l’excédent du produit de la taxe sur les véhicules de société qu’elle avait
perçu. L’Etat, pour sa part, n’a pas comptabilisé cette recette. Il a affecté
une partie du montant correspondant (753 M€) au remboursement de ses
dettes envers la sécurité sociale. Si le remboursement de dettes exigibles
est normal, il aurait dû, en revanche, donner lieu à un encaissement puis à
un décaissement budgétaire. Cette opération, neutre sur le solde, a en
revanche une incidence sur la norme de dépenses (cf.
infra
).
2 -
L’évolution par poste
Plusieurs postes de dépenses ont été allégés en 2008 par des
transferts de compétences aux collectivités territoriales. Il en a été ainsi
du transfert précité aux départements de la majorité de la voirie nationale
et de celui des personnels techniques, ouvriers et de service (TOS) de
l’éducation nationale en vue de leur affectation dans les établissements
publics locaux d’enseignement intervenu en 2007 (60.000 environ) et
2008 (30.000 environ). Mais, ces transferts ont généralement été
accompagnés d’un abondement de la dotation globale de décentralisation
(DGD) imputée sur les dépenses d’interventions de l’Etat.
Les dépenses de personnel de l’Etat ont augmenté de 1,7 % entre
2007 et 2008 et elles représentent 29 % du total des dépenses nettes. Pour
l’essentiel, cette évolution est liée aux mesures de revalorisation des
traitements et des charges sociales. En revanche, le nombre des agents de
l’Etat a continué de diminuer en 2008 et on observe, depuis 2006, un
retournement de la tendance historique à la croissance des effectifs
rémunérés sur le budget de l’Etat.
Tableau 9 : Evolution des effectifs de l’Etat entre 2006 et 2009
En milliers
Equivalents temps
plein (ETPT)
32
2006
2007
2008
2009
Variation globale
2006-2009
Ministères civils (a)
1.892
1.844
1.876
1.806
-4,5 %
Défense
429
427
325
33
318
-25,9 %
Total
2.321
2.271
2.201
2.124
-8,5 %
Cour des comptes - Source : lois de finances (a)Y compris budgets annexes
32) Ces chiffres mesurent les effectifs réellement disponibles, compte tenu notamment
du temps partiel, et non le nombre des agents physiques employés.
33) A compter de 2008, les personnels de la gendarmerie nationale (100.000 agents
environ) ont été comptabilisés, avec ceux de la police nationale, au nombre des agents
des ministères civils.
32
COUR DES COMPTES
La diminution des effectifs de l’Etat a plusieurs causes : le non
remplacement d’une partie des fonctionnaires et contractuels partant à la
retraite
34
; des transferts de personnels aux collectivités territoriales, en
contrepartie de nouveaux transferts de compétences dans la période
récente ; une évolution, dans certains secteurs, de la répartition des
effectifs entre les administrations et les opérateurs publics.
Cependant, la baisse des effectifs payés directement par l’Etat doit
être appréciée en prenant aussi en compte le fait que les principaux
opérateurs de l’Etat, qui concourent à la mise en oeuvre des politiques
publiques et qui bénéficient pour beaucoup de subventions de l’Etat, ont
vu leurs effectifs croître très rapidement dans la période récente et
rémunéraient en 2008 près de 240 000 agents (ETPT)
35
.
Enfin,
certaines
dotations
importantes
sur
lesquelles
la
consommation de crédits est restée stable d’une année sur l’autre ont, en
fait, été marquées par d’importantes évolutions, de sens contraires, dont
l’incidence globale a pu s’avérer nulle. Ainsi, la quasi-stabilité des
dépenses de rémunérations de la mission
Enseignement scolaire
(54,2 Md€ contre 54,1 en 2007, soit -0,12 %) masque des évolutions très
contrastées : de moindres dépenses, d’un montant supérieur à 1 Md€,
principalement liées à la décentralisation des personnels techniciens et
ouvriers
de
service
(TOS),
ont
été
presque
compensées
par
l’augmentation de la masse salariale résultant d’une amélioration des
traitements (+204 M€) et d’une forte hausse des cotisations sociales,
essentiellement au titre des pensions de retraite (+749 M€).
B - La norme de progression des dépenses
1 -
L’Etat n’a pas respecté, en valeur, la norme qu’il s’était
fixée
Afin d’assurer une meilleure maîtrise de ses dépenses, en allant
au-delà du simple pilotage de l’exécution par le montant du solde
budgétaire, l’Etat a eu recours, à compter de la fin des années 1990, à un
dispositif d’encadrement exprimé sous la forme d’un indice de
progression annuelle des dépenses.
34) L’Etat a retenu un objectif de non remplacement d’un départ sur deux, qui est
appliqué de manière inégale selon les ministères.
35) Source : annexe «
Opérateurs
» au projet de loi de finances pour 2009. A cet
effectif, il faut ajouter les agents des opérateurs payés sur le budget de l’Etat
(160.000 ETPT).
LE RÉSULTAT BUDGÉTAIRE
33
En application de ce mécanisme, le montant des dépenses ne doit
pas croître plus vite qu’une norme, dite « norme de dépenses ».
a)
Les changements de périmètre en 2008
Pour que l’appréciation du respect de la norme de progression des
dépenses ait un sens, il convient, d’une part, que celles-ci puissent être
appréciées à périmètre constant, afin d’autoriser d’utiles comparaisons
d’une année sur l’autre, et, d’autre part, que la norme intègre de manière
exhaustive les dépenses de l’Etat (ce sujet est abordé au point 2 ci-après).
Plusieurs des changements de périmètre intervenus en 2008
pouvaient avoir un impact sur le montant global des dépenses de l’Etat
et/ou sur le solde budgétaire.
Certains étaient signalés dans le PLF pour 2008. Ainsi, la mission
Relations avec les collectivités territoriales
a été marquée par des
transformations de dotations budgétaires en prélèvements sur recettes, qui
ont atteint 329,3 M€ pour la dotation départementale d’équipement des
collèges et 661,8 M€ pour la dotation régionale d’équipement scolaire,
soit un total de 991,1 M€.
De même, la mission
Santé
a connu, au titre de la couverture
maladie universelle complémentaire (CMUC), une large substitution de
recettes fiscales à la dotation budgétaire : les crédits correspondants ont
été ramenés de 323 M€ en 2006 à 47 M€ en 2008
36
.
Pour sa part, la poursuite du transfert des personnels techniques et
ouvriers (TOS) aux collectivités territoriales a induit, en 2008, un effet de
périmètre minorant (de 0,8 à 1 Md€ selon les estimations) les dépenses de
la mission
Enseignement scolaire
.
Sur la mission
Ecologie, développement et aménagement
durables
, la débudgétisation des dépenses des secteurs « écologie » et
« transports », engagée depuis plusieurs exercices, s’est encore accrue en
2008, en particulier à la faveur de la mise en oeuvre du Grenelle de
l’environnement par l’agence de l’environnement et de la maîtrise de
l’énergie (ADEME). Entre 2005 et 2009, pour quatre des principaux
opérateurs de la mission, la dépense totale a augmenté de 42 % par l’effet
de l’affectation de taxes (la taxe générale sur les activités polluantes est la
ressource principale de l’ADEME). Dans le même temps, les subventions
de l’Etat ont diminué de 40 %.
36) Ont, en outre, été transférés, à compter de 2007, les produits des taxes « tabac » et
« alcool », soit plus de 800 M€ en 2008.
34
COUR DES COMPTES
A l’inverse, la taxe destinée au centre des monuments nationaux
(CMN), d’un montant de 70 M€, a été de nouveau rattachée en 2008 à la
mission
Culture
.
b)
L’évolution des dépenses en 2008
La loi de finances pour 2007 prévoyait pour la première fois une
progression des dépenses à un rythme inférieur de un point à celui de
l’inflation, soit une baisse de 1 % en volume des dépenses de l’Etat
(norme « zéro volume – 1 »). A terme, le Gouvernement s’était fixé pour
objectif d’atteindre une stabilisation en euros courants des dépenses de
l’Etat à l’horizon 2010, c’est-à-dire que les crédits de l’Etat diminueraient
chaque année du rythme de l’inflation.
Le projet de loi de finances pour 2008 a retenu une norme de
progression des dépenses calée sur l’inflation anticipée. Il prévoyait donc
un accroissement maximal autorisé limité à 5,5 Md€, équivalant, à
périmètre constant, à une croissance de 1,9 % en valeur et de 0,3 % en
volume avec une inflation de 1,6 %.
La norme ainsi définie n’a été respectée, en volume, que parce que
l’inflation constatée (+2,8 %) a été très supérieure à la prévision. Cela n’a
pas été le cas en valeur. En effet, les dépenses de l’Etat incluses dans la
norme ont augmenté de 7,5 Md€ (+2,8 %) en crédits de paiement - soit
2 Md€ au-delà de la norme - et de 8,3 Md€ (+3 %) en autorisations
d’engagement.
En conséquence, et contrairement à 2006 et 2007, la progression
des dépenses s’est établie au-delà des limites fixées par la norme retenue
par le Gouvernement. La progression apparaîtrait encore plus importante
si la norme s’appliquait à un périmètre plus complet des dépenses. En
outre, on l’a vu, 1,7 Md€ de dépenses n’ont pas été comptabilisées
(primes d’épargne logement et compensation ACOSS)
37
. C’est donc en
réalité de 3,7 Md€ que la norme a été dépassée, soit de 67 %, et la
progression des dépenses dans le champ de la norme a atteint 3,4 %.
37) Encore cette estimation n’intègre-t-elle pas les charges reportées en fin d’exercice,
en dépit de leur caractère exigible.
LE RÉSULTAT BUDGÉTAIRE
35
2 -
La norme reflète encore mal la réalité des dépenses
Telle qu’elle est aujourd’hui calculée, la norme de dépenses
présente plusieurs imperfections, par défaut et par excès.
a)
Un périmètre incomplet
La Cour a relevé, dans ses rapports sur l’exécution budgétaire des
exercices 2006 et 2007, que la norme de progression des dépenses de
l’Etat portait sur une part seulement des dépenses. Elle estimait, en
conséquence, que sa signification s’en trouvait altérée.
Elle a également rappelé, dans son rapport public annuel de janvier
2009, que rien ne peut justifier que la norme de progression des dépenses
n’intègre pas toutes les dépenses qui ne se distinguent de celles imputées
sur les dotations budgétaires ni par leur nature, ni par leur destination.
Plusieurs types de dépenses, qui ne sont pas prises en compte pour
mesurer l’évolution des dépenses de l’Etat, relèvent de ce cas de figure :
- la couverture de dépenses de nature budgétaire au moyen de
ressources de trésorerie, qui réduit artificiellement le montant des
décaissements pris en compte pour le calcul de la norme. Il en a été ainsi
en 2008, comme les deux années précédentes, pour le financement de
l’épargne logement, à hauteur de 953 M€
38
;
- l’imputation d’une opération en minoration des recettes et non
dans les dépenses budgétaires. Tel fut le cas, en 2008, de l’apurement
partiel, opéré en période complémentaire, de dettes de l’Etat à l’égard des
régimes de sécurité sociale (cf.
supra
), pour un montant de 753 M€ ;
- les dépenses effectuées sur ceux des comptes spéciaux pour
lesquels des crédits sont ouverts en loi de finances (comptes d’affectation
spéciale et comptes de concours financiers), ainsi que les soldes des
comptes de commerce et d’opérations monétaires, à l’exclusion des
opérations avec le FMI ;
- les remboursements et dégrèvements, pour une partie d’entre eux,
et certaines dépenses fiscales. Pourraient être intégrés dans le calcul de la
norme celles de ces mesures (comme la prime pour l’emploi) qui ne sont
pas d’une nature différente de celle qui pourraient, si un autre dispositif
avait été retenu, être retracées dans les missions et les programmes
budgétaires, auxquels elles se substituent pour partie, par exemple dans
les secteurs de la culture et de la recherche.
38) La Cour part de l’hypothèse que la totalité de ce montant aurait dû être couverte
par des dépenses budgétaires en 2008.
36
COUR DES COMPTES
Pour les dépenses fiscales, la Cour a souligné
39
les progrès réalisés
pour distinguer celles qui visent à assurer la neutralité d’une charge
fiscale, celles qui ont pour but d’orienter les comportements (par exemple
celui des acheteurs de biens immobiliers) et celles qui poursuivent un
objectif de transfert ou de redistribution.
Pour les remboursements et dégrèvements, ceux qui correspondent
à l’aboutissement d’opérations de recouvrement de l’impôt ou d’écritures
comptables (remboursements d’excédents de versements de TVA,
restitutions d’IS, admissions en non-valeur), soit les deux tiers du total de
l’actuelle mission
Remboursements et dégrèvements
, continueraient, en
raison de leur caractère essentiellement mécanique, de ne pas être pris en
compte dans la norme ;
- les affectations de ressources, quand ce mode de financement
s’opère en substitution à des crédits budgétaires. Ne seraient pas
concernées, par exemple, les compensations à la sécurité sociale des
exonérations de charges sociales ou les redevances ayant pour effet de
mettre une partie du financement de certaines politiques publiques à la
charge de leurs bénéficiaires plutôt qu’à celle du budget de l’Etat ;
- enfin, une évolution positive a été réalisée en 2008 avec
l’intégration dans la norme de dépenses, pour la première fois dans le
PLF pour 2008, des prélèvements sur recettes effectués au profit des
collectivités territoriales, d’un montant prévisionnel de 51,2 Md€ en
2008. Cependant, ces prélèvements ne se sont pas vus appliquer la même
norme de progression que les dépenses de l’Etat. Ils devaient progresser,
en effet, de 3,7 % en 2008, soit un rythme supérieur à celui prévu en 2007
(+2,65 %) et plus encore à celui fixé pour les dépenses nettes de l’Etat
(+1,6 %). Les prélèvements réalisés ont, de surcroît, dépassé les
prévisions de la LFI (69,88 Md€ contre 69,61 Md€).
b)
Des éléments qui ne devraient pas figurer dans la norme : les
loyers budgétaires et les prélèvements européens
Pour mettre en lumière les coûts (implicites) liés, pour les services
de l’Etat, à l’occupation de locaux, le ministère chargé du budget a
recours à un dispositif d’affichage des charges correspondantes
imputables à chaque administration, appelé « loyers budgétaires ». Cette
pratique consiste à comptabiliser au nombre des dépenses de l’Etat un
montant représentatif des sommes que celui-ci devrait débourser si des
loyers étaient facturés à ses services par des tiers en contrepartie de
l’occupation des immeubles où ils sont implantés. Les loyers budgétaires
39) Rapport de mai 2008 sur l’exécution budgétaire de 2007, p. 32.
LE RÉSULTAT BUDGÉTAIRE
37
imputés en 2008 ont représenté 687 M€ et leur poids est désormais très
significatif dans plusieurs secteurs ; il atteint près de 5 % des dépenses de
fonctionnement du programme 302
Facilitation et sécurisation des
échanges
, 10 % de celles du programme 156
Gestion fiscale et financière
de l’Etat et du secteur public local
et 15 % de celles du programme 218
Conduite et pilotage des politiques économiques et financières
. Pour la
mission
Défense
, l’extension à un total de 269 immeubles du périmètre
des loyers budgétaires a induit un surcoût de 78,4 M€ en 2008.
La comptabilisation de loyers budgétaires a plusieurs effets au
regard du calcul de la norme de dépenses. Dans l’immédiat, le fait que
leur niveau croisse fortement d’une année sur l’autre au fur et à mesure
qu’ils sont appliqués à de nouveaux secteurs ou à de nouveaux immeubles
présente sans doute l’avantage d’exercer une certaine pression en faveur
d’une moindre augmentation des autres charges de l’Etat ; mais elle
complique les comparaisons pluriannuelles et amplifie l’impact réel de
l’évolution des loyers budgétaires. Surtout, le fait même de les
comptabiliser, alors qu’ils ne donnent lieu à aucun décaissement, majore
artificiellement le montant des dépenses de l’Etat et ne permet pas, même
si c’est pour des montants encore limités, une exacte appréciation du
rythme de leur progression. Les loyers budgétaires ne devraient pas être
intégrés dans le calcul de la norme de progression des dépenses. Une
autre formule doit donc être étudiée pour prendre en compte le souci de
l’administration d’identifier cette charge implicite, sans pour autant
déroger aux règles budgétaires et comptables en vigueur
40
.
De même, la Cour a déjà relevé
41
les inconvénients qu’il y avait à
inclure dans le périmètre de la norme les prélèvements européens, qui
sont très variables selon les années. Leur inclusion est de nature, les
années de baisse (2004, 2006, 2007, par exemple) à permettre des
surcroîts de dépenses et, les années de hausse (2003, 2005, 2008), à
constater l’impossible réduction de ces versements, qui découlent de
textes ratifiés. Il ne s’agit pas, au demeurant, de dépenses de l’Etat, mais
de recouvrements opérés, directement ou indirectement, au profit de
l’Union européenne.
La Cour présente ci-après une simulation de l’impact qu’aurait eu
en 2008 la prise en compte des différents éléments ci-dessus. Pour
réaliser cette simulation, elle a retenu une approche restrictive du
40) Parmi les solutions évoquées, on peut citer notamment l’utilisation de
rétablissements de crédits, la transformation de l’agence France Domaine en une
entité dotée de la personnalité juridique (qui constituerait un tiers vis-à-vis de l’Etat)
ou la mention explicite du mécanisme des loyers budgétaires dans le texte organique,
avec la création d’un CAS dédié, sur le modèle du CAS
Pensions
.
41) Rapport de mai 2008 sur l’exécution budgétaire de 2007, p. 35.
38
COUR DES COMPTES
périmètre des dépenses de l’Etat. Les principaux éléments de calcul sont
présentés en annexe IV.
La sensibilité de la norme de progression des dépenses de l’Etat à la
modification de son périmètre
Selon que l’on prend ou non en compte les éléments précités, le
taux de progression des dépenses peut varier significativement. La
simulation ci-après illustre la grande sensibilité de la norme à une
modification du périmètre des dépenses auxquelles elle est appliquée
42
:
a) Régularisation : réintégration dans la norme de dépenses
financées en 2008 au moyen de ressources extrabudgétaires ou d’une
compensation de recettes et de dépenses :
- le financement des primes d’épargne logement couvert par des
avances du Crédit foncier de France (0,953 Md€ au-delà des ouvertures
de LFI et de LFR) ;
- le remboursement à l’ACOSS au titre de la dette sociale
(0,753 M€).
Si les dépenses avaient été financées au moyen de crédits
budgétaires, comme elles auraient dû l’être, les dépenses nettes se
seraient établies à 279,9 Md€ en 2008, soit une augmentation de 3,2
%
par rapport à 2007 (elles-mêmes rebasées selon la même méthode) et un
écart de +3,2 Md€ par rapport à l’objectif initial fixé par la norme.
b) Minoration des dépenses qu’il ne paraît pas pertinent
d’inclure dans le calcul de la norme :
- les loyers budgétaires (0,29 Md€ en 2007 et 0,69 Md€ en 2008) ;
- le double compte du CAS
Pensions
43
, les avances à divers
services de l’Etat, les dépenses sur fonds de concours, les avances aux
collectivités territoriales au titre des reversements d’impôts locaux
collectés pour l’Etat, les dépenses retracées au titre du CAS
Immobilier
44
.
La dépense normée passerait alors de 131,8 Md€ en 2007 à
138,9 Md€ en 2008.
42) Dans la simulation ci-après, les effets de chaque modification du périmètre de la
norme se cumulent avec les précédents.
43) Minoration du total des dépenses par les dotations du budget général venant en
recettes du CAS pour éviter un double compte.
44) La prise en compte de tous les versements effectués depuis le CAS
Immobilier
peut perturber l’analyse de l’évolution des dépenses. L’optimisation du coût du parc
immobilier de l’Etat peut, en effet, conduire à une politique de cessions et de rachats
ayant pour conséquence une majoration des recettes et des dépenses.
LE RÉSULTAT BUDGÉTAIRE
39
c) Intégration des opérations des comptes spéciaux
(dans les
conditions indiquées ci-dessous) :
- les opérations des comptes d’affectation spéciale dotés de crédits
en loi de finances (139 Md€ en 2007 et 141,67 Md€ en 2008) ;
- les soldes des comptes de commerce et d’opérations monétaires,
hors opérations avec le FMI (0,3 Md€ en 2007 et 0,17 Md€ en 2008).
Le montant des dépenses est ainsi porté de 271,1 Md€ en 2007 à
280,7 Md€ en 2008, soit une progression de 3,6 %.
d) Intégration des prélèvements sur recettes
au profit des
collectivités territoriales (51,2 Md€ en 2008 contre 49,6 Md€ en 2007)
(inclus dans le périmètre depuis 2008, mais avec un taux d’évolution
spécifique)
:
La dépense normée serait ramenée de 320,7 Md€ en 2007 à
331,9 Md€, en hausse de +3,5 % et un écart de +5,7 Md€ par rapport à
l’objectif initial fixé par la norme.
e) Intégration des dépenses financées au moyen de certaines
taxes affectées et de certains remboursements et dégrèvements :
- l’équivalent du montant des taxes affectées à des personnes
morales autres que l’Etat (187,7 Md€ en 2007 et 205,7 Md€ en 2008),
montant réduit à 51,5 Md€ (contre 49,6 Md€ en 2007) si l’on fait
abstraction, comme pour l’exercice précédent, des taxes affectées au
secteur social et à la formation professionnelle ;
- les
remboursements
et
dégrèvements
d’impôts
locaux,
à
l’exception des admissions en non-valeur (13 Md€ en 2007 et 15,7 Md€
en 2008) ;
- les remboursements et dégrèvements d’impôts d’Etat autres qu’en
matière de TVA et d’impôt sur les sociétés (11,6 Md€ en 2007 et
13,3 Md€ en 2008).
Ainsi définie, la dépense normée passerait de 394,9
Md€ en 2007
à 412,4 Md€ en 2008, soit une augmentation de 4,4 % et un écart de
+12,0 Md€ par rapport à l’objectif fixé par la norme.
Les dépenses de l’Etat ont donc augmenté beaucoup plus fortement
en 2008 que ne peuvent le laisser apparaître la seule prise en compte de
l’outil que s’est donné le Gouvernement et l’utilisation qu’il en a faite,
qui ne permettent d’appréhender l’évolution que d’une partie des charges.
Ce constat est aggravé par le fait qu’une part croissante des dépenses
antérieurement supportées par le budget de l’Etat est aujourd’hui prise en
compte sous la forme de dépenses fiscales (C) ou par des opérateurs (D).
40
COUR DES COMPTES
C - Les dépenses fiscales
Dans le cadre des politiques qu’il conduit, générales ou sectorielles,
l’Etat met en place des dispositifs d’incitation à caractère fiscal
(exonérations, déductions ou réductions d’impôt), qui ont le double effet de
réduire le produit net des impôts, notamment parce que certaines donnent
lieu à des remboursements ou dégrèvements d’impôts, et, pour partie, de
permettre le financement d’actions publiques sans accroître directement ni
le montant des crédits ouverts en loi de finances, ni celui des dépenses
budgétaires, donc en échappant à l’encadrement par la norme de dépenses.
Ces caractéristiques justifient leur appellation de « dépenses fiscales ». Tel
est le cas, par exemple, des mesures mises en oeuvre dans le cadre de la
politique familiale ou pour encourager l’accession à la propriété.
Les dépenses fiscales prennent une place croissante dans les
interventions de l’Etat, soit directement en raison de leur importance en
valeur absolue, soit indirectement parce que certaines induisent des
remboursements et dégrèvements d’impôts, qui concourent à la baisse des
recettes fiscales. Pourtant, en dépit de progrès récents, le suivi d’ensemble
des enjeux qui s’y attachent s’avère toujours problématique.
1 -
Un enjeu budgétaire de plus en plus massif
a)
Des montants élevés et en forte augmentation
Le nombre des dispositifs de dépenses fiscales est estimé, pour
2008, à 486.
Selon le rapport de la commission des finances de l'Assemblée
nationale de juin 2008 relatif aux niches fiscales, quatorze mesures
nouvelles ont été créées en moyenne chaque année depuis 2003, contre
cinq entre 1980 et 2003.
Il n’existe pas de données précises sur le montant des dépenses
fiscales et leur évolution sur moyenne période (cf.
infra
). Cependant, les
ordres de grandeur disponibles permettent de discerner leur forte
croissance au cours des dernières années.
En 2003, le Conseil des impôts évaluait le coût global des mesures
recensées à 50 Md€, soit 3 % PIB et 20 % des recettes fiscales nettes.
Entre 2007 et 2008, le coût global des dépenses fiscales aurait augmenté de
7,1 %, soit une hausse trois fois plus rapide que celle des dépenses
budgétaires. Elles se seraient établies à 73 Md€ en 2008, soit l’équivalent
de 21 % des dépenses totales et 27 % des dépenses du budget général. La
perte de recettes correspondante représente près de 27 % des recettes
fiscales nettes et 3,8 % du PIB prévisionnel.
LE RÉSULTAT BUDGÉTAIRE
41
De plus, l’évolution de la plupart des dépenses fiscales apparaît
très dynamique. Par exemple, les trente huit dépenses fiscales de la
mission
Ecologie,
développement
et
aménagement
durables
représentaient 3,18 Md€ en 2008. Ce montant devrait augmenter
sensiblement à partir de 2009 avec la montée en puissance des mesures
mises en place dans le cadre du Grenelle de l’environnement. Ainsi,
l’éco-prêt à taux zéro, non chiffré en 2009, devrait passer de 83 M€ en
2010 à 498 M€ en 2012. De même, la montée en charge du nouveau
crédit d'impôt au titre des intérêts d'emprunt supportés à raison de
l'acquisition/construction
de
l’habitation
principale
apparaît
particulièrement rapide : 0,44 Md€ en 2008, 1,75 Md€ en 2009, 4,0 Md€
en 2012.
Enfin, le recensement des dépenses fiscales de l’Etat montre que
les enjeux financiers les plus lourds sont concentrés sur un nombre assez
restreint de dispositifs. Pour la mission
Solidarité, insertion et égalité des
chance
s
, les cinq dépenses fiscales les plus importantes atteignent
9,14 Md€. De même, quatre dispositifs
45
relevant de la mission
Ville et
logement
concentraient à eux seuls, en 2007, la presque totalité des
dépenses fiscales d’un montant significatif (plus de 8,0 Md€), pour un
total de l’ordre de 9,0 Md€.
b)
Un poids relatif désormais déterminant
Comme indiqué précédemment, le poids des dépenses fiscales est
désormais déterminant dans plusieurs secteurs et elles excèdent même
parfois le montant des crédits budgétaires. Dans plusieurs cas, on assiste,
de surcroît, à un phénomène de substitution à des dépenses opérées
jusqu’alors au moyen de dotations votées en loi de finances.
69 dépenses fiscales sont rattachées à la mission
Solidarité,
insertion et égalité des chances
,
dont 36 à titre principal qui sont
évaluées à 15,05 Md€ en LFI 2008 alors que les crédits de paiement
ouverts en LFI s’élevaient à 12,04 Md€. La croissance des dépenses
fiscales est, par ailleurs, nettement plus rapide que celle des crédits de
paiement votés : entre 2007
et 2008, les CP des cinq programmes
auxquels des dépenses fiscales sont rattachées ont augmenté de 3,13 %,
alors que celles-ci progressaient de 9,8 %.
45) Travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien de
logements achevés depuis plus de deux ans (5 Md€) ; dépenses de grosses réparations
et d’amélioration (1,1 Md€) ; livraisons à soi-même d’opérations immobilières
destinées à la location ou à la vente (0,9 Md€) ; exonérations dans le cadre de
l’épargne logement (1 Md€).
42
COUR DES COMPTES
Les dépenses fiscales représentent aussi un enjeu stratégique pour
le programme 135
Développement et amélioration de l’offre de logement
.
Leur montant (10,8 Md€) est désormais nettement supérieur au total des
crédits de la mission (7,1 Md€ de CP). Pour la mission
Travail et emploi
,
les évaluations prévisionnelles de dépenses fiscales sont passées de
8,32 Md€ en 2007 à 9,6 Md€ en 2008 (+15,3 %). La situation du
programme 134
Développement des entreprises, des services et de
l’activité touristique
est un cas emblématique de la prédominance, dans
certains cas, des dépenses fiscales comme levier d’intervention financière
de l’Etat. Le projet annuel de performances pour 2008 fait apparaître un
montant de dépenses fiscales d’Etat dont l’objet principal contribue au
programme de 12,45 Md€, au regard d’un montant de crédits budgétaires
de 0,1 Md€ en AE et en CP. Pour la mission
Outre-mer
, les dépenses
fiscales (3 Md€) sont supérieures de 60 % aux crédits de la mission. Elles
représentent le tiers du total des dépenses budgétaires concourant à la
politique transversale en faveur de l’outre-mer.
2 -
Une maîtrise des dépenses fiscales encore mal assurée
a)
Des progrès récents dans le suivi des dépenses fiscales
Dans ses rapports sur l’exécution budgétaire des exercices 2006 et
2007
46
et dans celui de juin 2008 sur la situation et les perspectives des
finances publiques, la Cour a mis en lumière l’absence, d’une part, d’une
norme permettant de prendre l’exacte mesure du phénomène, d’autre part,
d’une étude d’impact avant le vote de nouvelles mesures d’exonération
ou de réduction et la rareté des évaluations des dispositifs existants, qui
conduit à ce que leur remise en cause ne soit jamais envisagée.
Dans son rapport d’information de juin 2008 sur les niches
fiscales
47
, la commission des finances de l’Assemblée nationale a
elle-même analysé la question de la maîtrise et de l’évaluation des
dépenses fiscales. Elle a formulé plusieurs propositions, parmi lesquelles
la réalisation d’une étude d’impact préalable à la création de nouvelles
dépenses fiscales, leur plafonnement (en particulier quand leur niveau est
plus élevé que celui des crédits budgétaires pour un même programme),
la mise en place d’un objectif de dépenses fiscales voté chaque année par
le Parlement ainsi que d’indicateurs de performances sur le modèle de
ceux mis en place pour les programmes budgétaires, enfin, une limitation
à trois ans renouvelables de la durée de ces dispositifs.
46) Rapports de mai 2007 (p. 29) et mai 2008 (p. 31).
47) Rapport déposé à la Présidence de l’Assemblée nationale le 5 juin 2008.
LE RÉSULTAT BUDGÉTAIRE
43
Une amélioration des documents budgétaires
La LFI pour 2008 a apporté une modification importante pour les
dépenses fiscales rattachées au programme 135
Développement et
amélioration de l’offre de logement
.
Elle prévoit, en effet, que
« le
Gouvernement présente, en annexe générale au projet de loi de finances
de l’année, un rapport évaluant l’efficacité des dépenses fiscales en
faveur du développement et de l’amélioration de l’offre de logements
(art. 1936) ».
Une première présentation de ce document a été déposée
avec le projet de budget pour 2009 ; elle comporte une évaluation de
l’efficacité et de l’efficience des huit principales dépenses fiscales du
programme 135, pour un total de 10,7 Md€.
En outre, la partie « dépenses fiscales » des projets annuels de
performances (PAP) pour 2009 comprend une information améliorée : un
chiffrage sur trois ans (définitif pour 2007, évaluatif pour 2008 et 2009)
assorti de l’indication de son niveau de fiabilité (généralement encore
faible), le nombre de bénéficiaires pour 2007, les années de création et de
dernière modification, un classement des dépenses fiscales en fonction de
l’objectif recherché. Les PAP pour 2009 proposent aussi une présentation
plus
détaillée
pour
quinze
dépenses
fiscales
à
enjeux.
Sont
indiqués l’objectif poursuivi, la pertinence et le degré d’atteinte de cet
objectif, l’évolution du coût de la mesure et du nombre de bénéficiaires,
l’efficience du dispositif et une comparaison coûts-avantages du recours à
une dépense fiscale plutôt qu’à la dépense budgétaire.
De premiers dispositifs de régulation des dépenses fiscales
Deux évolutions récentes sont de nature à améliorer le suivi des
dépenses fiscales dans le sens des préconisations rappelées ci-dessus. La
loi du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour
2009-2012 prévoit la mise en place d’un objectif annuel de dépenses
fiscales indicatif et d’un objectif similaire en matière sociale incluant
l’ensemble des dispositifs recensés dans l’annexe V du projet de loi de
financement de la sécurité sociale (PLFSS).
Le texte dispose aussi que toute mesure législative conduisant à la
création, la suppression ou la modification d’une dépense fiscale doit être
neutre au regard de l’équilibre global des finances de l’Etat, c'est-à-dire
que toute dépense supplémentaire ou perte de recettes qui en résulterait
doit désormais être compensée. La loi introduit, de plus, le principe d’une
évaluation des dépenses fiscales trois ans après leur entrée en vigueur et
l’article 91 de la loi de finances pour 2009 prévoit un plafonnement
global des niches fiscales.
44
COUR DES COMPTES
Par ailleurs, les réductions d'impôt ou crédits d’impôt bénéficiant à
un ménage pour une année donnée sont désormais limités
48
à compter de
l'imposition en 2010 des revenus de 2009. Figurent seules au nombre des
exceptions expressément prévues, les dépenses fiscales relatives soit à
une situation subie par le contribuable (prise en charge de la dépendance
ou du handicap, déduction des prestations compensatoires réglées en
capital), soit à la poursuite d'un objectif d'intérêt général sans contrepartie
pour le contribuable (réduction d’impôt pour le mécénat d’entreprise).
b)
Des défauts d’évaluation
Depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, chaque dépense fiscale doit
être rattachée à une politique publique, et donc à une mission et un
programme. En vertu de la LOLF, les dépenses fiscales sont présentées au
sein des prévisions de recettes
49
, afin que soit disponible une information
sur leur champ et leur évolution (art. 51-4) et une évaluation des dépenses
fiscales est produite dans les PAP (art. 51-5).
Ce renseignement est désormais plus exhaustif. Ainsi, pour la
mission
Solidarité, insertion et égalité des chances
, 33 dépenses fiscales
sur 39 dont l’objet principal contribue au programme étaient évaluées
dans les PAP 2008. Pour la mission
Ville et
logement
, les progrès de
recensement
et
d’évaluation
des
dépenses
fiscales
avaient
été
essentiellement accomplis en 2007 : dans le PAP 2007, 34 dépenses
fiscales sur 40 étaient évaluées contre 14 sur 22 dans le PAP précédent.
Cependant, le chiffrage des dépenses fiscales présente encore des
insuffisances. Les évaluations sont le plus souvent incertaines et les délais
de leur production ne permettent pas qu’elles soient prises en compte
utilement dans les PAP annexés au projet de loi de finances. De surcroît,
les méthodes d’évaluation ne sont pas stabilisées, ce qui interdit un suivi
pertinent sur plusieurs années ; ainsi, l’estimation du coût de la dépense
fiscale associée au « prêt à taux zéro » pour 2007 (mission
Ville et
logement
) est passée de 770 M€ dans le PLF pour 2007 à 300 M€ dans le
PLF pour 2008. Pour la mission
Culture
, les données relatives aux
dépenses fiscales reposent sur des estimations pour les années 2007 à
2009, sans indication sur le coût effectif pour les exercices précédents.
Les exonérations de droits de mutation et les exonérations partielles de
taxe foncière au profit des forêts rattachées à la mission
Agriculture,
pêche, forêt et affaires rurales
font l'objet d'un chiffrage incertain.
48) Un même foyer fiscal ne pourra pas bénéficier d'un avantage fiscal, toutes
dépenses fiscales confondues, supérieur à 25.000 € plus 10 % du revenu imposable.
49) Document
Evaluation des voies et moyens
annexé au projet de loi de finances.
LE RÉSULTAT BUDGÉTAIRE
45
Des divergences marquées sont aussi constatées entre les montants
prévisionnels indiqués dans les PAP et les dépenses fiscales effectivement
constatées. C’est le cas, en particulier, pour les principales dépenses
fiscales rattachées aux programmes de la mission
Travail et emploi
. Ces
divergences ont, toutefois, globalement tendance à se réduire. Pour la
prime pour l’emploi, l’écart atteignait 510 M€ en 2006, 820 M€ en 2007
mais 170 M€ en 2008.
Les créations ou modifications de dépenses fiscales opérées en
LFR ne donnent pas lieu, comme il conviendrait, à modification des
évaluations figurant dans les PAP. Ainsi l’information disponible sur les
dépenses
fiscales
de
2008
rattachées
à
la
mission
Ecologie,
développement et aménagement durables
est peu transparente : cinq
d’entre elles qui produisent leurs effets pour la première fois en 2008
n’ont pas été créées dans la LFI pour 2008 mais dans la LFR pour 2007.
L’évaluation de leur coût n’a pourtant été présentée dans aucun des
documents annexés à l’une ou l’autre de ces lois.
