FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2023
Compte de commerce 912 «
Cantine et
travail des détenus dans le cadre
pénitentiaire
»
Avril 2024
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I LES RÉSU
LTATS DE L’EXERCICE
..........................................................
11
I - UN COMPTE DE COMMERCE À NOUVEAU DÉFICITAIRE
..................................................
11
II - DES RECETTES EN BAISSE
.........................................................................................................
12
A - Les recettes de la section « cantine
» s’élèvent à +9,1
M€.
.................................................................
13
B - Les recettes de la section « travail » sont moins importantes que prévu (-28,5
M€).
..........................
13
III - DES DÉPENSES QUI PROGRESSENT
.......................................................................................
14
CHAPITRE II UNE SOUTENABILITÉ DÉGRADÉE
........................................................
17
I - SECTION « CANTINE DES DÉTENUS »
.......................................................................................
17
II - SECTION « TRAVAIL DES DÉTENUS EN MILIEU PÉNITENTIAIRE »
..............................
17
ANNEXES
..................................................................................................................................
19
Synthèse
L’exercice 2022 représentait la dernière année de la trajectoire pluriannuelle de
diminution des dotations de l’État aux entreprises de l’audiovisuel public, qui prévoyait 190
M€
d’économies entre 2018 et 2022,
avant de renouer avec une tendance haussière au cours de
l’exercice 2023.
La transformation de l’audiovisuel s’est poursuivie, avec le vote de la loi n°
2022-1157
du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022, actant d’une part la disparition dès le
1
er
janvier 2022
de la contribution à l’audiovisuel public, adossée à la taxe d’habitation, elle
-
même supprimée en 2023, d’autre part le maintien des recettes du compte de concours
financiers «
Avances à l’audiovisuel public
» grâce à l’affectation d’une
fraction du produit de
la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), qui induit des effets fiscaux importants (notamment
l’assujettissement à la taxe sur les salaires).
Dès 2022, cette suppression s’est accompagnée de mécanismes de compensations des
effets induits par la réforme, afin de préserver les moyens permettant aux six entités concernées
(France Télévisions, Radio France, Arte, France Media Monde, Institut national de
l’audiovisuel, TV5 Monde)
de faire face à leurs engagements et à leurs besoins. Les contrats
d’objectifs et de moyens signés en 2021 ont ainsi été reconduits pour couvrir une période
transitoire pendant laquelle doit s’ouvrir une réflexion stratégique sur les conditions de
financement pérenne de l’audiovisuel public.
Pour l’exercice 2023, la hausse des dotations (+ 111,8 M€ en exécution) s’explique pour
2/3 par la compensation des effets fiscaux de la réforme du financement de l’audiovisuel public
et pour 1/3 par le contexte inflationniste qui impacte les comptes des différentes entités.
La réfor
me de l’audiovisuel public est restée à ce jour au milieu du gué, l’article 6 de la
loi n° 2022-1157 ne prévoyant aucune modalité de financement au-delà du 31 décembre 2024.
L’année 2023 a, de ce fait, permis d’analyser deux pistes de financement futur
:
-
une modification de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) permettant de
conserver le système transitoire (solution retenant la préférence du ministère de la culture) ;
-
ou une budgétisation du financement de l’audiovisuel public (solution so
utenue par les
ministères financiers), éventuellement assortie de garanties (absence de mise en réserve des
crédits, versement intégral des dotations au mois de janvier).
Récapitulatif des recommandations
1.
Améliorer la qualité de la prévision budgétaire, en recettes comme en dépenses (
DAP
).
2.
Achever le déploiement du logiciel OCTAVE et accélérer le recouvrement des créances à
l’encontre des concessionnaires (DAP)
.
Introduction
Le compte 912 retrace les opérations à caractère industriel et commercial effectuées à
titre accessoire par la direction de l’administration pénitentiaire (DAP), au titre de la cantine
des personnes détenues
et de la main d’œuvre pénale
1
. Ce compte est divisé en deux sections.
La première section dénommée
« Cantine des détenus »
retrace les opérations d’achat
de biens et de services par l’administration pénitentiaire et leur revente aux personnes détenues.
