ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
L’INCLUSION
SCOLAIRE
DES ÉLÈVES
EN SITUATION
DE HANDICAP
Rapport public thématique
Évaluation de politique publique
Synthèse
Septembre 2024
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Améliorer la conduite, le suivi et l’évaluation
de la politique publique
7
2
Améliorer l’usage des outils d’accessibilité
et de compensation
9
3
Renforcer la gestion des moyens humains consacrés
à l’inclusion scolaire
11
4
Faciliter le parcours des élèves et de leurs familles
13
Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
L’inclusion scolaire est un principe qui vise à assurer une scolarisation de qualité
à tous les élèves, de l’école maternelle au lycée, par la prise en compte de leurs
singularités et de leurs besoins éducatifs particuliers .
Depuis la loi pour l’égalité
des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes
handicapées du 11 février 2005, la scolarisation des élèves en situation de
handicap dans le milieu scolaire ordinaire – c’est-à-dire dans une école, un collège
ou un lycée – constitue en France un principe de droit .
Les différents types de scolarisation possibles
Source : Cour des comptes
UEMA : Unité d’enseignement maternelle autisme
UE :Unité d’enseignement – UEEA : Unités d’enseignement élémentaire autisme
Néanmoins, le parcours des élèves et de leurs familles n’est pas sans complexités :
information sur les solutions et les parcours, fluidité des transitions entre
milieux scolaire ordinaire et médico-social, orientation scolaire ou insertion
professionnelle, sans oublier la question du bien-être des élèves .
Depuis cette loi, les effectifs d’élèves en situation de handicap en milieu scolaire
ont triplé : 155 361 élèves à la rentrée 2006 et 436 085 en 2022 .
Milieu ordinaire
UEMA
UE/UEEA
Dispositifs
d’auto
régulation
Unités
localisées
pour
l’inclusion
scolaire
(ULIS)
Ecole
Section
d’enseignement
général et
professionnel
adapté
Instituts
médico-
éducatifs(IME)
et médico-
professionnels
(IMPro)
Instituts
thérapeutiques,
éducatifs et
pédagogiques
Établissements
d’enseignement
adapté
Lycées
d’enseignement
adapté (LEA)
ULIS
Collège
ULIS
Lycée
général,
techno & pro
Maternelle
Collège
Lycée
École
élémentaire
Services d’Éducation Spéciale et de Soins à Domicile
Accompagnement matériel et humain
Milieu médico-social
6
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Proportion des élèves en situation de handicap par niveau (en %)
Source : Cour des comptes d’après les données de la DGESCO concernant les enseignements
public et privé
Sur le plan quantitatif, la réussite est donc indéniable . Toutefois, la Cour a pris la
mesure des nombreuses difficultés qui se posent à l’échelle des écoles primaires
et des établissements du second degré, en visant à répondre aux quatre questions
évaluatives suivantes :
Le système scolaire s’est-il transformé afin de répondre à l’objectif d’inclusion
scolaire des élèves en situation de handicap ?
La politique nationale d’inclusion scolaire permet-elle de couvrir l’ensemble des
besoins des élèves de manière efficace et équitable ?
La politique nationale d’inclusion scolaire permet-elle la réussite scolaire et
l’insertion sociale et professionnelle des élèves en situation de handicap et des
autres élèves ?
Le système d’inclusion scolaire français peut-il être considéré comme efficient et
performant ?
Si la première question appelle une réponse globalement positive, ce n’est pas
le cas de la deuxième question . Les troisième et quatrième questions appellent,
quant à elle, à une réponse plus réservée . La Cour a abouti à un diagnostic autour
des quatre axes stratégiques suivants .
Introduction
0 %
2017
2018
2019
2020
2021
1 %
2 %
3 %
4 %
5 %
6 %
École primaire
Collège
Lycée G et T
Lycée Pro.