Enfin, les changements de rattachement des dépenses fiscales
peuvent nuire à la lisibilité des évaluations. Tel est le cas, par exemple,
entre 2008 et 2009, pour les cinq dépenses fiscales rattachées au
programme 224
Transmission des savoirs et démocratisation de la
culture
de la mission
Culture
, qui n’en comportait pas jusque-là. Enfin, la
pertinence de certains rattachements de dépenses fiscales est contestable,
comme pour celles du programme 171
Offre de soins et qualité du
système de soins
de la mission
Santé
(1,14 Md€ au total), dont seule une
part infime peut être considérée comme contribuant aux performances de
l’Etat en matière d’amélioration de l’offre de soins
50
.
Pour les avantages fiscaux rattachés au programme
Epargne
, et
particulièrement aux contrats d’assurance vie, leur chiffrage repose sur
des hypothèses et des extrapolations dont certaines sont très discutables et
extrêmement sensibles aux conventions retenues. De plus, le calcul de la
dépense fiscale liée à l’assurance vie ne prend pas en compte les
exonérations de droits de succession dont bénéficient les contrats.
50) Tel n’est pas le cas, par exemple du taux applicable aux médicaments
remboursables ou soumis à autorisation temporaire d’utilisation et aux produits
sanguins (1,07 Md€ en 2007), ou de celui applicable aux prestations de soins
dispensées par les établissements thermaux autorisés (0,05 Md€).
46
COUR DES COMPTES
D - Les dépenses effectuées
via
les opérateurs de l’Etat
1 -
Une part croissante des interventions publiques
a)
Présentation
La notion d'opérateur n'est pas utilisée dans la LOLF et la seule
définition juridique existante est donnée par le référentiel de comptabilité
générale
51
, publié par arrêté ministériel. La LOLF introduit, en revanche, la
notion de « subventions pour charges de service public », pour désigner les
dépenses budgétaires versées à des opérateurs (15,8 Md€ en 2008). Le
ministère chargé du budget
a établi une liste des opérateurs de l’Etat, mais
celle-ci présente deux séries d’anomalies : certaines entités qui répondent à
la définition du référentiel précité et à l’exigence budgétaire de
financement sous la forme de subventions pour charges de service public
n’y figurent pas. A l’inverse, la liste comprend des entités qui ne
remplissent pas les critères exigés.
S’il est concevable que les opérateurs puissent, selon leurs
caractéristiques, relever de deux listes distinctes, les critères conduisant à
les rattacher à l’une ou à l’autre de ces listes doivent être clairement
explicités, y compris dans le jaune « opérateurs ».
Au nombre de 672
52
fin 2008, les opérateurs sont des entités dotées
d'une personnalité juridique distincte de l'Etat, qui réalisent des missions
pour le compte de celui-ci. Ce sont le plus souvent des établissements
publics administratifs, mais relèvent aussi de cette catégorie des
associations, des groupements d'intérêt public et des établissements
publics
53
. Les trois quarts d’entre eux sont qualifiés de « principaux » dans
les PAP, parce qu’ils apportent une contribution significative aux
performances d’un programme ou reçoivent une fraction importante de son
budget. Ils rémunéraient 239 636 emplois
54
en 2008 (2,2 millions pour
l’Etat lui-même), mais il faut ajouter à cet effectif ceux de leurs personnels
qui étaient payés par l’Etat (près de 160.000 selon les PAP joints au budget
de 2009). Les dépenses des opérateurs se sont élevées à 39,4 Md€ en 2007
(dont 21,0 Md€ financés par des subventions de l’Etat et 6,5 Md€ par des
ressources fiscales affectées).
51
) Norme comptable n° 7: «
Les opérateurs des politiques de l'Etat agissent dans la
sphère non marchande; certains gèrent des programmes d'intervention. Ces entités,
contrôlées par l'Etat, réalisent des missions de service public dans des conditions
étroitement définies par l'Etat
».
52) Selon le compte général de l’Etat pour 2008.
53) La Cour a relevé onze statuts juridiques distincts.
54) Selon le document budgétaire
Opérateurs
, ce nombre «
ne donne qu’un ordre de
grandeur
», car il résulte de l’addition de notions différentes.
LE RÉSULTAT BUDGÉTAIRE
47
De fait, une part croissante des interventions publiques est mise en
oeuvre par l’intermédiaire d’opérateurs qui se substituent souvent,
s’agissant de l’Etat, aux administrations traditionnelles ou aux dispositifs
de financement de droit commun.
b)
L’exemple du plan de financement de l’économie
La solution retenue par l’Etat, en 2008, pour financer le plan de
soutien et de sauvetage des banques
55
illustre cette tendance. Elle a
consisté, en effet, à mettre en place un dispositif faisant intervenir, outre
la trésorerie disponible de l’agence France Trésor et le compte
d’affectation spéciale
Participations financières de l’Etat
, trois structures
extérieures aux administrations, la société de prises de participations de
l’Etat (SPPE), spécialement créée à cet effet, la caisse de la dette publique
(CDP) et la société de financement de l’économie française (SFEF), elle
aussi créée pour l’occasion.
La SPPE, dont le capital est détenu intégralement par l’Etat, a pour
objet unique d’apporter des fonds propres aux établissements de crédit
agréés en France, avant le 31 décembre 2009, pour faciliter l’adaptation
de leurs ratios de solvabilité à la dégradation générale du risque de crédit.
Une prise de participation de 1 Md€ a été réalisée en octobre 2008, dans
le cadre du plan de sauvetage du groupe Dexia, sous la forme d’actions
ordinaires. Par ailleurs, 10,5 Md€ ont été apportés aux banques en
décembre 2008, sous la forme de titres super subordonnés (TSS).
Ces apports de fonds propres, d’un montant total de 11,5 Md€, ont
été financés à hauteur de 11,1 Md€ par une émission de titres de la SPPE
souscrite intégralement par la caisse de la dette publique (CDP), cette
dernière bénéficiant d’une dotation de l’Etat. L’octroi de la garantie de
l’Etat destiné à faciliter le refinancement des banques s’appuie, pour sa
part, sur une société anonyme, la SFEF, dont l’objet exclusif est d’émettre
des emprunts sur le marché obligataire, avec la garantie de l’Etat.
Le choix de recourir à la SPPE pour assurer le financement des
apports en fonds propres aux banques concernées a été justifié par le fait
que le compte d’affectation spéciale
Participations financières de l’Etat
(PFE), dont c’est la vocation de prendre en charge ce type
d’interventions, ne disposait pas de ressources suffisantes
56
.
55) Art. 6 de la loi de finances rectificative
pour le financement de l’économie.
56) Les ressources du CAS sont constituées des produits de cession des participations
financières de l’Etat.
48
COUR DES COMPTES
2 -
Des difficultés de suivi et de contrôle
Le contrat est un outil essentiel de formalisation du dialogue avec
les opérateurs et de connaissance de leur fonctionnement. La pratique
actuelle des contrats peut néanmoins se révéler décevante et il convient
donc de rechercher comment en améliorer l’efficience. Certains
opérateurs (tels l’Opéra national de Paris, les agences de l’eau, la
Bibliothèque nationale de France) n’avaient pas signé de contrat en 2008.
D’autres opérateurs ont conclu avec l’Etat de simples contrats d’objectifs
et non des contrats d’objectifs et de moyens, l’Etat ne souhaitant pas,
dans certaines situations, figer les dépenses de manière trop stricte.
De manière générale, l’intégration des opérateurs dans la stratégie
de performances des missions et programmes est encore embryonnaire.
Les opérateurs sont rarement associés à la procédure budgétaire qui
aboutit à la détermination des crédits, du plafond d’autorisation
d’emplois, de la stratégie, des objectifs et des indicateurs.
En gestion, les responsables de programme n’ont souvent qu’une
maîtrise limitée du pilotage des opérateurs qui contribuent à leurs
missions (cf.
infra
). Ainsi, ceux de la mission interministérielle
Recherche et enseignement supérieu
r
ont une influence réduite sur les
subventions pour charges de service public accordées aux opérateurs du
secteur, ces derniers disposant d’ailleurs fréquemment d'une relation
directe avec le secrétaire général du ministère ou le cabinet du ministre,
qui leur permet d’obtenir les arbitrages sur leurs moyens sans s’inscrire
étroitement dans la procédure budgétaire de droit commun.
La mission
Culture
se caractérise, elle aussi, par une forte inertie
des subventions pour charges de service public. Dans ce secteur, les
ressources propres des opérateurs se développent avec de nouveaux
instruments juridiques et fiscaux, mais leur pilotage par les responsables
de programme est souvent réduit. Au plan pratique, les éléments relatifs à
la démarche de performance sont issus des opérateurs eux-mêmes, ce qui
nécessite d'attendre la réunion des conseils d'administration, en avril ou
mai, pour disposer de données qui ont pourtant vocation à être incluses
dans les rapports annuels de performances (RAP).
LE RÉSULTAT BUDGÉTAIRE
49
67 % des crédits de la mission
Immigration, asile et intégration
sont relatifs à des dépenses d'intervention. Le ministère assure la
coordination de ces dotations, mais une partie importante de la gestion est
déléguée à d'autres administrations ou à des opérateurs. Cependant, un
contrat d'objectifs et de moyens (COM) a été signé en décembre 2008
avec l'office français des réfugiés et apatrides (OFPRA) et une révision de
celui conclu avec l'agence nationale de l'accueil des étrangers et des
migrations (ANAEM) est prévue avec la mise en place du nouvel
opérateur, l’office français de l'immigration et de l'intégration (OFII). Il
n'existe pas systématiquement une contractualisation stratégique, ni un
dispositif de dialogue de gestion infra-annuel avec les opérateurs, ce qui
limite la marge de manoeuvre des responsables de programme.
Le contrôleur budgétaire et comptable du ministère chargé de la
santé
n’a, lui-même, pas compétence pour contrôler les opérateurs
majeurs du secteur « Santé » (AFSSAPS, InVS, AFSSA, ABM,
AFSSET) de la mission
Solidarité, insertion et égalité des chances
. La
seule information dont il dispose est le besoin de financement de ces
structures, qui peut être appréhendé au travers du versement de
subventions pour charges de service public.
Le fait que les opérateurs soient financés, pour une part croissante,
par des ressources propres accroît la difficulté rencontrée par les
gestionnaires ministériels pour garder la maîtrise de leur pilotage. Sur la
mission
Ecologie, développement et aménagement durables
, par
exemple, la dépense opérée par les quatre principaux opérateurs
57
du
secteur
Ecologie
a augmenté de 42 % entre 2005 et 2009, tandis que leurs
ressources propres (taxes affectées) étaient portées de 72,6 à 542 M€.
Dans le domaine des transports, l'agence pour le financement des
infrastructures de transport de France (AFITF) a vu ses ressources
propres
58
augmenter de 41 % entre 2007 et 2009 (de 0,789 Md€ à
1,115 Md€) et elle n’a pas reçu de financement de la part de l'Etat en
2007 et 2008, des subventions étant néanmoins prévues en 2009, 2010 et
2011 pour compléter le rendement insuffisant des taxes affectées par
rapport aux besoins de financement de l’Agence.
57
) Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME),
Conservatoire du littoral et des rivages lacustres (CELRL), Office national de la
chasse et de la faune sauvage (ONCFS), Institut de radioprotection et de sûreté
nucléaire (IRSN).
58) Constituées de la redevance domaniale, de la taxe d’aménagement du territoire et
des « amendes radars ».
50
COUR DES COMPTES
Au total, l’exécution du budget de l’Etat en 2008 s’est caractérisée
par une forte dégradation du solde budgétaire, le déficit du budget général
étant passé de 38,4 Md€ en 2007 à 56,27 Md€ (+46,5 %) soit 20,2 % des
dépenses nettes et 25,4 % des recettes nettes.
Mais, la Cour a identifié des dettes exigibles de l’Etat à la clôture de
l’exercice budgétaire 2008, dont le report a pour effet de minorer le déficit,
d’un montant de 5,9 Md€, dont 3,6 Md€ à l’égard de la sécurité sociale et
1,95 Md€ au titre des programmes d’armement. En outre, 953 M€ de
dépenses de primes d’épargne logement demeuraient portées à la fin de
l’exercice par le Crédit foncier de France.
De plus, le résultat figurant dans le projet de loi de règlement n’a pu
être obtenu qu’en anticipant 1,91 Md€ de dividendes, soit 1 Md€ de plus
qu’en 2007.
Le ralentissement de l’activité économique qui s’est manifesté dès le
milieu de l’année n’explique qu’à la marge cette situation, mais il n’a fait
qu’aggraver des tendances de fond, telle la baisse année après année des
recettes fiscales. Cette évolution trouve principalement son origine dans les
mesures de périmètre et de transfert (aux collectivités territoriales et à la
sécurité sociale) et dans les allègements fiscaux mis en oeuvre en 2008. A
structure inchangée, les recettes fiscales auraient progressé de 2,7 %.
Les dépenses du budget général ont augmenté en 2008 de 2,8 % en
CP (et le total des dépenses de l’Etat de 3,4 %), tandis que la norme retenue
par le Gouvernement prévoyait une croissance en valeur de 1,9 % (ce
résultat n’a pas été impacté par le plan de sauvetage des banques du dernier
trimestre).
De
plus,
1,7 Md€
de
dépenses
(0,6 %)
n’ont
pas
été
comptabilisées (primes d’épargne logement et versement à l’ACOSS). En
outre, la norme, pour utile qu’elle soit, ne donne pas une image complète et
fidèle des conséquences financières pour l’Etat des politiques publiques. En
premier lieu, même si des progrès ont été réalisés en 2008 dans le sens
préconisé par la Cour, elle ne couvre encore que la moitié des dépenses,
laissant de côté l’essentiel des remboursements et dégrèvements assimilables
à des dépenses mais aussi, en particulier, les opérations des comptes
spéciaux prises en charge par le budget et les prélèvements sur recettes. Une
partie de ces éléments, qui se substituent à des dépenses budgétaires devrait
être prise en compte dans le calcul de la norme.
Ensuite, une proportion croissante des interventions jusqu’alors
prises en charge sur crédits budgétaires le sont désormais au moyen de
dépenses fiscales ou de transferts de recettes, ou sont confiées à des
opérateurs, dont beaucoup disposent de ressources propres, parfois pour
rechercher une meilleure efficacité mais souvent pour de simples raisons
d’affichage et de respect de la norme de dépenses. L’ensemble de ces
évolutions rend plus difficile un suivi d’ensemble de l’exécution budgétaire.
Chapitre II
Tableau de financement, résultat en
trésorerie et dette
Le tableau de financement décrit les ressources de trésorerie
mobilisées dans l’exercice pour financer le déficit budgétaire annuel et
rembourser les emprunts arrivés à échéance. Avant de commenter
l’évolution du besoin de financement en 2008, il convient d’évoquer les
insuffisances actuelles de sa présentation.
1 -
La présentation du tableau de financement en exécution
a)
Le caractère extra-comptable du tableau en exécution
Le tableau de financement de l’année en exécution constitue un
extrait au 31 décembre de l’outil de pilotage quotidien des opérations de
trésorerie en oeuvre à l’agence France Trésor. La performance de cet outil
dans la gestion de la trésorerie n’est pas en cause.
Mais la ligne « impact en trésorerie de l’exécution budgétaire »,
qui figure dans le tableau de financement, en réalité issue de l’outil de
gestion, est établie par différence entre le montant des ressources de
financement et celui des charges de trésorerie (lignes « amortissement »
du tableau). Ce solde ne présente pas de lien comptable avec le solde
budgétaire en gestion.
52
COUR DES COMPTES
Or, c’est le solde budgétaire en gestion et en trésorerie, produit par
la comptabilité générale, qui devrait figurer dans le tableau de
financement de la loi de règlement, à la place de cet « impact en trésorerie
de l’exécution budgétaire ». En effet, le montant des ressources et des
charges de trésorerie qui doit être présenté dans la loi de règlement en
application de l’article 37 de la LOLF
59
pour être arrêté par le Parlement
ne peut porter, par nature, que sur des documents comptables.
2 -
Le tableau de financement
Tableau 10 : Tableau de financement en exécution pour 2008
En Md€
2007
2008
Exécution
2007
Prévision
LFI
LFR
oct.
LFR
déc.
Exécution
Besoins de financement
Amortissement de la dette long terme
31,9
41,3
39,3
39,3
39,3
Amortissement de la dette moyen terme
37,2
61,5
58,3
58,3
58,3
Amortissement de dettes reprises par
l’Etat
0,6
2,4
2,4
10,4
10,3
Variation d’autres besoins de trésorerie
0,1
-
-
-
0,1
Variation des dépôts de garantie
0,5
-
-
-
-0,4
Impact en trésorerie du solde de la
gestion
34,6
41,7
49,4
51,5
56,4
Total du besoin de financement
104,8
146,9
149,4
159,5
164,0
Ressources de financement
Emissions à moyen et long terme, nettes
des rachats
97,6
119,5
116,5
128,9
128,5
Annulation de titres de l’Etat par la CDP
3,7
0
0
0
Variation des BTF
12,2
24,3
42,7
57,0
59,8
Variation des dépôts des correspondants
+2,6
-2,7
-6,9
-4,2
-1,6
Variation d’avances de trésorerie
0,1
-
-
-
0,1
Variation du compte du Trésor
-8,1
0
-5,0
-23,6
-25,3
Autres ressources de trésorerie
0,5
2,1
2,1
1,4
2,4
Total des ressources de financement
104,8
146,9
149,4
159,5
164,0
Source : Agence France Trésor
59) L’article 37-II de la LOLF dispose que «
la loi de règlement arrête le
montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru
à la réalisation de l’équilibre financier de l’année correspondante, présenté
dans un tableau de financement
».
LE TABLEAU DE FINANCEMENT
53
b) La présentation de la charge annuelle d’indexation
La valeur de remboursement des emprunts indexés sur l’inflation
augmente au rythme de la hausse des prix. La revalorisation annuelle des
emprunts crée pour l’Etat une charge d’indexation. Celle-ci ne donne pas
lieu à un décaissement, mais à une provision annuelle dont le cumul,
ajouté à la valeur nominale de l’emprunt, correspond, à l’échéance, au
montant à rembourser de l’emprunt indexé.
La charge d’indexation est incluse dans le solde budgétaire.
Pourtant, ne donnant pas lieu à décaissement, elle ne correspond à aucun
flux de trésorerie de l’année. En prenant en compte son intégralité dans le
déficit budgétaire, le besoin de financement de l’année se trouve ainsi
artificiellement gonflé du montant de la provision pour indexation. Un
retraitement est en conséquence effectué dans le tableau de financement
de l’Etat pour pallier cet inconvénient. Il consiste à faire apparaître dans
les « ressources de financement » une ressource artificielle de même
montant, qui ne correspond, elle non plus, à aucun flux de trésorerie.
La provision a été classée parmi les « autres ressources de
trésorerie ». Ainsi, en 2008, la charge d’indexation a constitué une
ressource positive de 4,6 Md€, qui a plus que compensé la diminution de
ressources (-2,2 Md€) qui aurait résulté de la somme des primes et
décotes (-2,6 Md€), des indexations à l’émission (+1 Md€) et de la
neutralisation du remboursement d’une avance d’actionnaire (-0,6 Md€).
Un autre traitement de la charge d’indexation aurait été possible
dans le tableau de financement. Il aurait consisté à y faire figurer, dans les
charges de trésorerie, le déficit budgétaire hors charge d’indexation, soit
un solde proche de l’impact en trésorerie de la gestion budgétaire. Il
n’aurait pas été nécessaire, dans ce cas, d’inscrire le montant de cette
charge en ressources, de manière artificielle. La pratique actuelle, qui a
pour effet de majorer artificiellement les montants de ressources et de
besoins de financement, répond avant tout à un souci de continuité des
tableaux de financement en prévision et en exécution, les tableaux
prévisionnels étant construits à partir du solde de la LFI, mais cette
solution n’est pas satisfaisante.
3 -
La dégradation du besoin de financement au cours de
l’année
L’équilibre financier de l’Etat a dû être révisé à deux reprises au
dernier trimestre 2008, à l’occasion de la loi de finances rectificative
pour
le financement de l’économie
du 16 octobre 2008, puis de la loi de
finances rectificative du 30 décembre. Le besoin de financement de l’Etat
54
COUR DES COMPTES
s’est finalement dégradé de 22,3 Md€ par rapport à la prévision faite
début 2008, soit une dérive de 15,7 %.
Cette dégradation a deux causes. Elle est due, principalement, à
l’accroissement du déficit budgétaire (+14,7 Md€), qui apparaît sous le
libellé en exécution «
Impact en trésorerie du solde de la gestion 2008
».
Le solde budgétaire affiché dans le projet de loi de règlement s’établit à
-56,3 Md€ (-38,4 Md€ en 2007). Il est de -56,4 Md€ en trésorerie.
La dégradation rapide du solde budgétaire est apparue dans la LFR
du 16 octobre 2008, qui a mis en place les éléments du dispositif de
soutien et de sauvetage des banques
60
. Pourtant, ces mesures n’ont pas été
financées par le budget général, pas plus l’apport de fonds propres aux
banques
via
la SPPE que l’octroi de la garantie de l’Etat destiné à faciliter
le refinancement de celles-ci (cf.
supra
). De fait, la mise en place du
dispositif de refinancement des banques n’a donné lieu à aucune dépense
budgétaire en 2008. Si la garantie de l’Etat devait un jour être appelée, le
montant versé serait alors financé par une dépense budgétaire
61
et le
remboursement de la garantie constituerait pour le budget général une
recette non fiscale.
La dégradation du solde est liée pour partie au remboursement
d’une dette du FFIPSA reprise par l’Etat pour un montant de 7,9 Md€,
inscrite dans la rubrique «
Engagements de l’Etat
/
Amortissement de
dettes reprises par l’Etat
».
En effet, la LFI pour 2009 (art. 61) dispose que l’Etat se substitue
intégralement au fonds de financement des prestations sociales des non
salariés agricoles (FFIPSA) pour rembourser les dettes de celui-ci. Cette
reprise de dette, intervenue fin 2008, a porté sur des dettes contractées
auprès d’établissements de crédit, sous la forme de lignes de trésorerie.
L’Etat a remboursé ces emprunts dès la fin 2008 par des émissions
supplémentaires de BTF, c'est-à-dire des emprunts à très court terme.
L’Etat a également repris la dette de l’ERAP
62
constituée d’un
emprunt de 2,4 Md€ remboursable en avril 2010, et celle de
Charbonnages de France (2,5 Md€). Ces reprises n’auront d’impact sur le
tableau de financement que lors du remboursement de l’emprunt.
60) Art. 6 de la loi de finances rectificative pour le financement de l’économie.
61) Sur le programme 114
Appels en garantie de l’Etat
.
62) Reprise de dette ayant pour contrepartie un transfert de titres France Télécom pour
le même montant.
LE TABLEAU DE FINANCEMENT
55
B - Les ressources de financement apportées par la
dette et la trésorerie
Les besoins de financement ont considérablement augmenté en
2008 (164,0 Md€ après 104,8 Md€ en 2007) en raison du montant
exceptionnel des remboursements d’emprunts arrivés à échéance (besoins
de refinancement) et de l’augmentation du déficit budgétaire.
1 -
L’accroissement de la dette à moins d’un an
L’accroissement des besoins de financement a été couvert pour
partie par l’augmentation des émissions nettes à moyen et long terme
(+30,9 Md€), mais surtout par un très important recours aux BTF
(+59,8 Md€ d’encours), dont une partie a servi à augmenter le solde de
trésorerie de l’Etat en fin d’année. Par rapport au tableau de financement
prévisionnel de la LFI, l’encours des BTF a été accru de 35,5 Md€ en
cours d’année, le montant des émissions nettes à moyen et long terme de
9 Md€.
La forte volatilité des taux et l’instabilité des marchés provoquées
par la contraction des activités d’arbitrage, puis renforcées par la crise
financière, ont suscité un regain de demande sur les titres de court et
moyen terme. A partir de septembre 2008, l’Etat a ainsi bénéficié d’une
très forte demande pour les émissions de dettes à moins d’un an. En 2008,
152 émissions de BTF ont été réalisées d’un montant total de 314,4 Md€
(hors émissions de BTAN assimilées à des BTF). L’encours des BTF est
ainsi passé de 78,5 Md€ fin 2007 à 138 Md€ fin 2008, représentant
désormais 13,6 % de l’encours de la dette négociable de l’Etat.
Le programme d’émission contenu dans le programme indicatif de
financement publié par l’agence France Trésor en décembre 2007
prévoyait que les émissions d’obligations indexées sur l’inflation
atteindraient au minimum 10 % des émissions nettes à moyen et long
terme, soit 12 Md€. Les émissions de lignes indexées sur l’inflation
(OATi, OATei et BTANei) ont atteint 15,5 Md€ en 2008, soit 12 % du
programme de moyen et long terme. Le contexte de hausse de prix au
premier semestre 2008 a permis de réaliser le lancement annoncé de
l’OATi 15 ans qui a été émise en février pour 3 Md€
63
. L’AFT a ensuite
ralenti le rythme de ses émissions au second semestre, la demande pour
les titres indexés diminuant avec le reflux des anticipations d’inflation.
63) Le montant total émis en 2008 est de 4,29 Md€.
56
COUR DES COMPTES
Les
émissions
brutes
d’OAT
et
de
BTAN
ont
atteint
respectivement 77,4 Md€ et 54,4 Md€ (montant hors émissions de BTAN
assimilées à des BTF/cohérent avec le total de 128,5). La caisse de la
dette publique (CDP) n’a procédé à aucun rachat en 2008 mais 3,4 Md€
de rachats ont été réalisés par l’AFT, dont 1,37 Md€ dans une opération
d’échange de titres. Au total, les émissions nettes à moyen et long terme
se sont élevées à 128,5 Md€.
2 -
Les fluctuations des dépôts des correspondants
Le tableau de financement fait apparaître une faible baisse de
l’encours des dépôts des correspondants entre le 31 décembre 2007 et le
31 décembre 2008 (-1,6 Md€). Pourtant, les prévisions faites dans les lois
de finances successives envisageaient une baisse significative de
l’encours pour la fin de l’année.
Sur l’ensemble des correspondants, l’encours a baissé de 10,7 Md€
entre janvier 2007 et janvier 2008 et il a atteint jusqu’à 17,8 Md€ en
septembre 2008 par rapport à septembre 2007. Ce sont les établissements
publics qui ont présenté les plus forts reculs d’encours
64
. Dans ces
circonstances, la remontée brutale de l’encours observée en décembre
était inattendue. Au 31 décembre 2008, l’encours des dépôts des
correspondants a, en effet, atteint 66,5 Md€, contre 68,1 Md€ fin 2007.
3 -
Le montant significatif des « autres ressources » de
trésorerie
Les « autres ressources de trésorerie » ont apporté 2,4 Md€ de
ressources en 2008, contre 500 M€ en 2007.
Ces ressources proviennent soit de retraitements de mouvements
sans flux de trésorerie, soit d’ajustements de flux de trésorerie réalisés au
moment des émissions de dettes.
Les retraitements sans flux de trésorerie portent sur la charge
d’indexation et la neutralisation du remboursement par la SPPE de
l’avance d’actionnaire mise en place lors de l’opération précitée de
sauvetage de Dexia. Les ajustements de flux de trésorerie à l’émission
concernent l’indexation à l’émission et les primes et décotes.
En 2008, la charge d’indexation s’est élevée à 4,6 Md€, supérieure
de 2,5 Md€ à l’estimation faite en LFI. L’alourdissement de la charge a
été provoqué par la forte hausse des prix au premier semestre 2008,
elle-même liée pour l’essentiel à la hausse des cours pétroliers. La
64) Dans son rapport public annuel de février 2009, la Cour a relevé que la forte
baisse des dépôts des correspondants n’était pas expliquée par l’agence France Trésor.
LE TABLEAU DE FINANCEMENT
57
neutralisation du remboursement de l’avance d’actionnaire se traduit par
un flux négatif de 0,61 Md€. L’indexation à l’émission a apporté une
ressource de trésorerie positive de 1,05 Md€.
Enfin, le montant des primes et décotes a constitué une ressource
« négative » de -2,6 Md€. Ce montant se décompose en « primes et
décotes à l’émission » et en « profits et pertes sur rachats ». Dans les deux
cas, il s’agit des écarts entre valeur de marché et valeur nominale des
emprunts. Si le montant net des primes et décotes à l’émission n’est pas
inhabituel (-2,2 Md€ contre -2,0 Md€ en 2007), le montant des pertes sur
rachats est en forte progression (15 M€ en 2007, 372 M€ en 2008).
La plus grande partie de cette perte comptable a été enregistrée à
l’occasion de l’opération d’échange de titres réalisée par l’AFT, afin
d’améliorer la liquidité sur l’OAT 4 % 25 octobre 2038. L’AFT a proposé
aux investisseurs d’acquérir des titres dans cette valeur contre des titres
de l’OAT 5,75 % 25 octobre 2032
65
. Neutre en termes actuariels, cette
opération se traduit, entre autres, par une perte comptable sur le capital
racheté (prix au dessus du pair), le taux de coupon de l’OAT octobre
2032 étant supérieur au taux de marché.
4 -
L’augmentation exceptionnelle du solde de trésorerie
disponible en fin d’année
Une partie de l’augmentation de l’encours de BTF a servi à
accroître le solde de trésorerie disponible en fin d’année.
Celui-ci avait été fortement réduit fin 2006 (encours de 13,8 Md€
au 31 décembre 2006) et au premier semestre 2007, dans le cadre de la
politique de gestion active de la trésorerie consistant à abaisser l’encours
de la dette à court terme afin de réduire la dette au sens du pacte de
stabilité et de croissance (PSC). Le solde avait de nouveau augmenté fin
2007 (encours de 21,9 Md€ au 31 décembre).
Au 31 décembre 2008, l’encours de la trésorerie de l’Etat s’est
élevé à 47,2 Md€ ; il a donc plus que doublé en un an.
En effet, un changement d’orientation a été décidé après le vote de
la loi de finances rectificative du 16 octobre 2008, qui prévoyait encore
que le solde de trésorerie disponible ne serait augmenté que de 5 Md€.
65) Même si l’opération a donné lieu à un décaissement, l’administration traite l’effet
de ce mouvement, conformément au référentiel budgétaire dont elle s’est dotée en
2008, comme une perte de trésorerie, par analogie avec le traitement réservé aux
primes et décotes.
58
COUR DES COMPTES
D’abord, l’Etat a mis en place le financement du dispositif
d’apport de fonds propres aux banques par la SPPE (cf
. supra
) : un
versement de 11,1 Md€ a été opéré au profit de la caisse de la dette
publique (CDP) pour financer l’activité de la SPPE. Ce versement s’est
traduit, au 31 décembre 2008, par un dépôt du Trésor auprès de la CDP,
après remboursement à l’Etat par la SPPE de l’avance d’actionnaire de
607 M€.
L’évolution de la conjoncture financière a conduit l’Etat à adapter
notablement la stratégie de gestion de sa trésorerie pour sécuriser au
mieux ses liquidités. Comme les banques, le Trésor a placé chaque soir
auprès de la banque centrale un volume élevé de liquidités rémunérées au
taux de la facilité de dépôt. Au 31 décembre 2008, le solde du compte du
Trésor à la Banque de France s’élevait, pour cette raison, à 10,3 Md€,
contre 0,3 Md€ fin 2007. Les autres composantes de la trésorerie (qui
s’élevaient à 26,9 Md€ (contre 13,6 Md€ fin 2007) ont servi à financer le
dispositif d’apport en fonds propres aux banques par la SPPE. Enfin, le
solde a été affecté au financement des mesures annoncées du plan de
financement de l’économie adopté par le Parlement en février 2009
66
. En
effet, afin de prendre en compte les volumes massifs de financement mis
sur les marchés de taux par les Etats occidentaux au début de l’année
2009, l’Etat a décidé de préfinancer une partie des mesures du plan
précité, à hauteur de 10 Md€.
L’objectif de désendettement par réduction du solde disponible de
trésorerie a donc été abandonné, ce que la Cour avait recommandé
67
.
Subsiste, toutefois, de la politique de gestion active une opération de
mutualisation de la trésorerie au sein de la sphère publique : l’Etat a
souscrit 10 Md€ de billets de trésorerie émis par l’ACOSS (8 Md€ en
2007). Cette opération a contribué à réduire la dette au sens du pacte de
stabilité et de croissance mais elle a également un impact favorable pour
l’Etat et l’ACOSS, en termes, respectivement, de produits financiers et de
charges financières.
66) Loi de finances rectificative pour 2009.
67) Insertion au RPA 2009,
La gestion de la trésorerie : une fonction vitale pour
l’Etat
.
LE TABLEAU DE FINANCEMENT
59
C - La portée réduite du plafond de la variation
annuelle de la dette
La LOLF a prévu (article 34) que la loi de finances de l’année «
fixe
le plafond de la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette
négociable de l’Etat d’une durée supérieure à un an
».
Ce plafond d’accroissement de l’encours de la dette de durée
supérieure à un an a été révisé deux fois par le Parlement au cours de
l’exercice 2008, à l’occasion du vote des deux lois de finances rectificative.
Tableau 11 : Evolution du plafond de variation de la dette à plus d’un an
En Md€
LFI 2008
LFR du 16 octobre 2008
LFR du 30 décembre 2008
16,7
18,9
31,3
Source : Cour des comptes
La variation de l’encours de la dette supérieure à un an a
finalement atteint 30,9 Md€, soit 400 M€ de moins que le plafond. Ce
résultat est obtenu par différence entre le montant des émissions nettes
(128,5 Md€) et le montant des amortissements de dette de moyen long
terme (97,6 Md€).
Cependant, depuis 2006, le plafond de variation fixé par le
Parlement voit sa portée se réduire chaque année. En effet, une partie
accrue du besoin de financement de l’Etat est couverte par l’émission de
dettes à moins d’un an (sous forme de BTF), qui n’est pas comprise dans
la variation de la dette moyen long terme. Par ailleurs, la charge annuelle
d’indexation n’entre pas dans le calcul de la variation annuelle de la dette
moyen long terme ; elle accroît pourtant chaque année la valeur de
remboursement de la dette.
Au total, le tableau de financement en exécution figurant dans la loi
de règlement, tel qu’il est aujourd’hui établi, demeure insuffisamment
significatif.
Plusieurs améliorations sont souhaitables à brève échéance :
- le tableau de financement doit retracer les flux comptables
représentatifs des ressources et des charges de trésorerie et ne peut plus
être issu pour partie de données extra-comptables ;
- au-delà de la fixation du plafond de variation annuelle de la dette
à plus d’un an, il convient, afin que le Parlement puisse appréhender de
manière globale la politique d’emprunt, que l’information relative à la
dette porte sur l’ensemble des composantes de la variation annuelle de son
montant, y compris à court terme.
Chapitre III
Le résultat en comptabilité générale et
l’articulation des comptabilités
Enjeu essentiel de la réforme comptable, l’articulation des deux
comptabilités tenues par l’Etat, budgétaire et générale, est loin d’être
atteinte, trois ans après l’entrée en vigueur de la LOLF.
Les règles relatives à la comptabilité des opérations budgétaires de
recettes et de dépenses sont posées à l’article 8 de la LOLF pour la
comptabilité des engagements et à l’article 28 pour la comptabilité
d’exécution des dépenses et des recettes. Elles sont désormais formalisées
dans le premier tome du référentiel de comptabilité budgétaire. Ce
document précise notamment, à l’usage des ministères gestionnaires, la
notion d’engagement, condition essentielle pour fiabiliser la comptabilité
des engagements qu’il leur revient de tenir. Il aide aussi à mieux
déterminer ce que sont les ressources et charges de trésorerie au sens de
l’article 25 de la loi organique.
Conformément à l’article 30 de la LOLF, le compte général de
l’ensemble des opérations de l’Etat est établi, lui, sur le fondement des
principes et règles comptables applicables aux entreprises, sous réserve
des spécificités liées à l’action de l’Etat
68
. Si la comptabilité des recettes
et des dépenses budgétaires et des ressources et charges de trésorerie est
étroitement articulée avec la comptabilité générale qui en est le vecteur, la
comptabilité des engagements ne l’est pas. Il importera donc de profiter
de la bascule des programmes budgétaires dans le système d’information
Chorus pour assurer une correspondance précise entre les consommations
d’autorisations d'engagement (AE) et les écritures de comptabilité
générale (dettes non financières, provisions, engagements hors bilan).
68) Recueil des normes comptables de l’Etat.
62
COUR DES COMPTES
La comptabilité générale, quelles que soient ses imperfections
actuelles, apporte désormais, au travers du compte de résultat, du bilan et
du tableau des flux de trésorerie, une vision complémentaire de la
comptabilité budgétaire, à la fois patrimoniale et anticipatrice de dépenses
budgétaires futures. Mais son exploitation pour l’élaboration des lois de
finances et des lois de programmation est encore embryonnaire.
