25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 01
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
COMMUNE DE BLAIN
(Département de la Loire-Atlantique)
Exercices 2018 et suivants
COMMUNE DE BLAIN
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
8
INTRODUCTION
...........................................................................................................
9
1
PRESENTATION DE LA COMMUNE DE BLAIN
............................................
10
1.1
Présentation générale
........................................................................................
10
1.2
Un positionnement mal assuré au sein de la communauté de communes
Pays de Blain communauté
..............................................................................
10
1.2.1
Une répartition perfectible des charges
...................................................
10
1.2.1.1
Des charges de centralité non-transférées
..............................................................
10
1.2.2
L’absence de dynamique intercommunale
..............................................
11
1.2.2.1
Des mutualisations insuffisantes
............................................................................
11
1.2.2.2
Des compétences rétrocédées
.................................................................................
12
1.2.3
Une solidarité financière anecdotique
.....................................................
13
2
UNE SITUATION FINANCIERE FRAGILISEE
.................................................
15
2.1
Une dégradation continue du cycle d’exploitation
...........................................
15
2.1.1
L’apparition d’un risque d’«
effet ciseau »
.............................................
15
2.1.2
Un rattrapage du niveau des recettes de fonctionnement
........................
16
2.1.3
Une augmentation continue des dépenses de fonctionnement
................
19
2.1.3.1
L’importance structurelle des dépenses de personnel
.............................................
19
2.1.3.2
Un déficit croissant du service « enfance »
............................................................
21
2.2
La forte dégradation de la capacité d’autofinancement
....................................
23
2.3
Un équilibre fragile du cycle d’investissement
................................................
25
2.4
Une situation bilancielle pour le moment saine
...............................................
26
2.5
Éléments de prospective autour du programme d’investissements
..................
27
2.5.1
Une amélioration nécessaire de l’épargne brute
.....................................
27
2.5.1.1
Discussion des hypothèses retenues par la commune
.............................................
28
2.5.2
L’augmentation de l’emprunt
..................................................................
30
3
UNE INFORMATION FINANCIERE ET UNE FIABILITE DES
COMPTES PERFECTIBLES
................................................................................
33
3.1
Une information financière à enrichir
..............................................................
33
3.1.1
Un débat d’orientation budgétaire régulier mais un état annuel des
indemnités perçues par les élus à établir
.................................................
33
3.1.2
Un défaut de mise en ligne des informations financières
essentielles sur le site internet de la ville
................................................
34
3.1.3
Une qualité des annexes financières à améliorer
....................................
35
3.1.4
Une qualité dégradée des prévisions budgétaires
....................................
38
3.1.5
Des délibérations incomplètes d’affectation des résultats
.......................
38
3.2
Une fiabilité des comptes à améliorer
..............................................................
39
3.2.1
La connaissance incertaine du patrimoine
..............................................
39
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
3.2.2
Des « immobilisations en cours » intégrées tardivement aux
comptes définitifs
....................................................................................
41
3.2.3
La discordance de l’état de la dette du budget principal, entre le
compte de gestion et le compte administratif
..........................................
42
3.2.4
Les régies : un travail de fond doit être engagé
.......................................
42
3.2.5
Des provisions obligatoires à constituer
..................................................
44
3.2.6
L’absence de justification de deux comptes d’actifs
...............................
45
3.2.6.1
Le compte 2422 : Immobilisation mise à disposition du département
(enseignement)
.......................................................................................................
45
3.2.6.2
Le compte 266 « Autres formes de participation »
.................................................
45
3.2.7
Des irrégularités dans l’engagement et l’enregistrement comptable
des dépenses
............................................................................................
46
3.2.8
La persistance d’un nombre important de créances apparemment
prescrites au budget principal
..................................................................
46
4
UNE COMMANDE PUBLIQUE PERFECTIBLE
...............................................
49
4.1
Une fonction achat insuffisamment centralisée et planifiée
.............................
49
4.2
Des irrégularités importantes dans l’achat de fournitures
................................
50
4.2.1
Le non-respect des règles de la commande publique
..............................
50
4.2.1.1
Le cas de l’achat des denrées alimentaires par le service «
restauration
collective »
.............................................................................................................
50
4.2.1.2
Le cas de l’achat de matériaux par le service «
voirie »
.........................................
51
4.2.2
L’absence de délégation de signature des responsables de service
pour l’engagement des achats de fournitures
..........................................
52
4.3
Les marchés publics de travaux de construction et de chantier
.......................
53
4.3.1
Sur les conditions d’attribution
...............................................................
53
4.3.2
Sur les conditions d’exécution financière
...............................................
55
4.4
Les conséquences incertaines du retrait de la décision d’attribution de la
concession du crématorium
..............................................................................
58
4.4.1
Éléments préalables
.................................................................................
58
4.4.2
Une définition précise mais trop large des besoins
.................................
60
4.4.2.1
Une définition précise des besoins au plan technique
............................................
60
4.4.2.2
Des écarts importants entre les hypothèses économiques de l’étude de
faisabilité et la réalité des offres des sociétés candidates
.......................................
61
4.4.3
Une négociation perfectible
....................................................................
62
4.4.5
Un litige indemnitaire substantiel entre la commune et son
concessionnaire
.......................................................................................
65
ANNEXES
......................................................................................................................
68
Annexe n° 1. Moyenne annuelle des recettes et dépenses des régies de la
commune de Blain
............................................................................................
69
Annexe n° 2. Population et potentiel financier par habitant des communes
membres de l’EPCI CCRB
...............................................................................
70
Annexe n° 3. Présentation analytique des coûts des équipements sportifs
............
71
Annexe n° 4. Comparaison du montant de la dette entre les comptes
administratifs et de gestion en 2021
.................................................................
72
COMMUNE DE BLAIN
4
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a procédé au contrôle des comptes
et de la gestion de la commune de Blain (Loire-Atlantique) pour les exercices 2018 et suivants.
Elle a examiné notamment la fiabilité des comptes et la qualité de l’information financière, la
situation financière de la commune, ses relations avec la communauté de communes Pays de
Blain communauté, et la qualité de la gestion communale en matière de commande publique.
Un positionnement mal assuré au sein de la communauté de
communes Pays de Blain communauté
Les relations financières entre la commune de Blain et la communauté de communes
Pays de Blain communauté, établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dont
elle est membre, sont affectées par une dynamique intercommunale insuffisante. Les
mutualisations sont anecdotiques, et quand elles existent sont parfois incohérentes.
Blain est certes la ville-centre de son intercommunalité en raison de son poids relatif
démographique et économique. Pour autant, elle conserve des charges de centralité
non-
transférées, aggravées par une politique communale de gratuité de l’utilisation de ses
équipements collectifs
–
notamment sportifs, pour l’ensemble des usagers, blinois ou non.
La solidarité financière est également dysfonctionnelle au sein de la communauté de
communes. Enfin, si la commune de Blain profite du reversement d’une quote
-part du fonds
national de péréquation des ressources intercommunales et communales (
FPIC), le choix d’une
répartition dérogatoire lui est peu profitable.
Une situation financière fragilisée
La commune de Blain fait face à une forte dégradation, qui s’est accentuée entre 2018
et 2022, de l’équilibre de son cycle d’exploitation, en raison d’une progression plus rapide de
ses dépenses de fonctionnement que de ses recettes de fonctionnement.
Les recettes de fonctionnement ont diminué notamment sous l’effet du franchissement
du seuil des 10 000 habitants (dotations perçues) et de la crise sanitaire liée au Covid-19. Les
dépenses de fonctionnement connaissent une progression continue et forte depuis 2018, portée
en particulier par l’augmentation des dépenses de personnel qui représentent près de 64
% des
dépenses de fonctionnement de la commune, ratio de rigidité très supérieur à la moyenne des
communes de même strate. Et le ri
sque est grand qu’elles continuent de progresser, sauf prise
de conscience et action résolue de l’ordonnateur et du conseil municipal. Selon la chambre
, les
recrutements en cours devraient être reconsidérés. Un tel niveau de dépenses, non seulement
pèse fo
rtement sur l’équilibre financier actuel, mais présente aussi un risque structurel pour le
futur, en raison de la rigidité financière qu’il induit.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
Cette dégradation depuis 2018 de l’équilibre entre recettes et dépenses de
fonctionnement a entraîné mécan
iquement une érosion de la capacité d’autofinancement de la
commune. Cette capacité d’autofinancement est désormais en
-dessous du seuil des 15 % des
produits de gestion, et également inférieure à la moyenne de la strate communale de référence.
Dès lors, le
maintien observé d’une politique d’investissement dynamique sur l’ensemble de la
période en dépit de cette situation alarmante en section de fonctionnement est cause d’une
tension croissante sur l’équilibre de la section d’investissement.
Pour l’heure, le
faible niveau d’endettement de la commune ainsi qu’un fonds de
roulement satisfaisant, inférieur toutefois à la moyenne de la strate de référence de la commune,
peuvent lui fournir, mais à court terme, les moyens de sa politique d’investissement. Pour
aut
ant, le programme pluriannuel d’investissements de quelque 19
427 324
€ prévu entre 2023
et 2026, nécessitera à l’évidence des arbitrages budgétaires, et l’étalement sur une plus grande
période des équipements projetés.
Signe d’une possible prise de conscience de la gravité de sa situation, la commune s’est
résolue en 2023 à voter une augmentation uniforme de 18 % des taux des impôts locaux. Si
cette démarche est nécessaire, la chambre considère qu’une revalorisation des tarifs des services
proposés aux usa
gers pourrait également être mieux explorée. S’agissant de l’hypothèse un
temps retenue par la commune d’une réduction de 13
% des dépenses à caractère général,
d’importantes incertitudes pèsent sur sa faisabilité compte tenu du contexte inflationniste
: le
budget 2023 ne la retient d’ailleurs pas.
La commune de Blain doit prendre la mesure de sa
situation et ajuster dans un futur immédiat, ses dépenses à ses moyens
: si elle ne s’avérait pas
capable de maîtriser ses dépenses, elle devra augmenter davantage ses recettes.
Les conséquences
incertaines du retrait de la décision d’attribution
de la concession du crématorium
L’attribution d’un contrat de concession portant sur la construction et l’exploitation
d’un crématorium, ainsi que l’abandon ultérieur de ce
projet exposent aujourd’hui la commune
à un contentieux indemnitaire important. Une condamnation de la commune au paiement des
2 679 046
€ réclamés par la société initialement attributaire du contrat aurait pour effet de la
placer dans une situation financière encore plus délicate.
Hors cette question indemnitaire, le recours à une assistance à maîtrise d’ouvrage a
permis à la commune de définir avec précision ses besoins au plan technique. En revanche,
l’étude de faisabilité s’est fondée sur des hypothèses optimistes pour définir l’équilibre
économique et financier de la concession.