0,7 %
2,7 %
2,7 %
2,9 %
3,0 %
3,0 %
3,4 %
3,8 %
4,3 %
4,9 %
3,3 %
3,5 %
3,8 %
4,1 %
4,4 %
3,2 %
0,7 %
0,8 %
0,8 %
0,9 %
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Améliorer la conduite,
le suivi et l’évaluation
de la politique publique
Malgré les transformations qu’elle
a induites dans l’organisation du
système scolaire, la politique de
scolarisation des élèves en situation
de handicap présente des faiblesses de
mise en œuvre car elle est tributaire
de la coexistence de deux secteurs
dont la coordination et les interactions
ne sont pas satisfaisantes : le secteur
éducatif et le secteur médico-social . En
premier lieu, en dépit des démarches
de conventionnement entre les
agences régionales de santé et les
rectorats, des difficultés subsistent
pour assurer le parcours scolaire des
élèves en situation de handicap tout
en tenant compte de leurs besoins
médico-sociaux . En second lieu,
les maisons départementales des
personnes handicapées prescrivent
des affectations en établissements
médico-sociaux qui n’aboutissent
pas toujours, faute de places ou en
raison du choix des familles . De telles
situations conduisent les écoles et les
établissements scolaires, en raison
de l’obligation de scolarisation qui
incombe au ministère de l’éducation
nationale, à accueillir des élèves
présentant des troubles face auxquels
les intervenants éducatifs se sentent
démunis .
Par ailleurs, la politique de scolarisation
des élèves en situation de handicap
souffre d’un manque global de données
pour qu’elle puisse être évaluée sur
une base documentée . Il faut citer, à ce
titre, la non exhaustivité des données
relatives à ces élèves ou l’absence
de consolidation des financements
en leur direction . En effet, seul
est connu, à ce jour, le montant qui
relève du périmètre budgétaire du
ministère de l’éducation nationale
(3,7 Md€ en 2022) et qui comprend
les rémunérations des personnels
enseignants et accompagnants ainsi
que les dépenses pédagogiques . Il
n’intègre pas les financements qui sont
apportés par les collectivités territoriales
à titre obligatoire ou facultatif et qui ont
trait, en fonction de leurs compétences
respectives, à l’aménagement des
écoles, des collèges et des lycées, au
transport scolaire des élèves en
situation de handicap, aux équipements
numériques et aux activités périscolaires .
Il faut également relever le manque de
travaux qui permettraient d’analyser
en quoi la scolarisation des élèves en
situation de handicap est bénéfique
pour eux en termes de réussite
scolaire et, plus largement, éducative,
ainsi que l’impossibilité de distinguer
les parcours ou les dispositifs les plus
efficaces et efficients . Il en résulte qu’il
n’est guère possible de se prononcer
sur les performances du modèle
français d’inclusion scolaire des élèves
en situation de handicap, et encore
moins de comparer celui-ci avec ceux
d’autres pays .
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Deux instruments sont mobilisés par
l’institution scolaire pour répondre
aux besoins des élèves en situation
de handicap : l’accessibilité et la
compensation .
L’accessibilité désigne le fait de rendre
possible l’accès de tous les jeunes aux
savoirs . Relèvent de ce principe le droit
pour un jeune en situation de handicap
de s’inscrire dans l’établissement
scolaire le plus proche de son domicile,
la possibilité d’avoir un accès physique
à des installations et des locaux
aménagés, ainsi que la mise en œuvre
de mesures qui visent à faciliter les
apprentissages grâce à des modalités
d’enseignement et des supports
pédagogiques adaptés .
La loi confie aux collectivités territo-
riales la responsabilité de l’accessibilité
physique des bâtiments scolaires et
des équipements sportifs et culturels,
à savoir les communes pour les écoles,
les départements pour les collèges et
les régions pour les lycées . Les dépar-
tements sont également responsables
du transport scolaire des élèves en
situation de handicap . L’évaluation
de la Cour fait apparaître l’absence
fréquente de programmation qui
permettrait, sur la base d’un diagnostic
partagé entre l’éducation nationale
et les collectivités territoriales, de
planifier les besoins restant à couvrir
en termes d’accessibilité bâtimentaire,
mais aussi d’aménagement des espaces
scolaires en mobiliers adaptés aux
élèves en situation de handicap .
