FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE
2023
Mission « Relations avec les collectivités
territoriales »
Avril 2024
Sommaire
SYNTHÈSE
.............................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
............................................................................
9
INTRODUCTION
................................................................................................................................
11
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
....................................................
13
I - UNE AUGMENTATION CONTINUE DES CRÉDITS EN LOI DE FINANCES INITIALE
................
13
A - Des mesures de périmètre transformant des dotations en PSR
........................................................................
14
B -
Une hypothèse d’évolution te
ndancielle dépendante des échéanciers de décaissement
...................................
14
C - Des mesures nouvelles principalement liées aux réformes de la fiscalité locale et des impôts de
production
.........................................................................................................................................................
15
II - UNE GESTION CARACTÉRISÉE PAR UNE SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS
RELATIFS AUX DOTATIONS EXCEPTIONNELLES, ABONDÉS EN FIN DE GESTION
..............
16
A -
Une réserve de précaution n’ayant pas un caractère pleinement mobilisable
..................................................
16
B - Des reports de crédits en nette augmentation
...................................................................................................
18
C - Des mesures nouvelles adoptées dans le cadre de la loi de finances de fin de gestion
....................................
19
D - Des mouvements de gestion limités
.................................................................................................................
20
E - La fongibilité utilisée pour couvrir des dépenses non budgétées
.....................................................................
21
F - Une amélioration globale des taux
d’exécution, mais des évolutions divergentes entre les deux
programmes
......................................................................................................................................................
21
III -
ANALYSE DE L’É
VOLUTION DE LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES
............................
23
IV - PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
...............................................
24
A - Des restes à payer en progression constante
....................................................................................................
24
B - Des reports de crédits de 2023 sur 2024 importants sur les dotations exceptionnelles
....................................
25
V -
L’INCIDENCE DE
S DÉPENSES BUDGÉTAIR
ES SUR L’ENVIRONNEME
NT
................................
25
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
...................................................
29
I - PROGRAMME N°119 -
CONCOURS FINANCIERS AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
ET À LEURS GROUPEMENTS
....................................................................................................................
29
A - Des dépenses discrétionnaires en progression constante
.................................................................................
29
B - Des mesures de soutien, de relance et de résilience limitées
............................................................................
29
C -
Les dotations de soutien à l’investissement
: un niveau élevé de restes à payer et une démarche de
performance en constante évolution
..............................................................................................................
31
D - Le Plan « Marseille en grand »
........................................................................................................................
34
E -
L’incidence des réformes de la taxe d’ha
bitation et des impôts de production
................................................
35
II - PROGRAMME N°122 -
CONCOURS SPÉCIFIQUES ET ADMINISTRATION
....................................
37
A - Des dépenses de guichet stables
.......................................................................................................................
37
B - Les conséquences de la tempête Alex
..............................................................................................................
37
C - Des crédits relevant du fonctionnement propre de la DGCL en forte progression
...........................................
39
CHAPITRE III LES MOYENS CONSACRÉS PAR L
’ÉTAT AU FINANCEMENT
DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
.............................................................................................
41
I - UNE AUGMENTATION DES TRANSFERTS FINA
NCIERS DE L’ÉTAT AUX
COLLECTIVITÉS EN 2023
.........................................................................................................................
41
A - La mission
Relations avec les collectivités territoriales
: une part limitée des transferts de l’État
aux collectivités
................................................................................................................................................
41
B - Une hausse des transferts financiers en 2023 principalement due
à la TVA
...................................................
45
C - Le développement des dotations « vertes » relevant de diverses missions
......................................................
47
II -
LA NÉCESSITÉ D’
UNE VISION GLOBALE DES MODALITÉS DE FINANCEMENT
DES COLLECTIVITÉS TE
RRITORIALES PAR L’ÉT
AT
.....................................................................
48
COUR DES COMPTES
4
ANNEXES
.............................................................................................................................................
51
Synthèse
La mission
Relations avec les collectivités territoriales (RCT)
regroupe plusieurs
concours relevant presque exclusivement de dépenses d’intervention. Elles se compose de deux
programmes
d’inégale
importance sur le plan financier.
Le programme 119
–
Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs
groupements
(qui représente plus de 90 % des crédits et dépenses de la mission RCT) comprend
principalement des dispositifs de soutien à l’investissement des collectivités et la dotation
générale de décentralisation.
Le programme 122
–
Concours spécifiques et
administration du ministère de l’intérieur
est majoritairement constitué de dotations exceptionnelles et de dotations aux collectivités
d’outre
-mer.
Une sous-consommation des crédits relatifs aux dotations exceptionnelles
Les crédits de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
ont été consommés
à hauteur de 4 483
M€ en autorisations d’engagement (
AE) et de 4 432
M€ en
crédits de
paiement (CP), soit respectivement 92 % et 94 % des crédits disponibles. Ces niveaux de
consommation des crédits sont proches du montant des crédits ouverts en loi de finances
initiale. Toutefois, ils sont inférieurs à ceux des crédits disponibles, qui intègrent un montant
élevé de reports et des ouvertures de crédits supplémentaires en fin de gestion, sur le programme
122. Les taux d’exécution pour ces nouvelles mesures sont très faibles
: seulement 34,4 % en
AE et 28,2 % en CP.
Les taux d’exécution sont
légèrement supérieurs à ceux de 2022 (90 % en AE et 92 % en
CP). Ce niveau global recouvre une situation différenciée entre les deux programmes de la
mission, puisque seule la moitié des crédits a été consommée sur le programme 122, le moins
doté. La sous-consommation des CP sur le programme 122 (258,5
M€) concerne
principalement les crédits relatifs aux conséquences de la tempête Alex (107,4
M€) et ceux
relatifs aux mesures nouvelles, votées en fin de gestion (116,8
M€).
Une évolution de sens
opposé de l’exécution
respective des AE et des CP
L’exécution des crédits de la mission
fait apparaître une baisse en AE de 2,9 % (- 133
M€)
par rapport à 2022, tandis que les CP ont progressé de 4 % (+ 171
M€).
COUR DES COMPTES
6
Graphique n° 1 :
exécution 2019-2023 (en
Md€)
Source : Cour des comptes
Concernant le programme 119, les dotations classiques d’investissement ont fait l’objet
d’une baisse importante de consommation d’AE (
- 279
M€). Elle concerne particulièrement la
dotation de soutien à l’investissement local (
DSIL)
qui avait fait l’objet d’un abondement
exceptionnel en 2022. Après le report de la quasi-totalité des AE de 2022 sur 2023, 253
M€
d’AE et
31
M€ de CP ont été consommés, au titre du plan
« Marseille en grand »
. S’agissant
du programme 122, les consommations d’AE
ont diminué de 28 % (- 90
M€) Cette baisse
résulte principalement de celle des crédits liés à la tempête Alex (- 123
M€). Elle est
partiellement compensée par des mesures nouvelles comme le fonds violences urbaines
(+ 19
M€).
Les CP des deux programmes de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
suivent une trajectoire opposée à celle des AE. Sur le programme 119, leur progression résulte
de l’évolution
tendancielle
des dotations de soutien à l’investissement
(+ 163
M€).
S
’agissant
du programme 122, les CP ont augmenté de 6,3 % (+ 17
M€)
, du fait de mesures
nouvelles (7,9
M€ pour les centres municipaux de santé, 1,3
M€
pour le fonds violences
urbaines et 1,1
M€ pour le fonds d’aide au relogement d’urgence
ou FARU).
Un niveau encore élevé de restes à payer pour les dotations de soutien à
l’investissement
Le programme 119 comprend plusieurs dotations destinées à soutenir l
’investissement
public local. La nature même de ces dotations conduit à un décalage temporel entre la
consommation des AE, au lancement des projets, et des CP, à mesure de leur réalisation. Sur la
période 2016-2023
, les consommations cumulées d’AE et de CP
se sont respectivement élevées
à 15,1
Md€ et
11,1
Md€, conduisant à un reste à payer de 4
Md€ à fin 202
3. Ce montant a
légèrement baissé par rapport à fin 2022,
sous l’effet
d’un niveau d’exécution des crédits de
paiement supérieur à celui des autorisations d’engagement.
SYNTHÈSE
7
Graphique n° 2 :
c
onsommation de crédits des dotations à l’investissement sur la
période 2016-2023
(AE et CP en Md€)
Source : Cour des comptes
Des annulations importantes de crédits au titre des dotations d’investissement sont
intervenues en 2023 : 92,2
M€ en AE et 88,6
M€ en CP,
soit respectivement 4,7 % et 4,5 % des
crédits ouverts en LFI 2023.
Le montant élevé des restes à payer et des annulations de crédits soulève la question d
’une
fiabilisation accrue des besoins de crédits de paiement.
Une part limitée des transferts de l’État aux collectivités
Les crédits de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
représentent une
faible
part des transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales.
L’ensemble des transferts de l’État aux collectivités, fractions de TVA incluses, s’est
élevé à 150,2
Md€ en 202
3, soit une hausse de 5,6 % par rapport à 2022 (+ 7,5
Md€).
1,6
1,6
1,7
1,8
2,3
2,1
2,1
1,8
0,7
0,9
1,3
1,4
1,5
1,7
1,8
1,9
0,9
1,7
2,1
2,6
3,4
3,8
4,1
4,0
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
AE
CP
Écart AE-CP cumulé
COUR DES COMPTES
8
Graphique n° 3 :
ensemble
des transferts de l’État aux collectivités territoriales entre
2016 et 2023
(CP, en Md€)
Sources
: Cour des comptes, d’après des données de la direction du budget
36,2
38,5
39,2
40,7
37,9
40,9
41,3
39,0
12,0
11,9
15,7
18,9
22,9
8,1
7,0
4,6
46,5
43,8
40,3
40,9
42,0
43,4
43,0
44,3
32,8
35,6
47,3
101,4
101,0
106,8
105,2
107,0
102,9
112,4
114,4
138,0
142,7
150,2
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
160,0
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
TVA transférée depuis 2021
(suppression TH et réforme
impôts de production)
TVA des régions (ex-DGF)
Subventions d'autres
ministères
Dépenses de la mission RCT
Prélèvements sur recettes
Contreparties de
dégrèvements
Fiscalité transférée
Total transferts hors TVA
Ensemble des transferts
Récapitulatif des recommandations
1.
Appliquer la réserve de précaution à un périmètre pertinent au sein de la mission Relations
avec les collectivités territoriales pour ne pas avoir chaque année à décider son dégel sur les
dotations juridiquement dues aux collectivités
(DGCL
–
DB).
2.
(Recommandation reformulée) : Poursuivre la fiabilisation des prévisions de besoins de
crédits de pai
ement relatifs aux dotations d’investissement (DETR, DSIL, DPV et DSID)
(DGCL).
3.
(Recommandation réitérée) : P
oursuivre l’amélioration de la démarche de performance
relative aux concours de l’État à l’investissement local
dans les PAP et les RAP pour qu’elle
mesure la cohérence de la stratégie d’aide de l’État aux acteurs locaux et évalue l’impact
des projets aidés en termes de développement local
(DGCL).
4.
(Recommandation réitérée) : Regr
ouper les crédits de fonctionnement et d’investissement
propres de la direction générale des collectivités locales, y compris ceux du comité des
finances locales et de l’observatoire des finances et de la gestion publique locales au sein
du programme 216
–
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
(DGCL).
5.
(Recommandation reformulée) : R
egrouper les transferts financiers de l’État aux
collectivités territoriales dans une mission budgétaire dédiée ; dans un premier temps,
consolider l’ensemble des transferts financiers de l’
État aux collectivités, y compris
l’ensemble des fractions de TVA, dans le rapport sur la situation des finances publiques
locales qui sera annexé au projet de loi de finances pour 2025
(DB
–
DGCL).
Introduction
La mission
Relations avec les collectivités territoriales
regroupe plusieurs concours
relevant presque exclusivement de dépenses d’intervention. Elles se compose de deux
programmes d’inégale importance sur le plan budgétaire.
Le programme 119
–
Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs
groupements
, qui représente plus de 90 % du montant de la mission, comprend principalement
des dispositifs de soutien à l’investissement des collectivités
, ainsi que les crédits relatifs à la
dotation générale de décentralisation.
Le programme 122
–
Concours s
pécifiques et administration du ministère de l’intérieur
est majoritairement constitué de dotations exceptionnelles aux collectivités territoriales,
notamment d’outre
-mer.
Graphique n° 4 :
répartition
par programme et par BOP de l’exécution des crédits de la
mission
Relations avec les collectivités territoriales
en 2023 (en CP)
Source : Cour des comptes
–
Données DGCL
En 2023, les dépenses de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
se sont
élevées à 4 483
M€ en AE et
à 4 432
M€ en CP, soit respectivement
–
2,9 % (- 133
M€) et
+ 4 % (+ 171
M€) par rapport à 202
2.
Par rapport à 2022, les dépenses en AE du programme 119 ont diminué (- 43
M€
, soit
- 1,0 %), tandis qu
’elles
ont progressé en CP (+ 154 M
€
, soit + 3,9 %). Les dotations classiques
d’investissemen
t ont connu
une baisse importante de consommation d’AE (
- 279
M€).
Cette
évolution concerne particulièrement la DSIL,
qui avait fait l’objet d’un abondement
exceptionnel en 2022. La consommation de CP progresse de manière tendancielle (+ 163
M€).
Après le report de la quasi-totalité des AE de 2022 sur 2023, 253
M€ d’AE et 31
M€ de CP ont
été consommés au titre du plan « Marseille en grand ».