Les négociations ont permis de préserver globalement l’égalité entre les candidats.
Néanmoins, certains aspects de leur conduite interrogent : les négociations ont manqué en
in
tensité et apparaissent d’une excessive rigidité.
L
’analyse de l’équilibre économiqu
e du contrat
atteste de la réalité du transfert d’un
risque d
’exploitation de l’ouvrage
au concessionnaire. La concession est même profitable à la
commune en raison du mécanisme de partage des bénéfices mis en place. Pour autant, les
stipulations de la concession anticipent insuffisamment les risques susceptibles d’intervenir en
cours d’exécution ainsi que les modalités de leur règlement.
COMMUNE DE BLAIN
6
De nombreux désordres comptables et une
qualité de l’information
financière perfectible
L’analyse de la fiabilité des comptes a révélé de nombreux désordres
. Trois chantiers
prioritaires ont été identifiés par la chambre
: la réalisation d’un inventaire physique exhaustif
des biens immobilisés de la collectivité, l’engagement d’un travail de fond inhérent à
l’organisation administrative et financière des régies de la
commune
et la mise en œuvre, à cette
occasion, d’une pr
ogrammation régulière de contrôle de ces dernières ; enfin, en partenariat
avec les services du comptable public, la commune doit recenser les créances présentant à ce
jour un caractère douteux ou irrécouvrable.
La commune doit en outre veiller à procéder régulièrement
aux écritures d’intégration
des travaux
en cours d’
immobilisation vers les comptes définitifs afférents, une fois les travaux
achevés. Elle doit également être plus rigoureuse dans la tenue de sa comptabilité
d’engagement
, notamment en veilla
nt à l’exacte imputation budgétaire des lettres de commande
transmises à ses fournisseurs, et à ce que celles-ci
soient visées par l’ordonnateur ou
par des
personnes dûment habilitées.
L’information financière donnée
aux élus, par le biais des rapports d’o
rientation
budgétaire, est
satisfaisante et les met en capacité d’exercer effectivement leur pouvoir de
décision lors du vote des budgets. Par contre, la ville de Blain n’établit pas, chaque année, avant
le vote des budgets, l’état récapitulatif des indemnités perçues par les élus tel qu’il est prévu
par la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019. Elle ne satisfait pas davantage à son obligation
de mise en ligne sur son site internet des notes explicatives de synthèse qui doivent
accompagner ses documents budgétaires.
Par ailleurs, la collectivité omet de renseigner de manière exhaustive certaines annexes
financières,
et notamment celle relative aux subventions aux associations. Au cas d’espèce,
ne
sont jamais précisés les concours en nature qui leur sont attribués : leur valorisation - cumulée
aux montants financiers de subventions versées aux associations - aurait dû conduire la ville à
conclure avec certaines d’entre elles des conventions en raison du dépassement du seuil des
23 000
€ ainsi réalisé
.
Une pratique de la commande publique perfectible
La fonction achat est insuffisamment structurée. Le défaut de mutualisation au niveau
intercommunal est à cet égard préjudiciable.
En matière d
’achats de
fournitures, la commune n
’a
pas une politique clairement
définie.
La maturité du processus d’achat est fortement variable d’un service à l’autre
. Les
achats reposent essentiellement sur les responsables de service
, lesquels n’ont pourtant
reçu
aucune habilitation du maire pour signer des bons de commande. Les règles de la commande
publique sont au final insuffisamment respectées pour l’achat des fournitures des
services
« restauration collective » et « voirie ».
En matière de dépenses d’équipement à
l’inverse, une stratégie pluriannuelle a été
définie par un p
lan pluriannuel d’investissement (PPI).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
La chambre a toutefois relevé que les principaux marchés publics de travaux ont été
conclus avec toujours la même entreprise. Les conditions formelles de passation
n’appellent
pas de remarques particulières de la chambre, même si certains éléments atypiques doivent être
soulignés. Les
conditions d’exécution financière de
deux accords-cadres à bons de commande
couvrant la période 2017-2025 font apparaître deux séries de difficultés. La première tient à
l’application anticipée d’une formule d’actualisation en méconnaissance des stipulations du
contrat, ce qui a causé un préjudice financier à la commune. La seconde est relative à la présence
d’un indice Insee de révision des prix inadapté au regard de l’objet de ces
deux marchés publics
de travaux.
COMMUNE DE BLAIN
8
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°1 :
Conclure avec la communauté de communes une convention réglant
les conditions de la mise à disposition des biens et personnels pour l’entretien des équipements
d’intérêt communautaire conformément à l’article L.
5211-4-1 du CGCT.
Recommandation n°2 :
Engager de façon urgente et résolue une action de maîtrise des charges
de gestion et d’optimisation des recettes, en vue de rétablir de façon pérenne la progression de
l’éparg
ne brute.
Recommandation n°3
: Établir annuellement l’état récapitulatif des indemnités perçues par les
élus, tel qu’il est prévu par les dispositions de l’article L.
2123-24-1-1 du CGCT.
Recommandation n°4 :
Publier sur le site internet de la commune la note explicative de
synthèse annexée au budget primitif et celle annexée au compte administratif conformément
aux articles L. 2313-1 et R. 2313-8 du CGCT.
Recommandation n°5 :
Valoriser les subventions en nature dans la détermination du montant
des subventions allouées et le cas échéant, conclure des conventions de subvention avec les
associations dès 23 000
€, conformément à l’article 10
de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000.
Recommandation n°6 :
Arrêter les résultats en faisant figurer dans la délibération y afférente
le montant des restes à réaliser conformément aux articles L. 2311-5 et R. 2311-11 du CGCT.
Recommandation n°7 :
Réaliser un inventaire physique exhaustif des biens de la commune de
Blain conformément aux dispositions de l’instruction budgét
aire et comptable M14 (Tome 2,
titre 4, chapitre 3).
Recommandation n°8 :
Réaliser une programmation régulière de contrôle des régies
conformément aux dispositions de l’article R.
1617-17 du CGCT.
Recommandation n°9 :
Ajuster la provision pour risque contentieux conformément aux
dispositions des articles L.2321-2 et R.2321-2 du CGCT.
Recommandation n°10 :
Conclure des marchés publics de fournitures suivant une procédure
adaptée pour l’achat des denrées alimentaires par le service
« restauration collective » et pour
l’acquisition des fournitures par le service «
voirie » conformément aux dispositions des articles
L. 2120-1 et suivants du code de la commande publique.
Recommandation n°11 :
Mettre en place, sans attendre, des délégations de signature
conformément aux dispositions de l’article L.
2122-19 du CGCT, habilitant les agents à
procéder à l’engagement juridique des achats de fournitures.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
INTRODUCTION
Procédure
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Blain a porté sur les
exercices 2018 et suivants. Ce contrôle a été inscrit au programme de la chambre régionale des
comptes Pays de la Loire pour 2023.
Les courriers de notification d’ouverture du contrôle ont été adressés le 6
janvier 2023
à M. Jean-Michel Buf, maire de la commune et unique ordonnateur sur la période contrôlée. La
comptable en fonction, en a été informée par courrier du même jour. L’entretien d’ouverture du
contrôle a eu lieu à la mairie de Blain, le 31 janvier 2023 avec M. Buf, en présence de la
directrice générale des services (DGS).
L’entretien de fin de contrôle avec l’ordonnateur s’est tenu
le 14 mars 2023.
La chambre a délibéré son
rapport d’observations provisoires le 30 mars 2023.
Celui-ci
a été transmis, dans son intégralité, le 17 avril 2023, au maire de la commune de Blain qui en a
accusé réception le jour même. A cette même date, un extrait dudit rapport a été également
communiqué respectivement à la présidente de la communauté de communes (CC) Pays de
Blain,
ainsi qu’à quatre tiers mi
s en cause. Communication administrative a été adressée au
comptable public de la commune sous le timbre du Ministère public le 25 avril 2023. Il a été
accusé réception de l’envoi de ces extraits
; un tiers mis en cause ayant eu la connaissance
acquise de
l’envoi de l’extrait lui étant destiné
. Le Maire de la commune de Blain, le cabinet de
conseil de la commune pour le projet de crématorium ainsi que la société attributaire de la
concession du crématorium ont répondu ainsi que deux sociétés, tiers mis en cause, ont répondu
à la chambre par lettres enregistrées respectivement le 16 mai 2023, le 10 mai 2023 et le 22 mai
2023. En revanche, deux sociétés tiers mis en cause
ainsi que la CC Pays de Blain n’ont fourni
aucune réponse. En outre, le comptable public de la ville de Blain a répondu le 24 mai 2023 à
la communication administrative qui lui avait été transmise.
La chambre a délibéré son présent
rapport d’observations définitives l
e 14 juin 2023.
COMMUNE DE BLAIN
10
1
PRESENTATION DE LA COMMUNE DE BLAIN
1.1
Présentation générale
Blain est une commune du département de la Loire-Atlantique, située à 39 km au nord
de Nantes, et 45 km au nord-est de Saint-Nazaire, à proximité de la forêt domaniale du Gâvre.
Son territoire étendu rassemble trois bourgs distincts : le centre-bourg de Blain, Saint Omer et
Saint
Emilien. La commune, que traverse le canal de Nantes à Brest, s’étend sur 101,7
km2 et
compte un peu plus de 10 000 habitants ; sa population totale est en progression : elle était de
9 543 habitants en 2013, 9 954 en 2019, et elle a franchi le cap des 10 000 habitants en 2021.
Blain est de par son poids économique et démographique la ville-centre de la communauté de
communes (CC) « Pays de Blain communauté », établissement public de coopération
intercommunale (EPCI) regroupant seulement 16 379 habitants en 2019. Créé par arrêté
préfectoral du 1er
janvier 2002, l’EPCI s’étend à quatre communes seulement
: Blain, Bouvron,
La Chevallerais et Le Gâvre.
Sur le plan financier, il ressort du compte de gestion 2021 que le budget principal de
Blain s’élève à 9,1
M€ de recettes nettes de fonctionnement et 8,2
M€ de dépenses. La ville
dispose également d’un budget annexe «
Assainissement
» qui en 2021 également s’élève à
1
M€ en recettes de fonctionnement, et 0,8
M€ en dépenses.
La pop
ulation de Blain est majoritairement composée d’employés (16,6
%), d’ouvriers
(14,6 %), de retraités (30,5 %) et de professions intermédiaires (14,2 %). Les cadres et
professions intellectuelles supérieures (6,8 %) ainsi que les artisans, commerçants et chefs
d’entreprise (3,3
%) y sont moins présents. La part des ménages fiscaux imposés en 2019 est
de 50 %, soit un ratio inférieur à la moyenne du département de Loire-
Atlantique qui s’établit
à 59,5 %. La médiane du revenu disponible par unité de consommation à Blain était à la même
date de 21 360
€, inférieure à celle du département, de 22
910
€.
