25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 01
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
GIP INOVALYS
(Département de Maine-et-Loire)
Exercices 2019 et suivants
GIP INOVALYS
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
7
INTRODUCTION
...........................................................................................................
8
1
UN GIP QUI S’
ÉTEND SUR CINQ DÉPARTEMENTS ET TROIS
REGIONS
.................................................................................................................
9
1.1
Une reconfiguration des laboratoires départementaux d’analyses
(LDA)
.........
9
1.1.1
La création des LDA
.................................................................................
9
1.1.2
La fragilisation du réseau des LDA
...........................................................
9
1.1.3
Un mouvement de regroupement des LDA
.............................................
10
1.2
La création du GIP Inovalys
.............................................................................
11
1.3
Les missions du GIP Inovalys
..........................................................................
12
1.3.1
La convention constitutive présente les missions du groupement
..........
12
1.3.2
La nature de l’activité du GIP
.................................................................
13
1.4
La création d’un SIEG en 2023
........................................................................
14
1.4.1
La mise en cause de la légalité des aides publiques des LDA
................
14
1.4.2
L’encadrement des financements publics par un mandat de SIEG
.........
15
1.4.3
Les conséquences pour le GIP
................................................................
16
2
LA GOUVERNANCE EST CONSENSUELLE
...................................................
17
2.1
La convention constitutive et le règlement intérieur
........................................
17
2.2
Les conventions passées avec les membres
.....................................................
18
2.2.1
L’occupation par le groupement des locaux des laboratoires
départementaux d’analyses
.....................................................................
18
2.2.2
La mise à disposition de services et de moyens informatiques et
téléphoniques
...........................................................................................
18
2.2.3
La mise à disposition de personnel
.........................................................
19
2.2.4
Les relations financières entre le GIP et les départements membres
......
19
2.3
Les instances d’Inovalys
..................................................................................
20
2.3.1
L’assemblée générale
..............................................................................
20
2.3.2
Le président
.............................................................................................
21
2.3.3
Le vice-président
.....................................................................................
21
2.3.4
Le directeur du groupement
....................................................................
22
2.3.5
Le dialogue de gestion avec les membres du groupement
......................
22
2.3.6
Le comité de direction
.............................................................................
23
2.4
L’organisation des services
..............................................................................
24
2.5
La prévention des conflits d’intérêts et des a
tteintes à la probité
.....................
24
2.6
Le déploiement d’une politique de maîtrise des risques
..................................
26
2.7
Les systèmes d’informations
............................................................................
27
2.7.1
La stratégie doit être formalisée
..............................................................
27
2.7.2
La convergence des principaux outils métiers
........................................
27
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
2.7.3
La conformité au règlement général de protection des données
.............
28
3
UNE ACTIVITÉ EN CONSTANT DEVELOPPEMENT
....................................
29
3.1
Les missions de service public
.........................................................................
29
3.1.1
Les contrats d’objectifs conclus avec les départements
..........................
29
3.1.2
La gouvernance sanitaire territoriale n’est pas formal
isée
......................
30
3.2
Les activités sont organisées par filière et par site
...........................................
31
3.2.1
Les limites de la comptabilité analytique
................................................
31
3.2.2
Évolution du chiffre d’affaires par filière et par site
...............................
32
3.2.3
Évolution du chiffre d’affaires par secteur
..............................................
33
3.2.4
La contribution des activités au résultat du GIP
.....................................
34
3.3
La relation clients et la politique commerciale
................................................
34
3.4
L’implication du GIP pour lutter contre la pandémie de covid19
....................
35
3.4.1
L’analyse de tests de dépistage
...............................................................
35
3.4.2
Les leçons de la pandémie
.......................................................................
36
3.5
Les perspectives de développement
.................................................................
37
4
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES EST COMPLEXE
.................
39
4.1
L’organisation de la fonction ressources humaines
.........................................
39
4.2
L’évolution des effectifs suivant les différents statuts du personnel du
groupement
.......................................................................................................
40
4.3
Le statut des personnels du GIP et leurs rémunérations
...................................
40
4.3.1
Les agents mis à disposition par les départements membres du
groupement
..............................................................................................
41
4.3.2
Les agents contractuels de droit public
...................................................
42
4.3.2.1
Les règles de rémunérations
...................................................................................
42
4.3.2.2
La proposition de stagiairisation
............................................................................
43
4.3.3
Les avantages en nature
...........................................................................
43
4.3.4
Les frais de déplacement
.........................................................................
44
4.4
Le GIP rencontre des difficultés à recruter des fonctionnaires
........................
44
4.5
Un régime de temps de travail unifié depuis 2023
...........................................
45
4.6
Le baromètre social
..........................................................................................
45
4.7
Les règles de promotion des personnels d’Inovalys
.........................................
46
4.8
Les lignes directrices de gestion
.......................................................................
46
5
LA COMMANDE PUBLIQUE EST PERFORMANTE
.......................................
47
5.1
L’organisation de la fonction achat
..................................................................
47
5.2
Le GIP doit poursuivre la formalisation des procédures de marchés
publics
..............................................................................................................
48
6
LA GESTION COMPTABLE PEUT ETRE AMELIOREE SUR
CERTAINS POINTS ET LA SITUATION FINANCIERE EST
FAVORABLE
........................................................................................................
49
6.1
L’organisation de la fonction comptable et financière
.....................................
49
6.2
L’information financière est insuffisante
.........................................................
50
6.2.1
Une absence de débat d’orientations budgétaires (DOB)
.......................
50
GIP INOVALYS
4
6.2.2
Les états financiers et annexes aux documents budgétaires ne sont
pas renseignés
..........................................................................................
50
6.2.3
Les restes à réaliser ne sont pas correctement retracés
...........................
51
6.3
Fiabilité et transparence des comptes
...............................................................
52
6.3.1
La contraction entre une recette et des dépenses
.....................................
52
6.3.2
La comptabilité d’engagement doit être fiabilisée
..................................
53
6.3.3
Les inventaires physiques et
comptables et l’état de l’actif
....................
53
6.3.3.1
L’inventaire physique
.............................................................................................
53
6.3.3.2
L’inventaire comptable et l’état de l’actif
..............................................................
54
6.4
Une situation financière favorable
...................................................................
54
6.4.1
L’exploitation dégage un haut niveau d’autofinancement
......................
54
6.4.1.1
La valeur ajoutée
....................................................................................................
55
6.4.1.2
L’excédent brut d’exploitation
...............................................................................
56
6.4.1.3
L’autofinancement
..................................................................................................
56
6.4.1.4
Le résultat de la section d’exploitation
...................................................................
57
6.4.2
Le GIP n’a pas recours à la dette pour financer ses investissements
......
57
6.4.3
La structure du bilan est favorable
..........................................................
57
6.4.4
Le GIP doit formaliser une prospective financière
.................................
58
ANNEXES
......................................................................................................................
60
Annexe n° 1. Glossaire
...........................................................................................
61
Annexe
n° 2. Les services d’intérêt économique général
......................................
62
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a examiné les comptes et la gestion
du
groupement d’intérêt public (GIP) Inovalys sur la période 2019 à nos jours. Avec un effectif
de 550 agents début 2024, plus de 31
M€ de chiffre d’affaires en 2023, ce GIP est présent sur
six sites répartis sur cinq départements.
La création d’un GIP interd
épartemental
Inovalys a été créé en 2013, dans un contexte de fragilisation économique du réseau des
laboratoires départementaux d’analyse (LDA). Réunissant au départ les laboratoires de trois
départements ligériens (la Loire-Atlantique, le Maine-et-Loire et la Sarthe), il a intégré en 2020
le laboratoire de l’Indre
-et-
Loire, en 2022 celui du Morbihan et l’école nationale vétérinaire,
agroalimentaire et de l’alimentation Nantes
-Atlantique (ONIRIS).
Il exerce des missions dans les domaines de la santé et hygiène publique, de la santé
vétérinaire, de l’agriculture, de l’œnologie et de l’agro
-
alimentaire, de l’eau, l’air et de
l’environnement. Ses activités relèvent du service public, il reçoit alors des subventions de la
part des départements, et du secteur concurrentiel.
Un contentieux initié par des laboratoires privés a fragilisé le modèle économique des
LDA au motif qu’ils ne pouvaient pas démontrer que les aides publiques reçues servent
uniquement à financer les services publics et qu’il n’y a pas de
distorsion de la concurrence
avec les structures privées concurrentes. Sur la période sous contrôle de la chambre, les
contributions des départements à Inovalys sont globalement inférieures aux besoins de
financements des missions de service public. Fin 20
23, l’État a créé un service économique
d’intérêt général
(SIEG). Dès lors, les activités du GIP relèveront du SIEG national, de SIEG
départementaux et du secteur concurrentiel.
Un pilotage performant s’appuyant sur un management de la qualité
La gouvernan
ce du GIP est consensuelle, chaque département disposant d’un nombre
égal de voix à l’assemblée générale. Le pilotage du GIP est performant, la direction déploie des
actions de maîtrise des risques assises sur un management de la qualité inhérent à son activité
qui le conduit à identifier et évaluer régulièrement les risques et les opportunités. Inovalys
dispose d’agrément
s de la part de cinq ministères (santé, environnement, agriculture, économie
et enseignement supérieur-recherche) ainsi que de nombreuses accréditations
de l’instance
nationale d’accréditation
.
L’organisation du laboratoire repose sur des filières (agro
-alimentaire, santé animale,
environnement) et des directions (support technique, communication, qualité, innovation et
systèmes d’informa
tions, relations clients et administrative et financière).
La convergence des principaux outils métiers entre ses différents sites lui permettra
d’améliorer la performance de ses systèmes d’information
s. Toutefois, la stratégie doit être
mieux formalisée.
GIP INOVALYS
6
L’activité se développe, en partie hors du ressort du GIP
De 2019 à 2023, le chiffre d’affaires global a augmenté de 61
%. Cette augmentation
s’appuie sur un accroissement de son activité «
historique
», sur le surcroît d’activité lié au
c
ovid et sur l’intégration de deux départements. Si le chiffre d’affaires tiré des missions de
service public demeure stable, celui porté par le secteur concurrentiel est en augmentation.
Durant la crise liée au c
ovid, le GIP s’est illustré dans sa capacité à analyser les
tests de
dépistage PCR. Il a depuis été retenu pour effectuer la surveillance épidémiologique des eaux
usées du secteur Grand Ouest de la France.
Les perspectives de développement sont positives, le GIP ayant notamment obtenu des
délégations de l’État sur son ressort et d’autres régions. Par ailleurs, il est l’un des quatre
laboratoires agréés par le ministère de l’agriculture pour mettre en œuvre l’analyse officielle
des PFAS
1
dans le cadre des plans de contrôle et de surveillance nationaux.
La chambre recommande au GIP de formaliser un projet stratégique pluriannuel.
La gestion des ressources humaines est complexe
La coexistence de différents statuts rend le pilotage de la fonction ressources humaines
complexe. Durant la période sous contrôle, les effectifs ont augmenté de 55 %, compte tenu de
l’intégration de nouveaux membres et du développement de l’activité. Si plus de la moitié de
l’effectif est constituée de fonctionnaires, le GIP est régulièrement conduit à recruter des
contractuels faute de candidatures de titulaires.
En matière de rémunération, Inovalys dispose de leviers plus importants que les
collectivités territoriales ou les établissements publics. La chambre l’invite à se doter d’outils
pour piloter sa masse salariale et à définir des règles pour encadrer sa politique de rémunérations
et plus largement à formaliser sa stratégie en matière de ressources humaines.
La situation financière est favorable
L’information financière est insuffisante, le GIP doit organiser un débat d’orientations
budgétaires et renseigner les annexes budgétaires et comptables. Il doit mieux suivre les
inventaires de ses matériels afin que son bilan reflète la valeur réelle de ses immobilisations.
La situation financière d’Inovalys est favorable, la chambre lui recommande
de
formaliser une prospective financière afin d’assurer la soutenabilité budgétaire de ses projets.
1
Les per et polyfluoroalkylées, plus connus sous le nom de PFAS, sont des substances aux propriétés
chimiques spécifiques qui expliquent leur utilisation dans de nombreux produits de la vie courante : vêtements
techniques, mousses à incendie, emballages alimentaires, etc. Extrêmement persistants, les PFAS se retrouvent
dans tous les compartime
nts de l’environnement et peuvent exposer et contaminer les individus.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
: Se conformer à l’obligation de transmettre le budget primitif
du GIP au représentant de l’État dans le département (code général des collectivités
territoriales, article L. 1612-8).
Recommandation n° 2.
: Se conformer à la convention constitutive pour la rédaction
des procès-
verbaux de la réunion de l’assemblée générale.
Recommandation n° 3.
: Formaliser un schéma directeur informatique s’appuyant sur
un diagnostic de ses systèmes d’informations et présentant une trajectoire d’évolution
cible avec l’ordonnancement des principaux projets à mettre en œuvre.
Recommandation n° 4.
: Élaborer et mettre en œuvre un projet stratégique pluriannuel
fixant des objectif
s de développement et assorti d’un échéancier et de procédures de
suivi.
Recommandation n° 5.
: Présenter les restes à réaliser dans les documents budgétaires
conformément à l’instruction budgétaire et comptable M4.
Recommandation n° 6.
: Achever les travaux de rapprochement de l’état de l’actif et
de l’inventaire afin que le bilan du groupement reflète la valeur réelle de ses
immobilisations.
Recommandation n° 7.
: Formaliser une prospective financière afin d’assurer la
soutenabilité budgétaire des projets.
GIP INOVALYS
8
INTRODUCTION
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a contrôlé les comptes et la gestion
du groupement d’intérêt public (GIP) Inovalys de 2019 à la période la plus récente.
Le contrôle a porté sur la gouvernance, l’organisation et le contrôle interne, l’ac
tivité,
la gestion des ressources humaines, la gestion des achats et la gestion comptable et financière.
Les entretiens de début et de fin de contrôle se sont tenus les 25 janvier 2024 et
18 avril 2024 avec le directeur général, seul ordonnateur en fonctions durant la période sous
contrôle.
Les observations provisoires ont été délibérées par la chambre le 29 mai 2024. Un
rapport d’observations provisoires a été adressé le 17
juin
2024 à l’ordonnateur qui a apporté
des réponses. Deux tiers, le préfet de Maine-et-Loire
et le directeur général de l’ARS
ont
apporté des réponses aux extraits et à la communication administrative leur ayant été adressés.
La chambre s’est réunie pour délibérer sur les observations définitives
le 11 septembre 2024.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
1
UN GIP QUI S’
ÉTEND SUR CINQ DÉPARTEMENTS ET TROIS
REGIONS
1.1
Une reconfiguration des laboratoires départementaux
d’analyses (LDA)
1.1.1
La création des LDA
Les premiers laboratoires vétérinaires départementaux ont été créés au XIX
ème
siècle,
ils constituaient le premier réseau de laboratoires intervenant dans les domaines de la santé
animale, de l’hygiène des aliments et du contrôle des eaux potables.
La mise en œuvre des dispositions de la
loi n° 83-8 du 7 janvier 1983
relative à la
répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État a
conduit à transférer aux départements ces laboratoires des services vétérinaires, devenus
laboratoires départementau
x d’analyse (LDA), au début des années 1990
2
.
Le
décret
n° 2015-1902
du
30 décembre 2015
3
pris
en
application
de
la
loi n° 2014-
1170 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt du 13 octobre 2014
vient
préciser les conditions d’exécution des missions de service public dont sont chargé
s les LDA.
Il s’agit notamment des analyses officielles
4
pour la réalisation desquelles ils bénéficient d’un
agrément, notamment dans les domaines de la santé animale, de l'hygiène alimentaire, de la
santé des végétaux et de la surveillance sanitaire des produits de la mer.
Par suite, afin d’adapter
le régime juridique des LDA au droit européen de la concurrence (
cf. infra
), le
décret
n° 2023-1358 du 28 décembre 2023
est venu abroger le décret de 2015.
1.1.2
La fragilisation du réseau des LDA
Le réseau des laboratoires départementaux a été fragilisé à partir des années 2000.
Premièrement, la
loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006
sur l'eau et les milieux
aquatiques a ouvert à la concurrence le secteur du contrôle sanitaire des eaux
5
. Auparavant, ces
analyses étaient réalisées par les LDA sur la base de tarifs
6
supérieurs au prix de revient et leur
permettaient de mieux équilibrer leur exploitation dans la mesure où les autres analyses
(principalement en santé animale) étaient payées en deçà de leurs coûts. Pour certains LDA,
cette mise en concurrence a pu faire apparaître des pertes d’exploitation signific
atives
compensées par des subventions directes ou indirectes des conseils départementaux.
2
Article 3 du décret n° 88-477 du 29 avril 1988
relatif aux modalités de transfert aux départements des
services des directions départementales de l’agriculture et de la forêt.
3
Abrogé par le
décret n° 2023-1358 du 28 décembre 2023
4
Mentionnées à
l’article R. 2002
-1 du code rural et de la pêche maritime
5
Codifié à l’article
L. 1321-5 du code de la santé publique
en application de
la directive 98/83/CE du
Conseil du 3 novembre 1998 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine
6
Ces tarifs étaient élaborés par la direction générale de la santé (DGS) et la direction générale de la
concurrence, de la consommation, et de la répression des fraudes (DGCCRF).
GIP INOVALYS
10
Deuxièmement, la crise de l’encéphalopathie spongiforme bovine a accru le marché des
analyses de dépistage en abattoirs
7
. Les laboratoires privés ont gagné des parts de marché, de
même que certains LDA qui ont obtenu des marchés sur d’autres territoires que ceux de leur
ressort.
Le repli des LDA sur les seules analyses de service public et sur les secteurs délaissés
par les structures privées ne permettrait pas de garantir le maintien de compétences de haute
technicité et occasionnerait un transfert de charges conséquent vers les départements.
1.1.3
Un mouvement de regroupement des LDA
Le nombre de LDA a diminué significativement, de 85 en 1950 à 75 en 2011, traduisant
la fermeture de certains LDA (principalement dans le bassin parisien et dans l’Est de la France)
et le début de regroupements d’autres sur la façade Ouest
. À partir de 2013, le phénomène de
regroupement s’est accen
tué et, on compte désormais une cinquantaine de laboratoires publics
d’analyse partagés entre une quarantaine de LDA et une dizaine de groupements, répartis dans
75 départements
8
.
En 2012, un rapport interministériel sur l’optimisation du recours par l’Ét
at au réseau
de laboratoires publics
9
constatait que
« Les laboratoires départementaux (LDA)
(…)
ont relevé
des arbitrage politiques locaux sans politique globale d’ensemble
. Ce réseau qui est financé en
grande partie par les conseils généraux est loin d’être optimisé en raison de la dispersion et de
la redondance des moyens humains, financiers et techniques, ainsi que de l’absence de pilotage
national. Le risque de disparition de certains laboratoires en raison de la concurrence des
laboratoires privés ou de la diminution tendancielle des analyses de santé animale les plus
« porteuses » (ESB en particulier) est avéré. La survie de ce réseau passera donc
inévitablement par une
restructuration importante qu’il conviendrait d’anticiper et de
réguler ».