47 %
47 %
6 %
0,04 %
0,07 %
Programme 119 - BOP Soutien à
l'investissement des collectivités et
de leurs groupements
Programme 119 - BOP Dotation
générale de décentralisation
Programme 122 - BOP Aides
exceptionnelles aux collectivités
territoriales
Programme 122 - Subventions pour
travaux directs d'intérêt local
Programme 122 - BOP
Administration de la DGCL
COUR DES COMPTES
12
S’agissant du programme 122, les consommations d’AE
ont diminué de 28 % (- 90
M€)
,
tandis que les CP ont progressé de 6,3 % (+ 17
M€), d’où
une exécution de 232
M€ en AE et
de 286
M€ en CP. La baisse des AE concerne principalement les crédits liés à la tempête Alex
(- 123
M€
). Cette diminution des AE est partiellement compensée par des mesures nouvelles
comme le fonds violences urbaines (+ 19 M
€).
Mission relations avec les collectivités territoriales
Programme
119
–
Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements
Programme
122
–
Concours spécifiques et administration
(ministère de l’intérieur)
Graphique n° 5 :
mission
Relations avec les collectivités territoriales
- exécution 2023
(CP, en M€)
Source : Cour des comptes, à partir de données Chorus
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
I -
Une augmentation continue des crédits en loi de finances
initiale
Dans la loi de finances initiale (LFI) pour 2023, les crédits de la mission
Relations avec
les collectivités territoriales
(RCT) ont progressé de 139
M€ par rapport à la LFI 202
2, pour
atteindre 4 488
M€. Cette augmentation résulte
autant des évolutions tendancielles que de
mesures nouvelles, tandis que l
es mesures de périmètre n’
ont eu
qu’une incidence limitée.
Tableau n° 1 :
la programmation initiale des crédits en 2023 (en CP)
(CP en M€)
LFI
2022
Mesures de
périmètre et
de transfert
Tendanciel
Mesures
nouvelles
LFI
2023
Écart
(M€)
Écart
(%)
P119
4 113
-3
16
66
4 192
79
1,9 %
P122
236
-4
53
11
296
60
25,5 %
Mission RCT
4 349
-7
68
77
4 488
139
3,2 %
Source
: Cour des comptes, d’après des données
de la DB et de la DGCL
COUR DES COMPTES
14
Graphique n° 6 :
construction de la LFI 2023
(
CP, en
M€)
Source : Cour des comptes
A -
Des mesures de périmètre transformant des dotations en PSR
En 2023, seules deux mesures de périmètre ont concerné la mission
Relations avec les
collectivités territoriales
, pour un montant négatif de 6,6
M€ en CP.
La dotation « protection fonctionnelle
» n’est plus abondée par des crédits du programme
119 (- 3
M€ en AE et CP), mais par un prélèvement sur recettes de l’État
(PSR), « dotation
particulière relative aux conditions d’exercice des mandats locaux
».
Ce PSR intègre dorénavant les crédits relatifs à la dotation de compensation de frais de
garde des élus locaux, inscrits auparavant sur le programme 122 (- 3,5
M€)
.
B -
Une hypothèse d’évolution tendancielle
dépendante des échéanciers
de décaissement
La loi de finances initiale pour 2023 reposait sur une hypothèse de progression
tendancielle de 68,4
M€ en CP
par rapport à la LFI pour 2022.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
15
L’évolution tendancielle en CP sur le programme 119 (+
15,6
M€)
recouvrait des
mouvements de sens opposé. Les CP diminuaient pour les dotations de soutien à
l’investissement local (
- 12,8
M€), à la suite de l’actualisation des échéanciers de paiement
. À
l’inverse,
ils progressaient pour le plan « Marseille en grand » (+ 24
M€) et pour la
dotation
pour titres sécurisés (+ 4,4
M€),
sous
l’effet
de l’évolution du nombre de demandes.
La variation tendancielle nette en CP sur le programme 122 (+ 52,8
M€
) concernait
principalement les crédits relatifs à la tempête Alex : + 11,5
M€ pour la dotation de solidarité
en faveur de l’
équipement des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des
évènements climatiques ou géologiques (DSEC) et + 38,2
M€ pour le fonds exceptionnel créé
en 2021.
C -
Des mesures nouvelles principalement liées aux réformes de la
fiscalité locale et des impôts de production
Les crédits relatifs aux mesures nouvelles (soit un montant net de 74,6
M€)
ont été
majoritairement portés par le programme 119 (66,3
M€)
.
La LFI 2023 a créé une dotation de compensation des frais de gestion sur la cotisation sur
la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) des régions (91,3
M€).
En outre, des crédits (soit
9,3
M€
) ont été ouverts en LFI 2023 au titre de la dotation pérenne de compensation de la taxe
pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) aux
communes et EPCI à fiscalité propre, créée par la loi de finances rectificative du 16 août 2022.
Par ailleurs, la dotation de soutien pour la protection de la biodiversité et pour la valorisation
des aménités rurales a été une nouvelle fois abondée (à hauteur de 17,3 M
€
).
L’ensemble des
mesures nouvelles du programme 119 sont pérennes. En sens inverse, la dotation de
compensation aux départements au titre du dispositif de compensation péréquée (DCP), créée
en 2022, n’a pas été reconduite en
2023 (- 51,6
M€).
Les mesures nouvelles sur le programme 122 (10,7
M€ en CP)
concernaient
principalement des subventions exceptionnelles à destination des communes en difficulté
financière.
COUR DES COMPTES
16
II -
Une gestion caractérisée par une sous-consommation des
crédits relatifs aux dotations exceptionnelles, abondés en fin de
gestion
Le niveau de consommation des crédits est proche du montant des crédits ouverts en loi
de finances initiale. Toutefois, il est bien inférieur à celui des crédits disponibles, qui intègrent
un montant élevé de reports et des ouvertures de crédits supplémentaires en fin de gestion.
Graphique n° 7 :
des crédits initiaux aux crédits consommés
(
CP, en M€)
Source : Cour des comptes
A -
Une réserve de précaution n
’ayant
pas un caractère pleinement
mobilisable
En 2023, le montant des crédits mis en
réserve s’est élevé à
261
M€ en AE et à
263
M€
en CP.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
Tableau n° 2 :
montants
des crédits mis en réserve et utilisation (en CP, en M€)
Mission
RCT
Programme
119
Programme
122
LFI 2023
4 488
4 192
296
Mise en réserve
263
252
12
Réserve initiale
219
210
10
Surgels
44
42
2
Utilisation
263
252
12
Dégels en gestion
210
198
12
Annulations
54
54
0
Réserve en fin de
gestion
0
0
0
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la D
B
Le montant de la réserve initiale, sur la mission
Relations avec les collectivités
territoriales
, représentait 4,9 % des crédits votés en LFI, en AE et CP.
Sur le programme 119, elle a été calculée
par application à l’ensemble des crédits du
programme
d’un taux de 5
%, conformément à la circulaire du ministre délégué chargé des
comptes publics du 20 novembre 2022. Le niveau de la réserve positionné sur les dotations
d’investissement représent
ait 46 % du montant total de la réserve en AE et 51 % en CP (contre
59 % et 53 % en 2022). La réserve positionnée sur la DGD représentait 54 % en AE et 49 % en
CP du montant total de la réserve du programme (contre 41 % et 47 % en 2022).
Sur le programme 122, les crédits ayant pour objet la réparation des dégâts causés par la
tempête Alex ont été exclus de l’assiette du gel, soit 49,2
M€ en AE et 99
M€ en CP. L
a mise
en réserve représentait 4 % en AE et 3,3 % en CP des crédits votés en LFI 2023. Elle portait
principalement sur la dotation globale de fonctionnement des provinces de Nouvelle Calédonie
et sur la dotation de solidarité en faveur de l'équipement des collectivités territoriales et de leurs
groupements touchés par des événements climatiques ou géologiques (DSEC).
Un surgel de 1 % est intervenu en cours de gestion, soit + 41,9
M€ sur le programme 119
(portés
intégralement par la DGD au titre des services communaux d’hygiène et de santé) et
2
M€ sur le programme 122 (ligne DSEC).
Comme les exercices précédents, l’ensemble de la réserve a été utilisée
(y compris par
l’annulation de
53,6
M€ de crédits)
. Trois autorisations de dégel sont intervenues en novembre
et décembre 2023, pour un montant de 197,9
M€
. 53,6
M€ ont été annulés sur le
programme
119. Une partie de ces crédits a été redéployée vers le programme 122 afin de financer le fonds
relatif aux violences urbaines (38,2
M€).
La mise en réserve initiale a donc de nouveau porté sur des dépenses visant à compenser
des transferts de compétences aux collectivités territoriales
, alors même que l’article 72
-2 de la
Constitution impose une compensation intégrale de tout transfert de compétences. Dès le stade
de la programmation, le dégel intégral de la réserve initiale des programmes 119 et 122 était
prévu. La mise en réserve initiale ne présentait donc pas un caractère « pleinement
mobilisable ». Compte tenu du caractère non soutenable de la programmation initiale au regard
de la ressource disponible,
le positionnement de la réserve ne permettant pas d’assurer les
garanties nécessaires, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel a émis un avis
défavorable sur la programmation initiale, le 14 février 2023.
COUR DES COMPTES
18
Depuis 2016, la Cour recommande
d’appliquer la réserve de précaution à un périmètre
pertinent de crédits au sein de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
afin de ne
pas avoir chaque année à décider son dégel sur les dotations juridiquement dues aux
collectivités.
La réserve de précaution étant toujours calculée sur une assiette incluant les dotations
juridiquement dues aux collectivités, la Cour reconduit sa recommandation.
B -
Des reports de crédits en nette augmentation
Les reports de crédits 2022
sur l’exercice 202
3 se sont élevés à 322,3
M€ en AE et à
121,7
M€ en CP, ce qui marque une nette
augmentation par rapport à ceux de 2021 à 2022
(111,9
M€ en AE et
105
M€ en CP).
Près des deux tiers des crédits disponibles fin 2022 en AE
ont été reportés
sur l’exercice 2023. En revanche, cela a été le cas de moins d’un tiers des
CP.
Le programme 122 a bénéficié
d’un déplafonnement des reports, conformément à l’article
140 de la LFI 2023.
Tableau n° 3 :
reports de crédits 2022
sur l’exercice 202
3
(en M€)
Programme 119
Programme 122
Total mission RCT
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Crédits disponibles fin 2022
421
242
74
105
495
347
Reports sur 2023
284
26
38
96
322
122
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la direction du budget
Sur le programme 119, les reports se sont élevés à 284,3
M€ en AE et à
26,2
M€ en CP.
En AE, les reports concernaient essentiellement la dotation exceptionnelle pour le plan de
rénovation des écoles de Marseille (253
M€)
, la dotation titres sécurisés (20
M€) et la dotation
exceptionnelle pour le soutien de l’attractivité de la Seine
-Saint-Denis (10
M€)
. En CP, les
reports avaient trait à la dotation titres sécurisés (20,3
M€) et
au plan « Marseille en grand »
(5,2
M€)
.
Sur le programme 122, 38
M€ d’AE et 9
5,52
M€ de CP ont été reportés. Un report de
11,8
M€ en AE et
de 45,2
M€ en CP concerne la contribution du Fonds de solidarité de l’Uni
on
européenne (FSUE) au financement d’actions d’urgence, de première nécessité et de remise en
état, à la suite du passage de la tempête Alex. La DSEC a fait l’objet d’un report de
10
M€ en
AE et de 25,2
M€ en CP. En outre,
7,1
M€ en AE et
9,7
M€ en CP ont
été reportés au titre du
fonds de reconstruction
–
tempête Alex.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
C -
Des mesures nouvelles adoptées dans le cadre de la loi de finances de
fin de gestion
La loi de finances de fin de gestion
1
(LFFG) a abondé les crédits de la mission
Relations
avec les collectivités territoriales
à hauteur de 116
M€ en AE et de
93
M€ en CP.
Plusieurs
mesures nouvelles ont été adoptées sur les programmes 119 et 122. Elles n
’ont été
que
partiellement compensées par des annulations de fin de gestion sur le programme 119.
Tableau n° 4 :
mouvements de fin de gestion adoptés en LFFG
(en M€)
Programme 119
Programme 122
Mission RCT
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI 2023
4 148
4 192
252
296
4 400
4 488
LFFG
-57
-54
172
146
116
93
Dotations de soutien à l'investissement
-92
-89
0
0
-92
-89
Dotation titres sécurisés
28
28
0
0
28
28
DGD des régions (FEADER)
8
8
0
0
8
8
Fonds reconstruction violences urbaines
0
0
64
38
64
38
Dotation exceptionnelle au profit de la collectivité
de Corse
0
0
40
40
40
40
Soutien à l'entretien du réseau local
0
0
60
60
60
60
Aides exceptionnelles aux communes - centres
municipaux de santé
0
0
8
8
8
8
Source
: Cour des comptes, d’après des données
de la DGCL
Les annulations de crédits
ont exclusivement porté sur le programme 119. D’un montant
de 92,2
M€ en AE et
de 89,1
M€ en CP
, elles correspondent à des crédits non consommés au
titre des dotations d’investissement
.
Sur ce même programme 119, la dotation titres sécurisés a été abondée à hauteur de
27,6
M€, dans le cadre du plan d’urgence annoncé par la Première ministr
e au printemps 2023
afin de réduire le délai d’obtention d’un rendez
-
vous de renouvellement d’un titre d’identité.
