FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2023
Compte
d’opérations
monétaires « pertes et
bénéfices de change »
Avril 2024
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I LES DIFFÉRENTES OPÉRATIONS DU COMPTE
..................................
11
I - LA PORTÉE FINANCIÈRE LIMITÉE DES OPÉRATIONS EN DEVISES
RETRACÉES DANS LE COMPTE
.................................................................................................
11
II - UNE GARANTIE DE CHANGE A ÉTÉ ACTIVÉ
E AU COURS DE L’ANNÉ
E 2023
..............
12
III - LA SUPPRESSION DU FONDS DE STABILISATION DES CHANGES
DEVENU SANS OBJET
.................................................................................................................
14
CHAPITRE II
L’EXÉCUTION BUDGÉTA
IRE 2023
.........................................................
15
I - UN DÉFICIT DU COMPTE POUR 2023 SIGNIFICATIVEMENT MOINS NÉGATIF
QU’EN 2022
........................................................................................................................................
15
A -
Les prévisions et l’exécution des dépenses et des recettes
...................................................................
15
B - Un résultat fortement déficitaire en 2023
.............................................................................................
17
II - UNE AUTORISATION DE DÉCOUVERT ADAPTÉE AUX BESOINS
....................................
20
ANNEXES
..................................................................................................................................
23
Synthèse
Le compte d’opérations monétaires 953
Pertes et bénéfices de change
retrace les
différences de change de deux
catégories d’opérations
:
-
à titre principal, les opérations en devises au comptant effectuées par les comptables
principaux ;
-
à titre subsidiaire, l’activation des garanties de change accordées par l’État sur les
réserves
de
la Banque centrale des Comores (BCC) et la Banque centrale des États de l’Afrique
centrale (BEAC) depuis mai 2
021 en application de conventions ou d’accords
internationaux.
Depuis le 1
er
janvier 2023, les opérations du fonds de stabilisation des changes (FSC),
devenu obsolète, n’y sont plus retracées.
En application de l’article 23 de la loi organique du
1
er
août 2001 relative aux lois de
finances, les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses de ce compte spécial ont un
caractère indicatif
1
. Depuis 2012, le montant des opérations est toujours évalué en loi de
finances initiale à 25
M€ en recettes et 30
M€ en dépenses, portant le solde prévisionnel
à -5
M€. Seul le découvert
autorisé a un caractère limitatif. Il était fixé à 250
M€ depuis la loi
de finances pour 2016
et a été abaissé à 175 M€
par la loi de finances pour 2023
2
et maintenu
à ce niveau pour 2024.
Les bénéfices et pertes de change reflètent les écarts entre les dépenses valorisées au taux
de chancellerie (soit à la valeur comptable en euro des devises concernées déterminée
mensuellement) et leur valeur réelle en euro obtenue au taux de change du marché au moment
de la réalisation de l’opération de change. Alors qu’une forte volatilité du taux de change,
caractérisée par des variations répétées à la hausse et à la baisse, tend à compenser les pertes et
bénéfices de change réalisées sur la période, une baisse continue de la valeur de l’euro se traduit
par des taux de chancellerie qui surévaluent systématiquem
ent l’euro par rapport aux autres
devises et conduit à accumuler des soldes négatifs sur le compte d’opérations monétaires 953.
L’exécution du compte
en 2023
En exécution, les recettes liées aux bénéfices de change sont d’un montant
de 16,3
M€
et
les dépenses liées aux pertes de change de 46,9
M€.
Il en résulte un solde significativement
négatif de
–
30,6
M€, cependant en retrait par rapport au résultat particulièrement dégradé de
2022 (
−
88,37
M€
). Hors garantie de change, ce résultat représente le déficit le plus important
depuis 1990.
1
Pour la direction du budget,
l’absence d’adoption de la loi de règlement pour
2022
n’a eu aucune incidence sur
les soldes constatés.
2
Pour tenir compte de la suppression de la garantie de change pour la BCEAO.
COUR DES COMPTES
6
Il convient de signaler qu’en raison de l’absence de vote d’une loi de règlement en 2021
et 2022, le solde cumulé de ces deux exercices (102,45 M€ fin 2022) a été reporté sur la gestion
2023, contrairement à ce qui était proposé par les deux projets de loi de règlement successifs.
Au terme de l’exercice 2023, ce solde cumulé est de –
133,05 M€.
Le déficit 2023 est dû au cumul de deux effets :
l’appel de garantie de la
banque centrale
des Comores (BCC)
de l’ordre de
0,7
M€
et surtout la dépréciation durable de l’euro
.
Le découvert maximal au cours
de l’année s’est élevé
à 30,6
M€
et se situe largement en
deçà de l’autorisation de découvert (
175
M€).