Le regroupement de LDA est donc apparu comme une solution pour faire face aux
difficultés financières des départements en mutualisant les ressources, et le cas échéant, en
développant de nouvelles activités.
L’ouverture à la concurrence de certaines analyses a eu pour conséquence de
régionaliser une partie de la demande (les appels d’offres sont passés par les agences régionales
de santé). Cette concurrence intervient alors que, dans certains domaines, les LDA ont
l’obligation de maintenir des compétences et des installations spécifiques, parfois peu
mobilisées et non rentables (salles d’autopsie pour animaux
-lazaret-, laboratoires de niveau
P3
10
). La généralisation des appels d’off
res conduit à la concentration des analyses rentables
sur certains laboratoires, publics ou privés, et risque de mener à l’abandon de certaines analyses
7
Environnement et santé publique vétérinaire : les missions des laboratoires départementaux
, Bulletin
de l’académie vétérinaire de France, 2017, Philippe Nicollet.
8
Académie vétérinaire de France, Séance du 8 avril 2021
–
Laboratoires départementaux publics
d’analyses
https://academie-veterinaire-defrance.org/publications/videos-de-lavf/les-laboratoires-epartementaux-
publics-danalyses-etat-des-lieux-actualites-et-epidemiosurveillance-en-productions-animales-quelques-exemples
9
Rapport IGF
–
IGA
–
CGAAER-CGEF su
r l’optimisation du recours par l’État aux réseaux de
laboratoires publics, 12 juin 2012.
10
Un laboratoire P3 est un laboratoire confiné dans lequel sont analysés des agents pathogènes qui
peuvent provoquer des maladies graves chez les hommes et les animaux.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
non rentables dont la compétence est longue à acquérir et coûteuse à maintenir (par exemple :
autopsie
d’un cheval). Cette réorganisation n’a pas été pilotée au niveau national. La majorité
des regroupements s’est faite avec la volonté des acteurs locaux de conserver les outils sur les
territoires, il s’agissait d’aboutir à des plateaux techniques plus perf
ormants et plus rentables.
Le présent rapport montre qu’Inovalys a fortement contribué à la lutte contre la
pandémie covid et que les pouvoirs publics le sollicitent pour intervenir hors de son territoire,
compte tenu de la carence des autres laboratoires publics et privés. Dans le droit fil du rapport
interministériel de 2012 précité, une vision plus globale des laboratoires d’analyses publics
pourrait être développée en intégrant à la réflexion le positionnement des laboratoires publics
d’État.
1.2
La création du GIP Inovalys
Le groupement d’intérêt public (GIP) Inovalys a été créé par arrêté préfectoral du
30 décembre 2013. Il a démarré son activité le 1
er
avril 2014 en réunissant les laboratoires de
trois départements ligériens : la Loire-Atlantique, le Maine-et-Loire et la Sarthe. Selon les
accords (non formalisés) de l’époque, le siège est fixé à Angers, la présidence revient au
département de la Sarthe et la direction au département de Loire-Atlantique.
La convention constitutive motive la création du GIP par les arguments suivants :
. contexte de fragilisation des conditions d’intervention des LDA avec l’évolution de
l’environnement réglementaire et technique
;
. nécessité de réaliser des investissements technologiques importants ;
. volonté de maintenir des structures de proximité ancrées dans les territoires ;
. volonté d’exercer au mieux les missions de service public et de poursuivre le
développement des activités ;
. optimiser la politique d’achat, améliorer le taux d’utilisation des équipements, m
ener
une politique qualité et de management unifiée ;
. garantir le statut des personnels.
Le GIP s’est agrandi avec l’intégration en 2020 du laboratoire de l’Indre
-et-Loire, puis
en 2022 celui du Morbihan et l’école nationale vétérinaire, agroalimentaire et de l’alimentation
Nantes-
Atlantique (ONIRIS). L’ordonnateur n’envisage pas d’autres intégrations dans la
mesure où Inovalys a atteint selon lui une taille critique.
La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale
et d'affirmation des métropoles a introduit un principe selon lequel les collectivités territoriales
ne peuvent pas constituer entre elles des groupements d'intérêt public pour exercer ensemble
des activités qui peuvent être confiées par exemple à un établissement public.
Le GIP s’est alors
tourné vers ONIRIS, établissement public national à caractère scientifique, culturel et
professionnel. Il est situé à proximité du laboratoire de Nantes et son entrée dans le GIP permet
d’initier des coopérations dans les domaines de la formation et de la
recherche.
GIP INOVALYS
12
Inovalys regroupe à ce jour six partenaires, soit cinq départements et une école nationale
vétérinaire. En 2024, il emploie 550 personnes et son activité se déploie sur six sites en
Bretagne, Pays de la Loire et Centre-
Val de Loire. Il se présente comme l’un des plus grands
laboratoires publics de France.
1.3
Les missions du GIP Inovalys
1.3.1
La convention constitutive présente les missions du groupement
La convention du GIP prévoit que le territoire d’intervention du groupement se situe
principalement dans les trois régions de ses membres : Pays de la Loire, Centre-Val de Loire et
Bretagne. Cela signifie que le GIP peut intervenir hors du territoire de ses membres.
Les missions du groupement sont présentées de la manière suivante :
-
garantir des compétences, des moyens et des équipements suffisants pour l’exercice
des missions de service public et d’intérêt
général de ses membres ;
-
permettre à ses membres de faire face, à tout moment, à une crise sanitaire et
maintenir en condition opérationnelle les compétences, moyens et équipements
permettant d’assurer les missions d’astreinte et de veille sanitaire dans l’intérêt des
populations ;
-
satisfaire toute demande d’analyse, de prélèvement, d’expertise et de formation de
ses membres ;
-
répondre aux besoins et satisfaire toutes demandes d’analyse, de prélèvement,
d’inspection, d’expertise et de formation de tout tier
s (État, établissements publics,
collectivités territoriales, industriels, agriculteurs et éleveurs, vétérinaires, artisans
et professionnels, particuliers, etc.) ;
-
disposer d’outils techniques d’analyse, de diagnostic et d’intervention de haut
niveau ;
-
mobiliser les techniques, les matériels et les compétences pour réaliser des analyses
et des prélèvements garantissant la qualité des résultats, la réactivité, la transparence
et l’impartialité
;
-
investir dans la recherche et le développement pour maintenir une capacité
d’innovation, d’anticipation et de réactivité
;
-
développer des missions de conseil, d’étude, d’audit et de formation dans les
domaines de sa compétence.
À cet effet, le groupement a compétence pour mener toute action en matière d’analyses,
d’essais, de contrôles de prévention et d’inspections techniques et réglementaires dans les
domaines suivants :
-
santé et hygiène publique ;
-
santé vétérinaire ;
-
agriculture, œnologie et agro
-alimentaire ;
-
eau, air et environnement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
Plus généralement, le groupement est compétent pour toutes opérations de recherche,
de développement, de conseil, d’audit, de formation et de prestations de service susceptibles de
se rattacher directement ou indirectement à son objet ou susceptibles d’en faciliter la réalisation,
l’extension ou le développement.
1.3.2
La nature de l’activité du GIP
Les activités d’un GIP ne peuvent revêtir un caractère lucratif
11
. Les excédents annuels
de la gestion ne peuvent qu’être utilisés à des fins correspondant à l’objet du groupement ou
mis en réserve
12
. Cet impératif ne s’oppose pas à ce que le groupement exerce une activité
industrielle et commerciale.
La convention constitutive n’affiche pas expressément la nature de l’activité dominante
au sein du groupement, entre service public administratif (SPA) et service public industriel et
commercial (SPIC). Or, cette qualification détermine les règles de gestion et de comptabilité de
droit privé ou de droit public applicables. En l’absence de qualification textuelle, le juge
administratif applique la méthode du faisceau d’indices. Il présume que le service e
st
administratif sauf, si en application des trois critères suivants, le service public apparaît proche
d’une entreprise privée
: l’objet du service, l’origine de ses ressources et les modalités
d’organisation et de fonctionnement
13
. La présence cumulative de ces trois critères est en
principe nécessaire
14
.
Le GIP déploie des activités qui se situent en très grande partie sur le secteur
concurrentiel (
cf. infra
), secteur dont il tire la plus grande partie de ses ressources. La nature
commerciale des relations du service avec ses usagers et clients renvoie à des modalités de
fonctionnement d’une entreprise privée. Par conséquent, la chambre considère, sous réserve de
l’appréciation du juge administratif, que le GIP se positionne majoritairement dans le domaine
de la gestion d’un SPIC, et donc dans le champ concurrentiel.
L’article 112
de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011, dans sa version en vigueur à la date
de création
d’Inovalys, dispose que la gestion d’un
GIP est assurée selon les règles du droit
privé, sauf si les parties contractantes font le choix d’une gestion publique dans la convention
constitutive, ou si le groupement est exclusivement constitué de personnes morales de droit
public.
La convention constitutive prévoit que les personnels du groupement ainsi que son
directeur sont soumis au régime de droit public applicable aux personnels des GIP. Elle
15
précise que la comptabilité du groupement est tenue et sa gestion est effectuée selon les règles
11
Article 98
, Loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit.
12
Article 107
, Loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit.
13
CA, ass., 16 novembre 1956, Union syndicale des industries. Le rapporteur public, dans ses conclusions
sur la décision du CE du 1
er
avril 2005 relative au GIP La Cinémathèque, indique q
ue la nature de l’activité d’un
GIP «
doit être caractérisée en faisant l’application des mêmes critères que pour les établissements publics, soit
l’objet du service, l’origine de ses ressources et des modalités d’organisation et de fonctionnement
».
14
Tri
bunal des conflits, 15 décembre 2003, n° 3395, préfet du Val d’Oise.
15
Rédaction issue de l’avenant n°
2 en date du 4 décembre 2015,
Article 7
du Décret n° 2012-91 du
26 janvier 2012 relatif aux groupements d'intérêt public.
GIP INOVALYS
14
de droit public et en particulier les dispositions du code général des collectivités territoriales
afférentes aux règles budgétaires et comptables et financières applicables aux départements
(
articles L. 1612-1 et suivants du CGCT
). Inovalys utilise
la nomenclature comptable M4
applicable aux services publics industriels et commerciaux.
Depuis la création du GIP Inovalys, le cadre législatif a évolué : la
loi n° 2016-483 du
20 avril 2016
dispose désormais que, lorsque le groupement assure, à titre principal, la gestion
d'une activité de service public industriel et commercial
16
, la comptabilité du groupement est
tenue et sa gestion assurée selon les règles de droit privé et que les personnels du groupement
ainsi que son directeur sont soumis au code du travail. Toutefois cette modification législative
ne s’applique qu’aux groupements créés à compter du 20 avril 2016
17
.
Il en résulte que le recours pour le GIP à des règles de droit public pour sa gestion est
régulier.
Le GIP n’est pas tenu de transmettre ses délibérations au contrôle de légalité. Toutefois,
dès lors que sa convention constitutive prévoit qu’il est soumis
aux règles budgétaires,
comptables et financières applicables aux départements, il doit transmettre son budget primitif
au représentant de l’État. En conséquence, la chambre lui recommande de satisfaire à cette
obligation. En réponse aux observations provi
soires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué sa
volonté de suivre cette recommandation.
Recommandation n° 1.
:
Se conformer à l’obligation de transmettre le budget primitif
du GIP au représentant de l’État dans le département (code général des collectivités
territoriales, article L. 1612-8).
1.4
L
a création d’un SIEG en 2023
1.4.1
La mise en cause de la légalité des aides publiques des LDA
Une association représentant des laboratoires privés a engagé en 2014 une action
précontentieuse auprès de la commission européenne contre cinq LDA relevant de
11 départements
18
–
dont le GIP Inovalys
–
au motif que ces derniers auraient reçu une aide
d’État illégale et incompatible avec le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
(TFUE).
16
Article 112
, Loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit,
modifiée par
Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016
–
art. 61 (V)
17
L
’instruction du 28 mars 2018 NOR CPAE1811524J relat
ive à l'actualisation du statut commun des
groupements d'intérêt public
rappelle que «
la loi n’étant pas rétroactive, les GIP existants à sa date de publication,
ne sont pas tenus de l’appliquer, même à l’occasion du renouvellement de la convention consti
tutive ou de sa
modification
».
18
GIP Labocéa (Côtes d’Armor, Finistère, Ile et Vilaine, LDA Indre
-et-Loire (avant son entrée dans le
GIP), LDA de la Drôme, le LDA des Pyrénées et des Landes (Landes, Pyrénées-Atlantiques, Hautes-Pyrénées) et
le GIP Inovalys.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
Cette association faisait valoir que certaines des mis
sions des LDA s’exercent au travers
d’activités industrielles et commerciales soumises à la concurrence alors que les établissements
visés auraient reçu des aides publiques sans qu’ils puissent disposer d’une comptabilité
analytique satisfaisante, permetta
nt de préciser comment ces aides sont utilisées et d’assurer
qu’il n’y a pas de distorsion de la concurrence.
Durant la période sous contrôle de la chambre, le groupement Inovalys a reçu des
subventions d’exploitation de la part des départements en 2019 et 2020. À compter de l’exercice
2021, la contribution des départements aux ressources du groupement est calculée en
équivalents temps plein travaillés et vient en déduction du remboursement par le groupement
des rémunérations des personnels mis à sa disposition par les départements membres. La
régularité de cette contraction entre une recette et une dépense est examinée plus loin dans le
rapport.
Sur la période 2019-2023, les contributions des départements ont représenté en moyenne
15,5
% du chiffre d’affai
res. Après une forte diminution en 2020 et 2021 liée au surcroît de
recettes perçues lors de la crise covid, cette proportion est en hausse depuis 2022. Selon le
directeur général, le groupement a dû reprendre sur son budget les besoins de financement pour
les missions de service public des départements d’Indre
-et-Loire et du Morbihan. Sur la période,
il n’y a pas de surcompensation.
1.4.2
L
’encadrement des financements publics par un mandat de SIEG
La création d’un service d’intérêt économique général (SIEG)
constitue une voie pour
résoudre ce problème juridique. Le SIEG permet en effet d’octroyer une compensation
financière d’
État sans distorsion de concurrence en finançant les missions de service public
19
.
Le
décret n° 2023-1358 du 28 décembre 2023
a pour objet la création d’un service
d’intérêt économique général (SIEG) dans l’objectif de préserver l’exercice des missions de
service public exercées par les LDA qui feront
l’objet de compensations financières.
À cet effet, une convention de mandat SIEG doit être signée entre l’État et chacun des
laboratoires. D’une durée de cinq ans renouvelable, elle doit déterminer les missions relevant
ou non du secteur concurrentiel, les mécanismes de compensation pour les obligations de
service public identifiées, les périmètres de calcul et de révision ainsi que les modalités de
récupération des éventuelles surcompensations.
Un arrêté du 9 février 2024
fixe le contenu de la convention de mandat de SIEG, sa
partie financière annuelle et la clé de répartition pour le calcul de la compensation financière
annuelle. Cette compensation est établie en tenant compte des coûts directs et indirects et des
recettes liés aux obligations de service public confiées aux laboratoires par les services de l'État.
L’arrêté précise que le montant de la compensation financière n'excède pas ce qui est
nécessaire pour couvrir les coûts nets occasionnés par l'exécution des obligations de service
public, ainsi qu'un bénéfice raisonnable, qui ne peut dépasser 5 %. Pour permettre le calcul de
la compensation financière, le GIP doit tenir une comptabilité analytique conforme aux
19
CF. annexe n° 2
GIP INOVALYS
16
dispositions
mentionnées dans l’arrêté. Cette comptabilité analytique doit notamment permettre
de séparer les coûts et les recettes afférents aux obligations de service public relevant du présent
mandat de SIEG, aux autres mandats de SIEG, le cas échéant, et, aux activités relevant du
secteur concurrentiel.
1.4.3
Les conséquences pour le GIP
La mise en place de ce SIEG national va conduire à revoir la structuration des activités
du GIP qui jusqu’alors distinguait ce qui relevait du secteur concurrentiel et ce qui relevait de
s
missions de service public. Dès lors, l’activité sera répartie en trois blocs
: SIEG national, SIEG
départementaux et secteur concurrentiel.
Afin de démontrer l’absence de financement par des fonds publics de ses activités
soumises à concurrence, le grou
pement doit s’assurer que sa comptabilité analytique est
exhaustive et permet une évaluation précise du coût réel d’exploitation de ses services.
Inovalys dispose d’une comptabilité analytique depuis sa création en 2014. Elle a été
revue en 2016 et elle es
t en cours d’évolution dans le cadre de la mise en œuvre du SIEG
national (cf.
infra
). À cet effet, un contrôleur de gestion a été recruté fin 2023. Lors du contrôle
de la chambre, la remise à plat de la comptabilité analytique était en cours, le GIP devant
l’adresser au ministère de l’agriculture pour le 30 avril 2024.
Les subventions publiques allouées en contrepartie des obligations incluses dans le
mandat de SIEG ne doivent pas servir à financer des activités concurrentielles. Cela implique
que les charges de structure doivent être réparties uniformément sur les activités relevant des
SIEG et celles du secteur concurrentiel, au prorata des coûts directs ou des recettes d’activité.
Le ministère de l’agriculture n’avait pas communiqué officiellement sur l’enveloppe
affectée au SIEG national. Jusqu’à présent, les activités de service public étaient financées
uniquement par les départements. La mise en œuvre de ce SIEG national viendra
mécaniquement alléger la contribution des départements.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Inovalys a été créé en 2013, dans un contexte de fragilisation économique du réseau
des laboratoires départementaux
d’analyse (LDA
). Réunissant au départ les laboratoires de
trois départements ligériens (la Loire-Atlantique, le Maine-et-Loire et la Sarthe), il a intégré
en 2020 le laboratoire de l’Indre
-et-Loire, en 2022 celui du
Morbihan et l’école nationale
vétérinaire, agroalimentaire et de l’alimentation Nantes
-Atlantique (ONIRIS).
Il exerce des missions dans les domaines de la santé et hygiène publique, de la santé
vétérinaire, de l’agriculture, de l’œnologie et de l’agro
-
alimentaire, de l’eau, l’air et de
l’environnement.
Ses activités relèvent du service public, il reçoit alors des subventions de la
part des départements,
20
et du secteur concurrentiel.
20
Ajout d’une virgule. Cet élément a été corrigé suite au signalement par l’ordonnateur d’une erreur
matérielle.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
Un contentieux engagé par des laboratoires privés a fragilisé le modèle économique
des LDA
au motif qu’ils ne pouvaient pas démontrer que les aides publiques reçues servent
uniquement à financer les services publics et qu’il n’y a pas de dis
torsion de la concurrence
avec les structures privées concurrentes. Sur la période sous contrôle de la chambre, les
contributions des départements à Inovalys sont globalement inférieures aux besoins de
financements des missions de service public.
