25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 01
www.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SES RÉPONSES
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
(Département de la Mayenne)
Exercices 2018 et suivants
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
7
INTRODUCTION
...........................................................................................................
8
1
LA GOUVERNANCE ET L’
ORGANISATION
....................................................
9
1.1
Les délégations de signature doivent être recentrées et contrôlées
....................
9
1.2
Les dispositifs déontologiques sont globalement respectés
...............................
9
1.3
Les principaux processus de gestion doivent être formalisés
...........................
10
1.3.1
Le pilotage des projets pourrait être amélioré
.........................................
10
1.3.2
Une organisation qui ne permet pas de sécuriser certains processus
......
11
1.4
Les moyens consacrés à la formation des élus sont en augmentation
..............
11
1.5
Des systèmes d’information à mieux piloter
....................................................
12
1.5.1
Des enjeux majeurs de sécurité
...............................................................
12
1.5.2
Une mise à niveau réalisée dans l’urgence, ne respectant pas les
principes de la commande publique
........................................................
13
1.5.3
La mise en conformité avec le RGPD est à parachever
..........................
13
2
LE CENTRE MUNICIPAL DE SANTÉ (CMS)
...................................................
14
2.1
Le CMS répond aux besoins de la population
..................................................
14
2.1.1
La construction d’un pôle santé, hébergeant le CMS et des
praticiens libéraux
...................................................................................
14
2.1.2
Une offre de santé
en médecine générale qui s’améliore sur la
période
.....................................................................................................
15
2.1.3
Les caractéristiques de la patientèle
........................................................
16
2.1.4
L’activité de consultation
........................................................................
16
2.2
Le pilotage du CMS doit être renforcé
.............................................................
17
2.2.1
Le CMS est relativement isolé
................................................................
18
2.2.1.1
Pas de liens formalisés avec les autres acteurs de santé du territoire
.....................
18
2.2.1.2
Pas de participation à la permanence des soins ambulatoires
.................................
18
2.2.2
Une rotation importante de médecins jusqu’en 2020 puis une
stabilisation
..............................................................................................
19
2.3
Un modèle économique déficitaire
...................................................................
19
3
LE SUIVI DES SUBVENTIONS ET DES PARTICIPATIONS
..........................
21
3.1
Les subventions versées à la fédération des associations sports et loisirs
.......
21
3.2
La subvention d’équilibre versée au budget annexe «
production
d’électricité
»
....................................................................................................
23
3.3
Les contributions versées à l’OGEC Sainte Marie
...........................................
23
4
LA POLITIQUE FONCIÈRE
................................................................................
25
4.1
L’augmentation de la population et la construction de lotissements sont
au
cœur de la stratégie de développement de la commune
..............................
25
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
4.1.1
La stratégie municipale
...........................................................................
25
4.1.2
L’enjeu de l’équilibre démographique
....................................................
25
4.2
Un développement urbain qui conduit à une artificialisation des sols
.............
26
4.2.1
Une artificialisation des sols plus rapide qu’ailleurs
...............................
26
4.2.2
L’objectif de zéro artificialisation nette (ZAN)
......................................
27
4.2.3
Les documents de planification doivent être modifiés
............................
27
4.3
L’objectif de zéro artificialisation nette doit être combiné avec d’autres
enjeux
...............................................................................................................
28
4.3.1
La nécessité de construire des logements sociaux
..................................
28
4.3.2
L’aménagement du centre
-bourg
............................................................
29
5
LES RESSOURCES HUMAINES
........................................................................
30
5.1
L’organisation de la fonction ressources humaines
.........................................
30
5.2
La répartition des effectifs par catégories et filières
........................................
30
5.3
Le taux d’absentéisme
......................................................................................
31
5.4
La masse salariale
.............................................................................................
32
5.4.1
Les outils de suivi de la masse salariale restent à mettre en place
..........
32
5.4.2
Le régime indemnitaire
...........................................................................
33
5.4.3
La rémunération d’une femme médecin
..................................................
34
6
LES ACHATS
........................................................................................................
35
6.1
La fonction achat
–
commande publique n’est pas structurée
..........................
35
6.1.1
Les marchés ne sont pas systématiquement suivis dans le logiciel
financier
...................................................................................................
36
6.1.2
Pas de suivi des marchés passés en groupement de commandes
............
36
6.2
Des familles d’achat non couvertes par des marchés
.......................................
37
6.3
Les anomalies relevées sur les marchés publics
...............................................
37
6.3.1
Travaux relatifs à la maison France services
..........................................
37
6.3.2
Concours de maîtrise d’œuvre pour la reconstruction de l’école
élémentaire
..............................................................................................
38
7
LA SINCÉRITÉ ET LA FIABILITÉ DES COMPTES
.........................................
39
7.1
Les processus de gestion ne sont pas formalisés
..............................................
39
7.2
La qualité de l’information financière et comptable
........................................
40
7.2.1
La transparence
.......................................................................................
40
7.2.2
La comptabilité d’
engagement
................................................................
40
7.3
La fiabilité des comptes
....................................................................................
41
7.3.1
Le suivi patrimonial
................................................................................
41
7.3.1.1
La cohérence entre l’inventaire tenu par la commune, l’état de l’actif tenu
par la comptable publique et la balance du budget principal
..................................
41
7.3.1.2
La comptabilisation des biens reçus ou mis en affectation au titre d’une mise
à disposition ou d’un transfert de compétence
.......................................................
42
7.3.1.3
Les subventions d’équipement versées
...................................................................
42
7.3.1.4
La comptabilisation des biens productifs de revenus
.............................................
42
7.3.1.5
Les amortissements des immobilisations
...............................................................
43
7.3.2
La subvention versée à Méduane habitat
................................................
43
7.3.3
Les provisions
.........................................................................................
44
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
4
7.3.4
La comptabilité analytique et les imputations comptables
......................
44
8
LA SITUATION FINANCIÈRE
...........................................................................
45
8.1
Une stratégie financière peu formalisée
...........................................................
45
8.2
L’épargne diminue sous l’effet d’une augmentation des charges plus
rapide que des recettes
......................................................................................
45
8.2.1
Les produits de gestion augmentent de 4,4 % par an en moyenne
..........
46
8.2.1.1
Les produits de la fiscalité
......................................................................................
46
8.2.1.2
Les ressources institutionnelles
..............................................................................
48
8.2.1.3
Les ressources d’exploitation
.................................................................................
48
8.2.2
Les charges de gestion augmentent de 5,9 % en moyenne
.....................
48
8.2.2.1
Les charges à caractère général
..............................................................................
49
8.2.2.2
Les charges de personnel
........................................................................................
50
8.2.2.3
Les subventions de fonctionnement versées
...........................................................
51
8.2.2.4
Les autres charges de gestion
.................................................................................
51
8.3
La capacité d’autofinancement
.........................................................................
51
8.4
Les investissements et leur financement
..........................................................
51
8.5
L’encours de la dette et les ratios d’endettement
.............................................
53
8.5.1
Un encours non risqué qui diminue sur la période
..................................
53
8.5.2
Le cas d’un emprunt
in fine
à rembourser en 2024 et 2025
....................
53
8.6
Le fond de roulement et la trésorerie
................................................................
54
8.7
La prospective financière
.................................................................................
54
ANNEXES
......................................................................................................................
56
Annexe n° 1. Ressources humaines
........................................................................
57
Annexe n° 2. Situation financière
..........................................................................
58
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a contrôlé les comptes et la gestion
de la commune de L’Huisserie de 2018
à la période la plus récente. Membre de la communauté
d’agglomération de Laval, la commune compte 4
429 habitants
1
et connaît une dynamique
démographique. Elle s’est dotée d’équipements structurants pour renforcer son attractivité
(médiathèque, centre culturel, centre de santé).
Le pilotage doit être structuré et les processus de gestion mieux
formalisés
La commune doit davantage structurer le pilotage de ses projets et formaliser ses
principaux processus de gestion, notamment ses procédures comptables. La chambre lui
rappelle qu’elle doit mettre en place, sans délai, un engagement systématique de ses dépenses.
La
chambre relève positivement que la commune s’est dotée d’outils de suivi des
parcours et des carrières pour ses agents. Dans un contexte de hausse des effectifs et du point
d’indice, elle doit impérativement mettre en place des outils de pilotage de sa mas
se salariale.
Le versement de la subvention attribuée à la fédération des associations sports et loisirs
de L’Huisserie a été tardivement encadré par une convention. Par ailleurs, la mise à disposition
d’un agent ne respecte pas le cadre juridique en vigue
ur.
La fonction achat n’étant pas suffisamment structurée, le suivi des marchés est
lacunaire. La commune doit formaliser les procédures applicables en matière de commande
publique et en assurer le contrôle interne.
La sécurité des systèmes d’information
a été améliorée. À
la suite d’un audit, i
ls ont
bénéficié d’une mise à niveau réalisée dans l’urgence,
et qui
n’a pas respecté les principes de
la commande publique. La commune doit désormais mettre en œuvre un dispositif pérenne
visant à garantir la sécur
ité de ses systèmes d’information.
Un centre municipal de santé qui répond aux besoins de la population
mais pèse sur la situation financière
Le centre municipal de santé est un équipement qui apporte une réponse aux besoins de
la population de la commune et des alentours. Ce service pèse sur les comptes communaux,
avec un déficit sur la période 2018-2022 représentant près de 12
€ par consultation. La
commune cherche à augmenter l’activité médicale afin d’accroître les recettes, ce à quoi la
chambre l’encou
rage.
La zone d’attractivité du centre municipal de santé dépasse le territoire
communal puisque seulement 53 % des patients résident dans la commune de L
’Huisserie. La
commune pourrait s’interroger
, dans ces conditions, sur la possibilité de demander aux autres
communes de participer aux frais de fonctionnement.
1
Selon le recensement INSEE effectué en 2017
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
6
Un modèle de développement qui se heurte à l’objectif de «
zéro
artificialisation nette »
Le développement de la commune est fondé notamment sur la commercialisation de
lotissements, ce qui a conduit à une artificialisation des sols supérieure à la moyenne. Il convient
désormais d’articuler l’objectif de «
zéro artificialisation nette
» d’ici 2050 avec d’autres enjeux
qui conditionnent son développement, à l’instar de la construction de logements s
ociaux et de
l’aménagement du centre
-bourg.
Une situation financière qui se tend en 2022
Relativement stable de 2018 à 2020, la situation financière s’est tendue en 2022 sous
l’effet d’une augmentation des charges de gestion plus rapide que celle des produ
its de gestion.
Les recettes fiscales sont dynamiques grâce à l’élargissement des bases fiscales et leur
revalorisation par la loi de finances. Les charges de gestion ont augmenté sensiblement, en
2022, en raison de l’inflation, de l’augmentation du point d’indice et du plein effet des
recrutements opérés en 2021 et 2022.
Les investissements ont pu être financés sans recours à l’emprunt en mobilisant
notamment le fonds de roulement. L’encours de la dette est en diminution. La chambre relève
que la collectivité a contracté, en 2018, un emprunt à remboursement in fine en 2024 et 2025
dans le cadre d’un lotissement sans se prémunir du risque de décalage de l’opération. Compte
tenu du retard pris dans la réalisation du lotissement, elle va devoir chercher des solutions de
refinancement, devenues plus coûteuses avec l’augmentation des taux d’intérêt.
Pour l’avenir, la commune doit maîtriser ses charges de gestion afin de préserver ses
capacités d’investissement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
: Réviser le projet de santé et le règlement intérieur du centre
municipal de santé (code de la santé publique, article L. 6323-1-10).
Recommandation n° 2.
: Respecter les dispositions statutaires relatives à la mise à
disposition des agents auprès d’une association (décret n°
2008-580 du 18 juin 2008
et article L. 512-15 du code général de la fonction publique).
Recommandation n° 3.
: Mettre en place des outils de pilotage et de suivi de la masse
salariale
Recommandation n° 4.
: Assurer l’égalité de rémunération pour tous les médecins
salariés de la commune (code du travail, articles L. 3221-1 à L. 3221-10).
Recommandation n° 5.
: Formaliser les procédures applicables en matière de
commande publique et en assurer le contrôle interne, dans le cadre d’un guide des
procédures dédié à la commande publique.
Recommandation n° 6.
: Mettre en place sans délai un engagement systématique, tant
pour les dépenses de fonctionnement que pour les dépenses d'investissement,
conformément aux articles L. 2342 2, R. 2342 1 à 12 et R. 2311 11 du CGCT.
Recommandation n° 7.
: Achever les travaux de rapprochement des états de l’actif
de l’inventaire dans la perspective du passage à la M57 (recueil des normes comptables
du CNOCP, M57).
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
8
INTRODUCTION
Procédure
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a contrôlé les comptes et la gestion
de la commune de L’Huisserie
de 2018 à la période la plus récente
. L’ouverture du contrôle a
été notifiée le 17 avril
2023 à l’actuel ordonnateur,
M. Jean-Pierre
Thiot et à l’ancien
ordonnateur, M. Jean-Marc Bouhours. Les entretiens de début et de fin de contrôle se sont
tenus, respectivement, le 24 mai 2023 et le 5 juillet
2023 avec l’actuel ordonnateur et le
5 juin 2023 et le 7 juillet
2023 avec l’ancien ordonnateur.
Le contrôle a porté sur la gouvernance, la fiabilité des comptes, la situation financière,
les ressources humaines, les achats, le centre de santé et la politique foncière.
Un rapport d’observations provisoires a été adressé le 20
septembre 2023 à
l’ordonnateur qui a apporté des réponses. L’ancien ordonnateur et un médecin ont apporté des
réponses aux extraits leur ayant été adressés
. La caisse primaire d’assurance maladie de
Mayenne a répondu à la communication administrative lui ayant été adressée. La chambre s’est
réunie pour délibérer sur les observations définitives le 22 novembre 2023.
Présentation de la commune
L’Huisserie est
la 10
ème
commune la plus importante du département de la Mayenne et
la 5
ème
de la communauté d’agglomération de Laval.
Contrairement au département qui voit sa
population stagner, celle de la commune augmente régulièrement, passant de 3 940 habitants
en 2008 à 4 429 en 2021. La part des plus de 60 ans augmente (de 22,4 % en 2013 à 27,8 % en
2019) et celle des moins de 30 ans diminue (de 35,4 % à 31,7 % dans le même temps).
La commune est membre de la communauté d’agglomération de Laval. Elle lui a
transféré, en 2020, la compétence eaux pluviales urbaines.
Elle est dans une situation économique et sociale plutôt favorable même si l’activité
économique est peu développée
2
. La part des cadres et professions intellectuelles supérieures
est en augmentation, de même que celle des retraités (respectivement de 9,7 % à 11 % de 2013
à 2019 et de 26,8 % à 31,7 % dans le même temps)
3
. Compte tenu du nombre de logements
construits, la commune estime qu’elle s’approchera des 5
000 habitants lors du recensement
prévu en 2024.
Depuis les années 2010, elle s’est dotée d’équipements structurants pour renforcer son
attractivité (médiathèque, centre culturel, centre de santé).
2
Selon l’INSEE, en 2020, 56
% des ménages fiscaux étaient imposés (43,6 % en moyenne
départementale).
3
Source : INSEE
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
1
LA GOUVERNANCE ET L’
ORGANISATION
1.1
Les délégations de signature doivent être recentrées et contrôlées
Les compétences déléguées par le conseil municipal au maire par délibération du
2 juin 2020 sont conformes aux textes
4
, le conseil municipal conservant certaines compétences
en matière d’urbanisme et de gestion financière. La délégation en matière de marché
s publics a
été portée de 50 000
€ HT à 215
000
€ HT pour les marchés de fournitures et de services et à
500 000
€
HT pour les marchés de travaux par délibération du 10 mars 2022.
Lors de chaque conseil municipal, le maire réalise un compte rendu des opérations
effectuées dans le cadre de ces délégations.
Les textes
5
prévoient que le maire peut donner délégation de signature, sous sa
surveillance et sa responsabilité, au directeur général des services et au directeur général adjoint
des services de mairie, au directeur des services techniques et aux responsables de services
communaux. Les autres agents municipaux ne peuvent pas recevoir délégation de signature du
maire sur le fondement de cet article
6
, au risque que cette délégation soit illégale
7
.
Les délégations de signatures données aux responsables de services portent sur la
gestion courante du service et permettent de signer des commandes sous un certain seuil. Le
contrôle de la chambre a permis de déceler un exemple de commande au-delà du montant
autorisé par la délégation de signature. En outre, des délégations ont été données, en
contradiction avec le cadre juridique, à des agents qui ne sont pas responsables de service (les
secrétaires médicales, des adjoints administratifs - hors compétence état civil).
La chambre invite la commune à recentrer et contrôler les délégations de signature. En
réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur s’est engagé à reprendre les délégations de
signatures dans le respect des règles du code général des collectivités territoriales.
1.2
Les dispositifs déontologiques sont globalement respectés
Les collectivités doivent mettre en place des procédures visant à prévenir et détecter les
faits d’atteintes à la probité
8
.