Des progrès dans la couverture des risques de change
Le compte d’opération
s monétaires 953 -
Pertes et bénéfices de change
ne retrace que les
opérations de change sans couverture ; il ne détaille pas les opérations pour lesquelles le risque
de change est couvert
par l’AFT
.
L’exécution
budgétaire des opérations de couverture réalisées
par cette dernière est retracée dans le compte de commerce 910 -
Couverture des risques
financiers de l’État
.
La note d’exécution budgétaire relative au compte d’opérations monétaires 953
-
Pertes
et bénéfices de change
reprenait
jusqu’en 2021
pour information des développements relatifs
au compte 910 avec, en particulier, une recommandation de la Cour allant dans le sens d’un
renforcement de la maîtrise des risques liés aux aléas de change sur le budget de l’État.
Compte tenu des progrès constatés depuis 2021, la Cour n
’a pas
reconduit cette
recommandation formulée en 2020
et n’en a formulé aucune lors de son analyse de l’exécution
budgétaire 2022.
Elle n’en formule pas non plus au terme de l’exercice 2023.
Récapitulatif des recommandations
La Cour ne formule pas de recommandations.
Introduction
Le compte 953
Pertes et bénéfices de change
est un compte d’opérations monétaires
régi
par
l’article
23 de la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances (Lolf), qui
dispose que :
« les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses ont un caractère
indicatif. Seul le
découvert fixé pour chacun d’entre eux a un caractère limitatif
».
Créé par l'article 20 de la loi du 8 mars 1949 relative aux comptes spéciaux du Trésor, ce
compte retrace les différences de change constatées dans l’année
« en raison de fluctuations de
ch
ange et dont la prévision n’a pas été faite au budget de l’État
»
. Ces différences résultent de
deux
types d’opérations
:
-
à titre principal, toutes les opérations en devises étrangères au comptant effectuées par les
comptables principaux. Les différences enregistrées par les comptables dépendent d’une
part du volume de leurs encaisses et de leurs opérations en devises étrangèr
es, d’autre part
de l’évolution de l’écart entre la valeur comptable des devises concernées, déterminée en
appliquant le taux de chancellerie, et leur cours de marché ;
-
à titre subsidiaire et en application de conventions ou d’accords internationaux, l’ac
tivation
des garanties de change accordées par l’État à
deux banques centrales africaines depuis mai
2021
3
pour maintenir la valeur des avoirs en euros déposés au Trésor par rapport au droit
de tirage spécial (DTS), l’unité de compte du
Fonds monétaire international (FMI).
Le compte d’opérations monétaires n° 953 retraçait également les opérations du Fonds de
stabilisation des changes (FSC). Depuis 1999, date de la modification du statut de la Banque de
France en vue de sa participation au Système européen de banques centrales, le FSC ne détient
plus d’actifs en devises étrangères et n’a donc aucune incidence sur le résultat du compte
spécial. Devenu obsolète, il a été abrogé par la loi de finances 2023 (Cf. 1.3).
Les opérations de couverture réalisées par l
’Agence France Trésor (AFT) sont retracées
dans le compte de commerce 910 -
Couverture des risques financiers de l’État
.
3
La banque centrale des États d'Afrique centrale (BEAC) et la banque centrale des Comores (BCC). La garantie
de change pour la banque centrale des états de l'Afrique de l'ouest (BCEAO) a été supprimée par la
mise en œuvre
de l’accord entre la France et Union économique et monétaire ouest
-africaine (UEMOA) signé en décembre 2019.
Son
compte d’opérations auprès du Trésor a été fermé le 30 avril 2021
.
COUR DES COMPTES
10
Compte d’opérations monétaires
Compte 953
–
Pertes et bénéfices de change
Graphique n° 1 :
recettes -
exécution 2023 (en M€)
Source : Agence France Trésor
Graphique n° 2 :
dépenses -
exécution 2023 (en M€)
Source : Agence France Trésor
9,6
22,9
15
27,9
16,3
0
5
10
15
20
25
30
2019
2020
2021
2022
2023
17,1
18
29
116,3
46,9
0
20
40
60
80
100
120
140
2019
2020
2021
2022
2023
Chapitre I
Les différentes opérations du compte
I -
La portée financière limitée des opérations en devises
retracées dans le compte
Les opérations en devises étrangères
4
retracées par ce compte spécial sont réalisées par
les comptables principaux des services du contrôle budgétaire et comptable ministériel
5
(SCBCM), de la direction spécialisée des finances publiques pour l’étranger
6
(DSFIPE) et de
l'agence comptable des services industriels de l'armement (ACSIA). Toute opération de change
en devise ne faisant pas l’objet d’une couverture est susceptible d’y
être retracée.