La DGD des régions a été abondée à hauteur de 7,6
M€
en AE et CP, afin de procéder au
versement de l’accompagnement financier exceptionnel, e
n 2023, au titre du transfert aux
régions de la compétence FEADER. Ces concours supplémentaires ont été financés par un
débasage du programme 215
–
Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture
.
Sur le programme 122, 172,3
M€ en AE et
146,2
M€
en CP ont été ouverts par la loi de
finances de fin de gestion, soit une augmentation de 68,4 % des AE et de 49,5 % des CP votés
en LFI 2023.
Le fonds violences urbaines, prévu par l’instruction ministérielle du 7 juillet 2023
relative à l’accompagnement des co
llectivités pour la réparation des dégâts et dommages contre
les biens des collectivités résultant des violences urbaines survenues depuis le 27 juin 2023, a
1
Loi n° 2023-1114 du 30 novembre 2023 de finances de fin de gestion pour 2023.
COUR DES COMPTES
20
été abondé à hauteur de 64,3
M€ en AE et
de 38,2
M€ en CP.
Une enveloppe de 60
M€ en AE
et CP a été ouverte afin de financer le soutien des collectivités territoriales dans leurs actions
d’entretien du réseau routier local
; a
ucun crédit n’a été engagé sur l’exercice 2023.
Comme en
2022, une dotation exceptionnelle de 40 M€ en AE et CP
a été ouverte en faveur de la
collectivité territoriale de Corse, afin de contribuer au financement des délégations de service
public maritime et aérienne. Par ailleurs, 8
M€ en AE et CP ont été votés en faveur des
communes, au titre
de la mise en œuvre d’
une prime exceptionnelle ou
d’
une revalorisation des
personnels employés dans les centres municipaux de santé (CMS) ; il
s’agit de
la reconduction
d’une mesure de 2022
annoncée comme exceptionnelle. Les crédits ayant été ouverts en fin
d’année, les taux d’
exécution des mesures nouvelles sont très faibles : 34,4 % en AE et 28,2 %
en CP.
Les crédits non engagés sur l’exercice 2023 ont fait l’objet d’une demande de report.
Ces mesures sont intervenues en application de la première loi de finances de fin de
gestion, introduite par la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021. En principe, elle
doit permettre des
ajustements de crédits indispensables à la gestion de la fin de l’année
. Les
faibles taux d’exécution et le montant élevé des reports de
crédits relatifs à certaines mesures
nouvelles conduisent à constater que certains des ajustements
ainsi effectués n’avaient pas un
tel caractère.
Aucun crédit n’a été consommé en AE et en CP pour les
centres municipaux de
santé (8
M€) et pour le soutien à l’entreti
en du réseau local (60
M€), les modalités de répartition
et de versement n’ayant pas
été définies en 2023.
D -
Des mouvements de gestion limités
Le programme 119 a fait l’objet d’un décret de transfert de crédits
depuis le programme
362
–
Plan de relance
afin de refinancer une subvention d’investissement initialement accordée
au titre de la
dotation de soutien à l’investissement local –
rénovation thermique (DSIL-RT) par
des crédits de la DSIL exceptionnelle (à hauteur de 0,6
M€
en AE et en CP).
Le progra
mme 122 a fait l’objet d’un
transfert en provenance du programme 174
–
Énergie, climat et après-mines
(pour 7,4
M€
au total), destinés à soutenir les communes de
Bastia et
d’
Ajaccio, non interconnectées au réseau métropolitain de gaz
2
. Par un arrêté du 5 juin
2023, 0,2
M€
en AE et en CP de crédits d’attributions de produits ont été ouverts sur les lignes
« Comité des finances locales » (CFL) et « Observatoire des finances et de la gestion publique
locales » (OFGL). Ces crédits sont des préciputs sur le PSR « dotation globale de
fonctionnement ». C
ette modalité de financement n’est pas conforme au III de l’article 17 de la
LOLF qui dispose que « les recettes tirées de la rémunération de prestations régulièrement
fournies par un service de l'État peuvent, par décret pris sur le rapport du ministre chargé des
finances, faire l'objet d'une procédure d'attribution de produits ».
2
Dispositions de l’ordonnance du 14 juin 2022 portant prise en charge partielle par l’État, dans les zones non
interconnectées au réseau métropolitain continental, des coûts associés à la conversion des usages des réseaux de
gaz de pétrole liquéfié à l’éle
ctricité ou aux énergies renouvelables.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
E -
La fongibilité utilisée pour couvrir des dépenses non budgétées
Le fonds d’aide au relogement d’urgence (FARU) a été créé par la loi de finances pour
2006
. Il permet d’octroyer des aides aux communes et groupements afin de financer des
opérations de relogement temporaire ou d’interdiction d’accès à des locaux et bâtime
nts à la
suite de la prescription d’une mesure de police spéciale en matière de lutte contre l’habitat
indigne, d’une mesure de police générale ou d’une catastrophe naturelle.
Avant 2023, le FARU était financé par un prélèvement sur la dotation globale de
fonctionnement (DGF). Or, aucune mesure d’abondement n’a été prévu
e dans la LFI 2023. En
2023, les dépenses relatives au FARU ont été exécutées sur le programme 122 de la mission
RCT (1,2
M€ en AE et 1,1
M€ en CP). Elles ont été financées par des
redéploiements de crédits
provenant de la
dotation de solidarité aux collectivités victimes d’événements climatiques ou
géologiques (DSEC), donc sans autorisation parlementaire. Cette modalité de financement
affecte la transparence des moyens consacrés à ce fonds.
En 2024, le FARU est à nouveau abondé en LFI par la dotation globale de
fonctionnement. À cet égard, le projet de loi de finances pour 2024 ne mentionnait pas les
crédits 2023 ayant abondé le FARU
via
le programme 122 : « Le niveau des crédits de ce fonds,
qui avait déjà été abondé en 2006, en 2018 et en 2021 par prélèvement sur la DGF, ne permettra
plus de faire face aux subventions qui devraient être accordées en 2024 ».
F -
Une amélioration globale
des taux d’exécution
, mais des évolutions
divergentes entre les deux programmes
Les crédits de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
ont été consommés
à hauteur de 4 483
M€ en AE et
de 4 432
M€ en CP, soit respectivement 9
2 % et 94 % des
crédits disponibles. Ces taux d’exécution
dépassent légèrement ceux de 2022 (90 % en AE et
92 % en CP). Ils recouvrent une situation différenciée entre les deux programmes de la mission :
seule la moitié des crédits a été consommée sur le programme 122, pourtant le moins doté.
Tableau n° 5 :
consommation des crédits de la mission Relations avec les collectivités
territoriales
En M€
Programme 119
Programme 122
Mission RCT
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI (a)
4 148,0
4 192,2
251,7
295,6
4 399,7
4 487,8
LFG (b)
-56,7
-53,6
172,3
146,2
115,6
92,6
Reports de crédits de 2022
(c)
284,3
26,2
38,0
95,5
322,3
121,7
FDC et ADP (hors reports)
(d)
0,0
0,0
0,2
0,2
0,2
0,2
Autres mouvements (e)
0,6
0,6
7,4
7,4
8,0
8,0
Solde des crédits ouverts
et annulés
(a)+(b)+(c)+(d)+(e)
4 376,2
4 165,4
469,7
545,0
4 845,9
4 710,3
Réserve en fin de gestion
(f)
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Crédits disponibles
4 376,2
4 165,4
469,7
545,0
4 845,9
4 710,3
COUR DES COMPTES
22
En M€
Programme 119
Programme 122
Mission RCT
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Crédits consommés
4 250,7
4 145,6
232,0
286,5
4 482,6
4 432,0
en % des crédits
disponibles
97,1%
99,5%
49,4%
52,6%
92,5%
94,1%
Crédits non consommés
125,5
19,8
237,7
258,5
363,2
278,3
Source
: Cour des comptes, d’après des données
de la DGCL
La sous-consommation des AE, sur le programme 119, concerne principalement les
dotations de soutien à l’investissement
:
la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR,
à hauteur de 71,8
M€)
et la DSIL classique (30,5
M€).
Selon le suivi effectué par la DGCL, le
taux d’exécution des AE relatives aux dotations de soutien à l’investissement est
cependant
voisin de 100 %, avec un reliquat inférieur à 1
M€, quand on observe uniquement la
consommation des AE de l’année,
en neutralisant les minorations
d’AE
constatées en cours
d’exercice sur le stock des engagements juridiques constitués les années précédentes.
Sur le programme 122, les sous-
consommations d’AE ont notamment porté sur les crédits
relatifs aux conséquences de la tempête Alex (56,3
M€ sur le fonds de reconstruction) et
sur
ceux relatifs à des mesures nouvelles (155,2
M€
).
Graphique n° 8 :
écart entre la LFI 2023 et la consommation de crédits en exécution
(
CP, en M€)
Source
: Cour des comptes, d’après des données
de la DGCL
Les 20
M€ de sous
-consommation de CP sur le programme 119 concernent
principalement les dotations de soutien à l’investissement
: 4,5
M€ sur le plan
« Marseille en
grand », 3,8
M€ sur la dotation d’équipement des territoires ruraux (
DETR) et 1,7
M€ sur la
dotation titres sécurisés.
La sous-consommation des CP sur le programme 122 (258,5
M€)
concerne les crédits
relatifs aux conséquences de la tempête Alex (107,4
M€) et
ceux relatifs aux mesures nouvelles,
votées en fin de gestion (116,8
M€).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
III -
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
Précisions méthodologiques
L’analyse de l’exécution budgétaire de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
se fonde sur les données issues de
Chorus
.
Elles diffèrent de celles communiquées à la Cour par la Direction générale des collectivités
locales (DGCL). En effet, cette dernière a corrigé des
erreurs d’imputati
on comptable et a neutralisé
des montants négatifs de minorations d’autorisations d’engagement (AE), correspondant à des
engagements juridiques passés lors d’exercices antérieurs.
L’exécution des crédits de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
se
caractérise par une évolution de sens opposé des AE et CP. Elle
s’est
élevée à 4,48
Md€ en AE
et à 4,43
Md€ en CP, soit respectivement
- 2,9 % (- 133
M€) et +
4 % (+ 171
M€) par rapport
à 2022.
Graphique n° 9 :
exécution 2019-2023 (en
Md€)
Source : Cour des comptes
Sur le programme 119, les AE ont diminué de 43
M€ (
- 1 %), tandis que les CP ont
progressé de 154
M€ par rapport à 202
2 (+ 3,9 %). En particulier, les dotations classiques
d’investissement ont
connu
une baisse importante de consommation d’AE (
- 279
M€).
Cette
évolution
concerne particulièrement la DSIL qui avait fait l’objet d’un abondement
exceptionnel en 2022. La consommation de CP a quant à elle progressé de 163
M€.
Après le
report de la quasi-totalité des AE de 2022 sur 2023, 253
M€ d’AE et 31
M
€ de CP ont été
consommés au titre du plan « Marseille en grand ». Les compensations liées aux réformes de la
fiscalité locale et des impôts de production ont diminué en 2023,
certaines d’entre elles, mises
en place en 2022, n’
ayant pas un caractère pérenne (- 52
M€ sur la dotation de compensation
DCP pour les départements et
–
91
M€ sur la compensation des contributions fiscalisées des
syndicats intercommunaux). Les compensations versées aux régions ont augmenté de 92
M€
COUR DES COMPTES
24
en AE et de 87
M€ en CP, à la suite de la création d’une mesure relative à la
compensation des
frais de gestion de la CVAE, dans le cadre de la suppression de cette dernière.
S’agissant du programme 122, les consommations d’AE
ont diminué de 28 % (- 90
M€)
tandis que les CP ont progressé de 6,3 % (+ 17
M€),
soit une exécution de 232
M€
en AE et de
286
M€
en CP. La baisse des AE concerne principalement les crédits liés à la tempête Alex
(- 94
M€ sur le fonds de reconstruction pour la tempête Alex et –
30
M€ sur le fond
s de
solidarité de l’Union européenne).
Par contre, les décaissements de CP ont augmenté en 2023
sur le FSUE (+ 24
M€). Cette diminution des AE
est partiellement compensée par des mesures
nouvelles comme le fonds violences urbaines (+ 19
M€), les centres
municipaux de santé
(+ 8
M€)
, la dotation en faveur de la collectivité de Corse (+ 7
M€)
et le FARU (+ 1
M€)
.
Les crédits relevant du fonctionnement propre de la DGCL augmentent de 3
M€
en AE et de
0,5
M€ en CP
.
IV -
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A -
Des restes à payer en progression constante
À fin 2023, les restes à payer sur AE consommées ont atteint 5,97
Md€, contre 5,
92
Md€,
soit une augmentation de 51
M€
ou 0,9 % par rapport à fin 2022.
L’augmentation des restes à payer en 2023
recouvre des mouvements de sens opposé
entre les deux programmes : une hausse de 105
M€ sur le programme 11
9 et une baisse de
54
M€ sur le programme
122.