1.2
Un positionnement mal assuré au sein de la communauté de communes
Pays de Blain communauté
1.2.1
Une répartition perfectible des charges
1.2.1.1
Des charges de centralité non-transférées
La commune de Blain constitue un point central pour la communauté de communes
Pays de Blain communauté (ci-
après, l’EPCI)
: Blain, avec 10 045 habitants, regroupe 60 % de
la population totale de l’EPCI (16
800 habitants) ; la commune rassemble en outre plus de 70 %
des emplois sur son territoire
1
; enfin, elle concentre un grand nombre d’équipements éducatifs,
sportifs et culturels.
1 Données Insee
–
« Emploi total (salarié et non salarié) au lieu de travail en 2019 » : Blain (3699) ; Le Gâvre
(261), Bouvron (971) ; La Chevallerais (142).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
Il en résulte une sur-sollicitation
des équipements collectifs de la commune, qu’il
s’agisse de sa voirie ou encore de ses équipements sportifs (v. Annexe n°
3
). L’article
9 des
statuts de l’intercommunalité limite toutefois la liste des équipements d’intérêt communautaire
présents sur la c
ommune de Blain à la déchèterie, à la piste d’athlétisme et au stade
Colette Besson attenant, au centre aquatique Canal
Forêt ainsi qu’aux voiries d’accès aux
équipements d’intérêt communautaire.
Certains équipements sportifs de la commune, tels la salle Catherine Destivelle et le
stade J.
Leflour ne sont pas considérés comme d’intérêt communautaire alors que leur caractère
structurant pour la communauté de communes ressortit tant de la spécificité de leurs
équipements collectifs que de leur fréquentation par des associations et des établissements
d’enseignement accueillant aussi bien des usagers blinois que non
-blinois.
Dans ces conditions, la commune de Blain supporte d’importantes charges de centralité,
aggravées par une double circonstance
: d’une part l
a fréquentation des équipements sportifs
communaux est en hausse sensible sur la période au contrôlé
; d’autre part, la commune de
Blain n’a institué aucune tarification de l’usage de ses équipements sportifs collectifs. Il en
résulte premièrement un manque à gagner pour la commune qui subventionne chaque année les
associations utilisant ses installations
; deuxièmement, la présence indifférenciée d’adhérents
blinois et non-blinois au sein de ces structures associatives revient,
in fine
, à faire supporter sur
le budget de la commune le financement de l’utilisation d’équipements par des usagers
non-contribuables.
1.2.2
L’absence de dynamique intercommunale
1.2.2.1
Des mutualisations insuffisantes
Il n’existe aucun schéma de mutualisation au sein de la communauté de commun
es Pays
de Blain Communauté. Si la commune n’a pas confié à l’EPCI la gestion de certains
équipements ou services relavant de ses attributions, inversement l’EPCI n’a pas confié à la
commune de Blain la gestion d’équipements ou services relevant de ses att
ributions. Aucun
groupement de commandes n’a été mis en place avec l’EPCI sur la période contrôlée.
Aucun service commun n’a été créé, notamment s’agissant des fonctions techniques
supports à l’instar de l’informatique, alors que l’article
10.8 des statuts de la communauté de
commune prévoit expressément cette possibilité.
L’absence d’une politique de mutualisation apparaît particulièrement préjudiciable
s’agissant du service juridique et des services techniques. La possibilité d’économies d’échelle
pourrai
t y être explorée dans la perspective d’un plan de réduction des coûts.
Par ailleurs, la sollicitation, par la communauté de communes, des services techniques
de la commune de Blain souffre d’incohérences
; elle recourt ponctuellement aux services
techniqu
es de Blain pour l’entretien de la voirie d’intérêt communautaire, de bâtiments ainsi
que pour la déchèterie
; toutefois, l’entretien du stade d’athlétisme de Blain qui lui a été
transféré n’est pas assuré par les services techniques de la commune mais par
des entreprises
extérieures.
COMMUNE DE BLAIN
12
Enfin, les mises à disposition ponctuelles des services techniques de la commune de
Blain au profit de l’EPCI sont irrégulières en l’absence d’une convention en réglant les
conditions financières, conformément aux dispositions
de l’article L.
5211-4-1 IV du code
général des collectivités territoriales (CGCT). Le comptable public de la communauté de
communes a ainsi procédé à des paiements irréguliers, en réglant des dépenses de mise à
disposition en l’absence systématique des pièces justificatives requises par l’article D.
1617-19
du CGCT
2
.
En réponse au rapport d’observations provisoires, le Maire de la commune a précisé
qu’il
allait se rapproche de la communauté de communes pour mettre en place dans les meilleurs
délais la
convention de mise à disposition des biens et personnels relative à l’entretien des
équipements d’intérêt communautaire.
Recommandation n° 1
: Conclure avec la communauté de communes une convention
réglant les conditions de la mise à disposition des biens
et personnels pour l’entretien des
équipements d’intérêt communautaire conformément à l’article L.
5211-4-1 du CGCT.
1.2.2.2
Des compétences rétrocédées
Le manque de dynamisme communautaire s’exprime également au niveau des
transferts de compétences des communes vers la communauté de communes. Le conseil
municipal de Blain a repoussé jusqu’en 2026 le transfert du service de l’assainissement
collectif. L’exploitation et l’entretien des équipements afférents à ce service ne sont ainsi pas
mutualisés. Il demeure ainsi exploité en régie par la commune. La communauté de communes
étant membre du syndicat mixte du bassin versant du Brivet (SBVB) et exerçant la compétence
d’assainissement non
-collectif (SPANC), un tel transfert de la compétence lui fournirait
pourtant les m
oyens d’une action intégrée concernant l’ensemble de la chaîne de gestion de la
ressource en eau.
La communauté de communes anticipe même une rétrocession de la compétence voirie
d’intérêt communautaire au sein des parcs d’activité économique une fois le p
rocessus de
commercialisation achevé, ainsi que de certains équipements communautaires.
La restitution du stade d’athlétisme à la commune de Blain fait également l’objet de
réflexions, alors qu’il n’est pas certain que cet équipement ait perdu son intérêt
communautaire,
en raison de son caractère unique sur le territoire de l’EPCI et de sa fréquentation par des
associations et des établissements d’enseignement accueillant aussi bien des usagers blinois que
non-blinois. Il en résulterait par ailleurs une hausse des charges de centralité au détriment de la
commune de Blain, non couvertes par la solidarité communautaire et
amplifiée par l’absence
de tarification même différenciée suivant le lieu de résidence des usagers.
2 Art. D. 1617-19 CGCT, Annexe 1 « Liste des pièces justificatives des dépenses publiques locales ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
1.2.3
Une solidarité financière anecdotique
B
ien qu’elle ait le caractère de ville
-centre, la commune de Blain ne bénéficie que de
façon anecdotique de la solidarité financière des autres communes membres de l’EPCI. Celui
-ci
n’a pas de fiscalité harmonisée. Il n’existe pas non plus de dotation de sol
idarité communautaire
(DSC). Au demeurant, la situation financière fragile de la communauté de communes ne lui
permet pas de supporter un tel mécanisme de solidarité financière. Néanmoins, des travaux sont
actuellement en cours en vue de la mise en place d
’un pacte financier et fiscal.
Pour l’heure, la solidarité financière au sein de l’EPCI passe par la redistribution du
fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC).
Toutefois, la commune de Blain n’en perçoit qu’un vers
ement limité. En effet, le mécanisme
de répartition du FPIC entre l’EPCI et les communes membres n’est pas celui du droit commun.
Il consiste dans une répartition libre dérogatoire (art. L. 2336-3 II 2° CGCT), désavantageuse
pour Blain.
Cette répartition libre dérogatoire revient en effet à attribuer annuellement une part fixe
invariable de 154 000
€ à partager entre les communes membres. Or, ce montant n’a pas évolué
depuis 2018 alors que le montant des versements de l’État au FPIC a progressé sur la pério
de.
Ce faisant, l’EPCI a profité de cette progression (303
193
€ en 2018 et 336
131
€ en 2022), pas
Blain.
L’application de la répartition de droit commun du FPIC entre l’EPCI et les communes
membres aurait entraîné un surplus de 155 000
€ pour celles
-ci
3
.
La commune de Blain pourrait d’autant plus tirer avantage d’une répartition du FPIC
suivant le droit commun, que la répartition entre les communes membres de l’EPCI doit être
déterminée d’après la population et le potentiel financier par habitant de chaqu
e commune. Sur
cette base, différents scénarios peuvent être envisagés en fonction de la pondération retenue de
ces deux critères pour le calcul de la part du FPIC revenant à chaque commune.
En retenant au profit de Blain un pourcentage de répartition identique à celui prévalant
en 2022, soit 55,5 %, le manque à gagner de la commune de Blain peut être évalué à 87 016
€
par an par rapport au montant qu’elle reçoit actuellement. Des pondérations différentes
aboutiraient à des solutions plus contrastées. Ainsi, une pondération « neutre » 50/50 entre les
deux critères de la population et du potentiel financier fait ressortir un manque à gagner en 2022
de 54 388
€. Une pondération 60/40, tenant davantage compte des surcoûts liés à une
concentration de la populati
on au sein d’une ville
-centre, aboutirait à un manque à gagner de
64 239
€ par an pour la commune par rapport au mécanisme de distribution actuelle.
3
L’article L.
2336-
3 II CGCT prévoit que la répartition entre l’EPCI et les communes membres tient compte du
coefficient d’intégration fiscale (CIF) de l’EPCI. Or, en 2022 le CIF de l’EPCI est de 0.366 et l’attribution du FPIC
de 490
131€
: 490 131 x 0.366 = 179
387€ au profit de l’EPCI en lieu et place des 336
131€ actuels.
COMMUNE DE BLAIN
14
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les relations financières entre la commune de Blain et la communauté de communes
Pays de Blain communauté sont caractérisées par des déséquilibres liés à un défaut
d’intégration et de dynamique intercommunales.
Au sein de la communauté de communes, la commune de Blain est la ville-centre, tant
en raison de son poids démographi
que qu’en raison du tissu économique qu’elle concentre
principalement sur son territoire. Pour autant, les mutualisations d’équipements et de services
demeurent très insuffisantes. À ce jour, aucun service commun n’a été institué alors que les
statuts de la communauté de communes prévoient cette possibilité. Par ailleurs, les services
techniques de la commune de Blain ne font l’objet que de mises à disposition limitées au profit
de la communauté de communes. À cet égard, des irrégularités et incohérences sont à relever.