4
Ces délégations sont régies par l’article
L. 2122-22 du CGCT
qui fixe les compétences du conseil
municipal pouvant être déléguées au maire.
5
Article L. 2122-19 du CGCT
6
Rép. Min. n° 22982, JO Sénat du 28 septembre 2000
7
CE, 24 janvier 1994, n° 141143 ; CAA Bordeaux, 17 mai 2005, n° 01BX00987
8
La loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016
relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la
modernisation de la vie économique, dite « loi Sapin II » et le
décret n° 2017-519 du 10 avril 2017
sont venus
renforcer les dispositifs applicables aux collectivités en matière de transparence et de prévention des atteintes à la
probité des élus et des agents territoriaux.
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
10
La charte de l’élu local a été présentée conformém
ent aux textes
9
.
Le référent déontologue pour les agents
10
a été désigné par le centre de gestion de la
fonction publique territoriale de la Mayenne. Toutefois,
la commune dit n’avoir communiqué
en direction des agents pour les informer de l’existence de ce
dispositif de maîtrise des risques
qu’en
en août 2023
. S’agissant des élus
11
, le référent déontologue a été désigné en juillet 2023.
Le règlement intérieur du conseil municipal en vigueur durant le contrôle de la chambre
comprend une annexe relative à la p
révention des conflits d’intérêts. Celle
-ci reprend les termes
du
décret n° 2014-90 du 31 janvier 2014,
lequel prévoit une obligation de retrait des élus en
situation de conflit d’intérêts et la formalisation d’arrêtés déterminant les questions pour
lesquelles la personne intéressée doit s'abstenir d'exercer ses compétences. De fait, aucun arrêté
n’a été pris, même si des déports ont été observés. La chambre invite la commune à véri
fier
régulièrement l’opportunité de prendre de tels arrêtés en fonction de l’évolution de la situation
des élus.
1.3
Les principaux processus de gestion doivent être formalisés
1.3.1
Le pilotage des projets pourrait être amélioré
Le processus décisionnel se décline
au sein de trois instances. Tout d’abord, un bureau
municipal réunit le maire et ses adjoints deux fois par mois. Ensuite, les élus (majorité et
opposition) se réunissent en commissions pour examiner les projets de délibérations. Enfin, les
délibérations
sont soumises à l’approbation des élus en conseil municipal.
Le pilotage des principaux projets et dossiers est peu documenté. La collectivité ne s’est
pas dotée d’un tableau de bord partagé entre le maire, les adjoints et la direction générale pour
suivre
l’atteinte des objectifs et la consommation des moyens associés. La chambre observe
qu’un tel outil permettrait à la collectivité de tracer les décisions prises et de favoriser la qualité
des arbitrages sur les délais et les moyens.
9
L’article L.
1111-1-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT)
dispose que
« Les élus
locaux sont les membres des conseils élus au suffrage universel pour administrer librement les collectivités
territoriales dans les conditions prévues par la loi. Ils exercent leur mandat dans le respect des principes
déontologiques, consacrés par la (…) charte de l’élu local
»
.
10
Décret n° 2017-519 du 10 avril 2017 relatif au référent déontologue dans la fonction publique : l
e
référent déontologue est chargé d'apporter à tout agent public (fonctionnaire ou contractuel) qui le demande des
conseils utiles au respect des principes déontologiques de la fonction publique.
11
La loi n° 2022-217 du 21 février 2022
relative à la différenciation, la décentralisation, la
déconcentration et portant diverses mesures de simplification prévoit la possibilité pour tout élu local de pouvoir
« consulter un référent déontologue chargé de lui apporter tout conseil utile au respect des principes
déontologiques »
consacrés dans la Charte de l’élu local
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
La chambre relève posi
tivement que la commune s’est dotée, en mars 2023, d’un
programme pluriannuel d’investissement
12
pour la période 2023-2027 recensant ses principaux
projets en la matière.
1.3.2
Une organisation qui ne permet pas de sécuriser certains processus
Depuis 2018, l’organisation des services n’a pas fondamentalement évolué. Un
nouveau service « la maison France services »
13
a été créé en septembre 2022. Puis les services
techniques ont été réorganisés en octobre 2022 autour de deux pôles (espaces verts- voirie et
bâtiments-entretien).
La collectivité ne s’est pas dotée de procédures internes lui permettant de s’assurer de
la conformité sur certains processus majeurs. Cette absence de procédure rend l’organisation
très dépendante des individus. Or, les rotations importantes sur certaines fonctions durant la
période sous contrôle (directeur général des services, directeur des services techniques,
gestionnaire comptable) ont fragilisé cette organisation informelle.
La chambre relève un taux d’encadrement relativement plus fai
ble que dans les autres
communes (cf.
infra
, partie consacrée aux ressources humaines).
La chambre invite la collectivité à formaliser une organisation et un contrôle interne
prioritairement dans les domaines suivants
: recensement des besoins d’achats, re
spect des
règles de la commande publique, engagements des dépenses et suivi de la masse salariale. Ces
points sont développés dans le présent rapport.
La chambre rappelle que la sécurisation des processus de gestion constitue un préalable
à la maîtrise des risques juridiques, financiers et opérationnels des activités de la commune.
1.4
Les moyens consacrés à la formation des élus sont en augmentation
Les dépenses de formation des élus constituent des dépenses obligatoires
14
dont le
montant, inscrit au budget primitif, ne peut être inférieur à 2 % du montant total des indemnités
de fonctions et supérieur à 20 % du même montant
15
.
La chambre observe que des dépenses de formation des élus sont régulièrement
inscrites dans les budgets primitifs, excepté en 2020. La
commune remplit l’annexe requise au
compte administratif
16
depuis 2021 seulement.
12
Le plan pluriannuel d’investissement (PPI) est un document qui décline les principaux projets dans leur
périmètre, leur budget et leur échéancier de réalisation ainsi que les modalités de leur financement. Il constitue
pour les élus un outil de prospective, d’arbitrage et de suivi de la politique d’investissement.
13
Le réseau des structures labellisées « France services » se compose de guichets uniques de proximité
regroupant sur leurs sites plusieurs administrations.
14
CGCT, Article L. 2123-12 à L. 2123-16 : l
es membres du conseil municipal qui ont la qualité de salarié
ont droit à un congé de formation de 18 jours sur la durée du mandat.
15
CGCT Article L. 2123-14
16
CGCT Article L. 2123-12
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
12
Les dépenses réalisées sont très inférieures aux prévisions : aucune formation n’a été
réalisée en 2018 et 2019
17
, avec seulement des cotisations au titre du droit individuel à la
formation mandatées ces années-là. Depuis, davantage de formations ont été suivies et le seuil
de 2 % des indemnités versées a été dépassé en 2022
18
avec 3 924
€ mandatés cette année
-là.
L’examen des dépenses conduit à exclure de ce total une somme de 1
500
€ versée au
conseil d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement 53 (CAUE 53) qui correspond en
réalité à la réalisation d’une prestation de conseil. Ce retraitement maintient la commune
au-delà du seuil de 2 % avec un effort de formation représentant 2,7 % des indemnités versées.
La chambre encourage la commune à poursuivre ses efforts en matière de formation
des élus, en rappelant qu’il s’agit d’un droit qui vise à leur permettre d’exercer au mieux les
compétences qui leur sont dévolues.
1.5
Des sys
tèmes d’information à mieux piloter
1.5.1
Des enjeux majeurs de sécurité
La commune n’a pas de service ni d’agent dédiés à la fonction système d’information.
Durant la période sous contrôle, elle a pris conscience tardivement que l’obsolescence et la
mauvaise o
rganisation de ses systèmes d’information faisaient peser des risques sur la
continuité de service.
S’agissant du volet téléphonie, un audit avait été commandé en 2019 pour un coût de
2 620
€ sans que des suites concrètes n’aient été données. Début 2021, d
eux audits ont été
commandés à une société portant d’une part sur l’informatique, et d’autre part, sur la téléphonie.
Le coût de ces deux audits s’est élevé à 3
840
€, mandatés en 2021 en 2022. L’audit
informatique réalisé en juillet 2021 a relevé un fonctionnement
« sans aucune garantie de
continuité de service »
, un ensemble
« non sécurisé »
et
« plusieurs failles de sécurité »
. Le
parc informatique n’était pas à niveau et la sécurité des données devait être renforcée.
Compte tenu de la sensibilité des données collectées et traitées par la commune
(données de santé, données personnelles des usagers), la chambre l’engage à mettre en œuvre
un dispositif pérenne visant à garantir la sécurité de ses systèmes d’information.
17
Dans sa réponse aux extraits du rapport d’observations provisoires, l’ancien ordonnateur mentionne
deux formations dispensées gratuitement en 2018 et 2019 par le centre de gestion sans toutefois fournir de précision
sur le nombre d’élus concernés.
18
En incluant les dépenses de cotisation au droit individuel à la formation
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
1.5.2
Une mise à niveau réalisée dans
l’urgence, ne respectant pas les principes de la
commande publique
À la suite des audits, la commune a confié deux contrats de maintenance des
installations informatiques et téléphoniques à la société qui avait réalisé l’audit. Elle a renouvelé
le matériel en 2022 (ordinateurs, équipements téléphoniques, serveur) auprès de cette même
entreprise pour un coût de 46 457
€. L’ensemble de ces dépenses mandatées à cette entreprise
(audit, contrats de maintenance, acquisition de matériel, fourniture de petits équi
pements) l’ont
été sans procédure de mise en concurrence. Au total, ce sont près de 87 000
€ qui ont été versés
à cette entreprise en 2021 et 2022. L’ordonnateur a indiqué avoir dû procéder
ainsi en urgence
du fait des risques importants qui pesaient sur l
a continuité de l’activité.
La chambre invite la commune à mettre en concurrence ses prestations de maintenance
informatique et téléphonique ainsi que la fourniture de matériel.
La sécurité physique du serveur des services administratifs n’est pas complète
ment
assurée. La salle des locaux provisoires de la mairie abritant le serveur doit être mise en
conformité
.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué
que la rénovation de la mairie assurerait la sécurité physique du serveur. La chambre relève que
ces travaux n’étant pas d’actualité, d’autres mesures devront être prises.
1.5.3
La mise en conformité avec le RGPD est à parachever
Enfin, la mise en œuvre du règlement général sur la protection des données
19
applicable
depuis le 25 mai
2018 n’est pas achevée. La commune a adhéré, en 2018, au service proposé
par le centre de gestion de la fonction publique territoriale de la Mayenne, lequel assure
également la fonction de délégué à la protection des données. Elle a modifié son site internet et
des formulaires pour les rendre conformes. Toutefois, les registres des activités de traitement
20
n’étaient pas effectifs lors du contrôle de la chambre.
Lors du contrôle, la mise en œuvre d’une charte informatique
21
était envisagée. La
chambre souscrit à cette perspective et invite la commune à achever sa mise en conformité avec
le RGPD.
19
20
Prévu à l’article 30 du Règlement général sur la protection des données, le registre des activités de
traitement permet de recenser les traitements de données d’une entité et disposer d’une vue d’ensemble de ce
qu’elle a réalisé avec les données personnelles.
21
Une charte informatique est un document précisant comment les ressources informatiques d’une entité
doivent être utilisées.
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
14
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La commune doit davantage formaliser ses principaux processus de gestion et le
pilotage de ses projets.
La sécurité des systèmes d’i
nformation a été améliorée.
A la suite d’un audit
ils ont
bénéficié d’une mise à niveau réalisée dans l’urgence,
et
qui n’a pas respecté les principes de
la commande publique. La commune doit désormais mettre en œuvre un dispositif pérenne
visant à garanti
r la sécurité de ses systèmes d’information.
2
LE CENTRE MUNICIPAL DE SANTÉ (CMS)
2.1
Le CMS répond aux besoins de la population
2.1.1
La construction d’un pôle santé, hébergeant le CMS et des praticiens libéraux
Constatant la raréfaction de l’offre de soins, la comm
une a lancé une réflexion au début
des années 2010 pour attirer de nouveaux médecins. La tentative d’initier la création d’une
maison de santé pluriprofessionnelle (MSP) avec des praticiens libéraux ayant échoué, elle a
fait le choix de créer, en 2017, un centre municipal de santé en salariant des médecins.
Les centres de santé et les maisons de santé pluriprofessionnelles (MSP)
Les centres de santé (infirmiers, dentaires, plus rarement médicaux ou polyvalents) sont
des structures de proximité dont la mission est de dispenser des soins de premier recours et de
mener des activités de prévention. Ils sont créés et gérés soit par des organismes à but non
lucratif (comme des mutuelles), soit par des collectivités territoriales
22
. Ces centres doivent
réaliser à titre principal des prestations remboursables par l’assurance maladie. Tous les
professionnels exerçant au sein des centres de santé ont le statut de salariés.
On dénombre en France, en 2021, 2 544 centres de santé dont 136 en Pays de la Loire
23
.
Les maisons de santé pluriprofessionnelles (MSP) sont des structures polyvalentes
composées de professionnels de santé libéraux (médecins, auxiliaires médicaux, voire
pharmaciens), dont au moins deux médecins généralistes et un infirmier.
On dénombre en France fin 2021, 2 251 MSP dont 121 en Pays de la Loire
24
.
22
Code de la santé publique
Article L. 6323-1-3
23
Source : Fédération nationale des centres de santé,
centres-de-sante-se-confirme
24
Source :
300889
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
La commune a contracté avec une société selon la procédure de vente en l’état
futur
d’achèvement pour construire des locaux permettant d’accueillir un centre de santé municipal
avec des praticiens rémunérés par la commune et des professionnels de santé libéraux ainsi que
des logements.
Le coût du centre de santé s’élève à 2
257 592
€, financé à 75
% par un emprunt affecté
à cet investissement amorti sur 20 ans
25
, à 12
% par l’autofinancement de la commune, à 10
%
par une subvention de la Région et à 3
% par une subvention de la communauté d’agglomération
de Laval. Selon l’acte
notarié, la surface totale des locaux est de 883 m².
Des travaux ont été réalisés pour près de 65 000
€ de 2018 à 2022 (ajout d’une porte
automatique à l’entrée notamment). Des travaux de climatisation
ont été réalisés en juin 2023
pour un montant de près de 26 500
€
et des besoins ont été recensés pour installer les secrétariats
des praticiens libéraux au rez-de-
chaussée et améliorer les circulations dans les salles d’attente.
Le conseil municipal a instauré, en 2021, la gratuité d’un an des loyers
pour une
première installation sur la commune pour les médecins généralistes, les pédicures-podologues
et les kinésithérapeutes. Ils sont cependant redevables des charges locatives. Le coût de cette
gratuité n’a pas été évalué par la commune. Toutefois, la chambr
e relève que la quasi-totalité
des locaux étaient loués lors de son contrôle.
La location de locaux à des professionnels de santé libéraux apporte des recettes d’un
montant croissant sur la période passant de 20 000
€ en 2018 à 41
000
€ en 2022, ce qui
représente, en fin de période, plus de 40 % du
coût annuel du remboursement de l’emprunt.
2.1.2
Une offre de santé en médecine générale qui s’améliore sur la période
L’ensemble du territoire de la Mayenne est identifié comme une zone sous
-dense en
médecins. L’indi
cateur mesurant «
l’accessibilité potentielle localisée
26
» (ou APL) donne la
mesure du volume de soins accessible pour les habitants compte tenu de l’offre de soin
disponible et de la demande. Un territoire est dit sous-doté en médecins généralistes si son APL
est inférieure ou égale à 2,5 consultations par an et par habitant
27
. La moyenne régionale sur cet
indicateur s’élève à 3,7 en 2021
28
contre 3,9 au niveau national.
La situation de la commune de L’Huisserie s’est améliorée sur la période puisque
l’indic
ateur est passé de 2,7 en 2018 à 3,1 en 2021. Toutefois, une analyse plus fine des données
montre que la seule prise en compte des praticiens âgés de 62 ans et moins fait tomber cet
indicateur à 2,3.
25
Le contrat de prêt affecté, conclu en 2016, mentionne explicitement
« objet du financement : acquisition
du centre municipal de santé ».
26
Construit par la DREES et l’IRDES, l’APL,exprime comme une densité (de consultations accessi
bles
par habitant)
27
INSEE Flash Pays de la Loire n° 137
–
mars 2023
28
INSEE Flash Pays de la Loire n° 137
–
mars 2023
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
16
2.1.3
Les caractéristiques de la patientèle
La commune ne pro
duit pas d’analyse de la patientèle fréquentant le centre municipal
de santé. Selon les données extraites du logiciel de gestion des consultations, à la demande de
la CRC, la zone d’attractivité du CMS dépasse le territoire communal puisque seulement 53
%
d’entre eux habitent la commune de L’Huisserie. Près de 33
% sont domiciliés dans
l’agglomération (19
% à Laval).
Ces chiffres posent la question de l’échelon local de gestion pertinent de cet équipement
sanitaire. Compte tenu du coût pour la commune de L’
Huisserie (cf.
infra
), celle-ci pourrait
s’interroger sur la possibilité
de demander aux principales communes concernées de participer
aux frais de fonctionnement du centre de santé par convention.