I
-
L’articulation des résultats budgétaire et
patrimonial
Le résultat patrimonial est arrêté par le producteur des comptes, la
direction générale des finances publiques, après examen des demandes
d’ajustement et de reclassement dans la balance générale (d’où sont tirés
le compte de résultat et le bilan) formulées par la Cour dans le cadre de la
certification de la comptabilité générale, sur le fondement de techniques
d’audit.
Ainsi, 86 des observations d’audit formulées par la Cour dans ses
travaux de certification des comptes de 2008 ont fait l’objet d’une prise
en compte satisfaisante par l’administration. Elles ont eu pour effet de
dégrader le solde des opérations de l’exercice de 5,5 Md€ et d’améliorer
la situation nette de 20,8 Md€. La décomposition en est donnée dans le
tableau ci-dessous.
Tableau 12: Les ajustements et reclassements pris en compte à la
demande de la Cour
En Md€
En Md€
Amélioration
Dégradation
Net
Solde des opérations de l’exercice
1,8
-7,3
-5,5
Situation nette (hors SOE)
24
-3,2
20,8
Inscriptions en hors-bilan
N/A
N/A
33,3
Reclassements au compte de résultat
N/A
N/A
1,1
Reclassements au bilan
N/A
N/A
6,5
Source : Cour des comptes
A - Le résultat patrimonial
Le résultat patrimonial (ou solde des opérations de l’exercice) est
la différence entre les charges et les produits régaliens nets. Il est encore
nettement plus négatif en 2008 (-73,1 Md€) qu’en 2007 (-41,4 Md€).
LE RESULTAT EN COMPTABILITE GENERALE
63
La dégradation du résultat de plus de 30 Md€ est due à la faible
hausse des produits régaliens nets (+6,8 Md€ entre 2007 et 2008) et à une
augmentation des charges nettes de 38,5 Md€ entre 2007 et 2008, alors
qu’elle avait été limitée à 7,1 Md€ entre 2006 et 2007.
Tableau 13 : Le résultat patrimonial de l’Etat
En Md€
Au 31 décembre
2006
2007
2008
Variation 08-07
Charges de fonctionnement nettes
148,2
157,8
167,4
9,6
6,1 %
Charges d’intervention nettes
128,8
113,3
136,0
22,7
20 %
Charges financières nettes
25,3
38,3
44,5
6,2
16,2 %
Charges nettes
302,3
309,4
347,9
38,5
12,4 %
Produits fiscaux nets
282,8
277,1
285,7
8,6
3,1 %
Autres produits régaliens nets
3,8
6,3
5,7
-0,6
-9,5 %
Ressources propres (TVA et PNB) de
l’Union européenne
-15,9
-15,4
-16,6
1,2
7,8 %
Produits régaliens nets
270,7
268,0
274,8
6,8
2,5 %
Solde des opérations de l’exercice
-31,6
-41,4
-73,1 -31,7
-76,6 %
Source : Compte général de l’Etat pour 2008
Les charges de fonctionnement nettes augmentent de 6,1 %
(+9,6 Md€), compte tenu de la diminution des reprises de provisions
(-3,1 Md€) et des autres produits de fonctionnement (-6,2 Md€). Les
charges d’intervention nettes sont en hausse de 20 % par rapport à 2007
en raison de l’augmentation des dotations aux provisions (+5,3 Md€)
conjuguée à la baisse des reprises de provisions (-6,8 Md€) et des
contributions reçues des tiers (-5,2 Md€). Les charges financières nettes
croissent, pour leur part, de 16,2 %, du fait de la forte hausse des
émissions de titres négociables et de la stagnation des produits financiers
(+76 % par rapport à 2006).
Ces augmentations ne peuvent être comparées à la norme de
dépenses, car elles agrègent des charges brutes, en hausse sensible pour
les transferts, les dotations aux provisions et les charges financières, et
des produits en baisse sensible, dont la composante la plus importante est
constituée des moindres reprises sur provisions et dépréciations. Elles
seraient encore plus élevées si le producteur des comptes appliquait le
référentiel comptable dans toute sa rigueur. L’obligation, à partir de 2009,
de retraiter sur les exercices antérieurs les changements de méthode ou
d’estimation et les corrections d’erreurs facilitera l’interprétation des
évolutions constatées d’un exercice à l’autre.
64
COUR DES COMPTES
Par ailleurs, l’analyse de l’annexe du compte général de l’Etat de
2008 met en évidence le manque à gagner de recettes fiscales, signalé
précédemment, lié au mécanisme des déficits reportables en avant. Enfin,
l’exacte appréciation de l’évolution des charges nécessite de préciser que
les prélèvements au profit de l’Union européenne, au titre de la TVA et
de la ressource fondée sur le revenu national brut, ne sont pas considérés
comme des charges mais s’imputent, en raison de la nature même des
engagements de la France vis-à-vis de l’Union, sur les produits régaliens
nets pour 16,6 Md€ (+1,2 Md€ par rapport à 2007).
B - Le passage du résultat budgétaire au résultat
patrimonial
Le tableau ci-après présente le passage du solde d’exécution des
lois de finances au résultat patrimonial.
Tableau 14 : Tableau de passage entre le solde d’exécution des lois de
finances et le résultat patrimonial pour 2007 et 2008
En Md€
2007
2008
Solde d’exécution en exercice (hors FMI)
69
-34,7
-56,3
Produits enregistrés en cours d’année mais non encore encaissés
11,3
10,7
Produits enregistrés les années antérieures, encaissés dans l’année
-9,3
-8,5
Dépenses et recettes budgétaires : inscription au bilan de l’Etat,
sans impact sur le résultat patrimonial
16,7
13,8
Valeur comptable des éléments d’actifs cédés enregistrée en
charges dans le résultat patrimonial
-4,8
-1,7
Impact du rattachement des acomptes d’impôt sur les sociétés
-4,1
0,6
Opérations comptables d’inventaire (a)
-7,7
-14,7
Admissions en non-valeur, remises gracieuses enregistrées en
charges dans le résultat patrimonial
-2,7
-2,4
Opération d’extinction de la dette envers la sécurité sociale
5,1
-
Reprises de dettes
-8,5
-12,7
Prélèvement de l’Etat sur le compte de la COFACE comptabilisé
en produit
-
-2,5
Autres éléments non détaillés
-2,9
-1,0
Solde des opérations de l’exercice (résultat patrimonial)
-41,4
-73,1
Sources : Cour des comptes et compte général de l’Etat pour 2008 (a) variation de stocks,
production stockée, dotations et reprises aux amortissements
et aux provisions, charges à
payer, charges constatées d’avance, produits à recevoir et produits constatés
d’avance.
69) En exercice (y compris FMI) = 2007 : -34,5 ; 2008 : -54,7
LE RESULTAT EN COMPTABILITE GENERALE
65
Le solde d’exécution des lois de finances et le résultat patrimonial
correspondent à des concepts comptables différents. Le fait générateur
des charges et des produits intervient lors de la constatation des droits en
comptabilité générale alors que celui des dépenses et des recettes se
rapporte aux mouvements de caisse sauf exception (loyers budgétaires,
charges d’indexation des titres négociables à moyen et long terme). Ces
différences induisent de nombreux écarts positifs et négatifs. Ainsi, les
acomptes d’IS sont neutralisés dans le compte de résultat parce que le
produit ne pourra être constaté qu’avec la déclaration du redevable. De
même, les recettes peuvent être recouvrées après à la constatation des
produits. Inversement, les acomptes d’IS encaissés en 2008 au titre de
2009 sont neutralisés, le produit ne pouvant être constaté dans les
comptes
généraux
qu’avec
la
déclaration
du
redevable.
Les
amortissements, dotations et reprises de provisions pour dépréciation,
pour risques et charges ont seulement un effet sur le résultat patrimonial.
Le fait que l’écart entre le résultat budgétaire et le résultat
patrimonial se soit accru de 10,2 Md€ de 2007 à 2008 appelle cependant
un commentaire particulier. Cette accentuation traduit plusieurs types
d’opérations. Ce sont tout d’abord les opérations d’inventaire qui
témoignent d’un effort de fiabilisation des écritures comptables
(+7 Md€). C’est ensuite la conséquence de l’augmentation des reprises de
dette (+4,2 Md€) qui se traduisent par la comptabilisation immédiate
d’une charge financière en contrepartie d’une augmentation de la dette
financière au passif du bilan, alors qu’elles ne génèrent de dépense
budgétaire qu’au fur et à mesure des échéances d’intérêt
70
. De même,
l’intégration du compte de l’Etat à la COFACE dans les participations
financières, pour la première fois en 2008, a rendu nécessaire une
correction du montant du prélèvement opéré par l’Etat (2,5 Md€).
II
-
Quelques enseignements tirés de l’examen du
bilan et du tableau des flux de trésorerie
A - Le bilan
A la clôture des comptes 2008, l’actif du bilan de l’Etat a été
enrichi de 84,0 Md€ par rapport à l’exercice 2007, dont 58,5 Md€ au titre
de l’actif immobilisé et 24,1 Md€ de la trésorerie, notamment à la suite
des réserves formulées par la Cour dans sa certification des comptes de
2007 et de ses observations d’audit sur les comptes de 2008.
70) 2,3 Md€ pour l’ERAP, 2,4 Md€ pour Charbonnages de France et 7,9 Md€ pour le
fonds de financement des prestations sociales des non salariés agricoles (FFIPSA).
66
COUR DES COMPTES
La progression de l’actif immobilisé est liée notamment à
l’intégration du spectre hertzien et des quotas d’émission de CO2 (4,1 et
8,2 Md€ en valeur nette), auxquels s’ajoutent l’effet de l’indexation sur la
valorisation du réseau routier en service (+10,2 Md€) et l’enrichissement
du périmètre des matériels militaires (+9,7 Md€). Pour la trésorerie, la
variation résulte, pour 10 Md€, de la hausse des fonds bancaires et fonds
en caisse et, pour 11,1 Md€, d’un dépôt de liquidités rémunéré à l’EONIA
qui a été effectué courant décembre 2008 auprès de la caisse de la dette
publique (CDP) afin de lui permettre de souscrire une première émission
de la SPPE dans le cadre du plan de soutien aux banques.
Tableau 15 : Le bilan synthétique comparatif
En Md€
Au 31 décembre
2006
2007
2008
Variation 08-07
Actif immobilisé
425,5
435,9
494,4
58,5
13 %
Actif circulant
87,2
85,5
85,9
0,4
-
Trésorerie
13,3
22,1
46,2
24,1
109 %
Comptes de régularisation
8,2
11,7
12,9
1,2
10 %
Total Actif
534,2
555,3
639,4
84,1
15 %
Dettes financières
893,9
945,7
1 044,1
98,4
10 %
Dettes non financières
92,8
109,0
111,1
2,1
2 %
Provisions pour risques et charges
50,1
61,8
73,4
11,6
19 %
Autres passifs
13,6
13,3
11,9
-1,4
-10 %
Trésorerie
65,5
69,0
67,2
-1,8
-3 %
Compte de régularisation
11,5
12,6
17,7
5,1
40 %
Total Passif
1 127,4
1 211,6
1 325,4
113,8
9 %
Situation nette
-593,1
-656,3
-686,0
-29,7
-5 %
Source : Compte général de l’Etat pour 2008
Le passif du bilan de l’Etat augmente de 113,8 Md€ par rapport à
2007, dont 98,5 Md€ au titre des seules dettes financières. L’évolution de
celles-ci tient à la forte hausse des titres négociables à long terme
(+39,9 Md€) et à celle des titres négociables à court et moyen terme
(+55,7 Md€). Ces augmentations traduisent pour partie les reprises de
dettes effectuées par l’Etat (cf.
supra
), qui entraineront des charges
budgétaires d’intérêt dans les années à venir.
LE RESULTAT EN COMPTABILITE GENERALE
67
Les dettes non financières comportent une part exigible estimée,
compte tenu des règlements de période complémentaire, à 7,6 Md€. Cette
information montre, on l’a vu, une limite importante de la signification du
solde budgétaire de l’exercice. Enfin, la variation des provisions pour
risques et charges (+11,6 Md€) est surtout liée à la hausse de celles
relatives à des litiges (+3,3 Md€) ou à des dispositifs d’intervention gérés
par l’Etat ou, en son nom, par des opérateurs (+8,4 Md€).
La situation nette s’établit à -686,0 Md€ au 31 décembre 2008,
contre -656,3 Md€ à fin 2007. La dégradation (-29,7 Md€) est la
résultante de mouvements de sens contraires : une augmentation des
plus-values latentes (42,2 Md€), l’affectation du résultat déficitaire de
l’année précédente (-42,5 Md€) corrigé des variations en balance
d’ouverture, enfin la dégradation du solde des opérations de l’exercice
(31,7 Md€).
B - Les flux de trésorerie
L’intérêt du tableau des flux de trésorerie est de renseigner sur la
capacité de l’Etat à générer et à utiliser sa trésorerie pour son activité
propre, ses opérations d’investissement et de financement. Il devrait
pouvoir être rapproché du tableau de financement et son solde devrait
pouvoir être aisément comparé au solde budgétaire, dans la mesure où la
comptabilité des dépenses et des recettes budgétaires reflète, à quelques
exceptions près, les décaissements et les encaissements de l’exercice.
Pour des raisons liées aux contraintes du système d’information,
l’élaboration du tableau des flux de trésorerie repose sur une méthode
dégradée, qui consiste à assimiler les flux budgétaires aux flux de
trésorerie
71
. Il subsiste cependant un montant résiduel non expliqué de
1,3 Md€ en valeur absolue.
71) Pour qu’ils correspondent à la réalité des encaissements et décaissements, les flux
budgétaires de l’exercice sont corrigés des opérations effectuées au cours des périodes
complémentaires 2007 et 2008 (respectivement en moins et en plus) et les principales
opérations budgétaires qui ne se traduisent pas par des mouvements de trésorerie sont
retraitées. Il s’agit en particulier des opérations liées à l’abondement du compte de
commerce
Gestion de la dette et de la trésorerie de l’Etat
(44,4 Md€), de la charge
d’indexation des titres négociables à moyen et long terme (4,6 Md€), des loyers
budgétaires (0,7 Md€) et des contributions sociales supportées par le budget général
au profit du CAS
Pensions
(40,2 Md€), qui ne constituent pas des flux de trésorerie.
68
COUR DES COMPTES
Tableau 16: Le tableau des flux de trésorerie
En Md€
2007
2008
Flux de trésorerie liés à l’activité
-25,2
-39,2
Encaissements
455,3
458,6
Décaissements
-480,5
-497,8
Flux de trésorerie liés aux opérations d’investissement
-7,6
-13,2
Acquisitions d’immobilisations
-25,4
-25,1
Cessions d’immobilisations
17,8
11,9
Flux de trésorerie liés aux opérations de financement
38,3
79,3
Emissions d’emprunts
(dont solde des bons du Trésor à taux fixe)
118,5
191,8
Remboursements des emprunts
(hors bons du Trésor à taux fixe)
-79,7
-112,9
Flux liés aux instruments financiers à terme
-0,5
0,4
Flux de trésorerie nets non ventilés
0,4
-1,3
Variation de trésorerie
5,9
25,6
Trésorerie en début de période
-52,8
-46,6
(a)
Trésorerie en fin de période
-46,9
(a)
-21,0
Source : Compte général de l’Etat pour 2008 (a) retraitement à l’ouverture d’un
montant global net de 0,3 Md€
Les flux de trésorerie nets liés à l’activité (-39,2 Md€) traduisent la
difficulté de l’Etat à couvrir ses dépenses d’exploitation par ses recettes.
De même, les flux dégagés par les cessions d’actifs immobiliers et de
participations financières ne compensent pas les investissements (solde
net de -13,2 Md€). L’augmentation du besoin de financement de l’Etat en
2008, mais aussi la nécessité de préfinancer les plans de relance et de
soutien et les conditions de marché peu favorables pour procéder à des
opérations de rachat de titres ont conduit l’Etat à augmenter ses
ressources de financement (solde net de 79,3 Md€ contre 38,3 Md€ en
2007, soit une hausse de 41 Md€ par rapport à 2007)
72
.
La variation de trésorerie entre le début et la fin de période fait
ressortir une amélioration de 25,6 Md€.
72
)
Le financement à moyen et long terme, net des rachats de titres négociables, a été
privilégié en 2008 (128 Md€ levés contre 97,5 Md€ en 2007. Les bons du Trésor à
taux fixe faisant l’objet d’une demande soutenue et de taux historiquement bas, leur
encours a été fortement accru (+60 Md€).
LE RESULTAT EN COMPTABILITE GENERALE
69
Les flux retracés dans le tableau de financement en exécution et le
tableau des flux de trésorerie recouvrent les mêmes opérations. Toutefois,
les périmètres différents entre les lignes de ces deux tableaux font
obstacle à toute comparaison directe et nécessitent un retraitement. Bien
qu'en partie réalisée, l’articulation entre le tableau des flux de trésorerie et
le tableau de financement en exécution demeure incomplète et des écarts
inexpliqués subsistent, alors que le Parlement doit arrêter dans la loi de
règlement le montant définitif des ressources et charges de trésorerie
présenté dans le tableau de financement.
III
-
Des données discordantes sur
les engagements futurs
La comptabilité générale retrace les obligations de l’Etat en
fonction de leur degré de certitude, depuis les dettes financières et non
financières exigibles jusqu’aux engagements hors bilan, en passant par les
provisions pour risques et charges (probabilité élevée de sortie de
ressources). Les dettes non financières (que l’Etat doit régler sans délai)
pèseront sur l’exécution de la loi de finances de l’année suivante. De
même, une part importante des provisions pour risques et charges risque
de se transformer en dépenses budgétaires
73
.
En comptabilité budgétaire, les engagements de l’Etat envers des
tiers (entités ayant une personnalité juridique différente de celle de l’Etat)
se traduisent par une consommation d’autorisations d'engagement. En
2008, elle s’est élevée à 514,2 Md€
74
pour le budget général et les
comptes spéciaux. La comptabilité budgétaire permet aussi d’évaluer le
niveau des « restes à payer » pour les années ultérieures figurant dans les
RAP
75
. Le tableau sur les « engagements budgétaires » porté en annexe au
CGE retrace des obligations de l'Etat (« consommations d'autorisations
d'engagement ») qui ne sont pas couvertes par des crédits de paiement au
31 décembre de l'exercice et qui répondent à la définition de passifs
éventuels au sens de la norme comptable de l’Etat n° 13.
73) Fin 2008, les dettes non financières et les charges à payer relatives à la dépense
s’élèvent à 18 Md€ et les provisions pour charges relatives à la dépense à 55,4 Md€
(cf. annexe VII).
74) Cf. projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2008.
75) Solde des engagements non couverts par des CP au 31 décembre de l’année.
70
COUR DES COMPTES
Au 31 décembre 2008, les « restes à payer » présentés dans les RAP
s’élevaient à 80,548 Md€, alors que 78,366 Md€ seulement ont été pris en
compte dans le tableau du compte général de l’Etat. L’écart net s’élève à
2,182 Md€
76
. Il provient de deux sources : la principale concerne les
retraits d’engagement, les données du compte général de l’Etat étant
présentées pour un montant net des retraits ; l’autre source des écarts
résulte des discordances entre le montant des engagements sur années
antérieures non couverts par des paiements (saisi manuellement par les
ministères dans les RAP) et celui qui apparaît dans les systèmes
d’information.
La direction du budget s’est engagée à fiabiliser les « restes à
payer » et à conduire un travail de mise en cohérence des documents
annexés au projet de loi de règlement des comptes et au rapport de gestion
pour les exercices ultérieurs.
IV
-
Eléments d’analyse financière
La nouvelle comptabilité d’exercice a vocation à éclairer la situation
financière de l’Etat et son évolution sur plusieurs années, et à permettre des
comparaisons avec les autres Etats dont les comptes sont soumis à
certification annuelle par une institution supérieure de contrôle.
A - Des ratios encore limités
Selon la Cour, le choix des ratios d’analyse financière doit répondre
à trois critères principaux : l’utilisation d’agrégats simples à mesurer et
aisément compréhensibles ; le caractère permanent des données utilisées,
pour permettre une analyse dans la durée ; enfin, le souci d’apporter une
information financière nouvelle par rapport à celle issue de la comptabilité
nationale et de la comptabilité budgétaire.
La qualité des comptes conditionne la pertinence des ratios
financiers et l’appréciation qu’on peut en tirer sur l’évolution de la
situation financière de l’Etat. Par exemple, l’analyse de l’effort
d’investissement en immobilisations corporelles et incorporelles, rapporté
à la valeur de ces actifs, est limitée (4,7 % en 2008 contre 5,0 % en 2007)
77
.
Une partie de la dette a pour contrepartie des actifs qu’elle sert à financer.
Elle ne sera accrue à terme que si la rentabilité des actifs est inférieure au
coût des emprunts nécessaires pour les acquérir. Cette analyse ne sera
pertinente qu’au terme de la fiabilisation des états financiers.
76) Cf. annexe VIII.
77) La Cour a formulé des réserves sur les actifs dans son acte de certification.
LE RESULTAT EN COMPTABILITE GENERALE
71
Les projections d’après les ratios 2008, qui sont fondés sur les
résultats de l’année précédente, c’est-à-dire, pour une large part, avant la
crise, sont délicates à faire. Rapporté au taux moyen auquel l’Etat
emprunte, qui s’établit à 3,8 % en 2008, le taux de rendement du
portefeuille des participations de l’Etat (5,6 % en 2008) apparaît
favorable, mais le fort ralentissement de l’activité inversera sans doute ce
constat. Les charges d’intérêts mobilisent une part importante des
ressources publiques, puisqu’elles représentent près de 15 % de
l’ensemble des produits fiscaux et environ les trois quarts de l’impôt sur
le revenu
78
; les moins-values de recettes attendues en 2009 devraient
conforter la progression de ce ratio.
De plus, ce n’est qu’à partir de l’exercice 2009 que l’Etat devra
établir pour les années antérieures des comptes
proforma,
corrigeant les
effets de périmètre. C’est donc seulement à ce moment que les
comparaisons pluriannuelles deviendront plus significatives.
B - L’utilité de ratios complémentaires
Les indicateurs actuellement suivis par l’administration dans le
rapport de présentation joint au compte général de l’Etat pourraient être
complétés de ratios nouveaux : montant des impôts sur le revenu rapporté
au nombre de foyers imposables, charges d’intérêts de la dette financière
négociable sur la dette négociable, délai d’encaissement de créances de
l’Etat et délai de règlement des fournisseurs et assimilés.
En outre, en complément des données tirées de la comptabilité
générale, le recours à des ratios qui n’en sont pas directement issus
complèterait utilement l’information du Parlement. Pourraient ainsi être
présentées les données de l’agence France Trésor sur la détention de la
dette française par des non-résidents (65 % en 2008 contre 60 % en 2007)
ou la durée de vie moyenne de la dette négociable (6 ans et 292 jours en
2008, 7 ans et 51 jours en 2007), qui a un impact sur l’ampleur des
émissions annuelles à réaliser dans l’avenir pour refinancer la dette.
Le tableau porté en annexe IX présente, pour les exercices 2006 à
2008, les ratios établis par l’administration ainsi que ceux que la Cour
propose d’y adjoindre.
78) Deux indicateurs nouveaux sont proposés par la Cour : charges d’intérêts sur
produits fiscaux et charges d’intérêts sur le produit de l’impôt sur le revenu (cf.
infra
).
72
COUR DES COMPTES
Complémentaire de la comptabilité des dépenses et des recettes
budgétaires, la comptabilité générale permet de saisir l’ensemble des
événements qui affectent la gestion de l’Etat. Elle reflète ainsi la position
de celui-ci vis-à-vis de tiers (ses dettes, par exemple), l’état de son
patrimoine
(ses
immobilisations,
leur
amortissement
et
leur
dépréciation), l’évolution de ses stocks, la couverture de risques identifiés
par des provisions, le rattachement des opérations à l’exercice au cours
duquel elles sont intervenues.
La mise en oeuvre de cette nouvelle comptabilité dans la sphère
publique est un enjeu majeur de la LOLF. Les informations dont elle
permet de disposer doit apporter un éclairage complémentaire sur la
situation et la soutenabilité des finances publiques, notamment sur
l’ampleur des dettes non financières (+2,1 Md€) et des provisions pour
risques et charges (+12,6 Md€), qui constituent les dépenses budgétaires
des années futures. Elles devraient aussi être utilisées comme un outil
d’aide à la décision et d’appui à la gestion, ce qui n’est pas encore le cas.
DEUXIEME PARTIE
L’ANALYSE DE L’EXECUTION
BUDGETAIRE
Outre l’examen des résultats de l’exercice, l’article 58 de la LOLF
prévoit que le rapport de la Cour, conjoint au projet de la loi de
règlement, s’appuie sur une analyse, par mission et par programme, de
l’exécution des crédits.
Les développements ci-après présentent les principaux éléments
d’analyse propres à éclairer ou à expliquer les résultats de l’exécution
budgétaire de 2008.
Le chapitre I expose les problèmes posés par la gestion écoulée au
regard des exigences de régularité et de sincérité énoncées par la LOLF.
Le chapitre II analyse et commente les relations budgétaires entre
l’Etat, d’une part, les collectivités territoriales et l’Union européenne,
d’autre part.
Le chapitre III formule une appréciation sur les caractéristiques de
la gestion du budget de l’Etat après trois années d’application en exercice
plein du nouveau cadre budgétaire et comptable issu de la LOLF, y
compris au regard de la démarche de performance.
Chapitre IV
La régularité de la gestion 2008
Les règles applicables à la préparation, à l’exécution et au contrôle
du budget de l’Etat sont demeurées inchangées au cours de l’exercice
2008, qui a été néanmoins marqué par la publication de deux textes
importants, bien que de niveau juridique très dissemblable : la loi du 23
juillet 2008 a introduit dans la Constitution un nouvel article 47-2, qui
comporte notamment la disposition suivante : «
Les comptes des
administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une
image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur
situation financière
». Par ailleurs, le Gouvernement a élaboré et diffusé,
conformément à la recommandation de la Cour
79
, un référentiel de
comptabilité budgétaire qui précise, à l’intention des administrations de
l’Etat, les modalités d’application des règles précitées.
Les exigences de régularité et de sincérité des opérations
budgétaires sont donc désormais inscrites dans la Constitution, précisées
dans la LOLF et détaillées dans le référentiel précité. Ces textes
déterminent les principes auxquels les gestionnaires, ordonnateurs et
comptables, doivent se référer (annualité, unité, universalité, non
contraction des dépenses et des recettes, spécialité, sincérité).
Sur le fondement de ces règles, il appartient à la Cour, qui, par
ailleurs, certifie la comptabilité générale de l’ensemble des opérations de
l’Etat, d’examiner la régularité et la sincérité des comptes budgétaires et
le caractère fidèle du résultat budgétaire et du tableau de financement.
La gestion 2008 a été marquée, comme les précédentes, par des
anomalies significatives au regard des règles budgétaires en vigueur.
79) Rapport de mai 2008 sur l’exécution budgétaire de 2007, p. 67 et 244.
76
COUR DES COMPTES
I
-
Des problèmes persistants de budgétisation
A - Des sous-évaluations de crédits dès le budget initial
1 -
Les constatations de la Cour à l’automne 2008
Dans son rapport au Parlement sur les décrets d’avance publiés en
2008, la Cour avait relevé le niveau très élevé - et croissant - des
insuffisances de dotation qui affectaient, au vu de l’exécution 2008 en
cours, la loi de finances initiale de cet exercice, constatant qu’elles
affectaient la sincérité de plusieurs dotations
80
. Les besoins de crédits
résultant des obligations juridiques opposables à l’Etat auraient dû donner
lieu à l’ouverture des crédits correspondants dans la LFI, à tout le moins
en autorisations d’engagement.
Parmi ces sous-estimations de crédits, certaines ont rendu
nécessaires des ouvertures complémentaires par décret d’avance, pour un
montant de 1,11 Md€ au moins, notamment pour couvrir les charges
correspondant à la prime de Noël des bénéficiaires du RMI (378,8 M€),
aux opérations militaires extérieures (259,21 M€) et aux dispositifs d’aide
à l’emploi (251,4 M€).
Par ailleurs, la Cour identifiait un certain nombre d’insuffisances
de crédits en gestion 2008 résultant de sous-évaluations en loi de
finances, d’un montant estimé à 5,63 Md€. Etaient notamment concernées
les dépenses au titre du paiement des sommes restant dues aux régimes de
sécurité sociale (4,6 Md€
81
), des versements dus aux personnes
handicapées (289 M€) et des aides personnelles au logement (100 M€).
Au terme de son analyse des insuffisances de crédits manifestes
dans la LFI pour 2008, la Cour constatait qu’une partie d’entre elles
n’avait pas été corrigée lors de la préparation du budget pour 2009, pour
un montant cumulé de 4,64 Md€ en CP.
L’examen des résultats définitifs de la gestion 2008 et de la
budgétisation 2009 conduit à confirmer le constat fait à l’époque.
80) Rapport au Parlement conjoint au projet de loi de finances rectificative -
Mouvements de crédits opérés par voie administrative, décembre 2008, p. 13 et s.
81)
3,0 Md€ au titre des arriérés et 1,6 Md€ au titre de 2008. Le besoin a été réduit
par une ouverture de crédits opérée en LFR de fin d’année.
LA RÉGULARITÉ DE LA GESTION 2008
77
2 -
Les insuffisances de crédits de paiement relevées à la
clôture de l’exercice 2008
a)
Le financement de l’épargne logement
Comme les années précédentes, les crédits ouverts en loi de
finances au titre des dépenses d’épargne logement ont été très insuffisants
au regard des besoins, mais aussi des prévisions disponibles (de 466 M€
en 2008 contre 593 et 332 M€ en 2006
et 2007). Cet état de fait pouvait
être expliqué, en 2006, par l’incertitude qui prévalait alors sur l’effet
qu’aurait la modification, fin 2005, du régime fiscal et social de l’épargne
logement sur le montant des remboursements par l’Etat des primes dues
aux banques lors de la clôture par les ménages de leurs plans d’épargne
logement. Il n’en était plus de même en 2007 et,
a fortiori
, en 2008.
L’insuffisante dotation du programme 145
Epargne
constitue donc
une entorse manifeste au principe de sincérité fixé par l’article 32 de la
LOLF. Mais elle s’est accompagnée de deux autres irrégularités. Tout
d’abord, l’Etat a financé cette dépense budgétaire par des avances de
trésorerie du Crédit foncier de France (715 M€ en 2006, 843 M€ en 2007,
1.083 M€ en 2008)
82
. Cette pratique contrevient en particulier à l’article 6
de la loi organique, en application duquel la loi de finances doit retracer
l’ensemble des dépenses budgétaires de l’Etat.
De surcroît, outre qu’elles affectent le solde budgétaire (cf
. supra
),
les modalités de financement des primes d’épargne logement retenues par
le Gouvernement induisent des reports de charges croissants sur
l’exercice suivant (495 M€ en 2006, 623 M€ en 2007, 953 M€ en 2008).
Ceci contrevient au principe de l’annualité budgétaire fixé par la LOLF.
b)
Les engagements de l’Etat dans le domaine social
Des insuffisances de crédits ont aussi été constatées sur le secteur
« Emploi
»
de la mission
Travail et emploi
, qui ont été aggravées, cette
année, par les effets de la crise, perceptibles dès le printemps 2008, qui se
sont traduits par une forte augmentation du nombre des contrats aidés.
Chaque année, au mois d’octobre, un décret d’avance, et parfois une loi
de finances rectificative, viennent abonder les crédits des programmes
102
Accès et retour à l’emploi
et 103
Accompagnement des mutations
économiques et développement de l’emploi
. Ces majorations des dotations
82) Une partie des avances du CFF a été soldée grâce à l’ouverture de 150 M€ par
décret d’avance. En conséquence, le montant maximum des avances sollicitées en
cours d’année (1.083 M€) a induit un report de charges de 953 M€ (1.083-150).
78
COUR DES COMPTES
en gestion ont porté en 2008 sur 334 M€ en AE et 293 M€ en CP, et les
crédits consommés ont, pour l’ensemble de la mission, excédé de 356 M€
les montants ouverts en loi de finances.
De même, le programme 183
Protection maladie
a été sous-doté
par rapport aux besoins estimés en matière d’aide médicale de l’Etat
(AME). 94,2 M€ (pour une dotation initiale de 413 M€) ont été ouverts
par la loi de finances rectificative pour 2008, pour assurer la dépense
2008, et afin de ne pas alourdir la dette de l’Etat vis-à-vis de l’assurance
maladie à ce titre, estimée à 279 M€ au 31 décembre 2008. Même si
100 M€ d’économies avaient initialement été prévus sur ce programme,
l’insuffisance de crédits pour 2008 est encore estimée à 15 M€.
Sur la mission
Régimes sociaux et de retraite
,
les crédits du
programme 197
Retraite et sécurité sociale des marins
ont été abondés de
37,2 M€ par décret d’avance, dans une situation qui ne répondait qu’en
partie à la condition d’urgence posée par l’article 13 de la LOLF. Pour sa
part, le programme 198
Retraite et sécurité sociale des transports
terrestres
se caractérise par le sous-calibrage des subventions d’équilibre
et l’évaluation fluctuante des recettes de programmes de cessions
d’actifs : pour le seul régime de la CANSSM
83
, ces recettes sont évaluées
à 1 Md€ dans le rapport annexé au projet de loi de programmation
pluriannuelle des finances publiques, sans que cette évaluation favorable
soit suffisamment étayée.
Surtout, les dettes de l’Etat à l’égard des organismes de sécurité
sociale s’établissaient à 5,9 Md€ à l’issue de la période complémentaire
84
,
dont 3,6 Md€ étaient effectivement exigibles en 2008. On peut donc en
inférer que la loi de finances pour 2008 se caractérisait par une
insuffisance de 3,6 Md€ en CP et de 5,9 Md€ en AE, et qu’il n’a pas été
remédié à ces insuffisances dans les deux LFR, même en AE.
c)
Des sous-dotations diverses
Outre les insuffisances répétées relevées au titre de la prime de
Noël des bénéficiaires du RMI (378,8 M€), des versements dus aux
personnes handicapées (289,0 M€) et des opérations militaires extérieures
(259,2 M€), différentes sous-dotations ont pu être identifiées par la Cour.
83) Caisse autonome nationale de la sécurité sociale des mines.
84) La dette nette de l’Etat au 31 décembre 2008 était égale à 7,4 Md€. Des paiements
au titre de 2008 ont été effectués en janvier 2009 pour un montant de 1,51 Md€.
LA RÉGULARITÉ DE LA GESTION 2008
79
Le fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA),
qui a bénéficié de 32,3 M€ ouverts par décret d’avance en 2008 n’avait,
de nouveau, pas été doté en loi de finances initiale, en dépit, notamment,
de la relative stabilité des dépenses et des obligations légales
85
.
Des sous-dotations récurrentes sont aussi observées sur le secteur
« Asile » de la mission
Immigration, asile et intégration
. 36 M€ ont ainsi
été ouverts par décret d’avance pour prendre en charge l’hébergement
d’urgence et l’allocation temporaire d’attente des demandeurs d’asile, en
raison d’une ouverture de crédits en LFI manifestement insuffisante,
compte tenu de l’augmentation du nombre de demandeurs d’asile.
En 2008 comme chaque année depuis 2006, la rémunération des
prestations exécutées par la Banque de France pour le compte de l’Etat
était sous-calibrée de 40 M€, sur un total de 160 M€ à régler par le
programme 305
Politique économique et de l’emploi
. La sous-évaluation
a été reconduite en LFI pour 2009. Elle pourrait même être beaucoup plus
forte cette année, d’après les perspectives budgétaires pluriannuelles.
Au total, et sans que cette estimation ait un caractère exhaustif, les
sous-budgétisations manifestes de LFI pour 2008 identifiées à l’occasion
des travaux du présent rapport, dont certaines seulement ont été corrigées
dans une LFR, ont porté sur plus de 6 Md€, montant à comparer aux
sous-évaluations - elles-mêmes partielles - identifiées par la Cour dans
son rapport sur l’exécution 2007 (7,3 Md€).
3 -
De nouvelles sous-budgétisations en 2009
En dépit de la constatation des insuffisances de crédits faites en
2008 et des observations formulées tant par la Cour que par les
commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat à
l’occasion de la préparation de la première loi de finances rectificative
pour 2008 et de la loi de finances initiale pour 2009, le budget pour 2009
comporte d’ores et déjà, sur plusieurs missions, des écarts importants
entre le montant des crédits ouverts et les besoins avérés.