Outre l’absence de convention de mise à disposition régulièrement signée, la communauté de
communes continue à faire appel aux services d’entreprises extérieures pour l’entretien du
stade d’athlétisme alors qu’elle fait appel aux services de
la commune de Blain pour les autres
équipements d’intérêt communautaire.
Enfin, l’exercice de la solidarité financière est dysfonctionnel au sein de la communauté
de communes. Cette dernière n’a pas institué de pacte financier et fiscal. Les mécanismes
exi
stants se réduisent à un reversement d’une quote
-part du FPIC aux communes membres. Le
choix d’un mode de répartition dérogatoire libre du FPIC s’avère désavantageux pour la
commune de Blain.
Blain conserve manifestement des charges de centralité non-transférées. Ce handicap
est aggravé par la gratuité de l’utilisation de ses équipements collectifs –
notamment sportifs
–
par les associations et établissements scolaires ; lesquels rassemblent aussi bien des usagers
blinois que non-blinois.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
2
UNE SITUATION FINANCIERE FRAGILISEE
Sur la période contrôlée, la commune Blain dispose d’un budget principal et d’un
budget annexe « Assainissement ». Le budget annexe « Port fluvial » a été supprimé en 2021
en raison de la reprise de l’activité, jusque
-là concédée, par le département. Ces budgets
annexes n’appelant pas de remarques particulières et en raison de leur part relativement réduite
par rapport au budget principal, la présente analyse de la situation financière de la commune ne
porte que sur ce dernier.
2.1
Une dég
radation continue du cycle d’exploitation
2.1.1
L’apparition d’un risque d’«
effet ciseau »
La période contrôlée est marquée par une diminution relative des produits par rapport
aux charges, lesquelles ont continué à progresser.
Graphique n° 1 :
Évolution des dépenses et des recettes de gestion
Source : Données issues du compte de gestion du budget principal de la commune de Blain (période 2018-2021).
Les données 2022 sont tirées du CA 2022.
Le risque d’«
effet ciseau
» qui résulte d’une telle situation matérialise une dégrada
tion
de l’équilibre de la section de fonctionnement et, partant, du cycle d’exploitation courant de la
commune sur la période contrôlée.
4 000 000
5 000 000
6 000 000
7 000 000
8 000 000
9 000 000
10 000 000
2018
2019
2020
2021
2022
en €
Produits de gestion
Charges de gestion
COMMUNE DE BLAIN
16
Si des éléments conjoncturels sont susceptibles d’éclairer cette situation, à l’instar de
l’impact de l’état de crise
sanitaire liée au Covid-
19 sur les recettes d’exploitation, la chambre
souligne que dans le cas de Blain, le risque d’«
effet de ciseau » trouve essentiellement sa source
dans un déséquilibres de nature structurelle dû notamment, s’agissant des produits,
à la
diminution des dotations de l’État en raison du passage du seuil des 10
000 habitants, et
s’agissant des charges au poids des dépenses de personnel.
À situation inchangée et sans mesures d’ajustement structurel, le déséquilibre entre les
dépenses et
les recettes de fonctionnement est donc appelé à s’aggraver.
Graphique n° 2 :
Rythme d’évolution des dépenses et des recettes de gestion
Source : Données issues du compte de gestion du budget principal de la commune de Blain (période 2018-2021).
Les données 2022 sont tirées du CA 2022.
Note
: le graphique représente l'évolution des produits et charges de gestion en base 100. L’année 2018 sert de
point de référence (100). Si l’évolution des dépenses est supérieure à l’évolution des recettes, alors un effet de
ciseau peut se matérialiser.
2.1.2
Un rattrapage du niveau des recettes de fonctionnement
Les produits de la section de fonctionnement ont accusé une baisse entre 2020 et 2021
sous l’effet de la crise sanitaire liée au Covid
-19. Leur progression en 2022 (9 117 380
€)
permet
toutefois d’envisager un rattrapage par rapport à 2018 où ils s’élevaient à 9
195 381
€.
Cette dynamique a été en partie rendue possible par une hausse des recettes tirées de la fiscalité
locale. La commune est désormais plus dépendante des recettes issues de la fiscalité locale.
85
90
95
100
105
110
115
120
2018
2019
2020
2021
2022
Produits de gestion
Charges de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
Graphique n° 3 :
Évolution de la structure des recettes de fonctionnement
Source : Données issues du compte de gestion du budget principal de la commune de Blain (période 2018-2021).
Les données 2022 sont tirées du CA 2022.
Le produit des recettes retirées des impôts locaux a augmenté sur la période contrôlée,
pour passer de 4 098 000
€ en 2018, à 4
646 817
€ en 2022. Cette hausse ne trouve pas son
explication dans une augmentation des taux (effet taux) qui sont demeurés inchangés sur la
période 4 mais dans une hausse de la valeur des bases taxables (effet volume). La base
d’imposition de la taxe foncière sur les propriétés bâties est ainsi passée de 7
766 850
€ en 2018,
à 8 503 134
€ en 2021
5
, sous l’effet notamment de la hausse des prix de l’im
mobilier sur le
territoire de la commune de Blain à partir de la crise sanitaire liée au Covid-19. Par ailleurs, la
commune a bénéficié de la suppression de la taxe d’habitation
; le mécanisme de compensation
mis en place par l’État ayant abouti à une sur
-
compensation de l’ordre de 50
000
€ en 2020, et
de 145 000
€ en 2021, selon les estimations réalisées par la commune.
La baisse tendancielle du volume total des recettes constatée s’explique par trois séries
d’évènements, exposés ci
-
après par ordre d’impor
tance.
4
La commune de Blain a maintenu ses taux d’imposition sur toute la période de 2018 à 2022, soit un taux de
63,95 % en matière de TFPNB, et 36,04 % pour la TFPB. Le taux de TFPB est en réalité passé de 21,
04 % jusqu’en
2020 à 36,04 % en 2021 en raison du transfert de la part départementale de la TFPB aux communes en
compensation de la suppression de la TH.
5 Données fiches AEFF commune de Blain - DGFIP
-500 000
500 000
1 500 000
2 500 000
3 500 000
4 500 000
5 500 000
6 500 000
7 500 000
8 500 000
9 500 000
2018
2019
2020
2021
2022
Impôts locaux
Fiscalité reversée
Ressources d'exploitation
Dotations et participations
COMMUNE DE BLAIN
18
En premier lieu, le franchissement du seuil des 10 000 habitants entre 2019 et 2021 sur
le territoire de la commune a induit une diminution de la contribution de l’État au titre de la
dotation globale de fonctionnement (DGF). Ce phénomène s’expliq
ue par le passage de la
Dotation de Solidarité Rurale (DSR : 1 153 000
€ en 2019) à la Dotation de Solidarité Urbaine
(DSU : 488 954
€ en 2021, et 504
367
€ en 2022). L’effet de seuil a donc été important pour la
commune : le passage à 10 045 habitants en
2021 lui a fait perdre en 2022 l’équivalent de
649 000
€.
Il importe à cet égard de souligner le désavantage financier que la commune de Blain
tire d’une géographie atypique. Son territoire est particulièrement étendu et rassemble trois
bourgs distincts
–
centre-bourg de Blain, Saint Omer et Saint Emilien -
qui, s’ils avaient été
définis comme des communes distinctes, auraient été éligibles à la dotation de solidarité rurale.
Ensuite, les deux révisions libres
de l’attribution de compensation (AC) intervenu
es
respectivement en 2020 et en 2022 ont eu pour conséquence de réduire son montant de
143 362
€
6
. N’étant pas la conséquence exclusive de nouveaux transferts de compétences au
profit de la communauté de communes du Pays de Blain, cette diminution n’a donc
pas été
compensée par une réduction de charges pour la commune. Elle s’analyse donc essentiellement
en une perte nette de recettes de fonctionnement pour elle.
Enfin, les ressources d’exploitation ont enregistré une baisse sur la période contrôlée,
en rai
son notamment des fermetures d’activités pour cause de Covid en 2020 et 2021.
Tableau n° 1 :
Produits d’exploitation
2018
2019
2020
2021
2022
Produits
d’exploitation
407 902
€
423 506
€
339 123
€
378 850
€
399 703
€
Source : retraitement des données issues du compte
de gestion du budget principal d’après la balance des comptes
(Sous-total c70)
Les redevances perçues par la commune au titre de la rémunération des activités
périscolaires ont chuté de 267 229
€ en 2019, à 176
511
€ en 2020. Le déménagement, en
septembre
2021, de la trésorerie de Blain d’un bâtiment de la commune à destination de
Nort-sur-Erdre a également entraîné une perte annuelle de loyer, de 27 000
€.
Dans le même temps, la crise sanitaire a permis la réduction des charges afférentes à
ces activités d
u fait de la diminution des consommations de fluides, de l’ordre de 72
000
€
(375 188
€ en 2019 pour 303
374
€ en 2020)
7
, des stocks alimentaires d’environ 23
500
€
(113 693
€ en 2019 pour 90
195
€ en 2020)
8 ou encore des frais de personnel dans les services
animation, culture et loisirs
–
non-recrutement de personnel saisonnier ou de remplacement.
6 115 330
€ et 28
032
€ au titr
e respectivement des révisions libres de 2020 et de 2022.
7 Données obtenues par retraitement du compte de gestion du budget principal depuis la balance
–
application
CDG-D : c/6061, c/60621, c/60622
8 Données obtenues par retraitement du compte de gestion du budget principal depuis la balance
–
application
CDG-D : c/60623
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
2.1.3
Une augmentation continue des dépenses de fonctionnement
2.1.3.1
L’importance structurelle des dépenses de personnel
Graphique n° 4 :
Répartition des dépenses de fonctionnement par postes de charges
Source : Données issues du compte de gestion principal. Les données 2022 sont tirées du CA 2022.
Les charges de personnel nettes de tout remboursement et atténuations de charges sont
passées de 4 430 029
€ en 2018, pour atteindre 4
997 548
€ en 2022, soit une progression de
près de 12,81 % sur la période. Cette hausse est notamment due à la progression de 9 %, entre
2018 et 2021, du nombre d’heures travaillées.
Contrairement à ce que le maire affirme en
réponse aux observations provisoires d
e la chambre, ces charges de personnel n’incluent pas la
cotisation de la commune pour l’assurance du personnel.
En 2022, ces charges de personnel
représentaient ainsi 61,94 % des charges de gestion de la commune, soit un niveau plus élevé
que celui de la strate communale de référence correspondant aux communes de 10 000 à 20 000
habitants appartenant à un groupement fiscalisé FPU, qui s’établit à 60,2 % en moyenne.