Il ressort également de cette analyse que plus des deux-tiers des habitants de
L’Huisserie sont des patients du centre municipal de santé, preuve que cet équipement remplit
son office.
Graphique n° 1 :
Origine de la patientèle 2018
–
mai 2023
Source
: CRC d’après les données extraites du logiciel de gestion des consultations
fourni par la commune
2.1.4
L’activité de consultation
De 2018 à 2020, le nombre de consultations par jour travaillé était plutôt réduit. Cet
indicateur augmente, à compter de 2021, pour atteindre 28 consultations par jour en moyenne.
L'HUISSERIE
53%
LAVAL
19%
ENTRAMMES
6%
HOUSSAY
2%
CHANGE
2%
SAINT BERTHEVIN
3%
Reste du département
8%
Hors département
2%
Non renseigné
5%
L'HUISSERIE
LAVAL
ENTRAMMES
HOUSSAY
CHANGE
SAINT BERTHEVIN
Reste du département
Hors département
Non renseigné
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
Graphique n° 2 :
Activité du centre municipal de santé
Source
: CRC d’après les données fournies par la commune
2.2
Le pilotage du CMS doit être renforcé
Les tableaux de bord de suivi de l’activité sont plutôt succincts. La chambre invite la
commune à les enrichir en intégrant davantage d’indicateurs
comme le nombre d’appels reçus,
le délai d’obtention des rendez
-vous, la file active (le nombre de patients vus au moins une fois
dans l’année, les rejets des actes facturés par les financeurs (assurance maladie et mutuelle),
etc.
Le centre municipal de s
anté est tenu de se doter d’un projet de santé et d’un règlement
intérieur
29
. Ces deux documents n’ont pas été mis à jour depuis l’ouverture du centre. Or, depuis
leur élaboration, le cadre juridique a évolué
30
. Des missions obligatoires sont devenues
facultatives (actions de santé publique, de prévention, d'éducation pour la santé
31
) et de
nouvelles obligations sont apparues (cf.
infra
, rapport annuel à transmettre à l’ARS).
De plus, l’organisation en vigueur n’est plus celle qui avait été projetée initialem
ent
(identités et nombre des praticiens, horaires d’ouvertures, etc.). La chambre observe également
que les missions effectivement exercées par le centre de santé sont moins larges que prévu dans
le projet de santé, le volet actions de santé publique n’éta
nt pas investi.
La chambre rappelle à la commune qu’elle doit réviser le projet de santé et le règlement
intérieur.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué
vouloir mettre en œuvre cette recommandation en 2024.
29
Code de la santé publique,
article L. 6323-1-10
30
Accord national avec les caisses d’assurance maladie du 8 juillet 2015,
ordonnance 2018-17 du
12 janvier 2018
31
Code de la santé publique,
article L. 6323-
1 en vigueur jusqu’au 1
er
avril 2018
6 570
6311
7387
7962
7266
526
306
333
275
263
13
21
22
29
28
0
100
200
300
400
500
600
-
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
8 000
9 000
2018
2019
2020
2021
2022
Nb de consultations
Nb de jours travaillés
Nb de consultations / jours travaillés
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
18
Recommandation n° 1.
: Réviser le projet de santé et le règlement intérieur du centre
municipal de santé (code de la santé publique, article L. 6323-1-10).
2.2.1
Le CMS est relativement isolé
Le code de la santé publique dresse les missions des centres de santé : dispenser des
soins de premier recours et, le cas échéant, de second recours et pratiquer à la fois des activités
de prévention, de diagnostic et de soin
32
. D’autres missions sont facultatives, notamment mener
des actions de santé publique visant à améliorer l’accès aux droit
s et aux soins, recevoir des
stagiaires ou contribuer à la permanence des soins
33
.
2.2.1.1
Pas de liens formalisés avec les autres acteurs de santé du territoire
La formalisation de coopérations avec les autres acteurs de santé du territoire permet
d’améliorer la réponse aux besoins des habitants. Toutefois, ce type d’initiative doit relever de
la responsabilité de l’ensemble des acteurs du système de santé, au
-delà de la commune.
Le CMS n’a pas formalisé de coopération avec d’autres acteurs de santé du territoire.
Selon la commune, des collaborations informelles existent entre les médecins généralistes et
les infirmiers libéraux installés au sein du pôle santé.
La chambre rappelle que les centres de santé peuvent être membres de communautés
professionnelles territoriales de santé (CPTS)
34
lesquelles regroupent des professionnels d’un
même territoire qui souhaitent s’organiser
- à leur initiative -
autour d’un projet de santé pour
répondre à des problématiques communes
35
. Ces communautés sont conçues pour aider les
professionnels de santé à mieux structurer leurs relations et mieux se coordonner.
2.2.1.2
Pas de participation à la permanence des soins ambulatoires
La « permanence » des soins en médecine ambulatoire est la réponse à la demande de
soins non programmés, en-dehors
des heures usuelles d’ouverture des cabinets médicaux
libéraux et des centres de santé
36
.
Le CMS ne participe pas à la permanence des soins. Un répondeur renvoyant les
patients vers le 15, numéro d’appel d’urgence médicale, est activé après 18
h et il n’y
a aucune
consultation le week-end. Ponctuellement, si un médecin est présent après 18 h, il peut recevoir
des patients en consultation non programmée mais cela ne relève pas d’une organisation définie.
32
Code de la santé publique,
article L. 6323-1
33
Code de la santé publique,
article L. 6223-1-1
34
Code de la santé publique
Article L. 6323-1-6.
35
Code de la santé publique,
Articles L. 1434-12 à L. 1434-13.
36
Dans le cadre de son exercice salarié, le médecin du centre de santé peut participer au dispositif de la
permanence des soins ambulatoires, conformément aux dispositions des articles L. 6314-1 et suivants et des
articles R. 6315-1 et suivants du code de la santé publique. Le médecin salarié du centre de santé participant au
dispositif est mentionné sur le tableau de permanence des soins et est inscrit sur le tableau, tenu par le conseil
départemental de l’Ordre des médecins. Cette participation donne lieu au versement d’une rémunération
forfaitaire, fixée dans le cadre du cahier des charges défini par l’ARS.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
Or, la chambre relève que les contrats des médecins en poste lors du contrôle prévoient
la participation à la permanence des soins :
«
La ville de L’Huisserie mettra en œuvre les
moyens nécessaires afin que (…) puisse participer à la permanence des soins ambulatoires
dans le cadre défini et organisé par l’ARS
»
.
2.2.2
Une rotation importante de médecins jusqu’en 2020 puis une stabilisation
Les médecins exerçant au centre de santé sont des salariés
37
. Le conseil municipal a
délibéré régulièrement pour créer les postes. Toutefois, la commune a recruté irrégulièrement
d
es vacataires pour remplacer des médecins en poste sans que le conseil municipal n’ait
délibéré. La situation a été régularisée en juillet 2020.
De 2018 à 2023, 10 médecins généralistes ont exercé au CMS. En 2023, trois
généralistes y exercent à temps partiel, soit 1,7 équivalent temps plein au total et deux
secrétaires médicales à temps partiel, soit 1,8 équivalent temps plein.
L’effectif de secrétaires médicales a été calibré pour un nombre supérieur de médecins.
Il paraît excessif par rapport à l’effectif existant de médecins. La commune estime qu’il lui
faudrait recruter deux praticiens supplémentaires. Les secrétaires sont très sollicitées par la prise
de rendez-vous qui ne fonctionne que par téléphone. La prise de rendez-vous via un site internet
a été testée puis abandonnée car les plannings se remplissent vite et la commune estime plus
efficace que les secrétaires gèrent en direct les urgences. Les rendez-vous non honorés seraient
rares.
Un médecin a été licencié pour insuffisance professionnelle car il ne remplissait pas ses
obligations horaires et refusait de se déclarer en tant que médecin référent, ce qui avait un
impact sur le niveau des recettes perçues. Un autre a rompu son contrat à la suite d’un courrier
du maire lui exposant des réclamations de patients et un nombre trop faible de consultations.
Les trois médecins actuellement en poste ont vu leur premier contrat de trois ans
renouvelé en décembre 2022, janvier 2023 et mai 2023. Contrairement aux autres agents de la
commune, aucun entretien
professionnel annuel n’est organisé avec les médecins. Les textes
38
prévoient l’organisation d’un entretien annuel portant notamment sur les résultats
professionnels obtenus eu égard aux objectifs assignés. La chambre invite la commune à
organiser ces entretiens et à en intégrer un compte-rendu dans leurs dossiers.
2.3
Un modèle économique déficitaire
La commune s’appuie sur sa comptabilité analytique pour suivre les dépenses afférentes
au centre municipal de santé et aux locations aux professionnels libéraux.
37
Code de la santé publique,
Article L. 6323-1-5.
38
Article 1-3 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique
territoriale
COMMUNE DE L’HUISS
ERIE
20
Le mode de financement d'un centre de santé repose principalement sur les recettes
issues de l’assurance maladie (cotation des actes facturés, remboursement partiel des cotisations
sociales dues pour les salariés du centre
39
, rémunérations forfaitaires de l
’assurance maladie
40
).
La plupart des centres de santé n’équilibrent pas leurs comptes avec les seules ressources liées
aux consultations. C’est le cas de la commune de L’Huisserie qui est tenue de prendre en charge,
chaque année, un coût résiduel. La perception des loyers des professionnels libéraux exerçant
dans les locaux permet de diminuer cette participation financière.
Graphique n° 3 :
Situation financière du Pôle santé et du Centre municipal de santé
Source
: CRC d’après les fichiers mandats et titres et les élément
s transmis par la commune
La perception, en 2018, de la subvention de la Région liée à la construction permet de
dégager un solde d’investissement positif cette année
-là. Une partie des recettes perçues en
2019 (rémunération spécifique CDS) concerne, en
réalité, l’exercice 2018 et 2019 (compte
7478), ce qui améliore le solde de fonctionnement. Sur la période 2018-2022, le CMS a cumulé
un déficit de fonctionnement de 534 833
€, ramené à 421
983
€ si l’on tient compte des recettes
locatives. Rapporté à la consultation, ce déficit représente près de 12
€ par consultation
.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ancien ordonnateur indique
que le déficit doit être assumé par la collectivité et que « l
’accès aux soins est tout aussi
prioritaire
que les autres services proposés tels que tels que les services à l’enfance, le
développement culturel et sportif ».
L’actuel ordonnateur considère
, aussi dans sa réponse, que
le CMS représente un
« coût exorbitant ou disproportionné pour les finances communales »
et
que
«
ce service public très particulier (…) ressort logiquement de la compétence de l’
État ».
39
Il s’agit de la subvention dite «
Teulade », Code de la sécurité sociale,
Article L. 162-32
40
Notamment rémunération sur les objectifs de santé publique (ROSP)
-300 000
-200 000
-100 000
-
100 000
200 000
300 000
400 000
500 000
2018
2019
2020
2021
2022
Recettes de fonctionnement
Dépenses de fonctionnement
Recettes d'investissement
Dépenses d'investissement
Solde de fonctionnement
Solde de fonctionnement (CMS seulement)
Solde d'investissement
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
Le remboursement de l’emprunt lié à la construction du bâtiment représente près de
23 % des dépenses totales sur la période, les charges à caractère général 13 % et la masse
salariale 62
%. Ces dépenses évoluent peu en fonction de l’activité là où les recettes sont liées
au niveau de l’activité (consultations et location aux professionnels l
ibéraux).
C’est bien la capacité de la commune à recruter un ou deux praticiens de plus qui
permettra d’augmenter l’activité et donc les recettes et de diminuer le déficit de la structure. La
commune développe une politique d’accueil de stagiaires (externe
s et internes) pour faire
connaître le centre municipal de santé et susciter des installations. Un studio est mis à leur
disposition pour faciliter leur accueil matériel. Selon la commune, trois stagiaires externes ont
été accueillis en 2023. Par ailleurs, un des médecins du centre intervient au multi-accueil à
raison de 20h par an pour travailler avec le service petite enfance. Des initiatives sont aussi
menées en direction de l’EHPAD.
La chambre encourage la commune à enrichir les informations contenues dans les
rapports budgétaires de la commune sur le centre de santé, en s’appuyant sur sa comptabilité
analytique et des tableaux de bords enrichis.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le centre municipal de santé est un équipement qui apporte une réponse aux besoins de
la population de la commune et des alentours. Ce service pèse sur les comptes de la commune,
avec un déficit sur la période 2018-2022 représentant près de 12
€ par consultation. La
commune cherche à augmenter l’activité médicale afin d’augmenter les re
cettes, ce à quoi la
chambre l’encourage. La zone d’attractivité du centre municipal de santé dépasse le territoire
communal puisque seulement 53 % des patients résident dans la commune de L
’Huisserie. La
commune pourrait s’interroger
dans ces conditions sur la possibilité de demander aux autres
communes de participer aux frais de fonctionnement.
3
LE SUIVI DES SUBVENTIONS ET DES PARTICIPATIONS
3.1
Les subventions versées à la fédération des associations sports et loisirs
De 2018 à 2022, la commune a versé 253 665
€ de subventions à 34 associations
différentes. La fédération des associations sports et loisirs (FASL) de L’Huisserie concentre, à
elle-seule, 34 % de ces subventions avec 86 642
€ perçus. Aucun versement n’a excédé
23 000
€, seuil à partir duquel la conclusion d’une convention de subvention est obligatoire
41
.
Or, l’appréciation de ce seuil doit tenir compte également des contributions en nature de la
commune
42
.
41
Décret n° 2001-495 du 6 juin 2001, article 1
42
Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations, article 9-1
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
22
La FASL regroupe douze clubs sportifs et elle distribue sa subvention annuelle aux
clubs membres. Outre une contribution financière, la commune lui met à disposition des locaux
gratuitement et elle prend en charge les frais d’entretien des bâtiments et les frais de
fonctionnement. Au surplus, depuis 2006, la commune met à disposition un animateur sportif
gratuitement, pour 60 % de son temps, au club de football qui est une des sections de la FASL
43
.
Cet animateur intervient pour l’encadrement des moins de 18 ans.
Dès lors, le seuil de 23 000
€ est dépassé pour la FASL. Ce n’est qu’en 2023 que la
com
mune a conclu une convention avec l’association pour encadrer le versement de la
subvention. Cette convention prévoit également la mise à disposition de personnel et précise
qu’elle est limitée à 0,6 ETP.
Si la conclusion de cette convention constitue une régularisation bienvenue, la chambre
relève des irrégularités dans la mise à disposition de personnel.
Le cadre juridique autorise la mise à disposition d’un fonctionnaire auprès d’une
association si celle-
ci contribue à la mise en œuvre de la politique municipale pour l’exercice
des seules missions de service public confiées à cette association
44
. Il peut être considéré que
le développement du sport pour tous constitue une mission de service public
45
.
La mise à disposition doit être prononcée par arrêté du maire dans les conditions
définies par une convention de mise à disposition conclue entre la commune et l’association
46
.
Cette convention doit définir la nature des activités exercées par le fonctionnaire mis à
disposition, ses conditions d’emploi, les modalités du contrôle et de l’évaluation de ses activités.
Elle doit également préciser les missions de service public confiée à l’agent
47
.
La durée de la mise à disposition est prononcée pour une durée maximale de trois ans.
Elle peut être renouvelée par périodes ne pouvant excéder cette durée.
48
Par ailleurs, la
rémunération du fonctionnaire mis à disposition ainsi que les cotisations et contributions
afférentes doivent faire l’objet d’un remboursement par l’organisme d’accueil
49
.
Or, au cas d’espèce, aucun arrêté de mise à disposition n’a été pris sur la période sous
contrôle et la commune n’a jamais demandé de remboursement des frais de personnel à
l’association.
La chambre appelle la commune à respecter les dispositions statutaires relatives à la
mise à
disposition des agents auprès d’une association.
Dans sa réponse aux observations
provisoires, l’ordonnateur a indiqué que
« la question de la subvention à la FASL, sur le volet
de la mise à disposition de personnel, sera traitée avant le vote du prochain budget »
.
43
Cette mise à disposition est encadrée par une convention de 2014
44
Article L. 61-1 loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
, codifié à
l’article
L. 512-8
du code général de la fonction
publique
45
Code du sport article L. 100-1 et L. 100-2
46
Décret n° 2008-580 du 18 juin 2008
relatif au régime de la mise à disposition applicable aux
collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs locaux, article 1
47
Décret précité, article 2
48
Décret précité, article 3
49
Décret précité, article 2, article L. 512-15 du code général de la fonction publique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
Recommandation n° 2.
: Respecter les dispositions statutaires relatives à la mise à
disposition des agents auprès d’une association (décret n°
2008-580 du 18 juin 2008 et
article L. 512-15 du code général de la fonction publique).
3.2
La subvention d’équilibre versé
e au budget annexe « production
d’électricité
»
Le budget annexe «
production d’électricité
» retrace les recettes et les dépenses liées à
la pose de 70 panneaux photovoltaïques en intégration au bâti à la salle de sport de raquettes.