Tableau n° 6 :
restes à payer au 31 décembre 2023
(en M€)
Engagements
sur années
antérieures
non couverts
par des
paiements au
31/12/2022
(1)
AE
consommés
2023
(2)
CP
consommés
2023
(3)
Engagements
non couverts
par des
paiements au
31/12/2023
(4) =
(1)+(2)-(3)
Variation
(5) = (4)-(1)
Mission RCT
5 918
4 483
4 432
5 969
51
Programme 119
5 668
4 251
4 146
5 773
105
Programme 122
250
232
286
196
-54
Source : Cour des comptes
La trajectoire ascendante des restes à payer sur le programme 119 est constatée depuis
plusieurs exercices : 3,5
Md€ au 31 décembre 2017, 3,7
Md€ au 31 décembre 2018, 4,2
Md€
au 31 décembre 2019, 5,0
Md€ au 31 décembre 2020, 5,4 Md€ en 2021
et 5,7
Md€ en 2022
. Si
les restes à payer ont continué à augmenter en 2023, leur progression s’est ralentie par rapport
aux années précédentes (+1,9 % contre +6,4 % en 2022).
L’augmentation des restes à pa
yer
résulte des dotations de soutien à l’investissement
local, gérées de manière différenciée en AE et en CP, dont les crédits sont respectivement
consommés au lancement des projets et à mesure de leur réalisation. La réforme de la dotation
de soutien à l'investissement des départements (DSID), prévue par la loi de finances pour 2022,
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
entraîne une augmentation du montant des restes à réaliser des dotations d’investissement,
puisque la part « péréquation », gérée en AE=CP, est intégrée à la part « projets », dont les AE
et CP sont gérées de manière différenciée.
B -
Des reports de crédits de 2023 sur 2024 importants sur les dotations
exceptionnelles
Les reports de crédits demandés de 2023 à 2024
s’élèvent à
229
M€ en AE et à
275
M€
en CP.
S’agissant des CP, le
montant des reports dépasse celui de 2022 à 2023 (153,8
M€
).
Tableau n° 7 :
reports de crédits de 2023 sur 2024
(en M€)
AE
CP
Mission RCT
229,3
275,5
Programme 119
2,3
18,7
Programme 122
227,0
256,8
Source : DGCL
Les reports demandés pour le programme 119 s’élèvent à 2,3
M€ en AE et à
18,7
M€ en
CP. Ils concernent
les dotations de soutien à l’investissement de droit commun (5
M€ en CP),
le plan « Marseille en grand » (4,5
M€ en CP
, correspondant aux travaux de rénovation du
premier marché subséquent,
n’ont pu être versés avant la fin de gestion 2023
), la dotation frais
de gestion CVAE/CFE des régions (4,8
M€
en CP) et la dotation titres sécurisés (1,7
M€ en
CP).
Les reports demandés pour le programme 122 s’élèvent à
227
M€ d’AE et à
256,8
M€ de
CP. Ils représentent 90,2 % des AE et 86,9 % des CP ouverts en LFI 2023. Ils dépassent ainsi
la limite globale de 3 %,
fixée par le II de l’article 15 de la LOLF. Toutefois
, les reports ont été
déplafonnés par l’article 176 de la LFI 2024 afin d’assurer la pleine disponibilité des crédits
nécessaires à l’indemnisation des collectivités à la suite de la tempête Alex début octobre 2020
dans les Alpes-Maritimes (56,1
M€ en AE e
t 107,4
M€ en CP)
et de permettre le financement
de dispositifs ayant fait l’objet d’ouvertures de crédits en fin d’année 2023 et n’ayant pas pu
être consommés
avant la fin de l’exercice
2023 (155,1
M€ en AE et 116,7
M€ en CP)
.
L
’article 15 de la LOLF
prévoit la possibilité de déplafonner les reports, sous réserve
d
’«
une disposition dûment motivée de la loi de finances ». Cette condition a été respectée en
la forme.
V -
L’incidence des dépenses budgétaires sur l’environnement
Les crédits de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
ont tous été cotés
comme n’ayant pas d’impact sur l’environnement, dans le cadre du premier exercice de
budgétisation environnementale,
en l’espèce le
projet de loi de finances pour 2021, au motif de
la liberté d’emploi de ces crédits par les collectivités. Or, une partie des crédits contribue au
financement de dépenses
ayant une portée favorable à l’environnement. C’est notamment le cas
de certaines dotations de l’État à l’investissement
local.
Dans le rapport sur l’impact environnemental du budget d
e l
’État annexé au projet de loi
de finances pour 2022, l’action relative à la DSIL exceptionnelle est cotée favorablement sur
COUR DES COMPTES
26
les six axes de cotation. En effet, les crédits sont fléchés sur la résilience sanitaire des
collectivités territoriales, la rénovation du patrimoine public et la transition écologique.
En 2023, la cotation des dépenses a été appliquée à la DSIL classique. Ainsi, au moins
25 % des dépenses devaient être consacrées à des projets concourant à la transition écologique.
La DSIL finance des projets relevant de six grandes priorités d’investissement, dont la transition
écologique. En 2022, la dimension environnementale dans la réalisation des projets concerne
plus de 41 % de l
’enveloppe totale consommée au titre de la DSIL
3
, soit une proportion bien
plus élevée que la cible fixée à 25 %. Celle-ci augmente légèrement en 2024, à 30 %, soit un
niveau encore inférieur à celui atteint en 2022.
La démarche est étendue en 2024 à la DETR (20 %) et à la DSID (25 %).
La DPV n’est
pas concernée par celle-ci (127
M€ de CP en 2023, soit 7,4
% du total des dotations
d’investissement de droit commun).
L’identification des projets favorables à l’environnement
est assurée par les préfets, sur la
base d’une grille de cotation élaborée conjointement par la
DGCL et la DB. Les subventions correspondantes sont identifiées au moment de la saisie des
engagements juridiques dans « Chorus ».
Le périmètre de cotation des dépenses a été étendu, mais ne couvre pas encore une
dotation de soutien à l’investissement local
(la DPV). Par ailleurs, les cibles fixées apparaissent
prudentes.
3
Note
Analyses thématiques de l'utilisation de la DSIL et de la DETR en 2022
, ministères de la transition
écologique, des collectivités locales et de l’intérieur
.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour réitère la recommandation suivante :
1.
Appliquer la réserve de précaution à un périmètre pertinent au sein de la mission Relations
avec les collectivités territoriales pour ne pas avoir chaque année à décider son dégel sur
les dotations juridiquement dues aux collectivités (DGCL
–
DB).
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
Programme n°119 -
Concours financiers aux collectivités
territoriales et à leurs groupements
A -
Des dépenses discrétionnaires en progression constante
Le périmètre des dépenses discrétionnaires du programme 119 est stable, après un
élargissement en 2022 du fait du plan « Marseille en grand » et de la dotation exceptionnelle
d’investissement au profit de la Seine
-Saint-Denis.
Tableau n° 8 :
dépenses discrétionnaires et de guichet du programme 119
AE
CP
2022
2023
2023-2022
2022
2023
2023-2022
Programme 119 (en M€)
4 293
4 251
-43
3 991
4 146
154
Dépenses discrétionnaires
2 070
2 039
-31
1 767
1 940
173
Dépenses de guichet
2 224
2 212
-12
2 224
2 205
-18
Programme 119 (en %)
100 %
100 %
100 %
100 %
Dépenses discrétionnaires
48 %
48 %
0 %
44 %
47 %
3 %
Dépenses de guichet
52 %
52 %
0 %
56 %
53 %
-3 %
Source : Cour des comptes
En AE, les dépenses discrétionnaires ont davantage diminué
du fait d’une moindre
consommation des dotations d’investissement de droit
commun (- 279
M€), partiellement
compensée par la forte progression des dépenses relatives au plan « Marseille en grand »
(+ 252
M€).
En CP, la part des dépenses discrétionnaires a progressé du fait de la hausse des dotations
d’investissement de droit commun (+
163 M
€) et
du plan « Marseille en grand » (+ 30
M€).
B -
Des mesures de soutien, de relance et de résilience limitées
La mission
Relations avec les collectivités territoriales
a accueilli des mesures de soutien
aux collectivités lors de la crise sanitaire, qui ont par la suite été en partie intégrées au plan de
relance. En 2023, une seule mesure
ayant pour objet d’atténuer les incidences de
l’inflation
sur
les dépenses des collectivités a concerné la mission (une dotation exceptionnelle à la collectivité
territoriale de Corse).
COUR DES COMPTES
30
Tableau n° 9 :
mesures de soutien, de relance et de résilience de la mission
Relations avec
les collectivités territoriales
(en M€)
AE
CP
2020
2021
2022
2023
2023
-
2022
2020
2021
2022
2023
2023
-
2022
Mesures de soutien
705
556
-5
-9
-4
139
342
184
166
-18
DSIL exceptionnelle
571
377
-5
-9
-4
9
158
184
166
-18
Contribution aux achats de masques
134
94
0
0
0
129
99
0
0
0
Majoration du fonds de stabilisation des
départements
0
85
0
0
0
0
85
0
0
0
Mesures de relance
571
392
10
-9
-19
9
173
199
166
-33
DSIL exceptionnelle
571
377
-5
-9
-4
9
158
184
166
-18
Abondement "relance" de la DGD
bibliothèques
0
15
15
0
-15
0
15
15
0
-15
Mesure de
résilience/liée à l’inflation
33
40
7
33
40
7
Dotation exceptionnelle à la collectivité
territoriale de Corse
33
40
7
33
40
7
Source
: Cour des comptes, d’après des données DGCL et DB
L
’extinction progressive
de la DSIL exceptionnelle
La troisième loi de finances rectificative pour 2020 a ouvert la totalité des AE dès 2020,
au titre de la DSIL exceptionnelle, soit 950
M€, pour faciliter leur consommation, sans les
assortir de crédits de paiement. 571
M€ en AE ont été consommés et le reliqu
at a été reporté à
2021. S’agissant des CP, 9,5
M€ ont été consommés la première année et financés par
fongibilité avec les crédits prévus au titre de la DSIL « classique
». En 2021, l’enveloppe d’AE
reportée a été consommée (377
M€), tandis que les dépens
es de CP se sont élevées à 158
M€.
En 2022, 184
M€ de CP ont été consommés.
En 2023, l’exécution des CP
a diminué, à 166
M€.
Compte tenu du profil de consommation des dotations de soutien à l’investissement, cette
mesure continuera à avoir des effets budgétaires sur les exercices à venir.
Sous l’effet
de la
réalisation des projets subventionnés, le rythme de décaissement tend cependant à ralentir. Fin
2023
, le reste à payer s’élève encore à
416
M€ de CP, après
591
M€ à fin 202
2.
Une seule mesure relative à
l’inflation portée par la mission Relations avec les
collectivités territoriales
Une dotation exceptionnelle de 33 M€ en AE et CP a été ouverte en LFR2, au profit de
la collectivité de Corse, afin de contribuer au financement des délégations de service public
maritime et aérienne, dans le contexte de forte inflation ; cette dotation a été intégralement
consommée en 2022. La loi de finances de fin de gestion a ouvert une dotation ayant le même
objet à hauteur de 40
M€ en AE et
en CP ; elle a été intégralement consommée sur 2023.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
31
C -
Les dotations de soutien à l’investissement
: un niveau élevé de restes
à payer et une démarche de performance en constante évolution
Le programme 119 comprend plusieurs dotations destinées à soutenir l’investissement
pu
blic local. La dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation de soutien à
l’investissement local (DSIL) et la dotation politique de la ville (DPV)
4
sont versées aux
communes et leurs groupements, tandis que
la dotation de soutien à l’inv
estissement des
départements (DSID) est affectée à ces derniers.
Un niveau élevé de restes à payer
Les dotations d’investissement relèvent de dépenses discrétionnaires en ce qui concerne
les autorisations d’engagement, mais il s’agit de dépenses de guichet
pour la consommation des
crédits de paiement correspondants : une fois les dotations accordées, les CP sont dus à mesure
de la réalisation des projets d’investissement soutenus, le gestionnaire devant effectuer ces
paiements dès lors que le service a été fait.
En 2023
, la consommation d’AE relatives à ces dotations a diminué de
manière
importante (- 283
M€
). Cette baisse est principalement le contrecoup de la majoration
exceptionnelle de la DSIL de droit commun, provenant de fonds européens, en 2022.
Tableau n° 10 :
dotations
de soutien à l’investissement (AE consommées)
(en M€)
2020
2021
2022
2023
2023-2022
DETR
944,5
930,8
929,1
936,2
7,0
Dotation politique de la ville (DPV)
136,5
133,1
141,8
141,4
-0,4
DSIL classique
526,2
497,9
793,0
507,3
-285,7
DSIL exceptionnelle
571,1
377,4
-5,1
-9,2
-4,1
DSID part "projets"
155,7
150,7
199,8
199,9
0,1
Dotations à l'investissement
2 334,1
2 089,9
2 058,6
1 775,6
-283,0
Source : Cour des comptes
4
Bien que la DPV soutienne des dépenses de fonction
nement et d’investissement, elle figure dans le budget
opérationnel de programme «
soutien à l’investissement
».
COUR DES COMPTES
32
À l’inverse, la consommation des crédits de paiement a progressé de
143
M€ en 202
3.
Toutes les dotations sont en hausse hormis la DSIL exceptionnelle.
Tableau n° 11 :
d
otations de soutien à l’investissement (CP consommés)
(en M€)
2020
2021
2022
2023
2023-2022
DETR
882,0
853,1
881,3
918,2
36,9
Dotation politique de la ville (DPV)
109,6
122,2
109,9
127,5
17,6
DSIL classique
445,5
493,3
478,9
554,7
75,7
DSIL exceptionnelle
9,5
158,2
184,4
166,5
-18,0
DSID part "projets"
62,9
77,7
102,1
132,7
30,7
Dotations à l'investissement
1 509,4
1 704,5
1 756,6
1 899,5
142,9
Source : Cour des comptes
Les restes à payer résultent de la nature même de ces dotations, caractérisées par un
décalage de consommation entre les AE et les CP. Les premières sont consommées au
lancement des projets en N, alors que les seconds donnent lieu à un décaissement au fur et à
mesure de leur réalisation
, jusqu’en N+9
.