0
1 000 000
2 000 000
3 000 000
4 000 000
5 000 000
6 000 000
7 000 000
8 000 000
9 000 000
2018
2019
2020
2021
2022
Charges à caractère général
Autres charges de gestion
Subventions de fonctionnement
Charges exceptionnels
Charges de personnel
Dotations nettes aux amortissements
COMMUNE DE BLAIN
20
Si la commune a certes fait le choix d’une gestion en régie de l’ensemble
de ses services
publics
–
cantines, périscolaire, gestion des équipements sportifs, assainissement-, ce taux de
dépenses de personnels paraît trop élevé au regard de ses ressources. Il en résulte un risque
structurel pour l’équilibre de ses finances.
Au surplus, ces charges sont particulièrement rigides, ce dont témoigne la très faible
variation entraînée par la réduction de l’activité des services de la commune du fait de la crise
sanitaire liée au Covid-19
: les dépenses de personnel n’ont diminué que de
- 1,2 % entre 2019
et 2020.
Le ratio de rigidité du total des charges structurelles était de 62 % en 2021. Cette rigidité
résulte d’une série de facteurs.
Une partie des dépenses salariales n’est en réalité que la conséquence de l’application
de mesures obligatoires imposé
es par l’État. Ainsi de la hausse du minimum de traitement
depuis le 1
er
octobre
2021, et de la revalorisation du point d’indice de 3,5
% à compter du
1
er
juillet
2022. Plus globalement, l’effet mécanique du «
glissement vieillesse technicité »
(GVT) lié à
la progression des carrières du fait de l’ancienneté dans le grade et l’emploi des
agents a un effet dynamique sur la hausse des dépenses de personnel, GVT estimé par la
commune à 3,2 % par an.
La volonté de la commune de titulariser 7 agents du service enfance en 2019 a par
ailleurs contribué à limiter ses marges de manœuvre en cas de baisse durable de son activité sur
ce périmètre.
En outre, les dépenses de la commune augmentent aussi sous l’effet d’une hausse
importante de la participation obligatoire des communes aux charges de fonctionnement des
établissements privés sous contrat d’association en raison d’une part, de l’obligation de
scolarisation des enfants de moins de 3
ans, et, d’autre part, de la réévaluation de la
détermination du montant du forfait versé annuellement aux établissements élémentaires. Cette
hausse, enfin, s’explique par la décision prise par la commune en 2022 de verser aux organismes
de gestion de l’enseignement catholique (OGEC) un forfait de 1,68
€ par repas servi aux enfants
blinois pour la restauration scolaire. Il en résulte une dépense supplémentaire évaluée
annuellement à environ 100 000
€.
Par ailleurs, si les charges à caractère général sont demeurées relativement stables entre
2018 et 2021, certains postes sont appelés à
évoluer fortement en raison de l’inflation, à l’instar
des dépenses liées aux fluides énergétiques (électricité, combustible, carburant) et aux produits
alimentaires. En ce sens, la commune a déjà enregistré une hausse de 17,8 % de ces coûts entre
2018 et 2022
. Ce phénomène devrait encore s’aggraver en 2023 en raison du terme progressif
des contrats de fourniture d’électricité (31/12/2022) et de gaz (30/06/2023) conclus par la ville
dans le cadre d’un groupement de commandes avec le syndicat départemental d’énergie de la
Loire-Atlantique (Sydela) ; ces contrats ayant été conclus antérieurement au cycle de hausse
sur les prix de l’énergie.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
2.1.3.2
Un déficit croissant du service « enfance »
Les agents du service « enfance » assument principalement trois missions, que sont les
activités périscolaires, les activités extrascolaires et l’accueil à la pause méridienne. Les deux
premiers services donnent lieu à une contribution financière des familles. En revanche, il en va
différemment pour la mobilisation du personnel du service enfance à la pause méridienne,
sachant que, si jusqu’en 2019 les
délibérations relatives à la grille tarifaire de la cantine scolaire
faisaient apparaître à titre indicatif le coût unitaire de l’animation (0,20
€ par repas), cette
mention a désormais disparu.
Le service enfance connaît aujourd’hui une hausse de son activité, pour deux raisons.
En premier lieu, les cantines scolaires publiques enregistrent une nette hausse de leur
fréquentation. Le nombre de repas servis est ainsi passé de 61 117 en 2018 à 67 394 en 2022.
La décision
prise par la commune en 2020 d’offrir un repas à 1
€ pour les familles les moins
aisées a alimenté cette tendance. En second lieu, après une baisse de la fréquentation en 2020
et 2021 avec la crise sanitaire, les activités périscolaires et extrascolaires enregistrent une forte
reprise en 2022.
Tableau n° 2 :
Heures réalisées au sein du service « enfance »
2018
2019
2020
2021
2022
Nbr d'heures réalisées (périscolaire)
102571
98321
89087
98038
103100
Nbr d'heures réalisées (extrascolaire)
31054
37379
35744
32620
37000
Total des heures réalisées
133625
135700
124831
130658
140100
Source
–
CRC d’après
Déclarations PSO de la commune à la CAF
Dans le même temps, le nombre d’agents affectés au service «
enfance » est passé de
35 à 38 agents en moyenne entre 2018 et 2021. Plus encore, le nombre de titulaires est passé de
14 à 21 entre 2018 et 2021,
l’année 2019 étant à cet égard charnière. Ce faisant, le nombre
d’heures travaillées a progressé de 20
% entre 2018 (37 520h
9
) et 2021 (46 882h
10
). Au final,
les charges de personnel représentent un coût particulièrement important, de 968 611
€ en
2021
11
.
Cette augmentation est notamment liée à l’ouverture d’une nouvelle école en septembre
2018 ayant nécessité la création de trois postes.
Les recettes retirées par la commune des activités périscolaires et extrascolaires ne
couvrent que marginalement ces coûts d’exploitation (233
330
€ en 2021). Ces recettes sont
duales, provenant certes de la caisse d’allocations familiales (CAF) au titre
de la Prestation de
service ordinaire (PSO), mais principalement des familles.
9 Données extraites
–
Xémélios
–
d’après fichiers de bulletins de paye.
10 Données extraites
–
Xémélios
–
d’après fichiers de bulletins de paye.
11 Données extraites
–
Xémélios
–
d’après fi
chiers de bulletins de paye : 837 544
€ (2018)
; 730 620
€
(2019) ;
923 127
€
(2020) ; 968 611
€
(2021)
COMMUNE DE BLAIN
22
Tableau n° 3 :
Montants versés par la CAF au titre de la PSO
2018
2019
2020
2021
2022
Montant PSO CAF (périscolaire)
53173
€
51819
€
46952
€
51670
€
54337
€
Montant PSO CAF (extrascolaire)
16808
€
19700
€
19468
€
18762
€
20566
€
Total PSO CAF
69981
€
71519
€
66420
€
70432
€
74903
€
Source
–
CRC d’après Déclarations PSO de la commune à la CAF
L’essentiel des recettes provient en effet des familles, sous la forme de
redevances pour
service rendu. Les tarifs tiennent compte des ressources et de la situation familiale des usagers.
Le modèle de tarification adopté par la commune de Blain appelle de la chambre une série de
remarques. En premier lieu, le système tarifaire apparaît équilibré : il repose sur un tarif
individualisé d’après une pondération du coefficient familial évoluant entre un prix unique
plancher et plafond. Ce procédé assure une progressivité effective des tarifs tout en évitant les
effets indésirables liés aux franchissements de seuils, comme dans le cas de grilles tarifaires
conçues par tranches. Le taux d’effort individualisé est cohérent, sans surpondération. Le
quotient familial est ainsi celui de la CAF.
En second lieu, les tarifs blinois sont particulièrement avantageux pour leurs usagers.
Pour l’accueil périscolaire, les tarifs 2022
-2023 fixent, par ¼ heure, un prix plancher à 0,13
€
et un prix plafond à 0,79
€.
À titre de comparaison, les communes de Bouvron et du Gâvre, qui
relèvent de la même communauté de communes que Blain, ont fixé respectivement leurs tarifs
plancher à 0,60
€ (tarif unique pour Bouvron) et à 0,30. De même, l’EPCI Estuaire et Sillon,
voisin de la communauté de communes du Pays de Blain a établi un tarif plancher de 1,04
€ et
un prix plafond de 4
€. Un constat semblable peut être fait s’agissant des tarifs d’accueil de
loisir extrascolaire (ALSH).
Les augmentations tarifaires intervenues entre 2018 et 2022 sont en outre très faibles :
ainsi pour les activités périscolaires, le prix plancher est-il passé de 0,11
€ en 2018 à 0,13
€ en
2022, cependant que le prix plafond passait de 0,76
€ en 2018 à 0,79
€ en 2022. Si le prix
plafond ne saurait excéder le coût de revient unitaire du service
12
, dans le cas de l’espèce, il
paraît très en-deçà des seules charges de personnel supportées par la commune pour fournir le
service dans des conditions conformes à la réglementation en vigueur.
Enfin, aucune distinction tarifaire n’est établie entre élèves blinois et non
-blinois, tant
en matière pér
iscolaire qu’extrascolaire. Le budget communal subventionne donc ces activités
indépendamment de la qualité de contribuable communal, ou non, des usagers. À titre de
comparaison, la commune du Gâvre recourt, elle, à de telles différenciations. En raison de son
caractère de ville-
centre, et en l’absence de solidarité financière organisée entre les communes
membres de la communauté de communes Pays de Blain communauté, la commune de Blain
supporte donc, de son propre fait, un surplus de charges non-compensées.
12 Art. 147, loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
Il résulte de tout ce qui précède un déficit structurellement élevé du service enfance. En
réponse aux observations provisoires, le maire de la commune a indiqué avoir pris note de cette
recomma
ndation et précise qu’une étude prospective de l’offre des services éducatifs et des
infrastructures de la commune de Blain est en cours avec
un cabinet d’audit
afin de
dimensionner l’offre au plus juste du besoin. Dans ce cadre, une révision des tarifs po
urra être
envisagée.
Graphique n° 5 :
Solde du service enfance
Source
–
CRC. Les recettes sont reprises des « Déclarations CAF ». Les dépenses de personnel sont extraites des
bulletins de paye (rémunération brute + contributions patronales) via l’application Xémélios. Le
s autres dépenses
ont été estimées à 10 % des recettes annuelles.
2.2
La forte dégradation de la capacité d’autofinancement
La situation tenant à une hausse plus rapide des charges que des produits de
fonctionnement a pour conséquence une réduction importante
de la possibilité qu’à la commune
de dégager, à partir de son cycle courant d’exploitation, une capacité d’autofinancement (CAF).