Compte tenu des reports de charges signalés ci-dessus au titre du
financement de l’épargne logement au 31 décembre 2008, la dotation
votée (1,16 Md€) a été intégralement consommée dès le mois de janvier ;
dès lors, les dépenses au titre de 2009 ne pourront être financées qu’au
prix de l’ouverture de crédits supplémentaires en cours d’année, pour un
montant qui pourrait être de l’ordre de 1 Md€.
85) L’article L 361-5 du code rural dispose que le montant de la subvention de l’Etat
imputée sur le fonds est « au moins égal » au produit des cotisations des exploitants
agricoles.
80
COUR DES COMPTES
Le FNGCA n’est toujours pas doté en LFI pour 2009 ;
l’administration indique seulement qu’il «
pourra l’être d’environ 34 M€
en 2011 grâce aux marges de manoeuvre dégagées par le bilan de santé
de la PAC
.
86
». Cependant, la lettre-plafond en vue de la préparation du
budget de 2010 n’intègre aucune économie à ce titre. Dans son rapport
précité sur les décrets d’avance, la Cour estimait l’insuffisance de
budgétisation à 90 M€ en 2009.
Plusieurs dotations ont été en partie remises à niveau dans la LFI
pour 2009, par exemple celles destinées à la compensation des
exonérations des charges sociales outre-mer (+220 M€), au régime de
retraite de la RATP (+120 M€), à l’aide médicale d’Etat (+80 M€) ou à
l’hébergement d’urgence (+140 M€).
De même, les crédits destinés à la couverture des « surcoûts liés
aux opérations extérieures (OPEX) » du ministère de la
défense
passent
de 460 M€ (crédits de paiement) en LFI pour 2008 à 510 M€ en LFI pour
2009 (l’administration estime qu’ils pourraient atteindre 560 M€ en
2010), mais il demeurerait, néanmoins, une insuffisance.
B - Des reports de charges récurrents
Lorsqu’elles n’ont pas été corrigées par des ouvertures de crédits
supplémentaires par décret d’avance ou dans la loi de finances
rectificative de fin d’année, les insuffisances de crédits constatées en
2008 ont induit des reports de charges sur l’exercice 2009.
Les reports de charges sur l’année suivante constituent une atteinte
au principe d’annualité, dans le cas, notamment, où leur récurrence sur un
programme donné montre qu’ils étaient prévisibles. Selon l’article 15 de
la LOLF, les crédits (AE et CP) peuvent être reportés sur l’année suivante
dans certaines limites, sans pour autant que ce report soit automatique. La
sincérité de la loi de finances peut également être affectée lorsque ces
reports s’accompagnent d’une insuffisance manifeste des crédits ouverts.
Outre ceux relevés ci-dessus au titre du financement des primes
d’épargne logement (953 M€), la Cour a identifié divers reports de
charges importants sur l’exercice 2009, qui ont réduit d’autant le montant
des dépenses de 2008 et, partant, celui du déficit de l’Etat et qui viennent
s’ajouter, en 2009, aux charges propres à cet exercice.
86) Source : PAP 2009. Le « bilan de santé de la PAC » correspond à l’évaluation de
cette politique réalisé à l’occasion de la présidence française de l’Union européenne.
LA RÉGULARITÉ DE LA GESTION 2008
81
1 -
Les dettes à l’égard de la sécurité sociale
Logiquement, dès lors que les sommes dues aux organismes de
sécurité sociale restent en grande partie impayées et qu’elles n’ont pas fait
l’objet d’ouvertures de crédits d’un niveau suffisant dans les deux LFR
pour 2008, elles constituent une part importante des reports de charges
sur 2009. En effet, malgré l’opération exceptionnelle d’apurement partiel
des dettes de l’Etat envers ces organismes mise en oeuvre en 2007 (à
hauteur de 5,1 Md€
87
), les passifs inscrits à ce titre au bilan de l’Etat au
31 décembre 2008 atteignent 7,4 Md€, contre 6,0 Md€ à fin 2007. Selon
l’administration, les nouvelles insuffisances budgétaires au titre de
l’exercice 2008 s’atteignent à 1,4 Md€ et les sommes exigibles à ce titre
au terme de la période complémentaire à 3,6 Md€.
Parmi les dettes envers la sécurité sociale inscrites au bilan de
l’Etat, celles relevant de la mission
Travail et emploi
sont estimées entre
1,40 et 1,78 Md€. Outre la dette relative aux allègements généraux de
cotisations
sociales
antérieurs
à
2006
(405,35 M€),
ce
montant
correspond à des régularisations au titre de la compensation des
exonérations ciblées principalement en faveur de l’ACOSS (832 M€),
l’ARRCO (309 M€), la CCMSA (51 M€) et l’Unédic (12,9 M€).
L’augmentation des dettes sociales en 2008 porte essentiellement sur des
dispositifs de la mission précitée (+543 M€), notamment au titre des
contrats
de
professionnalisation
(+161
M€)
et
des
contrats
d’apprentissage (+205 M€).
2 -
Les autres reports de charges
La mission
Défense
a débuté la gestion 2008 avec un report de
charges de 2,33 Md€
88
(2,53 Md€ fin 2007). A l’entrée de la loi de
programmation militaire 2003-2008 qui vient de s’achever, plus de
0,8 Md€ de crédits avaient été reportés
89
. Le prochain exercice de
programmation est engagé avec un montant de reports de crédits encore
supérieur (1,3 Md€). La Cour s’est déjà prononcée contre ces reports
systématiques d’un important volume de crédits et de charges. Surtout,
elle relève qu’une part très importante (1,95 Md€) des « reports de
charges » précités à la fin de l’exercice 2008 correspondait à des dettes
exigibles, qui auraient dû être payées en 2008. Il s’agit donc d’impayés.
87) Rapport de mai 2008 sur l’exécution budgétaire de 2007, p. 9 et s.
88) Au sens de la comptabilité générale, c'est-à-dire au titre des factures d’ores-et-déjà
parvenues, mais aussi des dettes non encore exigibles.
89) L’article 15 de la LOLF prévoit la possibilité de reporter sur l’exercice suivant,
dans certaines limites, des crédits non utilisés à l’issue de l’exercice en cours.
82
COUR DES COMPTES
La mission
Ville et logement
a aussi fait l’objet de 130 M€ de
reports de crédits de paiement de 2008 sur 2009, en raison de
l’insuffisance des CP par rapport aux AE ouvertes au titre des
subventions aux organismes de logement social. Dans le même temps, un
total de 112 M€ de dettes exigibles (demandes de paiement présentées
mais non réglées) subsistait sur ces opérations à la fin de l’exercice. De
plus, les reports de charges pour le financement des aides personnelles au
logement (liés au sous-calibrage des dotations initiales) se retrouvent en
2008, ce qui constitue une atteinte récurrente au principe de correcte
évaluation des crédits énoncé par l’article 32 de la LOLF.
L’écart très important entre budgétisation et besoins réels au titre
de dispositifs fonctionnant à « guichet ouvert », telles les aides
personnelles au logement, et la récurrence de cet écart constituent des
entorses
au
principe
de
sincérité
budgétaire.
Le
montant
des
régularisations financières sur les prestations 2007, effectuées en 2008 sur
le FNAL, s’est élevé à 107,39 M€, dont 27,49 M€ pour la part ALS et
79,91 M€ pour la part APL. Ce report de charges de 2007 sur 2008 a
seulement été réduit
90
par l’opération précitée d’apurement mise en oeuvre
en 2007 et analysée par la Cour dans son précédent rapport.
Même si c’est pour des montants moindres qu’en 2007 (203,8 M€
en AE et 481,7 M€ en CP), le ministère de l’
agriculture
évalue à
165,8 M€ en AE et à 322,8 M€ en CP le montant des charges exigibles en
2008 et reportés sur l’exercice suivant faute de crédits suffisants.
91
Au total, et sans que cette estimation revête un caractère exhaustif,
les principaux reports de charges exigibles en CP listés ci-dessus à fin
2008 représentent à eux seuls 6,9 Md€, y compris la dette exigible à
l’égard de la sécurité sociale (3,6 Md€). Cet état de fait contrevient au
principe d’annualité budgétaire et à l’exigence d’une programmation
budgétaire prenant en compte la réalité des besoins prévisibles (art. 32 de
la LOLF).
90) 199,7 M€ avaient été remboursés au titre des régularisations sur l’ALS de 2006.
91) Cette estimation n’intègre pas les insuffisances également constatées au titre des
compensations de cotisations sociales, qui sont comprises dans les reports de charges
comptabilisées ci-dessus sur la mission
Travail et emploi
.
LA RÉGULARITÉ DE LA GESTION 2008
83
II
-
Les autres entorses au droit budgétaire
A - Des compensations de dépenses et de recettes
Pour la deuxième année consécutive
92
, le dividende dû par l’agence
française de développement (AFD) à l’Etat n’a pas été versé mais utilisé
par cet organisme pour faire face à des dépenses effectuées pour le
compte de celui-ci. Cette compensation a porté, en 2008, sur 288,5 M€
pour le seul dividende, et sur 369 M€ si on y ajoute d’autres ressources,
qualifiées d’« additionnelles » par l’administration, qui proviennent de
remboursements liés à des appels en garantie et dont l’utilisation est
décidée par simple arbitrage interministériel.
Cette
compensation
contrevient
aux
principes
d’unité
et
d’universalité budgétaires, en vertu desquels toutes les dépenses et toutes
les recettes de l’Etat doivent être individualisées dans le budget, et au
principe de non contraction des dépenses et des recettes qui est leur
corollaire. Cette pratique devrait prendre fin, la LFI pour 2009 (art. 143)
prévoyant le versement au budget général du dividende de l’AFD.
Une autre compensation de recettes et de dépenses a été opérée : le
produit de la taxe sur les véhicules de société (art. 1010 du code général
des impôts) a été affecté, à hauteur de 753 M€ (cf.
supra
), en application
de la LFR du 30 décembre 2008, à divers organismes sociaux «
au titre
du financement des sommes restant dues par l’Etat aux régimes
obligatoires de base de sécurité sociale
» (396 M€ pour le régime social
des indépendants et 375 M€ au titre des exonérations de charges de
l’outre-mer). Ces montants, destinés à éteindre une partie de la dette de
l’Etat, n’ont pas été retracés en dépenses (alors que 215 M€ étaient
ouverts, par ailleurs, pour apurer la dette de l’Etat envers l’ACOSS) ; il
s’agit, là encore, d’une entorse aux principes précités.
B - Des imputations de dotations inappropriées
Des irrégularités ont été constatées à ce titre au regard de deux
principes budgétaires : la spécialité des crédits et le rattachement à
l’exercice (lié au principe d’annualité). Elles concernent les dépenses et
les recettes de l’Etat et certaines se rapportent aux conditions d’utilisation
des comptes d’affectation spéciale (CAS).
92) La Cour l’avait déjà relevé dans son rapport précité de mai 2008.
84
COUR DES COMPTES
1 -
Des imputations de dépenses et de recettes inadéquates
Des transferts de crédits ont eu lieu, de nouveau, de la mission
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales
vers la mission
Politique des
territoires
, pour le financement de la politique de soutien aux pôles
d’excellence rurale
via
le fonds national pour l’aménagement et le
développement du territoire (9,9 M€ en CP en 2008).
La Cour relève aussi l’irrégularité de la comptabilisation des loyers
budgétaires au nombre des dépenses de l’Etat (cf.
supra
). En l’absence de
décaissement, fait générateur unique de la comptabilisation des dépenses,
et compte tenu du fait que ces mouvements sont effectués entre des
entités appartenant à la même personne morale (l’Etat), le traitement
comptable actuel des loyers budgétaires est inadapté et il altère la
présentation des comptes de l’Etat. Il est dès lors contraire à la LOLF.
Enfin, en application de l’article 18 de la LOLF, les dotations
destinées à l’Aviation civile sont partagées entre le budget général, pour
les activités régaliennes, et le budget annexe
Contrôle et exploitation
aériens
, pour les activités de prestations de service donnant lieu au
paiement de redevances. La LFI pour 2009 ignore ce partage en
réintégrant dans le budget annexe une partie des activités régaliennes de
la direction générale de l’aviation civile (prescription de normes
techniques, négociation des droits de trafic, ingénierie aéroportuaire…) et
en augmentant à due concurrence la part de la taxe d’aviation qui lui est
affectée. Cette évolution illustre l’inadéquation du régime des budgets
annexes pour l’Aviation civile.
Plusieurs imputations de recettes sont inadéquates. Tel est le cas
des frais d’assiette et de recouvrement des impôts pour le compte des
collectivités territoriales (4,12 Md€ en 2008). Le Conseil constitutionnel,
appelé à se prononcer sur la loi de finances pour 1996, a considéré ce
prélèvement comme un impôt
93
, et la Cour a déjà signalé que les frais
d'assiette et de recouvrement des impôts locaux ne sont pas une
redevance pour service rendu
94
, car ils ne réunissent aucune des deux
conditions nécessaires : ils ne sont pas payés par les collectivités
bénéficiaires du service rendu
95
, mais par les contribuables, et le montant
93) Décision du 28 décembre 1995 (budget 1996) : l'augmentation des frais
pérennisés en 1996 «
constitue une recette du budget qui concourt aux conditions
générales de l'équilibre budgétaire, sans que soit méconnu le principe de nécessité de
l’impôt ».
94)
Rapports sur l'exécution des lois de finances pour 1998
(p. 53) et 1999 (p. 56).
95) A la différence, par exemple, du prélèvement pour frais de gestion, qui s'impute
sur le produit qui devrait revenir aux Communautés européennes.
LA RÉGULARITÉ DE LA GESTION 2008
85
n'est pas corrélé au coût du service
96
. La nouvelle nomenclature des
recettes fiscales n'a pas tenu compte de la nature de cet impôt.
2 -
L’utilisation inappropriée des comptes d’affectation
spéciale
Aux termes de l’article 21 de la LOLF, les comptes d'affectation
spéciale (CAS) retracent des opérations budgétaires financées au moyen
de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les
dépenses concernées. Sauf dérogation expresse prévue par une loi de
finances, aucun versement au profit du budget général, d’un budget
annexe ou d’un compte spécial ne peut être effectué à partir d’un CAS. A
l’exception des comptes retraçant les opérations de nature patrimoniale
liées à la gestion des participations financières de l’Etat et celles relatives
aux pensions et avantages accessoires, les recettes d’un CAS ne peuvent
être complétées par des versements du budget général au-delà de 10 %
des crédits initiaux de chaque compte.
Le mécanisme du compte d’affectation spéciale introduit ainsi une
dérogation au principe de l’universalité budgétaire et à son corollaire, la
règle de non-affectation des recettes. Etablissant un lien de nature entre
les recettes et les dépenses, il exige un strict respect de l’éligibilité de ces
dernières et établit une règle d’étanchéité entre les opérations du budget
général et celles des CAS. Ces derniers ont représenté 58,3 Md€ en LFI
pour 2008 (dont 47,9 Md€ pour le CAS
Pensions
).
L’examen de la gestion de ces comptes en 2008 a mis en évidence
des pratiques critiquables au regard des dispositions de l’article 21 précité
qui ouvrent la voie à une débudgétisation d’opérations devant être
retracées au sein du budget général.
Si le versement à France Télévisions d’une dotation en capital de
150 M€ opéré en 2008 à partir du CAS
Participations financières de
l’Etat
(PFE) est anormal
97
sans pouvoir être qualifié d’irrégulier,
l’imputation sur des CAS de dépenses relevant du budget général
constituerait une irrégularité manifeste au regard de la LOLF.
Ainsi le financement du « plan Campus », dont les modalités ne
sont pas encore arrêtées, ne saurait être assuré sur le CAS PFE, le
paiement de loyers de contrats de partenariat public privé n’entrant pas
96) Les frais prélevés sont près de trois fois supérieurs au coût du service (
Rapport
public annuel
de la Cour, janvier 2009, p. 40).
97) La compensation d’une perte de chiffres d’affaires (au titre des recettes
publicitaires) s’analysant comme une opération de gestion courante et non comme un
acte de nature patrimoniale, elle relève du budget général et non du compte spécial.
86
COUR DES COMPTES
dans le champ des dépenses imputables sur ce compte. Des opérations
inéligibles au regard des dispositions en vigueur ont été relevées en 2008
pour le CAS
Gestion du patrimoine immobilier de l’Etat
(notamment des
dépenses d’entretien).
Comme pour les dépenses, certaines recettes sont imputées sur des
CAS alors qu’elles sont étrangères à leur objet. Ainsi, les opérations de
l’exercice 2008 du CAS PFE précité font apparaître en recettes des
intérêts sur avances d’actionnaire qui ne peuvent être assimilés à aucune
des catégories de recettes imputables sur le CAS. De même, le ministre
du budget, des comptes publics et de la fonction publique a autorisé en
2008 l’imputation, en 2009, en recettes du CAS
Gestion du patrimoine
immobilier de l’Etat
, du versement d’une soulte de 215 M€ prévue dans
le cadre d’un contrat de bail concernant le parc de logements domaniaux
occupé par le personnel de la
Défense
. Même si l’administration la
justifie par un souci d’efficacité, l’imputation de cette recette, qui ne
correspond pas à un produit de cession, est irrégulière.
L’exécution 2008 a été marquée par plusieurs irrégularités au regard
des dispositions de la LOLF et des principes budgétaires en vigueur.
Comme les années précédentes, la loi de finances initiale a comporté
des insuffisances manifestes de crédits, dont certaines (notamment au titre
des dettes sociales de l’Etat) sont récurrentes. Celles qui ont été identifiées
par la Cour portent sur un montant supérieur à 6 Md€. Plusieurs n’ont pas
été corrigées dans la loi de finances pour 2009 (financement des primes
d’épargne logement et dettes envers la sécurité sociale, par exemple).
Par ailleurs, ces insuffisances et les modalités de la gestion 2008 ont
conduit à des reports de charges cumulés importants sur l’exercice 2009,
d’un montant proche de 7 Md€, pour les seules dotations au titre desquelles
la Cour a constaté des entorses majeures au principe d’annualité des crédits.
Ces anomalies s’ajoutent à d’autres entorses, par exemple des
compensations indues des recettes et des dépenses ou des imputations
budgétaires inappropriées. Elles n’affectent pas l’exactitude des comptes,
puisque ceux-ci retracent la réalité des opérations de recettes et de dépenses
effectuées dans l’année, mais elles conduisent à afficher un niveau de déficit
inférieur à ce qu’il aurait dû être.
Chapitre V
L’impact sur le budget de l’Etat des
relations avec les collectivités
territoriales et avec l’Union européenne
I
-
Les concours de l’Etat aux collectivités
territoriales
A - L’augmentation des concours aux collectivités territoriales
a été inférieure à la progression globale des dépenses de l’Etat
En 2008, le total des concours financiers
98
de l’Etat aux
collectivités territoriales s’est élevé à 93,98 Md€.
Plusieurs évolutions ont été particulièrement significatives :
- les prélèvements sur recettes (51,18 Md€) ont été exécutés en 2008
conformément aux prévisions de LFI (51,14 Md€). Ils ont augmenté de
3,2 %, du fait notamment du FCTVA (5,55 Md€ contre 5,05 Md€ en
2007, soit +9,7 %) et de la transformation en prélèvement sur recettes de
la dotation d’équipement des collèges et de la dotation régionale
d’équipement scolaire, imputées jusqu’en 2007 sur la mission
Relations
avec les collectivités territoriales
;
- du fait de cette transformation, les crédits de cette mission diminuent
fortement (à périmètre constant, les dépenses auraient progressé de 2 %) ;
98) Au sens donné par l’annexe « Jaune » au projet de loi de finances « Effort
financier de l’Etat en faveur des collectivités territoriales ».
88
COUR DES COMPTES
- les dotations et subventions imputées sur d’autres programmes ont
diminué de 46 %, tout en demeurant, comme pour 2007, nettement
supérieures aux prévisions faites dans le « jaune » annexé au PLF 2008
(1,63 Md€) ;
- la croissance continue des compensations d’exonérations et de
dégrèvements s’est accélérée en 2008 (+20 %), conséquence de
l’élargissement des bases dégrevées et des allégements fiscaux. Cette
évolution est à rapprocher de celle de la part de la fiscalité locale prise en
charge par l’Etat, de 22,9 % en 2004 à 25,9 % en 2008
99
;
- la fiscalité transférée atteint 20,2 Md€, en baisse d’un tiers depuis 2005.
La moitié résulte de l’application des lois dites de « l’acte II » de la
décentralisation. Les autres transferts (loi du 7 janvier 1983 ; quotes-parts
de la taxe sur les conventions spéciales d’assurance (TSCA) finançant les
services départementaux d’incendie et de secours depuis la LFI 2005) ont
également augmenté (+80 % entre les LFI 2003 et 2008).
Tableau 17 : Les concours de l’Etat aux collectivités territoriales
En Md€
2005
2006
2007
2008
(a)
2008/2007
Prélèvements sur recettes de l’Etat
46,36
48,20
49,60
51,18
3,2 %
Dépenses du budget général
20,30
21,83
22,79
22,60
-0,9 %
dont mission Relations avec les
collectivités territoriales
3,13
3,27
3,29
2,38
-27,7 %
dont DGD formation professionnelle
2,05
1,81
1,68
1,68
0,0 %
dont dotations et subventions imputées
sur d’autres programmes
3,36
4,00
4,33
2,32
-46,4 %
dont compensations d’exonérations et
de dégrèvements
(b)
11,73
12,74
13,49
16,21
20,2 %
Dépenses de comptes spéciaux
0,04
0,00
0,00
0,00
-
Total des opérations budgétaires (A)
66,67
70,03
72,40
73,77
1,9 %
Fiscalité transférée aux régions et aux
départements (B)
(c)
15,11
16,45
19,13
20,20
5,6 %
Total général (A) + (B)
81,77
86,48
91,52
93,97
2,7 %
(a) résultat comptable de l’exécution budgétaire, sauf pour la fiscalité transférée
(source : direction du budget) ; (b) dotation globale de décentralisation ;(c) dépenses
imputées sur le programme 201 ; (d) transferts au titre des lois du 7 janvier 1983
(décentralisation ; taxe sur les cartes grises et droits de mutation à titre onéreux), du
18 décembre 2003 (RMI ; quote-part de TIPP) et de quotes-parts de TIPP et de taxes
sur les conventions spéciales d’assurance (TSCA)
99) Source : annexe « Jaune » du PLF pour 2009.
RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
ET AVEC L’UNION EUROPÉENNE
89
Au
total,
malgré
la
forte
évolution
des
deux
dernières
composantes, l’augmentation des concours de l’Etat aux collectivités
territoriales de 2,7 % de 2007 à 2008 (contre 5,8 % en moyenne de 2005 à
2007) aura été inférieure à la progression globale des dépenses de
l’Etat
100
.
B – Le périmètre de l’enveloppe normée a été étendu
La norme d’évolution de certains concours, instaurée en 1996, a
été resserrée par la LFI pour 2008 et la loi de programmation
pluriannuelle des finances publiques 2009-2012
101
.
A partir de 1999, la majeure partie des dotations avait été régie par
des contrats « de croissance et de stabilité » puis « de stabilité » (en 2008)
distinguant les dotations dites « sous enveloppe », car indexées sur un
taux d’évolution déterminé par la loi, de ceux dits « hors enveloppe ».
En 2008, le périmètre « sous enveloppe » comprenait :
-
des dotations de fonctionnement
, qui évoluaient comme la
dotation globale de fonctionnement (DGF, qui était indexée sur l’inflation
prévisionnelle majorée de la moitié du taux de croissance du PIB de
l’année précédente) ;
-
des dotations d’équipement
, indexées sur le taux de formation
brute
de
capital
fixe
(FBCF),
c’est-à-dire
l’investissement
des
administrations publiques ;
-
diverses dotations
(compensation de la taxe professionnelle et
exonérations d’impôts locaux) qui servent de variables d’ajustement.
En application de la LFI pour 2008 (art. 36), l’évolution de
l’ensemble de ces concours a été ramenée en 2008 à celle de l’inflation
prévue.
Jusqu’en 2008, les autres concours, dits « hors enveloppe »,
n’étaient pas soumis à une norme d’évolution de la dépense, notamment
le FCTVA dont le montant très variable résulte des dépenses
d’investissement des collectivités, les « réserves » parlementaire et
ministérielle,
fixées
selon
des
considérations
d’opportunité,
les
remboursements et dégrèvements, liés à l’évolution des assiettes fiscales
et aux taux d’imposition votés par les collectivités, et la fiscalité
transférée, variable selon le rendement des impôts concernés.
100) Celles incluses dans la norme de l’Etat ont augmenté de +2,8 %.
101
)
Le tableau en annexe X reprend l’évolution des concours de 2005 à 2008 dans le
cadre de la norme applicable à compter de 2009.
90
COUR DES COMPTES
La LFI pour 2009 et la loi de programmation pluriannuelle des
finances publiques du 9 février 2009 (art. 7) ont étendu le périmètre des
concours soumis à une norme d’évolution. La totalité des prélèvements
sur recettes, la DGD formation professionnelle et les dépenses relevant de
la mission
Relations avec les collectivités territoriales
sont régis de 2009
à 2012, par une norme d’évolution égale, chaque année et à périmètre
constant, à celle de l’indice prévisionnel des prix à la consommation Pour
2009, elle est, par exception, supérieure de 0,5 % à cet indice (afin que la
révision de l’hypothèse d’inflation intervenue entre le dépôt et le vote de
la LFI – de 2 à 1,5 % - ne pénalise pas les collectivités) : dans la LFI pour
2009, elle est de 2 %. La norme a été portée à 6,7 % du fait de la LFR du
4 février 2009, qui a majoré de 2,5 Md€ le FCTVA au titre du plan de
relance.
102
Demeurent exclus de l’enveloppe normée les dégrèvements, la
fiscalité transférée et les subventions imputées sur divers programmes
autres ceux de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
103
.
Cette extension du périmètre de l’enveloppe normée soulève des
difficultés, notamment concernant le FCTVA : à règles inchangées,
celui-ci échappe à toute maîtrise par l’Etat ; pour que la norme soit
respectée en exécution, la prévision doit donc être très rigoureuse. Par
ailleurs, le FCTVA a été une dépense particulièrement dynamique ces
dernières années (+33,22 % de 2005 à 2008, pour une progression
annuelle moyenne de 10 %) : si cette dynamique se confirmait, certaines
dotations ou compensations devraient être réduites à due concurrence
pour respecter la norme d’évolution globale.
C – L’information a été notablement améliorée dans la
présentation retenue dans l’annexe « jaune » au PLF pour 2009
L’analyse pluriannuelle s’est développée et repose désormais,
outre la mention des montants de LFI, sur des données comptables.
102
)
En contrepartie de cette garantie d’évolution, les articles 43 et 44 de la LFI pour
2009 ont maintenu en euros courants la plupart des dotations auparavant indexées sur
la DGF (DGD, dotation spéciale instituteur, compensation de la suppression de la part
salariale
au titre des
fonds départementaux de compensation de la taxe
professionnelle, fonds « catastrophes naturelles »), à l’exception de la dotation élu
local, ainsi que celles qui évoluaient par référence à la formation brute de capital fixe
(DGE et DDR).
103) Ces programmes abritant les autres « dotations et subventions » relèvent de la
norme d’évolution de la dépense de droit commun du budget général.
RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
ET AVEC L’UNION EUROPÉENNE
91
Une étude des résultats de la péréquation, une présentation des
crédits des contrats Etat-Régions et du compte d’avances sur le montant
des impositions (mission
Avances aux collectivités territoriales
)
contribuent également à enrichir la présentation de ces flux financiers.
La ventilation des concours par catégorie de collectivités
bénéficiaires, introduite pour les dégrèvements et compensations
d’exonérations, gagnerait à être étendue à certains prélèvements sur
recettes (DGF, DCTP, FCTVA, notamment).
II
-
Les relations Etat / Union européenne (UE)
L’année 2008 aura été la dernière au cours de laquelle les
caractéristiques des diverses ressources propres attribuées au budget
communautaire
104
auront été définies par la décision relative aux
ressources propres (DRP) du 29 septembre 2000
105
. Cette décision a été
remplacée par une nouvelle DRP, du 7 juin 2007, qui s’applique,
rétroactivement, à compter du début de l’exercice communautaire 2007
106
.
Il y aura donc, en 2009, des ajustements à opérer, sur la base d’un budget
rectificatif, au titre des exercices 2007 et 2008.
Les opérations de l’exercice appellent les remarques ci-après
107
.
a) A la différence de la pratique constatée en 2007, les cotisations
sucre recouvrées par l’ONIGC
108
(306 M€) ont fait l’objet, en 2008, d’une
budgétisation en recettes compensée par une imputation d’égal montant
sur le prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes.
Cette évolution est justifiée par un souci de cohérence avec les données
soumises au Parlement lors de l’adoption de la LFI pour 2008.
Néanmoins, ces ressources n’appartiennent pas à l’Etat et le traitement
104) Ces ressources comprennent des ressources, dites « traditionnelles », recouvrées
sur des redevables identifiés (ressources douanières et cotisations prévues dans le
cadre de l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre) et, pour le
solde, des ressources calculées (ressources TVA et PNB/RNB). La ressource
PNB/RNB a pris, au fil des DRP successives, en raison de ses avantages comparatifs,
une importance croissante, et depuis 2003 très majoritaire (autour des deux tiers),
dans le financement du budget communautaire.
105) Cf. le rapport de la Cour sur l’exécution budgétaire de 2005, mai 2006, p. 309.
106) Cette volonté de rétroactivité, convenue dès le conseil européen du 15 décembre
2005, vise à concilier le souci de faire jouer le plus vite possible les nouvelles règles
de financement, en raison de leurs mérites sur le plan de la répartition des charges au
sein de l’UE, avec les contraintes de délais liées à l’obligation de tenir compte des
règles constitutionnelles particulières des vingt sept Etats membres de l’Union.
107) Cf. tableaux en annexe X.
108) Office national interprofessionnel des grandes cultures.
92
COUR DES COMPTES
qui leur avait été réservé en 2007 (imputation sur un compte de trésorerie)
était, sur les plans juridique et comptable, plus conforme à la nature des
fonds concernés. Il avait l’avantage, de surcroît, d’être cohérent avec le
traitement retenu en comptabilité générale. Il conviendrait de revenir à la
solution appliquée en 2007 et antérieurement.
Il est souhaitable, dans le même souci, que ce mode de traitement
soit aussi appliqué, conformément aux recommandations répétées de la
Cour et du Conseil d’Etat, à l’ensemble des ressources propres
traditionnelles. La partie recettes du budget de l’Etat n’a pas vocation, en
effet, à recevoir des ressources qui, à aucun moment depuis leur fait
générateur, ne lui appartiennent. Au demeurant, les prélèvements sucriers
recouvrés, depuis 2007, en application du règlement instituant un régime
temporaire de restructuration de l’industrie sucrière
109
, qui constituent,
pour l’Union, des recettes affectées, ne font pas l’objet, à bon droit, d’une
comptabilisation en recettes. Il serait donc inexact de croire que la
formule utilisée en 2008 permettrait, en dépit de son imperfection
comptable, une appréhension exhaustive des prélèvements à opérer en
France au profit du budget de l’UE. Tel n’est pas le cas
110
et ce n’est
d’ailleurs pas l’objet du prélèvement sur recettes précité. Les ressources
propres « traditionnelles » ne devraient donc plus être incluses dans les
recettes de l’Etat, les informations nécessaires au suivi d’ensemble des
divers prélèvements destinés au financement de tout ou partie du budget
de l’UE continuant d’être données dans l’annexe au projet de loi de
finances (« jaune »).
b) Après deux années de baisse (2006 et 2007), le montant total du
prélèvement sur recettes au profit de l’UE a repris, en 2008, une allure
ascendante (18,7 Md€ après 17,2 Md€ en 2007 et un peu plus de 18 Md€
en 2005). Exprimée en points de PIB, le montant total du prélèvement
réalisé en 2008 (0,96 point) s’est rapproché du niveau atteint en 2006
(0,97 point), tout en restant inférieur à celui de 2005 (1,04 point)
.
En
comparaison des recettes fiscales nettes, dont le montant total n’a pas
cessé de se réduire depuis 2005, ce prélèvement, après avoir baissé, a
marqué, en 2008, une nette hausse : 6,64 points en 2005 ; 6,58 en 2006 ;
6,44 en 2007 mais 7,19 en 2008.
109) 461,5 M€ en 2007 ; 557,1 M€ en 2008. Ces recettes sont affectées au fonds
européen agricole garantie (FEAGA). Elles sont prises en compte dans le calcul des
« avances » demandées à la Commission au titre du financement de la PAC.
110) En dehors du cas, ancien, des cotisations au stockage du sucre recouvrées par le
FIRS et de celui, toujours existant, des prélèvements opérés en application du régime
temporaire de restructuration de l’industrie sucrière, on peut citer, en particulier, les
« prélèvements de coresponsabilité » qui, eux non plus, n’ont jamais été budgétisés.
RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
ET AVEC L’UNION EUROPÉENNE
93
c) A la différence des deux années précédentes, l’exécution du
prélèvement n’a pas fait apparaître, en 2008, d’écart global significatif
par rapport au budget. L’écart observé (300 M€, soit +1,6 %) est même le
plus faible de ceux qui ont été constatés au cours des cinq dernières
années (de -9,2 % en 2007 à +8,9 % en 2005). Les tableaux fournis en
annexe au présent rapport montrent toutefois que cet état de fait a tenu,
avant tout, au relatif équilibre observé, en 2008, entre les écarts en plus
ou en moins relevés sur les différentes lignes concernées. Le total brut de
ces écarts, positifs et négatifs, est en effet le plus élevé qui ait été constaté
au cours des cinq dernières années. Il est donc tout particulièrement
satisfaisant, dans ce contexte, que le ministère ait non seulement produit,
comme depuis 2003, conformément à la recommandation de la Cour
111
,
une ventilation précise de l’origine des écarts par rapport à la prévision de
LFI, mais aussi renoué en 2009 avec la tradition de publication des
principales hypothèses qui fondent son évaluation de prélèvement
(l’excédent à reporter du budget de l’UE, en particulier).
d) Les refus d’apurement, en 2008, au titre de l’année 2007, se sont
élevés à 84 M€ faute, notamment, du respect des obligations liées à la
mise en oeuvre, à la gestion et au contrôle de la politique agricole
commune
112
. Ils ont été imputés, pour l’essentiel, sur le programme 227
Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés
de la
mission
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales
et, pour le solde, sur
le programme 154
Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et du
développement rural
de la même mission.
e) Au total, en 2008, la France a recouvré 19,3 Md€ au profit du
budget de la Communauté européenne (18,7 Md€ de ressources propres
+0,6 Md€ de « recettes affectées » dans le secteur du sucre).
L’Etat a reçu un peu plus de 12 Md€, dont 0,5 Md€ de recettes non
fiscales au titre du remboursement des frais de perception des ressources
propres traditionnelles, 0,2 Md€ de fonds de concours communautaires
abondant des programmes de budget général et 11,3 Md€ à reverser à des
tiers (9 Md€ au titre de la PAC + 2,1 Md€ au titre des fonds structurels).
111) Rapport sur l’exécution budgétaire de 2002, page 194.
112) Dépenses éligibles ou non justifiées, erreurs dans le calcul des droits, non respect
des délais, piste d’audit insuffisant…
94
COUR DES COMPTES
Les concours de l’Etat aux collectivités territoriales, qui ont augmenté
moins vite en
2008 que le total des dépenses de l’Etat, font désormais l’objet
d’une norme de progression calculée par référence à l’inflation. Cette
évolution est propice à la maîtrise des dépenses, même si elle induit certaines
difficultés pour le FCTVA, dont l’évolution est très dynamique.
Pour les concours à l’Union européenne, qui ont cru en 2008
(18,7 Md€) conformément aux prévisions, la Cour recommande que
l’ensemble des prélèvements opérés pour le compte de l’Union ne soit plus
comptabilisé dans les ressources propres de celui-ci S’agissant du traitement
budgétaire à appliquer aux opérations concernant les ressources propres de
l’UE, la Cour recommande, une nouvelle fois, de ne plus comptabiliser parmi
les recettes de l’Etat, avant de les déduire par voie de prélèvement sur
recettes, celles de ces ressources qui, à aucun moment depuis leur fait
générateur, n’appartiennent à celui-ci (ressources douanières et cotisations
sucre). La budgétisation suivie d’un prélèvement sur recettes ne se justifie, en
effet, au regard de la LOLF, que pour celles de ces ressources qui, jusqu’à
leur « mise à disposition » sur le compte de la Commission, ne peuvent pas
être distinguées des recettes de l’Etat (ressources calculées à partir de
données TVA ou PNB/RNB).
Chapitre VI
La gestion budgétaire en mode LOLF
L’un des objectifs du vote de la loi organique relative aux lois de
finances du 1
er
août 2001 a été de moderniser la préparation, la gestion et
le suivi du budget de l’Etat.