Sur la période 2016-2023
, les consommations cumulées d’AE et de CP se sont
respectivement élevées à 15,1
Md€ et
à 11,1
Md€, conduisant à un reste à payer de 4
Md€ à fin
2023. En 2023, le montant du reste à payer a légèrement diminué, la consommation des CP
ayant dépassé celle des AE.
Graphique n° 10 :
c
onsommation de crédits des dotations à l’investissement sur la
période 2016-2023 (AE et
CP en Md€)
Source : Cour des comptes
1,6
1,6
1,7
1,8
2,3
2,1
2,1
1,8
0,7
0,9
1,3
1,4
1,5
1,7
1,8
1,9
0,9
1,7
2,1
2,6
3,4
3,8
4,1
4,0
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
AE
CP
Écart AE-CP cumulé
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
33
En 2023, la loi de finances de fin de gestion a procédé à des annulations importantes de
crédits au titre des dotations d’investissement
: 92,2
M€ en AE et 88,6
M€ en CP,
soit
respectivement 4,7 % et 4,5 % des crédits ouverts en LFI 2023. Ces annulations de crédits
soulèvent la question de la fiabilité des prévisions de besoins de crédits, ainsi que de la
concurrence des dispositifs (exemple du fonds vert, cf. chapitre III).
La
gestion des crédits relatifs aux dotations d’investissement est en grande partie
déconcentrée. Elle nécessite donc la mise en place d’outils de suivi. Outre les contacts avec les
préfectures, surtout en fin de gestion, un questionnaire leur est adressé par la DGCL afin de
recueillir des informations sur l’engagement et le paiement des dotations. La consommation des
crédits est suivie grâce à Chorus. Les taux de consommation sont reportés chaque mois dans un
tableau de suivi. En 2023, un espace collaboratif en ligne a été créé afin de faciliter les échanges
avec les services déconcentrés et de favoriser la diffusion de
bonnes pratiques. D’autres outils
visant à améliorer le suivi sont prévus pour 2024.
Depuis 2019, dans ses notes d’exécution budgétaire, la C
our recommande de veiller à la
fiabilité des prévisions de besoins de crédits de paiement au regard de la hausse des restes à
payer liés à ces dotations.
Afin d’assurer la soutenabilité des crédits relatifs aux dotations d’investiss
ement, au
premier trimestre, la DGCL calcule le montant des restes à payer par dotation et par millésime.
Ces informations financières permettent
d’établir des prévisions de consommation de CP sur la
base des décaissements effectivement constatés au cours des années précédentes. En 2023, un
ajustement de la clé de décaissement de la DSID
a permis d’améliorer
la fiabilité des
échéanciers.
Malgré une légère diminution, l
es restes à réaliser sur les dotations d’investissement
se
maintiennent à un niveau élevé et constituent donc un point de vigilance pour la soutenabilité
budgétaire de la mission. Pour ce motif, la recommandation de la Cour, tendant à fiabiliser les
prévisions de besoins de crédits de paiement,
n’
apparaît
que partiellement mise en œuvre.
Une démarche de performance en constante évolution
L’évaluation de la performance des subventions d’investissement
prend appui sur deux
dispositifs.
En premier lieu, la DGCL procède à une analyse des projets soutenus à partir de tableaux
transmis par les préfectures en janvier N+1. Diverses informations sont demandées : le montant
de la subvention, le coût total du projet et la thématique à laquelle il se rattache. Depuis 2017,
les informations demandées et les catégories d’opérations recensées ont été harmonisées pour
les trois dotat
ions de soutien à l’investissement du bloc communal (DETR, DSIL et DPV). Il
en est également de même, depuis 2019, pour la DSID. Les bilans obtenus sont publiés sur le
site Internet de la DGCL.
Cette démarche s’est enrichie avec
la mise en place, pour la plupart
des dotations, d’une cotation de la part des dépenses concourant à la réalisation des objectifs de
la transition écologique.
En second lieu, la performance des dotations d’investissement est mesurée par les
indicateurs de performance figurant dans les projets annuels de performance (PAP) et les
rapports annuels de performance (RAP) du programme. Le PAP du programme 119 identifie
un unique objectif, consistant à « promouvoir les projets de développement local, en assurant
un équilibre entre maximisation de l’effet de levier et concentration des fonds sur des projets
structurants pour les collectivités ».
COUR DES COMPTES
34
À partir de 2019, le périm
ètre des dotations à l’investissement couvertes par des
indicateurs de performance a été étendu. Auparavant, seule la DETR était prise en compte dans
l’évaluation du programme 119.
Depuis 2019,
c’est également le cas de
la DSIL. En 2020, le
périmètre de l’
analyse de la performance a été harmonisé pour la DETR, la DSIL et la DPV.
Les indicateurs n’ont pas évolué en 2021. En 2022, la DSID
a été intégrée à la démarche de
performance.
Ainsi, toutes les dotations classiques de soutien à l’investissement sont
concernées par la démarche de performance.
En 2023, sept indicateurs étaient retenus au titre des principales dotations
d’investissement
:
-
pourcentage de projets bénéficiant d’un effet de levier optimisé, pour les projets financés
par la DETR, dont le taux de subvention est désormais compris entre 20 et 50 % ;
-
délai séparant la décision de subvention DETR de la fin de réalisation de projet, afin de
mesurer la capacité des services de l’État à identifier des projets suffisamment mûrs pour
être réalisés rapidement ;
-
pourcentage de projets financés par la DETR, la DSIL et la DSID concourant à la transition
écologique ;
-
effet de levier de la DSIL, de la DPV, de la DETR et de la DSID, mesuré en rapportant le
montant total des subventions accordées au montant total des investissements engagés par
les collectivités bénéficiaires.
En 2023, les indicateurs sont stables par rapport à 2022. Une seule évolution de périmètre
concerne l’indicateur relatif à la transition écologique
: la DSID y est intégrée.
Malgré ces évolutions, certains indicateurs pourraient encore être améliorés. En
particulier,
l’effet de levier financier n’est apprécié que dotation par dotation et ne prend pas en
compte les autres financements de l’État.
Par ailleurs, les indicateurs en vigueur ne permet
tent pas d’apprécier l’impact des projets
aidés en termes de développement local. En effet, leurs effets socio-économiques ne sont pas
décrits. La démarche de performance actuelle a donc une portée limitée.
D -
Le Plan « Marseille en grand »
En 2021, l’État s’est engagé à participer au financement de la rénovation de 174 écoles
de Marseille. Cet
engagement s’est concrétisé par l’ouverture de crédits en
LFI 2022 : 254
M€
d’AE et 6
M€ de CP
, sur le programme 119 ; 30
M€ de CP ont été ajoutés en
LFI 2023.
Ces crédits ne sont pas régis par les dispositions du CGCT applicables aux dotations
d’investissement
, mais
font l’objet d’un cadre de gestion
ad hoc.
Une société publique locale
d’aménagement d’intérêt national
(SPLA-IN), détenue à parts égales
par l’État et la ville de
Marseille, a été créée en janvier 2022
5
: la société publique des écoles marseillaises (SPEM).
Elle pilote le programme de construction, de reconstruction, de réhabilitation et de rénovation
des écoles. Un accord cadre de partenariat, entre la Ville de Marseille et la SPEM, a été adopté
par le c
onseil d’administration de la SPEM le 23 mars 2023
. La délégation des crédits était
5
Décret n° 2022-60 du 25 janvier 2022 décidant la création de la société publique locale d'aménagement d'intérêt
national « Société publique des écoles marseillaises » et la souscription par l'État au capital de cette société en
cours de constitution.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
35
conditionnée à la signature
d’une convention de gestion
, qui a été adoptée le 12 juillet 2023 par
le conseil d’administration de la SPEM.
Elle
définit le cadre d’emploi de la subvention de
fonctionnement et d’investissement versée à la SPEM pour la réalisation du plan
.
En 2022, seule une avance de 1
M€ en AE et 0,8
M€ en CP a été consommée
, afin de
permettre le démarrage de la SPLA-IN. Les 253
M€ d’AE et 5,2
M€ de CP restants ont été
reportés sur 2023.
En 2023, l’intégralité du solde en AE a été engagée et 30,7
M€ de CP ont été consommés
,
au titre notamment des premières opérations de rénovation du bâti scolaire (lancement du
premier marché subséquent).
À fin 2023, les restes à réaliser s’élèvent à 222,5
M€
en CP.
E -
L’incidence de
s réformes
de la taxe d’habitation et des impôts de
production
Depuis 2021, trois réformes de la fiscalité locale ont conduit à la création de mesures de
compensation, dont certaines sur la mission
RCT
:
la suppression de la taxe d’habitation (TH)
sur les résidences principales
, qui s’
accompagne mécaniquement de la suppression des
exonérations de compensation associées et du rever
sement partiel par l’État aux collectivités
des frais de gestion de cette imposition
; la réduction des bases d’imposition des locaux
industriels à la taxe foncière sur les propriétés bâties et à la cotisation foncière des entreprises ;
la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE) des entreprises parmi les recettes
des collectivités locales (pour les régions en 2021, pour les départements, les intercommunalités
et les communes isolées non membres d’une intercommunalité
en 2023).
Tableau n° 12 :
impacts des réformes de la fiscalité locale
–
mission
RCT
(CP consommés en
M€)
2021
2022
2023
Évolution 2022 -
2022
Frais de gestion TH
(régions)
293
293
293
0
Compensation des
contributions fiscalisées
des syndicats
intercommunaux
4
96
4
- 91
Compensation de la
taxe annuelle spéciale
annuelle au profit de la
région Ile-de-France
3
3
3
0
Compensation de la
taxe GEMAPI pour les
communes et les EPCI
12
21
21
0
Dotation frais de
gestion CVAE/CFE
(régions)
107
194
87
Dotation de
compensation DCP
(départements)
52
0
- 52
Total
312
571
515
- 56
Source : Cour des comptes
COUR DES COMPTES
36
En 2021, plusieurs dotations pérennes ont été créées. Ainsi, une dotation de compensation
est versée aux régions en remplacement de la suppression des frais de gestion de la taxe
d’habitation,
pour un montant de 292,7
M€
(montant identique en 2021, 2022 et 2023) ; depuis
2014, ces derniers étaient restitués aux régions au titre de la politique de formation
professionnelle. En outre, une dotation de compensation est versée au titre de la réduction des
taxes additionnelles de CFE et de TFPB des établissements industriels
6
(19
M€
en 2021). Ces
crédits sont gérés pour des montants identiques en AE et en CP.
Il s’agit d’une dotation pérenne.
En LFI
2022, deux nouvelles dotations ont été créées. L’
incidence de la réforme des
impôts de production sur le dispositif de compensation péréquée (DCP) a entraîné la création
d’une dotation spécifique pour les départements de 51,6
M€, majorant les crédits de la DGD
des départements. La DGD des régions a été abondée de 107
M€ pour compenser la baisse des
frais de gestion de CVAE et de CFE, à la suite de la réforme des impôts de production décidée
en LFI 2021. Parmi ces deux concours, seule la dotation supplémentaire pour les régions a été
reconduite en 2023
7
, alors qu
’e
lle avait originellement été instituée pour le seul exercice 2022.
En LFR1 2022
8
, des crédits ont été ouverts à la suite d’une décision du Conseil
constitutionnel
9
ayant jugé contraire à la Constitution l’absence de prise en compte du taux
syndical de
la contribution fiscalisée d’une commune membre d’un syndicat dans le mécanisme
correcteur de compensation de la suppression de la taxe d’habitation. Ainsi, une dotation
exceptionnelle de 97
M€ a été mise en place pour compenser la perte de recettes liée
à la
réforme de la taxe d’habitation, pour les communes membres en 2017 d’un syndicat à
contributions fiscalisées. En outre, a été créée une dotation pérenne de compensation de la taxe
d’habitation, d’un montant de 10
M€ en 2022, en faveur des établissemen
ts publics de
coopération intercommunale à fiscalité propre ou des communes ayant institué la taxe pour la
gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI).
En LFI 2023, une nouvelle dotation a été créée en faveur des régions
10
, afin
d’
assurer le
maintien de la compensation de la compétence « formation professionnelle », en compensant
la perte des frais de gestion de la CVAE, dans le cadre de la suppression de cette dernière
(91,3
M€ votés en LFI).
6
Compensation des contributions fiscalisées des syndicats intercommunaux, compensation de la taxe annuelle
spéciale annuelle au profit de la région Ile-de-France et compensation de la taxe GEMAPI pour les communes et
les EPCI.
7
Article 195 de la LFI 2023.
8
Article 41 de la LFR1 2022.
9
Décision n° 2021-982 QPC du 17 mars 2022, « Commune de la Trinite » du Conseil constitutionnel.
10
Article 55 de la LFI 2023.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
37
II -
Programme n°122 -
Concours spécifiques et administration
A -
Des dépenses de guichet stables
En 2023,
l’évolution du
niveau des crédits consommés diffère entre les AE (+ 90
M€)
et
les CP (+ 17
M€).