La seconde section dénommée
« Travail des détenus en milieu pénitentiaire »
retrace
les opérations liées au travail des personnes détenues accompli dans les conditions fixées par le
code de procédure pénale. Il ne prend pas en compte les activités gérées par le Service de
l’emploi pénitentiaire retracées dans un autre
compte de commerce (909
–
régie industrielle des
établissements pénitentiaires), ni celles organisées au sein des établissements relevant d’une
gestion déléguée à des prestataires privés.
Les dépenses comprennent notamment les rémunérations versées aux détenus tandis que les
recettes incluent la facturation aux concessionnaires
2
pour lesquels les ateliers fonctionnent
comme des prestataires de service.
1
Article 22 de la loi organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
2
Les concessionnaires font réaliser, dans le cadre d’un contrat de concession, des opérations de production de
biens à des détenus qui souhaitent s’investir dans un travail rémunéré.
Chapitre I
Les résultats de l’exercice
I -
Un compte de commerce à nouveau déficitaire
Le compte 912 présente en 2023 une variation annuelle de -13,3
M€ soit un solde
déficitaire de -11,7
M€.
Les recettes totales du compte de commerce 912 présentent un montant inférieur de
19,4
M€ à la prévision budgétaire (205
M€) soit un écart de 9,5
%.
Les dépenses sont inférieures de 6,2
M€ par rapport à la prévision (205
M€) soit un écart
de 11 %.
Ainsi, s’agissant des recettes comme des dépenses, la qualité des prévisions apparaît
insuffisante.
Graphique n° 1 :
v
ariation annuelle du solde (en M€)
Source : données Chorus
COUR DES COMPTES
12
Graphique n° 2 :
é
volution du solde cumulé depuis 2019, en M€
Source : données Chorus
II -
Des recettes en baisse
Les recettes sont réparties ainsi :
-
pour la section « cantine des détenus » : les ventes de biens de cantine aux personnes
détenues, les ventes de prestations de service de cantine, les recettes diverses et
accidentelles et les versements du budget général ;
-
pour la section « travail des détenus » : le produit du travail des personnes détenues. Un
versement du budget général a été nécessaire en 2023.
-18,7
-21,6
-4,5
1,6
-11,7
-25,00
-20,00
-15,00
-10,00
-5,00
0,00
5,00
2019
2020
2021
2022
2023
Evolution du solde en M€
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE
13
Graphique n° 3 :
recettes 2019 -
2023 (en M€)
Source : données Chorus
Les recettes totales s’élèvent à 185,6
M€ en baisse de 13,1
M€ par rapport à l’année 2022
(198,7
M€). Ces recettes sont inférieures de 19,4
M€ à la prévision faite au stade de la LFI
(205
M€).
A -
Les recettes de la section « cantine
» s’élèvent à +9,1
M€.
La contribution financière du programme 107 a été maintenue à un niveau comparable à
celle versée en 2022 (7,23 M€ pour 7,25
M€ en 2022).
Toutefois la croissance du nombre de personnes détenues et la perception de moindre
recette sur la section travail ont conduit à la moindre perception de recettes à hauteur de -
19,4
M€ pour un solde perçu de 185,5
M€ contre 205
M€ attendus.
B -
Les recettes de la section « travail » sont moins importantes que
prévu (-28,5
M€).
Cette constatation traduit une surestimation de la croissance du travail en prison. Elle
s’explique aussi par des perturbations liées à la mise en service du logiciel OCTAVE qui a eu
un impact sur la chaîne de rémunération des détenus employés en ateliers et sur la refacturation
aux entreprises qui y interviennent.
Les créances de main d’œuvre pénitentiaire à l’issue de l’exercice 2023 s’élèvent ainsi à
8,1 M€. Elles concernent à titre principal, le dernier trimestre 2023 à hauteur de 7,7 M€ et
devraient être régularisés, selon la DAP, au cours du premier trimestre 2024.
Depuis l’exercice 2017, la Cour des comptes formule la recommandation d’améliorer, en
lien avec les comptables assignataires, le recouvrement des créances auprès des donneurs
d’ordre du tra
vail des détenus. Une expertise de la DGFI sollicitée par la DAP a été effectuée.
