L’OPÉRA NATIONAL DE PARIS
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L’Opéra national de Paris
Au terme du contrôle des comptes et de la gestion de l’Opéra
national de Paris (ONP) depuis l'exercice 1998, la Cour a adressé en
mai 2007 un référé au ministre de la culture et de la communication et au
ministre du budget, des comptes et de la fonction publique. Tout en
relevant les résultats artistiques remarquables obtenus par les deux
directeurs successifs, qu’il s’agisse de la diversité et de la qualité des
créations ou des niveaux de fréquentation par les publics, la Cour
observait que ces performances avaient été obtenues au prix d’un déficit
cumulé de 20,1 M€ pendant les années 2000 à 2003 (pour des charges
annuelles de 162,6 M€ en 2003), et que le redressement opéré à partir de
2004, s’il avait permis de dégager un premier excédent annuel de 2,9 M€
en 2006, restait fragile et exigeait un encadrement sur le plan stratégique
et financier. Elle avait par ailleurs relevé les conditions de départ
réservées à l’ancien directeur et à certains de ses collaborateurs ainsi
que les pratiques de mise à la retraite d’office fréquemment mises en
oeuvre.
La nécessité d'un encadrement pluriannuel de la gestion
La Cour avait observé que l’évolution des charges des activités
artistiques,
la
progression
des
dépenses
de
personnel
et
le
financement des investissements constituaient trois facteurs de
déséquilibre structurel des comptes de l’Opéra. Constatant, que
malgré la demande des directeurs successifs de l’Opéra, la mise au
point d’un cahier des charges et d’un cadrage financier pluriannuel
n’avait pas été politiquement arbitrée, elle estimait que la désignation
d’un nouveau directeur délégué constituait une échéance qu’il
convenait de saisir.
248
COUR DES COMPTES
Dans leur réponse conjointe, les deux ministres reconnaissent la
nécessité et l’urgence de ce cadrage, et expriment leur volonté
d'engager au second semestre 2007 son élaboration en intégrant "a
minima trois séries de clauses : le niveau d'activité chiffré de
l'établissement, conformément à la lettre de mission adressée au
nouveau
directeur
délégué
de
l'établissement
(nommé
en
décembre 2006, pour préparer les futures saisons artistiques au
départ de l'actuel directeur à l'été 2009) ; les principaux paramètres
de l'équilibre budgétaire de l'ONP pour chaque exercice ; la
répartition entre l'Etat et l'Opéra des charges de financement de la
politique d'investissement", dont le montant est évalué à 96 M€
pour la période comprise entre 2007 et 2012.
Ils indiquent cependant que « plusieurs points de divergence
demeurent sur l’appréciation de la situation financière actuelle et
sur l’évolution de ses équilibres », et qu’ils ont donc estimé
nécessaire d’exposer, dans deux annexes distinctes, « les positions
respectives des deux ministères concernant l’évolution budgétaire
des comptes de l’Opéra sur la période considérée ».
La Cour observe toutefois que les positions exprimées par les deux
ministres dans ces annexes ne paraissent pas contradictoires :
-
la ministre de la culture souligne notamment le redressement
récent
de
la
situation
financière
de
l’Etablissement,
l’amélioration du taux de couverture des coûts artistiques par les
recettes artistiques et l’effort progressif de maîtrise des dépenses
salariales. Elle considère par ailleurs qu’il convient de clarifier
les engagements respectifs de l’Etat et de l’Opéra en matière de
financement des investissements ;
-
tout en prenant acte de la démarche de redressement financier
entreprise par l’Etablissement, le ministre du budget et des
comptes estime que ces efforts doivent être poursuivis. En ce qui
concerne l’évolution des charges artistiques, il indique partager
les remarques de la Cour sur la nécessité de développer l’analyse
de leur coût complet – observant à cet égard que les données
dont il dispose ne permettent pas de porter un diagnostic sur la
pérennité de l’amélioration (du taux de couverture des coûts
artistiques par les recettes correspondantes). En ce qui concerne
les charges de personnel, il estime que la maîtrise des coûts
salariaux doit être poursuivie et qu’« elle doit reposer à la fois
sur le pilotage de la masse salariale et sur celui des emplois dans
le cadre du plafond d’emploi autorisé ».