-1 200
000 €
-1 000
000 €
-800
000 €
-600
000 €
-400
000 €
-200
000 €
0 €
2018
2019
2020
2021
COMMUNE DE BLAIN
24
Graphique n° 6 :
Évolution de la capacité d’autofinancement
Source : Données issues du compte de gestion du budget principal de la commune de Blain (période 2018-2021).
Les données 2022 sont tirées du CA 2022.
L’excédent brut de fonctionnement (EBF) est depuis 2020 inférieur à 20
% des produits
communaux de gestion, ratio tombé à 15 % en 2021, puis à 11,5 % en 2022. En montant par
habitant,
l’EBF est de 135
€/hab. là où il est de 309
€/hab. à l’échelle de la strate sur le
département de la Loire-Atlantique.
Les charges d’intérêts d’emprunt, bien que contenues sur la période contrôlée et alors
que la commune n’a pas souscrit de nouveaux emprunts, n’ont toutefois pas permis de maintenir
une CAF brute supérieure à 15
% des produits de gestion. En 2021, elle s’établissait ainsi à
14,3 % des produits de gestion puis à 11,7 % en 2022.
In fine,
la CAF brute de la commune a
diminué de 50 % entre 2018 et 2022. En montant par habitant, la CAF est de 128
€/hab. là où
elle est de 287
€/hab. à l’échelle de la strate sur le département. La CAF nette a, pour sa part,
diminué de 66 % sur la même période. Elle représente 47
€/hab. soit un niveau très inférieur
à
la moyenne de la strate de référence au niveau départemental, qui est de 192
€/hab.
0
500 000
1 000 000
1 500 000
2 000 000
2 500 000
2018
2019
2020
2021
2022
CAF brute
CAF nette
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
2.3
Un équilibre fragile du cycle d’investissement
Graphique n° 7 :
Évolution des ressources propres disponibles par rapport aux dépenses
d’équipement
Source : Données issues du compte de gestion du budget principal de la commune de (période 2018-2021). Les
données 2022 sont tirées du CA 2022.
En dépit de la baisse continue de ses ressources propres disponibles, la commune de
Blain a maintenu un niveau élevé de dépenses d’investissement. Les
dépenses d’investissement
pèsent ainsi de plus en plus lourdement sur l’équilibre financier de la commune. En 2022, les
ressources propres d’investissement ne représentent plus que 50
% des dépenses d’équipement.
De même, le ratio CAF nette/dépenses d’équ
ipements est passé de 0,98 en 2018, à 0,20 en 2022,
ce qui traduit une dégradation importante de la capacité de la commune à financer par
elle-
même, sans recourir à l’emprunt, son programme d’investissements. L’année 2021 a
marqué à cet égard un tournant, dans la mesure où
les dépenses d’investissement ont été
supérieures aux recettes disponibles, de - 555 220
€.
Néanmoins, sur la période contrôlée, cette stratégie est demeurée viable puisque le
montant cumulé des ressources propres disponibles excède de 521 666
€ le montant cumulé des
dépenses d’équipement réalisées entre 2018 et 2022. La commune n’a donc pas eu à souscrire
d’emprunts supplémentaires pour financer ses investissements.
Les principaux investissements réalisés entre 2018 et 2022 ont porté su
r l’acquisition
de matériels roulants et techniques (745 072
€), le programme d’aménagement et d’entretien de
la voirie pour près de 1 000 000
€, les travaux de restauration du château de la Groulaie
(578 352
€), les aménagements urbains
- entrées de ville (481 610
€) –
ainsi que l’équipement
informatique (223 040
€) et de vidéo protection (220
429
€).
0
500 000
1 000 000
1 500 000
2 000 000
2 500 000
3 000 000
2018
2019
2020
2021
2022
Ressources propres disponibles
Dépenses d'équipement
COMMUNE DE BLAIN
26
Nombre de ces investissements s’expliquent par des spécificités de la commune de
Blain qui contribuent à une rigidité de ses dépenses d’équipement. Ainsi l
a commune
comporte-t-elle un réseau routier de près de 300 km assorti de fossés. Elle doit également faire
face à des charges importantes en raison de ses équipements sportifs élevé : trois stades de
football
–
dont le stade de Blain qui comporte 3 terrains, 3 courts de tennis extérieurs, un
skate-
park, et deux complexes multisports. Enfin, la commune dispose d’un patrimoine
historique particulièrement coûteux à entretenir, constitué d’un château du Moyen
-âge et de
quatre églises.
2.4
Une situation bilancielle pour le moment saine
Le passif du bilan de la commune est faiblement exposé à l’emprunt bancaire. Cette
situation résulte, d’abord, d’un faible niveau d’endettement. Le capital restant dû au
31 décembre 2021 était de 4 219 819
€. L’encours de la dette a di
minué de près de 14 % entre
2018 et 2021 en l’absence de souscription de nouveaux emprunts
: la commune a ainsi une
capacité de désendettement (stock de dette sur épargne brute) de 3,3 années seulement. Ensuite,
la structure des emprunts contractés par la
commune l’expose à un faible risque d’évolution des
taux.
Toutefois, en dépit de ces constats positifs, la charge du remboursement de la dette
correspondant au règlement des intérêts et au remboursement des annuités du capital mobilise
une part de plus en
plus importante de la capacité communale d’autofinancement, du fait de la
dégradation de son cycle d’exploitation
13
.
Le fonds de roulement net global (FRNG), qui résulte du surplus de ressources stables
sur les emplois immobilisés tels qu’ils figurent au bi
lan est, lui, demeuré relativement stable
sur la période.
La commune bénéficie d’un niveau de fonds de roulement satisfaisant correspondant à
120 jours de charges courantes en 2021. Le fonds de roulement de Blain est toutefois par
habitant, en 2021, sensiblement inférieur à la moyenne de la strate communale de référence
(253
€
, contre une moyenne de 348
€
, soit - 27 %).
Cette situation héritée d’exercices antérieurs
où le cycle d’investissement était moins dynamique lui fournit aujourd’hui des marges de
man
œuvre pour financer une partie de ses investissements en ayant un recours mesuré à
l’emprunt.
L
e surplus précité des dépenses d’équipements de 555
220
€ a
ainsi été couvert en
2021, sans recours à l’emprunt, par un prélèvement sur le fond de roulement. Dan
s ces
conditions, une diminution entre un tiers et la moitié du fonds de roulement paraît envisageable
pour couvrir le besoin de financement de son
futur programme d’investissements
. Néanmoins,
la chambre souhaite attirer l’attention de la commune sur le n
iveau de consommation de son
fonds de roulement, qui risque d’obérer ses possibilités de financement sur ressources propres
de sa politique d’investissement à venir.
Enfin, le niveau de trésorerie est lui aussi satisfaisant. Il a pu atteindre jusqu’à 150
jours
de charges courantes avant d’être ramené à 100
jours de charges courantes en 2021, compte
tenu des besoins de financement des dépenses d’équipement.
13 Cf. supra
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
2.5
Éléments de prospective
autour du programme d’investissements
Une prospective concernant l’évolution
des principaux équilibres financiers de la
commune a semblé nécessaire à la chambre, en raison d’un
programme pluriannuel
d’investissement
(PPI) particulièrement ambitieux, de quelque 19 427 324
€ entre 2023 et
2026.
Ce PPI vise trois objectifs
: l’amélioration du cadre de vie, l’adaptation des équipements
communaux et la préservation du patrimoine communal. À elle seule, la réhabilitation des
espaces publics du centre-ville représente 6 535 115
€. La commune a également prévu
l’extension de salles de spor
ts (1 558 998
€), la rénovation énergétique des bâtiments
communaux (1 125 016
€). Plus de 4
000 000
€ devraient enfin être destinés aux opérations de
gros entretien et de réparations.
Le projet de réhabilitation du centre-ville est conçu par phases, de te
lle sorte qu’il
devrait autoriser des ajustements dans sa chronologie d’exécution en cas de tensions excessives
sur l’équilibre financier de la commune.
Cependant,
tous
les
marchés
nécessaires
à
la
réalisation
du
programme
d’investissements n’ayant pas été
conclus à ce jour, des incertitudes pèsent sur la réalité des
chiffrages retenus, compte tenu des effets potentiels de l’inflation sur l’évolution des coûts des
matériaux et de la construction.
La commune doit donc dégager les ressources suffisantes tout en tenant compte des
objectifs d’équilibre et de soutenabilité de l’effort financier consenti pour couvrir les dépenses
d’équipements de son programme pluriannuel d’investissements. Pour ce faire, outre une
mobilisation du fonds de roulement, un rééquilibrage de la section de fonctionnement apparaît
indispensable afin de dégager une capacité d’autofinancement nette suffisante pour compléter
une hausse, inévitable, de l’endettement.
2.5.1
Une amélioration nécessaire de l’épargne brute
La volonté de la commune de r
estaurer l’équilibre de sa section de fonctionnement s’est
matérialisée par une lettre de cadrage du maire préalablement aux arbitrages budgétaires.
En recettes, ce document prévoit : la limitation de 40
% de l’exonération de deux
ans
de la taxe foncière sur les nouvelles constructions
; l’augmentation, au minimum, des taux
d’imposition de 13,50
%
; l’augmentation, au minimum, de 2
% des tarifs des services rendus
aux usagers ;
En dépenses, ce document prévoit : une réduction de 13 % des charges à caractère
général par rapport aux prévisions de 2022 pour un plafond global de 1 732 000
€
; une
réduction de 30 % des subventions versées aux associations par rapport à 2022 pour un plafond
de 146 000
€.
COMMUNE DE BLAIN
28
En complément de cette démarche, la commune de Blain a fait réaliser en 2022 un
rapport de « rétrosprospective » couvrant la période 2019-2026. Ce rapport retient les
hypothèses de la note de cadrage du maire en matière de recettes ; à savoir une augmentation
de 18
% des taux d’imposition de la taxe d’habitation
sur les résidences secondaires (THRS),
de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de la taxe foncière sur les propriétés
non-bâties (TFNB), une évolution de la base taxable de la TFPB à un rythme situé entre 8 et
3,5 % par an.
En revanche, les principales hypothèses de la lettre de cadrage en matière de dépenses
ne sont pas retenues. Ainsi, les charges à caractère général ne baissent pas mais leur évolution
est estimée à 9 % en 2023 par rapport à 2022. De même, les subventions aux associations
dépassent systématiquement 146 000
€ sur l’ensemble sous prospective.
Par ailleurs, la lettre de cadrage du maire évoque l’étude de la possibilité d’une
augmentation minimale de 2 % des tarifs.