Tableau n° 13 :
composantes des dépenses du programme 122
(en M€)
AE
CP
2022
2023
2023-2022
2022
2023
2023-2022
Programme 122 (en M€)
322
232
-90
269
286
17
Dépenses d'intervention
319
226
-93
267
283
17
Dépenses discrétionnaires
141
39
-103
89
96
7
Dépenses de guichet
178
188
10
178
188
10
Dépenses de fonctionnement
1
1
0
1
1
0
Dépenses d'investissement
2
5
3
2
2
1
Programme 122 (en %)
100 %
100 %
0%
100 %
100 %
0%
Dépenses d'intervention
99%
98%
-2%
99%
99%
0%
Dépenses discrétionnaires
44%
17%
-27%
33%
33%
0%
Dépenses de guichet
55%
81%
26%
66%
65%
-1%
Dépenses de fonctionnement
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
Dépenses d'investissement
1 %
2 %
2 %
1 %
1 %
0 %
Source : Cour des comptes
Le programme 122 porte principalement des dépenses de guichet : des dotations à
destination de la Nouvelle-Calédonie
11
, de la Polynésie française et de Saint-Martin.
Les dépenses discrétionnaires concernent des aides exceptionnelles aux collectivités
territoriales, dont les variations sont par nature peu prévisibles et erratiques. Elles traduisent la
survenance
d’aléas ayant entraîné une intervention de l’État à destination des collectivités
concernées. En 2023, ces dépenses ont baissé en AE (- 96
M€) et
augmenté en CP (+14
M€
).
Ces évolutions résultent des aides consécutives à la tempête Alex (voir ci-après).
Les dépenses d’investissement
, qui représentent une part mineure du programme 122, ont
connu une forte progression (+ 135,9 % en AP et + 45,3 % en CP). Elles financent les projets
informatiques de la DGCL.
B -
Les conséquences de la tempête Alex
La survenance de la tempête Alex dans les Alpes-Maritimes en octobre 2020 avait conduit
dès cet exercice à la mobilisation des crédits de la dotation de solidarité en faveur de
11
DGF des provinces de Nouvelle-Calédonie (83
M€) et dotation globale de compensation des compétences
transférées (55
M€). L’organisation des élections et des consultations est financée par la mission
Administration
générale et territoriale de
l’État
, les contrats de développement par la mission
Outre-mer
.
COUR DES COMPTES
38
l'équipement des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des événements
climatiques ou géologiques (DSEC).
Tableau n° 14 :
les
incidences de la tempête Alex sur les dépenses d’intervention
discrétionnaires
AE
CP
(en M€)
2020
2021
2022
2023
2023-
2022
2020
2021
2022
2023
2023-
2022
DSEC
25,7
116,9
0,0
0,0
0,0
25,7
19,6
22,9
6,9
-16,0
Fonds FSUE
0,0
6,0
41,6
12,0
-29,6
0,0
1,3
12,8
37,0
24,1
Fonds exceptionnel
0,0
0,0
93,7
0,0
-93,7
0,0
0,0
31,6
17,2
-14,4
Total
25,7
122,9
135,3
12,0
-123,3
25,7
20,9
67,3
61,0
-6,3
en % des dépenses
discrétionnaires du
programme 122
87,1%
99,2%
77,6%
15,2%
39,3%
38,4%
75,8%
63,7%
Source : Cour des comptes
La DSEC a fait l’objet d’une forte consommation d’AE en 2021 (120
M€), pour
l’essentiel au titre de la tempête Alex (117
M€).
Les CP sont consommés selon un calendrier
décalé, les travaux financés par la DSEC ayant dû être précédés par des opérations préalables.
En 2023, la sous-consommation des crédits résulte
de demandes d’acomptes incomplètes de
certaines collectivités.
Deux dispositifs exceptionnels sont intervenus en complément des crédits provenant de
la ligne DSEC.
D’
une part, un fonds de concours a été créé en 2021 afin de rattacher la contribution
financière du fonds de solidarité de l’Union européenne (59,3
M€ en AE et en CP). Les AE et
CP rattachés par voie de fonds de concours et non consommés sont reportés de droit. Les crédits
FSUE devaient être consommés en 2023 au plus tard
12
. Les CP consommés en 2023 ont été
multipliés par trois par rapport à 2022 (+ 24,1
M€)
. Il reste un reliquat de CP disponibles
correspondant au solde non versé d’une subvention accordée à la
Métropole Nice-Côte-
d’Azur
(8
M€).
D’autre part, u
n fonds de reconstruction exceptionnel a également été mis en place pour
un montant total de 150
M€. Les premiers crédits ont été consommés en 2022. L’intégralité des
crédits non consommés fait l’objet d’un report.
En 2023, les dépenses relatives à ce fonds ont
diminué du fait de la priorité donnée à la consommation des crédits du FSUE (- 14,4
M€)
.
La consommation des crédits 2023 a également été
affectée par l’ouverture d’une
enquête
préliminaire par le Procureur de la République de Nice pour des infractions,
à la suite d’un
signalement du Président de la Métropole de Nice Côte d’Azur, faisant état de
« manquements
graves au respect des règles de la comptabilité publique concernant des marchés de travaux de
la Métropole de Nice dans le cadre de travaux de reconstruction suite à la tempête Alex ».
À fin 2023, il reste 56,3
M€ à engager en AE et 177
M€ à réaliser en CP, au titre des trois
dispositifs relatifs à la tempête Alex.
12
Initialement fixée en juillet 2023, la date limite de consommation de ces crédits a été reportée à la demande de
la France par la Commission européenne au 31 décembre 2023.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
39
C -
Des crédits relevant du fonctionnement propre de la DGCL en forte
progression
À une exception près, les dépenses de la mission sont constituées de dépenses
d’intervention. Les crédits de l'action 2 du programme 122
« administration des relations avec
les collectivités territoriales » sont destinés à couvrir les dépenses de fonctionnement et
d'informatique de la DGCL. Depuis 2021, ces crédits sont en forte progression. Entre 2022 et
2023, celle-ci est de + 115,4 % en AE et de + 18,4 % en CP.
Comme la Cour le relève depuis 2015, il conviendrait de parachever les transferts des
crédits de fonctionnement de la DGCL, y compris ceux du Comité des finances locales (CFL)
et de l’
Observatoire des finances et de la gestion locale (OFGL), vers le programme 216
–
Conduite et pilotage
des politiques de l’intérieur.
En effet, les moyens accordés à ces deux
instances sont financés par des crédits issus des programmes 122 et 216, relevant de deux
missions distinctes. Par ailleurs, en 2023,
l’OFGL
est financé selon deux modalités différentes :
par des crédits budgétaires ainsi que par des préciputs sur le PSR « dotation globale de
fonctionnement »
via
la procédure d’attribution de produits
(cf. chapitre I
–
II
–
D). Dans un
objectif de clarté budgétaire, il conviendrait que les dépenses de fonctionnement et
d’investissement relatives au CFL et à l’OFGL
soient exclusivement financées sur crédits
budgétaires.
Les dépenses informatique
s ont fait l’objet de plusieurs transferts.
En 2020, la création de
la direction du numérique du ministère de l’intérieur (DNUM) a conduit au regroupement d’une
partie des crédits informatiques. Toutefois, dès 2021, des crédits informatiques sont à nouveau
inscrits sur le programme 122 de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
, en vue
de la refonte des systèmes d’information existants et de nouveaux projets.
En 2023, la fonction
numérique du ministère
a fait l’objet d’une
réorganisation, avec notamment la création de la
direction de la transformation numérique (DTNum). Les différentes directions métiers se voient
réattribuer le portage des crédits dédiés au fi
nancement de leurs projets numériques, jusqu’à
présent inscrits au sein du programme 216 (rétrocession intervenant au 1
er
janvier 2024). En
2023, les crédits informatiques consommés s’élèvent à 5
M€ en AE (+
135,9 %) et 2,3
M€ en
CP (+ 45,3 %), sur le programme 122.
Sur le programme 216, la consommation s’élève à 3
M€
en AE et 1,6
M€ en CP. En
2023, les crédits concernaient notamment le financement de la
modernisation de plusieurs
systèmes d’information
, dont Colbert, outil de gestion des dotations
de l
’É
tat aux collectivités territoriales. Une augmentation importante des crédits interviendra
en 2024, avec la centralisation sur le programme 122 des crédits.
COUR DES COMPTES
40
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
2.
(Recommandation reformulée) : poursuivre la fiabilisation des prévisions de besoins de
crédits de paiement relatifs aux dotations d’investissement (DETR, DSIL, DPV et DSID)
(DGCL) ;
3.
(Recommandation réitérée) : p
oursuivre l’amélioration de la démarche de performance
relative aux concours de
l’État à l’investissement local dans les PAP et les RAP pour qu’elle
mesure la cohérence de la stratégie d’aide de l’État aux acteurs locaux et évalue l’impact
des projets aidés en termes de développement local (DGCL) ;
4.
(Recommandation réitérée) : regrouper
les crédits de fonctionnement et d’investissement
propres de la direction générale des collectivités locales, y compris ceux du comité des
finances locales et de l’observatoire des finances et de la gestion publique locales au
sein
du programme 216
–
Cond
uite et pilotage des politiques de l’intérieur (DGCL).
Chapitre III
Les moyens consacré
s par l’
État au financement des
collectivités territoriales
I -
Une augmentation des transferts financiers de l’État aux
collectivités en 2023
Précisions méthodologiques
Le présent rapport a été établi sur la base de données provisoires ou incomplètes à la date de
son dépôt.
En particulier, en l’absence de valeurs pour 202
3, les montants retenus pour les subventions
des ministères sont estimés par la direction du budget à 4 800
M€.
Les données provisoires
correspondantes figurent en rouge dans la présente note.
A -
La mission
Relations avec les collectivités territoriales
: une part
limitée
des transferts de l’État aux collectivités
Les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales regroupent une grande
diversité de dispositifs de financement, dont une partie seulement relève de la mission
Relations
avec les collectivités territoriales
.
Chaque année, un document annexe au projet de loi de finances est consacré à la situation
des finances publiques locales, aux transferts financiers de l’
État aux collectivités territoriales,
aux dispositifs de péréquation financière entre collectivités et aux mesures du projet de loi de
finances.
Jusqu’en 2022, ce document prenait la forme d’un «
jaune » budgétaire. Depuis 2023
13
, il
s’agit d’un «
rapport sur la situation des finances publiques locales », établi en application de
l’article 52 de la loi organique relative aux lois de finances, introduit par l’article 7 de la loi
organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des
finances publiques.
13
Afin d’assurer
la transition entre les deux publications, un « jaune » a également été établi au titre du projet de
loi de finances pour 2023. Son contenu est identique à celui du « rapport sur la situation des finances publiques
locales » établi en application de la loi organique relative aux lois de finances.
COUR DES COMPTES
42
En suivant
la nomenclature du budget de l’État,
les transferts aux collectivités relèvent de
prélèvements sur recettes, de crédits de missions budgétaires dont la mission
Relations avec les
collectivités locales
, de crédits de comptes spéciaux et de transferts de fiscalité.
Graphique n° 11 :
transferts de l’État aux collectivités territoriales
- cadre budgétaire
Source : Cour des comptes
Les « concours financiers
» de l’État aux collectivités (52,
5 % des transferts financiers
en 2023, contre 48,8
% l’année précédente
) regroupent les prélèvements sur recettes (82 % des
concours et 43 % du total des transferts
14
), la mission
Relations avec les collectivités
territoriales,
la part de TVA versée aux régions depuis 2018 en remplacement de la DGF et la
part supplémentaire de TVA attribués aux départements depuis 2021 (281 M
€
en 2023
15
, dont
seuls 250 M€ ont été effectivement versés
, comme en 2021 et en 2022).
Les transferts comprennent également les subventions des ministères autres que celles de
la mission
Relations avec les collectivités territoriales
, les contreparties de dégrèvements
législatifs à des impôts locaux, le produit des amendes de police de la circulation et des radars
et
les subventions pour travaux divers d’intérêt général.
Enfin, le total des transferts financiers de l’État aux collectivités inclut la fiscalité
transférée aux collectivités (38,1
Md€ en 2023)
au titre de transferts de compétences, qui prend
la forme de droits de mutation à titre onéreux (DMTO), de la taxe sur les certificats
d’immatriculation des véhicules et de fractions de taxe intérieure de consommation sur les
14
En intégrant les fractions de TVA (hors ancienne DGF des régions), ce taux n’est plus que de 29,5
%.
15
Ce montant
correspond à une partie de l’augmentation (dynamique positive) en 2021 de la fraction de TVA
affectée aux départements en compensation de la réaffectation de la part de taxe foncière sur les propriétés bâties
aux communes, qui a compensé la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales. Depuis 2022,
les départements perçoivent par ailleurs la totalité de la dynamique positive de la fraction précitée de TVA. Le
montant de 281 M€ se décompose comme suit
: 250
M€ pour les départements les plus fragiles (exposés à un reste
à charge important au titre des allocations individuelles de solidarité), versés chaque année, et 31
M€
correspondant à la part représentative de la croissance de TVA depuis 2021 affectée à un fonds de sauvegarde des
départements. Entre 2021 et 2023, cette dernière part n’a pas donné lieu à des versements aux collec
tivités.
LES MOYENS CONSACRÉS
PAR L’ÉTAT AU FINAN
CEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
43
produits énergétiques (TICPE) et de
taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA),
ainsi que
le financement budgétaire de la formation professionnelle et de l’apprentissage.