Le nouveau cadre budgétaire et comptable s’inscrit dans une
approche fondée sur le souci de promouvoir une gestion plus efficiente
des moyens - financiers et humains - mobilisés pour la mise en oeuvre des
politiques publiques.
A cet effet, la LOLF introduit deux innovations destinées à
améliorer la qualité et à renforcer la maîtrise de la gestion budgétaire.
D’une part, elle comporte plusieurs dispositions qui visent à accroître les
marges de manoeuvre et, en corollaire, la responsabilité des gestionnaires
(désignation de responsables de programme, globalisation et fongibilité
des crédits, réforme du contrôle budgétaire, notamment). D’autre part,
elle engage l’Etat dans une démarche consistant à prendre la mesure des
performances de la gestion budgétaire et des actions à la mise en oeuvre
desquelles elle concourt (projets et rapports annuels de performances,
objectifs et indicateurs, mesure des coûts).
Après trois années de pleine application de la LOLF, le recul
nécessaire à une première analyse d’ensemble de sa mise en oeuvre est
désormais acquis. La Cour a déjà eu l’occasion, dans ses rapports sur les
résultats et la gestion budgétaire des exercices 2006 et 2007, de souligner
les progrès et les insuffisances liés à la mise en place des nouveaux outils
de gestion. Les difficultés budgétaires de l’Etat dans le contexte de crise
économique et financière actuelle renforcent la nécessité de poursuivre
les améliorations constatées et de remédier aux faiblesses qui persistent.
96
COUR DES COMPTES
I
-
L’architecture budgétaire et le pilotage de
l’exécution
A - Une structure budgétaire encore imparfaite
1 -
Des améliorations encore nécessaires
La structuration budgétaire présente encore des insuffisances,
principalement au regard de la stratégie, de la cohérence et du périmètre
de certaines missions.
Les difficultés les plus manifestes concernent les missions
interministérielles. Certaines d’entre elles présentent une organisation
complexe, qui se traduit par l’absence d’une stratégie clairement
explicitée, associée souvent à l’insuffisance de l’information présentée
dans les documents budgétaires, notamment les projets annuels de
performances
(PAP),
et
un
éparpillement
excessif
des
moyens
budgétaires. Tel est le cas, notamment, des missions
Recherche et
enseignement supérieur
et
Ville et logement
. Quand la mission est, au
moins pour partie, constituée par juxtaposition, l’avantage attendu du
regroupement dans une mission unique des diverses contributions
ministérielles à une politique publique trouve sa limite dans le caractère
artificiel de sa composition, et surtout, de son fonctionnement.
Cependant, des problèmes d’architecture demeurent aussi dans la
plupart des autres missions. Ainsi, l’existence de certaines missions ou
leur périmètre, parfois très fluctuant, méritent d’être reconsidérés. Des
difficultés se rencontrent en particulier lorsque l’organisation budgétaire
en
missions,
programmes
et
actions,
d’une
part,
l’organisation
administrative préexistante, d’autre part, ne correspondent pas. Ainsi, le
périmètre de la mission
Outre-mer
ne trouve pas de justification
convaincante. Avec 1,7 Md€ sur les 12,8 Md€ que totalisent les vingt-huit
missions impactant les collectivités d’outre-mer, elle n’est représentative
que d’une part limitée des dépenses.
Dans d’autres cas, se pose un problème de pilotage et de
coordination. C’est le cas pour la mission
Régimes sociaux et de retraite
,
dont la vocation est de verser des subventions d'équilibre à différents
régimes de retraite (tels ceux des mineurs ou des marins) relevant des
ministères chargés du
budget
, des
transports
et de la
sécurité sociale,
mais qui n’est pas placée sous la responsabilité d’un ministère chef de
file. De la même façon, la cohérence et la consistance de la mission
Politique des territoires
, qui regroupe essentiellement des crédits relatifs
LA GESTION BUDGÉTAIRE EN MODE LOLF
97
à l'aménagement et à la compétitivité des territoires, doivent être
réaffirmées. Depuis 2007, les politiques de restructuration territoriale ont
pris une vigueur nouvelle (carte judiciaire, carte médicale, stationnement
des forces armées notamment). Or, la délégation interministérielle à
l'aménagement et la compétitivité des territoires (DIACT) ne couvre pas
l'ensemble du champ des restructurations territoriales, et elle n’assure pas
non plus toujours le pilotage des différents projets, alors qu'elle est en
charge du principal programme de cette mission.
Enfin, des difficultés sont liées au manque de cohérence de
certaines missions et aux défaillances de l’information disponible sur
plusieurs politiques publiques. Ainsi, le périmètre de la mission
Développement et régulation économiques
est fluctuant : il reflète les
changements d'organisation de l'administration, et notamment des
directions chargées de l'élaboration ou de la gestion des programmes qui
la constituent. La mission comportait quatre programmes en 2007, trois
en 2008 et de nouveau quatre en 2009, avec un périmètre modifié entre-
temps. Ces évolutions rendent très difficile la mesure des performances.
La mission
Remboursements et dégrèvements
comprend des
crédits de natures très diverses, qui sont répartis entre deux programmes
qui ont trait, l’un aux impôts d’Etat et l’autre aux impôts locaux. Ce
découpage n’obéissant pas au principe de regroupement des crédits dans
des programmes par politique publique, prévu par l’article 7 de la LOLF,
la Cour a recommandé de lui substituer une nouvelle répartition
permettant une meilleure identification des crédits d’impôts les plus
significatifs (PPE, crédit d’impôt recherche, notamment) et d’isoler les
dépenses qui traduisent simplement la mise en oeuvre des règles de
recouvrement
de
l’impôt
(restitutions
d’excédents
d’IS
et
remboursements de crédit de TVA non imputable). L’administration
indique qu’une nouvelle nomenclature permettra, dès le budget de 2010,
d’identifier clairement et de distinguer au sein d’actions spécifiques les
décaissements relatifs à la gestion des impôts et ceux qui relèvent de
politiques publiques.
Enfin, la Cour a relevé plusieurs cas d’articulation défaillante entre
des missions ou des programmes dont la vocation est proche ou conjointe.
Ainsi, la bonification des prêts de l’AFD aux Etats étrangers est assurée
aussi bien par les crédits évaluatifs du programme 853
Prêts à l’Agence
française de développement
de la mission
Prêts à des Etats étrangers
que
par les crédits limitatifs du programme 110
Aide économique et
financière
au
développement
de
la
mission
Aide
publique
au
développement
, selon une clé de partage prenant surtout en compte les
caractéristiques des prêts. Seule une articulation plus lisible permettrait
une bonne information du Parlement.
98
COUR DES COMPTES
Plus largement, l’approche
« horizontale » et, pour partie,
interministérielle introduite par la LOLF, au moyen notamment d’une
programmation et d’une gestion par mission désormais orientées vers les
résultats, ne coïncide toujours ni avec l’organisation territoriale de l’Etat,
ni avec la dimension encore très verticale de certains programmes. Ceci
explique le faible recours au mécanisme de la fongibilité des crédits, la
difficulté à assurer un pilotage budgétaire cohérent et le positionnement
toujours incertain des responsables de programme.
2 -
Des progrès dans les unités de gestion
Des progrès ont été accomplis depuis l’entrée en vigueur de la
LOLF, notamment en matière de simplification de la cartographie des
budgets opérationnels de programme (BOP) et de mise à disposition des
crédits déconcentrés.
Le nombre de BOP a été réduit, passant de 2 200 en 2006 à 2 165
en 2007 et à 1 918 en 2008. Le nombre de BOP déconcentrés a, quant à
lui, diminué de près de 15 % entre 2007 et 2008, ramené de 1 874 à
1 595. Ces regroupements sont de nature à donner aux structures chargées
de la gestion budgétaire une taille critique mieux adaptée.
Le positionnement régional des BOP a été privilégié : les BOP
régionaux représentent en 2008 près des deux tiers du nombre total de
BOP et 79 % des BOP déconcentrés. En sens inverse, les BOP
départementaux ont été ramenés de 516 en 2007 à 180 en 2008. En
particulier, l’ensemble des BOP du ministère de l
’agriculture et de la
pêche
ont été repositionnés au niveau régional, lequel couvre les moyens
des DRAF et des DDAF (ou DDEA) pour le programme
Conduite et
pilotage des politiques de l’agriculture
et les moyens des directions
départementales des services vétérinaires (DDSV) pour le programme
Sécurité et qualité sanitaire de l’alimentation
. A lui seul, le ministère de
l’
agriculture
a supprimé 199 BOP départementaux entre 2007 et 2008.
Deux ministères seulement conservent des BOP au niveau
départemental : celui de l’
intérieur, de l’outre-mer et des collectivités
territoriales
(18 BOP départementaux en outre-mer) et celui du
budget
,
des comptes publics et de la fonction publique
(162 BOP
départementaux, répartis entre 107 directions des services fiscaux et 55
trésoreries générales). Cette situation est amenée à évoluer compte tenu
de la création en 2008 de la direction générale des finances publiques, qui
regroupe les services fiscaux et ceux du Trésor public.
En 2006, la mise en place des crédits au niveau déconcentré avait
été particulièrement tardive, du fait des retards pris dans l’approbation de
la programmation budgétaire initiale (PBI) et dans l’élaboration et la
LA GESTION BUDGÉTAIRE EN MODE LOLF
99
validation des BOP. L’élaboration des BOP 2007 et 2008 s’est faite
davantage en amont
113
, grâce notamment aux procédures d’avis provisoire
du contrôleur budgétaire et du préfet. Dans l’immense majorité des cas,
les avis définitifs confirment le sens des avis provisoires.
Ces adaptations ont contribué à augmenter la part des crédits
disponibles dès le début de la gestion. Ainsi, les délégations au niveau
déconcentré ont atteint 79 Md€ d’autorisations d’engagement en janvier
2008, à comparer à 76 Md€ en janvier 2007 et à 71 Md€ en janvier 2006.
B - Le positionnement toujours incertain des
responsables de programme
Les évolutions de fond, rappelées ci-dessus, qui ont marqué dans la
période récente la structure des dépenses de l’Etat et les modalités de
mise en oeuvre des politiques publiques (dépenses fiscales, poids croissant
des opérateurs…) ont aussi contribué à vider d’une partie de son sens
l’affirmation du rôle des responsables de programme.
Ceux-ci sont en principe les acteurs privilégiés de la définition de
la stratégie, des objectifs poursuivis et des moyens de les atteindre. Leur
positionnement parfois mal assuré par rapport aux autres acteurs
ministériels (secrétaires généraux, directeurs des affaires financières,
notamment), de même que la cohérence insuffisante de certains
programmes ou missions constituent encore, en de nombreux cas, des
obstacles dirimants à une correcte application, à cet égard, du nouveau
cadre de gestion budgétaire et comptable établi par la LOLF.
Cette fragilité est manifeste pour les responsables des programmes
qui composent les missions interministérielles ; elle est manifeste quand
l’organisation administrative n’a pas été repensée en cohérence avec celle
des programmes, des actions et des BOP.
Dans la plupart des cas, toutefois, plusieurs facteurs limitent le rôle
des responsables de programme : la maîtrise réduite des dépenses fiscales
rattachées ; l’insuffisante prise sur les opérateurs qui contribuent aux
actions de certains programmes ; les difficultés de pilotage des missions
interministérielles ; l’étroitesse de leurs marges de manoeuvre, par
exemple dans la gestion des personnels ; le faible contrôle sur les moyens
du programme lorsqu’ils sont regroupés sur des programmes soutien.
Ce constat, déjà effectué par la Cour dans son précédent rapport
sur les résultats et la gestion budgétaire de l’Etat, demeure largement
actuel, même si des chartes de gestion ou des instructions ministérielles
113) Cf. circulaires budgétaires des 28 juillet 2006 et 6 août 2007.
100
COUR DES COMPTES
précisent mieux désormais le rôle des responsables de programme. La
Cour considère qu’une disposition normative explicite est nécessaire pour
que les rôles des différents intervenants de la gestion budgétaire soient
définis de manière harmonisée dans les différents ministères.
Cette année encore, les responsables des programmes budgétaires
auxquels sont rattachées des dépenses fiscales interviennent peu - ou pas
du tout - dans le pilotage de ces dispositifs, dont les performances ne sont
pas évaluées. De plus, les dépenses fiscales ne sont incluses ni dans le
dialogue de gestion, ni, surtout, dans la démarche de performance initiée
par la LOLF ; en particulier, elles ne sont pas suivies dans les objectifs et
indicateurs de performances des PAP et des RAP.
Ainsi, la mission interministérielle
Recherche et enseignement
supérieur
,
qui mobilise plus de 23 Md€ en AE et en CP (et plus de
150.000 emplois en équivalents temps plein), souffre d'un déficit de
pilotage et d'harmonisation, tant dans les procédures budgétaires que dans
le suivi des performances. La stratégie nationale de recherche et
d'innovation lancée par le Président de la République et la réforme en
cours de l'administration centrale du ministère de l'
enseignement
supérieur et de la recherche
doivent être l’occasion de donner plus
d'efficacité au pilotage des programmes et des opérateurs et de confirmer
le rôle central de la direction générale de la recherche et de l'innovation
dans l'élaboration de la stratégie nationale de recherche.
Les programmes de la mission
Aide publique au développement
114
sont eux-mêmes gérés de manière cloisonnée, et les informations les
concernant sont encore très générales. Malgré l’existence d’instances de
coopération,
tels
le
comité
interministériel
de
la
coopération
internationale (CICID)
115
ou la conférence d’orientation stratégique et de
programmation (COSP), et l’intervention du secrétariat général aux
affaires européennes, son pilotage demeure insatisfaisant.
Pour la mission
Ville et logement
, les responsables de programme
n’ont qu’une maîtrise limitée des fonctions support et de soutien, car les
moyens en personnel sont gérés par le secrétaire général du ministère de
l’
écologie
, ce qui empêche les responsables des programmes concernés
de faire usage du mécanisme de la fongibilité des crédits. De plus, les
moyens logistiques et immobiliers utilisés au niveau déconcentré sont
retracés sur d’autres programmes (moyens des directions départementales
114) Le programme 110
Aide économique et financière au développement
est suivi
par le ministère de l’
économie
, le programme 209
Solidarité à l’égard des pays en
voie de développement
par le ministère des
affaires étrangères
et le programme 301
Codéveloppement
par le ministère de l’
immigration
.
115) Créé par décret en 1998, il ne s’est pas réuni depuis le 5 décembre 2006.
LA GESTION BUDGÉTAIRE EN MODE LOLF
101
de l’équipement et services gestionnaires des crédits spécifiques de la
politique de la ville).
Selon le même schéma, les crédits de personnel de la mission
Sports, jeunesse et vie associative
sont imputés sur un seul programme, et
le dialogue de gestion est insuffisant, ce qui limite en grande partie le rôle
des gestionnaires des programmes opérationnels au suivi des seuls crédits
d’intervention. La rédaction de la charte de gestion inter-programmes,
prévue pour organiser la collaboration entre les différents services, n’est
toujours pas finalisée.
Pour sa part, le responsable du programme 741 du compte
d'affectation spéciale
Pensions
ne dispose d’aucun moyen pour
contraindre un ordonnateur défaillant de s’acquitter dans les délais de
leurs contributions employeurs au titre de l'article 21°2 de la LOLF, ce
dont dépend pourtant largement l’équilibre financier du CAS.
II
-
La programmation, la gestion et le suivi des
crédits
A - Budget annuel et perspective pluriannuelle
1 -
La construction du budget de l’Etat
Le calendrier et les étapes de préparation du budget de l’Etat ont
été en partie revus depuis l’entrée en vigueur de la LOLF. L’élaboration
du projet de loi de finances se déroule selon plusieurs étapes :
conférences de budgétisation en mars ; conférences de répartition des
crédits au sein des programmes à la mi-juillet ; présentation du budget
pluriannuel fin août ; adoption du projet de loi de finances par le conseil
des ministres dans la troisième semaine de septembre ; début des
auditions au Parlement dans la première quinzaine d’octobre.
Sur le fond, les procédures de budgétisation sont caractérisées par
une forte continuité par rapport aux pratiques antérieures. De fait, le
changement de l’architecture budgétaire (missions, programmes, actions,
budgets opérationnels de programme, unités opérationnelles), comme
l’adaptation de la gestion des crédits (notamment la globalisation des
dotations par programme) laissent subsister plusieurs lacunes auxquelles
la loi organique entendait précisément remédier. On peut citer plusieurs
éléments de ce constat :
102
COUR DES COMPTES
- la LOLF a établi que les crédits de l’Etat sont désormais
constitués, pour tous les types de dépenses (et plus seulement pour les
investissements), d’autorisations d’engagement (AE), qui correspondent
au montant des dotations nécessaires à la couverture des actions
entreprises par l’Etat, même lorsque leur mise en oeuvre s’échelonne sur
plusieurs années, et de crédits de paiement (CP), qui ont un caractère
annuel. Or la discussion budgétaire demeure essentiellement conduite
dans une perspective de court terme, la préoccupation des ministères
restant principalement tendue sur les CP (cf.
infra
) ;
- dans l’esprit de la LOLF, l’administration a institué la pratique de
la justification des crédits au premier euro (JPE), en vertu de laquelle,
d’une part, toute demande de crédits doit désormais être motivée avec
précision et, d’autre part, l’utilisation des moyens ouverts au cours de
l’exercice précédent donne lieu à un compte-rendu d’exécution détaillé.
Dans les faits, la discussion budgétaire ne permet pas toujours, en
l’absence d’une véritable comptabilité analytique et d’outils de mesure de
l’efficience des actions publiques, d’atteindre la meilleure adéquation
possible entre, d’une part, les crédits et les emplois proposés au vote du
Parlement et, d’autre part, la réalité des besoins.
Sur la mission
Solidarité, insertion et égalité des chances
, les
crédits consommés ont été supérieurs aux crédits inscrits en LFI de plus
de 1,09 Md€, soit 9,04 %. Pour autant, le montant total des crédits ouverts
est supérieur aux dépenses nettes. Comme en 2007, cette situation
s’explique par les modalités d’exécution du budget, et notamment
l’importance des abondements opérés en gestion par voie réglementaire
(plus de 0,62 Md€ contre 0,04 Md€ en 2007) et une ouverture de crédits
supplémentaires dans la LFR de 0,43 Md€ (contre 0,58 Md€ en 2007).
2 -
L’approche budgétaire pluriannuelle
La construction des perspectives pluriannuelles s’est opérée dans le
cadre de la circulaire du 11 février 2008 du
Premier ministre
et de celle
du 10 avril 2008 du ministre du
budget, des comptes publics et de la
fonction publique
. Elles ont été reprises dans la loi du 9 février 2009
de
programmation pour les finances publiques
pour les années 2009 à 2012.
La Cour avait préconisé l’institution d’un cadrage pluriannuel, la
seule annualité budgétaire ne permettant ni d’apprécier la réalité des
enjeux, ni de donner toute sa portée à la démarche de performance
engagée par la LOLF. La budgétisation pluriannuelle doit permettre, en
effet, aux responsables et aux gestionnaires d’anticiper les évolutions
futures de leurs moyens et de contribuer, ainsi, à l’amélioration de la
LA GESTION BUDGÉTAIRE EN MODE LOLF
103
qualité de la programmation et de la gestion budgétaires, même s’il n’y a
pas lieu d’établir un lien mécanique entre elles.
L’intégration de la perspective pluriannuelle dans le pilotage de
l’exécution et la préparation de la loi de finances est facilitée pour
certains
programmes
par
l’expérience
qu’avaient
les
directions
concernées par la pratique des programmes pluriannuels stratégiques
(DGCP, DGI, DGDDI).
Pour la mission
Solidarité, insertion, égalité des chances
, un
rebasage des dispositifs d’intervention a été entrepris dans le cadre de la
préparation de la programmation pluriannuelle, afin de parvenir à une
budgétisation plus en phase avec l’évolution des besoins prévisibles.
Comme indiqué précédemment, une règle spécifique d’évolution a
été fixée pour les concours de l’Etat aux collectivités territoriales. Leur
progression, désormais indexée sur l’inflation prévisionnelle hors tabac,
sera de 1,10 Md€ en 2009 (+2 %), de 0,98 Md€ en 2010 (+1,75 %) et de
1 Md€ en 2011 (+1,75 %).
En dépit de ces effets positifs, la perspective pluriannuelle doit être
mise en cohérence avec la gestion budgétaire et prendre en compte la
réalité des engagements de l’Etat (en particulier par la programmation
d’AE). Pour la mission
Solidarité
précitée, la prime de Noël, pour
laquelle les crédits sont ouverts de manière récurrente en LFR ou par
décret d’avance, n’a toujours pas été prise en compte. De surcroît,
l’approche budgétaire pluriannuelle ne prend encore en compte ni les
éléments issus de la comptabilité générale, ni ceux rendus disponibles
dans le cadre de la démarche de performances (objectifs et indicateurs).
En outre, l’opposabilité de la budgétisation pluriannuelle reste
incertaine. Les ouvertures de crédit opérées en LFR pour 2009 dans le
cadre de la mise en oeuvre du plan de relance ne seront - logiquement -
pas sans incidences sur l’exécution budgétaire des prochains exercices.
Les perspectives pluriannuelles n’ont, pourtant, pas fait l’objet d’une
modification formelle. S’agissant du respect de la norme d’évolution
pluriannuelle de la dépense, le rapport approuvé par l’article 3 de la loi du
9 février 2009 précitée cantonne l’aléa macro-économique, puisque la
révision de la programmation ne s’effectue qu’en cas de prévision
annuelle de l’inflation supérieure aux hypothèses pluriannuelles. La
perspective pluriannuelle s’applique, cependant, au plafond global des
dépenses de l’Etat, ce qui n’exclurait donc pas, entre missions, des
ajustements de la programmation.
104
COUR DES COMPTES
3 -
La régulation budgétaire
L’article 51 de la LOLF prévoit une présentation, dans le projet de
loi de finances de l’année, «
des mesures envisagées pour assurer en
exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général
voté par le Parlement, indiquant en particulier, pour les programmes
dotés de crédits limitatifs, le taux de mise en réserve prévu pour les
crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel et celui prévu pour
les crédits ouverts sur les autres titres
».
La réserve légale de précaution a concerné en 2008 0,5 % des
crédits ouverts en LFI pour les dépenses de personnel et 6 % pour les
autres natures de dépenses
116
, soit un total de 7,2 Md€. Elle constitue un
instrument utile de régulation des dépenses au vu de l’évolution, en cours
d’année, des conditions de l’exécution budgétaire (du niveau des recettes,
notamment). De plus, les adaptations apportées au dispositif, pour lui
assurer une plus grande prévisibilité, limitent ses incidences négatives
pour les gestionnaires.
Elle peut, toutefois, poser problème pour les programmes
essentiellement composés de dépenses obligatoires ou inéluctables. Ainsi,
sur la mission
Solidarité, insertion et égalité des chances
, des crédits
nécessaires au financement de dispositifs d’intervention ont été encore
sous-évalués en 2008, et la mise en réserve de crédits nécessaires au
financement de dépenses obligatoires aggrave cette insuffisance.
De plus, la levée de la réserve de précaution intervient souvent en
fin de gestion, ce qui occasionne des difficultés pour utiliser les crédits.
Par ailleurs, une différence importante peut exister entre le montant
des mises en réserve présenté au Parlement lors du débat budgétaire et la
réalité de l’exécution. Cette différence tient à la gestion des reports de
crédits, qui peuvent aussi faire l’objet d’un « gel ». Pour la mission
précitée
Ecologie, développement et aménagement durables
, la mise en
réserve initiale était de 353 M€ (CP) ; avec le « gel » des reports de
crédits, elle s’est élevée à 950 M€, jusqu’à la mi-octobre. Cette pratique
conduit les responsables de programme à sous-consommer leurs
dotations, dans l’attente d’une décision sur le devenir des crédits mis en
réserve. Surtout, malgré une accélération de la consommation des crédits
en fin d’année, elle favorise les reports de charges sur l’année suivante.
116) Avec deux exceptions : d’une part, les crédits liés à des amendements
parlementaires dits de « 2ème délibération », et d’autre part, une réduction de la mise
en réserve sur les subventions versées aux opérateurs, qui financent pour partie des
dépenses de personnel. En 2007, les mises en réserve de crédits étaient de 0,15 % sur
les crédits de personnel et de 5 % sur les autres natures de crédits.
LA GESTION BUDGÉTAIRE EN MODE LOLF
105
B - L’insuffisance de la gestion en autorisations
d’engagement
Comme rappelé ci-dessus, la LOLF prévoit que la programmation et
la gestion des crédits budgétaires s’effectuent sous la forme d’autorisations
d’engagement (AE) et de crédits de paiement (CP).
Les AE correspondent au montant total pour lequel l’Etat est engagé
quand il décide de financer une action publique ou quand il est débiteur
d’une somme impayée à l’égard d’un créancier (comme les arriérés envers
les
organismes
de
sécurité
sociale).
Les
CP
correspondent
aux
décaissements prévus dans l’année.
La LOLF (art. 8) limite la budgétisation dite en « AE=CP » (en
vertu de laquelle le montant des autorisations d'engagement de l'année est
égal à celui des crédits de paiement) aux seuls crédits relatifs aux dépenses
de personnel. Or le ministère chargé du budget a publié en 2008 un
«
mémento pour la budgétisation et la consommation des crédits en AE-
CP
», entré en vigueur le 1
er
janvier 2009 qui étend cette faculté à des
crédits destinés à couvrir des dépenses d’autres natures (nettoyage,
gardiennage, maintenance, fournitures de bureau, téléphonie,
abonnements
aux « fluides », loyers, frais de mission et de déplacement, loyers de
partenariats public-privé, subventions pour charges de service public,
interventions de durée indéterminée…). Justifiée, selon l’administration,
par le souci de disposer d’un cadre de gestion simple et pragmatique, ces
dispositions limitent singulièrement la portée de la distinction faite par la
loi organique.
De plus, les enveloppes d’AE inscrites en loi de finances ne sont pas
cohérentes avec le montant des dettes inscrites au bilan de l’Etat au
31 décembre de l’année précédente, alors même que l’exigence d’une
bonne articulation entre les comptabilités générale et budgétaire devrait
conduire à ce que l’Etat en tire les conséquences en ouvrant en loi de
finances les autorisations d'engagement correspondantes.
Sur plusieurs missions, la Cour a ainsi relevé l’insuffisance
manifeste des autorisations d’engagement ouvertes en 2008 en loi de
finances (initiale et rectificatives). Le cas le plus significatif demeure
l’absence d’ouvertures de crédits suffisants, notamment en AE, au titre des
dettes de l’Etat envers la sécurité sociale.
Pour la mission
Politique des territoires
, les autorisations
d’engagement inscrites dans la LFI pour 2008 n’ont couvert que
partiellement les engagements généraux de l’Etat relatifs au fonds national
pour l’aménagement du territoire (FNADT) sur les contrats de projet : en
106
COUR DES COMPTES
effet, la dotation de 125 M€ était très nettement inférieure à l’annuité
théorique (177 M€).
De même, s’agissant de la mission
Ville et logement
, même si les
impayés à l’égard des organismes de logement social ont diminué de
320 M€ fin 2007 à 112 M€ à fin 2008, l’écart entre les AE et les CP au
titre des subventions de l’Etat à l’agence nationale pour la rénovation
urbaine (ANRU) s’est encore amplifié pour passer de 1,3 Md€ fin 2007 à
1,6 Md€ fin 2008. Le passage en 2009 à un mode de financement principal
de la politique d’interventions de l’agence par l’Union d’économie sociale
pour le logement a contribué à accroître cet écart en 2008, l’Etat ne
consommant, par anticipation, que très faiblement les crédits de paiement
ouverts sur le programme 202
Rénovation urbaine.
Sur la mission
Agriculture, pêche, forêt et affaire rurales
, la
transformation en subventions, par simple lettre interministérielle,
d’avances et de prêts aux groupements de producteurs de bananes (par
l’intermédiaire de l’ODEADOM) s’est traduite par l’inscription d’une
créance sur l’Etat de 32,5 M€, qui aurait dû donner lieu, à tout le moins, à
l’ouverture d’autorisations d’engagement dans la LFR pour 2008 ou, à
défaut, dans la LFI pour 2009. Tel n’a pas été le cas.
Pour certains programmes, cependant, l’Etat a fait en sorte d’assurer
dès 2007 une meilleure couverture de ses dettes en autorisations
d’engagement. Pour le programme
Justice judicaire
de la mission
Justice
,
126,2 M€ avaient été comptabilisés au titre des charges à payer à la clôture
des comptes 2007 (116 M€ se rattachant aux dépenses de frais de justice).
Ces dettes ont été couvertes par des AE en LFR pour 2007. Une opération
de régularisation a, en outre, été opérée en 2008 sur la mission
Défense
,
répondant ainsi à une recommandation de la Cour se rapportant au
financement du commissariat à l’énergie atomique (CEA).
Enfin, la gestion des crédits en AE=CP s’accompagne d’un
développement encore insuffisant de la comptabilité des engagements. La
comptabilité budgétaire de l’Etat est double : d’une part, elle consiste à
comptabiliser les recettes et les dépenses au moment où intervient un
mouvement de caisse ; d’autre part, les crédits budgétaires, composés d’AE
et de CP, doivent être suivis et comptabilisés, de leur ouverture à leur
consommation finale, afin de refléter toutes les phases de leur utilisation
(mise à disposition, mouvements infra-annuels, reports éventuels). Pour les
AE, l’articulation des comptabilités devrait être d’autant plus facile que les
engagements juridiques de l’Etat vis-à-vis de tiers doivent se traduire dans
les deux comptabilités. Or les systèmes d’information budgétaires ne
permettent pas, pour le moment, de donner sa pleine mesure à la
comptabilité des engagements. Des progrès décisifs devront être réalisés à
l’occasion de la mise en place de l’application CHORUS.
LA GESTION BUDGÉTAIRE EN MODE LOLF
107
La Cour a aussi relevé que les engagements recensés dans les RAP
ne concordent pas avec ceux qui figurent dans le projet de loi de
règlement.
Au total, les insuffisances constatées dans la programmation et le
suivi des autorisations d’engagement, outre qu’elles privent les
gestionnaires de crédits d’un outil essentiel, créé par la LOLF, de pilotage
de leurs moyens au regard des besoins effectifs, interdisent la cohérence
des comptabilités générale et budgétaire. A ce titre, elles privent le
Parlement d’une part importante de l’information sur la réalité des
engagements de l’Etat.
C - La fongibilité des crédits
La LOLF a institué la globalisation des crédits au sein des
programmes, en lieu et place de la très stricte spécialisation des dotations
établie par l’ordonnance organique de 1959. Cette caractéristique
nouvelle, et son corollaire la fongibilité des crédits, permettent, si
nécessaire, un redéploiement des moyens entre les différentes natures de
dépenses (personnel, fonctionnement, investissement, interventions). Elle
est seulement limitée par l’interdiction d’abonder les crédits relatifs aux
dépenses de personnel à partir de dotations d’une autre nature (c’est la
fongibilité dite « asymétrique »), justifiée par un souci de maîtrise des
dépenses (le recrutement d’un agent public induit en effet une charge
budgétaire pendant plusieurs décennies).
La fongibilité s’exerce à trois niveaux : de manière générale, entre
les différentes natures de crédits ; entre les crédits de personnel et les
crédits ayant une autre nature ; enfin, au sein des dotations de personnel.
1 -
La fongibilité : un élément de souplesse dans la gestion
A la différence des premières années de mise en oeuvre de la
LOLF, les ministères ont davantage recours à la fongibilité des crédits au
sein des dotations autres que de personnel et au sein des crédits de
personnel. Mais ces mesures portent encore sur des montants limités.
Ainsi, sur le programme 138
Emploi outre-mer
, les crédits destinés
à l'emploi disponibles en fin de gestion ont pu être redéployés à hauteur
de 1,7 M€ en AE et 0,7 M€ en CP pour le fonctionnement du service
militaire adapté (SMA), afin de pallier le rattachement tardif de crédits à
un fonds de concours recevant des fonds structurels européens. Le
responsable du programme 123
Conditions de vie outre-mer
a pu utiliser
la fongibilité pour faire face à des insuffisances liées au passeport
mobilité, à l'agence de santé de Wallis et Futuna, aux contrats de
108
COUR DES COMPTES
développement et à certaines opérations non contractualisées, pour un
total de 16,7 M€ en AE et 19,5 M€ en CP.
De même, sur la mission
Justice
, la fongibilité a pu jouer à hauteur
de 2 M€, soit 0,1 % des crédits de personnel du programme 166
Justice
judiciaire
. Elle a notamment permis, conjointement avec l'utilisation de
crédits mis en réserve et de crédits transférés, de faire face à des besoins
en matière de frais de justice, dont la dotation initiale (380,7 M€) s'est
révélée insuffisante.
Certains programmes ne présentent pas une taille suffisante pour
pouvoir mettre en oeuvre la fongibilité. Cet obstacle, s'il est réel, doit
toutefois être relativisé : les programmes de la mission
Outre-mer
, qui est
loin d’être parmi les missions les plus dotées (1,7 Md€) du budget de
l'Etat, font l'objet de redéploiements internes grâce à la fongibilité. Les
responsables de BOP peuvent utiliser une marge de 5 % des crédits pour
les allouer à d’autres actions de leur BOP, les responsables de programme
n’étant avisés qu’
a posteriori
de ces mouvements. Au-delà de 5 %, la
fongibilité est toutefois subordonnée à leur accord préalable.
En outre, la fongibilité a permis, dans certains secteurs, de
poursuivre les efforts de résorption d’impayés, comme dans le cas des
subventions d’investissement de la politique de la ville.
Enfin, elle s’avère utile sur le titre 2 pour faire face à des besoins
non prévus initialement. Sur la mission
Défense
, par exemple, les
mesures générales résultant de l’accord signé entre le Gouvernement et
les organisations syndicales le 21 février 2008, qui se sont traduites par
un coût total de 71,75 M€, non budgété ni couvert par des abondements
de crédits, ont été financées au moyen d’une progression des recrutements
inférieure à la prévision.
2 -
Une fongibilité peu utilisée à partir des crédits de
personnel
La gestion 2008 a, cependant, encore été marquée par un
exercice très encadré de la fongibilité et une utilisation marginale de la
fongibilité entre les crédits de personnel et ceux d’une autre nature.
Quand celle-ci est mise en oeuvre, c’est toujours dans un contexte
contraint et contingent.
Le recours limité à la fongibilité des crédits s’explique de
plusieurs façons. Parmi ces facteurs, figure certainement, après trois ans
de gestion en mode LOLF, l’amélioration générale du calibrage initial des
crédits, dont il résulte des marges réduites de redéploiement. Dans les
secteurs marqués, de surcroît, par des sous-budgétisations, le manque de
LA GESTION BUDGÉTAIRE EN MODE LOLF
109
crédits empêche l’utilisation de la fongibilité. La baisse générale des
effectifs de l’Etat ne favorise pas non plus l’utilisation de cette faculté,
tout comme, lorsque cette solution a été retenue, le cantonnement des
crédits de personnel dans des programmes distincts (programmes support
ou soutien). Enfin, la complexité de la procédure de mise en oeuvre et les
contraintes de délais peuvent rendre la fongibilité inopérante.
Sur la mission
Enseignement scolaire
, dotée de 59 Md€
117
en
2008, dont 93 % au titre du personnel, les mouvements de crédits du titre
2 vers d’autres titres n’ont représenté que 0,01 % des crédits du secteur
qui relèvent du ministère chargé de l'
éducation
. Pourtant, en 2007,
vingt-deux académies sur trente, qui avaient réussi à dégager des
disponibilités sur leurs crédits de personnel, avaient été autorisées, avec
un avis favorable du CBCM, à réaliser de tels mouvements, pour un total
de 11 M€. Le calendrier de fin de gestion ne permettant pas d'utiliser ces
crédits, ceux-ci avaient été reportés sur 2008. Toutefois, aussitôt reportés,
ils ont été gelés, puis annulés, ce qui a entraîné, tant en administration
centrale que dans les rectorats, un certain scepticisme sur l’utilité réelle
de la fongibilité des dotations de personnel.
Sur la mission
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales
(dotée
en LFI de 3,1 Md€ en AE et 2,9 Md€ en CP), l’utilisation de la fongibilité
des crédits de personnel est limitée au seul programme 215
Conduite et
pilotage des politiques de l’agriculture
, qui ne représente que 15 % des
dotations. Elle reste gérée au niveau central, doit faire l'objet d'arbitrages
impliquant les services du ministère chargé du budget, et ne joue qu’en
toute fin de gestion, dans des délais très contraints.