Fin 2023, l’État a créé
un service économique
d’intérêt généra
l. Dès lors, les activités du GIP relèveront du SIEG national, de SIEG
départementaux et du secteur concurrentiel.
2
LA GOUVERNANCE EST CONSENSUELLE
2.1
La convention constitutive et le règlement intérieur
La rédaction de la convention constitutive est conforme au cadre juridique
21
. Signée le
20 décembre 2013, elle a été modifiée à cinq reprises notamment pour intégrer les nouveaux
membres.
Les élus n’ont pas souhaité créer de conseil d’administration, dès lors, l’assemblée
générale est l’unique instance. Malgré
des apports distincts et des contributions différentes au
budget du GIP, les cinq départements disposent du même nombre de voix. En effet, le
groupement a fait le choix de mettre en place de
s règles d’organisation de sa gouvernance
permettant la recherche du consensus.
La disparité des contributions et des parts en capital des différents membres s’explique
par les situations distinctes dans lesquelles se trouvait chacun des départements avant la création
du GIP. Il n’y a
pas de membre en position de financeur dominant.
Le capital correspond à l’apport matériel des départements, à l’exception des bâtiments
qui restent leur propriété. Le montant des contributions a été calculé en prenant en compte
l’ensemble des charges imputables aux laboratoires
telles que les loyers, les assurances, les
maintenances des véhicules.
Un règlement intérieur a été adopté en 2020 puis révisé en 2023 pour modifier les droits
de vote des membres du GIP. Désormais, l
a plupart des délibérations de l’assemblée générale
sont prises à la majorité simple des voix des membres présents ou représentés.
21
L’article 99 de la loi n° 2011
-
525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du
droit détermine les informations ou mentions que doit nécessairement contenir la convention constitutive, dont
l’objet est notamment de régler l’organisation et les conditions de fonctionnement du groupement.
GIP INOVALYS
18
2.2
Les conventions passées avec les membres
2.2.1
L’occupation par le groupement des locaux des laboratoires départementaux
d’analys
es
Une convention d’occupation précaire signée entre chaque département et le GIP a pour
objet de définir les modalités d’occupation par le GIP des immeubles d’activité de chaque
laboratoire départemental. Le GIP ne dispose d’aucun droit au maintien dans l
es lieux et à
l’occupation.
Ces conventions prévoient que les dépenses suivantes sont à la charge du GIP : les
charges, les impôts et les taxes de toute nature relatifs aux locaux, les réparations locatives et
menus entretiens ainsi que les travaux d’aména
gement et les investissements spécifiques liés à
l’activité du groupement. Les travaux de gros œuvre sont à la charge des départements.
Le groupement verse aux départements une indemnité d’occupation. Ce loyer peut être
révisé au 1
er
janvier de chaque ann
ée en fonction de l’indice des loyers des activités tertiaires.
De fait, ils ont été revus chaque année pour chaque site.
Par ailleurs, le nombre important de sites gérés par le groupement a conduit ce dernier
à renforcer ses équipes de la direction « support technique », regroupant notamment les services
« collectes navettes » et « prélèvements », représentant ainsi un coût en charges de personnel
(cf.
infra
). Des navettes quotidiennes ont spécialement été mises en place entre tous les sites,
dont le nomb
re important est lié à l’existence même du groupement, pour assurer la collecte
d’échantillons et leur analyse.
Selon le directeur général, certains bâtiments sont très énergivores et génèrent des
factures d’énergie très élevées. C’est le cas notamment de
s locaux du département de
Loire-Atlantique
, pour lesquels d’importants travaux de rénovation énergétique sont d’ailleurs
programmés.
2.2.2
La mise à disposition de services et de moyens informatiques et téléphoniques
Lors de la constitution du GIP, des conventions ont été signées avec les départements
pour définir le périmètre, les conditions techniques et financières, les biens informatiques pour
lesquels ont été conférés des droits d’utilisation et les services informatiques qui devaient être
réalisés directement ou indirectement par les départements pour le GIP.
Le GIP n’a plus de lien informatique avec les départements, excepté avec la
Loire-Atlantique dont la convention
22
de mise à disposition de services et de moyens
informatiques n’
avait cependant pas été renouvelée
au titre de l’année 2024 lors du contrôle de
la chambre.
22
La convention entre le GIP et le département de Loire-Atlantique a été signée le 24 octobre 2022 avec
effet du 1
er
janvier 2022 au 31 décembre 2022 et renouvelable jusqu’au 31 décembre 2023 par tacite reconduction.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
2.2.3
La mise à disposition de personnel
Le personnel du GIP est composé en partie des agents que chaque département membre
met à disposition. Des conventions définissent le cadre de cette mise à disposition entre le GIP
et chaque département.
La gestion de la situation administrative de l’agent est répartie entre chaque département
et le groupement. L’agent est soumis aux règles d’organisation interne et conditions de travail
applicables au sein du groupement et notamment le temps de travail. Le pouvoir disciplinaire
demeure de la compétence du département.
Les départements continuent de verser aux agents la rémunération correspondant à leur
grade. Le GIP rembourse les rémunérations, cotisations et contributions afférentes.
Il peut être mis fin à la mise à disposition de l’agent au terme de la convention applicable
ou avant le terme, à la demande de l’agent, du département ou du GIP dans le respect d’un
préavis de trois mois. En cas de faute disciplinaire, il peut être mis fin à la mise à disposition
de l’agent, sans préavis du département et du GIP.
Fin 2022, 268 agents étaient mis à disposition par les départements : 116 par la
Loire-
Atlantique, 58 par le Morbihan, 42 par l’I
ndre-et-Loire, 29 par le Maine-et-Loire et 23
par la Sarthe. Un agent était mis à disposition par le rectorat.
2.2.4
Les relations financières entre le GIP et les départements membres
Les principaux flux financiers entre le groupement et les départements membres sont
constitués :
-
en dépenses pour le groupement des loyers versés aux départements pour l’occupation
des locaux des laboratoires, du remboursement des charges de personnel mis à
disposition par les départements,
-
en recettes jusqu’en 2020 des subventions d’exploitation versées par les départements
au titre de leur contribution financière aux missions de service public dévolues au
groupement.
Le montant total des loyers versés aux départements est passé de 677
534 € en 2019 à
1 111
207 € en 2023, représentant une hausse de 64,6 %. Cette augmentation s’explique à la
fois par l’adhésion de deux nouveaux membres sur la période de contrôle ainsi que par la
revalorisation annuelle de ces loyers.
Le montant total des remboursements des charges de personnel mis à disposition a,
quant à lui, baissé, passant de 14 567
199 €
23
en 2019 à 5 054
892 € en 2023, représentant une
diminution de 65,3 %. Cette baisse s’explique par la contraction à compter de 2021
entre la
recette issue de la contribution des départements aux ressources du groupement et les dépenses
liées au remboursement du personnel mis à la disposition par les départements (cf.
infra
).
23
Le montant de 14 567 199 € représente les charges totales de personnel (titulaires mis à disposition
et
contractuels recrutés par le GIP) et non pas le montant du personnel mis à disposition comme indiqué dans le
rapport.
Cet élément a été corrigé suite au signalement par l’ordonnateur d’une erreur matérielle.
GIP INOVALYS
20
S’agissant des recettes, que le groupement ne perçoit plus à compter de 2021 sous l’effet
de cette contraction, elles ont diminué entre 2019 et 2020, passant de 3 540 000
€ à 2
703 499
€,
représentant une baisse de 23,6
%, alors même qu’en 2020 le groupement a accueilli le
département d’Indre
-et-Loire.
2.3
Les instances d’Inovalys
2.3.1
L’assemblée générale
Le nombre de membres de l
’assemblée générale a progressé sur la période de contrôle
passant de 18 en début de période à 31 à la faveur de l’intégration des nouveaux membres. La
composition des membres de l’assemblée générale est conforme à la convention constitutive et
n’appelle pas d’observations particulières, la parité est respectée depuis 2022. Aucun élu ne
reçoit d’indemnité au titre de son mandat au sein du GIP.
Selon la convention constitutive, les programmes annuels d’activité préparés par le
directeur doivent être approuvé
s par l’assemblée générale. Or, si les délibérations relatives à
l’adoption du budget comportent un considérant sur l’approbation des programmes annuels
d’activité, ceux
-
ci n’ont pas fait l’objet d’une adoption effective.
Le fonctionnement de l’assemblée g
énérale est globalement conforme à la convention
constitutive.
Toutefois la chambre a relevé un certain nombre d’anomalies affectant tout d’abord les
feuilles de présence. Si celles-ci sont de fait bien établies pour chacune des réunions de
l’assemblée gé
nérale, elles ne sont cependant pas toutes certifiées par le président
24
.
De même, les
feuilles d’émargement des réunions de l’assemblée générale de 2020 et
2021 qui se sont tenues à la fois en présentiel et en visio-conférence, compte tenu du contexte
sanitaire, ne comprennent pas toutes les signatures au procès-verbal des personnes considérées
comme présentes. L’atteinte du quorum ne peut pas être vérifiée puisque des dispositions
particulières n’ont pas été mises en œuvre pour
justifier les présences (imp
ressions d’écran,
enregistrement des échanges).
Si le GIP souhaite à l’avenir recourir au format de la visio
-conférence pour la tenue des
réunions de l’assemblée générale, la chambre l’invite à inscrire dans la convention constitutive
le recours possible à cette modalité de réunion et à prévoir les outils nécessaires permettant de
justifier la participation à distance de ses membres.
D’autres anomalies concernent les pouvoirs accordés lors des réunions de l’assemblée
générale, qui n’étaient pas tous justifiés.
De même, des erreurs ont été constatées sur certains
procès-verbaux.
Enfin, si l
es délibérations de l’assemblée générale sont bien constatées par des
procès-verbaux,
ces derniers ne retranscrivent pas les échanges verbaux qu’ont pu susciter les
différents sujets inscrits à l’ordre du jour, contrair
ement à ce que prévoit la convention
constitutive qui prévoit que ces derniers doivent contenir entre autres un résumé des débats.
24
F
euilles de présence de l’AG du 02/12/2020, de l’AG du 30/11/2022 et de l’AG du 19/12/2023.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
Les procès-verbaux sont bien signés par le président et précisent les résultats de vote.
Sur toute la période contrôlée, les
délibérations ont été adoptées à l’unanimité
, à deux
exceptions près
25
. Or, les procès-
verbaux ne retracent pas correctement l’information.
La chambre recommande au GIP de se conformer à la convention constitutive et de
rédiger des procès-verbaux comprenant un résumé exhaustif de chaque sujet abordé ainsi que
des échanges qu’ont pu susciter les différents sujets inscrits à l’ordre du jour et rappelant
systématiquement les résultats de votes de même que les raisons d’une abstention ou d’un vote
contre. En r
éponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué qu’à
compter de l’assemblée générale du 18 juin 2024, les procès
-verbaux seront rédigés
conformément aux dispositions de la convention constitutive.
Recommandation n° 2.
: Se conformer à la convention constitutive pour la rédaction
des procès-
verbaux de la réunion de l’assemblée générale.
2.3.2
Le président
Le GIP est présidé par le président du conseil départemental de la Sarthe. Durant la
période sous contrôle, des élections ont eu lieu en 2019 et 2022, conformément à la convention
constitutive.
Bien qu’il dispose de compétences propres, les pouvoirs du président sont limités. Sa
mission étant plus spécialement consacrée à l’organisation et à la direction des débats de
l’assemblée générale. Il veille notamment à la mise en œuvre par le directeur des décisions
prises par l’assemblée générale.
Le président doit assurer le suivi des activités du groupement
de manière régulière avec le directeur. Selon le directeur général, des rencontres sont organisées
tous les deux mois avec le président. Ces échanges ne sont toutefois pas formalisés.
2.3.3
Le vice-président
La convention constitutive prévoit que l’assemblée générale élit en son sein un
vice-président pour une durée de trois ans renouvelable. Celui-ci ne dispose pas de pouvoirs
propres, il a pour attribution de remplacer le président en cas d’empêchement. Ce dernier ne
peut être un représentant de la même collectivité que le président.
Le vice-président du GIP est un conseiller départemental de Loire-Atlantique, élu en
2019 puis 2022.
25
La délibération de l’assemblée générale du 19 décembre 2023 relative à la proposition de stagiairisation
d’agents contractuels d’Inovalys a fait l’objet de trois abstentions, sans que soient précisés au p
rocès-verbal les
motifs de ces trois abstentions, ni les noms des élus qui se sont abstenus Le procès-verbal de la réunion de
l’assemblée générale du 10 décembre 2019
ne retrace pas le vote contre du département d’Indre
-et-Loire sur la
délibération portant sur le même objet.
GIP INOVALYS
22
2.3.4
Le directeur du groupement
La convention constitutive prévoit
que l’assemblée générale nomme
un directeur, sur
proposition du président. À titre dérogatoire, la convention précise que le premier directeur est
le directeur du labo
ratoire d’analyses de Nantes, fonctionnaire territorial mis à disposition
auprès d’Inovalys par le département de Loire
-Atlantique. Depuis la création du GIP, aucun
nouveau directeur n’a été nommé.
Le directeur est l’ordonnateur des dépenses et des recette
s du GIP.
L’assemblée générale sur proposition de son président a donné délégation de signature
au directeur du groupement, dans le cadre de ses attributions telles que définies dans la
convention constitutive pour tous les actes, documents, arrêtés, conventions, devis, décisions et
correspondances administratives concernant la gestion courante et financière du groupement et
ester en justice.
Le directeur dispose par conséquent d’une délégation très large de l’assemblée générale.
Sur la période de contrôle, il
n’a procédé à aucune délégation de ses pouvoirs. Il n’a, en effet,
autorisé que des délégations de signatures à certains membres du personnel du groupement. Ces
délégations de signatures couvrent un périmètre très étendu car elles concernent notamment les
marchés au-
delà du seuil à partir duquel les procédures formalisées s’appliquent.
Selon la convention constitutive, le directeur doit rendre compte régulièrement au
président et à l’assemblée générale de sa mission et des difficultés rencontrées.
Comme vu
précédemment, le respect de cette obligation par le directeur, qui s’opère
notamment, selon ce
dernier, par des rencontres avec le président organisées tous les deux mois, n’a pas pu être
vérifiée.
Les procès-
verbaux de l’assemblée générale ne permette
nt pas de vérifier que le
directeur général rend compte de l’usage de ses délégations sur l’activité administrative et
financière du GIP, alors que la convention constitutive prévoit que le directeur doit rendre
compte, à chaque réunion de l’assemblée générale, de l’activité administrative du groupement.
Par exemple, aucun rendu compte n’est réalisé sur les marchés publics attribués. Par ailleurs, la
convention constitutive prévoit expressément qu’il rende compte dans le détail des recrutements
effectués, o
r, ce n’est pas fait avec les documents actuellement présentés.
2.3.5
Le dialogue de gestion avec les membres du groupement
En dehors des assemblées générales, le GIP et les départements n’ont pas instauré un
dialogue de gestion formalisé et régulier. Selon le directeur général, la présence en assemblée
générale des agents des départements chargés du suivi d’Inovalys permet d’assurer un contrôle.
Or, la présence des agents départementaux aux réunions de l’assemblée générale n’est
pas systématique
26
.
26
Lors de la réunion du 28 juin 2023, aucun représentant non élu des conseils départementaux membres
du GIP n’était présent. De même, sur six des dix réunions, qui se sont tenues sur la période de contrôle, le conseil
départemental de Loire-
Atlantique n’était pas représenté. Sur la période de contrôle, une seule réunion a rassemblé
des représentants des trois conseils départementaux membres du groupement, celle du 20 juin 2019. La chambre
rappelle que la présence effective ne peut être attestée que par la signature des feuilles de présence.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
Le dialogue de
gestion s’effectue en outre par des entretiens de gestion, auxquels sont
conviés les services financiers des départements membres ou les services en charge du suivi
d’Inovalys.
À l’occasion de ces entretiens de gestion, sont présentés les évolutions à
venir du
groupement, la situation budgétaire de l’exercice en cours, le projet de contrat d’objectifs.
Or, sur la période contrôlée, seules deux réunions se sont tenues en 2019 et 2021. Le
groupement a indiqué
qu’
un entretien de gestion devrait avoir lieu fin
2024, l’arrivée du
nouveau contrôleur de gestion devant
faciliter l’organisation de
ces réunions.
Durant la période sous contrôle, le dialogue de gestion est insuffisant et peu formalisé.
Il n’aborde pas systématiquement la gestion du groupement dans l
es domaines des finances, de
la comptabilité ou encore des ressources humaines. Son principal intérêt est de fournir de
l’information aux membres du groupement sans les associer à la prise de décision
.
La chambre rappelle que le recueil des normes comptables pour les entités publiques
locales
27
formalisé par le conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP) prévoit, dans
la norme n° 1 « les états financiers
», que l’annexe des comptes d’une entité doit inclure une
explication succincte de ce que recouvrent ses comptes par rapport au périmètre des différents
budgets et de ses entités liées (SEM, associations, GIP, etc.) existants. Concrètement, cela
signifie que les comptes des départements doivent inclure dans l’annexe de leurs comptes
quelques élément
s significatifs des comptes d’Inovalys. Cela suppose que les départements
exercent leur contrôle sur le GIP afin de détecter d’éventuels risques qui pourraient avoir un
impact sur leur propre situation.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le président du conseil
départemental de Loire-Atlantique a indiqué que la prochaine réunion de dialogue de gestion,
qui devrait se tenir au cours du dernier trimestre 2024 abordera l’ensemble des sujets relatifs
aux finances, à la comptabilité et aux re
ssources humaines. De même, il indique qu’il sera
attentif à ses obligations comptables vis-à-vis de ses entités liées.
2.3.6
Le comité de direction
Le comité de direction, composé du directeur général et de l’ensemble des directeurs,
s’est réuni en moyenne 14 f
ois par an durant la période sous contrôle. Il donne lieu à un compte
rendu très détaillé de l’ensemble des points inscrits à l’ordre du jour, ce qui permet une réelle
communication entre les différentes directions et la diffusion efficace des informations dans les
équipes.
Les sujets inscrits à l’ordre du jour sont variés et concernent aussi bien l’activité du
groupement que son fonctionnement. Chaque année, le comité de direction a fixé, dans le cadre
d’un système de démarche qualité, des objectifs intern
es aux différentes filières et directions du
groupement et a désigné pour chaque objectif un pilote.