Ces comptables enregistrent les opérations aux conditions d’achat et de vente de devises
obtenues auprès de la Banque de France. Un résultat de change apparaît pour chaque opération,
lorsque le taux de chancellerie s’applique pour l’imputati
on budgétaire. Le taux de chancellerie
permet de déterminer la contrevaleur en euros des dépenses et recettes libellées en devises
étrangères et de fixer les montants de décaissements et d’encaissements au sein du budget
général de l’État. Il permet notamment à l’ensemble des ordonnateurs et des comptables de
disposer d’un même taux de référence. Il est révisé mensuellement
7
par le bureau Europe 1 de
la direction générale du Trésor. En 2023, 140 devises
donnent lieu à détermination d’un taux
de chancellerie.
Les pertes et bénéfices de change retracés dans ce compte spécial et liés aux opérations
en devises correspondent donc seulement aux écarts entre le taux de chancellerie et le taux de
change bancaire pratiqué lors des opérations. Ils ne dépendent pas de
l’évolution des devises
sur le marché des changes entre le moment de la préparation budgétaire et son exécution, mais
entre son inscription budgétaire et l’achat des devises correspondantes
8
. Depuis 1990, la
4
Il s’agit d’opérations financières, de trésorerie, de fonctionnement ou d’investissement.
5
Pour les opérations réalisées par le réseau des payeurs et les trésoreries en France et à l’étranger.
6
À laquelle sont notamment rattachées les opérations réalisées à l’étranger par les postes
diplomatiques et consulaires.
7
La révision de ce taux, auparavant bimensuelle est devenue mensuelle à partir de janvier 2021. Deux motifs sont
invoqués : en termes de méthode, les données mensuelles de la Commission européenne sont reprises dans le calcul
de ce taux ; en termes pratiques, une révision mensuelle simplifie la gestion des services de la DGFIP. Les révisions
moins fréquentes du taux lors des confinements de 2020 sont restées, selon la direction générale du Trésor, sans
effet sur la qualité de
la gestion comptable des opérations en devises. La mise en œuvre de l’application Crocus
devrait toutefois permettre de mettre à jour plus fréquemment les taux en cas de très fort mouvement.
8
Notamment l’évolution entre la date où le montant des opératio
ns concernées est connu et celle où le règlement
est effectué.
COUR DES COMPTES
12
moyenne des soldes annuels de ces opérations est
négative et s’élève
à - 4,8
M€ en euros
courants, alors que les volumes des écarts de changes (en perte ou en gain) sont en moyenne
de 57
M€.
La nature des écarts de change retracés sur le compte spécial
Les différences de change retracées par le compte n
e sont représentatives que de l’écart existant
le jour de la transaction entre le cours comptable de référence de la devise étrangère (soit son taux de
chancellerie) et sa valeur de marché (soit au cours pratiqué par l’établissement bancaire qui sert
d’int
ermédiaire). Les pertes ou gains résultant de cet écart sont retracés par le compte spécial alors que
les crédits budgétaires du programme concerné sont débités du montant correspondant, suivant le taux
de chancellerie en vigueur, à la contre-valeur en eur
o de l’opération.
Les différences de change enregistrées par les comptables dépendent par conséquent du volume
de leurs encaisses en devises étrangères et de l’écart entre le taux de chancellerie et le taux de marché.
Lorsque le taux de chancellerie est s
upérieur au taux de marché, l’État enregistre un gain de
change et décaisse un montant en euro inférieur au montant enregistré au taux de chancellerie,
conduisant à une « recette » sur le compte spécial 953. Les « dépenses » constatées sur ce compte
correspondent inversement à des pertes de change lorsque le taux de chancellerie est inférieur au taux
de marché.
Le solde négatif du compte ne constitue pas une perte financière, mais une consommation de
crédits budgétaires des programmes effectuant des paiements en devises supérieure au montant
prévisionnel inscrit comptablement.
Les pertes et bénéfices de change les plus importants apparaissent lorsque l’euro s’apprécie
(donnant lieu à un gain) ou se déprécie (donnant lieu à une perte) durablement par rapport
à d’autres
devises, car l’écart entre le taux chancellerie et le taux de marché reste de même signe durant toute la
période. En revanche, lorsque les taux de change fluctuent autour d’une constante, les écarts à la hausse
et à la baisse se neutralisent au
cours de l’exercice.
Les résultats de change sont imputés trimestriellement sur le compte d’opérations monétaires.
II -
Une garantie de change a été activée
au cours de l’année 202
3
Les garanties de change accordées par la France aux banques centrales des Comores
(BCC), de la
BEAC et, jusqu’à la réforme de la coopération monétaire
,
avec l’union
économique et monétaire ouest-africaine des États de l'Afrique de l'ouest (BCEAO) en échange
de leurs avoirs en euros déposés au Trésor, s’inscrivent dans le cadre
de la coopération
monétaire entre la France et les pays africains de la zone franc.