2.5.1.1
Discussion des hypothèses retenues par la commune
La piste
d’une réflexion plus approfondie sur la tarification des services rendus aux en
régie par la commune paraît à la chambre insuffisamment exploitée.
Concernant les hypothèses en matière de recettes, une augmentation de 18 % des taux
d’imposition en 2023 por
terait respectivement les taux de la THRS, de la TFPB et de la TFNB
à 22,20 %, 42,53 %, et 75,46 %. Il en résulterait environ 1 000 000
€ de recettes fiscales
supplémentaires.
Mais la commune atteint manifestement ce faisant les limites du volant d’action
fiscale,
en raison d’un coefficient de mobilisation de son potentiel fiscal qui était déjà de 1,279 en
2022
14
. Ces données doivent être mises en perspectives avec le profil démographique de la
population des résidents blinois. Elles conduisent ainsi à soul
igner le risque d’une pression
fiscale accrue sur les contribuables locaux dans un contexte inflationniste.
Cette hausse de la fiscalité communale ne serait pas sans conséquence sur celle,
intercommunale, de Pays de Blain communauté : cette augmentation de la part communale des
impositions locales devrait également avoir pour effet de réduire le coefficient d’intégration
fiscale (CIF) de l’intercommunalité. Or, la dotation intercommunale de la communauté de
communes étant
déterminée notamment d’après son CI
F, il en résulterait mécaniquement une
baisse des ressources
de l’EPCI alors même qu’il doit faire face à des tensions financières
importantes.
14 Sur les 5 communes de Loire-Atlantique correspondant à la même strate de population, la commune de Blain
occupe la 2
ème
place des communes avec le coefficient d’effort fiscal le plus élevé. La moyenne d’effort fiscal de
la strate pour 2022 était de 1.212. La moyenne de l’ensemble des
communes du département de Loire atlantique
était de 1.223.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
La chambre rappelle que
de nombreuses mises à disposition d’équipements collectifs
demeurent gratuites,
qu’il s’agisse des équipements sportifs ou des salles polyvalentes
au profit
des associations blinoises. Dans ce cadre, une refonte des grilles tarifaires pourrait être
envisagée sur la base de comparaison avec les collectivités voisines. En outre, ce travail aurait
pour effet de réduire le risque d’éventuels phénomènes de concurrence tarifaire entre des
collectivités relevant d’un même bassin de vie.
S’agissant des dépenses, certaines hypothèses retenues par le maire dans sa lettre de
cadrage pour 2023 semblent
particulièrement ambitieuses. Ainsi de l’objectif de réduction
globale de 13
% des charges générales. À titre de comparaison, une réduction d’un niveau
comparable (14,5 %) a été obtenue en 2020, par rapport aux dépenses de 2019, en raison
seulement de la crise sanitaire, et ses deux confinements successifs. Cette hypothèse de
réduction semble d’autant plus délicate à atteindre que certains postes de charges à caractère
général sont particulièrement exposés au risque d’inflation. Ainsi, le budget principal 2
023 de
la commune n’anticipe
-t-il nullement une baisse des charges à caractère général mais au
contraire une hausse de 1,5 % par rapports aux crédits du budget principal 2022. En réponse
aux observations provisoires, la commune de Blain a précisé que l’inflation avait limité l’impact
des efforts prévus dans la note de cadrage budgétaire d’août 2022
.
Au-
delà des charges à caractère général, l’objectif de réduction des dépenses de
fonctionnement sur la période projetée constitue un réel défi en raison de leur rigidité
structurelle. Les dépenses de personnel devraient continuer à progresser de façon importante
sous l’effet conjugué du GVT, estimé à 3,2
% par an, et d’une politique active de recrutement
en 2023
–
1 chef de la police municipale, 1 agent de catégorie B pour le pôle éducation, 1 agent
de catégorie A pour les services techniques, 1 apprenti pour le garage et 1 agent en Volontariat
Territorial en Administration. Le budget principal 2023 prévoit une hausse de 155 160
€ des
crédits de dépenses de personnel par rapport au budget principal 2022. La chambre appelle la
commune de Blain à la réflexion et à la prudence quant aux suites à réserver à ces recrutements
prévus, compte tenu des lourdes contraintes, déjà citées, que le niveau déjà élevé des dépenses
de personnel fait peser sur ses finances.
Enfin, l’équilibre financier de la commune pourrait également être très fortement
déstabilisé à moyen terme par le dénouement possible du contentieux indemnitaire l’opposant
à la société attributaire du contrat de concession du crématorium, pour un préjudice estimé par
le requérant à 2 729 046
€.
Il résulte de tout ce qui précède une vigilance renforcée quant à la capacité de la
commune de Blain à rééquilibrer sa section de fonctionnement en vue de couvrir ses besoins de
financement futurs. En outre, la chambre invite la commune à réévaluer l’opportunité de
poursuivre les recrutements en cours compte tenu du niveau de rigidité déjà élevé de ses charges
de fonctionnement.
COMMUNE DE BLAIN
30
Recommandation n° 2
: Engager de façon urgente et résolue une action de maîtrise des
charges de gestion et d’optimisation des recettes, en vue de rétablir de fa
çon pérenne la
progression de l’épargne brute.
2.5.2
L’augmentation de l’emprunt
La mise en œuvre du programme pluriannuel d’investissement 2
023-2026 devrait
s’accompagner d’une hausse significative du niveau d’endettement de la commune.
Graphique n° 8 :
Projections d’emprunt
Source -Données obtenues à partir du « Rapport de rétroprospective » produit par Financeactive (2022)
La perspective d’une capacité de
désendettement de 10 années en 2026 devrait alors
placer les finances de la commune en tension. Ces difficultés pourraient être aggravées en cas
de dégradation de la capacité d’autofinancement liée à un défaut de maîtrise des charges de
fonctionnement sur la période projetée. En effet, la commune ne disposerait alors que de marges
de manœuvre limitées en matière de recettes fiscales locales compte tenu d’un coefficient de
mobilisation de son potentiel fiscal élevé lorsque les taux d’imposition seront rééva
lués de 18 %
à partir de 2023 (v. supra).
0
2
4
6
8
10
12
-
€
1000 000 €
2000 000 €
3000 000 €
4000 000 €
5000 000 €
6000 000 €
7000 000 €
8000 000 €
9000 000 €
10000 000 €
2021
2022
2023
2024
2025
2026
Nouvel emprunt
Encours au 31 décembre
Ratio de désendettement en année (échelle de gauche)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
Par ailleurs, aucun contrat d’emprunt n’ayant à ce jour été conclu avec un établissement
de crédit, des incertitudes pèsent sur les taux d’intérêts qui seront pratiqués par les marchés
financiers. Or, dans un contexte inflationniste, ces taux devraient encore en 2023 fortement
augmenter, ce qui aurait alors pour effet de réduire la capacité d’autofinancement brute de la
commune et, partant, entraîner une dégradation de sa capacité de désendettement. En réponse
aux observations provisoires, la commune a précisé que depuis la fin du contrôle, une
consultation bancaire avant été conduite visant à mobiliser un emprunt de 2 M
€ sur une durée
de 20 ans. L’offre retenue est basée sur le Livret A avec une mar
ge bancaire de 0,40 % ». Le
taux de rémunération du Livret A étant au jour du délibéré de la chambre de 3 %, il en résulterait
un taux
d’intérêt, hors assurance,
de 3,4 %, ce qui peut néanmoins être considéré comme un
taux favorable compte tenu des taux interbancaires actuels.
Dans ces conditions, un ré-
étalement du plan d’investissement projeté devrait être
envisagé, compte tenu de la forte dégradation de la capacité d’autofinancement de la commune.
Graphique n° 9 :
Projections CAF nette
Source
–
Scenario n°1 (statut qu
o) établi d’après ‘Compte rendu réunion préparatoire au cadrage budgétaire du
23 août 2022 » -
ville de Blain. Scenario n°2 (Financeactive) établi d’après «
Rapport de rétroprospective »
produit par Financeactive (2022).
Nota bene : Pour les deux scénarios, la valeur de la CAF nette pour 2022 a été corrigée en retenant la valeur de
la CAF nette issue du CA 2022.
-300 000
-200 000
-100 000
0
100 000
200 000
300 000
400 000
500 000
2022
2023
2024
2025
2026
CAF nette (scenario n°1 - Satut quo)
CAF nette (scenario n°2 - Financeactive)
COMMUNE DE BLAIN
32
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La commune de Blain fait face à une dégradation de l’équilibre de son cycle
d’exploitation en raison d’une progressio
n plus rapide de ses dépenses de fonctionnement que
de ses recettes. Cette dégradation s’est accentuée entre 2018 et 2022.
Les recettes de fonctionnement ont diminué sous l’effet d’une conjonction de facteurs.
Le franchissement du seuil des 10 000 habitants a eu pour conséquence une réduction
importante du montant des dotations versées par l’
État. Par ailleurs, la crise sanitaire du
COVID a eu pour effet de réduire les recettes que la commune tirait de l’exploitation de services
rendus directement aux usagers (ex : accueil périscolaire et extrascolaire).
Les dépenses de fonctionnement ont connu une progression continue depuis 2018. Cette
progression est portée par l’augmentation des dépenses de personnel qui représentent près de
64
% de l’ensemble des dépens
es de fonctionnement de la commune, niveau très supérieur à la
moyenne de la strate de référence. Or, elles devraient encore continuer à progresser en raison
de recrutements supplémentaires en cours. Ce niveau élevé de dépenses présente aujourd’hui
un risque structurel en raison de sa rigidité, plusieurs facteurs importants de progression de la
masse salariale n’étant pas sous la maîtrise directe de la commune mais de décisions relevant
de la compétence de l’
État (ex
: évolution du point d’indice des foncti
onnaires).
Une attention particulière a été portée au service « enfance » en raison du déséquilibre
important entre ressources et dépenses. Son déficit n’a cessé de se creuser sur la période sous
contrôle. Les grilles tarifaires des services périscolaires et extrascolaires apparaissent, à
certains égards, relativement avantageuses en comparaison des tarifs pratiqués par les
collectivités avoisinantes. Par ailleurs, aucune tarification différenciée n’est opérée entre les
usagers blinois et non-blinois, conduisant la commune à devoir supporter un surplus de
charges non-compensé.
La dégradation de l’équilibre entre les recettes et les dépenses de fonctionnement a
entraîné mécaniquement une érosion de la capacité d’autofinancement de la commune depuis
2018. Cett
e capacité d’autofinancement est désormais en
-dessous du seuil des 15 % des
produits de gestion (11,7
% en 2022). Par conséquent, la commune doit aujourd’hui faire face
à une diminution de ses ressources propres pour financer ses investissements. Or, le maintien
d’une politique d’investissement dynamique est source d’une tension croissante sur l’équilibre
de la section d’investissement. À cet égard, l’année 2021 marque un tournant puisque les
recettes disponibles ont été inférieures aux dépenses d’investiss
ement pour un montant de
555 220
€.