Le périmètre des transferts de l’
État aux collectivités présenté dans les documents
budgétaires n’intègre pas
deux fractions de TVA attribuées aux collectivités depuis 2021, soit
46,7
Md€ en 2023,
après 35,7
Md€ en 2022
: compensation de l’incidence de la suppression
progressive de la taxe d’habitation sur les résidences principales pour les établissements publics
de coopération intercommunale (EPCI) et les départements, dont la taxe foncière sur les
propriétés bâties a été réaffectée aux communes ; compensations de la suppression en 2021 de
la part régionale de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et en 2023 de ses
parts départementale, intercommunale et communale dans le cadre de la réforme des impôts de
production.
Cette présentation des transferts
de l’
État aux collectivités
n’obéit pas à une obligation
légale et soulève plusieurs difficulté
s. Selon la modalité qu’ils empruntent, les concours de
l’
É
tat qui visent à compenser l’incidence de réformes fiscales ou à soutenir financièrement des
collectivités sont retracés ou non parmi les transferts de l’
État aux collectivités. En outre, la
lecture de l’évolution des transferts financiers de l’
É
tat est perturbée par le fait qu’ils intègrent
la compensation de dégrèvements accordés à une partie des redevables de la taxe d’habitation,
dont le montant chute en 2021 du fait de la compensation de sa suppression par des recettes de
TVA et non plus par des dégrèvements à partir de cette même année, mais pas les recettes de
TVA en question (voir graphique 12
infra
).
Le schéma 1
décrit les différentes strates de transferts financiers de l’État.
Schéma n° 1 :
transfe
rts financiers de l’État aux collectivités territoriales
(montants 2023 en CP)
Source :
Cour des comptes, d’après des données de la direction du budget
COUR DES COMPTES
44
L’ensemble de ces transferts ont pour point commun de
rassembler les contributions
financières spécifiquement destinées aux collectivités et leurs groupements
, d’
abonder leurs
budgets de façon globale et
d’être
libres d’emploi
16
.
Le graphique ci-
après présente quant à lui l’évolution de la totalité des transferts
financiers de l’
État aux collectivités territoriales, y compris les fractions de TVA qui leur sont
affectées depuis 2021 et tiennent une place grandissante.
Graphique n° 12 :
ensemble des t
ransferts de l’État aux collectivités territoriales entre
2016 et 2023
(CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
Cette présentation fait apparaître un double mouvement :
-
une diminution des transferts hors TVA qui n’est qu’apparente
: 2023 revient à peu près au
niveau d’avant 2018, année marquée par l’exonération progressive de taxe d’habitation qui
s’est traduite par une f
orte hausse des contreparties de dégrèvements entre 2018 et 2020,
avant que celles-ci ne diminuent à compter de 2021 (cf. B,
infra
) ;
-
une très forte progression de l’ensemble des transferts de l’
État en 2021 (+ 20,4 %) et dans
une moindre mesure les deux années suivantes (+ 4,4 % en 2022 et + 3,9 % en 2023). Cette
augmentation n’a pas pour corollaire une progression équivalente des recettes globales des
collectivités territoriales, la TVA transférée depuis 2021 ayant pour objet de compenser des
suppressions
d’impôts locaux.
16
À l’exception de certains concours affectés comme le produit des amendes de police et de dotations à
l’investissement, accordées à certains projets.
43,8
40,3
40,9
42,0
43,4
43,1
44,3
11,9
15,7
18,9
22,9
8,1
7,0
4,6
38,5
39,2
40,7
37,9
40,9
42,7
38,9
32,8
35,6
46,7
101,0
106,8
105,2
108,5
103,0
112,4
114,4
138,0
144,1
149,8
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
160,0
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
TVA transférée depuis 2021
(suppression TH et réforme
impôts de production)
TVA des régions (ex-DGF)
Fiscalité transférée
Subventions d'autres
ministères
Contreparties de
dégrèvements
Dépenses de la mission RCT
Prélèvements sur recettes
Total transferts hors TVA
Ensemble des transferts
Enveloppe normée
LES MOYENS CONSACRÉS
PAR L’ÉTAT AU FINAN
CEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
45
B -
Une hausse des transferts financiers en 2023 principalement due
à la TVA
Une baisse des transferts hors TVA
Malgré la hausse des prélèvements sur recettes en 2023 (cf. partie I.
III.), sous l’effet de
la DGF et du FCVTA, les transferts
de l’État (hors TVA) ont accusé une baisse de plus de
5,4
Md€ (soit –
5 %), en raison de la diminution de 9 % de la fiscalité transférée et de celle des
contreparties de dégrèvement (- 34
%). La réduction de la fiscalité transférée traduit l’incidence
de la chute des recettes de DMTO (- 4,5
Md€, soit
- 22,2 %) et celle des contreparties de
dégrèvement (-
2,4 Md€, soit
- 34 %) la suppression de la CVAE dans les recettes des
départements, des intercommunalités et des communes isolées.
Les effets de la réforme
de la taxe d’habitation sur les transferts de l’État aux collectivités
territoriales
La réforme a représenté une charge
supplémentaire pour l’État, puisque celui
-ci
compense les pertes de produits correspondantes pour les collectivités.
Entre 2018 et 2020, cette charge supplémentaire a pris la forme de dégrèvements
progressifs qui, en passant de 3,7
Md€ en 2017 à 14,5
Md€ en 2020,
ont contribué à la hausse
des transferts
financiers de l’
État au cours de cette même période.
En 2021, la
taxe d’habitation
a été complètement supprimée pour 80 % des foyers, ce qui
a suscité une réduction de 13,6
Md€ des transferts de l’État
correspondants aux dégrèvements
figurant dans la mission 201 (
remboursements et dégrèvements d’impôts locaux
). La ligne de
cette mission
consacrée à la taxe d’habitation a ensuite diminué à la marge
en 2022 (- 165
M€)
et en 2023 (- 370
M€).
Depuis 2021, la réforme de la fiscalité directe locale se traduit ainsi pour le budget de
l’État
par un moindre produit de TVA, qui se substitue aux dégrèvements et aux compensations
d’exonérations de taxe d’habitation.
Les versements correspondants sont effectués par
l’intermédiaire du
compte d’avance
s aux collectivités. En 2023, les compensations relatives à
la réforme
de la taxe d’habitation
(fractions de TVA et effet du coefficient correcteur
17
)
s’élèvent à 26
Md€, soit
0,5
Md€ de plus qu’en 202
2.
La réforme a par ailleurs entraîné la création, au sein de la mission
Relations avec les
collectivités territoriales,
de dotations de compensation, pour cert
aines pérennes. L’une est
versée aux régions en remplacement
des frais de gestion de la taxe d’habitation que celles
-ci
percevaient depuis 2014 (293 M€).
La
dotation pérenne de compensation de la taxe d’habitation
en faveur des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ou des
communes ayant institué la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des
inondations (GEMAPI)
s’
est élevé
e à 21 M€
en 2023 (9,7
M€ en 2022).
L’impact de la réforme des impôts de product
ion
En 2023
, la réforme des impôts de production s’est traduite par une hausse des transferts
financiers de l’
État aux collectivités, fractions de TVA comprises.
17
Dans aucune commune, la taxe foncière sur les propriétés bâties perçue par le département sur le territoire
communal n’était strictement égale à la perte de recettes de taxe d’habitation sur les résidences principales. Le
mécanisme du coefficient correcteur a pour objet de compenser l’écart positif ou négatif correspondant.
COUR DES COMPTES
46
Concernant les PSR, c
’est le cas de la diminution de 50
% des bases des établissements
industriels assujetties à la taxe foncière sur les propriétés bâties et à la cotisation foncière des
entreprises, qui est désormais compensée par un prélèvement sur recettes, pour un montant de
4,1
Md€ en 202
3, en progression de 10 % par rapport à 2022.
En 2021, la suppression de la part de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises
(CVAE) perçue par les régions a été compensée par
l’attribution d’une part supplémentaire de
TVA (10,9
Md€ en 202
3). En 2023, la suppression de la CVAE dans les recettes des
départements, des EPCI à fiscalité propre et des communes isolées non membres d’un EPCI
(auxquelles Paris est assimilée)
est de même compensée par l’attribution de nouvelles fractions
de TVA d’un montant total de 10,4
Md€,
retracée d
ans le compte d’avances aux collectivités
locales.
En 2022, deux nouvelles dotations avaient par ailleurs été créées dans le cadre de la
mission budgétaire
Relations avec les collectivités territoriales
. L’i
ncidence de la réforme des
impôts de production décidée en LFI 2021 sur le dispositif de compensation péréquée (DCP)
18
avait motivé
la création d’une dotation spécifique pour les départements de 51,6
M€, majorant
les crédits de la DGD des départements. Par ailleurs, la DGD des régions avait été abondée de
107
M€ pour compenser la baisse des frais de gestion de CVAE et de CFE, à la suite de la
réforme des impôts de production. Seule la dotation pour les régions a été reconduite pour 2023.
En LFI 2023, une nouvelle dotation a été créée en faveur des régions, visant à assurer le
maintien de la compensation de la compétence « formation professionnelle », en compensant
la perte des frais de gestion de la CVAE (91,3 M€ votés en LFI).
Enfin, la réforme des impôts de production a entraîné une chute des contreparties de
dégrèvement. Engagée en 2021 (- 1,2
Md€) et
poursuivie en 2022 (- 1
Md€), la diminution de
ce transfert, porté par le programme 201
Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux
,
s’est amplifiée en 2023 (
- 2
Md€) à la suite de la suppression de la C
VAE dans les recettes des
départements, des intercommunalités et des communes isolées. Elle explique l’essentiel de la
baisse de 34 %
des contreparties de dégrèvement en 2023 (soit 2,2 Md€ au total) et donc une
part majeure de la baisse des transferts de l
’État (hors TVA issue des réformes de 2021).
Des mesures de soutien, de relance et de résilience réparties sur plusieurs lignes
budgétaires
À la suite de la crise sanitaire, plusieurs dispositifs de relance avaient été adoptés en
faveur des collectivités territoriales. Éteints en 2022, ils ont engendré 31
M€ de reprises de trop
-
perçus pour l’État
.
Le seul PSR entrant dans le cadre du plan de relance est celui, à caractère pérenne, qui
compense la réduction de moitié des bases d’imposition de la taxe foncière sur les propriétés
bâties et de la cotisation foncière des entreprises. En 2023, le montant exécuté à ce titre s’élève
à 4,1
Md€
.
Sur la mission
Relations avec les collectivités territoriales
(RCT), subsiste une seule
mesure de relance en 2023 : la DSIL exceptionnelle (166 M€ en CP).
D’autres
mesures de soutien en faveur des collectivités territoriales
relèvent d’autres
missions budgétaires.
18
Le DCP a pour objet d’
affecter chaque année aux départements le produit net des frais de gestion de la taxe
foncière sur les propriétés bâties.
LES MOYENS CONSACRÉS
PAR L’ÉTAT AU FINAN
CEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
47
Au titre de la relance, la loi de finances initiale pour 2021 a notamment institué une
dotation de rénovation thermique au bénéfice des collectivités du « bloc communal » et des
départements (239
M€ de CP consommés en 2023,
après 205
M€ en 2022
et 92
M€ en 2021),
ainsi qu’une dotation régionale d’investissement (117
M€ de CP consommés en 2023,
après
153
M€ en 2022 et 148
M€ en 2021). Ces dotations sont rattachées à la mission
Plan de relance
et décrites dans la note d’exécution budgétaire corresp
ondante.
Par ailleurs, en 2022, plusieurs mesures ont été adoptées, à destination des collectivités
locales, pour limiter les effets de l’inflation
sur leurs budgets.
Au sein de la mission RCT,
il s’agit d’une dotation exceptionnelle de 33
M€ au profit de
la collectivité territoriale de Corse, afin de contribuer au financement des délégations de service
public maritime et aérien, dans le contexte d’inflation.
En 2023, une mesure similaire a été
adoptée en loi de finances de fin de gestion (40 M€).
Mais l’e
ssentiel des dispositifs anti-inflation se sont matérialisés par des prélèvements sur
recettes
qui n’ont été que très peu exécutés à ce jour (22,1
% en globalisant les 417
M€ du «
filet
de sécurité » 2022 et les 10
M€ du «
filet de sécurité » 2023, rapportés aux 1 930
M€ prévus en
LFI 2023) comme décrit plus haut (cf. partie I. IV.B).
Une hausse tendancielle des transferts hors mesures de soutien
Les mesures de soutien se sont élevées à 4,5
Md€, correspondant aux PSR exceptionnels
à hauteur de 0,3
Md€ (filets de sécurité contre l’inflation) et aux mesures de relance
positionnées dans les PSR (4,1
Md€ de compensation de réduction de fiscalité économique) et
dans la mission RCT (0,2
Md€ de DSIL exceptionnelle).
En les neutralisant
, les transferts de l’Ét
at aux collectivités territoriales ont augmenté de
2 953
M€ (contre 818
M
€ en 2022
, soit + 2 135
M€)
.
Outre l’augmentation des PSR de 1
135
M€ (cf. partie I.III), cette évolution résulte
essentiellement des transferts de fiscalité, et plus particulièrement des fractions de
TVA (+ 11,7
Md€ au total sur 2023).
À
cela s’ajoutent la « TVA des régions » (5,2 Md€,
+ 183
M€)
et l
es produits des amendes de police (+ 100 M€).
Ces hausses sont compensées par les baisses, dans une proportion moindre, de la fiscalité
transférée (chute des recettes de DMTO de 4,5
Md€
19
) et des contreparties de dégrèvements
(- 2,4
Md€)
.