Les réunions « stratégie » rassemblent les membres du comité de direction une fois par
an depuis 2020. Elles abordent des questions relatives aux risques et opportunités du
groupement, à ses perspectives, à l’évolution de son organisation interne notamment à
l’occasion de l’arrivée de nouveaux membres, à ses projets d’investissement, à la politique
27
24.pdf?v=1711641173
GIP INOVALYS
24
tarifaire ainsi qu’à sa stratégie commerciale. Un point sur
la situation financière du GIP peut
parfois être présenté. Ces réunions donnent lieu à l’établissement d’un compte rendu détaillé
des sujets inscrits à l’ordre du jour.
2.4
L’organisation des services
L’adhésion de nouveaux membres a été l’occasion pour le GIP de repenser son
organisation mais toujours en maintenant une organisation non pas par site mais par filière.
L’intégration de ces nouveaux membres a nécessité une conduite du changement
importante sur le plan organisationnel, laquelle a particulièrement mobilisé les fonctions
ressources.
L’organigramme a été modifié à plusieurs reprises sur la période de contrôle notamment
pour renforcer la direction support technique, reconfigurer la direction administrative et
financière et réorganiser le service informatique.
Les trois filières (agro-alimentaire, environnement et santé animale) sont présentes sur
chacun des sites à l’exception de la filière agro
-
alimentaire sur le site d’Angers et de la filière
environnement sur le site du Mans.
La direction « support technique » a été créée en 2020 et regroupe le service des moyens
généraux, le service « collectes navettes », les services « prélèvements » (Le Mans, Nantes,
Tours et Vannes) et le service « Bureau Études Environnement ». Ses effectifs ont fortement
évolué entre 2019 et 2022 en raison de l’accroissement de l’activité et des demandes de plus en
plus importantes de prélèvements. Une direction par site a dû être créée afin de faciliter le
fonctionnement de cette activité.
Les effectifs affectés aux directions techniques ont augmenté davantage que ceux
affectés aux fonctions « support », ces derniers ayant même baissé sur la période de contrôle
passant de 138 agents en 2019 à 107 en 2022 (hors effectifs
de la direction de l’innovation et
des systèmes d’information
s).
2.5
La prévention des conflits d’intérêts et des atteintes à la probité
Le conflit d’intérêts recouvre «
toute situation d'interférence entre un intérêt public et
des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice
indépendant, impartial et objectif d'une fonction
(…) »
28
. La convention constitutive et le
règlement intérieur ne mentionnent pas la prévention des conflits d’intérêts en tant que telle
29
.
28
A
rticle 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013
29
L’article 2 évoque une «
garantie d’indépendance, d’impartialité et de
confidentialité
»
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
L
’ordonnateur et la plupart des élus membres de l’assemblée générale
30
sont soumis à
l’obligation de déposer une déclaration d’intérêts et une déclaration de patrimoine auprès de la
haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Certains élus doivent veiller à
compléter leurs déclarations en mentionnant leur mandat au sein du GIP.
Le groupement a l’obligation de mettre en place une procédure interne de recueil et de
traitement des signalements
31
. Ces signalements peuvent notamment être constitués par des
informations portant sur «
un crime ou un délit, une violation grave et manifeste (…)
de la loi
ou du règlement, ou une menace ou un préjudice graves pour l'intérêt général, dont elle a eu
personnellement connaissance
32
».
Les missions d’Inovalys relevant d’activités d’inspection et de contrôle imposent
l’indépendance et la neutralité de ses personnels.
Le groupement met en œuvre une politique
de management de la qualité, de la sécurité et de l’environnement. Dans ce
cadre, tous les
personnels e
t stagiaires doivent signer un accord de confidentialité et d’impartialité lors de leur
prise de fonction et renouveler
cet accord annuellement ou lors d’un changement de poste. Tout
agent confronté à une situation ou à un risque d’impact sur l’impartialit
é doit signer une
déclaration de risque. Les déclarations sont examinées en comité de direction.
Ces documents sont orientés sur les analyses réalisées par les agents et sur les relations
avec leurs clients et la confidentialité des travaux. Ils
n’évoque
nt
pas d’autres risques, liées par
exemple au non-respect des règles en matière de commande publique.
La chambre invite le groupement à mettre en place une procédure interne de recueil et
de traitement des signalements dans le respect de
la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016
relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie
économique.
Tout agent public a le droit de consulter un référent déontologue, chargé de lui apporter
tout conseil utile au respect des obligations et des principes déontologiques
33
. Contrairement
aux GIP dans lesquels des fonctionnaires d’État sont affectés, les GIP composés de
fonctionnaires territoriaux ne sont pas tenus de désigner de référent déontologue
34
. Le directeur
général s’est rapproché du référent déontologue d’un département sur le cas d’un agent mis à
disposition qui avait trouvé un poste chez la concurrence. S’agis
sant des agents recrutés en
direct, le centre de gestion assure la mission de référent déontologue, le GIP devant néanmoins
communiquer sur ce point.
30
Article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013
relative à la transparence de la vie publique : les
présidents de conseil départemental ainsi que les vice-
président et conseillers départementaux titulaires d’une
délégation de fonction ou de signature. Les directeurs généraux des sociétés et autres personnes morales (…) dont
le chiffre d’affaire dépasse 750
000 €.
31
L’article 8 de la loi n° 2016 1691 du 9 décembre 2016
prévoit la formalisation d’une procédure de
recueil des signalements. Il est précisé par
le décret n° 2017 564 du 19 avril 2017
. Ces dispositions ont été
complétées depuis par la loi du 22 mars 2022, relative à la protection des lanceurs d’alerte, et
le décret du
3 octobre 2022
qui abroge celui de 2017.
32
Article 6
de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016.
33
Article L. 124-2 du code général de la fonction publique
34
Le décret n° 2017-519 du 10 avril 2017 relatif au référent déontologue dans la fonction publique
ne
vise dans son article 1 que les GIP recrutant des fonctionnaires d’État.
GIP INOVALYS
26
La chambre invite Inovalys à se conformer aux recommandations de
l’Agence française
anticorruption
35
pour compléter ses
dispositifs de prévention des conflits d’intérêt
s et de lutte
contre les atteintes à la probité (engagement de l’instance dirigeante, charte interne, dispositif
d’alerte interne, etc.).
2.6
Le déploiement d’une politique de maîtrise des risques
Inovalys dispose d’agréments de la part de cinq ministères
: ministère chargé de la santé,
de l’environnement, de l’agriculture, de l’économie, de l’enseignement supérieur, de la
recherche et de l’industrie
.
Son activité conduit le GIP à déployer une politique de management par la qualité
s’appuyant sur les accréditations COFRAC et les normes NF EN ISO/IEC 17025 et NF EN
ISO/CEI 17020.
La loi n° 2008-776 du 4 août 2008 (
article 37
) de modernisation de l’économie a créé le
comité français d’accréditation (
COFRAC
) « instance nationale d’accréditation », seule
habilitée à délivrer en France des accréditations aux organismes d’évaluation
de la conformité,
conformément au
règlement 765/2008 du Parlement européen
et du Conseil, quel que soit le
secteur concerné. L’accréditation concerne les
entreprises qui réalisent des prestations de
contrôle, elle s’adresse donc notamment aux laboratoires et aux organismes d’inspection. Les
accréditations COFRAC constituent une reconnaissance de la compétence d’Inovalys pour
réaliser ses activités spécifiqu
es d’évaluation de la conformité.
L’accréditation reconnaît la conformité aux normes
NF EN ISO/IEC 17025
et
NF EN
ISO/CEI 17020
. La premièr
e établit les exigences générales de compétence, d’impartialité et
de cohérence des activités des laboratoires et la seconde contient les exigences en matière de
compétences des organismes procédant à des inspections, ainsi qu’en matière d’impartialité et
de cohérence de leurs activités d’inspection.
Inovalys dispose d’accréditations COFRAC dans différents secteurs d’activités pour
chacun de ses sites. Sur la période 2019-2023, ces accréditations ont coûté en moyenne
100 000
€ par an.
Dans le cadre de ses
accréditations, le groupement doit mettre en œuvre un système de
management de la qualité dans une dynamique d’amélioration et d’évaluation.
Le GIP a défini ses engagements en matière qualité, sécurité et environnement, lesquels
concernent la confidential
ité, l’impartialité, la sécurité et la sûreté biologique, la politique
achats et la politique du management du personnel.
Une revue de direction annuelle dressant un bilan de ces dispositifs, est préparée par la
direction qualité sécurité environnement et se présente comme une synthèse des différentes
instances du groupement. C’est l’occasion d’examiner les différents processus du groupement
et notamment les risques et opportunités associés à la réalisation des objectifs.
35
egorieLien=id
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
2.7
Les systèmes d’information
s
2.7.1
La stratégie doit être formalisée
La fonction systèmes d’information
s est rattachée depuis 2022 à la direction innovation
et systèmes d’information
s. Le service informatique comprend deux pôles : un pôle
infrastructure et réseaux et un pôle développement, lequel réalise les développements
informatiques en lien avec la principale application de gestion des analyses du laboratoire, le
LIMS (
cf. infra
). Durant la période sous contrôle, ses effectifs ont augmenté à la faveur de
l’intégration de deux départements
, passant de 8,5 équivalents temps plein en 2019 à 14 à
compter de 2021.
De 2019 à 2023, les dépenses consacrées aux systèmes d’information
s ont doublé,
passant de 0,94 M€ à 1,85 M€.
Un comité de pilotage dédié aux systèmes d’information
s se réunit environ tous les deux
mois et passe en revue les projets en cours. Toutefois, le GIP ne dispose pas de schéma directeur
formalisant sa stratégie d’évolution de ses systèmes d’information
s et donnant une vision
globale et pluriannuelle des projets et des ressources affectées.
Compte tenu des enjeux associés aux systèmes d’information
s pour la continuité de son
activité et de l’augmentation des moyens déployés, la chambre recommande au GIP de
formaliser un schéma directeur informatique s’appuyant sur
un diagnostic de ses systèmes
d’informations et présentant une trajectoire d’évolution cible avec l’ordonnancement des
principaux projets à mettre en œuvre. En réponse, l’ordonnateur a indiqué vouloir se doter d’ici
fin 2024 d’un schéma directeur comprenan
t un volet politique de sécurité et un volet projets
s’appuyant sur un diagnostic.
Recommandation n° 3.
:
Formaliser un schéma directeur informatique s’appuyant sur
un diagnostic de ses systèmes d’informations et présentant une trajectoire d’évolution
cible avec l’ordonnancement des principaux projets à mettre en œuvre
.
2.7.2
La convergence des principaux outils métiers
Le principal outil métier d’un laboratoire est constitué du
système de gestion de
l’information du laboratoire
(en anglais LIMS pour
laboratory information management
system
), progiciel de gestion intégré assurant
l’enregistrement et le suivi d
es principaux
processus
d’un laboratoire
.
Le GIP dispose de quatre LIMS différents, ce qui rend plus complexe la gestion des
infrastructures correspondantes et les enjeux de ma
intenance. Cette situation s’explique par
l’addition des différentes solutions utilisées par les anciens laboratoires.
Inovalys doit procéder à la convergence des outils numériques des laboratoires de
l’Indre
-et-
Loire et du Morbihan, l’objectif étant de faire migrer l’activité totalement sur un seul
LIMS d’ici 2025.
GIP INOVALYS
28
Lors de sa création, le GIP a fait le choix de procéder à ses propres développements en
interne sur une solution de LIMS
. Selon lui, l’externalisation serait plus coûteuse et les
mutualisations
avec d’autres LDA difficilement envisageables, compte tenu de la variété des
logiciels utilisés. Ce choix suppose de maintenir des compétences en interne en matière de
développement informatique.
Dès lors, le GIP a intérêt à renforcer son dialogue avec l’
éditeur pour mieux suivre le
contrat les liant et traiter les dysfonctionnements.
L’accréditation COFRAC exige l’organisation régulière de revues de contrats entre
Inovalys et ses principaux fournisseurs informatiques. En réponse aux observations provisoires
de la chambre, l’ordonnateur a indiqué qu’une réunion annuelle était organisée avec le
prestataire infrastructure réseau et qu’une revue de contrat est prévue tous les 18 mois avec
l’éditeur du LIMS.
2.7.3
La conformité au règlement général de protection des données
Inovalys gère de nombreuses données personnelles : clients, employés, prestataires.
Dans ce domaine, le règlement général de protection des données (RGPD
36
) impose un
encadrement du traitement des données depuis mai 2018.
Le GIP a nommé en octobre 2018 une déléguée à la protection des données (DPD) et le
responsable des traitements est le directeur général. Il se conforme à son obligation de tenir un
registre de l’ensemble des traitements de données à caractère personnel permettant d’identifier
pour chaque traitement les catégories de données traitées, les parties prenantes concernées, à
quoi les données sont utilisées, qui y accède, quelles sont les mesures de protection mises en
place à leur égard et combien de temps ces données sont conservées.
L
e groupement s’est doté d’une charte de protection des données personnelles décrivant
les traitements des données personnelles mis en œuvre.
Ce document
prévoit qu’un rapport
annuel doive être présenté au c
omité de direction, or, aucun rapport n’a été élab
oré. En réponse,
l’ordonnateur a indiqué sa volonté de respecter à l’avenir cet engagement. La chambre invite le
GIP à s’assurer régulièrement du respect de la réglementation des données personnelles qu’il
gère, notamment en vérifiant que le registre dédié soit mis à jour.
36
RÈGLEMENT (UE) 2016/679 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 27 avril 2016
relatif à
la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre
circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des
données).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La gouvernance du GIP est consensuelle, chaque département disposant d’un nombre
égal de voix à l’assemblée générale. Le pilotage du GIP est performant, la direction déploie
des actions de maîtrise des risques assises sur un management de la qualité inhérent à son
activité qui le conduit à identifier et évaluer régulièrement les risques et les opportunités.
Inovalys dispose d’agrément de la part de cinq ministères (santé, environnement, agriculture,
économie et enseignement supérieur-recherche) ainsi que de nombreuses accréditations
COFRAC.
L’organisation du laboratoire repose sur des filières (agro
-alimentaire, santé animale,
environnement) et des directions (support technique, communication, qualité, innovation et
systèmes d’information
s, relations clients et ressources).
La convergence des principaux outils métiers entre ses différents sites lui permettra
d’améliorer la performance de ses systèmes d’information
s. Toutefois, la stratégie doit être
mieux formalisée.
3
UNE ACTIVITÉ EN CONSTANT DEVELOPPEMENT
3.1
Les missions de service public
La loi reconnaît depuis 2015 la contribution des laboratoires publics départementaux à
la politique de sécurité sanitaire
37
.
3.1.1
Les contrats
d’objectifs conclus avec les départements
Chaque année, l’assemblée générale adopte un contrat d’objectifs, qui a pour objet de
définir les modalités de la mise en œuvre des missions de service public assurées par
le
groupement. Elle fixe également la contribution annuelle de chaque membre du groupement.
Les obligations de service public du groupement sont classées en six grandes
catégories :
37
CGCT,
Article L. 2215-8 : «
Ces laboratoires font partie intégrante du dispositif de prévention des
risques et de gestion des crises sanitaires. Ils interviennent dans les domaines de la santé publique vétérinaire, de
la santé végétale et dans la surveillance de la qualité de l'alimentation, des eaux potables et de l'environnement.
En cas de menace ou d'atteinte graves à la santé publique, le représentant de l'État dans le département dispose
sans délai, en tant que de besoin, pour l'exercice de ses attributions, du laboratoire du service vétérinaire du
département ou du laboratoire hydrologique ou, à défaut, de ceux d'un autre département en coordination avec le
représentant de l'État dans le département concerné ».
GIP INOVALYS
30
. maintenir la compétence technique et scientifique de l’encadrement et des équipes de
façon à assurer au sein du
GIP la disponibilité d’experts indépendants de tout intérêt
économique, disposant d’outils analytiques performants et des référencements indispensables
;
. garantir des services de proximité respectant certains principes fondamentaux du
service public (égalité, continuité, couverture des territoires) ; au profit des populations des
départements membres ;
. maintenir une organisation mobilisable en situation de crise ;
. assurer un rôle opérationnel et prospectif en épidémiosurveillance intégrant les
analyses et données utiles de façon à garantir une connaissance de la situation en temps réel et
en toute indépendance, aussi bien sur la santé des populations que sur les filières d’élevage
;
. a
ssurer la diffusion d’informations issues de la veille et de l’épi
démiosurveillance, de
l’expertise, de l’activité analytique ou de la recherche auprès des publics concernés
38
;
. assurer une représentation du GIP au niveau des institutions et organisations
représentatives des filières stratégiques territoriales.
Le budge
t prévisionnel pour l’accomplissement des missions de service public est arrêté
dans chacun des contrats d’objectifs adoptés sur la période de contrôle. Ce budget, présenté
globalement, sans distinction entre les catégories, présente le besoin de financement des
missions de service public en déduisant les recettes prévisionnelles des dépenses de
fonctionnement et de la masse salariale.
Par suite, la contribution des départements est calculée en tenant compte du bénéfice
attendu sur les activités conduites dans le secteur concurrentiel. Elle est ensuite répartie entre
les départements membres sur la base des taux de contribution établis par la convention
constitutive.
Chaque année, l’assemblée générale
adopte le rapport d’activité du groupement, qui
rend comp
te des conditions d’exécution du contrat annuel d’objectifs pour ces missions de
service public.
3.1.2
La gouvernance sanitaire territoriale
n’est pas formalisée
Jusqu’à la conclusion des conventions de SIEG avec l’État prévu dans le décret de 2023
(
cf. supra
), aucune convention globale
ne lie le groupement et l’État alors qu’il réalise des
missions pour son compte. Les obligations de service public en lien avec les compétences de
l’État figurent dans les contrats d’objectifs conclus avec les départements et sont
financées par
eux seuls.
Inovalys se conforme à son obligation
39
de transmettre chaque année avant le 30 juin,
au représentant de l’État dans le département de son siège un bilan des activités du laboratoire
au regard des missions de service public. Les montants ainsi présentés au Préfet tiennent compte
de la réalisation des dépenses et des recettes de l’année N, à la différence des montants présentés
38
Professionnels agricoles et vétérinaires, industries et PME agro-alimentaires, restauration collective,
artisans des métiers de bouche, collectivités et autres donneurs d’ordre publics, collèges et autres établissements
relevant des collectivités membres du groupement, usagers en lien avec les risques identifiés.
39
Article 7 du décret n° 2015-1902 du 30 décembre 2015
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
dans les contrats d’objectifs qui sont le résultat d’une évaluation prévisionnelle. Malgré les
écarts constatés, le groupement a indiqué que les montants versés aux différents départements
étaient les montants inscrits dans les contrats d’objectifs et que ces derniers n’étaient pas revus
pour tenir compte des réalisations.
Ces rapports ne font pas l’objet d’échanges entre le groupement et les services
préfectoraux.
Au-delà des prestations techniques que le GIP effectue pour le compte des pouvoirs
publics, il est sollicité ponctuellement pour participer à des instances relatives au suivi de
certaines épizooties (influenza aviaire par exemple) et son directeur général est membre du
comité d’experts de la stratégie départementale d’adaptation au changement climatique mis en
place par le département de la Loire-Atlantique.