Pour leur part, les enseignants se
sentent souvent démunis pour
diversifier leur action pédagogique
en raison de nombreux facteurs : des
effectifs d’élèves par classe qu’ils
jugent trop nombreux et qui limitent
les possibilités d’individualiser leurs
enseignements, l’absence de supports
pédagogiques adaptés et les délais
généralement trop longs pour disposer
des équipements nécessaires .
La compensation désigne le droit,
pour une personne en situation de
handicap, de bénéficier de toute
mesure individuelle susceptible de
garantir l’égalité de ses droits et
l’équité de ses chances . Appliqué à
l’inclusion scolaire et selon la nature
des situations de handicap, ce principe
se traduit par la mise en place d’un
accompagnement individualisé ou
mutualisé et par des aménagements
aux épreuves d’évaluation des élèves
et aux examens .
Améliorer l’usage des outils
d’accessibilité et de compensation
2
10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L’évaluation de la Cour a fait apparaître
un recours massif à l’accompagnement
humain dont témoigne le recrutement
croissant d’accompagnants d’élèves
en situation de handicap . Ces agents
constituent aujourd’hui, en termes
d’effectifs, le deuxième métier de
l’éducation nationale (78 816 agents
en 2023 en équivalents temps plein),
après celui d’enseignant . Il paraît
impératif de revoir la situation actuelle
qui est marquée par un recours
prépondérant à l’accompagnement au
détriment des dispositifs d’accessibilité
qui restent insuffisamment aboutis .
Améliorer l’usage des outils d’accessibilité
et de compensation
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les intervenants éducatifs en faveur
de l’inclusion scolaire des élèves en
situation de handicap ressentent
souvent un mal-être dans leur pratique
quotidienne . Les enseignants et les
accompagnants d’élèves en situation
de handicap estiment ne pas être
suffisamment outillés et préparés,
que ce soit en termes de formation
initiale ou continue, pour faire face
à des situations qui, selon eux,
dépassent parfois leurs compétences
et leurs moyens d’action . Ils souhaitent
bénéficier de conseils et d’appuis de
spécialistes, issus notamment des
secteurs médico-sociaux et médicaux,
et aspirent au renforcement de
formations « croisées » destinées à
dépasser les cloisonnements entre les
différents métiers impliqués . En outre,
une valorisation plus marquée des
enseignants spécialisés est souhaitable
à leurs yeux .
Des points de repères manquent,
par ailleurs, aux accompagnants
d’élèves en situation de handicap
pour clarifier leur rôle vis-à-vis des
enseignants et, plus largement, pour
renforcer leur reconnaissance au sein
de la communauté éducative : outre
d’importants problèmes de recrutement
et une insatisfaction de ces agents par
rapport à leurs conditions de travail,
le recours à un accompagnement
individualisé ou mutualisé n’est pas
encadré par un référentiel qui garantirait
la pertinence de l’une ou de l’autre
modalité . De même, la dispersion des
services des accompagnants d’élèves
en situation de handicap entre plusieurs
établissements montrent les limites
des pôles inclusifs d’accompagnement
localisés qui font l’objet de critiques
récurrentes .
Renforcer la gestion des moyens
humains consacrés à l’inclusion
scolaire
3
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Faciliter le parcours des élèves
et de leurs familles
Pour les élèves en situation de handicap
nécessitant un accompagnement
médico -social en complément
de leur scolarisation en milieu
ordinaire, le dispositif actuel souffre
de cloisonnements, même si le
développement d’unités externalisées
(unités médico-sociales implantées
dans les établissements scolaires) ouvre
une perspective favorable . Il paraît
indispensable de revoir les objectifs et
les modalités de mise en œuvre de la
scolarisation des élèves en situation
de handicap en les inscrivant dans une
conception plus fluide entre secteurs
éducatif et médico-social, tous deux
devant être considérés comme prenant
part à un accueil éducatif inclusif pris
dans sa globalité .
Outre l’insuffisante fluidité entre
les secteurs éducatif et médico-
social, de multiples freins affectent
le parcours des élèves en situation
de handicap au sein de l’institution
scolaire . Les familles rencontrées
en cours d’évaluation ont quasi
unanimement qualifié la scolarisation
de leurs enfants de « parcours du
combattant » . À titre d’exemple, ils
doivent reformuler, à plusieurs reprises,
des demandes de prise en charge
auprès des maisons départementales
des personnes handicapées, alors
que la situation de handicap de leurs
enfants reste inchangée au fil des
années .