L’activation de la garantie est
retracée, le cas échéant, dans le compte d’opérations monétaires 953
Pertes et bénéfices de
change
.
Les pertes de change éventuellement cons
tatées sur le compte d’opérations monétaires
sont fonction, d’une part, de l’encours des dépôts effectués par les banques centrales sur leur
compte d’opérations et, d’autre part, des variations journalières de la valeur de l'euro par rapport
au DTS.
LES DIFFÉRENTES OPÉRATIONS DU COMPTE
13
Ces variations sont enregistrées dans des comptes de réévaluation et sont soldées
annuellement à la date du 30 juin
9
: lorsque le solde du compte de réévaluation est négatif à la
suite d’une dépréciation de l’euro par rapport au DTS, la garantie de change est a
ppelée et les
comptes des banques centrales sont crédités du montant de la compensation correspondante ;
lorsque le solde du compte est positif, il est reporté dans une réserve de réévaluation.
Un mécanisme de plafonnement des garanties a été progressivement mis en place pour
limiter les pertes de change en cas de compensation. De 1982 à 2002, la dépréciation des actifs
de la BEAC, de la BCEAO et de la BCC auprès du Trésor a conduit ce dernier à constater des
pertes de change à neuf reprises dans ses écritures. Pour réduire le volume des compensations
financières auxquelles les banques centrales pouvaient initialement prétendre, les accords
portant sur les garanties des changes ont été progressivement révisés à partir des années 1980.
Ces révisions ont eu deux effets :
d’une part,
elles ont lissé le montant annuel des
paiements, pour étaler dans le temps le risque budgétaire auquel la France est exposée en cas
de dépréciation significative et durable de l’euro. Elles ont d’autre part plafonné, à
partir du 31 décembre 2014, les versements de compensation auxquels la France doit procéder
en cas d’activation de la garantie de change à 100
M€ pour la BEAC (jusqu’à la suppression
de
la garantie de la BCEAO, celle-ci était plafonnée à 75
M€
). La garantie accordée à la BCC
n’a
pas été plafonnée, ses plus ou moins-
values restant contenues depuis 1981, date d’entrée en
vigueur des premières conventions, notamment en raison des volumes limités de son compte
d’opérations
10
.
J
usqu’en 2015, les garanties de change accordées par la France n’ont pas été appelées
, en
raison du raffermissement de l’euro vis
-à-vis du DTS et des gains de change préalablement
accumulés sur les comptes de réévaluation. Ces conventions sont demeurées sans incidence sur
le compte d’opérations monétai
res. En 2015, la garantie de change au profit de la BEAC a été
activée à hauteur du plafond de 100
M€ (elle n’avait pas été activée depuis 2002)
, et un
complément
d’un montant de 48,27
M€
a été imputé sur le compte spécial en janvier 2017, car
les sommes d
isponibles sur sa réserve de réévaluation n’
avaient pas suffi à neutraliser les pertes
brutes de change accumulées sur son compte d’opération.
De janvier 2017 à juin 2021, les
garanties de change aux banques centrales africaines sont de nouveau restées sans incidence sur
le résultat du compte spécial.
En 2022, une garantie a été appelée pour la banque centrale des états d’Afrique centrale
(BEAC) pour un montant de 72,286 M€.
En 2023, la garantie de change, applicable à la fraction centralisée des réserves de change
sur le compte d’opération et calculée sur la période du 1
er
janvier au 31 décembre 2022 a été
appelée par
la Banque Centrale des Comores (BCC), du fait de la dépréciation de l’euro par
rapport au DTS sur la période considérée. Elle a donné lieu à
la compensation d’une perte de
change de 686 277,00 € sur le compte d’opérations ouvert au nom de la BCC
.
9
Le bureau Multifin 2 de la direction générale du Trésor, responsable de la coopération monétaire et financière
avec les pays de la zone franc, assure l’imputation sur le compte spécial des p
ertes de change éventuelles résultant
de l’application des conventions précitées.
10
Une réforme de ses statuts est en cours de négociation afin de diminuer le nombre d’administrateurs français
siégeant au conseil d’administration, sans effet sur l’accord
de coopération monétaire ou la convention de compte
d’opérations.
COUR DES COMPTES
14
III -
La suppression du fonds de stabilisation des changes
devenu sans objet
Depuis le transfert à la Banque de France de ses avoirs en or et en devises (convention du
10 juin 1993 et échange de lettres du 31 mai 1994), de ses avoirs et engagements liés aux
relations avec le FMI (convention du 31 mars 1999 et échange de lettres des 18 février et 7 avril
2000, puis convention du 2 février 2011) et de la modification du statut de la Banque de France
en vue de sa participation au système européen de banques centrales en 1999, le fonds de
stabilisation des changes (FSC), qui avait pour objectif la défense de la parité du franc, est resté
inactif et ne détenait p
lus d’actifs en devise étrangère. Il n’avait
donc aucune incidence sur le
solde du compte
jusqu’à sa suppression
.