Pour la mission
Défense
(36,7 Md€ de CP en LFI), la
pluri-annualité marquée de la plupart des investissements réalisés au titre
d'opérations d'armement rend complexe l’usage de la fongibilité. La
masse salariale de la mission ayant été mal appréciée au moment du
passage à la LOLF, la mission dépense l'intégralité de ses crédits de
personnel et n’a donc pu, jusqu’à présent, y avoir recours.
La mission
Action extérieure de l'Etat
(2,4 Md€ en LFI) est pour
sa part marquée par une sous-budgétisation récurrente de certains postes
de dépenses, ce qui limite fortement les possibilités de fongibilité des
crédits. Pratiquement aucun mouvement de crédits de personnel vers des
dotations d’une autre nature n'a été effectué en 2008 ; à titre d’illustration,
les postes diplomatiques ne font remonter que très peu de crédits de
personnel disponibles, au titre des agents de droit local, les postes situés
117
) La mission
Enseignement scolaire
est la deuxième mission la plus dotée du
budget général, après la mission
Remboursements et dégrèvements
.
110
COUR DES COMPTES
en-dehors de la zone Euro cherchant à conserver, jusqu'en fin d'exercice,
un minimum de trésorerie pour se prémunir contre le risque de change.
Sur le programme 206
Sécurité et qualité sanitaires de
l’alimentation
, aucune fongibilité n'a jouée en 2008 sur le titre 2, alors
qu'un reliquat de 1,17 M€ aurait pu permettre de réduire le report de
charges sur l'année suivante (21,2 M€ en AE et 58,5 M€ en CP).
Enfin, les difficultés en matière de fongibilité proviennent parfois
du choix de regrouper tous les crédits de personnel dans un programme,
un BOP ou une UO soutien. C'est le cas pour les crédits de personnel de
la Police nationale, regroupés dans une unique UO. Il en sera ainsi, en
2009, pour le budget annexe
Contrôle et exploitation aériens
, dont les
crédits seront regroupés sur un même programme soutien. Les moyens en
personnel de la mission
Ville et Logement
sont, pour leur part, gérés par
le secrétaire général du ministère chargé de l'
écologie
, et non par les
responsables de programme. Les moyens logistiques et immobiliers de
cette mission utilisés au niveau déconcentré sont retracés sur d'autres
programmes (et notamment ceux qui assurent le suivi des moyens des
directions départementales de l'équipement ou des services gestionnaires
des crédits spécifiques de la politique de la Ville), ce qui limite fortement
les possibilités de fongibilité des crédits.
III
-
Le contrôle budgétaire
A - Du seul contrôle de la régularité à celui de la
soutenabilité budgétaire
Institué par une loi de 1890, le contrôle budgétaire
118
a évolué peu
à peu vers un contrôle préalable systématique de la légalité des
engagements de dépenses, indépendamment des montants en jeu et de
leur impact budgétaire. Cette approche est apparue peu compatible avec
les objectifs de la LOLF (souplesse de gestion, responsabilité des
gestionnaires, engagement sur des objectifs chiffrés, démarche de
compte-rendu et mesure des résultats). Un décret du 27 janvier 2005 a
donc supprimé le contrôle de la légalité des actes, à de rares exceptions
près, et redéfini la mission du contrôle budgétaire, désormais chargé de
contribuer à la maîtrise de l’exécution des lois de finances.
Il incombe aux contrôleurs budgétaires et comptables ministériels
(CBCM), en charge du contrôle des administrations centrales, de viser la
118) Alors qualifié de « contrôle de dépenses engagées ».
LA GESTION BUDGÉTAIRE EN MODE LOLF
111
programmation budgétaire initiale (PBI) des ministères et, conjointement
avec les contrôleurs financiers en région, de donner un avis sur les
documents prévisionnels de gestion (DPG) relatifs aux budgets
opérationnels de programme (BOP), qui sont l’unité de base de la gestion
des crédits depuis l’entrée en vigueur de la LOLF.
Les procédures mises en place sont lourdes, surtout pour ce qui
concerne les DPG, et assez formelles. Bien que certains programmes ou
BOP soient manifestement insoutenables, notamment quand les crédits
sont insuffisants pour faire face aux dépenses obligatoires et inéluctables,
la PBI est toujours visée, parfois avec réserves, il est vrai, et les avis
défavorables des services chargés du contrôle budgétaire, très rares,
restent sans conséquence.
Ces
procédures
sont
utiles,
notamment
pour
donner
aux
gestionnaires et aux contrôleurs budgétaires une base d’information
commune sur la programmation initiale et parce qu’elles favorisent un
véritable dialogue. Mais elles devraient être rendues plus opérationnelles,
par exemple en incitant à une différenciation plus forte des taux de mise
en réserve des crédits selon les BOP, en permettant un refus de visa sur
un seul programme et non sur la PBI de tout un ministère, ou encore en
allégeant l’examen des DPG pour que les avis formulés sur les BOP
locaux soient rendus et transmis aux CBCM avant fin janvier et non,
comme cela est souvent le cas, en février ou mars (c’est-à-dire trop tard
pour pouvoir être pris en compte utilement).
Les CBCM sont ensuite chargés de faire rapport deux fois par an à
la direction du budget sur la consommation des crédits, la prévision
d’exécution sur l’ensemble de l’année et les principaux risques à prendre
en considération. En dépit des progrès réalisés, certains comptes-rendus
apparaissent encore succincts. En outre, les informations transmises par
les contrôleurs en région sont souvent tardives.
B - La question du visa préalable des actes de gestion
Les actes engageant des dépenses supérieures à certains seuils sont
encore soumis à un visa préalable qui ne peut être refusé que pour des
motifs budgétaires. Pour les seules administrations centrales, le nombre
de visas a été divisé par trois de 2003 à 2007 et par dix depuis 1998. Il en
demeure, toutefois, 65.000 par an, qui concernent essentiellement les
dépenses de personnel (47.000).
L’évaluation de la réforme du contrôle budgétaire prévue par le
décret de 2005 n’a pas eu lieu. Le conseil de modernisation des politiques
publiques a annoncé, lors de sa réunion du 12 décembre 2007,
112
COUR DES COMPTES
l’expérimentation
d’une
suppression
du
visa
préalable
et
son
remplacement par un « comité d’engagement financier ». L’objectif est de
rendre ce contrôle «
moins procédural et plus stratégique pour qu’il
remplisse bien son rôle de veiller à la soutenabilité budgétaire
». Une
expérience en ce sens est menée en 2009 au ministère de la
culture
.
De fait, la plupart des anomalies corrigées grâce au visa préalable
pourraient l’être grâce à la conjonction de contrôles informatiques
appropriés, d’un contrôle budgétaire interne complémentaire du contrôle
comptable et du contrôle avant paiement par le comptable. De plus,
examiner la soutenabilité budgétaire de chaque acte d’engagement n’a
guère de sens, sauf pour les plus importants. Comptent surtout la
cohérence d’ensemble de la programmation budgétaire et la maîtrise
globale de l’exécution par mission et par programme (ainsi que par
action, pour les plus importantes d’entre elles). Le nombre des actes
soumis au visa, notamment ceux relatifs aux dépenses de personnel,
devrait donc être fortement réduit, au-delà de l’impact du relèvement des
seuils opéré en 2008.
L’hypothèse d’une suppression pure et simple des contrôles
a
priori,
assortis de visa, a été évoquée. Elle doit être examinée avec
prudence. En effet, les secrétaires généraux des ministères et les
responsables de programme interrogés par la Cour ne considèrent pas,
dans leur majorité, que le système actuel soit excessivement lourd.
Plusieurs d’entre eux plaident, en revanche, pour une réduction du
nombre des actes soumis au visa préalable, notamment en matière de
personnel. Le visa préalable, lorsqu’il subsiste et qu’il est exercé avec
discernement, constitue davantage, pour les gestionnaires, une aide à la
décision qu’une contrainte pénalisante ou une sanction. Pour les CBCM,
il est actuellement le seul moyen de faire valoir en temps utile et de
prévenir les principaux risques budgétaires.
Surtout, les conditions d’une telle évolution vers un contrôle
exclusivement - ou essentiellement -
a posteriori
ne sont pas réunies et
elle ne saurait, au moins à ce stade, être expérimentée dans aucun
ministère. En effet, le volet budgétaire du contrôle interne n’existe pas
encore et les systèmes informatiques sont insuffisants.
LA GESTION BUDGÉTAIRE EN MODE LOLF
113
IV
-
Gestion budgétaire et démarche de
performance
Dans son analyse de l’exercice budgétaire 2007, la Cour a formulé
un certain nombre de constats et de recommandations sur la mise en
oeuvre de la démarche de performance telle qu’elle résulte de la LOLF
119
.
L’examen de la gestion 2008 montre que, pour l’essentiel, ils restent
d’actualité. La Cour les complète ci-après d’une analyse des outils et de
l’information disponibles.
A - La mesure des performances
1 -
Les outils de gestion
a)
La justification au premier euro
On a montré le développement insuffisant de la justification au
premier euro (cf.
supra
) dans le processus d’élaboration du budget.
Il en va de même au regard de la démarche de performance et de la
mise en oeuvre du cadrage budgétaire. Ainsi, la JPE issue des arbitrages
rendus en conférence budgétaire et reprise dans les projets annuels de
performances (PAP) est souvent utilisée, en réalité, à d’autres fins que la
recherche d’une plus grande efficience de la gestion budgétaire. A ce
stade, elle ne consiste en effet plus à traduire des besoins de crédits
objectifs et avérés, mais à expliquer, autant que possible, des dotations,
éventuellement sous-dotées ou surcalibrées, allouées à partir d’une norme
d’évolution ou d’un montant forfaitaire (sur
la mission
Sécurité civile et
Outre-mer
ou
le programme
Recherche dans les domaines de l’énergie et
de l’industrie
, par exemple).
b)
Le dialogue de gestion
La qualité du pilotage budgétaire dépend, dans une large mesure,
des modalités de la mise en perspective, au moment de la définition de la
stratégie ministérielle ou par programme comme dans la construction de
la loi de finances, d’une part de données purement budgétaires (prévision
des recettes et des dépenses, niveau des reports de crédits et des reports
de charges en provenance de l’exercice précédent, montée en charge des
119) Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de 2007, mai 2008, p. 113 à
246.
114
COUR DES COMPTES
dispositifs mis en place les années précédentes et du nombre de leurs
bénéficiaires, par exemple) et, d’autre part, des informations disponibles
sur les coûts et l’efficacité des actions publiques (appréciés notamment au
moyen des indicateurs de performances prévus par la LOLF).
Sur la plupart des missions, les deux niveaux du dialogue de
gestion (budgétaire et sur les performances) entre les responsables de
programme et les services sous tutelle (BOP et opérateurs) sont désormais
organisés selon des documents et des calendriers formalisés. Toutefois,
les deux volets qui retracent respectivement les résultats budgétaires et les
résultats au regard de la démarche de performance sont établis et utilisés
séparément et ne peuvent donc s’enrichir mutuellement. Il conviendrait,
en outre, d’y adjoindre une analyse des ratios de comptabilité analytique.
Des tableaux et des échéances de négociation communs permettraient, en
effet, d’analyser en même temps la situation budgétaire et la réalisation
des objectifs, d’expliquer les écarts constatés, afin d’en tenir compte dans
la programmation des crédits pour l’exercice suivant.
c)
La comptabilité d'analyse des coûts et la comptabilité analytique
La LOLF prévoit
120
, sans la définir, la tenue d'une comptabilité
d'analyse des coûts (CAC) et la présentation des « coûts associés » à
chaque action dans les projets et rapports annuels de performances.
Depuis 2006, les modalités de mise en oeuvre de la CAC ont été
progressivement affinées ; les procédures sont formalisées, proposant
ainsi dans les documents budgétaires une information lisible, homogène
et de plus en plus précise.
Mais l'analyse des coûts répond aussi à une exigence nouvelle en
matière de pilotage ; elle doit mettre à la disposition des responsables
politiques et administratifs des éléments de décision et d'arbitrage
121
. Elle
ne répond pas aujourd’hui à ce besoin. D'une part, les dépenses et coûts
complets présentés dans la dernière partie des RAP ne sont jamais
rapprochés des résultats atteints et ne permettent donc pas de juger de
l'efficience des politiques publiques. D'autre part, les informations ne sont
élaborées qu'après la fin de l'exercice, trop tardivement pour être utiles.
Le pilotage des BOP et des opérateurs par les responsables de
programme ne peut en effet s’appuyer ni sur information adaptée sur les
composantes des différentes actions publiques et leur mise en oeuvre,
faute de la création d’une véritable comptabilité analytique, ni
a fortiori
120) Articles 27 et 54.
121) Cette exigence a déjà été signalée dans les rapports sur les résultats des exercices
2006 (p. 80) et 2007 (p. 111 et 246).
LA GESTION BUDGÉTAIRE EN MODE LOLF
115
sur une explication par le contrôle de gestion des éventuelles différences
de coûts entre les entités du programme.
Les responsables de programme expliquent le retard pris pour
mettre en place une véritable comptabilité analytique par l’attente du
système d’information CHORUS. Or des données de coûts sommaires
mais utiles à la décision (coûts d’un contrôle, du traitement d’un dossier,
d’une analyse juridique, de la délivrance d’un document…) pourraient
être rendues disponibles sans délai par le simple croisement d’une
nomenclature des tâches des agents avec les dépenses budgétaires.
d)
Le contrôle de gestion
En 2008, la presque totalité des programmes sont suivis, en leur
sein ou en externe, par un service de contrôle de gestion, qui a pour
principale utilité de venir en appui du dialogue de gestion. Mais le
contrôle de gestion demeure très lacunaire au regard de tâches essentielles
mais pourtant encore négligées : la contribution à l’élaboration d’une
comptabilité analytique fine, le recensement et la diffusion des meilleures
pratiques de gestion, la préparation de recommandations d’économies
structurelles et l’analyse des résultats fournis par les indicateurs chiffrés.
2 -
Les indicateurs
a)
Qualité des objectifs et indicateurs
Sauf exceptions (les
missions
Relations avec les collectivités
territoriales
,
Politique des territoires
,
Anciens combattants, mémoire et
liens avec la Nation
et
Pilotage de l’économie française
ou le
programme
Recherche
spatiale
,
par
exemple),
les
indicateurs
commencent à traduire de manière satisfaisante le rôle et les priorités des
programmes. Un effort a été fait, par ailleurs, pour mettre en cohérence
les diverses catégories d’indicateurs touchant un même programme : ceux
des PAP, ceux mesurant l’impact des projets de loi et ceux des contrats de
performances des opérateurs (comme sur la mission
Avances à
l’audiovisuel public
). Les anomalies en la matière persistent (sur les
missions
Régimes sociaux et de retraite
et
Ville et Logement
,
notamment) mais elles sont moins nombreuses.
On constate plus souvent, en revanche, l’absence de lien entre les
indicateurs des PAP et ceux utilisés pour le pilotage des services
déconcentrés, énoncés par exemple dans les lettres de mission adressées
aux responsables de BOP. Il en est ainsi pour le programme
Actions en
faveur des familles vulnérables
ou pour les missions
Anciens
combattants, mémoire et lien avec la Nation
et
Enseignement
116
COUR DES COMPTES
scolaire
(pour celle-ci, le dialogue de gestion avec les académies ne
s’appuie toujours pas sur les indicateurs). Il en résulte le risque de
transformer l’établissement des indicateurs du RAP en un exercice
formel, conforme à la loi organique mais déconnecté des critères utilisés
dans les services pour évaluer les résultats.
L’insuffisante disponibilité des indicateurs en cours d’année,
compte tenu des difficultés de collecte des résultats (sur le programme
Développement rural et gestion durable de l’agriculture
, par exemple)
renforce cette déconnexion. C’est pourquoi une amélioration a été
recherchée sur plusieurs missions (
Travail et Emploi
,
Action extérieure
de l’Etat
,
Sécurité
, notamment), en développant ou en améliorant des
outils informatiques dédiés. Enfin, il est dommage que des indicateurs ne
soient pas élaborés pour les actions de l’Etat n’intervenant pas tous les
ans mais qui correspondent parfois à des priorités affichées, pour la
réalisation desquelles des moyens importants peuvent être mobilisés,
telles en 2008 la présidence française de l’Union européenne ou
l’organisation des élections prud’homales.
b)
Disponibilité et fiabilité des indicateurs
La plupart des indicateurs sont alimentés par des sources internes,
ou par des données propres aux opérateurs sous tutelle. Les résultats sont
désormais renseignés, alors que les premières années du dispositif de
performance avaient été décevantes sur ce point (80 % d’indicateurs
renseignés dans le RAP 2007, contre 50 % pour l’exercice 2006).
Pourtant, tous les résultats n’étaient pas encore disponibles au moment de
la réalisation des RAP de 2008
(
missions
Ville et logement
et
Justice
).
Ce progrès ne doit pas masquer l’absence d’avancée substantielle
pour garantir la fiabilité des résultats chiffrés. Les indicateurs restent
renseignés selon des méthodologies hétérogènes et sans que soient
contrôlées les éventuelles erreurs, par exemple au moyen de tests sur
échantillonnage.
B - Les résultats présentés pour 2008
L’analyse à laquelle la Cour a procédé des rapports annuels de
performances annexés au projet de loi de règlement de l’exercice 2008
conduit à plusieurs constats.
LA GESTION BUDGÉTAIRE EN MODE LOLF
117
1 -
L’instabilité des indicateurs de performances
Les indicateurs continuent de varier d’une année sur l’autre, dans
des proportions souvent encore fortes, par exemple sur les missions
Travail et emploi
,
Ecologie et développement durable
,
Aide publique au
développement
et
Santé
, sur les programmes
Réseau routier national
,
Aide économique et financière au développement
,
Sécurité et qualité
sanitaire de l’aliment
a
tion
,
Conduite et pilotage des politiques de
l’agriculture
(sur celui-ci, 85 % des indicateurs ont changé en deux ans ),
ainsi que sur le compte d’affectation spécial
Développement agricole et
rural
. Cette pratique peut répondre au souci d’améliorer la pertinence des
indicateurs. Elle aboutit aussi parfois à écarter ceux dont les objectifs ne
sont pas atteints ou qui sont trop compliqués à renseigner en dépit de leur
pertinence avérée. L’instabilité des indicateurs compromet, faute de séries
continues, la mesure des évolutions de moyen terme et la vérification de
l’efficacité d’une politique.
2 -
La faiblesse du commentaire des résultats dans les RAP
Les objectifs chiffrés annoncés dans le PAP sont généralement
atteints dans le RAP. Dès lors, à l’inverse de ce qui avait motivé leur
création par la LOLF, les indicateurs permettent rarement d’identifier les
performances effectives des programmes. De plus, l’atteinte ou le
dépassement des objectifs fixés ne constituent pas une réponse
entièrement significative en matière de performances : de bons résultats
peuvent dissimuler des difficultés, par exemple des disparités entre les
entités d’un même programme (BOP et opérateurs), des objectifs
insuffisamment ambitieux, la disparition entre le PAP et le RAP
d’indicateurs aux résultats jugés inatteignables ou des indicateurs qui ne
répondent pas aux priorités imparties au service ou à l’organisme.
A l’inverse, des résultats en retrait par rapport aux objectifs
peuvent être révélateurs de graves insuffisances ou, au contraire, masquer
des progrès temporairement altérés par des facteurs externes. Pour cette
raison, les commentaires littéraires portés dans les RAP doivent permettre
d’appréhender les véritables raisons des évolutions enregistrées ; ils ne
peuvent se limiter, comme c’est encore le cas de manière presque
générale, à une simple paraphrase des résultats chiffrés.
Il s’agit-là d’un élément-clé, dont dépend en grande partie
l’efficacité du dispositif de performance mis en place avec la LOLF.
118
COUR DES COMPTES
3 -
Une efficience sans lien direct avec les moyens mobilisés
Malgré l’absence, à ce stade, d’une comptabilité analytique
détaillée et d’explications précises des résultats dans les RAP, il est
possible de porter une appréciation globale sur l’efficience de la gestion
budgétaire
en
comparant
simplement,
pour
chaque
action
d’un
programme, l’évolution des indicateurs à celle des crédits.
Cet examen conduit à constater que la programmation, la gestion et
le suivi budgétaires bénéficient rarement de l’apport de la mesure de
l’efficience des actions mises en oeuvre. De manière générale, le lien n’est
encore fait que très exceptionnellement entre la démarche de performance
et le pilotage budgétaire.
Trois années après la mise en oeuvre intégrale de la loi organique du
31 juillet 2001 relative aux lois de finances, le cadre de la gestion des recettes
et des dépenses de l’Etat a été significativement adapté. Des difficultés
demeurent, toutefois, dans la composition des missions (notamment
lorsqu’elles sont interministérielles) et de certains programmes budgétaires et
le rôle des responsables de programme n’a toujours pas été clairement défini
(la Cour considère qu’il devrait l’être par une circulaire interministérielle).
La programmation, la gestion et le suivi des crédits sont encore
effectués pour partie selon des modalités proches de celles qui prévalaient
avant la publication de la LOLF et la fongibilité des crédits est encore peu
utilisée.
Des mesures récentes (construction de perspectives pluriannuelles,
début de rebasage de certaines dotations caractérisées par des insuffisances
chroniques, meilleur encadrement des dépenses fiscales…) ont permis des
progrès significatifs. Mais l’absence d’une véritable comptabilité des
engagements, le caractère embryonnaire de la comptabilité d’analyse des
coûts et les insuffisances du dispositif de performances (en ce qui concerne,
en particulier, certains indicateurs et la mesure de l’efficience des actions
publiques) ne permettent pas encore que la démarche de pilotage par les
résultats initiée par la LOLF éclaire suffisamment les choix budgétaires.
Conclusions
A l’issue de l’examen auquel elle a procédé de l’exécution
budgétaire au cours de l’exercice 2008, la Cour formule, outre les
recommandations récapitulées dans l’annexe ci-après, l’appréciation
générale suivante sur la gestion budgétaire et la signification des résultats.
Le solde budgétaire de l’exercice
Le déficit inscrit dans le projet de loi de règlement s’établit à
56,3 Md€, en augmentation de près de 18 Md€ par rapport à l’exercice
précédent (38,4 Md€). Pour la première fois depuis 2003, il est plus
défavorable que celui prévu dans la loi de finances initiale (41,7 Md€) ; il
a représenté en 2008 respectivement 20,2 et 25,4 % des dépenses et des
recettes nettes
.
Mais, comme les années précédentes, quoique moins fortement, ce
déficit a été minoré par diverses dispositions.
D’une part, les primes d’épargne logement dues par l’Etat ont été
couvertes cette année encore, et pour des montants plus élevés (953 M€),
au moyen d’avances rémunérées du Crédit foncier de France, et ainsi
financées hors budget.
D’autre part, l’Etat ne s’est pas acquitté en 2008 d’une partie de
ses dettes à l’égard de tiers, pourtant exigibles, dont le montant atteint au
moins 5,9 Md€ fin 2008 et dont le paiement a été reporté
de facto
sur les
exercices suivants. Il s’agit, en particulier, des dettes envers la sécurité
sociale (3,6 Md€) et des reports au titre des programmes d’armement
(1,95 Md€). Le niveau de ces dettes exigibles à fin 2008 est légèrement
supérieur à celui observé fin 2007, pour 600 M€ par exemple pour celles
à l’égard de la sécurité sociale.
120
COUR DES COMPTES
La comptabilité générale fait elle-même apparaître un résultat
fortement déficitaire (-73,1 Md€) et en nette aggravation (+31,7 Md€),
ainsi qu’une augmentation rapide des charges nettes (+38,5 Md€).
S’agissant de la norme de dépenses, qui prévoyait que celles-ci
n’augmenteraient pas en volume, elle n’a été respectée, formellement,
que parce que l’inflation (2,8 %) a été sensiblement plus forte que celle
prévue dans la loi de finances initiale (1,6 %) et par une légère
progression des restes à payer. Mais l’autorisation parlementaire a été
notablement dépassée en gestion, puisque les dépenses du budget général
ont cru de 2,8 % et celles de l’ensemble du budget de l’Etat de 3,4 %
(alors que l’objectif était de +1,9 %).
Pour les recettes, le fait saillant est, en 2008 comme les années
précédentes, la poursuite de la baisse des recettes fiscales nettes de l’Etat.
D’un niveau de 260 Md€, elles sont de 11,7 Md€ inférieures à celui de
2005. En 2008, ce n’est pas principalement l’impact de la crise qui
explique la baisse des recettes fiscales de l’Etat (-6,7 Md€) par rapport à
2007, mais la poursuite de la politique d’allégements fiscaux (7,6 Md€)
non gagés par des réductions de dépenses, et les transferts de recettes aux
collectivités territoriales et à la sécurité sociale (6,1 Md€). Le coût de la
dégradation de la conjoncture économique est demeuré limité à un
maximum de 4 Md€.
Comme la Cour le relevait déjà dans ses rapports sur les résultats et
la gestion budgétaire des exercices 2006 et 2007, la lecture des recettes et
des dépenses de l’Etat est compliquée par le fait qu’une part croissante de
ses interventions prend la forme de dépenses fiscales (70 Md€) ou est
mise en oeuvre par des structures extérieures à l’Etat proprement dit, dont
certaines bénéficient de ressources fiscales affectées.
La conformité à la LOLF
Plusieurs pratiques n’ont pas été conformes à la loi organique :
financement
hors
budget
(primes
d’épargne
logement) ;
sous-budgétisations récurrentes (prime de Noël des bénéficiaires du RMI
et dotations sociales, par exemple) ; reports de charges exigibles ;
compensation de recettes et de dépenses minorant le montant apparent
des unes et des autres ; utilisation inappropriée de comptes spéciaux.
Sur la base de ces éléments, la Cour constate que le résultat de la
comptabilité budgétaire ne répond encore qu’en partie aux exigences
posées par l’article 27 de la LOLF et, désormais, par l’article 47-2 de la
Constitution.
CONCLUSIONS
121
La qualité du pilotage budgétaire
Des initiatives importantes ont été prises par l’Etat pour améliorer
la qualité de la programmation et du pilotage budgétaire : adoption d’une
loi de programmation pluriannuelle pour les finances publiques ; premier
élargissement de la norme de progression des dépenses ; rebasage de
certaines
dotations
budgétaires
(opérations
militaires
extérieures,
opérations de maintien de la paix, aide médicale d’Etat, par exemple) ;
obligation de compenser la création de nouvelles dépenses fiscales par la
suppression de mesures existantes, notamment.
Toutefois, la plupart sont récentes et on ne peut pas apprécier à ce
stade leur contribution à une meilleure maîtrise du budget de l’Etat et,
plus largement, des finances publiques. Surtout, elles sont partielles et ne
suffiront pas à donner une réalité à la démarche managériale engagée par
la LOLF (gestion par objectif, mesure des résultats…).
D’autres améliorations doivent, en effet, être apportées au pilotage
budgétaire, comme le préconise la Cour, si l’on veut notamment donner
une réelle portée aux principes d’universalité, de sincérité et de régularité
posées par la LOLF. Elles apparaissent d’autant plus nécessaires dans le
contexte nouveau créé par la crise économique et financière :
amélioration de l’information budgétaire et comptable ; mise en
cohérence des trois résultats approuvés ou arrêtés par le Parlement dans la
loi de règlement ; utilisation des données désormais fournies par la
comptabilité générale pour éclairer la programmation et le pilotage
budgétaires ; tenue d’une comptabilité des engagements ; développement
d’une comptabilité d’analyse des coûts et d’une véritable comptabilité
analytique.
La gestion budgétaire en mode LOLF et la mesure des
performances
Trois années après l’entrée en application de l’intégralité des
dispositions de la loi organique, très peu des cinquante deux missions
budgétaires de l’Etat ont enregistré une amélioration de leur organisation
et de leur gestion à la hauteur des ambitions affichées comme de l’énergie
consentie par les administrations. En particulier, le souci initial d’articuler
la démarche de performance (une stratégie, des objectifs clairs, des
moyens adaptés, une gestion efficace et à un coût raisonnable, l’analyse
des résultats obtenus) avec la réalité des recettes et des dépenses ne s’est,
pour l’instant, pas traduit dans les faits.
122
COUR DES COMPTES
De réels progrès ont certes été accomplis et des résultats non
négligeables obtenus, et des perspectives d’améliorations sont annoncées
pour 2009 ou, pour les plus essentielles (comme la modernisation
indispensable des systèmes d’information budgétaires et comptables),
dans un délai plus lointain. Mais nombre des innovations destinées à
améliorer la qualité et à renforcer la maîtrise de l’exécution budgétaire
peinent à se traduire dans les faits. De plus, les conditions actuelles
d’application de la LOLF induisent des lourdeurs qui en limitent encore la
portée.
Les missions interministérielles sont souvent constituées par la
simple juxtaposition de programmes relevant de ministères différents. Le
poids des dépenses fiscales et des interventions des opérateurs de l’Etat,
qui atteignent - ou qui dépassent dans certains cas - les dotations
budgétaires ministérielles, limitent la réalité du pilotage que peuvent
exercer les responsables de programme et compromettent une approche
cohérente de certaines politiques publiques.
Dans une large mesure, la programmation budgétaire est encore
bâtie selon les pratiques antérieures à la loi organique et la fongibilité des
crédits, qui permet aux gestionnaires de mobiliser les dotations
indifféremment de la nature des dépenses, sauf en faveur des charges de
personnel, est encore peu utilisée.
C’est seulement lorsque les divers types d’insuffisances relevées
dans ce rapport seront surmontés que les améliorations attendues de la
réforme organique pourront favoriser - concrètement - la modernisation
de la gestion et la maîtrise des finances publiques.
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE LA COUR
AU TITRE DE 2008
123
Principales recommandations de la
Cour au titre de 2008
I- Recommandations sur les résultats et les comptes
A - Les recettes de l’Etat
Recommandation 1.
La difficulté à établir des prévisions de recettes
fiscales fiables confirme la nécessité, a fortiori dans une conjoncture
économique incertaine, de fonder la préparation de la loi de finances
sur des hypothèses réalistes et prudentes. Les insuffisances constatées
en 2008, par exemple au titre des crédits d’impôt pour la prime pour
l’emploi (PPE), des restitutions d’IS et de l’effet de la suppression
progressive de la taxation des plus-values à long terme sur les titres de
participation illustrent cet impératif.
Recommandation 2.
Compte tenu de son caractère non fiscal, qui
interdit notamment qu’elle soit remboursée en cas de trop-perçus
(comme cela pourrait être le cas au titre de 2008), la contribution
représentative de l'impôt sur les sociétés (CRIS) payée par la caisse des
dépôts et consignations (CDC) ne devrait pas être versée avant une
évaluation fiable, à la fin de l’exercice, des résultats de la CDC et elle
ne devrait plus, dès lors, être servie à l’Etat selon le même calendrier
que les versements au titre de l'IS.
B - Les dépenses de l’Etat
Recommandation 3.
L’ensemble des dettes exigibles de l’Etat,
c’est-à-dire correspondant à des obligations juridiques et qui doivent
être payées au cours de l’exercice, doivent donner lieu à des ouvertures
de crédits dans la loi de finances initiale ou, si elles n’étaient pas
connues au moment du vote de la LFI, dans une loi de finances
rectificative, à tout le moins en autorisations d’engagement.
Recommandation 4.
Les dettes exigibles de l’Etat doivent être
payées au cours de l’exercice budgétaire et être comptabilisées dans les
dépenses de l’Etat, conformément au principe d’annualité budgétaire.
Elles ne doivent pas être reportées sur le ou les exercices suivants,
comme ce fut le cas en 2008 pour un montant minimum de 6,9 Md€.
124
COUR DES COMPTES
Recommandation 5.
Le
respect
des
principes
d’annualité
et
d’universalité du budget de l’Etat
impose de ne pas recourir, pour
couvrir des dettes exigibles, à des financements extérieurs au budget de
l’Etat (avances du crédit foncier de France pour acquitter les primes
d’épargne logement).
Recommandation 6.
Le périmètre de la norme de progression des
dépenses de l’Etat utilisée par le Gouvernement doit être ajusté de
manière à être plus significatif du niveau réel des dépenses dont la
norme a pour objet de mesurer l’évolution. Les loyers budgétaires et les
prélèvements opérés en faveur de l’union européenne ne doivent pas
être pris en compte dans son calcul. En revanche, la norme devrait
porter sur certaines opérations des comptes spéciaux, sur
certaines
taxes affectées et certains remboursements et dégrèvements.
Recommandation 7.
Les modalités de financement d’interventions
publiques autres que celles directement rattachées aux missions
budgétaires de l’Etat (dépenses fiscales et dépenses des opérateurs de
l’Etat), dont elles dépassent parfois les dotations, doivent être beaucoup
mieux évaluées - et donner lieu à une information améliorée en annexe
au projet de loi de finances - en ce qui concerne aussi bien leur montant
réel que leur efficacité et leur efficience.
Recommandation 8.
Les modalités de la mise en réserve et du dégel
des crédits devraient mieux prendre en compte, d’une part, la nécessité
d’honorer les dépenses obligatoires de l’Etat et, d’autre part, les
contraintes de gestion, le déblocage tardif des crédits pouvant perturber
l’exécution budgétaire.
C - Le tableau de financement et la dette
Recommandation 9.
Le tableau de financement doit retracer les flux
comptables représentatifs des ressources et des charges de trésorerie et
il
ne
peut
plus
être
issu,
même
pour
partie,
de
données
extra-comptables.
Recommandation 10.
Au-delà de la fixation du plafond de variation
annuelle de la dette à plus d’un an, il convient, afin que le Parlement
puisse appréhender de manière globale la politique d’emprunt, que
l’information relative à la dette porte sur l’ensemble des composantes
de la variation annuelle de son montant, y compris à court terme.
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE LA COUR
AU TITRE DE 2008
125
D - Les comptes et l’analyse financière
Recommandation 11.
Veiller à ce que la bascule prochaine des
programmes budgétaires dans le système d’information Chorus soit
l’occasion
d’assurer
une
correspondance
précise
entre
les
consommations
budgétaires
d’autorisations
d'engagement
et
les
écritures de comptabilité générale (dettes non financières, provisions,
engagements hors bilan). A cet effet, prendre rapidement les
dispositions nécessaires pour remédier à l’absence d’une véritable
comptabilité des engagements.
Recommandation 12.
Articuler
les
données
et
la
présentation
respectives du tableau des flux de trésorerie et du tableau de
financement en exécution, qui recouvrent en principe les mêmes
opérations mais entre lesquels des écarts inexpliqués subsistent.
Recommandation 13.
Poursuivre la réduction de la durée de la
période
complémentaire,
dont
l'existence
n’est
d’ailleurs
pas
compatible avec le système d'information Chorus en préparation, en
vue de sa disparition totale à brève échéance (seule devrait subsister
une période de régularisation des écritures comptables).
Aménager, en conséquence, les calendriers respectifs de discussion et
de vote de la loi de finances rectificative (LFR) de fin d’année et de la
loi de finances initiale (LFI) de l’année suivante, afin de clarifier la
répartition, aujourd’hui aléatoire, des ouvertures de crédits dans l’un
ou l’autre de ces textes.
Recommandation 14.
Faire en sorte que les informations tirées de la
comptabilité générale, qui apportent un éclairage complémentaire sur
la situation et la soutenabilité des finances publiques, puissent être
utilisées comme un outil d’aide à la décision et d’appui à la gestion.
V
-
Recommandations sur la gestion budgétaire
et la démarche de performance
A - La régularité budgétaire
Recommandation 15.
Mettre un terme aux pratiques contraires aux
principes énoncés par la LOLF, notamment ceux qui se rapportent à la
régularité et à la sincérité budgétaires. Au vu des constats relatifs à
l’exécution 2008, cette action doit concerner plus spécialement les
anomalies
ci-après
:
les
financements
hors
budget
;
les
126
COUR DES COMPTES
sous-budgétisations récurrentes ; les reports de charges exigibles ; la
compensation de recettes et de dépenses ; les imputations inadéquates ;
l’utilisation inappropriée de comptes spéciaux.
B - La structuration et le pilotage budgétaire
Recommandation 16.
Reconsidérer l’existence ou le périmètre de
certaines missions, notamment lorsque l’organisation budgétaire en
missions,
programmes
et
actions,
d’une
part,
l’organisation
administrative préexistante, d’autre part, ne correspondent pas.
Réexaminer aussi la configuration des missions pour lesquelles se pose
un problème de pilotage et de coordination d’actions relevant de
plusieurs administrations, par exemple quand elles ne sont pas placées
sous la responsabilité d’un ministère chef de file.
Recommandation 17.
Préciser par une circulaire interministérielle le
rôle et le positionnement des responsables de programme. Remédier, en
particulier, aux principales contraintes qui limitent aujourd’hui
l’efficacité de leur action : la maîtrise réduite des dépenses fiscales
rattachées ; l’insuffisante prise sur les opérateurs ; les difficultés de
pilotage des missions interministérielles ; l’étroitesse de leurs marges
de manoeuvre, par exemple dans la gestion des personnels ; le faible
contrôle sur les moyens rattachés à des programmes soutien.