L’OPÉRA NATIONAL DE PARIS
249
S’il devait apparaître que ces appréciations masquent en fait de
réelles divergences, notamment sur la quote-part du financement
des
investissements
que
devrait
assumer
l’Opéra,
et,
par
conséquent, sur l’ampleur des nouveaux efforts qu’il devrait faire
pour maîtriser l’évolution de ses charges, la Cour estime qu’il
serait très préjudiciable que ces désaccords ne soient pas
rapidement arbitrés pour éviter que soit une nouvelle fois reportée
l’élaboration du cadrage financier pluriannuel de l’établissement.
La Cour souligne que ce cadrage est d’autant plus urgent que le
directeur délégué dispose d’ores et déjà, comme le confirment les
ministres, des délégations de pouvoir lui permettant d’engager
financièrement l’Opéra pour l’élaboration des saisons artistiques
2009-2010 et suivantes.
Les conditions de départ de l’ancien directeur
La Cour avait constaté que l’ambiguïté des dispositions du contrat
conclu à l’origine avec l’ancien directeur avait placé l’Etat et l’Opéra en
position de faiblesse et que la décision politique avait été prise, dans le
souci d’éviter un contentieux que l’intéressé menaçait d’engager, de
signer un avenant à son contrat de travail. Cet avenant consistait pour
l’essentiel à lui accorder une indemnité de départ de douze mois
défiscalisée. A cette indemnité de 280 000 €, avaient été ajoutés des jours
de congés payés et de préavis pour lui permettre d’être rémunéré jusqu’au
4 janvier 2005 et lui ouvrir ainsi le droit, en cotisant plus de six mois sous
le nouveau plafond de liquidation du régime spécial de retraite des
personnels de l’Opéra, de bénéficier le moment venu, comme
l’engagement en avait été pris à son égard, du relèvement du plafond des
pensions versées par la caisse de retraite des personnels de l’Opéra. Alors
que rien n’avait été prévu à ce titre dans le budget de l’Opéra pour 2004,
le coût total du départ de l’ancien directeur s’était en définitive élevé à
460 272 € (dont 58 000 € au titre des congés payés).
La Cour avait enfin relevé qu’à ce montant s’ajoutait celui des
avantages supplémentaires consentis par l’ancien directeur à une
douzaine de ses collaborateurs et que les concessions additionnelles ainsi
accordées à ceux de ses collaborateurs qui étaient partis en même temps
que lui avaient entraîné un coût supplémentaire estimé à environ
250 000 €, sans préjudice du coût des charges additionnelles à prévoir
lors du départ de ceux qui sont demeurés à l’Opéra.
250
COUR DES COMPTES
La réponse conjointe des deux ministres confirme l’analyse et les
conclusions de la Cour.
S'agissant du directeur de l'ONP, les ministres estiment que la
formule du contrat de travail de droit privé pouvait se justifier,
pour la période correspondant à la mission de directeur délégué,
« dans l’hypothèse où le directeur délégué n’aurait pas été nommé
en qualité de directeur de l’ONP (une telle rupture ouvrant droit à
indemnisation) ». Ils reconnaissent en revanche qu’une extension
de la portée du contrat de travail à la mission de directeur de
l’ONP « ne s’imposait pas » et s’est révélée « avec le recul, peu
opportune », car « en assimilant directeur et directeur délégué, le
contrat ouvrait notamment la voie aux demandes (de l’intéressé)
tendant à ce que les règles de droit privé continuent à lui être
appliquées ». Ils indiquent que la situation a été clarifiée pour
l’avenir : « le directeur délégué de l’Opéra, comme tout dirigeant
d’établissement public, sera soumis au droit public et ne
bénéficiera donc pas de contrat de travail de droit privé ».