Depuis 2015, la Cour des comptes demandait sa suppression.
Le FSC a été supprimé au 1
er
janvier 2023 en application de l’article 126 de la l
oi de
finances pour 2023. Cette suppression répond à une logique de clarification juridique, mais
aussi financière, puisqu’elle s’accompagne parallèlement d’un reversement du solde du FSC au
budget général de l’État. Ce solde provient de l’encaissement des
intérêts versés par la Banque
de France et s’élevait à environ 10 M€ au 31 décembre 2022
.
Chapitre II
L
’exécution budgétaire 2023
I -
Un déficit du compte pour 2023 significativement moins
négatif qu’en 2022
A -
Les prévisions et l’exécution des dépenses et des recettes
Les montants prévisionnels des dépenses (30
M€),
des recettes (25
M€) et du solde
(-5
M€)
sont reconduits par convention chaque année en loi de finances. Ces prévisions
s’appuient sur les montants constatés en moyenne depuis 1990
11
. Il est en effet difficile de
prévoir en loi de finances la probabilité d’appel de la garantie de change du Trésor accordées
aux deux banques centrales africaines et par
conséquent d’estimer un montant
12
.
Tableau n° 1 :
l
es opérations du compte d’opérations monétaires 953
Pertes et bénéfices
de change
En M€
Exécution
LFI
Exécution
2022
2023
2023
Recettes
27,9
25
16,3
Dépenses
116,3
30
46,9
dont pertes de change
44,0
30
46,2
dont garanties de change aux banques centrales africaines
72,30
0
0,7
Solde annuel
-88,4
-5
-30,6
dont solde au titre des pertes et bénéfices de change
-10,5
-29,9
dont solde au titre des garanties aux banques centrales
africaines
-77,9
-0,7
Autorisation de découvert
250
175
175
Source : Cour des comptes, à partir de données de la direction générale du Trésor
11
Depuis 1990, le solde net moyen est de -3,6
M€ en euros courants.
12
La direction du Trésor indique que des prévisions sur l’évolution future du cours du DTS vis
-à-
vis de l’euro et
des enc
ours des comptes d’opérations et de réévaluation des banques centrales africaines qui bénéficient de
garanties du Trésor ne présenteraient que peu de fiabilité.
COUR DES COMPTES
16
Au 31 décembre 2023
, le solde d’exécution du compte spécial 953
Pertes et bénéfices de
change
est négatif (- 30,6
M€)
après un solde négatif en 2022 (- 88,4
M€).
Les bénéfices de change du compte, principalement liés aux écarts entre les taux de
chancellerie et les taux de change de marché, qui constituent les recettes du compte,
s’établissent à
16,3
M€
fin 2023 (contre 27,9
M€ en 202
2). Les pertes de change liées aux
opérations en devises
des comptables publics, qui composent ses dépenses, s’élèvent
à 46,2
M€
(contre 44
M€ en 202
2), en raison de
la baisse continue de l’euro sur la première moitié de
l’année
. Les pertes liées à
l’appel
de garantie de la Banque centrale des Comores sont
de l’ordre
de 0,7
M€.
Le solde négatif du compte, hors appel de garantie, est constitué à hauteur de 29,9
M€
d’opérations émanant du SCBCM des finances, de la DSFiPE, et de l’ACSIA, qui se
répartissent selon la ventilation suivante :
Graphique n° 3 :
ventilation 2023 des opérations émanant du SCBCM Finances, de la
DSFiPE et de l’ACSIA
Source : SG MEF
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2023
17
B -
Un résultat fortement déficitaire en 2023
L
e résultat déficitaire de l’année 2023 d’un montant de 30,6 M€ est meilleur que celui
particulièrement dégradé de 2022 (88 M
€
) mais ce dernier avait été fortement marqué par un
appel en garantie. Sur les seules activités ordinaires, ce résultat 2023, en euros courants, est le
plus important jamais rencontré depuis 1990.
Ce déficit est dû au cumul de deux effets :
l’appel de
garantie de la BCC
de l’ordre de
0,7
M€
et surtout la dépréciation durable de l’euro
. Les pertes de change ont essentiellement
concerné, selon la direction générale du Trésor, le deuxième trimestre 2023, durant lequel elles
atteignent 21,16
M€ (pour 5,67
M
€ de
recettes de charge), contre 23,53
M€ de pertes (réduites
de 9,4
M€ de gains) pour les trois
autres trimestres de 2023.
Hors garantie, les pertes de change sont d’un ordre de grandeur similaire (44
M€ en 2022,
46 M€ en 2023) mais les gains de change sont nettement moins élevés en 2023 (16 M€) qu’en
2022 (28 M€).