Dans les territoires du ressort du GIP,
il n’existe pas d’instance de gouvernance pérenne
traitant des enjeux globaux (humain, sanitaire et végétal) de sécurité sanitaire à laquelle
Inovalys pourrait apporter son expertise.
L’instance régionale de gouvernance en santé animale
et végétale, le co
nseil régional d’orientation de la politique sanitaire et végétale (CPOPSAV)
compte parmi ses membres en Pays de la Loire le laboratoire de Vendée.
3.2
Les activités sont organisées par filière et par site
3.2.1
Les limites de la comptabilité analytique
La
comptabilité analytique mise en œuvre par le GIP depuis 2014 et revue en 20
1
6 n’a
pas fondamentalement évolué dans sa structure. Elle est alimentée à partir de données extraites
des logiciels finances et ressources humaines.
Elle
n’a pas été présentée en a
ssemblée générale.
Les contrats d’objectifs ne détaillent
pas les différentes dépenses et recettes prises en compte pour le calcul du montant de la
contribution de chaque département. Ils font seulement état des montants des dépenses dont
celles relatives à la masse salariale et des recettes générées par ces missions de service public
ainsi que le besoin de financement.
La chambre n’a pas été en capacité de réconcilier les chiffres de la comptabilité
analytique avec ceux des comptes de gestion. En effet, la comptabilité analytique est établie à
partir des statistiques d’activité du logiciel de gestion du laboratoire (LIMS) de l’année qui
donnent des estimations des analyses réalisées mais pour lesquelles la facturation n’est pas
encore générée. Elle n’intègre pas non plus le versement de l’impôt sur les sociétés, la provision
sur paiement des jours CET, la réintégration des remboursements de charges de personnel
(tickets restaurant, assurance, etc.). En outre, les coefficients appliqués pour déterminer la
mas
se salariale relative aux missions de service public n’ont pas été réévalués.
Par conséquent, les chiffres produits par le GIP divergent selon les sources : comptes,
rapport d’activité, comptabilité analytique.
La chambre invite le GIP à davantage de
transparence dans la refonte de sa comptabilité analytique, dont la structure devra être présentée
en assemblée générale et des explications fournies aux départements pour expliquer les écarts
avec les comptes.
GIP INOVALYS
32
3.2.2
Évolution du chiffre d’affaires par filière et par
site
Le groupement organise ses activités en trois grandes filières d’expertise
: santé
animale, agro-alimentaire et environnement. Concrètement, ses prestations prennent la forme
de prélèvements, collectes, de mesures de terrain, d’analyses en laboratoi
re et de formations,
audits et conseils. À
ces trois filières principales s’ajoutent la direction relation clients qui
centralise le chiffre d’affaires lié aux formations, la direction du support technique qui centralise
les prélèvements et la direction in
novation et systèmes d’information qui centralise les missions
d’inspection.
Durant la période sous contrôle, trois facteurs expliquent l’évolution du chiffre
d’affaires
:
-
le dynamisme propre aux activités développées par le GIP ;
-
un « effet périmètre » li
é à l’intégration de deux départements
;
-
un « effet covid » lié
au surcroît d’activité généré par la pandémie.
Graphique n° 1 :
Facteurs d’évolution du chiffre d’affaires
Source
: CRC, d’après la comptabilité analytique
Le chiffre d’affaires global a augmenté de 61 % de 2019 à 2023. Excepté une légère
diminution en 2023, le chiffre d’affaires dégagé par les trois départements historiques est en
augmentation. Le léger repli de 2023 s’explique par une baisse de certaines ac
tivités liée à des
contrôles obligatoires qui diminuent en santé animale (influenza aviaire) et à la perte de certains
marchés (chlordécone en Martinique) et à la fin de l’activité covid en 2023.
Sur la période, la dynamique a été portée par la filière agro-alimentaire et plus
précisément par l’activité de microbiologie dont le chiffre d’affaires a triplé sur la période,
notamment en raison de l’effet périmètre puisque cette activité est pratiquée sur quatre sites (Le
Mans, Nantes, Tours et Vannes). La forte dynamique de la filière santé-animale en 2020 et 2021
s’explique par la comptabilisation des analyses covid sur cette filière.
0
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
25 000 000
30 000 000
35 000 000
40 000 000
2019
2020
2021
2022
2023
Nantes-Angers-Le Mans (hors Covid)
Activité covid
Tours (hors covid)
Vannes/Lorient (hors Covid)
Total chiffre d'affaires
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
Sur la période 2019-
2023, le chiffre d’affaires lié aux analyses covid représente environ
13 % du chiffre d’affaires total. Le
repli du chiffre d’affaires en 2021 s’explique uniquement
par la diminution des analyses covid.
En conclusion, le développement du chiffre d’affaires s’appuie bien sur un
accroissement de l’activité, les effets périmètre et
covid sont des variables finalement
secondaires.
3.2.3
Évolution du chiffre d’affaires par secteur
L’analyse du chiffre d’affaires par secteur montre que celui issu du secteur public reste
relativement stable sur la période. L’accroissement du chiffre d’affaires global est porté par le
secteur concurrentiel.
Graphique n° 2 :
Évolution du chiffre d’affaires par secteurs
Source
: CRC, d’après les chiffres fournis par Inovalys
Le groupement effectue des prestations pour le compte de l’État et des collectivités qui
relèvent du secteur concurrentiel, qui lui sont attribuées après procédure de marché public. Il
s’agit par exemple d’analyses d’eaux, de lutte contre le moustique tigr
e, de surveillance de la
qualité de l’air ou encore d’analyse de restauration collective. Le volume de chiffre d’affaires
généré par ces donneurs d’ordre public est estimé
a minima
à 10,36 M
€ pour l’année 2023, soit
32,4 % du chiffre d’affaires global. Ce
montant ne tient pas compte des marchés lancés par les
hôpitaux publics et les ARS dont les prestations peuvent être facturées à des tiers.
Il ressort de cette analyse que les commandes des pouvoirs publics, qu’elles relèvent des
missions de service public ou de prestations du secteur concurrentiel, constituent plus de la
moitié du chiffre d’affaires du GIP.
0
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
25 000 000
30 000 000
35 000 000
40 000 000
2020
2021
2022
2023
CA secteur concurrentiel
CA secteur public
CA Total
GIP INOVALYS
34
3.2.4
La contribution des activités au résultat du GIP
Au-
delà de l’analyse de l’évolution du chiffre d’affaires, la chambre a souhaité analyser
les activit
és suivant qu’elles sont bénéficiaires ou déficitaires. Les chiffres sont disponibles à
partir de 2020 seulement.
Les missions de service public sont coûteuses et systématiquement déficitaires, avec un
déficit qui s’accroît sur la période. Seules les activ
ités relevant de la biologie moléculaire sont
bénéficiaires de 2020 à 2022, du fait de la forte activité liée à une crise influenza aviaire sans
précédent dans le ressort du GIP.
Comme cela a été présenté plus haut, les contributions des départements sont
globalement inférieures aux besoins de financements des missions de service public. Cela
signifie que les départements ne paient pas le vrai coût de ces missions de service public. Cette
situation est rendue possible par le dynamisme du chiffre d’affaires
du secteur concurrentiel.
Toutefois, en cas de survenance d’une crise que les départements, et l’État, via le SIEG,
devraient financer, le volume de contribution des pouvoirs publics devrait augmenter.
3.3
La relation clients et la politique commerciale
Inovalys revendique un nombre élevé de clients actifs : 20 000 selon sa plaquette de
présentation. Il appuie sa politique de communication envers ses clients sur sa démarche de
responsabilité sociétale et environnementale (RSE).
Le GIP estime avoir des prix plutôt dans le haut de la fourchette par rapport à ses
concurrents. Selon lui, ses clients privilégient la qualité des prestations par rapport au prix.
Durant la période sous contrôle, des hausses tarifaires ont régulièrement été décidées : + 1,78 %
pour 2022, + 7 % pour 2023, et + 3,5 % pour 2024. Les tarifs des inspections viticoles ont fait
l’objet de hausses supérieures.
Le groupement produit des données sur la typologie de ses clients et le chiffre d’affaires
généré.
Inovalys n’a pas engagé de démarche
de prospection commerciale, compte tenu de la
difficulté à recruter des commerciaux. La communication qu’il déploie sur Internet, dans les
réseaux professionnels, dans les salons et par diffusions de courriels lui permet de promouvoir
ses nouvelles prestations et de toucher de nouveaux marchés, dans des proportions toutefois
insuffisantes selon lui. La priorité serait de cibler les restaurants et les métiers de bouche.
La demande entrante très importante lui permet de compenser, selon lui, la versatilité
de ses clients ou de leurs besoins. Cette versatilité représente 2
M€ par an de chiffre d’affaires.
Le groupement concentre sa démarche de prospection sur les clients existants en
s’appuyant sur leur satisfaction.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
Il a réalisé en 2020 puis en 2023 une enquête de satisfaction de ses clients, faisant
ressortir un taux de satisfaction globalement très élevé. Un formulaire en ligne
40
permet
également de recueillir au fil de l’eau les avis des clients.
Le nombre de demande de devis est en augmentation sur la période sous contrôle, ainsi
que le taux d’acceptation.
3.4
L’implication du GIP pour lutter contre la pandémie de
covid19
Le GIP a poursuivi ses activités durant la crise sanitaire covid, en ajoutant à ses analyses
et expertises habituelles des missions liées à
l’
urgence sanitaire. Dans le même temps, le
groupement a été fortement mobilisé pour lutter contre la crise influenza aviaire qui a sévi en
2021 et 2022.
Lors du confinement du printemps 2020, le groupement a réalisé 6 000 litres de soluté
hydroalcoolique distribués gracieusement aux départements pour les établissements
médico-
sociaux. Mais il s’est principalement illustré dans sa capacité à analyser les tests de
dépistage PCR.
3.4.1
L’analyse de tests de dépistage
Jusqu’en 2020, les laboratoires départementaux éta
ient exclusivement autorisés à
réaliser des analyses sur des prélèvements provenant des animaux ou de l’environnement, mais
pas sur l’homme. La crise sanitaire liée
au covid a eu pour effet de lever cette restriction. Les
présidents de conseils départementaux et les fournisseurs de ces laboratoires ont proposé, dès
la mi- mars 2020, de participer à la lutte contre la pandémie en réalisant des tests.
Les laboratoires départementaux ont été autorisés à pratiquer des tests PCR du
coronavirus SARS-CoV-2 par un arrêté du 5 avril 2020
41
, l’utilisation des kits PCR vétérinaires
a été autorisée par un arrêté du 14 avril 2020
42
.
La réalisation de tests RT-PCR par les LDA était
soumise à la conclusion d’une
convention passée avec des laboratoires de biologie médicale. Inovalys a signé des conventions
avec des laboratoires présents en Pays de la Loire et Centre-Val de Loire, y compris dans des
départements extérieurs au GIP (Loiret, Indre, Loir-et-Cher, Vendée). Elles prévoient que les
prélèvements sont réalisés par les laboratoires de biologie médicale et que les échantillons sont
analysés par Inovalys. Les analyses ont été réalisées sur les sites de Nantes et de Tours.
40
41
L’arrêté du 5 avril 2020 complétant l’arrêté du 23 mars 2020
prescrivant les mesures d'organisation et
de fonctionnement du système de santé nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état
d'urgence sanitaire.
42
L’arrêté du
14 avril 202
0 complétant l’arrêté du 23 mars 2020
précité.
GIP INOVALYS
36
Il ressort de l’examen de ces conventions que le GIP a facturé ses analyses au prix
unitaire de
38,88 €, des remises étant accordées lorsque les laboratoires médicaux déposaient
les échantillons directement à Inovalys.
Le tarif fixé par l’
a
ssurance maladie s’élève à 43,20
€
43
avec des bonus et pénalités en fonction notamment du délai entre le prélèvement et le rendu des
résultats.
L’ensemble de ces conditions financières apparaissent très favorables au groupement
puisqu’une partie de la charge administrative incombait aux laboratoires médicaux.
Inovalys
reconnaît que ce tarif fixé par l’assurance malad
ie est beaucoup plus favorable que les tarifs
PCR habituels pour des analyses de grandes séries en santé animale.
Le groupement a pratiqué un total de 500
600 analyses d’avril 2020 à février
2022
(321 748 en 2020, 124 183 en 2021 et 54 669 en 2022), soit u
n chiffre d’affaires de 19,5
M€ de
recettes, compte tenu du tarif unitaire de 38,88 €. En 2021, les activités de criblage des variants
se sont ajoutées à l’activité de dépistage.
Le GIP a recruté 18 techniciens à l’été 2020 et a réalisé des investissements
matériels
(extracteurs et thermocycleurs) pour accroître sa capacité analytique. Les équipes ont été
mobilisées six jours sur sept, de 7h à minuit pour livrer les résultats en 24 heures.
Inovalys poursuit désormais son action liée à la covid en examinant des prélèvements
réalisés dans des stations d’épuration des eaux usées afin de détecter précocement la présence
du virus et de suivre les tendances de la circulation virale au sein de la population. Inovalys a
été retenu pour effectuer la surveillance épidémiologique du secteur Grand Ouest de la France
44
.
Le groupement a indiqué à la chambre ne pas être en capacité d’identifier l’ensemble
des charges liées à l’activité covid de 2020 à 2022. Par conséquent, il n’est pas possible de
déterminer le résultat dégagé par cette activité supplémentaire.
3.4.2
Les leçons de la pandémie
Cette crise sanitaire a initié une collaboration entre les laboratoires départementaux
d’analyses et les laboratoires de biologie médicale jusque
-là inédite.
Une approche globale des enjeux sanitaires doit conduire à tenir compte des liens
complexes entre la santé des animaux, des végétaux et des êtres humains. Ce principe de « one
health » ou « une seule santé
» est notamment promu par l’Organisation mondiale de la santé
(OMS)
45
, l’organisatio
n mondiale de la santé animale (OMSA)
46
et l’Organisation des Nations
Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO)
47
.
Dans une telle approche, la poursuite de cette collaboration pourrait être un atout pour
assurer la protection des populations. La surve
illance de l’environnement (eaux, air, surfaces)
fait partie des compétences des LDA qui peuvent contribuer à participer aux surveillances
épidémiques notamment à partir des eaux usées.
43
_prelevements_en_fonction_des_delais-assurance_maladie.pdf
44
des-eaux-usees
45
46
47
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
Selon le directeur général d’Inovalys, bien que 75
% des maladies infectieuses
émergentes soient des zoonoses, l’approche «
une seule santé » reste purement théorique, avec
très peu d’échanges avec le monde de la santé humaine. Les moyens financiers consacrés à la
recherche des polluants dans l’environnement et au dépistage
des zoonoses sont très faibles en
comparaison avec les moyens dédiés au dépistage des pathologies médicales.
Dans un rapport de février 2022
48
, le conseil scientifique covid-
19 relève qu’une
implication plus précoce et plus importante du monde de la santé animale et une meilleure
articulation avec le monde de la santé humaine aurait eu une valeur ajoutée par sa connaissance
des coronavirus chez les animaux, sa capacité de tests diagnostiques et de dépistage, et enfin
son expérience avérée de gestion des crises sanitaires. Il recommande que les interactions entre
les secteurs de la santé humaine, de la santé animale et de l’environnement soient renforcées
pour renouveler la vision de la santé publique. Concrètement, il propose la mise en place
d’expérimentations au niveau local entre l’ARS,
la direction régionale
de l’alimentation, de
l’agriculture et de la forêt (DRAAF) et la
direction régionale de
l’environnement de
l’aménagement et du logement (DREAL) et les collectivités
territoriales pour favoriser le
changement de culture qu’il appelle de ses vœux.
Selon le directeur général d’Inovalys, u
ne plus grande collaboration entre les
laboratoires hospitaliers et universitaires et les laboratoires publics tels
qu’
Inovalys serait
grandement souhaitable compte tenu des compétences scientifiques et techniques communes
(microbiologie, virologie, parasitologie, chimie, chromatographie, etc.) et des investissements
matériels parfois très importants à réaliser pour des travaux de recherche et développement en
chimie ou en biologie.
3.5
Les perspectives de développement
Le chiffre d’affaires prévisionnel pour 2024 est attendu en forte hausse par rapport à
2023 (38
M€ contre 31,2
M€ en 2023) et par rapport à la prospective établie en 2022 (30
M€).
Cette augmentation prévisionnelle du chiffre d’affaires s’appuie sur une augmentation
tarifaire et sur un accroissement prévisionnel de l’activité
:
-
délégation par l’État des inspections en remise directe (artisans, restaurants, marchés,
etc.) pour cinq ans : Inovalys a obtenu le marché pour les régions Bretagne, Pays de la
Loire et Centre-Val de Loire (en co-traitance pour cette dernière région)
49
;
-
délégation par l’État des prélèvements pour les plans de surveillance et de contrôle
(PSPC) pour cinq ans : Inovalys a obtenu une délégation pour 18 départements répartis
sur quatre régions (Bretagne, Centre-Val de Loire, Ile-de-France et Pays de la Loire) ;
-
a
ugmentation du périmètre des marchés ARS de contrôle de l’eau pour quatre ans
(département de l’Indr
e et du Loir-et-Cher) ;
48
Conseil scientifique Covid-19, 8 février 2022,
« « One health » - une seule santé - santé humaine,
animale, environnement : les leçons de la crise »
49
Pour réaliser cette mission et afin de garantir la transparence, l’impartialité et l’indépendance, Inovalys
a
créé
l’organisme
d’inspection
Neocontrol,
accrédité
COFRAC
:
haut/actualites/vue-detaillee/delegation-des-controles-pour-la-protection-des-consommateurs
GIP INOVALYS
38
-
développement des activités bioessais
50
à partir de mi-2024 ;
-
d
éveloppement de l’activité PFAS
51
en résidus contaminants (Inovalys est l’un des
quatre laboratoires agréés par le ministère de l’agriculture pour mettre en œuvre
l’analys
e officielle des PFAS dans le cadre des plans de contrôle et de surveillance
nationaux) ;
-
mise en œuvre d’un nouveau marché en microbiologie alimentaire avec déploiement
progressif sur le périmètre géographique du GIP.
Le développement attendu du chiffre d
’affaires s’appuie sur une activité réalisée en
partie hors du territoire des membres du GIP.
L’association Départements de France a sollicité l’État pour obtenir le mandat d’assurer
des contrôles officiels supplémentaires vis-à-vis des denrées alimentaires importées de pays
hors-
UE, notamment sur des substances autorisées à l’emploi dans certains pays tiers (de type
antibiotiques et anticoccidiennes) alors qu’elles ne font pas l’objet de recherche dans les
méthodes appliquées dans l’Union Européenne. Inov
alys a confirmé disposer de la technologie
pour réaliser ces analyses.