Les ministres confirment par ailleurs que le préavis attaché au
traitement du départ du directeur comme un licenciement lui a
permis, avec la prise en compte de congés non pris, de cotiser
pendant la période minimum de 6 mois requise pour bénéficier
(conformément à l’engagement qui avait été pris à son égard), du
relèvement récent du plafond des pensions du régime de retraite de
l’Opéra. Ils indiquent à cet égard : « s’agissant du montage qui a
permis [à l’ancien directeur] de bénéficier, à l’occasion de la
liquidation de sa pension de retraite, du relèvement du plafond du
régime spécial, il ne fait pas de doute que ce dispositif a conféré à
l’intéressé un avantage financier important, supporté dans son
intégralité par la caisse de retraite de l’ONP. Si l’ancien directeur
pouvait à bon droit prétendre bénéficier de la réforme du régime du
12 mai 2004, dès lors que sa durée de cotisation dans le cadre du
nouveau régime dépasserait six mois, il convient de relever qu’il
n’a pu cotiser pour une telle période que grâce au préavis de
licenciement qui lui a été notifié en application des stipulations de
la convention collective de l’établissement ».
La ministre de la culture et de la communication précise qu’« elle a
veillé depuis lors, tirant les conséquences de ce dossier, à mettre
très strictement en oeuvre les règles législatives et règlementaires
applicables au départ des dirigeants d'établissement public », et
que « par ailleurs le pilotage du dossier relatif aux rémunérations
de cette catégorie de personnel relève aujourd'hui de la
responsabilité du secrétaire général du ministère : la cohérence de
L’OPÉRA NATIONAL DE PARIS
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la politique suivie en la matière devrait ainsi être garantie et le
contrôle des situations individuelles optimisé".
Les ministres confirment également la pertinence des observations
de la Cour relatives à la situation des proches collaborateurs du
directeur. Ils soulignent, que les ministères de tutelle avaient
exprimé à l'époque de « fortes réserves » sur les engagements pris
par le directeur à l’égard de ceux-ci, sous la forme d’avenant à leur
contrat de travail ou de lettre, et améliorant les conditions de leur
départ par la majoration de leur indemnité de licenciement et
l’allongement de la durée de leur préavis. Ils indiquent que le visa
du contrôleur d’Etat correspondant aux décisions allouant ces
avantages aux cadres qui sont effectivement partis a été accordé en
considération
des
risques
financiers
liés
aux
contentieux
susceptibles d’être initiés par les intéressés sur le fondement
d’engagements juridiquement incontestables. Ils reconnaissent que
ces avenants ont créé au sein de l’ONP « une situation génératrice
à la fois de tensions sociales et de déséquilibres dans les comptes »
et affirment en conséquence « qu’une telle dérogation par rapport
au cadre conventionnel ne se reproduira pas, aussi bien pour ce qui
concerne l'ONP que pour l'ensemble des établissements publics
dont le ministère de la culture et de la communication assure la
tutelle ».
La pratique de mise à la retraite d’office
La Cour avait par ailleurs relevé qu’un grand nombre d’agents de
l’ONP, artistes, mais aussi techniciens et administratifs, obtiennent
d’être licenciés ou mis à la retraite d’office peu avant d’atteindre
l’âge de la retraite – ce qui leur permet de percevoir une indemnité
de licenciement ou de départ et de s’inscrire aux ASSEDIC, tout en
continuant à améliorer leurs droits futurs à pension au titre du
régime spécial de retraite des personnels de l’Opéra.
Dans leur réponse, les ministres indiquent que « les modalités et le
principe même de ce cumul » – conforme aux dispositions du
statut de la caisse de retraite des personnels de l’ONP – « seront
réexaminés dans le cadre de la réforme générale des régimes
spéciaux de retraite ».
252
COUR DES COMPTES
RÉPONSE DE LA MINISTRE DE LA CULTURE ET DE LA
COMMUNICATION
La question d’un encadrement pluriannuel de l’Opéra national de
Paris a connu plusieurs évolutions récentes que le ministère de la Culture et
de la Communication souhaite porter à l’attention de la Cour.