C - L’analyse des coûts, le contrôle de gestion et la
mesure des performances
Recommandation 18.
Poursuivre l’amélioration des indicateurs de
performances et remédier à plusieurs insuffisances : l’absence de lien
entre les indicateurs des PAP et ceux utilisés pour le pilotage des
services déconcentrés ; des indicateurs encore renseignés selon des
méthodologies hétérogènes, souvent sans contrôle de leur niveau de
fiabilité ; la forte instabilité des indicateurs ; des indicateurs qui ne
répondent pas aux priorités imparties au service ou à l’organisme ou
appliqués à des objectifs insuffisamment ambitieux.
Recommandation 19.
Enrichir le dialogue de gestion, notamment lors
de la préparation du budget, en établissant un lien entre les résultats
budgétaires et ceux issus de la démarche de performance.
Recommandation 20.
Mettre en place une comptabilité d'analyse des
coûts propre à apporter aux responsables politiques et administratifs
des éléments de décision et d'arbitrage. En particulier, rapprocher
systématiquement les dépenses et coûts complets, présentés dans la
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE LA COUR
AU TITRE DE 2008
127
dernière partie des RAP, des résultats atteints, de manière à permettre
une appréciation de l'efficience des politiques publiques.
Recommandation 21.
Développer le contrôle de gestion pour que
soient désormais assurées des tâches encore négligées : la contribution
à l’élaboration d’une comptabilité analytique adaptée, le recensement
et la diffusion des meilleures pratiques de gestion, la préparation de
recommandations d’économies structurelles et l’analyse des résultats
fournis par les indicateurs chiffrés.
ANNEXES
129
Annexe I
Les suites données aux
recommandations antérieures
de la Cour
Dans ses précédents rapports sur les résultats et la gestion
budgétaire et sur les ouvertures et annulations de crédits opérées par
voie réglementaire (décrets d’avance), la Cour a formulé des
recommandations relatives à l’exécution du budget de l’Etat, à la
présentation des résultats dans la loi de règlement et à la démarche de
performance initiée par la LOLF.
Plusieurs ont commencé à être mises en oeuvre, mais d’autres
n’ont été que partiellement
appliquées.
1 -
L’information du Parlement
La Cour a jugé nécessaire la définition de règles pour encadrer
les prélèvements de l’Etat sur la trésorerie des opérateurs
Les prélèvements sur la trésorerie d’entités publiques font
désormais l’objet d’une estimation en loi de finances initiale. Cependant,
ils demeurent discrétionnaires et cette information, qui constitue un
progrès, n’empêche l’Etat ni de mobiliser des montants supérieurs, ni de
percevoir des dividendes par anticipation avant que soient connus les
résultats en fin d’exercice, comme ce fut le cas en 2008.
La Cour a recommandé que les effectifs des opérateurs fassent
l’objet d’une information précise dans la loi de finances
Des données sur le nombre des agents des opérateurs sont
progressivement incorporées dans les projets et rapports annuels de
performances (PAP et RAP). Distinguant les effectifs selon qu’ils sont
directement ou indirectement rémunérés par l’Etat, elles permettront,
lorsqu’elles s’appliqueront à l’intégralité du périmètre des structures
concernées, une information plus complète sur le volume et le coût des
charges de personnel induites par les actions de l’Etat.
130
COUR DES COMPTES
La Cour a recommandé un meilleur encadrement et une
évaluation des dépenses fiscales
Les conditions de création de nouvelles dépenses fiscales ont été
précisées par la loi du 9 février 2009
de programmation des finances
publiques
. L’évaluation de leur coût a été améliorée et les PAP pour 2009
présentent une information accrue sur des dépenses fiscales à fort enjeu
financier. Ces progrès doivent être poursuivis.
La Cour a déploré le caractère incomplet et la transmission
tardive des rapports annuels de performances (RAP) destinés à être
joints au projet de loi de règlement en application de l’article 54 de la
LOLF.
Les RAP relatifs à l’exécution 2008 ont été mis à disposition
beaucoup plus tôt (entre le 6 et le 28 avril) et leur contenu a été
significativement amélioré, même si des insuffisances manifestes
demeurent, par exemple au titre de l’analyse des coûts, qui reste
embryonnaire.
2 -
Le cadre budgétaire et le
pilotage de l’exécution
La Cour a appelé de ses voeux la normalisation du cadre
d’exécution des recettes et des dépenses de l’Etat.
Le ministère chargé du budget a publié par circulaire en 2008 le
premier tome d’un référentiel de comptabilité budgétaire. Si elle estime
que certaines dispositions de ce référentiel sont inappropriées au regard
des principes budgétaires (par exemple la comptabilisation en dépenses
de loyers budgétaires fictifs), on peut en attendre, globalement, une
clarification des règles applicables à l’exécution du budget de l’Etat.
La Cour a montré les inconvénients de la subsistance d’une
période complémentaire et recommandé sa suppression progressive
La période complémentaire a été de nouveau réduite, de deux
jours, en 2008. Sa suppression doit constituer un objectif à échéance
rapprochée, afin que ne subsiste qu’une période de régularisation
budgétaire. La perspective de mise en oeuvre de l’outil informatique
Chorus renforce la nécessité d’une telle évolution.
La Cour a recommandé une clarification du positionnement
des responsables de programme
Des instructions ministérielles définissent un peu mieux le rôle des
responsables de programme. Toutefois, les moyens dont disposent la
plupart d’entre eux ne leur permettent ni de contrôler les opérateurs, ni
d’assurer un pilotage coordonné des programmes constituant des missions
ANNEXES
131
interministérielles. Pour les mêmes raisons, les intéressés ne peuvent ni
maîtriser la programmation ou la gestion des crédits et des effectifs
rattachés à des programmes de soutien, ni suivre les dispositifs liés aux
dépenses fiscales. Cet état de fait est encore plus préjudiciable dans les
ministères où l’organisation administrative ne coïncide qu’imparfaitement
avec celle retenue pour la gestion budgétaire.
La Cour a recommandé une simplification de l’architecture
budgétaire
Le nombre de budgets opérationnels de programme (BOP) a été
réduit de 2.200 en 2006 à 1.918 en 2008. Cette évolution a concerné en
particulier les BOP déconcentrés. Ces adaptations contribuent à
l’amélioration de la gestion, notamment au niveau régional. En revanche,
des difficultés persistent, qui sont relatives au périmètre et au pilotage des
missions ou des programmes budgétaires. Les plus manifestes concernent
les missions interministérielles, qui se caractérisent souvent par une
organisation complexe et un éparpillement des moyens budgétaires.
3 -
La programmation et la gestion budgétaires
La Cour a relevé des anomalies chroniques dans le calibrage
des crédits, dont il résulte notamment d’importants reports de
charges.
Si la sous-évaluation des dotations a été réduite sur certains
programmes, par exemple au titre des opérations militaires extérieures, la
plupart des insuffisances identifiées de manière répétées au cours des
précédents exercices n’ont pas été corrigées. Les écarts les plus
manifestes recensés par la Cour entre les crédits ouverts en loi de finances
initiale pour 2008 et les besoins représentent plus de 6 Md€.
Comme les ouvertures opérées en loi de finances rectificative ont
elles-mêmes été insuffisantes, les reports de charges sur l’exercice 2009
identifiés par la Cour ont atteint 6,9 Md€.
La Cour a recommandé l’élargissement de la norme utilisée
pour suivre l’évolution des dépenses de l’Etat.
Si l’assiette servant au calcul de la norme de dépenses a été élargie
en 2008 aux prélèvements sur recettes en faveur des collectivités
territoriales, elle ne porte encore que sur 60 % environ des dépenses de
l’Etat.
132
COUR DES COMPTES
Pour être significative de l’évolution réelle des dépenses, la norme
doit être calculée sur un périmètre incluant toutes les opérations qui, par
leur nature ou leur destination, ne les distinguent pas des dépenses
budgétaires (ressources extrabudgétaires, certains comptes spéciaux et
prélèvements sur recettes, taxes, remboursements et dégrèvements).
La Cour a recommandé que soit mise en place une démarche
interministérielle d’évaluation des dépenses d’intervention.
Une avancée importante a été réalisée avec la décision de rattacher
les dépenses fiscales aux programmes budgétaires. Mais l’administration
demeure mal outillée pour apprécier l’adéquation des moyens aux
objectifs visés, et pour évaluer l’efficacité des politiques publiques au
regard des dépenses engagées pour les mettre en oeuvre.
Le suivi analytique des dépenses de personnel et leur ventilation
entre les actions auxquelles elles se rapportent doivent aussi être
améliorés.
La Cour a relevé les insuffisances des outils de mesure des
performances.
L’évaluation des actions des programmes a été progressivement
mise en place, même si certains indicateurs, bien que mieux renseignés,
reflètent encore davantage les moyens mobilisés ou l’activité mise en en
oeuvre que les résultats obtenus. De plus, les objectifs (750) et les
indicateurs (1 200) restent trop nombreux et ils ne sont pas encore utilisés
comme de véritables outils de pilotage.
Des
contrats
d’objectifs
et
de
moyens
doivent
être
systématiquement signés avec ceux des opérateurs de l’Etat qui
concourent directement à l’exécution de politiques publiques, dont
certains bénéficient de l’affectation de ressources propres qui entraient
antérieurement dans les recettes fiscales de l’Etat. De plus, les
responsables de programme ou les contrôleurs de gestion devraient avoir
compétence et disposer des moyens pour en contrôler la mise en oeuvre.
ANNEXES
133
Annexe II
Les missions budgétaires en 2008
(budget général)
En Md€
Budget général
AE
CP
Missions
LFI
Exécution
LFI
Exécution
Action extérieure de l'Etat
2,37
2,43
2,35
2,43
Administration générale et
territoriale de l'Etat
2,76
2,63
2,64
2,62
Agriculture, pêche, forêt et
affaires rurales
3,09
3,35
2,85
3,08
Aide publique au développement
4,46
2,09
3,07
2,03
Anciens combattants, mémoire et
liens avec la nation
3,76
3,68
3,77
3,68
Conseil et contrôle de l'Etat
0,49
0,48
0,50
0,49
Culture
2,88
2,81
2,76
2,82
Défense
36,08
36,79
36,87
37,61
Développement et régulation
économique
1,29
1,49
1,26
1,50
Direction de l'action du
Gouvernement
0,63
0,54
0,53
0,50
Ecologie et développement rural
9,05
10,00
9,01
10,50
Engagements financiers de l'Etat
42,84
46,20
42,84
46,20
Enseignement scolaire
59,11
59,2
59,05
59,1
Gestion des finances publiques et
des ressources humaines
11,66
11,11
11,22
11,11
Immigration, asile et intégration
0,61
0,60
0,60
0,58
Justice
7,28
7,04
6,50
6,38
Médias
0,51
0,51
0,51
0,52
Outre-mer
1,75
1,87
1,72
1,98
Pilotage de l'économie française
0,84
0,86
0,84
0,87
Politique des territoires
0,35
0,38
0,42
0,48
Pouvoirs publics
1,01
1,02
1,01
1,02
Recherche et enseignement
supérieur
23,34
22,9
23,24
22,8
Régimes sociaux et de retraite
5,27
5,41
5,27
5,41
134
COUR DES COMPTES
Missions
LFI
Exécution
LFI
Exécution
Relations avec les collectivités
territoriales
2,42
2,34
2,35
2,37
Remboursements et dégrèvements
83,22
92,02
83,22
92,02
Santé
0,43
0,41
0,43
0,41
Sécurité
16,23
16,0
15,88
15,8
Sécurité civile
0,73
0,25
0,41
0,23
Sécurité sanitaire
0,67
0,77
0,71
0,79
Solidarité, insertion et égalité des
chances
12,12
13,09
12,04
13,13
Sport, jeunesse et vie associative
0,76
0,74
0,78
0,76
Travail et emploi
12,52
12,86
12,48
12,85
Ville et logement
7,66
7,48
7,15
6,89
ANNEXES
135
Annexe III
La norme de dépenses
En Md€
Exécution
2007
Exécution
2008
Evolution
2007/2008
A - Dépenses nettes du budget général
270,6
278,2
+2,8 %
Rebasage débudgétisations épargne logement
(0,953 Md€) et ACOSS (0,753 Md€)
271,2
279,9
+3,2 %
B - Comptes spéciaux
139,3
141,84
+1,8 %
CAS et comptes de concours financiers
139,0
141,67
+1,9 %
Soldes des comptes de commerce et
comptes d'opérations monétaires, hors FMI
0,3
0,17
-43,3 %
C - Double compte CAS Pensions
(c)
-46,5
-47,9
D - Avances à divers services de l’Etat
-6,9
-6,7
E - Avances aux collectivités territoriales
-77,0
-80,2
F - Participations financières de l’Etat
-4,0
-1,8
G - CAS immobilier
-0,9
-0,4
H - Fonds de concours
-3,8
-3,2
Dépense normée
(1) = (A)+(B)+(C)+(D)+(E)+(F)+(G)+(H)
271,4
281,5
+3,7 %
I - Prélèv. recettes collectivités territoriales
49,6
51,2
(a)
+3,2 %
Dépense normée élargie aux prélèvements
sur recettes (2)=(1)+(I)
321,0
332,7
+3,6 %
Remb. et dégrèvements impôts Etat, hors TVA,
IS et admissions en non-valeur (4)
11,6
13,3
(a)
+14,7 %
Remb. et dégrèvements impôts locaux, hors
admissions en non-valeur (5)
13
15,7
(a)
+20,8 %
Taxes affectées à périmètre constant
(b)
(6)
49,6
51,5
+3,8 %
Total norme élargie (1)+(4)+(5)+(6)
395,2
413,2
+4,5 %
Source : Cour des comptes / ministère du budget, des comptes publics et de la fonction
publique
(a) Evaluations 2008 corrigées, Tome I Evaluations voies et moyens, PLF 2009.
(b) Hors social et formation professionnelle (138,1 Md€ en 2007 et 148,2 Md€ en 2008).
(c) Minoration du total des dépenses par les dotations du budget général venant en
recettes du CAS pensions
136
COUR DES COMPTES
Annexe IV
Les subventions exceptionnelles
accordées aux communes
En application du code des juridictions financières (art. L.132-2),
«
la liste des communes ayant bénéficié de subventions exceptionnelles en
vertu des dispositions de l’article L. 2335-2 du code général des
collectivités territoriales et le montant détaillé de ces subventions font
l’objet d’une publication dans le rapport annuel de la Cour des comptes
sur le projet de loi de règlement du budget de l’Etat
»
122
.
Les aides aux communes en difficulté financière, aux communes
forestières et aux communes minières antérieurement regroupées sur le
chapitre 41-52 du budget du ministère de l’
intérieur
, sont désormais
imputées sur le programme 122
Concours spécifiques et administration
de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
. La nouvelle
nomenclature, comme les possibilités de fongibilité au sein du
programme, rendent malaisées les comparaisons pluriannuelles.
La LFI pour 2008 a ouvert 2,1 M€ en AE et en CP, dont 1,5 M€
pour les communes en difficulté financière et 0,6 M€ pour les communes
minières. S’y sont ajoutés 2,56 M€ reportés au titre des communes en
difficulté, 0,71M€ reportés au titre des communes minières ainsi qu’une
ouverture de 20 500 € (en AE et CP) en LFR pour 2007. Les crédits
disponibles se sont donc élevés à 5,22 M€ en AE et à 5,21 M€ en CP.
Tableau 18 : Evolution des subventions exceptionnelles versées aux
communes de 2004 à 2008
En M€
2004
2005
2006
2007
2008
AE
CP
Crédits LFI
11,76
11,82
11,20
2,80
2,10
2,10
Crédits LFR
1,12
5,0
0,02
0,02
Reports de crédits
1,24
0,93
0,37
0,75
2,56
2,56
Virements
-0,33
-0,50
-0,75
+0,35
+0,54
+0,53
Total disponible
13,79
12,25
10,82
8,90
5,22
5,21
Consommation
12,86
11,64
10,77
6,0
2,6
2,60
Source : DGCL
122) L’article L.2335-2 du code général des collectivités territoriales dispose : «
Sous
réserve des dispositions de l’article L. 1524-4, des subventions exceptionnelles
peuvent être attribuées par arrêté ministériel à des communes dans lesquelles des
circonstances anormales entraînent des difficultés financières particulières
».
ANNEXES
137
La consommation des crédits
(2,6 M€) s’est répartie comme suit :
- aide aux communes minières :
1,292 M€, en nette croissance par rapport
à 2007 (0,58 M€). La liquidation de Charbonnages de France a entraîné
des transferts de patrimoine vers les communes ; ces dernières ont été
incitées par l’association les regroupant à solliciter
davantage les
subventions auxquelles elles ont droit pour reconvertir les terrains et
bâtiments qui leurs sont transférés ;
- aide aux communes forestières
: les dernières subventions au titre de ce
soutien, institué en 2000, aux communes forestières sinistrées à la suite
des tempêtes de 1999 ont été versées en 2007 ; le dispositif n’a donc pas
été reconduit en 2008 ;
- aide aux communes en difficulté financière
: 1,315 M€ (en AE et CP)
ont au total été versés à quatre communes : 0,445 M€ avaient été versés à
ce titre en 2007 à deux communes. En 2008, les chambres régionales des
comptes ont été saisies par les préfets de 146 demandes d’avis motivées
par un budget voté en déséquilibre, en application de l’article 1612-5 du
code général des collectivités territoriales. Bien que le cycle électoral
puisse avoir une influence sur les conditions d’élaboration des budgets
des communes, la tenue des élections municipales en 2008 a été sans
incidence sur le nombre de communes soutenues.
Tableau 19 : Subventions allouées en 2008
En €
Commune
Département
Habitants
Montant
Sevran
Seine-Saint-Denis
51 405
1 000 000
Gresse-en-Vercors
Isère
376
140 000
Piedicroce
Haute-Corse
119
100 000
Sainte-Agnès
Isère
528
75 000
Total
1 315 000
Sources : DGCL ; INSEE, population légale au 1
er
janvier 2009
Le budget primitif pour 2008 de la commune de Sevran a fait
l’objet le 13 juin 2008 d’un avis de la CRC d’Ile-de-France, sur saisine du
Préfet de la Seine-Saint-Denis, motivée en application de l’article
L.1612-2 du CGCT par l’absence de vote du budget dans le délai légal.
Considérant la situation financière dégradée de la commune, la CRC a
également proposé des mesures nécessaires au rétablissement de
l’équilibre réel du budget en application de l’article L.1612-5. La
chambre précisait dans les considérants de son avis que les mesures
préconisées dans les limites de ses prérogatives étaient insuffisantes pour
résorber le déficit prévisible de l’exercice 2008 et qu’un plan de
redressement pluriannuel était nécessaire. Au total, la subvention d’1 M€
aura permis de limiter l’ampleur du déficit du budget primitif (3,288 M€).
138
COUR DES COMPTES
Le budget primitif pour 2008 de la commune de Gresse-en-Vercors
a fait l’objet de deux avis de la CRC Rhône-Alpes des 10 juillet et 13 août
2008 sur saisine du préfet de l’Isère en application de l’article 1612-5
précité. Le premier avis demandait au conseil municipal de réduire
certaines dépenses et d’augmenter la fiscalité de 25 %. L’assemblée
délibérante, bien qu’ayant diminué les dépenses pour ramener le déficit
de 552 K€ à 111 K€, s’étant refusée à tout augmentation de la fiscalité
locale, la CRC a réitéré dans son second avis les propositions de mesures
fiscales permettant au Préfet de régler le budget primitif en équilibre réel.
Dans son arrêté du 25 août 2008 réglant le budget primitif, le Préfet s’est
écarté de cette dernière préconisation en considération des augmentations
de la pression fiscale mises en oeuvre en 2007 et initialement votées pour
2008, et de la subvention exceptionnelle d’équilibre demandée au
ministère de l’
Intérieur
.
La commune de Piedicroce a fait, le 18 juillet 2008, sur saisine du
préfet, l’objet d’un premier avis de la CRC de Corse, constatant que le
budget primitif n’avait pas été voté en équilibre réel et proposant d’arrêter
le budget 2008 en déséquilibre et de mettre en place un plan de
redressement permettant un retour à l’équilibre d’ici à 2012. Par un
second avis de septembre 2008, la CRC a constaté que les mesures de
redressement délibérées par le conseil municipal étaient insuffisantes, a
proposé au préfet de régler le budget 2008 en déséquilibre et que soit
engagé un plan de redressement permettant une résorption en 2011. Les
mesures de redressement proposées par la CRC comportant, notamment,
une hausse de la fiscalité locale - dont les taux sont modérés -, la
subvention de 100 000 € (à rapprocher des 527 000 € de dépenses arrêtées
en 2008) permet d’en limiter l’impact sur le contribuable local.
Le budget primitif pour 2007 de la commune de Sainte-Agnès a
fait l’objet de deux avis de la CRC Rhône-Alpes des 10 août et
19 septembre 2007 sur saisine du Préfet de l’Isère en application des
articles 1612-5 et 1612-14 (déficit supérieur à 10 % des recettes de la
section de fonctionnement) du CGCT. Dans son second avis, constatant
que les mesures délibérées par le conseil municipal étaient insuffisantes
pour rétablir l’équilibre, la chambre a proposé que ce dernier soit atteint
par une hausse de la fiscalité de 53 %, dans le respect des taux plafonds.
Dans son arrêté du 11 octobre 2007 réglant le budget primitif, le Préfet
s’est écarté de cette préconisation en limitant l’augmentation de la
pression fiscale à 20 %, moyennant des diminutions de dépenses et un
recours accru à l’emprunt, de 15.000 € à 81.000 €, permettant d’équilibrer
le budget. La persistance des difficultés financières de cette commune a
motivé l’attribution d’une subvention de 75.000 € en 2008.
ANNEXES
139
Annexe V
Variation de la situation nette
31/12/2008
(1)
01/01/2008
(2)
31/12/2007
(3)
Variation
(1) – (2)
Variation
(2)-(3)
Ecarts d’intégration liés au
passage à la nouvelle
comptabilité d’exercice
149,2
149,2
149,2
0
0
Compte de contrepartie
d’actifs
7
5,4
5,4
1,6
0
Intégration budget annexe
et compte de commerce,
établissements à
autonomie financière
0,2
0,2
0,2
0
0
Ecarts de réévaluation
24,9
12,4
12,8
12,5
-0,4
Ecarts liés aux corrections
sur exercices antérieurs et
élargissements du bilan
d'ouverture
-13,2
-13,2
-38,8
0
25,6
Ecart d’équivalence
14
11
11
3
0
Comptes d’intégration,
écarts de réévaluation, de
réactualisation et
d’équivalence
182,1
165
139,8
17,1
25,2
Ecart d’intégration sur
exercices antérieurs
43,3
43,3
43,3
0
0
Report à nouveau –
comptables assignataires
-68,7
-67,5
-67,5
-1,2
0
Report à nouveau –
centralisation
-759,9
-718,5
-718,5
-41,4
0
Report à nouveau –
résultats antérieurs non
ventilés
-12
-12
-12
0
0
Report à nouveau
-797,3
-754,7
-754,7
-42,6
0
Solde des opérations de
l’exercice
-73,1
-41,4
-41,4
-31,7
0
Total situation nette
-688,3
-631,1
-656,3
-57,2
25,2
Source : Compte général de l’Etat 2008 et Cour des comptes
140
COUR DES COMPTES
Annexe VI
Dettes non financières exigibles,
charges à payer et
provisions pour
charges relatives à des dépenses
En Md€
Au 31 décembre
2007
2008
Variation
en Md€
en %
Dettes exigibles de fonctionnement
1,0
1,1
0,1
10%
Charges à payer de fonctionnement
3,5
3,1
-0,4
-11%
Dettes de fonctionnement
4,5
4,2
-0,3
-7%
Dettes exigibles d’intervention
4,3
6,3
2,0
47%
Charges à payer d’intervention
6,9
5,4
-1,5
-22%
Dettes d’intervention
11,2
11,7
0,5
4%
Fournisseurs d’immobilisations
0,2
0,2
-
-
Factures non parvenues
d’immobilisations
1,9
1,9
-
-
Autres dettes non financières
(a)
2,1
2,1
-
-
Total des dettes liées à la dépense
17,8
18,0
0,2
1%
Dettes non financières exigibles
5,5
7,6
2,1
38 %
Charges à payer
12,3
10,4
-1,9
-15 %
Provisions pour charges de
fonctionnement
0,2
0,1
-0,1
-50%
Provisions pour charges de
personnel
1,6
3,7
2,1
131%
Provisions pour transferts
43,2
51,6
8,4
19%
Provisions pour charges (b)
45,0
55,4
10,4
23%
Source : Compte général de l’Etat pour 2008
(a) Ne sont pas présentées les autres dettes correspondant à des opérations liées à
l’impôt.
(b) Ne sont pas présentées les provisions pour charges correspondant à des opérations
liées à l’impôt, pour démantèlement, pour dépollution et pour remises en état.
ANNEXES
141
Annexe VII - Tableau de passage entre les
RAP et le compte général de l’Etat
En M€
MISSIONS
RAP
(1)
Compte
général
(2)
Ecart (1)-
(2)
Budget général
Action extérieure de l'Etat
139
137
2
Administration générale et territoriale de l'Etat
333
312
21
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales
2 276
2 271
5
Aide publique au développement
5 688
5 663
25
Anciens combattants, mémoire et liens avec la
Nation
20
20
0
Conseil et contrôle de l'Etat
33
21
13
Culture
1 137
982
155
Défense
43 498
43 195
303
Développement et régulation économiques
223
209
14
Direction de l'action du Gouvernement
90
81
10
Ecologie, développement et aménagement
durables
4 481
4 355
125
Engagements financiers de l'Etat
0
0
0
Enseignement scolaire
490
460
30
Gestion des finances publiques et des ressources
humaines
1 229
1 000
230
Immigration, asile et intégration
15
27
-12
Justice
3 769
3 309
460
Médias
70
70
0
Outre-mer
1 561
1 300
261
Pilotage de l'économie française
21
59
-38
Politique des territoires
1 140
1 098
42
Pouvoirs publics
0
0
0
Provisions
0
0
0
Recherche et enseignement supérieur
2 160
2 137
23
Régimes sociaux et de retraite
1
1
0
Relations avec les collectivités territoriales
1 721
1 548
172
Remboursements et dégrèvements
0
0
0
Santé
16
20
-4
Sécurité
1 673
1 607
66
Sécurité civile
206
214
-9
Sécurité sanitaire
265
264
1
Solidarité, insertion et égalité des chances
148
159
11
Sport, jeunesse et vie associative
125
113
12
Travail et emploi
556
546
10
Ville et logement
5 021
4 768
252
Total du budget général
78 105
75 946
2 159
142
COUR DES COMPTES
Comptes spéciaux
Comptes d'affectation spéciale
Cinéma, audiovisuel et expression
radiophonique locale
0
0
0
Contrôle et sanction automatisés des
infractions au code de la route
89
88
0
Développement agricole et rural
37
37
0
Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat
199
199
0
Participations financières de l'Etat
1
1
0
Pensions
0
0
0
Total des comptes d'affectation spéciale
326
325
1
Comptes de concours financiers
Accords monétaires internationaux
0
0
Avances à divers services de l'Etat ou
organismes gérant des services publics
0
0
Avances à l'audiovisuel public
0
0
Avances aux collectivités territoriales
255
233
22
Avances au fonds d'aide à l'acquisition de
véhicules propres
44
44
0
Prêts à des Etats étrangers
1 815
1 815
0
Prêts et avances à des particuliers ou à des
organismes privés
3
3
0
Total des comptes de concours financiers
2 117
2 095
22
Total des comptes spéciaux
2 443
2 420
23
TOTAL DES MISSIONS
80 548
78 366
2 182
Charges à payer non ventilées par mission
-9 602
Charges constatées d'avance non ventilées par
mission
29
TOTAL
68 793
Sources : Rapports annuels de performances et compte général de l’Etat pour 2008
ANNEXES
143
Annexe VIII
Les principaux ratios financiers
(1)
2006
2007
2008
Activité de l’Etat et mesure de sa performance opérationnelle
Charges non couvertes par les produits de
l’exercice
RP
8,2 %
10,5 %
19,1 %
Charges nettes par habitant
Charges de fonctionnement nettes par
habitant
Charges d’intervention nettes par habitant
Charges financières nettes par habitant
RP
4 770 €
2 337 €
2 033 €
400 €
4 839 €
2 468 €
1 772 €
599 €
5 410 €
2 603 €
2 115 €
692 €
Charges d’intérêts sur recettes fiscales
CC
13,17 %
13,84 %
14,16 %
Charges d’intérêts sur produit de l’impôt
sur le revenu
CC
70,0 %
78,0 %
79,0 %
Produits régaliens nets par habitant
RP
4 271 €
4 192 €
4 273 €
Politique d’investissement
Effort d’investissement en immobilisations
corporelles et incorporelles par rapport à la
valeur de ces actifs
(a)
RP
4,81 %
4,96 %
4,73 %
Analyse du financement de
l’Etat
Dette financière par habitant
RP
14 102 €
14 792 €
16 238 €
Charges d’intérêts sur PIB
RP
2,1 %
2,0 %
2,1 %
Charges d’intérêts de la dette financière
négociable sur la dette financière
négociable
CC
4,11 %
4,01 %
3,79 %
Taux de rendement moyen des
participations
(b)
RP.
6,46 %
5,55 %
5,65 %
Détention par les non-résidents des titres
de la dette négociable de l’Etat
BM
n.c.
60,0 %
65,0 %
Durée de vie moyenne de la dette
négociable
BM
7 ans 45 j.
7 ans 51 j.
6 ans 292 j.
Autres ratios financi
ers
Engagements de retraite des fonctionnaires
et des militaires par rapport à la dette
financière
RP
105,0 %
112,0 %
101,0 %
Engagements de retraite des fonctionnaires
et des militaires par rapport au PIB
RP
52,0 %
56,0 %
54,0 %
Délai d’encaissement
(d)
(jours de produits
bruts)
(c)
CC
62 j.
59 j.
63 j.
Délai de règlement
(e)
(jours de produits
bruts)
(c)
CC
104 j.
122 j.
124 j.
(1) Sources des données : Rapports de présentation joint au compte général de l’Etat pour 2007
et pour 2008 (RP). Bulletins mensuels (BM ) de AFT n° 224
janvier 2009 et n° 226 mars 2009.
Cour des comptes (CC). n.c.: non communiqué.
(a)
différence entre les flux d’acquisitions et les flux de cessions de ces immobilisations (b) :
produits des participations en % de la valeur nette des participations. (c) : comprend produits
fiscaux nets, amendes, prélèvements divers et autres pénalités, production stockée et
immobilisée, ventes de produits et prestations de service, autres produits de fonctionnement hors
produits de cession, produits des créances de l’actif immobilisé et contributions reçues de tiers.
(d) créances nettes (e) dettes non financières
144
COUR DES COMPTES
Annexe IX
Répartition des concours sous enveloppe
et hors enveloppe
(selon le périmètre de 2009)
En Md€
(En exécution)
2005
2006
2007
2008
2008/
2007
2008/
2005
Concours dans l’enveloppe
- dont FCTVA
4,17
4,55
5,06
5,55
9,7%
33,2%
- dont autres concours
47,42
48,74
49,52
49,68
0,3%
4,8%
Sous-total concours dans
l’enveloppe (A)
51,58
53,29
54,58
55,23
1,2%
7,1%
Concours hors enveloppe
Dotations et subventions imputées
sur d’autres programmes
3,36
4,00
4,33
2,33
-46,2%
-30,7%
Compensations d’exonérations et de
dégrèvements
11,73
12,74
13,49
16,21
20,2%
38,3%
Fiscalité transférée aux régions et
aux départements
15,11
16,45
19,13
20,20
5,6%
33,7%
Sous-total concours hors
enveloppe (B)
30,19
33,19
36,95
38,74
4,9%
28,3%
Total général (A) + (B)
81,77
86,48
91,52
93,98
2,7%
14,9%
Source
: mêmes sources que celles du tableau 17 du rapport
ANNEXES
145
Annexe X
Les relations entre l’Etat et l’Union
européenne (UE)
1
- Fonds versés à l’Etat par l’Union Européenne
Depuis 2005, l’Etat ne reçoit plus aucun fonds de concours au titre
des aides agricoles accordées dans le cadre de la politique agricole
commune (PAC). Les fonds reçus à ce titre de l’UE (tableau 3) sont
désormais en totalité versés aux offices agréés pour la gestion de ces
aides. Ils ne sont plus comptabilisés par l’Etat qu’en comptes de tiers.
Depuis 2006, s’agissant des fonds structurels, le budget de l’Etat
n’enregistre comme fonds de concours que les fonds versés pour des
projets dont il assure la maîtrise d’ouvrage (tableau 1). La très grande
majorité des fonds reçus à ce titre (tableau 2) est, elle aussi, comptabilisée
par l’Etat en comptes de tiers et elle n’a donc pas d’incidence sur les
recettes et les dépenses budgétaires.
Tableau 1 : Fonds de concours de l’UE reçus par l’Etat
En M€
2004
2005
2006
2007
2008
FEOGA garantie /
FEAGA
43
123
0
0,1
0
0
Fonds structurels
2 374
2 310
84,4
105,4
104,7
Autres
70
46
49,5
59,1
122,4
Total
2 487
2 356
134
164,5
227,1
Source : DCM-MINEFE et Cour des comptes
Tableau 220 : Versements de l’UE reçus par l’Etat au titre de la PAC
En M€
2004
2005
2006
2007
2008
FEOGA garantie (jusqu’à 2006) puis
FEAGA/FEADER
124
9 389
9 969
10 044,6
9 777
125
9 208,7
Source : DCM-MINEFE et Cour des comptes
123
Dont une somme de 41,1 M€ reçue en application d’une décision de la Cour de
justice des communautés européennes.
124
Fonds européen agricole garantie et fonds agricole de développement rural.
125
Dont 22 M€ compensés suite à des notes de crédit.
146
COUR DES COMPTES
Tableau 321 : Versements de l’UE reçus par l’Etat au titre
des fonds structurels
126
En M€
2004
2005
2006
2007
2008
FEDER
1 387
1 208
966
1 132
1 157
FSE
839
776
911.7
1 050
948
FEOGA orientation
93
280
84.9
98
72
IFOP (pêche)
55
46
30.3
43
39
Total
2 374
2 310
1 992.9
2 323
2 216
dont fonds de concours
2 374
2 310
84,4
105,4
104,7
Source : DCM-MINEFE et Cour des comptes
2
- Prélèvement sur recettes au profit de l’UE et autres
recettes recouvrées au profit de celle-ci
En application des dispositions du § I de l’article L. 621-12-1 du
code rural, l’office national interprofessionnel des grandes cultures
(ONIGC) est devenu compétent, depuis le 1
er
janvier 2007, en lieu et
place de la DGDDI, pour recouvrer les ressources propres liées au
fonctionnement de l’OCM sucre. Ces sommes sont reversées à l’Etat.
L’ONIGC a également reçu compétence, en application du § II de
l’article précité, pour recouvrer les prélèvements créés par le règlement n°
320/2006 du Conseil du 20 février 2006 instituant un régime temporaire
de restructuration de l’industrie sucrière. Ces prélèvements se sont élevés,
en 2008, à 557,1 M€ (461,6 M€ en 2007). Le règlement précité prévoit
leur existence jusqu’à la campagne de commercialisation 2009-2010. Ces
recettes ne sont pas, juridiquement, des « ressources propres » du budget
communautaire mais des « recettes affectées du FEAGA ». L’ONIGC en
reverse le montant au MINEIE qui en tient compte dans le calcul des
avances à demander au titre de la PAC.
126
Hors compensations et reversements suite à des notes de débit.
ANNEXES
147
Tableau 4 : Evolution du prélèvement sur recettes
par catégorie de « ressources propres »
En M€
2004
2005
2006
2007
2008
Droits de douane et
prélèvements
127
1 374,9
1 558,6
1 672,0
1 802,5
1 773
Cotisations sucre et
isoglucose
171,3
260,0
47,0
-27,4
128
306
Ressources propres
traditionnelles
1 546,2
1 818,6
1 719,0
1 775,1
129
2 079
Ressource TVA
2 233,3
2 655,5
2 906,8
3 113,8
2 991
TVA pour financement de
la correction britannique
1 495,3
1 429,9
1420,1
1 326,9
1 723
Ressource PNB
10 234,8
12 132,7
11 580,7
10 958,9
11 906
Autres prélèvements
130
0,7
0,4
6,6
0,1
1
Total du prélèvement
15 510,3
18 037,1
17 633,2
17 174,8
131
18 700
Frais de perception
386,7
454,70
431,3
443,5
520
Versement à l’UE
15 123,6
17 582,4
17 201,9
16 732,3
18 180
Source : DCM-MINEFE et Cour des comptes
127
Les ressources douanières indiquées sur cette ligne sont nettes du forfait Monaco
(1,5 M€ en 2008 ; 1,4 M€ en 2007).