173,4
166,6
200,7
198,7
185,6
0,0
50,0
100,0
150,0
200,0
250,0
2019
2020
2021
2022
2023
Evolution des recettes en M€
COUR DES COMPTES
14
Malgré l’ancienneté de certaines créances et la fragilité financière de certains concessionnaires,
la réorganisation des postes comptables a permis d’améliorer le suivi du re
couvrement par les
délégations interrégionales des services pénitentiaires (DISP)qui ont intégré cette question dans
le dialogue de gestion.
Si des améliorations dans le recouvrement des créances liées au travail des détenus ont
pu être constatées en 2022, ce qui avait conduit à un excédent de 3,8
M€, l’exercice 2023 a été
pénalisé par la mise en œuvre du service du logiciel de paie OCTAVE à l’été 2023. Le recours
à un tel logiciel a été rendu obligatoire par la réforme de la rémunération de la main d’œuvre
pénitentiaire.
Les ajustements nécessaires aux paramétrages du système d’information ont affecté
défavorablement l’ensemble de la chaîne de mise en paiement des rémunérations et de leur
refacturation. Le retour à la normale est prévu dans le courant du premier semestre 2024. Une
augmentation des créances à recouvrer en a résulté en 2023 : elles se sont élevées à 8,6
M€, en
forte progression par rapport à 2022.
III -
Des dépenses qui progressent
Les dépenses se répartissent ainsi :
-
pour la section « cantine des détenus » : les achats de biens de cantine, des achats de
prestations de service, les dépenses de matériel, d’entretien et de fonctionnement liées à
l’activité de cantine, les dépenses diverses et accidentelles et les versements au budget
général ;
-
pour la section « travail des détenus » : les versements aux personnes détenues en
contrepartie de leur travail et les cotisations sociales dues au titre des versements précités.
Graphique n° 4 :
dépenses 2019-
2023 (CP exécutés en M€)
Source : données Chorus
177,3
169,5
183,6
192,6
198,8
150
155
160
165
170
175
180
185
190
195
200
205
2019
2020
2021
2022
2023
Evolution des dépenses (CP) en M€
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE
15
Les dépenses réal
isées en 2023 s’élèvent à 198,8
M€ en hausse de 6,2
M€ par rapport à 2022.
Leur réalisation par rapport à la LFI est cependant inférieure de 6,2
M€.
Les dépenses de cantine représentent 76,7
% de l’ensemble des dépenses du compte 912
en hausse de 15,9
M€ p
ar rapport à 2022.
COUR DES COMPTES
16
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
1.
Améliorer la qualité de la prévision budgétaire, en recettes comme en dépenses (DAP).
Chapitre II
Une soutenabilité dégradée
I -
Section « cantine des détenus »
Pour le secteur « cantine des détenus » le déficit est généré par la gratuité de certaines
prestations pour les détenus sans ressources suffisantes pour disposer du service de télévision
et de l’accès à un réfrigérateur. L’accroissement de la population pénale augmente cette dépense
à hauteur de 31,7
M€ pour une recette encaissée de 16,6
M€. La subvention de la DAP
(6,48
M€) ne couvre que partiellement ce déficit, ce
qui doit conduire la DAP à un travail en
précision sur l’estimation du montant effectif de sa subvention.
II -
Section « travail des détenus en milieu pénitentiaire »
Cette section, en excédent de 3,5
M€ en 2022, affiche un déficit en 2023 de 6,4
M€ lié
aux dif
ficultés de facturation de la main d’œuvre pénitentiaire (MOP) aux concessionnaires
déjà évoquées.
Les recettes encaissées en 2023 s’élèvent à 39,1
M€ pour un montant initialement estimé
à 66
M€. Ces moindres recettes sont à mettre au regard d’un moindre
versements aux détenus
qui, en intégrant les impôts et cotisations sociales, conduisent à une moindre dépense de 19
M€
par rapport à un montant inscrit en LFI de 66
M€. L’année 2022 n’est pas comparable compte
tenu des montants limités versés au détenus (1,6
M€) et d’un moindre produit du travail des
détenus (4,6
M€).