Il convient d’indiquer en effet que les services des ministères de tutelle
ont établi, au terme de plusieurs réunions de travail, un document de cadrage
budgétaire pluriannuel de l’établissement. Celui-ci a été présenté et validé
lors d’une réunion interministérielle qui s’est tenue le 18 décembre 2007 à
Matignon sous la présidence de Madame Aline Sylla-Walbaum, conseillère
technique au cabinet du Premier ministre, et en présence de Monsieur Eric
Garandeau, conseiller technique au cabinet du Président de la République.
Cette réunion a permis de valider un scénario budgétaire pluriannuel
pour l’Opéra de Paris et de fixer les principaux équilibres financiers sur la
période 2009/2015, sur le modèle indiqué par le ministère de la Culture à la
Cour
dans
sa
réponse
au
référé :
masse
salariale,
dépenses
de
fonctionnement, solde fixe, solde variable, objectif de ressources propres. La
préoccupation partagée par la Cour et les ministères de tutelle a donc
permis, dans des délais particulièrement courts depuis les observations
contenues dans le rapport d’observations définitives, de disposer d’un
document de pilotage pluriannuel pour cet établissement, en définissant les
rôles et les responsabilités partagés entre la puissance publique et l’Opéra.
Ce cadrage pluriannuel sera décliné dans un cahier des charges et
constituera le support budgétaire de la préparation d’un contrat de
performance entre l’établissement et ses tutelles.
Le ministère de la Culture et de la Communication se félicite à cette
occasion que soit entériné le nécessaire accompagnement de l’Etat dans la
mise en oeuvre et le développement du projet artistique de son principal
établissement public de spectacle vivant.
Dans une stricte perspective budgétaire et pour répondre aux
préoccupations de la Cour de
voir se poursuivre le redressement financier
de l’établissement, je souhaite porter à votre connaissance les dernières
informations concernant l’exécution budgétaire de l’exercice 2007. L’Opéra
national de Paris a poursuivi le redressement financier de ses comptes au
cours de l’année. Malgré les mouvements sociaux qui ont durablement
affecté le fonctionnement de l’établissement et ses équilibres financiers à
l’automne 2007 (3,5 M€ de pertes de recettes commerciales envisagées lors
de la dernière prévision budgétaire), l’Opéra de Paris devrait clôturer
l’exercice sur un solde proche de l’équilibre. Ce résultat mérite d’autant plus
d’être salué que la mise en réserve de crédits appliquée à l’Opéra en 2007, à
hauteur de 3,32 M€, s’est traduite par une annulation totale en fin d’exercice
des crédits gelés.
L’OPÉRA NATIONAL DE PARIS
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Le Ministère de la Culture veillera au cours de l’année 2008 à ce que
ces bons résultats soient consolidés afin de permettre la mise en oeuvre du
cadrage pluriannuel de l’Opéra sur la période 2009/2015.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DE L’OPÉRA NATIONAL DE PARIS
J’ai pris connaissance avec le plus grand soin des observations de la
Cour
des
comptes,
qui
seront
particulièrement
importantes
pour
l’établissement.
Je prends acte des conclusions de la Cour des comptes sur la
nécessité, soulignée à plusieurs reprises par le conseil d’administration, d’un
encadrement pluriannuel de la gestion.
En ce qui concerne les conditions de départ de l’ancien directeur, les
observations de la cour n’appellent pas de ma part d’observation
complémentaire à celles que j’avais données au cours de l’instruction du
dossier. Comme l’indique le projet d’insertion, le choix politique a été fait,
compte tenu de l’ensemble du contexte, de modifier par avenant le contrat de
travail de l’intéressé. J’observe en outre que le projet d’insertion mentionne
les mesures prises par les ministères de tutelle pour clarifier dans l’avenir les
conditions de rémunération du directeur.
RÉPONSE DU DIRECTEUR DE L’OPÉRA NATIONAL DE PARIS
Je partage les conclusions de la Cour sur la nécessité d’un
encadrement pluriannuel de l’établissement que j’ai appelé de mes voeux dès
ma prise de fonctions en tant que Directeur délégué. Je souscris également
au constat que fait la Cour sur les conditions de mise à la retraite des
personnels de l’établissement conduisant à un cumul des droits à pension et
du bénéfice de l’inscription aux ASSEDIC. La réforme en cours du régime
spécial de retraite des personnels de l’Opéra national de Paris mettra un
terme à cette anomalie.