L’investissement effe
ctué, en 2010, a été de 57 614
€, financé par une subvention de 5
192
€ et
un emprunt de 50 730
€.
Fin 2017, le déficit de fonctionnement était de 6 618
€. Par délibération du
15 février 2018, la collectivité a décidé
de porter la durée d’amortissement du
bien à 15 ans
50
(pour la lisser avec la durée d’amortissement de la subvention) ce qui a permis de diminuer la
charge de fonctionnement, et de verser une subvention d’équilibre au motif de la réglementation
du prix de vente de l’électricité qui ne permet pas à la collectivité d’augmenter la redevance.
L’exploitation des panneaux ne permet pas de couvrir l’annuité de l’emprunt et
l’amortissement du bien. Le contrat signé le 6
novembre 2009 pour une durée de 20 ans
mentionne une production achetée par EDF plafonnée à 12 600 Kwh/an qui correspond à la
production annuelle estimée. Sur la période sous contrôle, la production a été globalement près
de trois fois inférieure au plafond précité.
La subvention d’équilibre a été attribuée irrégulièrement puisque le moti
f évoqué dans
la délibération n’entrait pas dans les cas prévus par les textes
51
. Le cadre juridique a évolué
puisque la loi n° 2023-
175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies
renouvelables permet désormais aux communes de prendre en charge dans le budget propre des
dépenses au titre de ces services, dès lors que la production n’excède pas un certain seuil. Lors
du contrôle de la chambre, ce seuil restait à définir par arrêté ministériel.
3.3
Les contributions versées à l’OGEC Sain
te Marie
Les règles de versement des contributions aux établissements d’enseignement privés
sont définies
à l’article L.
442-5-
1 du code de l’éducation
et à
la circulaire n° 2012-025 du
15 février 2012
« règles de prise en charge par les communes des dépenses de fonctionnement
des écoles privées sous contrat ».
50
Initialement prévue sur 10 ans
51
Articles
L. 2224-
1
et 2224-2
du CGCT.
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
24
Une convention a été signée le 11 décembre 2018, laquelle définit les modalités de
financement de l’école privée Sainte Marie. Or, elle ne respecte pas les textes règlementaires
car elle n’intègre pas la totalité des charges liées aux rémunérations des ATSEM
52
dans le calcul
du coût par élève.
La contribution versée est de l’ordre de 80
000
€ entre 2018 et 2021
53
. En 2022, elle
passe à 106 627
€ puis à 112
562
€ en 2023. Cette hausse s’explique par l’augmentation des
coûts de l’énergie et l’intégration des charges de personnel, co
nformément au cadre juridique.
À compter de 2022, la collectivité a également affiné sa comptabilité analytique : les travaux
d’entretien (plomberie, vitrage cassé, etc.), les contrats de maintenance (photocopieurs,
chaudière, etc.) étaient, avant 2021, imputés sous le code service « tous bâtiments » et sont
dorénavant imputés sous le code service « école maternelle » et « école primaire », ce qui
fiabilise (et augmente), le coût par élève. La commune doit toutefois s’assurer que des dépenses
pouvant être q
ualifiées d’investissement ne soient pas reprises dans ce calcul
54
.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le versement de la subvention attribuée à la fédération des associations sports et loisirs
de L’Huisserie a été tardivement encadré par une convention. Toutefoi
s, la mise à disposition
d’un agent ne respecte pas le cadre juridique en vigueur.
La subvention versée par le budget principal au budget annexe photovoltaïque de 2018
à 2022 est irrégulière dans la mesure où ce dernier devrait s’équilibrer par sa seule ac
tivité.
Depuis, le cadre juridique a évolué en 2023.
Enfin, les contributions versées à l’OGEC Sainte Marie ont été inférieures au cadre
réglementaire au début de la période sous contrôle. La commune remédie à cette situation
depuis 2021.
52
Sur la partie d’activité d’assistance de
l’enseignant (réception, l’animation et l’hygiène des élèves de
maternelle, la préparation et nettoyage des locaux et du matériel directement en contact des enfants, etc.).
53
Avec une erreur d’imputation en 2918
: utilisation du compte 6574 au lieu du compte 6558
54
Par exemple
: aménagement (béton) pour des jeux d’enfants (mandat 584 au compte 60633 pour
1 451
€)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
4
LA POLITIQUE FONCIÈRE
4.1
L’augmentation de la population et la construction de lotissements sont
au cœur de la stratégie de développement de la commune
4.1.1
La stratégie municipale
Historiquement, la commune de L’Huisserie est restée en dehors du développement de
l’activité économique et industrielle de l’agglomération lavalloise, du fait de son relatif
éloignement des principaux axes routiers. Dès lors, faute de bases fiscales économiques
55
, la
commune a assis son développement sur l’augmentation de sa population pour accroîtr
e ses
recettes fiscales.
Le développement du territoire s’appuie depuis une trentaine d’années sur la
construction de lotissements. Au fil des années, la commune a mené une politique d’acquisition
foncière via des négociations à l’amiable et le recours au
droit de préemption. Par suite, la
cession du foncier à des constructeurs permet de financer en partie les équipements et des
investissements communaux.
Lors du contrôle de la chambre, trois lotissements
56
étaient en cours et gérés via des
budgets annexes.
S’agissant du lotissement de la Perrine, la commune table sur un excédent de
l’ordre de 1,6
M€ à l’horizon 2026.
De 2019 à 2023, les bases d’imposition de la taxe foncière sur le bâti ont augmenté de
20 %
57
. Une part de 59 % de cette augmentation est due aux revalorisations votées par le
Parlement en loi de finances, le solde étant lié aux constructions nouvelles et additionnelles.
Les principaux équipements et projets de logements ont été confiés, sur la période, à un
même opérateur. La mise en concurrence de quatre bailleurs en 2020 sur des tranches restant à
construire sur le lotissement de la Perrine a conduit la commune à retenir deux autres sociétés
dont les offres permettaient de construire davantage de logements à des prix plus intéressants
pour la commune.
4.1.2
L’enjeu de l’équilibre démographique
La commune vise une population de 5 500-6
000 habitants à l’horizon 2035. La
chambre estime cette estimation réaliste, dès lors que la commune pourra maintenir un volume
annuel de 40 nouveaux logements (objectif du PLH, cf.
infra
), avec une taille moyenne des
ménages de deux personnes. Selon la commune, les équipements publics sont suffisamment
dimensionnés pour ce volume d’habitants sans qu’il soit besoin de recourir à des
investissements supplémentaires.
55
La cotisation foncière des entreprises est perçue par les établissements de coopération intercommunale
56
Le Fougeray, La Perrine et Les Ruisseaux
57
Source : états fiscaux de la commune
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
26
Au-de
là du nombre total d’habitants, le vieillissement de la population constitue un
enjeu. La part des plus de 75 ans a plus que doublé depuis le début des années 2000 pour
atteindre, en 2019, 9 % de la population. La proportion des personnes âgées de plus de 75 ans
augmente de près de 5 % par an sur la période 2013-2019 contre 1,4 % dans le même temps
dans l’agglomération lavalloise
58
.
La commune a pour projet la construction d’un village pour séniors. Elle doit également
proposer une offre de logements suscept
ible d’attirer des jeunes ménages pour maintenir les
effectifs d’élèves dans ses écoles. Lors de la commercialisation des parcelles de ses
lotissements, une réduction de 10 % sur le tarif au m² à destination des familles a été mise en
place, sous réserve d
e certaines conditions d’âge et de revenus. La chambre n’a pas pu vérifier
l’impact de cette mesure. En revanche, l’analyse des effectifs scolaires sur la période 2019
-2022
montre que d
es familles s’installent sur la commune puisque les effectifs (maternel
le et
élémentaire, privé et public) augmentent de 3 % sur la période
59
.
4.2
Un développement urbain qui conduit à une artificialisation des sols
4.2.1
Une artificialisation des sols plus rapide qu’ailleurs
Entre 2009 et 2021, la commune a artificialisé 28 hectares dont 59 % sont consacrés à
l’habitat
60
. La part de surface artificialisée sur cette période est plus importante à L’Huisserie
(1,85
%), qu’à l’échelle intercommunale (1,1
%), départementale (0,7 %) et nationale (0,5 %).
Toutefois, la chambre relève que le ta
ux d’artificialisation reste inférieur à celui de
l’augmentation de la population qui a augmenté de 10
% de 2008 à 2019
61
.
En 2019, la part des territoires artificialisés de la commune (13,7 %) était plus
importante qu’à l’échelle intercommunale (10,3
%) et nationale (5,3 %). La part importante de
la forêt et des milieux semi-naturels (15,8 % contre 6
% à l’échelle intercommunale) constitue
une particularité.
58
Source :
interactive/#c=report&chapter=p04&report=r01&selgeo1=com2022.53119&selgeo2=epci2022.200083392
59
L’étude de programmation de la reconstruction de l’école primaire réalisée en 2019 table sur une
augmentation des effectifs.
60
61
Source : INSEE
–
de 2008 à 2019, la population est passée de 3 940 habitants à 4 326, soit une
augmentation de près de 10 %
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
4.2.2
L’objectif de zéro artificialisation nette (ZAN)
La
loi n° 2021-1104 du 22 août 2021
portant lutte contre le dérèglement climatique et
renforcement de la résilience face à ses effets, dite « loi climat et résilience » formule, dans son
article 191,
l’objectif d’atteindre d’ici 2050 une artificialisation nette de 0
% (c’est
-à-dire au
moins autant de surfaces « renaturées » que de surfaces artificialisées
62
). Une échéance
intermédiaire est fixée, e
n 2031, avec l’objectif de réduire le rythme d’artificialisation nouvelle
de moitié par rapport à la décennie précédente. Ces objectifs doivent être intégrés dans les
différents outils territoriaux de planification (schémas régionaux d’aménagement, de
déve
loppement durable et d’égalité des territoires
-SRADDET-, schémas de cohésion
territoriale -Scot-
, plans locaux d’urbanisme intercommunaux –
PLUI
63
).
La loi n° 2023-630 du 20 juillet
2023 visant à renforcer l’accompagnement des élus
locaux dans la mise en
œuvre de la lutte contre l’artificialisation des sols crée une nouvelle
instance de concertation, la conférence régionale du ZAN, qui réunira les élus locaux et
régionaux compétents en matière d’urbanisme et de planification.
Les modalités de la répartition des quotas encore artificialisables ne sont pas encore
stabilisées, l’objectif intermédiaire de réduction de moitié ne s’appliquera pas uniformément
sur le territoire.
Dans l’attente de la révision des documents de planification, la commune ne sait pas
e
ncore combien d’hectares elle pourra artificialiser entre 2022 à 2031. Dès lors qu’elle voudra
respecter les objectifs de construction de logements, elle devra recourir davantage au levier de
la densification des parcelles déjà artificialisées. Selon une é
tude du conseil d’architecture,
d’urbanisme et de l’environnement 53 (CAUE 53), la surface moyenne des parcelles est
d’environ 750
m² en lotissement. Il en résulte que le modèle de développement de la commune,
assis sur la création de lotissement, ne saurait perdurer.
4.2.3
Les documents de planification doivent être modifiés
La stratégie de la commune doit s’articuler avec des documents de planification
élaborés à l’échelle régionale et intercommunale.
La Région a lancé une consultation pour modifier le SRADDET adopté en 2021 et,
notamment, intégrer la lutte contre l’artificialisation des sols
64
. Le schéma de cohérence
territoriale (SCOT) des Pays de Laval et de Loiron en vigueur a été approuvé en 2014 et est
caduc
65
.
62
La loi définit l’artificialisation comme étant
«
l’altération durable de tout ou partie des fonctions
écologiques d’un sol, en pa
rticulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son
potentiel agronomique par son occupation ou son usage »
Code de l’urbanisme, article L.
101-2-1
63
Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la
résilience face à ses effets,
article 194
64
la-modification-du-sraddet-des-pays-de-la-loire
65
CRC Pays de la Loire, Rapport d’observations définitives, Laval agglomération, 2022. La communauté
d’agglomération n’a pas procédé à
une
« analyse des résultats de l'application du schéma, notamment en matière
d'environnement, de transports et de déplacements »
. Cette analyse, prévue par l’
article L. 143-28
du code de
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
28
Le plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté d’agglomération de Laval,
arrêté en 2019, a pour but de viser à
« un territoire attractif et rayonnant »
au travers du
développement des activités économiques, de l’accessibilité et avec un objectif de croissance
démographique. Il fixe l’objectif
de tendre vers 110
000 habitants à l’horizon 2030, soit
15 000
habitants supplémentaires. En parallèle, un objectif de construction d’environ
11 500 logements sur la période 2013-2030 est fixé, soit environ 680 logements par an, dont
100 logements locatifs sociaux.
En matière d’habitat, la communauté d’agglomération a adopté son programme local
de l’habitat (PLH) en 2018, lequel fixe un objectif, sur la période 2019
-2024, de réalisation de
800 logements par an dont 40 pour la commune de L’Huisserie
66
. L’agglomération lavalloise
dans son ensemble n’a pas atteint les objectifs de production de logements neufs du PLH
2011-2017 (82
% de l’objectif), mais la commune de L’Huisserie les a dépassés (120
%) avec
en moyenne 37 nouveaux logements par an. En 2019 et 2020, la commune avait déjà produit
95 logements, soit 40
% de l’objectif pour six années
67
.
4.3
L’objectif de zéro artificialisation nette doit être combiné avec d’autres
enjeux
4.3.1
La nécessité de construire des logements sociaux
Avec 9,1 % de logements sociaux en 2006
68
, la commune a dû lancer une politique
volontariste pour atteindre le seuil de 20 % requis par la loi
69
. En 2022
, ce taux s’élevait à près
de 17 %.
La
loi n° 2017-86 du 27 janvier
2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté
, dite
« Égalité et citoyenneté
» a recentré l’objectif de la loi SRU sur les territoires où la pression de
demandes de logement social est la plus forte. Par décrets
70
,
la commune de L’Huiss
erie est
exemptée de l’objectif de 20
% de logements sociaux pour les années 2020 à 2025.
Le respect de cet objectif suppose de maintenir un niveau important de construction de
logements, ce qui nécessite de consommer du foncier. Lors du contrôle de la chambre, la
construction de 700 logements était en prévision, dont la moitié sur le lotissement du Fougeray.
l’urbanisme, doit donner lieu à une délibération de l’EPCI su
r le maintien ou la révision du schéma. Sans cela, le
SCOT en vigueur n’est plus valable. Or, cette analyse n’a pas été réalisée et l’EPCI n’a pas pris de délibération,
en partie pour des raisons de calendrier et d’organisation interne
66
Source : PLH Bilan 2019-2020, page 4
67
Source : PLH Bilan 2019-2020 page 4
68
Source : bilan du 3
ème
PLH (2011-2018) page 19
69
La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite
« loi SRU », codifiée au code de la construction
et de l’habitation, fixe un objectif de 20 % de logements sociaux
70
Décret n° 2019-1577 du 30 décembre 2019 et n° 2023-601 du 13 juillet 2023
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
4.3.2
L’aménagement du centre
-bourg
Dans la période récente, la commune a cherché à densifier le centre-bourg. Cette
politique de densification s’est appuy
ée sur une étude commandée en 2016 au CAUE 53
71
.
L’objectif était de poursuivre la dynamique opérée avec la construction du centre de santé, de
la médiathèque et de l’espace du Maine sur de nouveaux ilots. Le CAUE a réalisé un plan guide
et identifié quatre secteurs prioritaires. Comme pour les lotissements, la commune a mené une
politique d’acquisition foncière via des négociations à l’amiable et le recours au droit de
préemption.
En 2021, la commune a confié à la SEM Laval Mayenne Aménagements une mission
d’études préalables pour l’aménagement de plusieurs secteurs du centre
-bourg. À la faveur
d’une nouvelle étude du CAUE en 2022 portant sur la revitalisation du centre
-bourg, le constat
a été posé de l’importance de la maîtrise foncière communale et du parc
de logements anciens
vieillissants
. L’étude liste les enjeux de l’actualisation du plan guide, dont l’optimisation des
ressources foncières.
Les projets envisagés et en cours (résidence intergénérationnelle, résidence séniors,
résidence ilot Saint-Siméon,
requalification de la place de l’église) vont permettre de résoudre
la contradiction avec l’objectif ZAN puisque les constructions seront plus hautes que l’existant.
Lors du contrôle, la commune a indiqué que la rénovation et la densification ne suffisent
pas à satisfaire les objectifs de construction de logements et que les logements neufs sont moins
énergivores que les anciens. La chambre observe toutefois que la stratégie de densification n’est
pas totalement assimilée dans la mesure où si le projet de
reconstruction de l’école primaire,
située dans les marges du centre bourg prévoyait une reconstruction avec un étage, le nouveau
programme finalisé en 2022 prévoit quant à lui une construction de plain-pied. Une construction
davantage en hauteur permettrait de renaturer une partie des sols. En réponse aux observations
provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué que le projet permettrait de renaturer environ
1000 m².