Durant la période sous contrôle, la formalisation du développement de l’activité du GIP
s’est traduite par des programmes annuels d’activité. Les instances du groupement ont été
forteme
nt mobilisées par l’intégration de deux départements et par le surcroît d’activité lié à la
pandémie de covid.
Le GIP ne s’est pas doté d’un projet stratégique lui permettant de projeter sa stratégie,
ses objectifs, ses moyens et ses résultats sur plusieurs années.
La chambre recommande au GIP d’élaborer et de formaliser un projet stratégique
pluriannuel.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué
vouloir établir fin 2024 un projet stratégique pour la période 2025-2030.
Recommandation n° 4.
: Élaborer et mettre en œuvre un projet stratégique pluriannuel
fixant des objectifs de développement et assorti d’un échéancier et de procédures de suivi.
50
Un essai biologique, ou bioessai est un test impliquant l'utilisation de plantes ou d'animaux vivants ou
de tissus ou cellules pour déterminer l'effet biologique ou la toxicité d'une substance ou d'un contexte.
51
Les per et polyfluoroalkylées, plus connus sous le nom de PFAS, sont des substances aux propriétés
chimiques spécifiques qui expliquent leur utilisation dans de nombreux produits de la vie courante : vêtements
techniques, mousses à incendie, emballages alimentaires, etc. Extrêmement persistants, les PFAS se retrouvent
dans tous les comp
artiments de l’environnement et peuvent exposer et contaminer les individus.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
De 2019 à 2023, le chiffre d’affaires global a augmenté de 61
%. Cette augmentation
s’appuie sur un accroissement de son activité «
historique
», sur le surcroît d’activité lié
à la
c
ovid et sur l’intégration de deux départements. Si le chiffre d’affaires tiré des missions de
service public demeure stable, celui porté par le secteur concurrentiel est en augmentation.
Durant la crise liée à la covid-
19, le GIP s’est illustré dans sa capacité à analyser les
tests de dépistage PCR. Il a depuis été retenu pour effectuer la surveillance épidémiologique
des eaux usées du secteur Grand Ouest de la France.
Les perspectives de développement sont positives, le GIP ayant notamment obtenu des
délégations de l’État sur son ressort et d’autres régions. Par ailleurs, il est l’un des quatre
laboratoires agréés par le ministère de l’agriculture pour mettre en œuvre l’analyse officielle
des PFAS dans le cadre des plans de contrôle et de surveillance nationaux.
La chambre recommande au GIP de formaliser un projet stratégique pluriannuel.
4
LA
GESTION
DES
RESSOURCES
HUMAINES
EST
COMPLEXE
Le modèle économique du GIP repose en grande partie sur la qualité de sa
main-
d’œuvre. Le groupement est ainsi confronté à deux enjeux importants vis
-à-vis de cette
main-
d’œuvre. Tout d’abord l’acquisition et le maintien de la compétence nécessaire au
fonctio
nnement satisfaisant de l’activité du groupement
, mais également la complexité de
gestion de cette main d’œuvre liée au statut du GIP et au nombre important de départements
membres.
Les points suivants ont été examinés et n’appellent pas d’observation :
l
’absentéisme et
la formation.
4.1
L’organisation de la fonction ressources humaines
Le service des ressources humaines compte 8,5 ETP.
La tenue générale des dossiers administratifs des personnels est satisfaisante.
La coexistence de titulaires de la fonction
publique territoriale et d’agents contractuels,
a conduit à la mise en place de deux modes de gestion de la paie. La paie des agents titulaires
mis à disposition est
gérée par leur département d’origine. Pour les agents contractuels, le
gestionnaire de la paie créé les dossiers des agents, traite la paie notamment en assurant la
gestion de l’ensemble des variables de paie et vérifie
le traitement des bulletins de paie, qui est
réalisé par le centre de gestion de la fonction publique territoriale de Maine-et-Loire.
GIP INOVALYS
40
Quelques procédures formalisées ont été mises en place en matière de recrutement,
d’accueil des agents et stagiaires et de formation. Si celles
-ci sont plutôt complètes, elles ne
couvrent pas l’ensemble des missions du service (gestion de la paie
et évaluation des
personnels) et ne peuvent donc constituer à elles seules une référence en cas de vacance de
poste ou d’absence longue. La chambre invite le groupement à poursuivre l’élaboration des
procédures du service afin de sécuriser son fonctionnement interne.
4.2
L’évolution des effectifs suivant les différents statuts du personnel du
groupement
Les personnels du GIP
52
peuvent relever de six régimes distincts avec trois positions :
les personnels mis à disposition par ses membres, les fonctionnaires en position de détachement
ou de mis à disposition relevant d’une personne morale de droit public non membre du
groupement et les personnels propres recrutés sur des contrats à durée déterminée ou
indéterminée de droit public.
Au 31 décembre 2022, sur les 520 agents présents au sein du GIP, la majorité
(269 agents représentant 51,7 % du personnel) sont des agents titulaires de la fonction publique.
242 agents, soit 46,5 % du personnel du GIP sont des agents contractuels. Le GIP compte aussi
des stagiaires et des apprentis.
De 2019 à 2022, les effectifs ont augmenté de 55 %, soit 184 personnes. Cette
augmentation s’explique, pour plus de la moitié, par l’intégration de deux nouveaux membres
et
également par le développement de l’activité
.
Conformément à la convention constitutive, le directeur procède aux recrutements dans
le respect du plan des effectifs votés chaque année par l’assemblée générale. De fait,
les effectifs
du groupement, en particulier les titulaires, constatés au 31 décembre de chaque année sont
inférieurs de près de 10 % aux effectifs cibles.
Le groupement est invité soit à revoir son plan des effectifs, qui n’est peut
-être plus
adapté à ses besoins, soit à procéder aux recrutements.
4.3
Le statut des personnels du GIP et leurs rémunérations
La coexistence de ces différents statuts de personnels rend le pilotage de la fonction
ressources humaines complexe et génère des différences de rémunérations non seulement entre
les titulaires et les contractuels occupant des postes comparables mais également entre les
agents titulaires eux-mêmes.
52
Article 109 de la loi du 17 mai 2011 modifiée.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
4.3.1
Les agents mis à disposition par les départements membres du groupement
Contrairement au régime de mise à disposition applicable aux collectivités territoriales
et à leurs établissements publics, le GIP n’est pas
soumis au principe de parité entre les
fonctions publiques, il dispose donc de marges de manœuvre sur la rémunération des agents
mis à disposition.
269 agents sont mis à disposition, la majorité provient du département de
Loire-Atlantique avec 116 agents,
soit 43,1 % des agents titulaires d’Inovalys.
Les conventions passées avec les départements précisent que le GIP peut verser, le cas
échéant, un complément de rémunération aux agents mis à disposition, conformément à
l’article
9 du décret n° 2008-580 du 18 juin 2008
relatif au régime de la mise à disposition applicable
aux collectivités territoriales et aux établissements publics. Deux catégories de compléments
existent à ce jour.
D’une part, une prime versée à tous les agents de catégorie C ou B, qu’ils soient
titulaires ou contractuels exerçant des fonctions de référent (techniciens, préleveurs, secrétaires
et agents logistiques). Cette prime a concerné en 2022 46 agents (37 agents titulaires mis à
disposition par les départements et neuf agents contractuels.)
D’autre part, une prime versée à certains agents cités nommément dans les
délibérations.
Avec ces compléments de rémunérations, quelques agents territoriaux se trouvent alors
dans une situation plus favorable que celle des agents de l'État appartenant aux mêmes cadres
d’emploi,
par dérogation
au principe de parité entre la fonction publique d’État et la fonction
publique territoriale
53
, qui prévoit que lorsque les coll
ectivités territoriales décident d’instituer
un régime indemnitaire, il leur appartient de respecter le plafond indemnitaire dont peuvent
bénéficier les agents de l’État servant dans des corps comparables
. Cette situation est régulière.
Inovalys dispose ainsi de leviers en matière de rémunérations beaucoup plus importants
que les collectivités et les établissements publics. La chambre l’invite à se doter d’outils pour
piloter sa masse salariale et à définir des règles pour encadrer sa politique de rémunérations à
l’égard de ses agents titulaires en fixant notamment des plafonds de compléments de
rémunération.
En 2022, le montant total de ces compléments de rémunération représente la somme de
114
468 € pour 39 agents concernés.
53
L
’article 88 de la loi n° 84
-53 du 26 janvier 1984 prévoit que : «
Les organes délibérants des
collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires dans la limite de ceux
dont bénéficient les différents services de l'État
».
GIP INOVALYS
42
4.3.2
Les agents contractuels de droit public
4.3.2.1
Les règles de rémunérations
Une délibération du 19 décembre 2023 fixe les conditions de recrutement et de
rémunérations des agents contractuels.
Le groupement a défini une grille des métiers, qui fixe par catégorie de la fonction
publique (A, B
et C), des catégories d’emplois auxquelles correspondent l’exercice de certaines
fonctions. Les conditions de rémunérations pour ces emplois sont calculées par référence à des
indices de départ, définis également dans la délibération.
Après un an au sein
d’Inovalys, une évolution de la rémunération est mise en place pour
les agents de catégories C et B.
Dans le cadre des recrutements sur des fonctions nécessitant une expérience
professionnelle confirmée, une expertise particulière ou de postes en tension sur le marché du
travail, une possibilité de prise en compte de l’expérience antérieure pour les profils le justifiant
quelle que soit la catégorie peut être validée lors du recrutement. En effet, le groupement peut
proposer le maintien des conditions de rémunérations antérieures du contractuel recruté, à
savoir un niveau de rémunération correspondant au plafond de la rémunération
54
d’un agent
titulaire de la fonction publique territoriale ayant une ancienneté équivalente sur un poste
comparable
55
. En 2023, sept agents sont concernés par ce dispositif dérogatoire.
Deux autres indemnités étaient versées aux agents contractuels d’Inovalys : l’indemnité
administration technicité et l’indemnité spécifique de service, qui, depuis 2024, ont été
directement intégrées
dans la rémunération principale de l’agent contractuel calculée
exclusivement à partir d’un indice majoré.
Le GIP verse également une indemnité de maintien de rémunération à certains de ses
agents contractuels, qui au moment de la création d’Inovalys avai
ent le statut de contractuel au
sein des départements membres.
À partir de trois ans
d’ancienneté, le contrat de l’agent est transformé en CDI,
sous
réserve de l’avis
favorable du responsable et après consultation de la commission consultative
paritaire d
’Inovalys. Une revalorisation salariale de 4 % du traitement de base est alors
appliquée.
Au 31 décembre 2023, sur les 122 agents en CDI, 23 avaient obtenu ce statut dans
l’année. Entre 2019 et 2023, il y a eu six refus de passage en CDI, quatre à la deman
de de
l’agent et deux à la demande de l’employeur.
Après le passage en CDI, une réévaluation de la rémunération de l’agent est réalisée
tous les deux ans. Cette réévaluation est liée à l’implication et à la manière de servir de l’agent,
qui sont appréciée
s à partir d’une grille d’évaluation complétée par le supérieur hiérarchique
dans le cadre des entretiens individuels annuels.
54
Traitement indiciaire et régime indemnitaire.
55
Il s’agit d’un dispositif dérogatoire, fixé par délibération de l’
assemblée générale du 8 décembre 2016,
qui ne pourra être appliqué que dans la limite de 5 % des contrats établis annuellement par Inovalys.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
4.3.2.2
La proposition de stagiairisation
Enfin, pour les agents de catégorie C comptant plus de trois années effectives
d’ancienneté, le groupement peut proposer, en fonction des postes
vacants de catégorie C, une
stagiairisation par les départements.
Les propositions faites par Inovalys sont délibérées chaque année par l’assemblée
générale. Les demandes de stagiairisation sont en principe accordées par les départements
concernés, excepté deux refus, un en 2019 de la Sarthe et un en 2023 du Morbihan.
Pour les agents de catégorie A et B, une proposition de stagiairisation, en fonction des
postes vacants, pourra être réalisée par Inovalys auprès des départements après réussite à un
concours de la catégorie correspondante.
Une fois stagiairisés, les agents deviennent titulaires de la fonction publique territoriale
et entrent dans les effectifs des agents mis à la disposition par les départements.
Lors du contrôle de la chambre, le nombre de postes de titulaires vacants s’élevait à 71
dont 22 de catégorie A, 42 de catégorie B et 7 de catégorie C. Ce nombre important de postes
vacants est un signe de la difficulté pour Inovalys de recruter des fonctionnaires, malgré le
dispositif de stagiairisation mis en place.
4.3.3
Les avantages en nature
Les avantages en nature en vigueur au sein d’Inovalys sont les suivants
: un véhicule
de fonction au bénéfice du directeur et un logement de fonction par nécessité absolue de service
attribué à trois agents exerçant des fonctions de gardien sur les sites de Nantes, Angers et
Saint-Avé. Les sites du Mans et de Tours ne disposant pas de logement, un prestataire extérieur
en assure le gardiennage.
Ces avantages n’ont été régularisés que récemment (2023 et 2024), ils n’apparaissaient
pas jusqu’alors sur les bulletins de salaire des agents concernés.
Le groupement attribue par ailleurs des ordinateurs portables (directeurs, personnes
exerçant une partie de leur activité en
télétravail) et des smartphones (la majorité de l’équipe
encadrante et les préleveurs
56
).
Cette attribution est
encadrée par l’arrêté interministériel du 10
décembre 2002 relatif
à l'évaluation des avantages en nature qui prévoit que la mise à disposition permanente de ces
outils professionnels, dont l'usage peut être en partie privé, est constitutive d’un avantage en
nature. C
et avantage peut être qualifié de négligeable au regard des règles d’ut
ilisation fixées
en interne, notamment
si les outils sont destinés exclusivement à l’usage professionnel ou si la
charte prévoit une utilisation raisonnable de ces instruments pour la vie quotidienne d’un
salarié.
56
Pour les agents préleveurs, le smartphone est un véritable outil de travail, qui leur permet de disposer
d’une ap
plication GPS pour identifier les points de collecte et également un outil de sécurité.
GIP INOVALYS
44
En l’espèce, la charte des usages informatiques en vigueur au sein d’Inovalys ne précise
pas les règles d’utilisation de ces différents outils. Le groupement doit compléter sa charte sur
ce point.
4.3.4
Les frais de déplacement
Les règles de gestion et de remboursement des frais de déplacement sont conformes au
cadre juridique
, mais ne sont pas correctement mises en œuvre
.
Il ressort en effet
du contrôle d’un échantillon de dépenses que si les notes de frais
étaient bien complétées
, elles n’étaient
cependant accompagnées ni des pièces justificatives des
différentes dépenses engagées (factures de repas, péage, parking, carburant, nuitée), ni de
l’ordre de mission.
Malgré une demande explicite des pièces justificatives, celles-
ci n’ont pas
été fournies et la chambre ne peut donc pas attester de l’effectivit
é des montants et relève que
cela pose un problème de régularité des dépenses auquel le GIP doit être attentif.
4.4
Le GIP rencontre des difficultés à recruter des fonctionnaires
En application des dispositions de
l’article 4 du décret du 5 avril 2013 relatif au régime
de droit public applicable aux personnels des GIP
, le recrutement direct d’agents contractuels
en propre par un GIP n’est possible que dans deux hypothèses :
-
pour l'exercice d'une fonction requérant des qualifications spécialisées nécessaires à la
réalisation d'une mission permanente du groupement en l'absence de candidats justifiant
de ces qualifications pendant au moins un an, à compter de la date de la publication de la
vacance d'emploi, parmi les personnels titulaires susceptibles d'être employés ;
-
pour assurer le remplacement d'un agent temporairement absent, pour faire face à une
vacance temporaire d'emploi ou en cas d'accroissement temporaire ou saisonnier
d'activités.
Si la part des titulaires est encore majoritaire au sein du GIP, elle a baissé entre 2019 et
2022, passant de 55,6 % à 51,7 %, alors que celle des contractuels a augmenté sur la même
période, passant de 43,1 % à 46,5 %.
La procédure de recrute
ment mise en place au sein d’Inovalys est conforme à la
règlementation. Mais à défaut de fonctionnaires candidats, le recrutement de contractuels par
le groupement apparaît dès lors nécessaire.
Les apprentis et les stagiaires représentent 1,7 % des effecti
fs d’Inovalys au
31 décembre 2022.
Compte tenu de son statut de GIP, Inovalys ne reçoit pas d’aide pour
l’embauche d’apprentis. Toutefois, cinq apprentis ont été embauchés sur la période de contrôle,
dont deux en 2022. À l’issue de leur contrat d’apprentis
sage, certains ont été recrutés.
Le groupement accueille aussi régulièrement des stagiaires de fin d’étude. Ils étaient
sept en 2022. Sur la période de contrôle, ce sont 26 stagiaires qui ont été accueillis par Inovalys.
Certains ont également été recrutés à la suite de leur stage.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
45
4.5
Un régime de temps de travail unifié depuis 2023
L
es agents titulaires mis à disposition ont conservé jusqu’en 2022 les régimes de gestion
(durée de travail, congés, etc.) propres à chacune des cinq collectivités membres du
groupement.
Compte tenu de la complexité de la gestion liée à la coexistence de six régimes
différents de temps de travail applicables au sein d’Inovalys (
ceux des cinq départements
membres et celui
applicable au personnel propre), l’assemblée générale du groupement a décidé
lors de sa réunion du 30 novembre 2022, que, à compter du 1
er
janvier 2023, pour une durée
annuelle du temps de travail fixée à 1 607 heures, deux options de durée hebdomadaires sont
possibles : soit 35 heures hebdomadaires, soit 39 heures hebdomadaires avec bénéfice de jours
de réduction de temps de travail.
4.6
Le baromètre social
En 2021 puis en 2023, une enquête sociale a été réalisée en interne par le groupement.
Cet outil perme
t d’évaluer la perception qu’ont les agents de leur travail et de leur
environnement professionnel en toute confidentialité et mener ainsi des actions en faveur de la
qualité de vie au travail.
Il permet de mesurer le climat social, le niveau de motivation des agents, leur
satisfaction concernant la politique globale du groupement mais aussi évaluer les risques
psycho-
sociaux, avec l’objectif de mettre en place des mesures de prévention et d’amélioration
du climat social au sein du groupement.
La chambre souligne positivement cette démarche.
Il en ressort globalement que le climat social au sein d’Inovalys s’est amélioré de
2,9
points entre 2018 et 2021, puis s’est dégradé de 3 points en 2023.
Cette dégradation porte principalement sur le sentiment d’appart
enance au groupement.
Les points de vigilance concernent la confiance des agents en l’avenir d’Inovalys, le sentiment
de fierté de travailler au sein de ce groupement et la connaissance des rôles des différentes
instances représentatives du personnel.
Cet
te détérioration du climat social serait liée, selon le directeur, à l’adhésion en 2022
du département du Morbihan, l’intégration des personnels mis à disposition exigeant un certain
temps.