Par ailleurs, dans l’attente de la
généralisation du livret de parcours
inclusif, les outils de dialogue et de suivi
manquent pour faciliter le parcours
des élèves en situation de handicap
pendant leur scolarité . Il en va de même
en fin de scolarité, lors de la poursuite
d’études supérieures et de l’insertion
professionnelle . À ce jour, de nombreux
élèves en situation de handicap
connaissent des parcours discontinus,
qui sont sources de sentiments de mal-
être et d’incertitudes sur leur avenir .
À ce titre, les procédures d’orientation
scolaire méritent d’être améliorées
pour apporter de meilleures réponses
aux élèves en situation de handicap .
Il convient de s’interroger sur la
surreprésentation de ces élèves
dans les lycées professionnels en
comparaison des autres filières .
L’enjeu de l’orientation des élèves en
situation de handicap paraît majeur
pour améliorer leur parcours ultérieur
vers l’insertion professionnelle . En effet,
même s’il tend à diminuer au fil des ans,
le taux de chômage des personnes en
situation de handicap sur le marché du
travail reste encore près de deux fois
supérieur à celui des autres actifs (12 %
contre 7 % en 2022), ce qui montre,
à la fois, les limites de l’appareil de
formation français à donner à tous les
jeunes les mêmes chances en termes
de trajectoire professionnelle, et les
freins qui subsistent, notamment pour
les formations sous statut d’apprenti .
4
14
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Faciliter le parcours des élèves
et de leurs familles
Conclusion de l’évaluation
Le tableau suivant présente la réponse
apportée à chacune des quatre
questions évaluatives . Il résume les
principaux arguments qui fondent
l’appréciation de la Cour .
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Faciliter le parcours des élèves
et de leurs familles
Résumé de la réponse aux questions évaluatives
Question évaluative
Réponse succincte
Le
système
scolaire
s’est-il
transformé afin de répondre
à l’objectif d’inclusion scolaire
des élèves en situation de
handicap ?
Une réponse globalement positive s’impose .
Le principe d’inclusion a modifié l’organisation
du
système
scolaire
français
de
manière
indiscutable,
tant
au
niveau
du
pilotage
institutionnel que des pratiques professionnelles
des personnels . Toutefois, ces transformations
s’avèrent hétérogènes selon les territoires et,
dans bien des cas, incomplètes ou inabouties .
De nombreuses fragilités subsistent, incarnées
en premier lieu par l’écart constaté entre la
multitude des dispositifs et moyens existants et
la perception des parties prenantes .
La
politique
nationale
d’inclusion
scolaire
permet-
elle de couvrir l’ensemble des
besoins des élèves en situation
de
handicap
de
manière
efficace et équitable ?
La réponse est globalement négative .
Si la définition des besoins des élèves en
situation de handicap a largement progressé,
la mise en œuvre des prescriptions des maisons
départementales des personnes handicapées
est, d’un point de vue quantitatif, insuffisante .
Elle est plus difficile à apprécier sur un plan
plus
qualitatif
(équipements
pédagogiques,
aménagement des bâtiments, transports ou
prise en charge des élèves sur le temps de la
pause méridienne) . Il existe également une
hétérogénéité territoriale de l’accès aux droits .
La
politique
nationale
d’inclusion
scolaire
permet-
elle
la
réussite
scolaire
et
l’insertion
sociale
et
professionnelle des élèves en
situation de handicap et des
autres élèves ?
La réponse est à nuancer faute de mesure
adéquate de la réussite scolaire .
Même si le projet de vie et le parcours scolaire
sont au cœur de la politique publique, il existe
des ruptures possibles à chaque étape du
parcours . Les performances des élèves en
situation de handicap s’avèrent moindres et les
élèves s’orientent de manière privilégiée vers la
voie professionnelle sans qu’il soit possible de
déterminer l’adéquation avec le projet de vie .
Le bien-être et le savoir-être des élèves en situation
de handicap sont également difficiles à évaluer .