C -
Le développement des dotations « vertes » relevant de diverses
missions
Les dotations classiques d’investissement, dont les crédits sont portés par la mis
sion
RCT
,
financent davantage de projets concourant à la transition écologique, comme en témoigne la
cotation d’une partie des crédits de la DSIL, de la DETR et de la DSID, dans le budget vert.
Des dotations spécifiques ont également été créées pour financer des projets
environnementaux comme la dotation de rénovation thermique et la dotation régionale
19
Les autres recettes de fiscalité transférées n’évoluent pas toutes négativement. Ainsi, les
recettes de la taxe
spéciale sur les con
ventions d’assurance ont augmenté de 0,6 Md€ (+ 7,2 %).
COUR DES COMPTES
48
d’investissement, au titre de la relance
, en 2021. Elles relèvent de ce fait de la mission
Plan de
relance
.
En 2023, a été mis en place un fonds
d’accélération de la transition écologique dans les
territoires, dit « fonds vert ». Il vise à subventionner des investissements locaux favorisant la
performance environnementale, l’adaptation au chang
e
ment climatique et l’amélioration du
cadre de vie. En 2023, il était doté de 2
Md€
en AE et CP ; 2 Md
€ en AE et 302
M€ en CP
ont
été consommés cette même année. Les crédits sont portés par le programme 380 de la mission
Écologie, développement et mobilités durables
. Les crédits du fonds vert sont cumulables avec
les autres dotations de l’État
, dans la limite de 80 % des projets aidés.
Le développement de dotations concourant à la transition écologique, portée par des
missions différentes, entraîne un manque de lisibilité, voire une concurrence entre les
dispositifs.
II -
La nécessité d’une vision globale des
modalités de
financement des collectivités territoriales par l’
État
Dans son rapport sur la gouvernance des finances publiques publié en 2020
20
, la Cour
soulignait la fragmentation des flux financiers entre administrations publiques. Afin de rétablir
une vision globale des finances publiques, elle préconisait notamment de rassembler dans la
mission
Relations avec les collectivités territoriales
du budget de l’État l’ensemble des
concours de toute nature de ce dernier aux collectivités territoriales
21
et de faire de l’examen de
cette mission le cadre de discussion des finances locales devant le Parlement.
La loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des
finances publiques a pour
partie répondu à cette recommandation, en prévoyant qu’est joint au
projet de loi de finances un rapport sur la situation des finances publiques locales, portant
notamment sur les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales
22
. Surtout, e
t c’est
la principale nouveauté,
ce rapport peut faire l’objet d’un débat à l’Assemblée nationale et au
Sénat.
Ainsi, dans le cadre du PLF 2024, un débat sur les finances publiques locales s’est tenu
à l’Assemblée nationale le 20
octobre 2023 et au Sénat le 21 novembre 2023.
La DGCL estime que le contenu de ce rapport marque une amélioration par rapport à
l’information
jusque-là communiquée au Parlement,
car il tente d’évaluer l'efficacité des
transferts financiers entre l'État et les collectivités et entre les collectivités elles-mêmes.
Toutefois, comme il a été souligné, les fractions de TVA attribuées aux collectivités
depuis 2021 au titre de la réforme de la fiscalité directe
locale et des impôts de production n’ont
pas été intégrées au périmètre des transferts
financiers de l’
État aux collectivités, même si le
20
Cour des comptes,
Les finances publiques : pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance
. La
Documentation française, novembre 2020, 159 p., disponible sur www.ccomptes.fr.
21
La mission serait ainsi composée de programmes correspondant aux différentes natures de transferts financiers
de l’
État aux collectivités.
22
Ce document budgétaire a été annexé pour la première fois au projet de loi de finances pour 2023. Son contenu
est strictement identique à l’annexe au PLF 2023 (jaune budgétaire), intitulée Transferts de l’État aux collectivités
territoriales, qui a de fait disparu en 2023. Toutefois, c
es deux documents n’on
t pas la même portée. Si le jaune
budgétaire constituait
une annexe d’information générale, le rapport sur la situation des finances publiques locales,
joint au projet de loi de finances, peut faire l’objet d’un débat
au Parlement.
LES MOYENS CONSACRÉS
PAR L’ÉTAT AU FINAN
CEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
49
rapport sur la situation des finances publiques locales fournit des informations sur leur objet et
leur montant.
Afin d’avancer dans la voie d’un regroupement des transferts financiers de l’
État aux
collectivités territoriales dans une mission budgétaire dédiée, la Cour recommande de
consolider l’ensemble des transferts financiers de l’
É
tat aux collectivités, y compris l’ensemble
des fractions de TVA, dans le rapport sur la situation des finances publiques locales qui sera
annexé au projet de loi de finances pour 2025.
COUR DES COMPTES
50
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
5.
(Recommandation reformulée) : R
egrouper les transferts financiers de l’État aux
collectivités territoriales dans une mission budgétaire dédiée ; dans un premier temps,
consolider l’ensemble des transferts financiers de l’
État aux collectivités, y compris
l’ensemble des fractions de TVA, dans le rapport sur la situation des finances publiques
locales qui sera annexé au projet de loi de finances pour 2025 (DB
–
DGCL).
Annexes
COUR DES COMPTES
52
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour des comptes en
lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
Cour des comptes,
Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques locales et
de leurs établissements publics, fascicule 1
. La Documentation française, juillet 2023, 189 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr.
Cour des comptes,
Note thématique relative aux
transferts financiers de l’État aux collectivités
territoriales : des objectifs et des instruments à redéfinir.
Juillet 2023, disponible sur
www.ccomptes.fr.
Cour des comptes,
La prise en compte de l’environnemen
t dans le budget et les comptes de
l’État.
Juillet 2023, disponible sur www.ccomptes.fr.
Cour des comptes,
Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques locales et
de leurs établissements publics, fascicule 2
. La Documentation française, octobre 2023, 232 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr.
ANNEXES
53
Annexe n° 2 :
suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire 202
2
N°
Recommandation
formulée au sein de
la note d’exécution
budgétaire 2022
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œuvre*
1
(réitérée) Appliquer
la réserve de
précaution à un
périmètre pertinent au
sein de la mission
RCT pour ne pas
avoir chaque année à
décider son dégel sur
les dotations
juridiquement dues
aux collectivités
(DGCL-DB)
Réponse de la DGCL
La possibilité de minorer la base taxable du
montant des dotations juridiquement dues aux
collectivités, portées par le BOP 2 du P119,
demandée par la DGCL, n'a pas été retenue.
La réserve de précaution 2023 intègre donc un
gel de ces dotations à hauteur de 5,5 %,
supporté par le BOP2.
Réponse de la DB
La direction du Budget souscrit pleinement à
cette recommandation de la Cour. Dans le
cadre des échanges avec la DGCL en cours au
sujet de la gestion 2024, elle porte la position
de limiter la part de la mise en réserve
positionnée
sur
les
dotations
constitutionnellement dues.
La réserve de précaution reste
calculée
sur
une
assiette
incluant
les
dotations
juridiquement
dues
aux
collectivités. La réserve de
précaution ne présente pas un
caractère
pleinement
mobilisable.
Il
est
donc
proposé
de
reconduire
la
recommandation.
Mise en
œuvre
partielle
2
(réitérée) Fiabiliser
les prévisions de
besoins de crédits de
paiement relatifs aux
dotations
d’investissement
(DETR, DSIL, DPV
et DSID). (DGCL)
Réponse de la DGCL
Les échéanciers sont fiabilisés annuellement.
Pour les dotations les plus anciennes, comme
la DPV, le nombre de millésimes connus
permet de fiabiliser la prévision en ayant une
meilleure
estimation
des
minorations
d'engagements attendus. C'est également le
cas pour la DETR. En revanche, pour des
dotations plus récentes, comme la DSIL et la
DSID, les échéanciers doivent au moins en
partie
s'appuyer
sur
les
modèles
de
décaissement
des
autres
dotations.
L'expérience acquise permet d'ajuster les
prévisions au fil du temps, et la gestion 2023
a permis de constater l'amélioration des
prévisions de décaissement de la DSIL.
Si la démarche de fiabilisation
des prévisions de besoins de
crédits
de
paiement
se
poursuit, le montant des restes
à payer reste à un niveau
élevé. Par ailleurs, un montant
élevé des crédits a fait l’objet
d’annulations en cours de
gestion.
Mise en
œuvre
partielle
3
(reformulée)
Poursuivre
l’amélioration de la
démarche de
performance relative
aux concours de
l’État à
l’investissement local
dans les PAP et les
RAP pour qu’elle
mesure la cohérence
de la stratégie d’aide
de l’État aux acteurs
locaux, et évalue
l’impact des projets
aidés en termes de
développement local
(DGCL)
Réponse de la DGCL
Depuis
2022,
l’ensemble
des
dotations
d’investissement
(DSIL, DETR, DSID et
DPV) bénéficient d’un indicateur dédié dans
les PAP et les RAP, correspondant à l’effet de
levier moyen des subventions attribuées. La
démarche de performance sera enrichie en
2024
par
la
rationalisation
du
nombre
d’indicateurs et de s
ous-indicateurs. Elle
intègre pour la première fois les cibles et
indicateurs définis dans le cadre de la
budgétisation verte.
Il
convient
de
souligner
l’amélioration continue de la
démarche de performance, en
termes de périmètre.
Toutefois, elle gagnerait à être
poursuivie
à
travers
l’amélioration des indicateurs
existants.
Mise en
œuvre en
partielle
COUR DES COMPTES
54
4
(réitérée) Regrouper
les crédits de
fonctionnement et
d’investissement
propres de la
direction générale des
collectivités locales, y
compris ceux du
comité des finances
locales et de
l’observatoire des
finances et de la
gestion publique
locales au programme
216 -
Conduite et
pilotage des
politiques de
l’intérieur
. (DGCL)
Réponse de la DGCL
La LOPMI a conduit à rétrocéder aux
programmes "métiers", dont le programme
122, les crédits informatiques. Tous les crédits
informatiques
de
la
DGCL
sont
donc
regroupés en 2024 sur le programme 122.
S'agissant
du
reste
des
crédits
de
fonctionnement, la DGCL n'est pas favorable
à ce regroupement car ces crédits sont en
partie liés au financement des comités de
représentation
des
élus
locaux.
Le
fonctionnement des organismes nationaux
relatifs aux collectivités territoriales fait en
effet partie des missions de la DGCL.
La
recommandation
est
maintenue puisque les crédits
ne sont pas regroupés.
Non mise en
œuvre
5
(réitérée) Supprimer
le taux réduit de 10 %
de TVA applicable
aux prestations de
déneigement des
voies publiques
rattachées à un
service public de
voirie communale.
(DGFiP)
Réponse de la Direction de la législation
fiscale
Le l de l’article 279 du code général des
impôts (CGI) en vigueur prévoit le bénéficie
du taux réduit de 10 % de la TVA les
remboursements et les rémunérations versés
par les départements, communes ou leurs
groupements aux exploitants assurant les
prestations
de
déneigement
des
voies
publiques lorsqu’elles se rattachent à un
service public de voirie communale ou
départementale.
Ce dispositif apparaît conforme au droit
européen régissant cette taxe, l’annexe III à la
directive n° 2006/112/CE relative au système
commun de la TVA prévoyant, en son item n°
18, la possibilité d’appliquer un taux réduit
notamment aux prestations fournies dans le
cadre du nettoyage des voies publiques.
La recommandation de la Cour des comptes
est demeurée sans suite, le législateur n’ayant
pas entendu remettre en cause cette dépense
fiscale. Par ailleurs, dans le cadre de son
objectif de stabilité des taux de TVA, sous
réserve
des
contraintes
européennes,
le
Gouvernement n’a pas formulé de projets en
ce sens.
Le dispositif n’ayant pas été
supprimé, la recommandation
est réitérée.
Non mise en
œuvre
6
Regrouper les
transferts financiers
de l’État aux
collectivités
territoriales dans une
mission budgétaire
dédiée et proposer
a
minima
une
présentation
consolidée exhaustive
de ces transferts dans
le cadre de
l’élaboration de la loi
de finances (DGCL-
DB)
Réponse de la DGCL
La DGCL partage le constat de la Cour quant
à la nécessité d'une vision consolidée des
enjeux
financiers
liés
aux
collectivités
territoriales mais exclut la transformation des
transferts financiers en dépenses budgétaires
en raison des complexités de gestion qu'une
telle transformation impliquerait.
Réponse d la DB
Si la DB souscrit pleinement à l'objectif de
pouvoir disposer d'une vision consolidée des
transferts financiers de l'État aux collectivités
territoriales, le cadre organique applicable ne
permet l'inscription au sein des missions que
des crédits budgétaires. Il convient par ailleurs
de relever l'exécution de certains PSR est par
nature complexe à anticiper, ce qui rendrait le
recours à des crédits budgétaires limitatifs peu
opérationnel.
Le rapport sur la situation des
finances locales a été joint au
PLF 2024, en application de la
loi organique du 28 décembre
2021
relative
à
la
modernisation de la gestion
des finances
publiques n’a pas
la même portée que le jaune
budgétaire.
Des
améliorations
doivent
encore être apportées pour une
meilleure
lisibilité
et
une
réelle exhaustivité des flux
financiers concernés.
Mise en
œuvre
partielle
* Totalement mise en œuvre, mise en œuvre partielle, non mise en œuvre, devenue sans objet