La chambre invite le groupement à organiser un nouveau barème social en 2025. Si le
climat social continuait à se dégrader, un plan d’actions devrait alors être mis en place.
GIP INOVALYS
46
4.7
Les règles de promotion des personnels d’Inovalys
La carrière des agents titulaires est gérée par les départements
d’appartenance
qui
définissent l
es règles d’avancement et de promotion.
Inovalys est dans ce cas destinataire des
tableaux d’avancement de grade et de promotion interne produits par les départements. Le
c
omité de direction d’Inovalys propose des agents à l’avancement et
à la promotion. La décision
finale relève ensuite des instances de chaque département.
La carrière des agents contractuels est gérée, quant à elle par Inovalys. En dehors du
passage possible en CDI et de la stagiairisation, il existe également quelques cas de promotion
sou
s forme de changement de catégorie hiérarchique ou d’emploi
mais pour lesquels aucune
règle formalisée n’a été fixée en interne. Dans ses réponses aux observations provisoires de la
chambre, le directeur a, en effet, indiqué, que
l’ensemble des
appels à candidatures sont tout
d’abord diffusés en interne
, permettant ainsi de nombreux recrutements par promotion interne
sur des postes d’encadrement.
La promotion interne présente de nombreux avantages et notamment de fidéliser et de
motiver les agents
. C’est po
urquoi la chambre invite le groupement à formaliser et diffuser une
véritable stratégie de promotion interne.
4.8
Les lignes directrices de gestion
La
loi n° 2019-828 du 6 août 2019 dite de transformation de la fonction publique
prévoit
l’obligation pour toutes les collectivités territoriales et
leurs établissements publics de définir
des lignes directrices de gestion (LDG) à compter du 1
er
janvier 2021. Celles-ci permettent de
formaliser, sur le temps d’un mandat, la politique de gestion des ressources humaines de la
collectivité, autour de deux champs d’application :
-
l
a mise en œuvre de la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines ;
-
les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours
professionnels.
Le statut des GIP se distinguant de celui des établissements publics, la définition des
LDG
n’est pas obligatoire pour
Inovalys.
Les agents titulaires relèvent des LDG d
e leur administration d’origine.
S’agissant du personnel propre, le groupement n’a pas défini de lignes directrices de
gestion.
Toutefois, la chambre invite le groupement à formaliser dans un document, qui pourrait
prendre la forme de lignes directrices de gestion, sa stratégie « ressources humaines
» qu’elle a
défini notamment en ce qui concerne les rémunérations des agents mis à disposition et des
contractuels. Les règles de promotion des agents contractuels (passage en CDI, stagiairisation,
évolution des
rémunérations, changement de poste, etc.), d’évaluation de l’ensemble des agents
d’Inovalys et plus globalement, la stratégie d’évolution des compétences et des postes
pourraient, par ailleurs, intégrer ce document.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
47
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La coexistence de différents statuts rend le pilotage de la fonction ressources humaines
complexe.
Durant la période sous contrôle, les effectifs ont augmenté de 55 %, compte tenu de
l’intégration de nouveaux membres et du développement de l’activité. Si plus de la mo
itié de
l’effectif est constituée de fonctionnaire
s, le GIP est régulièrement conduit à recruter des
contractuels faute de candidatures de titulaires.
En matière de rémunération, Inovalys dispose de leviers plus importants que les
collectivités territorial
es ou les établissements publics. La chambre l’invite à se doter d’outils
pour piloter sa masse salariale et à définir des règles pour encadrer sa politique de
rémunérations et plus largement à formaliser sa stratégie en matière de ressources humaines.
5
LA COMMANDE PUBLIQUE EST PERFORMANTE
5.1
L’organisation de la fonction achat
Le GIP Inovalys, pouvoir adjudicateur en tant que personne morale de droit public, est
soumis au code de la commande publique, conformément
à l’article L.
1211-1
de ce code.
Toutefois, le chapitre du code de la commande publique dédié à l’exécution financière est
d’application facultative
57
. Par conséquent, les règles relatives aux avances, aux acomptes, au
régime des paiements ne leur sont pas applicables, même s’ils peuvent s’y soumettre
volontairement, conformément à
l’article R. 2191
-2
du code de la commande publique. De fait,
le GIP a fait le choix de se soumettre à l’ensemble des règles du code de la commande publique.
Le service de la commande publique est rattaché à la direction administrative et
financière, ses effectifs ont été renforcés sur la période, il est désormais composé de trois
équivalents temps plein.
Le
GIP s’est doté d’une procédure de gestion des achats afin de satisfaire aux exigences
des normes NF EN ISO/IEC 17030 et NF EN ISO/IEC 17025. Cette procédure est complète,
elle délimite les rôles de ch
acun des intervenants tout au long de la chaîne de l’achat
, et contient
une nomenclature d’achat désignant
des agents pilotes pour chaque famille d’achat.
57
L’article L. 2191
-1
prévoit en effet que «
Sous réserve des exceptions prévues par voie réglementaire,
les dispositions du présent chapitre s'appliquent aux marchés passés par l'État, ses établissements publics autres
que ceux ayant un caractère industriel et commercial, les collectivités territoriales, leurs établissements publics
et leurs groupements. Toutefois, les dispositions de la section 3 du présent chapitre s'appliquent également aux
établissements publics de l'État ayant un caractère industriel et commercial. Les dispositions du présent chapitre
ne sont pas applicables à la Caisse des dépôts et consignations.
»
GIP INOVALYS
48
Bien qu’il ne soit pas formellement tenu de constituer une commission d’appel d’offres
(CAO), comme le prévoit le code général des collectivités territoriales pour les collectivités
territoriales et les établissements publics
58
, le GIP a décidé d’en constituer une, présidée par le
directeur général, elle comprend en outre trois membres titulaires et deux membres suppléants,
tous directeurs. Un règlement intérieur de la CAO a été adopté en juillet 2022 par ses membres.
Il ressort de l’examen des procès
-verbaux des assemblées générales que le directeur ne
rend pas compte des marchés publics qui ont été attribués. La chambre invite le GIP à formaliser
ce compte rendu lors de la prochaine assemblée générale du groupement. En réponse,
l’ordonnateur
a indiqué que la liste des marchés publics attribués en 2023 avait été présentée à
l’assemblée générale du 1
8 juin 2024.
Le GIP publie sur son site Internet les consultations de marchés publics en cours ainsi
que les avis d’attribution. Il doit s’assurer de respecter l’obligation de publication des données
essentielles des marchés publics
59
.
5.2
Le GIP doit poursuivre la formalisation des procédures de marchés
publics
La chambre a contrôlé 10 marchés publics passés par le GIP (quatre marchés à
procédure adaptés, trois marchés sans publicité ni mise en concurrence et trois appels d’offres)
et aucune anomalie significa
tive n’a été détectée.
Le GIP suit un indicateur de taux de couverture de ses achats par des marchés et s’est
fixé l’objectif d’atteindre 80
%. Selon ses calculs, en 2022, 81 % de ses achats étaient couverts
par des marchés publics. Or, il intègre dans ce taux les achats dits « captifs » qui ne font pas
forcément l’objet d’une procédure de marché public.
Le groupement a défini sa propre nomenclature des achats. Sur la période 2019-2023,
60 % des dépenses sont cotées « hors nomenclature », et correspondent aux dépenses de masse
salariale, de dotations aux amortissements, de locations et charges locatives et de frais de
déplacement. Cette proportion est en diminution au fil des exercices, passant de 66 % en 2019
à 56 % en 2023.
Sur la période 2019-2023, 127,4
M€ de dépenses n’ont pas de numéro de marché, dont
les 96 M€ de dépenses cotées «
hors nomenclature ». Il en résulte 31,3
M€ de dépenses
mandatées hors procédure de marché public alors qu’une famille d’achat a bien été définie
puisqu’elles disposent d’un
code nomenclature associé.
Ces dépenses sont réparties sur 139 familles d’achat. 31 familles d’achat concentrent
20,37
M€ de dépenses hors marchés et 14 d’entre elles n’ont aucune procédure de marchés
publics d’associée.
58
CGCT articles
L. 1414-2
et
L. 1411-5
59
Arrêtés
NOR : ECOM2332888A
et
NOR : ECOM2332906A
du 22 décembre 2023
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
49
En réponse, l’ordonnateur a indi
qué que ces dépenses concernent en partie des achats
de 2020 pour réaliser les analyses covid, des achats dits « captifs », comme par exemple la
maintenance d’une machine par son constructeur. Certaines dépenses s’appuient sur «
des
contrats » passés avec les fournisseurs sans que ceux-
ci résultent d’une procédure de commande
publique. Le GIP a engagé des démarches pour formaliser ces achats.
Trois principes sont au cœur de la règlementation des marchés publics
60
: le libre accès
à la commande publique, l’ég
alité de traitement des candidats et la transparence des procédures.
Ces principes s’appliquent dès le premier euro. Ils permettent d’assurer la performance de la
commande publique et la bonne utilisation des deniers publics.
La chambre rappelle au GIP qu’
il doit appliquer ces règles pour tous ses achats, le cas
échéant en recourant aux marchés passés sans publicité ni mise en concurrence (
articles
R. 2122-1 à R. 2122-11
) lorsque l’objet le permet.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le GIP a renforcé récemment ses procédures d’achat. Il doit poursuivre la
formalisation de procédures de marchés publics pour certaines familles d’achat.
6
LA GESTION COMPTABLE PEUT ETRE AMELIOREE SUR
CERTAINS POINTS ET LA SITUATION FINANCIERE EST
FAVORABLE
6.1
L’organisation de la fonction comptable et financière
La fonction comptabilité
–
finances compte 9,3 ETP. Des procédures ont été rédigées,
mais ne sont
pas aussi complètes et précises que sur d’autres processus concernés par les
accréditations COFRAC. La chambre invite le groupement à se doter d’un guide des procédures
budgétaires et comptables.
Les modes de règlement proposés aux clients du GIP sont les espèces (usage très rare),
les chèques et les virements. La
loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative
a instauré pour les entités publiques une obligation d'offrir à leurs usagers un dispositif de
paiement en ligne au plus tard au 1
er
janvier 2019. Or, le GIP ne propose pas encore de paiement
par carte bancaire. Il a indiqué lors de l’instruction que la migration vers un seul LIMS
permettrait de satisfaire à ce
tte obligation en 2024. Il dispose toutefois d’un site de vente en
ligne (
e-commerce
) qui permet de payer en ligne.
60
Article L.3
du code de la commande publique.
GIP INOVALYS
50
Concernant les régies d’avances et de recettes, le comptable rappelle régulièrement au
mo
ment du contrôle qu’il effectue sur ces dernières, que les factures émises non payées au
-delà
de 90 jours doivent faire l’objet d’une demande d’émission de titres de recettes par le régisseur
auprès du payeur départemental pour en effectuer le recouvrement, conformément aux
dispositions des arrêtés constitutifs.
6.2
L’information financière est insuffisante
6.2.1
Une absence de débat d’orientations budgétaires (DOB)
Le GIP n’établit pas de rapports d’orientations budgétaires (ROB) et aucun débat n’est
organisé.
Comme cela a été vu plus haut, la convention constitutive prévoit que la comptabilité
du groupement est tenue et sa gestion est effectuée selon les règles de droit public et en
particulier les dispositions du code général des collectivités territoriales afférentes aux règles
budgétaires et comptables et financières applicables aux départements. La convention cite les
articles du CGCT relatifs aux conditions d’équilibres des comptes et aux motifs de saisine par
le préfet de la chambre régionale des comptes.
Les dispositions du CGCT applicables aux départements prévoient également la
présentation à l’assemblée délibérante d’un rapport sur les orientations budgétaires de
l’exercice dans les deux mois précédant l’examen du budget (article L.
3312-1).
Le GIP a fait le choix de recourir à la nomenclature M4, laquelle prévoit également la
tenue d’un DOB.
La chambre considère que le GIP est tenu de présenter un ROB à son assemblée générale
dans les deux mois précédant l’adoption du budget, et d’organiser, par conséquen
t, un débat
d’orientation budgétaire
.
6.2.2
Les états financiers et annexes aux documents budgétaires ne sont pas
renseignés
Les dispositions de l’instruction budgétaire et comptable M4, relatives aux états à
produire en annexe du budget primitif et du compte administratif, ne sont pas correctement
appliquées. Ces états ne sont pas renseignés ou très partiellement pour certains d’entre eux
61
.
L’annexe
du compte administratif relative aux provisions et dépréciations
n’avait pas
été complétée alors que des provisio
ns et dépréciations d’actifs circulants ont été constituées et
reprises sur la période de contrôle.
61
L
’état relatif à l’équilibre des opérations financières entre 2020 et 2022, l’état relatif à la ventilation
des dépenses liées à la gestion de la crise sanitaire du covid-
19 en 2020 et 2021, l’état relatif aux
opérations liées
aux cessions en 2021 et 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
51
De même, l’état des méthodes utilisées pour les amortissements précisant la procédure
d’amortissement et les durées d’amortissement fixées par le groupement
n’a pas non plus été
renseigné.
Les états annexes sont destinés à compléter l’information contenue dans les documents
budgétaires, en informant le plus précisément possible les élus et les citoyens sur des éléments
substantiels du bilan, du « hors bilan »
et sur divers éléments qui permettent d’appréhender dans
son ensemble la situation de l’organisme. Il importe donc que les règles d’information et de
transparence soient respectées.
6.2.3
Les restes à réaliser ne sont pas correctement retracés
La procédure des
restes à réaliser permet d’identifier, en report sur l’exercice suivant,
les dépenses engagées, non facturées et donc non mandatées au 31
décembre de l’exercice ainsi
que les recettes certaines n’ayant pas encore donné lieu à l’émission d’un titre à la mêm
e
échéance.
Si le groupement procède bien, sur l’ensemble de la période contrôlée, à des restes à
réaliser sur la seule section d’investissement, l’état établi ne remplit cependant pas les
conditions de forme requises par l’instruction M4.
Celle-ci prévoit
que l’état des restes à réaliser, établi au 31 décembre de l’exercice, doit
être détaillé par chapitre ou article en fonction du vote de l’assemblée délibérant
e, être arrêté
en toutes lettres et visé par l’ordonnateur.
De même, un exemplaire doit être joint au compte
administratif à titre de justification des restes à réaliser qui y sont inscrits. Deux exemplaires
sont adressés au comptable qui les vise et en retourne un exemplaire à l’ordonnateur. Ce dernier
le joint au budget de reprise du résultat de
l’exercice à titre de justification.
Or, le groupement
ne remplit pas ces obligations.
Le compte administratif doit également constater les restes à réaliser. Cependant, aucun
des comptes administratifs adoptés sur la période de contrôle ne présente de restes à réaliser
dans la colonne dédiée, contrairement à la maquette budgétaire. En réponse aux observations
provisoires de la chambre, le compte administratif 2023 a été présenté avec des annexes dûment
complétées, à l’exception des restes à réaliser, qui s
eront renseignés à compter du compte
financier unique 2024.
Les restes à réaliser doivent, en outre, être repris à l’occasion de l’exercice suivant.
Cette
reprise est également constatée dans la colonne dédiée aux restes à réaliser, présente dans les
maque
ttes budgétaires du budget supplémentaire ou d’une décision modificative. Ce qui n’est
pas le cas non plus à Inovalys.
La présentation des restes à réaliser dans les documents budgétaires du groupement telle
que décrite
par l’instruction budgétaire et comptable M4 n’a jamais été mis
e en place à Inovalys,
qui intègre sans formalisme ses restes à réaliser
directement dans le budget de l’exercice suivant
à l’occasion du vote d’une décision modificative ou d’un budget supplémentaire suivant
l’adoption du compte
administratif. Les engagements sont, par ailleurs, recréés sur l’exercice
suivant.
Il a pu être vérifié, par ailleurs, sur un échantillon de restes à réaliser constitués au titre
de l’exercice 2022, que ces derniers avaient bien fait l’objet d’un engageme
nt juridique ainsi
que d’un mandatement au cours de l’exercice 2023.
GIP INOVALYS
52
L
es restes à réaliser de la section d’investissement sont
également bien pris en compte
dans l’affectation des résultats.
Compte tenu du manque de transparence constaté dans la présentation des restes à
réaliser, la chambre recommande au groupement de se conformer à l’instruction budgétaire et
comptable dans la production de ses restes à réaliser. En réponse, l’ordonnateur a indiqué que
les restes à réaliser seraient présentés da
ns les documents budgétaires à compter de l’exercice
2024.
Recommandation n° 5.
: Présenter les restes à réaliser dans les documents budgétaires
conformément à l’instruction budgétaire et comptable M4.
6.3
Fiabilité et transparence des comptes
Les points suivants ont été examiné
s et n’appellent pas d’observation
: le rattachement
des charges et des produits, l’affectation du résultat, les amortissements, les provisions, la
gestion des stocks et les délais de paiement.
6.3.1
La contraction entre une recette et des dépenses
À compter de
l’exercice 2021, la contribution des départements aux ressources du
groupement est calculée en équivalents temps plein travaillés et vient en déduction du
remboursement par le groupement des rémunérations des personnels mis à sa disposition par
les départements membres.
La question de la régularité de cette contraction entre une recette et des dépenses se
pose dans la mesure où la nomenclature comptable utilisée par le GIP
62
prévoit que le budget
comprend
l’ensemble des recettes et des dépenses, ce qui suppose d’une part, la non contraction
entre les recettes et les dépenses, et d’autre part, la non affectation d’une recette à une dépense.
En d’autres termes, chaque recette et chaque dépense doivent figurer au budget pour leur
montant intégral.
Or, le code général de la fonction publique
63
prévoit que la mise à disposition d’agents
publics doit donner lieu à remboursement mais qu’il peut être dérogé à cette disposition
notamment lorsqu’un fonctionnaire est mis à disposition auprès d’un groupement d’intérêt
public.
Si cette contraction des recettes et des dépenses est régulière, la lecture des comptes est
affectée dans la mesure où la masse salariale et les contributions des départements ne sont pas
retracées directement dans les comptes. Par conséquent, l’analy
se financière présentée
infra
procèdera à certains retraitements.
62
M4, Titre 3 : le cadre budgétaire -
1.1.3 L’universalité budgétaire, page 114
63
CGFP article L. 512-15, l
’artic
le
113 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011
de simplification et
d'amélioration de la qualité du droit prévoit que les ressources des groupements d’intérêts publics puissen
t
comprendre la mise à disposition sans contrepartie financière de personnels, de locaux ou d’équipements.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
53
6.3.2
La comptabilité d’engagement doit être fiabilisée
L’engagement est l’acte par lequel une personne morale créé ou constate à son encontre
une obligation de laquelle résultera une dépense
64
.
Selon la procédure de traitement des factures, tous les bons de commande doivent être
gérés sur le logiciel des stocks, exceptés la sous-traitance qui va être gérée sur le LIMS (celle-ci
étant liée aux analyses) et l’investissement qui fait toujours l’objet d’un traitement à part.