Le
système
d’inclusion
scolaire français peut-il être
considéré comme efficient et
performant ?
La réponse est réservée . Le manque de données
statistiques
et
financières
empêche
de
se
prononcer sur la performance de la politique .
Le recours prépondérant à l’accompagnement
humain engendre des dépenses massives et
croissantes dont l’efficience et la pertinence sont
à mettre en question . La France se situe dans une
situation intermédiaire par rapport à d’autres
pays, avec la coexistence des secteurs éducatif et
médico-social qui manquent de fluidité entre eux .
Source : Cour des comptes
17
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Améliorer la conduite, le suivi et
l’évaluation de la politique publique
3.
Développer les coopérations entre
le milieu scolaire, le secteur médico-
social et les acteurs libéraux en
développant une « culture commune
de travail », un cadre juridique et les
formations croisées
(ministère de
l’éducation nationale et de la jeunesse,
ministère du travail, de la santé et des
solidarité)
9.
Mettre en œuvre un référentiel
harmonisé concernant les prescrip-
tions des maisons départementales
des personnes handicapées (MDPH),
notamment en matière d’accom-
pagnants humains des élèves en
situation de handicap individualisés
et mutualisés
(départements, caisse
nationale de solidarité pour l’autonomie,
ministère de l’éducation nationale et de
la jeunesse)
10.
Mettre en place une base de
données exhaustive à visée statistique
(incluant le médico-social via la
généralisation de l’identifiant national
élève) pour suivre la scolarisation
et l’insertion professionnelle de
l’ensemble des élèves en situation
de handicap
(ministère de l’éducation
nationale et de la jeunesse, ministère
du travail, de la santé et des solidarité)
Améliorer l’usage des outils d’acces-
sibilité et de compensation
7.
Améliorer les procédures d’acqui-
sition de matériels pédagogiques et
de supports d’enseignement adaptés
aux élèves en situation de handicap, et
prévoir des actions de formation des
intervenants éducatifs
(ministère de
l’éducation nationale et de la jeunesse,
communes, départements, régions)
8.
Établir un état des lieux des
besoins restant à couvrir en matière
d’accessibilité aux bâtiments et
espaces scolaires et d’adaptation
de l’environnement éducatif, et
mettre en œuvre une démarche de
programmation en concertation
avec les collectivités territoriales
(ministère de l’éducation nationale
et de la jeunesse, communes,
départements, régions)
Renforcer la gestion des moyens
humains consacrés à l’inclusion
scolaire
4.
Renforcer les dispositifs de
formation initiale et continue en
direction des personnels éducatifs,
ainsi que les modules de formations
inter-métiers (notamment entre
accompagnants et enseignants)
(ministère de l’éducation nationale et
de la jeunesse)
5.
Renforcer l’attractivité de la cer-
tification des enseignants (CAPPEI)
afin d’améliorer la couverture des
besoins en matière d’affectation
des enseignants spécialisés
(ministère
de l’éducation nationale et de la
jeunesse)
6.
Afin de tirer les conséquences
de l’intégration budgétaire des
accompagnants d’élèves en situation
de handicap au sein des effectifs du
ministère, mettre en place un cadre
renforcé de gestion des ressources
humaines pour ces personnels
(ministère de l’éducation nationale et
de la jeunesse)
Recommandations
18
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Faciliter le parcours des élèves
et de leurs familles
1.
Afin de permettre une sécurisation
et une égalité de suivi du parcours
d e s é l è v e s e n s i t u a t i o n d e
handicap, s’assurer que le projet
personnalisé de scolarisation est
systématiquement rédigé et transmis
à la famille et au chef d’établissement
(caisse nationale de solidarité pour
l’autonomie, départements)
2.
S’assurer du déploiement complet
du livret parcours inclusif sur tout
le territoire et de son caractère
opérationnel (droits d’accès pour
les professionnels et les familles,
interopérabilité avec les données
MDPH, etc .) au plus tard d’ici la
rentrée scolaire 2025
(ministère de
l’éducation nationale et de la jeunesse,
caisse nationale de solidarité pour
l’autonomie)
Recommandations