Ces pertes s’expliquent par le mécanisme de détermination d
es taux de chancellerie qui,
en période de dépréciation durable de l’euro, aura pour effet de surévaluer systématiquement
l’euro par ra
pport aux autres devises
L’écart entre les dépenses en devises valorisées au taux de
chancellerie et leur valeur réelle en euro est alors systématiquement négatif, conduisant des
soldes cumulés négatifs sur le compte 953 (Cf. graphique n° 3).
Graphique n° 4 :
écarts entre les valeurs comptables (taux de chancellerie) et les valeurs
de marché d'un euro en devise
Source : direction générale du Trésor
Cette tendance est marquée : depuis 1990, le solde des opérations ordinaires (évoluant
entre + 14,658
M€ en 2017 et
- 29,944
M€ en 202
3) a été 24 fois négatif et seulement 10 fois
positif.
COUR DES COMPTES
18
En période de dépréciation de l’euro, les dépenses en devises converties au taux
interbancaire du jour sont plus fortes que les dépenses comptables enregistrées en utilisant un
taux de chancellerie : cet écart constitue alors une perte de change. Toutefois, un solde global
négatif ne constitue pas une perte financière à strictement parler pour l’État
dans la mesure où
il n’a pas subi de pertes par rapport aux conditions de marché
. Il traduit une consommation de
crédits budgétaires des programmes effectuant des paiements en devises supérieure au montant
prévisionnel inscrit comptablement.
Par ailleurs, une dépréciation de l’euro par rapport à une devise étrangère peut n’avoir
aucune incidence sur le compte spécial si, le jour du paiement, le taux de chancellerie et le cours
bancaire coïncident parfaitement. À l’inverse, un cours bancaire stable peut se traduire par une
différence de change notable si le taux de chancellerie n’est pas représentati
f des conditions du
marché et si la transaction est de fort montant.
Le tableau ci-dessous montre que le solde déficitaire est plus accentué en 2023
(- 29,944
M€) qu’en 201
0 (- 26,030
M€) bien que les volumes aient été plus conséquents en
2010
, qu’il s’agisse de pertes (4
6,239 en 2023 contre 56,266 en 2010) ou de gains (16,294 en
2023 contre 30,236 en 2010).
Tableau n° 2 :
évolution des pertes, bénéfices de change et soldes budgétaires en euros
courants (en
M€,
hors garantie de change)
Bénéfices
Pertes
Volume
Solde
Solde (valeur
absolue)
1990
28,244
-37,657
65,901
-9,413
9,413
1991
49,267
-44,457
93,724
4,810
4,810
1992
26,203
-36,101
62,304
-9,898
9,898
1993
35,201
-43,694
78,895
-8,493
8,493
1994
33,135
-45,834
78,969
-12,699
12,699
1995
40,720
-52,543
93,263
-11,823
11,823
1996
28,343
-23,502
51,845
4,841
4,841
1997
24,644
-21,881
46,525
2,763
2,763
1998
22,414
-27,196
49,610
-4,782
4,782
1999
20,212
-23,961
44,173
-3,749
3,749
2000
26,236
-27,981
54,217
-1,745
1,745
2001
26,300
-26,519
52,819
-0,219
0,219
2002
15,834
-25,367
41,201
-9,533
9,533
2003
27,290
-23,042
50,332
4,248
4,248
2004
18,797
-29,487
48,284
-10,690
10,690
2005
19,546
-20,889
40,435
-1,343
1,343
2006
19,968
-12,124
32,092
7,844
7,844
2007
12,076
-17,892
29,968
-5,816
5,816
2008
26,664
-27,417
54,081
-0,753
0,753
2009
37,304
-43,110
80,414
-5,806
5,806
2010
30,236
-56,266
86,502
-26,030
26,030
2011
29,011
-36,887
65,898
-7,876
7,876
2012
38,025
-28,388
66,413
9,637
9,637
2013
15,909
-24,229
40,138
-8,320
8,320
2014
19,306
-15,016
34,322
4,290
4,290
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2023
19
Bénéfices
Pertes
Volume
Solde
Solde (valeur
absolue)
2015
45,904
-55,891
101,795
-9,987
9,987
2016
24,399
-23,518
47,917
0,880
0,880
2017
34,943
-20,285
55,228
14,658
14,658
2018
20,567
-25,082
45,649
-4,514
4,514
2019
9,611
-17,098
26,709
-7,487
7,487
2020
22,856
-17,982
40,838
4,874
4,874
2021
14,946
-29,044
43,990
-14,098
14,098
2022
27,908
-43,995
71,903
-16,086
16,086
2023
16,294
-46,239
62,533
-29,944
29,944
Moyenne
26,127
-30,899
57,026
-4,772
8,234
Médiane
26,220
-27,307
52,332
-5,294
7,666
Source : direction générale du Trésor
Après une forte dépréciation en 2022 (-4,3%) trouvant principalement son origine dans
la plus grande exposition de la zone euro aux conséquences économiques de la guerre en
Ukraine, le taux de change effectif nominal (
TCEN) de l’euro s’est, en 2023, nettement apprécié
(+6,1%) et atteint son point le plus haut depuis plus de 20 ans. L’euro s’est notamment apprécié
face au yan (+6,3% en moyenne annuelle), au yen et au rouble russe, mais il ne s’est que peu
apprécié face a
u dollar. Une telle appréciation n’a cependant pas eu d’impact réel sur le solde
du compte 953.