COUR DES COMPTES
18
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule, à l’attention de la DAP, l
a recommandation suivante :
2.
Achever le déploiement du logiciel OCTAVE et accélérer le recouvrement des créances à
l’encontre des
concessionnaires ».
Annexes
COUR DES COMPTES
20
Annexe n° 1 :
prévisions et réalisation en dépenses recettes du
compte 912
Source : ministère de la justice
LFI2023
Exécution au 31 déc
2023
Différentiel
LFI2023
Exécution au
31 déc 2023
Différentiel
136 500 000
145 620 016
9 120 016
139 000 000
152 512 225
13 512 225
11
vente de biens de cantine
111 000 000
122 403 696
11 403 696
51
achats de biens de canine
111 000 000
120 743 411
9 743 411
12
vente de prestations de
service de cantine
14 000 000
16 618 645
2 618 645
52
achats de prestations de
service
28 000 000
31 748 739
3 748 739
13
recettes diverses et
accidentelles
0
109 433
109 433
53
dépenses de matériel
d'entretien et de
fonctionnement liées à
l'activité de cantine
0
20 075
20 075
14
versements du budget
général
11 500 000
6 488 242
-5 011 758
54
dépenses diverses et
accidentelles
0
0
0
55
versements au budget
général
0
0
0
68 500 000
39 942 728
-28 557 272
66 000 000
46 336 107
-19 663 893
21
produit du travaildes
détenus
66 000 000
39 150 688
-26 849 312
61
versements aux détenus
52 000 000
34 423 227
-17 576 773
22
recettes diverses et
accidentelles
0
42 040
42 040
62
impôts cotisations sociales
dus au titre des versements
aux détenus en contrepartie
de leurtravail
14 000 000
11 911 406
-2 088 594
23
versements du budget
général
2 500 000
750 000
-1 750 000
63
dépenses diverses et
accidentelles
0
1 474
1 474
64
versements au budget
général
0
0
0
Total
205 000 000
185 562 744
-19 437 256
Total
205 000 000
198 848 332
-6 151 668
section 1 Cantine
section 1 Cantine
Recettes
Dépenses
section 2 Travail
section 2 Travail
ANNEXES
21
Annexe n° 2 :
état
retraçant l’ancienneté et le montant des créances au 31
décembre 2023 sur le compte 912, et leur
évolution par rapport aux donnée A- 1.
Source : ministère de la justice
État retraçant par exercice et par DISP le montant des créances au 31/12/2023 pour la MOP
(en euro)
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
créances au
31/12/2023
créances
irrécouvrables
admision non
valeur (ANV)
Bordeaux
398 056,14 €
398 056,14 €
Dijon
71 801,55 €
726,31 €
342,12 €
45 344,65 €
55 892,24 €
90 221,00 €
595 512,57 €
859 840,44 €
Lille
27 017,72 €
14 161,96 €
1 090 249,34 €
1 131 429,02 €
Lyon
7 459,82 €
701 226,38 €
708 686,20 €
Marseille
17 189,70 €
2 488,23 €
92,97 €
375 936,31 €
395 707,21 €
Paris
12 040,99 €
2 450 818,18 €
2 462 859,17 €
15 471,86 €
Rennes
24 428,84 €
11 032,42 €
867 113,57 €
902 574,83 €
Strasbourg
953 171,08
953 171,08 €
Toulouse
30,67 €
3 060,95 €
59,22 €
538 394,81 €
541 545,65 €
DSPOM
29 484,75 €
2 358,83 €
8 200,81 €
947,18 €
14 515,95 €
46 163,74 €
146 914,33 €
248 585,59 €
Total
0,00 €
0,00 €
29 484,75 €
0,00 €
74 160,38 €
30,67 €
8 927,12 €
45 021,61 €
59 812,48 €
104 944,95 €
162 680,66 €
8 117 392,71 €
8 602 455,33 €
15 471,86 €
COUR DES COMPTES
22
Annexe n° 3 :
écarts des prévisions dépenses - recettes
Source : ministère de la justice