Enfin, s’agissant des conditions de départ de mon prédécesseur, je
prends acte des observations de la Cour qui n’appellent pas de ma part de
remarque particulière.
254
COUR DES COMPTES
RÉPONSE DE L’ANCIEN DIRECTEUR DE L’OPÉRA NATIONAL DE
PARIS
Je viens formuler trois observations qui visent essentiellement à
rappeler les éléments d’un contexte et ne sont donc pas une redite par
rapport à mes précédentes lettres ou déclarations à la Cour des comptes.
1 – Les conditions de mon départ
Ces conditions sont la conséquence directe des différents engagements
pris à mon égard et que j’appellerai par simplification mon contrat.
Je crois avoir compris que l’erreur commise a consisté à m’établir un
contrat de droit privé relevant du Code du Travail là où un contrat de droit
public s’imposait.
La Cour parle d’ «
ambiguïté
» qui a mis l’Opéra dans une «
position
de faiblesse
».
Je rappelle que je n’ai jamais été fonctionnaire et qu’au moment où
ces propositions m’ont été faites j’étais en Suisse où je dirigeais, depuis
13 ans, le Grand Théâtre de Genève.
Je n’avais donc aucune idée de ce que devait être la forme à donner à
mon contrat et je n’ai joué aucun rôle dans le choix de la nature de contrat.
S’il y a eu ambiguïté, cette ambiguïté n’est pas mon fait.
En revanche, il est exact que j’avais indiqué que les stipulations du
contrat qui était le mien devaient être mises en oeuvre sous peine d’une
procédure.
Indépendamment de ces éléments j’avoue ne pas comprendre
l’affirmation de Madame la Ministre de la Culture selon laquelle les règles
applicables au dirigeant d’établissement public que j’étais «
relève
(nt)
aujourd’hui de la responsabilité du Secrétaire Général du Ministère ».
En effet, mon contrat, et ses avenants successifs, ont été discutés et
conclus avec les Ministres et leurs Directeurs de cabinet, sous le contrôle des
Directeurs de l’Administration Générale du Ministère de la Culture ; cette
direction est aujourd’hui intégrée dans le nouveau Secrétaire Général.
La suggestion qu’une procédure parallèle et dérogatoire aurait existé,
à laquelle on aurait aujourd’hui renoncé, ne correspond à aucune réalité.
2 – Situation de mes proches collaborateurs
J’ai expliqué à la 3
ème
chambre mon souci de constituer et de garder
une bonne équipe. Ce souci m’a conduit à offrir ou à introduire, selon les
cas, des conditions de départ de nature à fidéliser cette même équipe.
L’OPÉRA NATIONAL DE PARIS
255
La Cour relève que le départ des «
collaborateurs qui étaient partis
en même temps que
(moi
) avait entraîné un coût supplémentaire estimé à
environ 250 000 € ».
Je veux donc rappeler que mon départ n’est pas la cause du départ
des collaborateurs concernés par cette remarque puisque leur licenciement
m’a été expressément demandé par le Directeur délégué, Monsieur
MORTIER, qui avait vocation à me succéder.
Je rappelle que ceux de mes collaborateurs qui sont restés en place
n’ont, par définition, rien coûté à l’établissement.
3 – Le nouveau plafond de liquidation de la retraite
Il s’agit ici encore, et la Cour le rappelle, d’un engagement pris à
mon égard.
L’exécution de cet engagement a été rendue possible par un texte qui
posait la question soit d’une application immédiate, soit d’un délai minimum
de cotisation de 6 mois sous le nouveau régime.
Pour éviter tout débat et permettre que ce texte me soit applicable
sans contestation possible, mon indemnité de départ de 12 mois a été
amputée, avec mon accord, du montant nécessaire au financement d’un
préavis qui, ajouté aux congés payés, a permis l’alignement de ma retraite au
nouveau plafond.
Il ne s’agit donc en aucun cas d’une majoration de mon indemnité de
départ mais d’une ventilation de cette même indemnité.