128
Ce montant négatif s’explique, alors que la législation nationale ne prévoyait plus
de recouvrement de cotisations sucre par la DGDDI en 2007, par la prise en compte
de remboursements de trop perçus antérieurs. Les seuls recouvrements à effectuer en
ce domaine, en 2007, concernaient des pénalités. Ils ont été effectués par l’ONIGC. Ils
ont été traités en comptes de trésorerie, comme les anciennes cotisations recouvrées
par le FIRS, et n’ont donc pas été budgétisés.
129
Pour passer de ce total au montant global des RPT mises à disposition de l’UE en
2007, il faut ajouter le montant des cotisations sucre recouvrées par l’ONIGC (1 M€).
130
Les « autres prélèvements » recouvrent essentiellement les ajustements à opérer à
la suite de contrôles de la Commission ou de décisions de la CJCE, au titre des
ressources douanières communautaires (droits de douane et prélèvements) mais il y a
eu, historiquement, certains ajustements liés à la ressource TVA (rapport sur les
résultats et la gestion budgétaire de l’Etat 2006, note 225, page 310). N’y figurent,
toutefois, que des ajustements liés aux « ressources propres ». Ce n’est donc pas sur
cette ligne que s’imputent les pénalités dues par l’Etat pour non respect d’autres
aspects du droit communautaire. De tels paiements, juridiquement, constituent en effet
des charges pour l’Etat et, pour l’UE, ce ne sont pas des « ressources propres ».
131
Ce montant tient compte (voir la note liée aux cotisations sucre) des
remboursements effectués par la DGDDI (-27,4 M€) mais pas des recouvrements de
l’ONIGC (1 M€). Il est donc différent du montant global des ressources propres mises
à disposition de l’UE (17 175,8 M€).
148
COUR DES COMPTES
3
- Evaluation du prélèvement sur recettes au profit de l’UE
Tableau 5 : Evolution de l’évaluation du prélèvement 2008
au profit de l’UE
En M€
LFI
2008
Prévision du
PLF 2009
Exécution
2008
Ecarts
sur LFI
Ecarts sur
PLF 2009
Droits de douane et
prélèvements
1 971
132
1 822
1 773
-198
-49
Cotisations sucre et
isoglucose
306
133
306
306
0
0
Ressource TVA
3 107
2 984
2 992
-116
8
Correction Royaume
Uni
1 487
1 708
1 723
236
15
Ressource PNB
11 529
11 894
11 906
376
12
Autres versements
1
1
1
Total du prélèvement
18 400
18 714
18 700
300
-14
Frais de perception
569
532
520
-49
-12
Source : Direction du budget
132
Après reclassement des droits agricoles (168 M€), à total de RPT inchangé, avec
les droits de douane (pratique habituelle). Dans les documents transmis au Parlement,
ces droits avaient initialement été ajoutés, par erreur, aux cotisations sucre.
133
Voir note 10.
ANNEXES
149
Tableau 6 : Prélèvement au profit de l’UE : décomposition de l’écart
observé entre LFI et exécution
En M€
Synthèse des écarts
2005
2006
2007
2008
Loi de finances initiale
16 570
17 995
18 696
18 400
Variation de la ressource PNB
989
-503
-1 382
376
Impact de la variation du taux d'appel
319
-15
-53
727
dont
impact
de
la
variation,
par
rapport
à
l'estimation faite en LFI :
- des dépenses à financer inscrites au budget de
l'Union
162
-150
-102
-21
- de la sous-consommation des réserves
(fonds de garantie, aide d'urgence)
-13
-35
0
0
- du solde de l'exercice précédent
501
-1 892
62
722
- du produit des recettes diverses du budget
communautaire
-89
-158
-26
-159
- du produit de la ressource TVA au niveau de
l'UE
-38
164
-109
153
- du produit des ressources propres traditionnelles
au niveau de l'UE
-203
176
122
32
Impact de la variation des bases PNB des États
membres
146
29
-447
245
Soldes
de
ressource
PNB
sur
les
exercices
antérieurs
443
103
293
322
BRS année n-1 pris en compte en année n
81
-620
-1 174
-917
Variation de la ressource TVA
197
316
144
-116
Impact de la variation du taux d'appel
28
229
19
-177
Impact de la variation des bases TVA des États
membres
85
68
42
37
Soldes
de
ressource
TVA
sur
les
exercices
antérieurs
84
19
83
25
Variation du produit des ressources propres
traditionnelles
269
-40
-212
-198
Variation des « autres versements »
1
Variation de la participation au financement de la
correction britannique
13
-136
-71
236
Total des écarts (du fait des arrondis)
1 467
-362
-1 520
300
Exécution
18 037
17 633
17 175
18 700
Ecart entre l’exécution et la prévision en LFI
+ 8,85
%
-2,01 %
-9,19 %
+1,63 %
Source : Direction du budget et Cour des comptes
150
COUR DES COMPTES
Tableau 7 : Prélèvement au profit de l’UE : analyse synthétique de
l’évolution des écarts
En M€
2005
2006
2007
2008
Loi de finances initiale
16 570
17 995
18 696
18 400
Exécution
18 037
17 633
17 175
18 700
Total des écarts (du fait des arrondis)
1 467
-362
-1 520
300
Variation de la ressource PNB
989
-503
-1 382
376
Total des écarts positifs
1333
526
477
1474
Total des écarts négatifs
-343
-1029
-1858
-1097
Somme des écarts dans les deux sens
1676
1555
2335
2571
Variation de la ressource TVA
197
316
144
-116
Total des écarts positifs
197
316
144
62
Total des écarts négatifs
0
0
0
-177
Somme écarts dans les deux sens
197
316
144
239
Variation du produit des ressources propres
traditionnelles
269
-40
-212
-198
Variation des « autres versements »
1
Variation de la participation au financement de la
correction britannique
13
-136
-71
236
Total général
des écarts positifs
1812
842
621
1773
Total général des écarts négatifs
-343
-1205
-2141
-1472
Somme des deux totaux généraux mentionnés aux
lignes précédentes
2155
2047
2762
3245
Différence entre les deux totaux généraux
1469
-363
-1520
301
Ecart par rapport au « total des écarts » (du fait des
arrondis)
2
-1
1
1
Source : Direction du budget et Cour des comptes
GLOSSAIRE
151
Glossaire
Affectation de
recettes
Des recettes peuvent être, à titre exceptionnel, directement
affectées à certaines dépenses, par exemple celles retracées
dans les budgets annexes et les comptes spéciaux, sans
transiter par les recettes du budget général
Budget opérationnel
de programme
(BOP)
Part des crédits d’un programme pour un périmètre d’activité
ou pour un territoire. Le BOP a les mêmes attributs que le
programme et en décline les objectifs
Comptabilité
d'analyse des coûts
(CAC)
Mesure des moyens budgétaires affectés, directement ou
indirectement, à la réalisation d’une action
Crédits évaluatifs
Les charges de la dette, les remboursements, les restitutions et
dégrèvements et la mise en jeu des garanties accordées par
l’Etat ne peuvent faire l’objet de crédits limitatifs, parce que
leur montant ne peut être prévu avec précision
Crédits limitatifs
Les dépenses ne peuvent être engagées et ordonnancées que
dans la limite des crédits ouverts
Décret d’avance
Ouverture ou annulation de crédits en gestion sans affectation
de l’équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances
Déficit public
Le déficit public additionne le solde budgétaire de l’Etat et
celui des collectivités territoriales et des organismes sociaux
Dépenses brutes
Totalité des décaissements effectués dans l’année intégrant
les remboursements et dégrèvements d’impôts
Dépenses nettes
Dépenses brutes moins le montant des remboursements et
dégrèvements
Fonds de concours
Legs, donations et produits versés par des personnes morales
ou physiques pour concourir à des dépenses d’intérêt public
Fongibilité,
fongibilité
asymétrique
Faculté d’utiliser indifféremment des crédits pour effectuer
des dépenses, quelle que soit leur nature. La fongibilité
est
dite asymétrique car, si les crédits de personnel peuvent être
utilisés pour d'autres natures de dépenses, l'inverse n'est pas
vrai
Justification au
premier euro (JPE)
des crédits
Démarche consistant à justifier tout crédit demandé ou utilisé
Mission budgétaire
Ensemble de programmes concourant à une politique
publique
définie.
Elle
peut
être
ministérielle
ou
interministérielle
Objectifs de
performances
Les projets annuels de performances (PAP) des programmes
comportent
des
objectifs
qui
expriment
les
priorités
stratégiques de chaque programme. Les objectifs sont
mesurés au moyen d'indicateurs de performances
152
COUR DES COMPTES
Opérateurs de l’État
Organismes distincts de l'Etat, de statuts divers (souvent des
établissements publics administratifs), auxquels est confiée
une mission de service public de l'Etat
Prélèvements
obligatoires
Ensemble des impôts et des cotisations sociales
Principes
budgétaires
Unité, universalité, annualité, non contraction des recettes et
des dépenses, non affectation des recettes, sincérité
Produit intérieur brut
(PIB)
Indicateur de la richesse nationale, soit la somme des valeurs
ajoutées de l'ensemble des branches de production
Programme
budgétaire
Regroupement des crédits destinés à mettre en oeuvre une
action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même
ministère. Le programme est l'unité de spécialité des crédits
et le niveau de l'autorisation de la dépense
Projets annuels de
performances (PAP)
Annexes au PLF, qui développent par programme les crédits
et différents éléments d'information (stratégie, actions,
objectifs, résultats attendus)
Rapports annuels de
performances (RAP)
Annexes au projet de loi de règlement, qui donnent des
éléments
sur
l’exécution
budgétaire
(écarts
avec
les
prévisions, résultats et indicateurs)
Recettes brutes
Recettes encaissées, avant déduction des remboursements ou
dégrèvements d’impôts.
Recettes fiscales
Impôts directs et indirects
Recettes nettes
Recettes brutes moins le montant des remboursements et
dégrèvements d’impôts d’Etat
134
Régulation
budgétaire
Instrument de maîtrise de l’exécution des dépenses visant à
assurer le respect du plafond de dépenses du budget général
voté par le Parlement en loi de finances initiale et prévenir
une détérioration de l’équilibre budgétaire défini par la
dernière loi de finances (art. 14 de la LOLF)
Reports de crédits
Les autorisations d’engagement ou les crédits de paiement
disponibles sur un programme en fin d’année peuvent être
reportés sur l’année suivante, dans certaines limites
Solde budgétaire ou
résultat budgétaire
ou solde d’exécution
(déficit ou excédent)
Total des charges et des recettes pour l’ensemble des
opérations du budget général, des budgets annexes et des
comptes spéciaux
Solde primaire
Constitué de la différence entre les recettes nettes et les
dépenses nettes, avant paiement des intérêts de la dette
Transfert de crédits
Modification de la répartition des crédits entre programmes
de ministères distincts
Virements de crédits
Modification de la répartition des crédits entre programmes
d’un même ministère
134
Respectivement 76 et 16 Md€ en 2008.
RÉPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS
ET DE LA FONCTION PUBLIQUE
153
RÉPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS
ET DE LA FONCTION PUBLIQUE
J’ai pris connaissance avec intérêt, dans le cadre de la procédure de
contradiction, de votre projet de rapport sur les résultats de la gestion
budgétaire, prévu par l’article 58-4 de la loi organique relative aux lois de
finances (LOLF).
Je me réjouis tout d’abord que mes services aient répondu à l’une de
vos attentes, en vous faisant parvenir dans de meilleurs délais les documents
nécessaires à votre analyse : près d’un mois plus tôt pour la vingtaine de
rapports annuels de performances que la Cour avait spécialement signalé à
notre attention, environ deux semaines pour l’ensemble de ces documents. Je
m’engage à ce que cet effort soit poursuivi l’année prochaine. Dans ce
contexte, il serait souhaitable qu’à l’avenir la Cour adresse simultanément à
mes services et aux administrations concernées les documents préparatoires
à ce rapport, que sont les notes d’exécution budgétaire (NEB) et les notes
d’analyse par programme (NAP).
Au-delà des éléments techniques figurant en annexe de ce courrier, je
souhaite appeler votre attention sur trois points majeurs.
Tout d’abord
, je porterai un regard plus mesuré que la Cour sur les
résultats de l’exécution 2008
. Certes, la dégradation du solde budgétaire est
forte. Elle reste toutefois largement imputable à l’évolution de la conjoncture
économique qui a pesé sur les recettes. Nous sommes en revanche parvenus à
contenir l’augmentation de la dépense au niveau de l’inflation réalisée (2,8
%) ; nous avons donc tenu l’objectif d’une dépense de l’État ne progressant
pas en volume. Certes, la dépense a dépassé en euros courants le niveau des
crédits arrêtés en loi de finances initiale, mais avant tout à cause d’un choc
sans précédent sur la charge de la dette, lié notamment aux effets
mécaniques d’un ressaut de l’inflation sur la charge d’indexation des OATi.
Il s’agit d’un succès notable, surtout pour la première année où le périmètre
de la norme de dépense a été élargi aux prélèvements sur recettes. Je tiens à
souligner que ce résultat a été obtenu avec une meilleure maîtrise de
l’augmentation des dettes à l’égard de l’ensemble constitué par les
organismes sociaux, le Crédit foncier de France gestionnaire des PEL, et nos
principaux fournisseurs pour lesquels les reports de charges relevés par la
Cour relèvent pour l’essentiel de difficultés passées. Comme la Cour le
relève elle-même dans la conclusion de son rapport, le report de charges a
été quasiment stabilisé en 2008, puisqu’il n’augmente, pour les trois
principaux postes, que de 0,3 Md€, soit moins de 0,1% de la norme de
dépense.
La gestion 2008 apparaît ainsi satisfaisante du point de vue de la
gestion des dépenses. La poursuite dans le budget 2009, pour un montant de
1,1 Md€, de l’effort de remise à niveau des dotations entamé dans le budget
2008, doit permettre cette année d’améliorer encore la couverture des
154
COUR DES COMPTES
charges de l’Etat. Cet effort porte notamment sur les opérations de maintien
de la paix (+40 M€), les opérations extérieures du ministère de la défense
(+50 M€), les exonérations de charges sociales Outre-mer (+150 M€), les
exonérations de charges sociales (+220 M€), le régime de retraite du
personnel de la RATP (+120 M€), l’aide médicale d’État (+80 M€) et
l’hébergement d’urgence (+140 M€).
La maîtrise des dépenses de personnels et le respect de nos objectifs
de non remplacement d’une partie des départs à la retraite doivent être
également soulignés. Il s’agit là en effet d’une étape importante pour
maîtriser l’évolution de la dépense publique sur le long terme. Nous
poursuivons cet effort dans le cadre du budget triennal 2009-2011 et nous
l’amplifions sur le champ des opérateurs de l’État, en cohérence avec la
volonté du Parlement de mieux encadrer les emplois de ces derniers.
La Cour relève les avancées en 2008 dans les domaines de la
gouvernance des finances publiques et de la réforme budgétaire
. Leur
importance mériterait toutefois d’être davantage soulignée que ne le fait le
présent rapport. Quatre points apparaissent particulièrement significatifs.
Tout d’abord, l’année 2008 a été marquée par l’adoption de la
première loi de programmation des finances publiques. Elle constitue un
progrès important dans le prolongement de la réforme portée par la LOLF.
Les administrations bénéficient dorénavant d’une meilleure visibilité sur
leurs crédits futurs, qui facilite l’optimisation de leur gestion sur le moyen
terme. La construction du PLF 2010, actuellement en cours, montrera la
robustesse de l’édifice construit, malgré une conjoncture peu favorable. La
situation économique nous obligera certes à quelques ajustements,
notamment s’agissant des politiques publiques de soutien à l’emploi, mais
nous serons en mesure de respecter, de manière globale, l’annuité 2010 du
budget pluriannuel.
Ensuite, je tiens à souligner l’importance que revêt pour moi
l’élargissement – effectif en PLF 2008 et confirmé dans le budget triennal –
de la norme de dépense aux prélèvements sur recettes, qui a notamment
permis d’enclencher une dynamique de meilleure maîtrise des concours aux
collectivités territoriales. Nous continuerons bien sûr à affiner cet instrument
de mesure et de pilotage de la dépense mais il me semble désormais
souhaitable de stabiliser sa définition.
En troisième lieu, il me paraît important de souligner le complément
utile à la norme de dépense que constituent les règles de gouvernance
adoptées en matière de dépenses fiscales dans le cadre de la loi de
programmation des finances publiques. En particulier, l’exigence d’un
« gage » des dépenses fiscales, qui conduit à demander que les nouvelles
dépenses fiscales soient gagées par des suppressions de dispositifs existants,
remédie à l’un des « points de fuite » de la norme de dépense, en freinant les
RÉPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS
ET DE LA FONCTION PUBLIQUE
155
mécanismes de substitution d’une dépense fiscale à une dépense budgétaire.
Même si cette règle ne relève pas de la Constitution ou de la loi organique,
elle traduit une détermination politique forte qu’il faudra mettre en oeuvre au
fil des lois de finances.
Enfin, bien qu’ils soient peut-être moins visibles, je crois utile de
mentionner les efforts d’amélioration des processus budgétaires et
comptables mis en oeuvre ces derniers mois. Nous avons, en étroite
concertation avec la Cour, élaboré
un référentiel de comptabilité
budgétaire. Ce référentiel sera complété par un second volet que je souhaite
voir paraître dès cette année et qui doit donner aux ministères les outils
concrets pour une meilleure budgétisation des autorisations d’engagement.
Dans ce cadre, la budgétisation en AE=CP conservera, comme le souhaite la
Cour des Comptes, le caractère d’exception que prévoit l’article 8 de la
LOLF.
Pour l’avenir, des progrès restent bien entendu possibles
. Je pense
en particulier au chantier de la performance. Pour assurer le chaînage
vertueux au coeur de la LOLF et faciliter les travaux parlementaires, nous
ferons évoluer les indicateurs de performance pour les harmoniser lorsque
cela
est
possible.
Nous
mettrons
également
l’accent,
encore
plus
qu’aujourd’hui, sur l’efficience des politiques publiques, en particulier au
travers de la mesure des performances des fonctions support.
En conclusion, je tiens à souligner que si la conjoncture économique
entraîne mécaniquement une dégradation de nos résultats budgétaires, les
nouvelles règles de gouvernance des finances publiques que nous avons
mises en oeuvre en 2008 devraient nous permettre d’opérer en 2009 l’effort
de relance qu’exigent les circonstances, sans dégrader structurellement notre
situation financière de long terme. A cet effet, la révision générale des
politiques publiques, dont le budget triennal 2009-2011 traduit les résultats,
sera poursuivie.
***
156
COUR DES COMPTES
Observations annexes
I. L’évolution de la norme de dépense :
A/ S’agissant des contournements allégués de la norme de dépense en 2008
Dans
son
rapport,
la
Cour
mentionne
plusieurs
catégories
d’opérations ayant, dans son analyse, pour effet de contourner la norme de
dépense :
1. la constitution de découverts : elle cite à ce titre le découvert
accordé à l’État par le CFF au titre du financement des primes d’épargne
logement (PEL) ;
2. l’opération d’apurement d’une partie de la dette de l’État à l’égard
des organismes de sécurité sociale par le biais d’une affectation de recettes.
1. Concernant la première catégorie, il convient de rappeler que ces
découverts ont été constitués au cours des exercices 2006, 2007 et 2008 et
non lors du seul exercice 2008. Seuls les flux de dettes générés lors de
l’exercice 2008 (330 M€ s’agissant du découvert auprès du CCF) sont à
prendre en compte pour analyser la gestion 2008.
Par ailleurs, l’accroissement de la dépense liée aux primes PEL est ponctuel,
lié à la mise en oeuvre de dispositions législatives récentes et devrait in fine
se traduire par une économie pour l’État par rapport au système précédent.
Le découvert correspond à un souci de lissage des dépenses.
2. Concernant la seconde opération, elle a permis de régler pour l’essentiel
des dettes antérieures à 2008. Il n’est donc pas illogique que l’opération
d’apurement ne pèse pas sur la norme de dépense 2008.
B/ S’agissant de l’évolution du périmètre de la norme de dépense
La Cour souligne les progrès réalisés avec l’élargissement en 2008 du
périmètre de la norme aux
prélèvements sur recettes
(PSR). Il s’agit en effet
d’une évolution majeure, puisque les prélèvements sur recettes s’apparentent
à des dépenses de l’État. Dans ces conditions, je ne souscris pas à la
préconisation de la Cour selon laquelle il conviendrait de retirer l’intégralité
du PSR UE de la norme de dépense. En revanche, la partie relative aux
ressources propres traditionnelles pourrait, sous réserve d’expertise
complémentaire, être exclue puisque l’Etat ne joue en l’espèce qu’un rôle de
collecteur de recettes.
Tout en me félicitant que la Cour relève les progrès réalisés dans le
suivi des
dépenses fiscales
, je suis réservé sur la recommandation relative à
l’intégration partielle des
remboursements et dégrèvements d’impôt
dans la
norme de dépense budgétaire. En effet, la traçabilité infra-annuelle et la
RÉPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS
ET DE LA FONCTION PUBLIQUE
157
pilotabilité des remboursements et dégrèvements que la Cour souhaite
intégrer dans la norme sont insuffisantes : compte tenu du décalage entre fait
générateur et imposition, les crédits d’impôt relatifs à l’impôt sur le revenu
ne peuvent être pilotés et leur coût évalué précisément en cours d’année et
les mesures prises en année N auront un impact en N+1 ; certains crédits
d’impôt ont un coût pluriannuel (prêt à taux zéro ou crédit impôt recherche
imputé sur plusieurs années).
S’agissant de la proposition de la Cour d’étendre le périmètre de la
norme aux dépenses des comptes spéciaux dotés de crédits
(comptes
d’affectation spéciale et comptes de concours financiers), il me semble
essentiel de prendre en considération les doubles comptes entre le budget
général et les
comptes spéciaux
mais aussi de la nature des dépenses de
certains comptes spéciaux (par exemple le caractère patrimonial des
dépenses du CAS PFE ou du CAS immobilier). Dès lors, sur les 142 Md€ de
dépenses réalisées via les comptes spéciaux, un tel traitement au cas par cas
conduirait à en exclure 137 Md€. L’ampleur de ce retraitement montre qu’un
élargissement de la norme à ce titre n’est pas vraiment un enjeu stratégique.
S’agissant de la proposition de la Cour d’intégrer à la norme
l’ensemble du « stock » des
taxes affectées
, il convient de rappeler que la
norme de dépense intègre les nouvelles affectations d’une année sur l’autre
et non l’intégralité du « stock » pour des motifs pragmatiques. Il est en effet
plus simple d’estimer l’impact de la suppression ou de la création de taxes
affectées que de suivre l’évolution du stock de l’ensemble des taxes affectées.
En outre, s’il est vrai que certaines d'entre elles peuvent être
considérées comme intervenant en substitution de crédits budgétaires (par
exemple les prélèvements sur les jeux affectés au Centre National pour le
développement du sport, dont les affectations et rebudgétisations ont été
prises en compte, en 2008 et 2009, dans le calcul de la norme), d'autres en
revanche répondent réellement à une logique de ressource propre des entités
auxquelles elles sont affectées et n'ont pas de « lien », dans leur montant et
leur dynamique, avec une quelconque débudgétisation. C’est le cas par
exemple des cotisations versées par les organismes HLM et les SEM à la
caisse de garantie du logement locatif social ou des DMTO affectés aux
collectivités locales. Il faudrait donc faire la part des choses sur ce sujet
avant d’en tirer des conclusions.
Au total, il me semble plus opportun de privilégier la qualité
intrinsèque des composantes de la norme de dépense
(disponibilité et
précision des chiffrages, prévisibilité, homogénéité etc.)
et de notre capacité
à la piloter
. En effet,
la norme de dépense est avant tout un outil destiné à la
maîtrise des dépenses en amont, lors de la budgétisation
. A ce titre, il
apparaît essentiel de préserver le degré de précision actuel de la norme.
L’intégration d’éléments trop volatiles, imprévisibles ou dont l’évolution
d’une année sur l’autre est en grande partie déconnectée de l’action du
Gouvernement en affaiblirait la portée, en dégageant certaines années des
158
COUR DES COMPTES
marges de manoeuvre artificielles, pour faire peser d’autres années des
contraintes insurmontables sur les choix budgétaires du Gouvernement. En
tout état de cause, il s’agit dans mon esprit d’une réflexion de moyen terme,
le périmètre de la norme de dépense ayant naturellement vocation à être fixe
pour la période couverte par le budget triennal 2009-2011.
Pour relativiser l’ampleur des divergences avec la Cour, je tiens au
final à souligner que le périmètre élargi retenu par la Cour s’élève à 413
Md€, à comparer à la norme actuelle (345 Md€). Alors qu’en 2007 la Cour
constatait que la norme de dépense couvrait seulement 60% de l’agrégat
retenu par la Cour, elle en représente donc 84 % en 2008, compte tenu de
l’élargissement déjà réalisé.
II. Les loyers budgétaires :
La Cour ne souhaite pas que les loyers budgétaires apparaissent
comme une dépense budgétaire. Il s’agirait dans son appréciation d’une
entorse aux principes de la LOLF.
Je souhaite en premier lieu préciser que l’institution des loyers
budgétaires ne relève pas d’une démarche de comptabilité analytique. Ils
constituent un levier pour amener les services de l’État à développer une
gestion dynamique et économe de leurs dépenses immobilières, en créant les
conditions d’une égalité de traitement budgétaire de ces dépenses quelles que
soient les conditions dans lesquelles les services occupent leurs locaux (privé
ou public).
Cette nécessaire égalité de traitement nécessite l’inscription de crédits
et de dépenses dans les mêmes conditions que celles qui prévalent pour les
baux commerciaux. Cette inscription permet la mise en place d’un effet de
levier par une indexation et des réévaluations régulières dans les mêmes
conditions que les baux commerciaux. La contrepartie en est une fongibilité
et un intéressement aux économies réalisées.
La nécessaire neutralité de l’opération en termes de comptabilité
budgétaire amène à faire correspondre à ces dépenses des recettes non
fiscales, qui permettent également de quantifier le coût implicite de
l’occupation par les services de l’État, sans pour autant que cela constitue la
raison d’être du dispositif.
Dans ces conditions, les solutions alternatives évoquées par la Cour
recèlent toutes des inconvénients lourds :
- le rétablissement de crédits ne crée pas les conditions d’une gestion
des crédits et de la dépense similaire à celle des baux commerciaux : il
exige notamment que les ministères fassent l’avance pour une durée
plus ou moins longue, ce qui n’est pas sans poser des problèmes
compte tenu de l’importance des montants en cause. Son utilisation
RÉPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS
ET DE LA FONCTION PUBLIQUE
159
dans le cadre régulier de la LOLF n’est pas évidente et il ne permet
pas de faire apparaître un coût implicite ;
- la transformation de France Domaine permettrait de transformer des
flux financiers internes en flux externes. Le choix, régulièrement
réaffirmé par les différents gouvernements, a cependant été d’initier la
modernisation de la politique immobilière de l’État sans recourir à un
opérateur afin d’en faciliter l’appropriation et la création d’une
dynamique ;
- le recours à un CAS priverait les loyers budgétaires de tout effet de
levier et, de fait, de leur raison d’être, du fait de la compartimentation
créée entre ceux-ci et tout ou partie des autres éléments de dépenses
immobilières des ministères.
Dans ces conditions, le dispositif actuel permet, à organisation
constante, un fonctionnement efficace de l’effet de levier et de transparence
recherché. L’inconvénient relevé par la Cour doit en revanche être relativisé
dans la mesure où les stocks et les flux de loyers budgétaires font l’objet d’un
suivi précis et permettent de préciser l’analyse des masses et des évolutions
budgétaires simplement et rapidement.
III. Le tableau de financement :
S’agissant du chapitre consacré au tableau de financement, au
résultat en trésorerie et à la dette, la Cour regrette que l’impact en trésorerie
de l’exécution budgétaire ne présente pas de lien comptable avec le solde
budgétaire. Sur ce point, il est rappelé que conformément à la LOLF, le
tableau de financement retrace les flux de trésorerie ayant concouru à
l’équilibre financier de l’Etat. Il n’a pas pour objet de retracer son équilibre
comptable tel qu’il ressort de la comptabilité générale de l’Etat. Pour autant,
conformément à l’engagement pris par la DGTPE et la DGFIP, l’ensemble
des lignes du tableau de financement sont réconciliées avec les données de
comptabilité générale. Les travaux accomplis sur les données de la gestion
2006, 2007 et 2008 ont permis d’expliquer les écarts apparents entre les
lignes des deux documents ; l’écart résiduel non expliqué est inférieur à
0,002 % des montants en jeu.
La Cour note que « l’objectif de désendettement par réduction du
solde disponible de trésorerie a donc été abandonné, ce que la Cour avait
recommandé ». Il convient de préciser que depuis 2006, les deux objectifs qui
animent l’action du trésorier de l’Etat, à savoir d’une part assurer sa
continuité financière et d’autre part gérer de façon active ses disponibilités,
ont été complétés d’un impératif visant à éviter tout excédent de trésorerie
libre de l’Etat que la sécurité de gestion de la dette de l’Etat n’exigerait pas.
Dans une période de forte incertitude, la sécurité de gestion du début de
l’année 2009 a exigé une augmentation du solde du compte au 31 décembre
2008 de 25,3Mds€. Il a été nécessaire d’accroître l’encaisse du compte du
160
COUR DES COMPTES
Trésor en fin d’année 2008 afin notamment, de préfinancer les actions de
soutien au secteur financier et le plan de relance pour l’économie française.
Cet accroissement du solde du compte a permis de gérer la dette et la
trésorerie en début d’année 2009 dans des conditions de sécurité maximales.
La Cour recommande qu’au-delà de la fixation du plafond de
variation annuelle de la dette de plus d’un an, que le Parlement puisse
appréhender dans son ensemble la politique d’emprunt, que l’information
relative à la dette porte sur l’ensemble des composantes de la variation
annuelle de son montant, y compris à court terme. Conformément à la LOLF,
le plafond de variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable
de l’Etat d’une durée supérieure à un an, ne couvre que les emprunts à
moyen et long terme de l'État.
L’évolution du plafond d'emprunt peut ne pas correspondre à
l'augmentation du besoin de financement de l'État du fait de l'augmentation
des émissions de titres à court terme. Toutefois, le Gouvernement a souhaité
être totalement transparent : les tableaux de financement l'exposent très
clairement,
puisqu'ils
présentent,
d'une
part,
les
émissions
et
les
remboursements de dette à moyen et long terme et, d'autre part, la variation
de la dette à court terme. L'information de la représentation nationale est
ainsi la plus complète possible.
IV. La budgétisation dite en AE=CP
Le « Mémento pour la budgétisation et la consommation des crédits
en AE-CP », publié au cours de l’année 2008, n’est entré en vigueur
concernant la gestion des crédits qu’au 1
er
janvier 2009.
Dans ce mémento, le ministère du Budget, des Comptes publics et de
la Fonction publique n’a pas eu l’intention d’étendre l’exception de
budgétisation en AE=CP prévue par l’article 8 de la LOLF et limitée aux
dépenses de personnel, mais bien de préciser les cas de gestion dans lesquels
une consommation en année civile des engagements et des paiements pour un
même montant était justifiée.
La règle générale rappelée dans le mémento concernant la
consommation des autorisations d’engagement est que celle-ci doit
correspondre au montant de l’engagement ferme de l’État, qui s’apprécie au
regard de l’acte juridique comme le montant minimum auquel l’État s’est
engagé.
Il existe un certain nombre de dépenses de l’État pour lesquelles la
durée ferme ne peut être déterminée de manière certaine au-delà d’une
échéance de gestion correspondant à l’année civile. Parmi ces dépenses, on
retrouve les dépenses d’intervention de durée indéterminée pour lesquelles la
durée ferme ne peut être connue à l’avance puisqu’elle dépend des sorties
des individus des différents dispositifs ou de l’abrogation des lois et
règlements les ayant institués. C’est également le cas pour les baux
RÉPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS
ET DE LA FONCTION PUBLIQUE
161
prévoyant la possibilité d’une résiliation unilatérale permettant d’y mettre fin
à tout moment, pour lesquels l’État n’est contraint par aucun engagement
ferme au-delà du montant du loyer mensuel ou trimestriel en cours.
Par ailleurs, concernant certaines dépenses récurrentes, pour
lesquelles les paiements doivent être effectués sur la base de factures dont le
montant précis ne peut être connu a priori, dont l’enjeu budgétaire est faible
et dont le volume des actes de gestion est très important, le mémento prévoit
la possibilité d’effectuer une consommation des AE au moment des paiements
car il est presque impossible lors de la gestion des crédits que l’engagement
des dépenses précède le paiement. Lorsque ces dépenses sont effectuées dans
le cadre d’un marché, c’est la nature du marché qui détermine les règles
applicables (elles-aussi détaillées dans le mémento).
Ainsi, le mémento d’avril 2008 permet de donner un cadre de gestion
simple et pragmatique aux responsables de programme, en conformité avec
les principes de la LOLF. Il a vocation à s’intégrer dans le tome 2 du
référentiel de comptabilité budgétaire, qui viendra en préciser les termes.
RAPPORTS PUBLIÉS DEPUIS LE 1
ER
JANVIER 2006
163
Liste des rapports publiés par la Cour des
comptes depuis le 1
er
janvier 2006
* Rapport public annuel (février 2009)
* Rapport public annuel (février 2008)
* Rapport public annuel (février 2007)
* Rapport public annuel (février 2006)
* Rapports sur l’exécution des lois de finances pour l’année 2007 :
Résultats et gestion budgétaire de l’Etat – Exercice 2007 (mai 2008)
La certification des comptes de l’Etat – Exercice 2007 (mai 2008)
Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
(juin 2008)
* Rapports sur l’exécution des lois de finances pour l’année 2006 :
Résultats et gestion budgétaire de l’Etat – Exercice 2006 (mai 2007)
La certification des comptes de l’Etat – Exercice 2006 (mai 2007)
Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
(juin 2007)
* Rapports sur l’exécution des lois de finances pour l’année 2005 :
Résultats et gestion budgétaire de l’Etat – Exercice 2005 (mai 2006)
Les comptes de l’Etat – Exercice 2005 (mai 2006)
Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques –
préliminaire au débat d’orientation budgétaire (juin 2006)
* Rapport de certification des comptes du régime général de
sécurité sociale
- exercice 2007 (juin 2008)
* Rapport de certification des comptes du régime général de
sécurité
sociale
- exercice 2006 (juin 2007)
* Rapport sur l’application de la loi de financement de la sécurité
sociale (septembre 2008)
* Rapport sur l’application de la loi de financement de la sécurité
sociale (septembre 2007)
* Rapport sur l’application de la loi de financement de la sécurité
sociale (septembre 2006)
164
COUR DES COMPTES
Rapports publics thématiques :
Les communes et l’école de la République (décembre 2008)
La formation professionnelle tout au long de la vie (octobre 2008)
Les aéroports français face aux mutations du transport aérien
(juillet 2008)
La mise en oeuvre du plan cancer (juin 2008)
Le réseau ferroviaire, une réforme inachevée, une stratégie incertaine
(avril 2008)
Les grands chantiers culturels (décembre 2007)
Les aides des collectivités territoriales au développement économique
(novembre 2007)
Les institutions sociales du personnel des industries électriques et
gazières (avril 2007)
La gestion de la recherche publique en sciences du vivant (mars 2007)
Les personnes sans domicile (mars 2007)
L’aide française aux victimes du tsunami du 26 décembre 2004
(décembre 2006)
La carte universitaire d’Île-de-France : une recomposition nécessaire
(décembre 2006)
Les ports français face aux mutations du transport maritime : l’urgence
de l’action (juillet 2006)
Les personnels des établissements publics de santé (avril 2006)
L'évolution de l'assurance chômage : de l'indemnisation à l'aide au
retour à l'emploi (mars 2006)
Garde et réinsertion - la gestion des prisons (janvier 2006)
* Contrôle des organismes faisant appel à la générosité publique
Amnesty International section française (AISF) (décembre 2008)
La ligue nationale contre le cancer (octobre 2007)
La qualité de l’information financière communiquée aux donateurs par
les organismes faisant appel à la générosité publique (octobre 2007)
Fondation « Aide à Toute détresse » - ATD Quart Monde (mars 2007)
Association « Le Secours Catholique » (mars 2007)
Association « France Alzheimer et maladies apparentées » (juin 2006)
Fondation « Abbé Pierre pour le logement des défavorisés » (juin 2006)