La chambre invite la commune à calculer, pour les projets initiés depuis 2022, le
n
ombre d’hectares d’artificialisation nette générés.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le développement de la commune est fondé notamment sur la commercialisation de
lotissements, ce qui a conduit à une artificialisation des sols supérieure à la moyenne.
La commun
e devra articuler l’objectif de «
zéro artificialisation nette
» d’ici 2050 avec
d’autres enjeux qui conditionnent son développement, à l’instar de la construction de logements
sociaux et de l’aménagement du centre
-bourg.
71
Le CAUE de la Mayenne est une association dont le but est d’assurer la promotion de la qualité
architecturale, urbaine et paysagère.
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
30
5
LES RESSOURCES HUMAINES
5.1
L’organisation de la fonction ressources humaines
La fonction ressources humaines est assurée, en interne, par une agent titulaire de
catégorie B à 80
% La collectivité s’est dotée d’outils de gestion des carrières et des parcours
:
fiches de poste, entret
iens d’évaluation (excepté pour les médecins, cf.
supra
), cartographie des
postes et lignes directrices de gestion
72
.
La procédure et les dossiers de recrutement, ainsi que les dossiers des agents ont été
examinés et ils n’appellent pas d’observation.
5.2
La répartition des effectifs par catégories et filières
Les états du personnel joints en annexe des comptes administratifs n’étaient pas
correctement renseignés sur la période 2018-2020 (recensement des effectifs en ETP seulement
à compter de 2021, incohérence
des deux parties de l’état du personnel)
73
.
Les effectifs ont évolué sensiblement sur la période contrôlée, passant de 51 agents fin
2018 à 61,64 ETP fin 2022
74
. Cette augmentation s’est concentrée sur les années 2021 et 2022.
Le tableau des emplois permanents acte la création nette de 13 postes (ETP) entre le
1
er
décembre 2020 et le 23 juin 2022 avec des augmentations pour les filières administrative,
technique, d’animation, sociale et culturelle et des suppressions de poste de médecin et d’agents
territoriaux des écoles maternelles (ATSEM).
La collectivité justifie les créations par l’ouverture de la maison France Services
et
l’internalisation de la gestion des espaces verts et la réorganisation des services techniques.
S’agissant de la filière animation, l
a collectivité explique que la fréquentation des services
périscolaires est en hausse depuis 2019 et qu’elle doit respecter un taux d’encadrement en
fonction du nombre d’enfants accueillis.
Le taux d’encadrement supérieur et intermédiaire global en 2022
est de 18 % contre
17 % dans les communes similaires
75
. Toutefois, si on exclut le CMS et la médiathèque
(missions rarement effectuées par une commune de cette taille), le taux d’encadrement n’est
plus que de 8 %, ce qui peut paraître faible.
72
Articles
L. 413-1
et
L. 413-3
du code général de la fonction publique
73
La deuxième partie mentionne des agents non titulaires affectés sur des emplois permanents et non-
inscrits dans la première partie.
74
Cf. tableau en annexe
75
Source :
10 groupes d’indicateurs repères pour le pilotage des ressources humaines
–
FNCDG
ANDCDG
–
base 2017. Nombre d’encadrants (agents de catégorie A et B)/ effectif sur emplois permanent au
31/12, communes employant de 50 à 99 agents
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
5.3
Le taux d’abse
ntéisme
Le taux d’absentéisme pour maladie (compressible)
76
est en forte progression passant
de 3 % en 2019 à 9 % en 2022. Cette augmentation est due à la hausse du nombre de jours pour
maladie ordinaire (de 340 jours en 2019 à 1 192 en 2022 ce qui fait pas
ser le taux d’absentéisme
pour cette seule catégorie d’absence de 3
% en 2019 à 8 % en 2022). La commune devrait
analyser plus précisément les causes de cet absentéisme et mettre en place un plan d’actions
pour juguler le phénomène.
Cette hausse de l’absen
téisme, en 2022, se retrouve chez les salariés dans tous les
secteurs d’activités avec un taux passant de 4,94
% en 2021 à 5,94 % en 2022
77
. S’agissant des
collectivités, une étude relève un taux d’absentéisme de 5,83
% en 2022 contre 5,35 % en
2021
78
. Dans
sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur indique que
le taux d’absentéisme constaté à l’automne 2023 est en forte diminution.
Graphique n° 4 :
Motifs de l’absentéisme
Source
: CRC d’après le bilan social
76
Nom
bre de jours de maladies ordinaires et d’accidents de travail rapporté au nombre de jours ouvrés
77
78
Source : études 2021 et 2022 de WTW
dans-les-collectivites-territoriales
0%
5%
10%
15%
20%
25%
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
2019
2021
2022
longue maladie, maladie logue durée, grave maladie, maladie professionnelles
accidents du travail
maladies ordinaires
taux d'absenteisme pour maladie (compressible)
taux d'absenteisme pour motif médical
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
32
5.4
La masse salariale
Les charges de personnel augmentent de 6,9 % annuellement (31 % entre 2018 et
2022). Leur poids dans les charges de gestion est en hausse de 2 points, ce qui constitue un
facteur de rigidité pour la maîtrise des charges de gestion.
Tableau n° 1 :
Évolution de la masse salariale
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Var.
moyenne
Charges de personnel
1 973 525
1 946 969
2 104 978
2 230 777
2 579 511
6,9%
Charges de gestion
3 048 321
3 284 295
3 189 764
3 326 842
3 841 100
5,9%
Poids dans les charges
de gestion
65%
59%
66%
67%
67%
Source : CRC
d’après balances
5.4.1
Les outils de suivi de la masse salariale restent à mettre en place
La collectivité suit l’évolution de sa masse salariale par rapport aux crédits votés. Si
elle peut calculer ponctuellement les effets financiers d’un recrutement, elle n’
a toutefois pas
mis en place d’outils lui permettant un suivi précis de l’évolution de sa masse salariale.
La rédaction des contrats des agents contractuels ne distinguant pas toujours le motif
de recrutement (pour remplacement d’un agent absent et pour surcroît d’activité), il est difficile
d’avoir une analyse fine de l’augmentation de la masse salariale et du coût de l’absentéisme.
Dès lors, elle n’est pas en capacité d’en identifier précisément les différents facteurs
d’évolution (facteurs endogènes et
exogènes, impact du glissement vieillesse-technicité
79
, effet
noria
80
, etc.).
La chambre recommande à la collectivité de mettre en place des outils de pilotage et de
suivi de la masse salariale.
79
Le glissement vieillesse technicité (GVT) correspond à l’évolution de la masse
salariale liée au
vieillissement et à l’avancement de carrière des agents à effectif constant.
80
L’effet noria correspond à l’écart de rémunération entre les agents entrants et les agents sortants de la
collectivité
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
Recommandation n° 3.
: Mettre en place des outils de pilotage et de suivi de la masse
salariale
5.4.2
Le régime indemnitaire
La commune a instauré, en 2019, le nouveau régime indemnitaire tenant compte des
fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP)
81
pour
l’ensemble des agents communaux à compter du 1
er
janvier 2020.
Elle a procédé régulièrement à des mises à jour pour tenir compte notamment des
évolutions réglementaires et, en 2022, élever le niveau des plafonds pour
« maintenir
l’attractivité de la commune et permettre à l’autorité territoriale de
valoriser les compétences
et l’implication de ses collaborateurs
82
».
Tableau n° 2 :
Évolution du coût du régime indemnitaire
2018
2019
2020
2021
2022
Évolution
2018/2022
144 058 €
145 229 €
187 077 €
194 256 €
239
305 €
66 %
Source
: CRC d’après extraits Xemelios
L’augmentation du coût du régime indemnitaire de 2018 à 2020 est liée à la mise en
place du RIFSEEP puisque les effectifs sont restés stables sur cette période.
En 2021 et 2022, plusieurs facteurs expliquent l’augmentation du coût du RIFSEEP
:
-
une augmentation des effectifs ;
-
des revalorisations pour pouvoir accroitre l’attractivité de la commune lors de ses
recrutements ;
-
des revalorisations pour tenir compte des compétences développées par certains
agents.
Si les plafonds de la commune de L’Huisse
rie étaient inférieurs aux plafonds
réglementaires lors de la mise en place du RIFSEEP, la mise à jour opérée en 2022 les a tous
portés au maximum réglementaire, et ce pour les deux composantes, indemnité de fonctions, de
sujétions et d’expertise (IFSE) et
complément indemnitaire annuel (CIA).
81
Le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014
a instauré le nouveau régime indemnitaire tenant compte des
fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) dans la fonction publique de
l'État, applicable aux corps équivalents de la fonction publique territoriale, en vertu du principe de parité. Il est
complété par un arrêté du 27 août 2015. Il comprend deux parts : l’indemnité de fonctions, de sujétions et
d’expertise (IFSE) liée au poste de l’agent et à son expérience professionnelle, et le complément indemnitaire
an
nuel (CIA) versé selon l’engagement professionnel et la manière de servir de l’agent.
82
Source : procès-verbal de la réunion du conseil municipal du 10 mars 2022
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
34
Le CIA n’est pas
attribué automatiquement aux agents. Il a été versé à 12 agents en
2020 et un en 2021. En revanche, en 2022, il a été versé à tous les agents en raison du contexte
inflationniste. Plus de 16 000
€ ont
été dépensés à ce titre.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur indique qu’il
s’agit pour la commune de maintenir son attractivité dans un contexte de difficulté de
recrutement.
5.4.3
La rémunération d’une femme médecin
Les contrats de travail des trois médecins actuellement en poste ont été examinés. Leur
rémunération est calculée sur la base du même indice, réduite proportionnellement à la durée
hebdomadaire de travail.
Toutefois, la chambre observe une différence dans l’applic
ation du régime indemnitaire
en défaveur de la seule femme médecin. Ramené à un temps plein, le montant brut mensuel
perçu d’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) qu’elle perçoit est plus de
trois fois inférieur à celui de ses collègues masculins.
Lors du contrôle, l’ancien ordonnateur a indiqué que cette différence s’explique par la
demande salariale de la médecin lors de son recrutement et son souhait, selon lui,
«
d’avoir des
journées moins longues avec moins de consultations que ses confrères ».
En réponse aux
observations provisoires de la chambre, la médecin indique qu’elle réalise des consultations de
pédiatrie et de gynécologie qui nécessitent de passer davantage de temps avec les patients.
Toutefois, le moindre nombre de consultations
est compensé par un tarif plus élevé (jusqu’à
46
€ au lieu de 25
€ pour une simple consultation).
La chambre observe que le contrat signé par
les deux parties ne mentionne que l’indice, qui, lui, est identique pour les trois médecins. La
différence
de rémunération se situe au niveau du régime indemnitaire qui s’appuie sur un arrêté
signé du maire et notifié au médecin. L’employeur tient compte du niveau de responsabilité et
d’expertise mis en œuvre dans l’exercice des fonctions pour moduler l’IFSE a
ttribué à chaque
agent.
La chambre rappelle que l’employeur est tenu d’assurer pour un même travail, ou un
travail à valeur égale, l’égalité de rémunération entre les femmes et les hommes. Sont
considérés comme ayant une valeur égale, les travaux qui exigent des salariés un ensemble
comparable de connaissances professionnelles consacrées par un titre, un diplôme ou une
pratique professionnelle, de capacités découlant de l'expérience acquise, de responsabilités et
de charge physique ou nerveuse
83
. En réponse aux observations provisoires de la chambre,
l’ordonnateur s’est engagé à assurer l’égalité de rémunération dès le mois de janvier
2024.
Recommandation n° 4.
: Assurer l’égalité de rémunération pour tous les médecins
salariés de la commune (code du travail, articles L. 3221-1 à L. 3221-10).
83
Code du travail,
articles L. 3221-1 à L. 3221-10
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Si la commune s’est dotée d’outils de suivi des parcours et des carrières adaptés, dans
un contexte de hausse des effectifs et du point d’indice, elle doit mettre en place des outils de
pilotage de sa masse salariale.
La chambre a relevé la situation d’une médecin bénéficiant d’un régime indemnitaire
inférieur à ses collègues sans que cette situation soit justifiée par des fonctions, des sujétions
ou des expertises différentes.
L’ordonnateur s’est engagé à
assurer l’égalité des rémunérations
dès le mois de janvier 2024.
6
LES ACHATS
6.1
La fonction achat
–
commande publique n’est pas structurée
La commune n’a pas défini de guide ou de règlement interne visant à assurer le respect
des procédures. Il n’y a pas d’agent en charge précisément du volet juridique des achats, ce qui
génère des difficultés à recenser l’ensemble des marchés. Le logiciel co
mptable ne retrace pas
l’ensemble des marchés (cf.
infra
), ce qui ne permet pas d’en sécuriser l’exécution financière.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué son souhait de
mettre en œuvre un règlement de la commande
publique et s’appuyer sur le PPI pour anticiper
les marchés les plus importants. Il se dit conscient qu’un effort important devra être fait pour
retracer les marchés dans le logiciel financier.
La fonction achat n’est pas structurée, ce qui ne permet pas d’en assurer pleinement la
performance ni d’en maîtriser les risques juridiques. La préparation budgétaire n’est pas
couplée avec une programmation des marchés publics. Les services font remonter leurs
demandes d’achat au fil de l’eau sans qu’il y ait d’an
alyse des besoins, y compris pour les achats
récurrents. Une partie des achats est effectuée directement dans les services sans réel contrôle,
notamment du montant des achats en fournitures et services cumulés. La collectivité ne dispose
pas d’une nomenclature des achats permettant de garantir l’appréciation des seuils et le respect
des procédures qui en découle.
Au cours du contrôle, la commune a indiqué qu’à la faveur du recrutement du nouveau
directeur des services techniques, arrivé le 1
er
juin 2023, la structuration des tâches sera revue.
Pour les opérations de travaux les plus importantes, la commune n’a pas recours à une
procédure de marché public mais à la procédure de vente en l’état futur d’achèvement
84
(VEFA), à l’instar du centre médical de santé
et de la médiathèque qui comportaient une part
de logements sociaux.
84
Article 1601-3 du code civil
,
article L. 261-3 du
code de la construction et de l’habitat
La vente en l’état
futur d’achèvement est
le contrat par lequel le vendeur transfère immédiatement à l'acquéreur ses droits sur le sol
ainsi que la propriété des constructions existantes. Les ouvrages à venir deviennent la propriété de l'acquéreur au
fur et à mesure de leur exécution. L'acquéreur est tenu d'en payer le prix à mesure de l'avancement des travaux. Le
vendeur conserve les pouvoirs de maître de l’ouvrage jusqu’à la réception des travaux.
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
36
La chambre a contrôlé 22 marchés et a procédé à une analyse générale des dépenses
pour mettre en évidence d’éventuelles carences dans l’estimation des besoins et
in fine
caractériser le respect par la commune des règles de la commande publique.
6.1.1
Les marchés ne sont pas systématiquement suivis dans le logiciel financier
Le maire rend compte régulièrement de l’usage de ses délégations de signature en
matière de marché public au conseil mun
icipal avec précision de l’objet, de l’entreprise retenue,
du montant TTC et de l’imputation budgétaire.
Or, ces marchés ne sont pas recensés en tant que tels dans le logiciel financier de la
collectivité. En outre, l’absence de procédure interne ne permet
pas de s’assurer que les
principes de liberté d’accès et de transparence de la commande publique sont respectés.
6.1.2
Pas de suivi des marchés passés en groupement de commandes
Parmi les marchés non recensés identifiés par la chambre, figurent les marchés passés
en groupement de commandes
85
initiés par la communauté d’agglomération de Laval ou le
centre de gestion.
S’agissant des mandats payés sur les prestations concernées par ces groupements de
commande, les risques sont les suivants :
-
les commandes et les paiements sont réalisés auprès des sociétés non titulaires des
marchés passés, ce qui est irrégulier ;
-
les commandes et les paiements sont réalisés auprès des sociétés titulaires des marchés
passés sans que la collectivité ne soit en capacité de vérifier la bonne application des
clauses du marché ;
-
les commandes et les paiements sont réalisés auprès de sociétés qui ne sont plus
titulaires des marchés (marchés arrivés à échéance et non relancés ou changement de
titulaire), ce qui peut conduire à une exécution irrégulière des prestations.
La commune a indiqué ne pas être systématiquement destinataire des marchés conclus
par la communauté d’agglomération et être parfois informée par les prestataires eux
-mêmes
qu’ils sont titulaires d’un marché auquel elle est partie prenante. À l’occasion du contrôle de la
chambre, elle a sollicité la communauté d’agglomération pour avoir communication de tous les
marchés passés en groupement de commandes.
La chambre invite la commune à recenser tous les marchés en instance, y compris les
marchés passés en groupement de commandes et à retracer l’information dans son logiciel
comptable.
85
Le groupement de commandes permet aux acheteurs publics de regrouper leurs achats et d'effectuer
ainsi des économies d'échelle (article
L. 2113-6
du code de la commande publique).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
6.2
D
es familles d’achat non couvertes par des marchés
Le contrôle de la chambre a mis en lumière des domaines d’achat non couverts par des
procédures de marchés publics.