Toutes les dépenses du GIP ne sont pas engagées sur le logiciel financier, préalablement
à leur liquidation. Des engagements prévisionnels sont créés dans le logiciel financier par
fournisseur, marché/hors marché, article budgétaire, code nomenclature. Chaque commande est
suivie dans un logiciel dédié, le GIP mettant à jour ses engagements provisionnels dans le
logiciel financier
en fin d’année. Dès lors, il existe des décalages entre le montant des bons de
commande émis et le montant des crédits réservés dans le logiciel financier.
La chambre invite le GIP à procéder à des ajustements mensuels sur ces engagements
prévisionnels.
6.3.3
Les inventaires physiques et comptables et l’état de l’actif
Durant la période sous contrôle, l’actif total
comptabilisé au bilan du GIP a augmenté
de 60 %, passant de 14,5 M€ en 2019 à 23,26 M€ en 2023. L’actif immobilisé a augmenté dans
de plus grandes proportions, de 64 %, passant de 4,5 M€ à 7,4 M€.
La qualité de la vision patrimoniale d’un
organisme tient à la mise en cohérence de trois
documents patrimoniaux. Le premier est l’inventaire physique qui recense l’intégralité des
biens en service dans l’entité, il vise à l’exhaustivité. L’inventaire comptable permet de
valoriser ces biens à la fin de chaque exercice en tenant compte, le cas échéant, de leur
amortissement, il vise à l’exactitude. Ces deux premiers documents sont tenus par
l’ordonnateur. Le dernier, l’état de l’actif, est de la responsabilité du comptable public et permet
de vérifier l’exactitude de l’inventaire comptable.
6.3.3.1
L’inventaire physique
Le GIP tient un inventaire physique uniquement pour le matériel des laboratoires.
Chaque service tient son inventaire sur un logiciel, aucun suivi par codes-
barres n’a
cependant
été mis en place.
L’examen
par
la
chambre
d’un
échantillon
d’inventaires
physiques
au
31 décembre
2022 n’a
pas permis de vérifier la réalité des biens qui ont été amortis. En effet,
un échantillon des biens acquis sur la période de contrôle et présents dans ces deux inventaires
physiq
ues n’a pas été retrouvé dans l’inventaire comptable. Il en résulte une absence
d’adéquation entre l’inventaire comptable et l’inventaire physique. Or, ces deux inventaires
doivent être en concordance
65
.
Le groupement doit procéder à une fiabilisation de ses inventaires physiques.
64
Article
30 du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012
65
Cf. guide
des opérations d’inventaire établi par le comité national de fiabilité des comptes locaux
GIP INOVALYS
54
6.3.3.2
L’inventaire comptable et l’état de l’actif
L’inventaire comptable du GIP
présente au 31 décembre 2022 une valeur nette
comptable de 11,9 M€. C’est un patrimoine essentiellement composé d’installations complexes
spécialisées. Or,
l’état de l’actif
tenu par le comptable public présente un total de 7,3
M€
au
31 décembre 2022.
Au-
delà des écarts constatés entre l’état de l’actif et l’inventaire, l’inventaire lui
-même
manque de cohérence, car la valeur nette comptable affichée au 31 décembre 2022 ne
correspond pas à la valeur d’acquisition diminuée des amortissements.
La gestion du patrimoine du GIP sur un fichier Excel, dont la tenue repose sur une seule
personne, le directeur administratif et financier, et
dont l’utilisation manuell
e est propice à de
nombreuses erreurs
est aujourd’hui inadaptée compte tenu de l’importance de son actif et
constitue une véritable zone de risque.
La chambre recommande au GIP de poursuivre et d’achever les travaux de
rapprochement de l’état de l’actif et
de l’inventaire, afin que le bilan du groupement reflète sa
valeur réelle. L’acquisition d’un logiciel de gestion de l’inventaire interfacé avec le logiciel
financier facilitera la mise en œuvre de cette recommandation.
Recommandation n° 6.
: Achever les travaux de rapproch
ement de l’état de l’actif et de
l’inventaire afin que le bilan du groupement reflète la valeur réelle de ses
immobilisations.
6.4
Une situation financière favorable
6.4.1
L’exploitation dégage un haut niveau d’autofinancement
La situation financière du groupement
est analysée à partir de l’évolution d’agrégats
financiers présentés dans le schéma
infra
: la valeur ajoutée, l’excédent brut d’exploitation et
l’autofinancement. Ces agrégats ne sont pas suivis par le groupement ni a fortiori présentés aux
élus lors des assemblées générales. En réponse aux observations provisoires de la chambre,
l’ordonnateur a indiqué qu’ils sont désormais suivis.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
55
Graphique n° 3 :
Évolution des principaux agrégats financiers
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
Le niveau de ces agrégats est la m
arque d’une situation financière favorable, portée
notamment par l’augmentation du périmètre du GIP et par l’activité covid. Cette analyse met
toutefois en évidence un relatif décrochage de la performance financière du groupement. Si le
chiffre d’affaires connaît une trajectoire haussière sur la période, la valeur ajoutée et l’excédent
brut d’exploitation augmentent moins vite et diminuent même en 2023, ce qui signifie que le
groupement utilise davantage de moyens pour dégager un même niveau de ressources.
6.4.1.1
La valeur ajoutée
La valeur ajoutée est constituée des ressources d’exploitation desquelles sont
retranchées les consommations intermédiaires et certains impôts et taxes. Elle connaît une
augmentation annuelle de 9,8 % sur la période 2019-2023. Plus précisément, elle augmente de
69 % de 2019 à 2020, passant de 11,9
M€ à 20,24
M€, puis se stabilise autour de 17
-18
M€
ensuite. Rapportée au chiffre d’affaires, la valeur ajoutée décroît sur la période, passant de
60,1 % en 2019 à 55,6 % en 2023.
Les ressources
d’exploitation
sont composées en totalité du
chiffre d’affaires
. Celui-ci
passe de 19,9 M€ en 2019 à 31,2 M€ en 2023, soit une augmentation de plus de 57
%. Plus
précisément, il passe de 19,9 M€ en 2019 à 33,4 M€ en 2020 puis se stabilise autour de 31
M€
les années suivantes.
Les recettes liées à l’activité covid en 2020 et 2022 n’ont pas été imputées en recettes
exceptionnelles. Une telle imputation aurait été justifiée par le caractère justement exceptionnel
de cette activité, liée à une autorisation délimitée dans le temps. Elle aurait également facilité
la lecture
des comptes avec l’identification plus facile de l’évolution du chiffre d’affaires lié
aux activités habituelles du groupement.
Les consommations intermédiaires
augmentant plus vite que le chiffre d’affaires, la
croissance annuelle de la valeur ajoutée est moindre (+ 9,8 % pour la valeur ajoutée contre
+ 12
% pour le chiffre d’affaires).
0
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
25 000 000
30 000 000
35 000 000
40 000 000
2019
2020
2021
2022
2023
Chiffre d'affaires
Valeur ajoutée
Excédent brut d'exploitation
CAF brute
GIP INOVALYS
56
Les dépenses liées aux consommations intermédiaires passent de 7,8
M€ en 2019 à
13,8
M€ en 2023. Cette hausse de 6
M€ s’explique principalement par les achats liés à la
réalisation des tests covid (+ 4
M€) et par l’accroissement des loyers et des fluides (+
2
M€).
La chambre invite le groupement à suivre l’évolution de la valeur ajoutée
; ce qui
suppose d’analyser finement les évolutions respectives du chiffre d’affaires e
t des
consommations intermédiaires.
Selon l’ordonnateur, les tarifs proposés par Inovalys ne sont pas
moins élevés que ceux de la concurrence. Les réévaluations de tarifs n’ont fait que répercuter
partiellement l’inflation sur les charges. L’enjeu est donc
d’assurer le développement de
l’activité tout en maîtrisant l’évolution des charges.
6.4.1.2
L’excédent brut d’exploitation
L’excédent brut d’exploitation est constitué de la valeur ajoutée, des subventions
d’exploitation perçues, des autres produits de gestion,
desquels on retranche les charges de
personnel et les autres charges de gestion. Il connaît une augmentation annuelle de 9,3 % sur la
période 2019-2023. Les
subventions d’exploitation perçues
paraissent dans les comptes en forte
diminution puisque les départements ne versent plus leurs contributions sous cette forme depuis
2021. L’évolution des contributions des départements a été analysée
supra
. En 2023, le GIP a
perçu 115
776 € de la part de la région pour
financer un projet de recherche et développement
sur la micro-ondabilité des emballages alimentaires.
Le changement de méthode de comptabilisation de la contribution des départements aux
ressources du GIP à compter de l’exercice 2020 affecte la lecture des comptes, dans la mesure
où les charges de personnel sont minorées.
En effet, les dépenses inscrites en comptes de charges de personnel apparaissent
maîtrisées avec une augmentation annuelle de 2,2 %, passant de 13,8 M€ en 2019 à 15,1
M€ en
2023. Or, après retraitement des contributions calculées en ETPT, celles-
ci s’élèvent à 22,2
M€
en 2023. Il a été vu plus haut que les effectifs du GIP ont augmenté de 54,8 % de 2019 à 2022.
La masse salariale globale a augmenté de 60,4 %, 93 % pour les personnels recrutés par
Inovalys et 44 % pour les agents mis à disposition par les départements.
Le groupement ne développe pas de prospective financière dédiée aux ressources
humaines et n’a pas élaboré d’outil de pilotage de la masse salariale. Si le GIP dispose de leviers
limités pour piloter sa masse salariale,
la chambre l’invite néanmoins à mieux la suivre, dans la
mesure où elle constitue un déterminant majeur de sa performance financière. Si en 2019, la
masse salariale du GIP représentait 69,7 % du chiffre d’affaires, cette proportion a légèrement
augmenté en 2023, atteignant 71 %. Toutefois, la masse salariale est restée stable de 2022 à
2023, compte tenu d’une légère baisse des effectifs (
- 4 ETP).
6.4.1.3
L’autofinancement
L’autofinancement résulte de l’addition de l’excédent brut d’exploitation, du résultat
financier, du résultat exceptionnel desquels on retranche les impôts sur les bénéfices et
assimilés. Durant la période sous contrôle, il augmente de 12,2 % en moyenne annuelle.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
57
Les impôts sur les bénéfices et assimilés étaient nuls en 2019, ils se sont élevés à
0,72
M€ en 2020 puis 0,88
M€ en 2021, compte tenu du surcroît de recettes lié à la covid. La
chambre relève que le total de ces impôts en 2020 et 2021 représente 31 % des contributions
des départements ces années-là.
6.4.1.4
Le résultat de la section d’exploitati
on
Le résultat de la section d’exploitation est constitué de la CAF brute minorée des
dotations nettes aux amortissements, des dotations nettes aux provisions, auxquelles on ajoute
les plus-values de cession.
À l’instar des autres soldes intermédiaires de gestion, l’exercice 2020 présente une
atypie en raison de la crise sanitaire.
6.4.2
Le GIP n’a pas recours à la dette pour financer ses investissements
Les dépenses d’équipement du GIP s’élèvent à 8,7 M€ sur la période 2019
-2023, elles
correspondent à des achats
de matériel. Le groupement n’étant pas endetté, ces dépenses sont
financées en totalité par l’épargne dégagée par la section de fonctionnement (soit 14,2
M€ de
capacité d’autofinancement sur la période). Le surplus d’épargne vient conforter chaque année
le fonds de roulement.
Compte tenu de son niveau d’autofinancement élevé, le GIP dispose de marges de
manœuvre pour investir. La chambre l’invite à projeter ses investissements sur plusieurs
années, en se dotant d’un plan pluriannuel d’investissement (PPI),
qu’il pourra adapter en
fonction de l’évolution de l’activité.
En réponse aux observations provisoires de la chambre,
l’ordonnateur
a indiqué vouloir formaliser un PPI d’une durée de cinq ans.
6.4.3
La structure du bilan est favorable
L’évolution
du
bilan
retrace
l’intégration
des
laboratoires
départementaux
d’Indre
-et-Loire puis du Morbihan avec un accroissement des ressources stables. Les ressources
augmentent davantage que les emplois, ce qui s’explique en partie par l’augmentation du chiffre
d’affaires lié à l’activité covid (le résultat de fonctionnement a été multiplié par plus de sept
entre 2019 et 2020).
Le fonds de roulement représente une ressource durable que dégage un établissement
de son exploitation et destinée à financer ses dépenses du cycle
d’exploitation et ses
investissements.
Le fonds de roulement du groupement est en permanence positif et en augmentation sur
la période. Les ressources stables augmentent plus vite que les emplois (en moyenne de 23,6 %
par an contre 13 %).
GIP INOVALYS
58
Le besoin en fonds de roulement correspond aux ressources que le groupement doit
mettre en œuvre pour couvrir le besoin résultant du décalage entre le décaissement de ses
dépenses liées à ses activités et l’encaissement de ses recettes.
Le besoin en fonds de roulement est négatif sur la période, ce qui signifie que le
groupement n’a pas besoin de trésorerie pour financer son décalage entre les décaissements et
les encaissements. L’excédent de ressources vient alors alimenter la trésorerie.
Plus précisément, le besoin en fonds de roulement est négatif en 2019, 2021 et 2023. Le
caractère atypique de l’exercice 2020 s’explique par la forte activité covid, qui a généré un
volume de produits non encore facturé supérieur à l’encours fournisseur.
Excepté en 2020, la trésorerie atteint un niveau correct, représentant entre deux et trois
mois de charges courantes.
6.4.4
Le GIP doit formaliser une prospective financière
Le chiffre d’affaires prévisionnel pour 2024 est attendu en forte hausse par rapport à
2023 (38
M€ contre 31,2
M€ en 20
23) et par rapport à la prospective établie en 2022 (30
M€).
Les tarifs 2024 augmentent de 3,5 % par rapport en 2023 (hors engagements spécifiques) et de
5
% pour les tarifs de l’inspection viticole.
Cette augmentation prévisionnelle du chiffre d’affaires s’appuie également sur un
accroissement prévisionnel de l’activité
évoqué plus haut dans le rapport.
Le développement d’Inovalys a été porté depuis 2019 par l’arrivée de deux nouveaux
départements, par l’accroissement ponctuel de l’activité lié à la covid
et par le développement
de nouvelles activités.
L’augmentation du périmètre géographique du GIP lui permet de dégager des
économies liées à la massification de l’activité et à des mesures de productivité.
Sauf poursuite de l’élargissement des membres, le
modèle économique du GIP reposera
pour les années à venir sur le maintien des activités existantes et le développement de nouvelles
activités. Le GIP doit désormais s’outiller pour identifier les conséquences financières
pluriannuelles de ses décisions et
modéliser l’évolution de ses charges.
L’ordonnateur a indiqué que le recrutement d’un contrôleur de gestion devrait permettre
d’établir des prospectives par filière.
La chambre recommande au GIP de formaliser une prospective financière afin d’assurer
la soutenabilité budgétaire de ses projets et de faciliter la prise de décision des membres en
assemblée générale. En réponse aux observations provisoires de la chambre,
l’ordonnateur
a
indiqué vouloir établir une projection financière pour la période 2025-2030.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
59
Recommandation n° 7.
:
Formaliser une prospective financière afin d’assurer la
soutenabilité budgétaire des projets.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’information financière est insuffisante, le GIP doit organiser un débat d’orientations
budgétaires et renseigner les annexes budgétaires et comptables. Il doit mieux suivre les
inventaires de ses matériels afin que son bilan reflète la valeur réelle de ses immobilisations.
La situation financière d’Inovalys est favorable, la chambre lui recommande de
formaliser une prospective f
inancière afin d’assurer la soutenabilité budgétaire de ses projets.
GIP INOVALYS
60
ANNEXES
Annexe n° 1. Glossaire
....................................................................................................
61
Annexe n° 2. Les services d’intérêt économique général
...............................................
62
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
61
Annexe n° 1.Glossaire
APROLAB : Association professionnelle des sociétés françaises de contrôle en
laboratoire
ARS : Agence régionale de santé
CGAAER
: Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux
CGEFi : Contrôle général économique et financier
COFRAC
: Comité français d’accréditation
DGS : Direction générale de la santé
DGCCRF : Direction générale de la concurrence, de la consommation, et de la
répression des fraudes
ESB : Encéphalopathie spongiforme des bovins
GIP :
groupement d’intérêt public
IGA
: Inspection générale de l’administration
IGF : Inspection générale des finances
LDA
: Laboratoire départemental d’analyse
PFAS : per et polyfluoroalkylées
PS/PC : Plans de surveillance / Plans de contrôle
SIEG : un service
économique d’intérêt général
GIP INOVALYS
62
Annexe n° 2.
Les services d’intérêt économique général
En vertu du principe de libre échange de biens et de services au sein du marché intérieur,
les aides des autorités publiques en faveur des entreprises sont par principe considérées comme
incompatibles avec le marché intérieur, en ce qu’elles sont de nature à fausser la concurrence
66
.
Les services d’intérêt économique général (SIEG) sont des services de nature économique soumis
à des obligations de service public dans le cadre d’une mission particulière d’intérêt général.
L’article 106
-2
du traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne prévoit que les
règles de concurrence et du marché intéri
eur s’appliquent aux entreprises chargées de la gestion
de SIEG dès lors que ces règles ne font pas obstacle à l’accomplissement de la mission d’intérêt
général qui leur est impartie.
Une compensation financière peut être octroyée aux entreprises chargées
de la gestion d’un
SIEG, en contrepartie des obligations de service public mises à leur charge, dès lors que cette
compensation est nécessaire et proportionnée à la réalisation de la mission particulière d’intérêt
général et à la viabilité économique du SIEG.
Cette compensation n’est pas considérée comme une aide d’État
:
-
soit parce qu’elle entre dans le champ d’application d’un règlement de minimis (général ou
SIEG) : compensation inférieure à 200 000 € sur trois exercices fiscaux dans le cas du de
minimis
de droit commun, et inférieure à 500 000 € sur la même période pour les SIEG ;
- soit
parce qu’elle rempli
t les quatre critères posés par la jurisprudence Altmark
67
:
1.
existence d'obligations de service public clairement définies et confiées à l’entr
eprise par
un acte exprès de la puissance publique ;
2.
établissement préalable, objectif et transparent des paramètres de calcul de la
compensation ;
3.
absence de surcompensation (celle-ci ne devant couvrir que ce qui est nécessaire à
l'exécution du service public) ;
4.
sélection par un marché public ou, à défaut, le niveau de la compensation doit être
déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne et bien gérée
aurait encourus.
66
Article 107
du traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne
67
Arrêt de la Cour
de Justice de l’Union européenne
du 24 juillet 2003 Altmark Trans GmbH n°C-280/00
de la Cour de justice de l’Union européenne
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes cédex 01
Adresse mél.
paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/crc-pays-de-la-loire