Graphique n° 5 :
h
istorique de la volatilité de l’euro –
Chicago Board Options
Exchange (CBOE)
Source : direction générale du Trésor
COUR DES COMPTES
20
En l’absence de vote d’une loi de règleme
nt en 2021 et 2022, le solde cumulé de ces deux
exercices a été reporté sur la gestion 2023, contrairement à ce qui était proposé par les deux
projets de loi de règlement successifs.
II -
Une autorisation de découvert adaptée aux besoins
Le montant de l’autorisation de découvert est révisable chaque année lors de l’élaboration
du projet de loi de finances, au regard des encours des comptes d’opérations et des montants
cumulés des gains ou pertes de change constatés à cette date. Il prend en compte, non seulement
les pertes de change correspondant aux opérations ordinaires des comptables publics, mais aussi
celles résultant de l’activation des garanties dont
sont bénéficiaires la BEAC et la BCC.
À la suite de précédentes recommandations de la Cour, la direction générale du Trésor a
estimé qu’une autorisation de
découvert de 250
M€ était appropriée, en
raison de l’existence
depuis 2015
13
du plafonnement à hauteur de 100
M€ et de 75
M€ des versements auxquels la
France devrait procéder au titre des garanties de change respectivement accordées à la BEAC
et à la BCEAO (les garanties de la BCC n’étant pas plafonnées).
Le découvert autorisé a
été abaissé de 250 M€ à 175 M€ dans la loi de finances pour 2023
pour tenir compte de la suppression de la garantie de change pour la BCEAO, qui réduit
l’exposition au risque de change.
Dans l’hypothèse où une activation des garanties devrait être
envisagée simultanément pour la BEAC et la BCC, il semble raisonnable de penser que le
montant maximal des pertes de change à imputer sur le compte 953 ne devrait plus être
supérieur à 125 M€.
L’
autorisation de découver
t n’a pas été dépassée en 2023. A
u jour le jour, le déficit du
compte était au maximum de 30,63
M€ le
29 décembre, dont 0,69
M€ d’appel en garantie et
29,94
M€ de hausse du cours de l’euro. En 202
2, ce solde avait atteint un maximum de
98,06
M€ le 1
2 octobre, en raison
d’appel de garantie qui représe
ntait près des trois quarts du
montant (72,29
M€)
. Au cours des dix dernières années, le découvert maximal a été de
115,3
M€ en 2015 (dont 100
M€ au titre de l’activation des garanties de change).
Tableau n° 3 :
historique des découverts maximum annuels du compte
Pertes et
bénéfices de change
Année
Date
Découvert
maximum (en M€)
Dont garantie de
change (en M€)
Dont opérations
ordinaires (en M€)
2011
03-juin
-13,189
-
-13,189
2012
09-juil
-1,703
-
-1,703
2013
30-déc
-11,107
-
-11,107
2014
20-nov
-2,740
-
-2,740
2015
21-déc
-115,281
-100,00
-15,281
2016
09-sept
-3,954
-
-3,954
2017
14-mars
-48,205
-48,268
-0,063
13
Cette autorisation de découvert était fixée à 400
M€ entre 2006 et 2015.
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2023
21
Année
Date
Découvert
maximum (en M€)
Dont garantie de
change (en M€)
Dont opérations
ordinaires (en M€)
2018
28-déc
-4,515
-
-4,515
2019
30-déc
-7,487
-
-7,487
2020
24-juin
-0,417
-
-0,417
2021
17-déc
-19,055
-
-19,055
2022
12-oct
-98,056
-72,286
- 25,770
2023
29-déc.
-30,631
-0,686
- 29,944
Source : direction générale du Trésor
*
Le compte d’opérations monétaires 953
Pertes et bénéfices de change
ne retrace que les
opérations de change effectuées sans couverture par l’AFT
; il ne détaille pas les opérations
pour lesquelles le risque de change est couvert.
L’évaluation budgétaire des opérations de couverture réalisées par l’AFT est développée
dans le compte de commerce 910 -
Couverture des risques financiers de l’État
. Celles-ci portent
notamment sur les contributions libellées en devises étrangères du MEAE. Les autres dépenses
du MEAE nécessitant de tenir compte des risques de change, dont les dépenses de personnel,
sont quant à elles précisées dans la note d’évaluation budgétaire de la miss
ion
Action extérieure
de l'État
.