C’est le cas par exemple des achats de matériels et outillages
techniques et des achats d’alimentation. Sur ces deux familles d’achat, la commune n’a
manifestement pas analysé son besoin correctement, ce qui l’a conduite à multiplier l
es
commandes isolées à différentes entreprises, alourdissant la charge administrative.
S’agissant des achats de matériel et outillage technique, la commune a versé près de
210 000
€ de 2018 au 10
mai 2023 auprès de 11 entreprises différentes dont 116 175
€
en 2022
auprès de huit entreprises.
S’agissant des achats d’alimentation, ce sont près de 500
000
€ qui ont été mandatés
sur la période auprès de 64 entreprises différentes. De nombreux mandats sont d’un montant
inférieur à quelques dizaines d’euros, ce q
ui alourdit les coûts de gestion administratifs pour la
commune. L’ancien ordonnateur a indiqué que la commune recourrait à un groupement d’achat
sans produire de marché passé avec cette société.
Durant la période sous contrôle, la commune a versé près de 300 000
€ à une entreprise
pour de la fourniture et des travaux d’éclairage sans qu’elle ait pu justifier d’avoir mis en
concurrence plusieurs prestataires potentiels. En réponse aux observations provisoires de la
chambre, l’ordonnateur a indiqué que la c
ommune a validé, en 2023, le transfert de la
compétence éclairage public auprès du syndicat territoire d’énergie Mayenne et qu’elle a
renouvelé son adhésion au
groupement de commandes pour l’achat, la fourniture et la gestion
de contrats de production d’én
ergie.
La chambre rappelle que la commune doit respecter les obligations qui lui incombent
en tant que pouvoir adjudicateur. Le code de la commande publique prévoit, dans son article
L3, que les acheteurs doivent mettre en œuvre les principes de liberté d’
accès et de transparence
des procédures, lesquels permettent d’assurer l’efficacité de la commande publique et la bonne
utilisation des deniers publics. De surcroît, une meilleure identification des besoins peut
conduire à un regroupement des commandes et, ainsi, réduire le nombre des actes qui en
découlent (bons de commandes, suivi des commandes, émissions des mandats, paiements).
6.3
Les anomalies relevées sur les marchés publics
Compte tenu de la taille de l’échantillon de marchés contrôlés par la chambre, l
e nombre
d’anomalies relevées est faible.
6.3.1
Travaux relatifs à la maison France services
La commune s’est dotée, en 2022, d’une structure France
services, laquelle accueille
notamment un point de contact de La Poste. Au préalable, elle a dû réaliser des travaux
d’aménagement dans les locaux de l’ancienne Poste. Ces travaux ne figuraient pas dans la liste
des marchés transmise en réponse à la demande de la chambre.
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
38
La commune a passé un contrat de maîtrise d’œuvre avec un architecte sans qu’il soit
apporté la preuve qu’elle ait sollicité d’autres maîtres d’œuvre. Le contrat signé le 31
mars 2022
est un document émanant de l’ordre des architectes qui n’a visib
lement pas été établi par la
commune. Les missions confiées comprennent, notamment, la mise au point des marchés de
travaux. L’enveloppe financière globale (travaux, honoraires et frais) estimée au contrat s’élève
à 95 773
€ HT, soit 114
927,60
€
TTC. Lors de la signature du contrat, certaines missions sont
précisées comme étant déjà exécutées ou en cours : esquisse, avant-projet sommaire, avant-
projet définitif, dossier de demande de permis de construire, projet de conception générale,
dossier de consultation des entrepreneurs, relevé des existants.
Selon le compte rendu de l’usage des délégations du maire en matière de marché
s
publics figurant au procès-verbal du conseil municipal du 23 juin
2022, l’opération a été
découpée en sept lots. Des prestations en matière de raccordement électrique ont été confiées
sans qu’elles soient rattachées à l’opération.
Le maître d’œuvre a sollicité de lui
-même des entreprises de travaux pour obtenir des
devis et a établi un «
tableau de suivi de l’appel d’offres
». Au final, le « lot » électricité,
plomberie, chauffage a échu à une autre entreprise que celle recensée par le maître d’œuvre.
Selon les calculs de la chambre, cette opération a coûté 128 043
€, mandatés en 2022
et 2023 (chiffres arrêtés au 10 mai 2023). Ces mandats ont été payés auprès de 12 entreprises.
Les prestations supplémentaires sont les suivantes : matériel informatique (13 353
€), mobilier
(1 632
€),
câblage
informatique
(4
155
€),
plan
d’intervention/évacuation
(646
€),
raccordement téléphonique et informatique (3 672
€), panneaux d’accueil (594
€).
Pour la réalisation de cette opération, la commune a méconnu plusieurs règles :
-
la mise en œuvre des principes de liberté d’accès et de transparence des procédures
86
;
-
la conclusion d’un marché doit être préal
able au démarrage des prestations ;
-
l’estimation des besoins doit s’apprécier au niveau de l’opération
87
;
-
l’acheteur doit procéder lui
-même aux opérations de publicité et de mise en concurrence
88
.
En réponse, la commune a indiqué qu’après le lancement de l’
opération, il a été décidé
de transférer les services administratifs municipaux dans ces bâtiments. Dès lors, il a fallu
procéder à des travaux de câblage informatique non prévus au départ.
6.3.2
Concours de maîtrise d’œuvre pour la reconstruction de l’école
élémentaire
La mission de maîtrise d’œuvre pour la reconstruction de l’école élémentaire a fait
l’objet d’un concours restreint de maîtrise d’œuvre conformément aux dispositions du code de
la commande publique
89
. Le recours à cette procédure excédant la délégation du maire, elle
nécessite un accord du conseil municipal. Un avis de concours a été déposé le 26 juillet 2022.
Or, l’accord du conseil municipal pour approuver le lancement de ce projet n’a été sollicité et
obtenu que le 15 septembre
2022. C’est à l’occasion de cette séance de conseil que la synthèse
du programme a été communiquée.
86
Article L. 3
du code de la commande publique
87
Articles L. 2111-1
R. 2121-1
et
R. 2121-5
du code de la commande publique
88
Articles
L. 2123-1
et
L. 2131-1
et
L. 2431-3
du code de la commande publique
89
Articles L. 2125-1 2° et R. 2162-15 à R. 2162-26 du code de la commande publique
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
Dès lors, la commune a méconnu les dispositions du code de la commande publique
selon lesquelles une consultation de maîtrise d’œuvre ne peut être lancée avant que le ma
ître
d’ouvrage n’ait achevé la définition de son projet
90
.
La chambre recommande à la commune de travailler sur la formalisation de ses
processus d’achats afin d’en améliorer la vision globale et de sécuriser l’ensemble du dispositif.
Recommandation n° 5.
: Formaliser les procédures applicables en matière de
commande publique et en assurer le contrôle interne, dans le cadre d’un guide des
procédures dédié à la commande publique.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La fonction achat n’étant pas suffisamment structurée, le suivi des mar
chés est
lacunaire. La commune doit formaliser les procédures applicables en matière de commande
publique et en assurer le contrôle interne.
Le contrôle de la chambre a relevé peu d’anomalies sur les marchés passés. Toutefois,
la commune doit mieux recense
r ses besoins afin d’adapter ses procédures d’achats et diminuer
les coûts de gestion afférents.
7
LA SINCÉRITÉ ET LA FIABILITÉ DES COMPTES
Le budget de la commune se compose d’un budget principal, et des budgets annexes
suivants : le CCAS, le budget annexe « panneaux photovoltaïques » ainsi que trois budgets
annexes relatifs à des lotissements (« La Perrine », « Le Fougeray » et « Les Ruisseaux »).
Exception faite du budget annexe « panneaux photovoltaïques
» qui relève de l’instruction
budgétaire et comptable M4, les comptes de la commune sont tenus en M14. La commune se
prépare au passage à la M57 au 1
er
janvier 2024.
Compte tenu du poids du budget principal par rapport aux budgets annexes (plus de
88
% en moyenne durant la période sous contrôle), l’examen
de la fiabilité des comptes et de
la situation financière a porté essentiellement sur le budget principal.
7.1
Les processus de gestion ne sont pas formalisés
La fonction comptable est assurée par deux agents (1 de catégorie B et 1 de catégorie
C). Aucune pro
cédure n’a été formalisée.
La commune a adopté un règlement budgétaire et
financier en septembre 2023, document rendu obligatoire avec le changement de nomenclature
comptable (M57).
90
Article
L. 2421-1
du code de la commande publique
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
40
Aucun contrôle partenarial n’a été mis en place entre la commune et la co
mptable
publique.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué son
accord sur la mise en place d’un partenariat.
La direction départementale des finances publiques
(DDFIP) a réalisé une étude portant sur la période 2015-2019
91
et une analyse financière en
2021 et en 2022.
7.2
La qualité de l’information financière et comptable
7.2.1
La transparence
Les deux derniers rapports d’orientation budgétaire (2022 et 2023) ont été examinés.
La chambre relève une nette amélioration du contenu
92
du document présenté début 2023 au
conseil municipal qui comporte une prospective financière et un plan pluriannuel
d’investissement (PPI).
S’agissant des états financiers et des annexes aux comptes administratifs, la chambre
constate des améliorations de 2019 à 2022. Toutefois, la liste des concours attribués à des tiers
est incomplète. Seule la subvention en numéraire est indiquée sans mention des prestations en
nature. Enfin, la liste des services individualisés dans un budget annexe n’est
pas complétée.
La chambre invite la commune à renseigner, de manière exhaustive, les annexes du
compte administratif
93
.
7.2.2
La comptabilité d’engagement
Une comptabilité d'engagement
94
de toutes les dépenses d’investissement et de
fonctionnement régulièrement tenue constitue,
pour l’ordonnateur
, un outil de gestion efficace
d'utilisation et de suivi des fonds publics en prévenant tout risque d'insuffisance de crédits
budgétaires et en l
’empêchant d'engager sa collectivité au
-delà des autorisations budgétaires
accordées par l'assemblée. Elle permet à l'ordonnateur d'établir, en fin d'exercice, l'état des
dépenses engagées non mandatées joint au compte administratif.
Les responsables de service renseignent un tableur en fonction des commandes
effectuées et les pièces justificatives sont déposées sur le serveur, sans qu’un contrôle de
l’exhaustivité soit réalisé. Les deux agents responsables de la tenue de la comptabilité
enregistrent les engagements dans le logiciel comptable au vu de ces informations. Ce système
ne permet pas de s’assurer de l’exhaustivité des engagements dans la mesure où les commandes
partent aux entreprises sans qu’elles aient été engagées.
91
92
L’article
L. 2312-1 du CGCT
définit le contenu du ROB
93
Article
L. 2313-1 du CGCT.
94
L'article
30 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012.
L'engagement est l'acte par lequel une
personne morale crée ou constate, à son encontre,
une obligation de laquelle résultera une dépense. L’engagement
respecte l’objet et les limites de l’autorisation budgétaire
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
La procédure d’engagement n’
est pas maîtrisée par la collectivité même si la situation
s’améliore sur la période
: 79
% de dépenses de fonctionnement n’ont pas été engagées en 2019
contre 30 % en 2022 et 57
% de dépenses d’investissement en 2019 contre 47
% en 2022
95
.
De même, les dates de service fait, de réception de facture ne sont pas suivies dans le
logiciel financier, ce qui ne permet pas de suivre le délai global de paiement requis par les
textes.
Dans ces conditions, il n’est pas possible d’avoir une assurance raisonnable sur
l’exhaustivité et la sincérité des restes à réaliser et des rattachements. Les montants affichés
sont peut-être cohérents et réalistes mais le contrôle interne mis en place ne permet pas de
valider les informations produites.
La chambre rappelle à la comm
une qu’elle doit mettre en place sans délai un
engagement systématique de ses dépenses. En réponse aux observations provisoires de la
chambre, l’ordonnateur a indiqué son accord avec cette recommandation.
Recommandation n° 6.
: Mettre en place sans délai un engagement systématique, tant
pour les dépenses de fonctionnement que pour les dépenses d'investissement,
conformément aux articles L. 2342 2, R. 2342 1 à 12 et R. 2311 11 du CGCT.
7.3
La fiabilité des comptes
7.3.1
Le suivi patrimonial
La collectivité et la comptable publique ont r
elevé le besoin d’un travail important de
fiabilisation des comptes sur le suivi patrimonial et notamment sur les amortissements et les
biens à réformer. La collectivité mène actuellement ce chantier de remise à niveau, préalable à
la mise en place de la M57 au 1
er
janvier 2024.
La chambre présente ci-après les principaux points à mettre à jour.
7.3.1.1
La cohérence entre l’inventaire tenu par la commune, l’état de l’actif tenu
par la comptable publique et la balance du budget principal
Les écarts entre la balance
et l’état de l’actif sur les amortissements pratiqués au
31 décembre
2022 s’élèvent à 119
082
€ (soit 6
%).
Les écarts entre l’inventaire et l’état de l’actif représentant 6
% de la valeur brute des
immobilisations et 39 % des amortissements pratiqués.
95
Le test a porté sur les dépenses réelles de fonctionnement du budget principal des comptes 60 à 62
(chapitre 011), 657 et 658 et sur
les dépenses réelles d’investissement du budget principal des comptes 20 à 23
.
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
42
Un
e opération d’apurement de l’actif avait été effectuée en 2018 sans toutefois avoir
été menée à son terme, les biens à réformer ayant été sortis de l’état de l’actif et non de
l’inventaire.
7.3.1.2
La comptabilisation des biens reçus ou mis en affectation au titr
e d’une mise
à disposition ou d’un transfert de compétence
La commune ne retrace pas dans son inventaire les biens mis à disposition. Ils ne sont
retracés qu’à l’état de l’actif et concernent
:
- des réseaux électriques mis à disposition du syndicat Terri
toire d’Énergie Mayenne
:
- des instruments de musique dans le cadre du transfert de la compétence culturelle à
Laval Agglomération :
-
d’autre biens sans que la nature des biens soit identifiée. Des fiches récapitulatives
sans dénomination précise sont inscrites pour plus de 4,5
M€.
Malgré le transfert de l’école de musique à la communauté d’agglomération, tous les
biens lui étant liés n’ont pas été mis à disposition (plus de 45
000
€ sont encore dans le
patrimoine de la collectivité).
7.3.1.3
Les subventions d’
équipement versées
La commune ne retrace pas dans son inventaire les subventions d’équipement versées.
Sur la période examinée, elles ont concerné :
-
des travaux d’effacement des réseaux électrique (versé en 2018 à hauteur de 5
492
€)
;
-
des subventions d’équipement pour l’hippodrome de Bellevue la Forêt
situé en partie sur
la commune de L’Huisserie (versé en 2020 à hauteur de 19
000
€)
96
;
-
l’extension du réseau électrique pour la viabilisation du lotissement de la Plaine (versé en
2020 à hauteur de 20 870
€)
97
;
-
une participation à la réalisation d’un terrain synthétique sur la commune par Laval
Agglomération (fonds de concours versé en 2021 à hauteur de 45 583,75
€)
98
.
7.3.1.4
La comptabilisation des biens productifs de revenus
Le compte 2132 « immeubles de rapport » présente un solde, fin 2022, de 1 449 661
€.
Il comprend :
-
la salle des fêtes et la salle polyvalente pour un montant total de 1 014 185
€. La location
de ces bâtiments, pour des évènements particuliers, pourrait justifier cette imputation
comptable mais dans ce cas, ces biens devraient être amortis ;
96
Autorisée par délibération du 2 juillet 2020
97
Autorisée par délibération du 3 septembre 2020
98
Autorisée par délibération du 17 juin 2021
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
-
le centre médical de santé : la somme de 428 051
€ est imputée au compte 2132, le solde
(1 746 178
€) au compte 21318 «
autres bâtiments publics ». Le centre est ainsi valorisé à
l’actif à hauteur de 2
174 229
€ alors que l’acte notarié le valorise à 2
257 592
€ (frais
d’acte compris). Seules les parties privatives (représentant environ 20
% de la surface) ont
été inscrites en immeubles de rapport, les couloirs espaces de réunion et sanitaires ont été
inscrits au compte « bâtiments publics »
99
.
7.3.1.5
Les amortissements des immobilisations
Les durées d’amortissement ont été fixées par délibération du 30
mai 2018 et
complétées par délibération du 2 juillet 2020. Elles sont cohérentes avec les préconisations
mentionnées
dans l’instruction budgétaire et comptable M14. La chambre constate que les
durées fixées par la délibération du 30 mai 2018 ne sont pas toujours respectées.
S’agissant du budget annexe «
panneaux photovoltaïques
», l’amortissement de
l’équipement est prévu sur 15 ans (délibération de 2000 selon l’annexe du CA)
100
. Or la dotation
annuelle effectuée ne correspond pas à cette décision.
La chambre recommande à la commune d’achever les travaux de rapprochement des
états de l’actif et de l’inventaire dans la pers
pective du passage à la M57. En réponse aux
observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué son accord avec cette
recommandation.
Recommandation n° 7.
: Achever les travaux de rapprochement des états de l’actif de
l’inventaire dans la perspective du passage à
la M57 (recueil des normes comptables du
CNOCP, M57).