En conséquence, les développements relatifs à la recommandation commune aux comptes
spéciaux 910 et 953
formulée jusqu’en 2021 étaient
reportés dans la seule note d’évaluation
budgétaire du compte de commerce 910. Compte tenu des progrès constatés, cette
recommandation n’a pas été reconduite l’an passé
.
Annexes
COUR DES COMPTES
24
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour des comptes en
lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
-
Cour des comptes,
Les contributions internationales de la France
2007-2014
,
Communication à la commission des finances, de l’économie gén
érale et du contrôle
budgétaire de l’Assemblée nationale
, Octobre 2015, disponible sur www.ccomptes.fr
ANNEXES
25
Annexe n° 2 :
effets du recours aux taux de chancellerie sur les pertes et
bénéfices de change
Le tableau ci-
dessous illustre les différences qu’occasionne le recours à un taux de
chancellerie par rapport aux variations de changes dues au marché. Il compare, pour trois
hypot
hèses de marché (appréciation de l’euro, stabilité des changes et dépréciation de l’euro),
en partie gauche, le coût budgétaire de l’opération de change (soit la différence entre le taux
budgétisé
14
et le taux de marché) et en partie droite, les différences de change imputées sur le
compte spécial (soit l’écart constaté le jour de la transaction entre le cours bancaire et le taux
de chancellerie), selon que le taux de chancellerie coïncide ou « rattrape » plus ou moins la
tendance à la hausse ou à la baisse
de l’euro.
Tableau n° 4 :
c
omparaison sur un trimestre de l’évolution du coût budgétaire
et des différences de change
Contrevaleur en euro
au 31/12/N de
100 000 000 dollars
Contrevaleur en euro au
31/03/N+1 de 100 000 000
dollars
Évolution du
coût
budgétaire
Taux de chancellerie
au 31/03/N+1
Contrevaleur en euro
au 31/03/N+1 de
100 000 000 dollars
Solde pour le compte
spécial
Hypothèse d’un taux de marché évoluant à la hausse (appréciation de
l’euro)
Le taux de chancellerie peut sous-évaluer le taux du marché (gains de
change surévalués)
86 956 522
80 000 000
+6 956 522
« Gain de
change
budgétaire »
1
€ = 1,25
USD
80 000 000
0
Taux budgétisé
Taux de marché
1
€ = 1,15
USD
86 956 522
+6 956 522
1
€ = 1,15
USD
1
€ = 1,25
USD
1
€ = 1,05
USD
95 238 095
+15 238 095
Hypothèse d’un taux de marché stable
Le taux de chancellerie peut s’écarter du taux de marché et du taux
« budgétisé »
86 956 522
86 956 522
0
1
€ = 1,25
USD
80 000 000
+6 956 522
Taux budgétisé
Taux de marché
1
€ = 1,15
USD
86 956 522
0
1
€ = 1,15
USD
1
€ = 1,15
USD
1
€ = 1,05
USD
95 238 095
-8 281 573
Hypothèse d’un taux de marché évoluant à la baisse (dépréciation de
l’euro)
Le taux de chancellerie peut surestimer le taux du marché (pertes de change
surévaluées)
86 956 522
95 238 095
-8 281 573
« Perte de
change
budgétaire »
1
€ = 1,25
USD
80 000 000
-15 238 095
Taux budgétisé
Taux de marché
1
€ = 1,15
USD
86 956 522
-8 281 573
1
€ = 1,15
USD
1
€ =
1,05 USD
1
€ = 1,05
USD
95 238 095
0
Source
: Cour des comptes d’après la direction générale
du Trésor
Note de lecture
: en cas d’appréciation continue de l’euro (taux EUR/USD passant de 1,15 à 1,25), la valeur «
budgétisée »
de 100 000 000 dollars, fixée à 86 956 52
€ lors de la confection du budget sera de 80
000 000
€ en exécution le 31 mars
(gain par rapport à la valeur « budgétaire ») Pour autant, le taux de chancellerie peut sous-estimer cette appréciation (i.e.
la hausse du taux du marché)
: s’il coïncide avec le taux du marché, le gain retracé sur le compte est nul
; s’il sous
-évalue
le tau
x du marché mais correspond au taux budgétisé (s’il est fixé à 1,15), alors le compte spécial fait apparaître le gain
de change « budgétaire
» et s’il sous
-évalue davantage le taux du marché, alors le gain retracé sur le compte spécial est
supérieur au gain « budgétaire ».
14
Les conférences bu
dgétaires fixent le montant des contributions en dollars selon l’hypothèse de ce taux de
change qui, s’il est indicatif, sert néanmoins de référence pour l’exercice de budgétisation.