7.3.2
La subvention versée à Méduane habitat
La commune a versé à la société Méduane habitat une subvention de 185 000
€ (entre
2018 et 2019) pour la construction de logements sociaux (La Perrine, résidence des Lilas). Ce
versement a été validé par délibération du 4 octobre 2018 (pour la participation de 110 000
€ et
hors période sous contrôle pour la participation de 75 000
€).
Les conventions signées précisent qu’il s’agit de subventions d’équilibre d’opér
ations.
Toutefois, vu la nature de l’objet subventionné, la somme correspondante aurait dû être imputée
au compte 204 «
subventions d’équipements versées
», étant précisé que ce mouvement
comptable a une incidence sur le niveau de la dotation aux amortissements.
Lors de l’entretien de fin de contrôle, l’ancien ordonnateur a indiqué que cette
imputation avait été décidée afin que la commune ne soit pas astreinte au versement des
pénalités prévues à la loi SRU sur la part de logements sociaux sur le territoire. Cet argument
ne peut pas justifier des imputations erronées.
99
Source : entretien de fin de c
ontrôle avec l’ancien ordonnateur. La répartition est, selon lui, jointe au
mandat mais la pièce n’a pas pu être récupérée car hors de la période sous contrôle
100
L’état de l’actif mentionne, quant à lui, une durée d’amortissement sur 10 ans.
COMMUNE DE
L’HUISSERIE
44
7.3.3
Les provisions
La commune a constitué des provisions correspondant à un litige avec un médecin
101
et à des dépréciations d’actifs circulants
102
.
La chambre estime que d’autres risques devraient
être provisionnés
103
:
-
les contentieux en cours : si leur étude montre un risque financier pour la commune
(notamment une affaire dans laquelle un requérant sollicite la condamnation de la
commune à lui verser 198 007
€ en indemnisation du préjudice qu’il im
pute à des
écoulements d’eaux pluviales provenant du lotissement communal de la Perrine. L’affaire
n’a pas été jugée et aucune expertise n’a été diligentée par le tribunal)
;
-
les comptes épargne-temps (CET) :
250 jours sont inscrits en compte épargne temps au
31 décembre 2022. Il en résulte un risque estimé au 31 décembre 2022 à 22
688 € hors
cotisations
104
. La provision pour compte épargne-temps doit prendre en compte la totalité
du montant des jours épargnés, et ce dès le premier jour, ainsi que les charges sociales
105
.
7.3.4
La comptabilité analytique et les imputations comptables
La collectivité a mis en place une comptabilité analytique. 46 codes services sont
utilisés. Toutes les dépenses réelles sont ventilées. Cette comptabilité permet d’avoir un suivi
fin des coûts par service. La chambre relève des cas où des imputations ne reflètent pas les coûts
complets, comme par exemple pour les écoles maternelle et primaire (entretien des bâtiments
imputés en début de période sur le code service « tous bâtiments »).
Les imputations comptables peuvent être fluctuantes sur la période. Par exemple, un
certain nombre de charges inscrites en prestations de service (compte 611) a été basculé dans
d’autres comptes (le portage de repas passe du compte 611 aux comptes 606 et 60
4, le nettoyage
de locaux passe du compte 611 au compte 6283, inscription pour 46000
€ au compte 611 de
2018 à 2020 pour le centre médical basculé au compte 615 à compter de 2021).
101
Provision constituée à hauteur de 54 000
€ au 31 décembre 2022 (risque estimé à 72
000
€. Un
étalement de la provision est effectué sur 4 ans).
102
À hauteur de 3 850
€ au 31 décembre 2022. Le somme de 12 406 € est inscrite dans des comptes de
contentieux
103
En application de
l’article R. 2321
-2 du CGCT
, les collectivités territoriales sont tenues de constituer
des provisions certains cas
(ouverture d’un contentieux par exemple).
104
L’inst
ruction budgétaire et comptable M14 prévoit :
« des provisions sont constituées pour couvrir les
charges afférentes aux jours épargnés sur CET par l’ensemble des personnels. Elles sont reprises pour couvrir le
coût que le service supporte du fait des conditions de consommation des droits ouverts aux personnels concernés
(indemnisation, congés, prise en compte par le régime de retraite additionnelle de la fonction publique…)
»
.
105
L’
article 6 du décret du 26 août 2004 relatif au compte épargne temps dans la fonction publique
territoriale prévoit au III que
« Par dérogation à l'article 3 du décret du 18 juin 2004 susmentionné, l'indemnité
mentionnée au I donne lieu à une cotisation à la charge du bénéficiaire dont le taux, égal à 100 %, est diminué de
la contribution sociale généralisée et de la contribution au remboursement de la dette sociale. L'employeur
supporte une cotisation dont le taux est identique à celle mise à la charge du bénéficiaire ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
45
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La commune doit formaliser ses procédures comptables qui font défaut. La chambre lui
rappelle qu’elle doit mettre en place, sans délai, un engagement systématique de ses dépenses.
8
LA SITUATION FINANCIÈRE
8.1
Une stratégie financière peu formalisée
La stratégie financière de la collectivité doit être présentée dans les rapports
d’orientation budgétaire. Si l’objectif de stabilité des taux d’imposition est affiché, aucun
indicateur ou niveau cible n’est défini pour l’épargne ou le niveau d’endettement
.
Interrogé, l’ordonnateur en fonctions a indiqué souhaiter conserver un ratio de
désendettement inférieur à 12 ans, ce qui implique, selon lui, de limiter l’emprunt au seul projet
de l’école élémentaire et sur une durée de 30 à 35 ans. Un autofinancement
de 400 000
€ à
500 000
€ annuel sera également nécessaire pour respecter l’objectif affiché.
8.2
L’épargne diminue sous l’effet d’une augmentation des charges plus
rapide que des recettes
L’excédent brut de fonctionnement diminue sur la période de 4
% par an en moyenne
et passe de 656 852
€ en 2018 à 559
807
€ en 2022. La période 2018
-2020 présente une certaine
stabilité avec un EBF d’environ 17
% des produits de gestion. En 2021, ce pourcentage a atteint
23 % pour chuter à 12,7 % en 2022.
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
46
Graphique n° 5 :
Évolution de l’excé
dent brut de fonctionnement
Source
: CRC d’après balances
Comparé à la strate
106
, ce pourcentage est moins favorable à la commune de L’Huisserie
sur la période 2018 à 2020 (de plus de 3 points). Si 2021 est une année atypique avec un
différentiel favorable de plus de 2 points, il est défavorable de 7 points en 2022.
8.2.1
Les produits de gestion augmentent de 4,4 % par an en moyenne
Les produits de gestion passent de 3 705 173
€ en 2018 à 4
400 907
€ en 2022 soit une
variation annuelle de près de 4,4 %. Une augmentation sensible est constatée en 2021 (+ 11 %
par rapport à 2020).
8.2.1.1
Les produits de la fiscalité
La fiscalité totale nette représente environ 55 % des produits de gestion. Ces produits
augmentent de près de 4 % en variation annuelle.
Les ressources fiscales propres augmentent de 4 % en variation annuelle. La taxe
foncière et la tax
e d’habitation (compte 73111) sont la principale source de produits liés à la
fiscalité (près de 90
%), la deuxième ressource étant la taxe sur l’électricité.
La réforme de la taxe d’habitation (la commune récupère la part du produit de la taxe
foncière sur les propriétés bâties perçue par les départements) a une incidence sur les comptes
de la collectivité. En effet, le produit de la taxe récupéré du département ne suffit pas à
compenser la perte de recette induite par cette réforme, étant rappelé que celle-ci est compensée
par l’État.
106
Comparaison de la strate effectuée à partir des fiches AEFF de la DGFIP sur le territoire national
–
2022 est en données provisoires
-
500 000
1000 000
1500 000
2000 000
2500 000
3000 000
3500 000
4000 000
4500 000
5000 000
2018
2019
2020
2021
2022
Produits de gestion
Charges de gestion
Excédent brut de fonctionnement
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
47
Graphique n° 6 :
Évolution des recettes fiscales et dotations compensatrices
Source
: CRC d’après états AAEF DDFIP
Les taux d’imposition sont stables sur toute la période (intégration de la part
départementale). Le taux de taxe foncière bâtie est supérieur de 7,5 % à la moyenne de la
strate
107
. Les bases ont augmenté de 25 % de 2018 à 2023, dont 59 % dû à la revalorisation des
bases en loi de finances et 41
% à l’augmentation du périmètre liée à la construction des
lotissements.
En 2022, la taxe foncière sur le bâti (y compris effet du coefficient correcteur)
représente une recette de 376
€ par habitant pour une moyenne de la strate à 465
€. Cette
différence s’explique par des bases plus défavorables, issues des recensements des années 1970
,
car les taux sont supérieurs à la moyenne de la strate.
La fiscalité reversée représente un peu plus de 10 % des produits de la fiscalité. Elle est
composée des produits liés à l’intercommunalité (AC et DSC
108
) et des produits liés à la
péréquation.
Les pr
oduits liés à l’intercommunalité baissent de 11
% sur la période en variation
annuelle. Ceci est dû, en partie, à des transferts de compétences (activité culturelle, eaux
pluviales, PLUi). De plus, Laval Agglomération a revu son pacte financier pour la période
2022-2027 : il a été décidé une baisse de 5 % des AC de toutes les collectivités pour une
redistribution en DSC avec des critères de pondération. L’opération a été bénéficiaire pour
L’Huisserie puisque la diminution de l’AC en 2022 à ce titre a été de
5 936
€ et la DSC a
augmenté de 15 517
€. Ainsi, la commune perçoit une DSC de 8,3
€ par habitant pour une
moyenne de 8,8
€.
107
Cf. tableau en annexe
108
AC : attribution de compensation ; DSC : dotation de solidarité communautaire
0
500000
1000000
1500000
2000000
2500000
2018
2019
2020
2021
2022
taxe d'habitation
TFB
coefficient correcteur TFB
TFNB
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
48
8.2.1.2
Les ressources institutionnelles
Les ressources institutionnelles représentent un peu plus du quart des produits de
gestion.
La dotation globale de fonctionnement (743 728
€ en 2022) représente plus de la moitié
des ressources institutionnelles, sa part passant de 56 % en 2018 à 65 % en 2022. Sa progression
de près de 10 % en variation annuelle est due à la hausse de la part dotation de solidarité rurale
(qui a augmenté de manière importante en 2021), la part dotation forfaitaire étant stable (-
0,6 %). Cette augmentation est liée au changement de statut de la commune devenue chef-lieu
de canton ce qui lui a permis de percevoir la dotation de solidarité rurale bourg centre.
D’une situation défavorable par rapport à la strate en 2018 (119
€ par habitant pour une
moyenne de 145), la commune se trouve mieux dotée que la moyenne à compter de 2021 (166
€
par habitant contre 149 en moyenne en 2022).
Les participations reçues représentent la deuxième source de recettes institutionnelles,
à environ 30 %, et augmentent de 7 % en variation annuelle. La majeure partie concerne des
participations versées pour le financement des activités périscolaires et extrascolaire. La
commune perçoit également des participations pour le centre municipal de santé
109
.
8.2.1.3
Les ressources d’exploitation
Les ressources d’exploitation représentent un peu moins de 20
% des produits de
gestion. Elles se répartissent entre :
-
les locations de salles des fêtes, polyvalentes, du Maine, etc. à hauteur de 9 % ;
-
les locations de biens communaux (commerces, logements, etc.) à hauteur de 70 % ;
-
les locations au titre du centre médical à hauteur de 21 %.
8.2.2
Les charges de gestion augmentent de 5,9 % en moyenne
Les charges de gestion passent de 3 048 321
€ en 2018 à 3
841 100
€ en 2022 soit une
variation annuelle de près de 6
%. L’augmentation est constante (hormis en 2020) et s’est
accentuée en 2022 (+ 15,5 % par rapport à 2021).
109
Aide pour la rémunération des médecins dont des subventions dite TEULADE - art. L. 162-32 du code
de la sécurité sociale
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
49
Graphique n° 7 :
Évolution des charges de gestion
–
budget principal
Source
: CRC d’après balances
8.2.2.1
Les charges à caractère général
Les charges à caractère général représentent entre 25 et 30 % des charges de gestion et
augmentent de près de 7 % en variation annuelle entre 2018 et 2022. Après une hausse de près
de 30 % entre 2018 et 2019, elles ont diminué sensiblement en 2020 et 2021 du fait des
incidences de la crise sanitaire
110
. En 2022, l’augmentation par rapport à 2019 n’est que de
1,3 %.
Les services les plus consommateurs sont le restaurant scolaire (12 %), les espaces verts
(11 %).
Deux postes concentrent l’augmentation (achats et entretiens
-réparations).
La commune a fait part de son intention de réinternaliser un certain nombre de
prestations. Ainsi, les imputations sur le compte 611 « contrats de prestations de services »
passent de 150 733
€ en 2018 à 195
790
€ en 2020 et à 0
€ en 2022.
La chambre relève
que la réinternalisation des espaces verts n’a pas fait diminuer le
coût en termes de charges à caractère général (de 67 284
€ en 2018 à 106
792
€ en 2022) tout
en augmentant les charges de personnel (recrutement de plusieurs personnes). Ainsi, ce service
affiche un coût de 198 747
€ en 2018 et de 292
916
€ en 2022.
En réponse aux observations
provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué que l’effet de ré internalisation se concrétise
,
en 2023, les dépenses d’entretien des espaces verts passant de 72
000
€ en 2022 à 17
500
€ à
l’automne 2023.
110
Baisse des frais d’énergie, d’alimentation, d’entretien du fait de l’absence d’activité
0
500 000
1 000 000
1 500 000
2 000 000
2 500 000
3 000 000
3 500 000
4 000 000
4 500 000
2018
2019
2020
2021
2022
Charges à caractère général
Charges de personnel
Subventions de fonctionnement
Autres charges de gestion
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
50
Le poste de l’énergie (compte 60612
- Énergie Électricité) représente 18 % des charges
de gestion en 2022 (contre 19 % en 2018). On note une baisse sensible de ce poste en 2020 et
2021. Une augmentation de 38 % (48 279
€) est constatée en 2022 par rapport à 2021 dont près
de la moitié est affectée à la salle polyvalente et au restaurant scolaire.
8.2.2.2
Les charges de personnel
Tableau n° 3 :
Évolution des charges de personnel
–
budget principal
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Variation
annuelle
moyenne
Charges de personnel
1 973 525
1 946 969
2 104 978
2 230 777
2 579 511
6,9%
Charges de gestion
3 048 321
3 284 295
3 189 764
3 326 842
3 841 100
5,9%
Poids dans les charges de
gestion
65%
59%
66%
67%
67%
Source : CRC
d’après balances
Les charges de personnel passent de 1 973 525
€ en 2018 à 2
579 511
€ en 2022 soit
une augmentation annuelle de 6,9 % (31 % entre 2018 et 2022). Leur poids dans les charges de
gestion est en hausse de deux points (facteur de rigidité). Comparativement à la strate
111
, la
situation de la commune est défavorable, passant d’un différentiel de 3,4 points en 2018 un
différentiel de 12,5 points en 2022.
La commune de L’Huisserie supporte des charges de personnel qu’on ne retrouve pas
dans les communes de la même strate, à savoir des rémunérations au titre du centre médical et
de la médiathèque. Sur 2022, ces coûts ont été respectivement de 299 290
€ (dont 236
548
€
pour les médecins et 62 742
€ pour les secrétaires médicales) et 81
738
€. Déduits, le
s dépenses
en € par habitant ont été de 490
€ au même niveau que la strate nationale (+
5
€).
La collectivité n’a pas été en mesure de définir les facteurs de hausse des rémunérations
versées (facteurs externes notamment l’augmentation du point d’indice de
3,5 % en 2022, les
reclassements - facteurs internes notamment promotions, hausse du régime indemnitaire,
augmentation des effectifs).
Le RIFSEEP a été mis en place en 2020. Les plafonds ont été revus à la hausse en 2022.
Ainsi, les sommes versées à ce titre (IFSE + CIA) passent de 179 691
€ en 2020 à 232
267
€ en
2022 soit une augmentation de près de 30 %.
La rémunération du personnel augmente de 5,7 % annuellement. Le poids des
rémunérations versées aux titulaires passe de 70 % en 2018 à 83 % en 2019 du fait entre autres
d’un plan de titularisation des agents de la filière animation. À compter de 2021, ce pourcentage
est en diminution pour atteindre 66
% en 2022. Ceci s’explique par un recours croissant aux
personnels contractuels, en particulier en catégorie C du fait notamment de remplacements
d’agents absents (le taux d’absentéisme a fortement augmenté en 2022).
111
Cf. tableau en annexe
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
51
8.2.2.3
Les subventions de fonctionnement versées
Les subventions versées passent de 129 910
€ en 2018 à 59
111
€ en 2022. La
diminution s’explique p
ar le versement de deux subventions « non récurrentes » en début de
période à Méduane habitat pour 185 000
€ (entre 2018 et 2019) pour la construction de
logements sociaux (La Perrine, résidence des Lilas) et au budget annexe photovoltaïque à
hauteur de 8 623
€ pour une subvention d’équilibre (cf.
supra
).
8.2.2.4
Les autres charges de gestion
Les autres charges de gestion passent de 181 460
€ en 2018 à 207
240
€ en 2022.
L’augmentation est notamment liée à la hausse des contributions versées à l’OGEC (cf.
supra
).
8.3
L
a capacité d’autofinancement
La capacité d’autofinancement passe de 608
613
€ en 2018 à 519
001
€ en 2022. Plus
précisément, après une phase de stabilité entre 2018 et 2020 durant laquelle la CAF représentait
15
% des produits de gestion, l’année 2021 fut
atypique avec une hausse de 300 000
€ à 23
%
des produits de gestion (qui s’explique essentiellement avec le changement de classement de la
commune apportant un financement supplémentaire de DSR).
En 2022, la CAF diminue de 45 % pour représenter à peine 12 % des produits de
gestion. Cette diminution est essentiellement due à l’augmentation des charges notamment des
charges de personnel et des charges à caractère général. Toutefois, son niveau reste cohérent
avec le niveau cible annoncé par l’ordonnateur (en
tre 400 000
€ et 500
000
€ annuellement).
Par rapport à la strate
112
, la commune de L’Huisserie est en position défavorable (hormis en
2021). L’année 2022 montre une rupture avec un écart grandissant dû en partie à l’augmentation
des charges de personnel
que l’ordonnateur en fonction
s
attribue à l’absentéisme
particulièrement élevé sur cet exercice et au coût des remplacements.
8.4
Les investissements et leur financement
Les dépenses d’équipements se sont élevées sur la période à 6
080 572
€.
Tableau n° 4 :
Principaux investissements 2018-2022
opérations
Total en €
201304 médiathèque
2 069 903,65
200402 actes notariés
965 786,07
201701 extensions restaurant scolaire - DPE groupe scolaire
703 840,31
201004 bâtiments communaux
457 366,14
201801 ilots des sources
408 527,64
200009 voiries diverses
391 425,78
200906 espaces verts
253 427,88
200010 éclairage public
212 089,13
201005 matériels ateliers
123 352,12
Source
: CRC, d’après les comptes administratifs
112
Cf. détail en annexe
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
52
Sur la période, la commune a consacré 1 249
€ par habitant aux dépenses d’équipement
pour une moyenne dans la strate à 1 412
€/hab.
Le financement des investissements s’est fait quasiment sans recours à l’emprunt
(seulement 1
%). Il s’est réparti ainsi
:
-
la CAF nette à hauteur de 31 % ;
-
les subventions à hauteur de 18 % ;
-
les autres recettes (FCTVA, TLE, etc.) à hauteur de 19 % ;
-
les produits de cessions à hauteur de 14 %.
-
le fonds de roulement à hauteur de 19 %.
Par rapport à la strate, la commune de L’Huisserie a bénéficié de moins de subventions
d’investissement
: 262
€ par habitant soit à peine 21
% de ses investissements pour une
moyenne à 371
€ /hab soit plus de 26
% des investissements.
Graphique n° 8 :
Financement des investissements
Source
: CRC d’après balances
S’agissant des budgets annexes lotissements, les dépenses d’aménagement se sont
élevées à 2 188 292
€ entre 2018 et 2022 et les frais financiers à 73
531
€. La collectivité a
emprunté à hauteur de 2 200 000
€. Le produit de la vente des terrains a rapporté 3
893 126
€.
La trésorerie disponible est de 1 293 875
€ à la fin 2022.
-1500 000
-1000 000
-500 000
-
500 000
1000 000
1500 000
2000 000
2500 000
3000 000
3500 000
2018
2019
2020
2021
2022
Dépenses d'équipement
Subventions d'équipement
CAF nette
TLE et taxe d'aménagement
FCTVA
Subventions d'investissement
de cession
Emprunts
Fonds de roulement
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
53
8.5
L’encours de la dette et les ratios d’endettement
8.5.1
Un encours non risqué qui diminue sur la période
L’encou
rs global a diminué sur la période, passant de 4 169 399
€ au 31
décembre 2018
à 3 609 773
€ au 31
décembre 2022. La totalité est classifiée A1 sur la charte Gissler et 86 %
est à taux fixe. 58 % est imputé sur le budget principal.
La capacité de désendettement du budget principal est de 4 ans, soit proche de la
moyenne de la strate (3,57 ans). Avec la prise en compte de l’emprunt supporté par le budget
annexe lotissement du Fougeray, ce ratio passe à 7 ans.
Avec une dette de 468
€ par habitant en 2022 (bud
get principal), la commune se situe
sensiblement en-dessous de la moyenne de la strate (711
€/habitant). Le taux d’endettement de
la collectivité est peu élevé : l’encours de la dette représente 47,6
% des recettes réelles de
fonctionnement contre 65 % pour la moyenne de la strate.
8.5.2
Le cas d’un emprunt
in fine
113
à rembourser en 2024 et 2025
Un emprunt a été effectué au budget annexe « lotissement du Fougeray » pour un
montant de 1 500 000
€. Ce prêt a été contracté le 23
octobre 2018 auprès de la Caisse
d’Épargne et de Prévoyance Bretagne Pays de Loire. Il s’agit d’un prêt relais à taux fixe (0,88
%
- TEG 0,91 %) avec un amortissement in fine à 60 mois (5 ans). Le déblocage des fonds devait
être effectué avant le 25 octobre 2019. Par avenant, cette date a été repoussée au 25 avril 2020.
Le déblocage des fonds a eu lieu en deux temps, en décembre 2019 pour 260 000
€ et
en juillet 2020 pour 1 240 000
€, au
-delà de la date contractuelle. Par conséquent, la commune
devra rembourser 260 000
€ en décembre
2024 et 1 240 000
€ en juillet 2025. Le contrat,
conclu en 2018, ne prévoit aucune possibilité de négociation de la date de remboursement
prévue au contrat.
Par délibération du 5 décembre 2019, le conseil municipal a approuvé le lancement de
la procédure de déclara
tion d’utilité publique (DUP). Par délibération du 5
mars 2020, le
dossier d’enquête publique préalable à la DUP a été approuvé. La sollicitation du préfet
de la
Mayenne pour l’ouverture d’une enquête préalable à la DUP et d’une enquête conjointe d’utilité
publique et parcellaire a été soumise une seconde fois au vote.
L’ancien ordonnateur prévoyait de commencer la viabilisation du lotissement sur les
parcelles en sa possession. La vente de ces premiers terrains aurait permis de rembourser
l’emprunt.
113
Un emprunt in fine est un emprunt dont le capital doit être remboursé en une seule fois, à l’échéance
du prêt.
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
54
À la suite de recours déposés par des particuliers et de modifications de tracés de voies,
une nouvelle délibération a été prise en janvier
2022 pour approuver le dossier d’enquête
publique préalable à la DUP et solliciter le préfet de la Mayenne pour l’ouverture d’une enquête
préalable à la DUP et d’une enquête conjointe d’utilité publique et parcellaire. Des enquêtes
publiques ont eu lieu en septembre et octobre 2022. Des recours sont encore en cours.
Aussi, les travaux de ce lotissement qui devrait accueil
lir environ 350 logements n’ont
pas encore démarré. Chaque année depuis 2018, le budget est prévu à plus d’1
M€. Or, le stock
de travaux effectué à la fin 2022 est de moins de 400 000
€. La viabilisation de ce lotissement
est loin d’être achevée. La collec
tivité ne disposera donc pas des recettes issues des ventes lui
permettant de rembourser ce prêt
in fine
dans les délais prévus au contrat.
La chambre observe que la collectivité ne s’est pas prémunie du risque de décalage de
la réalisation de cet importan
t lotissement lorsqu’elle a conclu ce prêt. Elle aurait dû prévoir
des clauses permettant de décaler la date du remboursement. Dès lors, elle va devoir chercher
des solutions de refinancement, devenues plus coûteuses suite à l’augmentation récente des taux
d’intérêt.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ancien ordonnateur indique
que la décision de son successeur de modifier le projet a généré un retard de l’opération d’au
moins trois ans. De son côté, l’ordonnateur a répondu avoir pris
contact avec la banque en vue
de trouver une solution de refinancement courant 2024.
8.6
Le fond de roulement et la trésorerie
Le fonds de roulement fin 2022 est de 1 613 961
€ soit 360
€/hab, la moyenne de la
strate étant à 452
€/hab. La reconstitution du fo
nds de roulement trouve son origine dans
l’augmentation plus rapide des ressources stables (issues à 70
% des excédents capitalisés) que
les emplois immobilisés.
La trésorerie couvre 271 jours de charges courantes en 2022. Elle est alimentée par la
trésorerie dégagée des budgets annexes « lotissements » à hauteur de 1 293 875
€ (issue
notamment de l’emprunt de 1,5
M€ effectué en 2019 et 2020 pour le lotissement du Fougeray
qui n’a pas encore été utilisé à cette hauteur pour le développement).
8.7
La prospective financière
La détermination de la prospective financière sur la période 2023-2027 dépend de la
capacité de la commune à redresser le niveau de son épargne à partir de 2023. Dans un contexte
où la dynamique fiscale devrait se maintenir sous l’effet de la r
evalorisation des bases en 2023
(+ 7,1
% voté en loi de finances pour 2023), la maîtrise de l’évolution de la masse salariale
déterminera le niveau de l’épargne et donc de l’autofinancement du plan pluriannuel
d’investissement.
La chambre a réalisé une première estimation «
au fil de l’eau
» en prenant l’hypothèse
que les différentes composantes des produits et charges de gestion évolueraient sur la période
2023-
2027 au même rythme qu’en 2018
-
2022. Selon cette estimation, l’épargne brute serait
négative en 2026 et la CAF nette négative en 2027, y compris sans emprunt nouveau. Dans ces
conditions, le financement du PPI ne serait pas assuré.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
55
La réalisation du PPI suppose une décélération de l’augmentation des charges à
caractère général et de la masse salariale.
L’ordonnateur a indiqué envisager associer au PPI un programme pluriannuel de
fonctionnement permettant d’anticiper les conséquences des nouveaux projets sur les dépenses
de fonctionnement. Par exemple, la future école devrait générer moins de consommation
d’énergie. La chambre souligne l’intérêt d’un tel outil pour le pilotage financier de la commune.
En réponse aux observations provisoires de la chambre
, l’ordonnateur a expliqué que
les exercices 2023 et 2024 permettraient d’engager une décélération de
s dépenses de
fonctionnement.
En outre, la mise en œuvre effective du programme pluriannuel
d’investissement sera adaptée en fonction des capacités financières de la commune. Il a
communiqué un document de prospective budgétaire présentant le PPI. La chambre invite la
commune à détailler l’évolution de ses charges de fonctionnement dans son document de
prospective budgétaire afin de faciliter le pilotage de ses principaux projets.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Relativement stable de 2018 à 2020, la situation
financière s’est tendue en 2022 sous
l’effet d’une augmentation des charges de gestion plus rapide que celle des produits de gestion.
Les recettes fiscales sont dynamiques grâce à l’élargissement des bases fiscales et leur
revalorisation en loi de finances. Les charges de gestion ont augmenté sensiblement en 2022
en raison de l’inflation, de l’augmentation du point d’indice et du plein effet des recrutements
opérés en 2021 et 2022.
Les investissements ont pu être financés sans recours à l’emprunt en
mobilisant
notamment le fonds de roulement. L’encours de la dette est en diminution. La chambre relève
que la collectivité a contracté, en 2018, en emprunt à remboursement in fine en 2024 et 2025
dans le cadre d’un lotissement sans se prémunir du risque de
décalage de l’opération. Compte
tenu du retard pris dans la réalisation du lotissement, elle va devoir chercher des solutions de
refinancement, devenues plus coûteuse suite à l’augmentation récente des taux d’intérêt.
Pour l’avenir, la commune doit ralent
ir la hausse de ses charges gestion afin de
préserver ses capacités d’investissement.
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
56
ANNEXES
Annexe n° 1. Ressources humaines
.................................................................................
57
Annexe n° 2. Situation financière
...................................................................................
58
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
57
Annexe n° 1.Ressources humaines
Tableau n° 5 :
Effectifs par filière
Source : État du personnel annexé au compte administratif
*
Unité : personne physique de 2018 à 2020, puis équivalent temps plein en 2021 et 2022
*
2018
2019
2020
2021
2022
Administrative
10
9
9
9,5
9,6
Technique
21
20
21
24,55
24,37
Sociale et médico-
sociale
10
8
6
7,88
6,3
Culturelle
3
3
3,1
3,1
3,4
Animation
7
11
10
14,15
16,57
Total pourvus
51
51
49
59,18
61,24
COMMUNE DE L’HUISSER
IE
58
Annexe n° 2.Situation financière
Tableau n° 6 :
La capacité d’autofinancement brute
en €
2018
2019
2020
2021
2022
Var.
annuell
e
moyenn
e
Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions)
1 826 373
1 876 382
1 961 361
2 044 439
2 142 092
4,1%
+ Fiscalité reversée
266 405
221 443
219 269
267 830
299 735
3,0%
= Fiscalité totale (nette)
2 092 778
2 097 825
2 180 630
2 312 270
2 441 826
3,9%
+ Ressources d'exploitation
683 817
850 183
700 908
802 682
809 336
4,3%
+ Ressources institutionnelles (dotations
et participations)
919 302
988 193
984 305
1 204 309
1 149 745
5,8%
+ Production immobilisée, travaux en
régie
9 275
5 571
12 873
0
0
-100,0%
= Produits de gestion (A)
3 705 173
3 941 773
3 878 715
4 319 261
4 400 907
4,4%
Charges à caractère général
763 426
982 034
860 995
877 964
995 238
6,9%
+ Charges de personnel
1 973 525
1 946 969
2 104 978
2 230 777
2 579 511
6,9%
+ Subventions de fonctionnement
207 516
181 948
44 784
41 748
59 111
-26,9%
+ Autres charges de gestion
103 854
173 343
179 006
176 354
207 240
18,9%
= Charges de gestion (B)
3 048 321
3 284 295
3 189 764
3 326 842
3 841 100
5,9%
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
656 852
657 478
688 951
992 419
559 807
-3,9%
en % des produits de gestion
17,7%
16,7%
17,8%
23,0%
12,7%
+/- Résultat financier
-56 130
-82 773
-80 306
-54 476
-48 710
-3,5%
+/- Autres produits et charges excep.
réels
7 890
8 510
4 844
6 024
7 904
0,0%
= CAF brute
608 613
583 215
613 489
943 967
519 001
-3,9%
en % des produits de gestion
16,4%
14,8%
15,8%
21,9%
11,8%
Source
: CRCC d’après balances
Tableau n° 7 :
Évolution des taux d’imposition et comparaison à la strate
taux
2018
2019
2020
2021
2022
TH
14,78
14,78
14,78
14,78
14,78
Moyenne de la
strate TH
14,29
14,26
14,27
14,60
14,72
TFB
25,34
25,34
45,20
(intègre le taux
départemental)
45,20
45,20
Moyenne de la
strate TFB
18,89
18,93
NS
37,38
37,61
TFNB
39,08
39,08
39,08
39,08
39,08
Moyenne de la
strate TFNB
49,42
48,91
48,55
49,10
49,08
Source
: CRC d’après états fiscaux et états AAEF DDFIP
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
59
Tableau n° 8 :
Évolution du fonds de roulement et de la trésorerie
au 31 décembre en €
2018
2019
2020
2021
2022
Ressources stables
41 652 637
42 367 375
42 969 631
43 711 432
44 397 345
Emplois immobilisés
41 109 357
42 131 079
42 180 499
42 054 119
42 783 385
Fonds de roulement net
global
543 280
236 296
789 133
1 657 314
1 613 961
en nombre de jours de
charges courantes
64
26
88
179
151
Trésorerie nette
1 198 480
1 385 175
2 869 174
3 602 473
2 892 402
Dont issue des budgets
annexes
675 972
1 215 154
2 176 527
2 011 593
1 293 875
en nombre de jours de
charges courantes
141
150
320
289
271
Source
: CRC d’après balances
Tableau n° 9 :
Charges de personnel comparées à la strate
En € par habitant
2018
2019
2020
2021
2022
Commune
456
446
479
504
575
Strate (nationale)
442
446
447
458
485
écart
14
0
32
46
90
Source
: CRC d’après états AAEF DDFIP
Tableau n° 10 :
Niveau de CAF et comparaison avec la strate
2018
2019
2020
2021
2022
CAF brute c
ommune en €/hab
141
134
140
213
116
CAF brute s
trate en €/hab
183
191
198
197
199
CAF brute commune en % des produits de CAF
14,9 %
14,8 %
15,8 %
21,8 %
11,8 %
CAF brute strate en % des produits de CAF
18,1 %
18,6 %
19,5 %
18,9 %
18,2 %
Source
: CRC d’après états AAEF DDFIP
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes cédex 01
Adresse mél.
paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/crc-pays-de-la-loire