Pour l’heure, le faible niveau d’endettement de la commune
,
laquelle dispose d’une
capacité de désendettement de 3,3 années, et le fonds de roulement satisfaisant couvrant 120
jours de charges courantes, fournissent à la commune les moyens de sa politique
d’investissement à court terme.
Le programme pluriannuel d’investissements ambitieux de 19
427 324
€ que la
commune projette entre 2023 et 2026 nécessitera cependant des ajustements budgétaires afin
de couvrir le remboursement des nouveaux emprunts qui devraient être souscrits pour plus de
9 000 000
€ à l’horizon 2026. Un ré
-étalement dans le temps des investissements projetés
pourrait être considéré.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
La commune a prévu en 2023 une augmentation uniforme de 18 % des taux
d’imposition de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires, de la taxe foncière sur les
propriétés bâties et non bâties. Ce faisant, la commune touche manifestement là aux limites de
l’exercice de son pouvoir de taux en raison de la pression fiscale qui résultera d’une telle
décision. Dans cette perspective, une revalorisation de la tarification des services fournis
directement par la commune aux usagers pourrait être mieux explorée en raison des marges
de manœuvre existantes en ce domaine.
Enfin, l’hypothèse retenue par la commune d’une réduction de 13
% des dépenses à
caractère général semble ambitieuse. En effet, d’importantes incertitudes pèsent sur sa
faisabilité compte tenu du contexte inflationniste. Au demeurant, le budget principal 2023 ne
respecte pas cet objectif de réduction ; les charges à caractère général augmentant même par
rapport au budget 2022.
Pour toutes ces raisons, une vigilance renforcée doit donc être portée à l’évolution de
la situation financière de la commune de Blain. Dans cette perspective, la chambre invite
notamment la commune à reconsidérer les nombreux recrutements en cours.
3
UNE INFORMATION FINANCIERE ET UNE FIABILITE DES
COMPTES PERFECTIBLES
L’assurance raisonnable de comptes fiables est un préalable à l’ana
lyse financière de
tout organisme. La chambre, sur la période, a examiné divers aspects relatifs à l’information
financière et à la qualité des comptes produits. Cet examen a porté le plus souvent sur le seul
budget principal, sauf indication contraire ci-après (budget annexe « Assainissement »).
3.1
Une information financière à enrichir
La chambre a centré ses investigations sur le débat d’orientation budgétaire (DOB), la
mise en ligne des principales informations financières, la qualité des annexes budgétaires, des
prévisions budgétaires et celle des délibérations d’affectation des résultats.
3.1.1
Un débat d’orientation budgétaire régulier mais un état annuel des
indemnités perçues par les élus à établir
Le DOB prévu à l’article L.
2312-
1 du CGCT vise à préparer l’
examen du budget. Il
participe donc, en premier lieu, à l’information des élus mais aussi des citoyens.
Sur la période de contrôle, le maire de la commune de Blain a tenu dans un délai de
deux mois précédant l’examen du budget, un débat d’orientation budgé
taire qui a
systématiquement donné lieu à une délibération spécifique
. L’information des élus
préalablement au débat n’appelle pas non plus de remarque.
COMMUNE DE BLAIN
34
Les informations contenues dans les rapports d’orientation budgétaire (ROB) ont
permis aux élus de béné
ficier d’une information budgétaire et financière suffisante et les ont
mis en capacité d’exercer effectivement leur pouvoir de décision à l’occasion du vote des
budgets. À partir de 2022, la commune a enrichi son ROB d’une partie consacrée aux ressources
humaines (RH) en raison de son passage à la strate des communes de plus de 10 000 habitants
15
.
Cependant, aux fins d’améliorer l’information des élus en matière RH, cette partie pourrait être
plus étoffée en présentant sur les quatre ou cinq dernières année
s, l’évolution et la répartition
des effectifs communaux (emplois budgétaires) et en mentionnant des éléments relatifs aux
conditions de travail des agents (à titre d’exemple, prise en compte des situations particulières
de handicap, un point sur la politi
que mise en œuvre par la commune en matière de télétravail,
éventuels avantages en nature octroyés au personnel, etc.).
Sur un autre plan, la chambre a relevé que la commune de Blain n’a jamais présenté
d’état récapitulatif présentant l’ensemble des indem
nités de toute nature, libellées en euros, dont
bénéficient les élus siégeant au conseil municipal, au titre de tout mandat et de toutes fonctions
exercées en leur sein et au sein de tout syndicat au sens des livres VII et VIII de la cinquième
partie ou de toute société mentionnée au livre
V de la première partie ou filiale d’une de ces
sociétés. Or, en application de l’article L.
2123-24-1-1 du CGCT cet état doit être communiqué
chaque année aux conseillers municipaux avant l’examen du budget de la commune
.
La chambre recommande donc à la commune d’établir annuellement cet état
récapitulatif. En réponse aux observations provisoires, le maire de la commune de Blain
s’est
engagé à
communiquer aux conseillers municipaux cet état avant l’examen du budget de la
commune à compter du prochain budget.
Recommandation n° 3
: Établir annuellement l’état récapitulatif des indemnités perçues
par les élus, tel qu’il est prévu par les dispositions de l’article L.
2123-24-1-1 du CGCT.
3.1.2
Un défaut de mise en ligne des informations financières essentielles sur le site
internet de la ville
Dans son précédent rapport d’observations définitives adressé à la commune (c’était
l’objet de la recommandation n°
1), la chambre avait relevé l’absence d’une présentation brève
et synthétique, retraçant les informations financières essentielles, jointe au budget primitif et au
compte administratif ainsi que leur mise en ligne sur le site internet de la commune
conformément aux articles L. 2313-1 et R. 2313-8 du CGCT.
À l’occasion du présent
contrôle, la chambre a pu constater que si les rapports
d’orientation budgétaire sont désormais publiés sur le site internet de la commune, la
présentation brève et synthétique ne l’est toujours pas. L’élaboration, puis la publication de
cette note annexée au budget primitif et au compte administratif doit permettre aux citoyens de
saisir aisément les principaux enjeux contenus dans ces documents budgétaires.
15
Conformément à l’article L.
2312-
1 du CGCT et l’article 107 de la loi NOTRe
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
Même si aucun caractère obligatoire n’oblige sur ce point la collectivité, les documents
budgétaires complets - les budgets primitifs et comptes administratifs -
n’y figuraient pas
davantage.
Le nouveau site internet de la mairie, en cours de finalisation, devrait toutefois disposer
d’
une page « Budget » explicative permettant de lire et de télécharger les documents
budgétaires de l’année. Le site
devrait également contenir une page « Publication » rendant
possible,
à l’aide d’un moteur de recherche
, la consultation des documents budgétaires des cinq
dernières années.
En conséq
uence, la chambre demande au maire de Blain d’assurer dans les meilleurs
délais l’effectivité de la publication des informations financières essentielles sur le site internet
communal, en application des articles L. 2313-1 et R. 2313-8 du CGCT. Au jour du délibéré du
présent rapport, soit le 14 juin 2023, et contrairement à la réponse du maire aux observations
provisoires de la chambre, aucune mise en ligne de ces informations financières n’avait été faite
sur le site internet de la commune.
Recommandation n° 4
: Publier sur le site internet de la commune la note explicative de
synthèse annexée au budget primitif et celle annexée au compte administratif
conformément aux articles L. 2313-1 et R. 2313-8 du CGCT.
3.1.3
Une qualité des annexes financières à améliorer
Les articles L. 2313-1 et R. 2313-3 du CGCT fixent la liste des états qui doivent être
annexés aux documents budgétaires.
Les contrôles de la chambre ont porté sur les seules annexes jointes aux comptes
administratifs du budget principal de la commune. Cer
taines d’entre elles appellent les
observations suivantes.
Tout d’abord, au compte administratif de l’année 2021, la présentation croisée détaillée
par fonction (état A1.1) n’a pas été renseignée. En réponse aux observations provisoires, la ville
a précisé
que l’absence de renseignement dans l’annexe A1.1 du Compte Administratif 2021
est liée à un problème de paramétrage de la maquette du CA dans l’outil de gestion comptable.
Ce problème a été résolu dans la maquette du Compte Administratif 2022, ce que la chambre a
pu constater.
L’état A2.2 intitulé «
Répartition par nature de la dette
» n’intègre jamais le compte 165
« Dépôts et cautionnements reçus » alors même que ce dernier est une composante de la dette
de la collectivité.
En 2020, l’état A10.3 relatif
aux opérations de cessions (état récapitulatif global)
présente une incohérence par rapport à l’annexe A10.2 qui détaille chaque sortie de biens
immobilisés. Il est ainsi indiqué sur le premier (A10.2) un montant de produits de cessions de
154 910
€ alors
que sur le second (A10.3), le total du détail desdites cessions s’élève à 40
€.
COMMUNE DE BLAIN
36
En ce qui concerne l’annexe B1.7 qui porte sur la liste des concours attribués à des tiers
en nature ou en subventions, la commune ne mentionne, sur toute la période, aucune attribution
de subventions en nature. Or, les associations blinoises ont bénéficié entre 2018 et 2022 d’une
mise à disposition gratuite des équipements collectifs et sportifs.
À ce titre, la chambre rappelle que la mise à disposition gratuite d’un local
à une
association s’analyse comme une subvention en nature, dont la valorisation permet d’apprécier
le niveau total de subventionnement dont elle bénéficie pour l’application de l’article
10 de la
loi n° 2000-321 du 12 avril 2000
16
, qui prévoit l
’obligation de conclure
une convention en cas
de dépassement du seuil de 23 000
€
.
Cette valorisation des mises à disposition d’équipements communaux aurait ainsi dû
conduire la commune à conclure des conventions de subvention avec, à tout le moins,
l’association des Amis des musées de Blain, qui a bénéficié d’une subvention en euros d’un
montant de 22 989
€ en 2020 et 2021 et de 22
800
€ en 2019, et avec l’école de musique
Blinoise, qui a bénéficié d’une subvention en euros de 21
000
€ en 2019 et de 22
500
€ en 2018,
tout en bénéficiant de subventions en nature avec la mise à disposition d’équipements
communaux. Dans ces conditions, il y aurait également lieu pour la commune de publier sur
son site internet ces conventions conformément aux dispositions du décret n° 2017-779 du
5 mai
2017 relatif à l’accès sous forme électronique aux données essentielles des conventions
de subvention. En réponse au rapport d’observations provisoires, le
maire a indiqué poursuivre
le travail de valorisation des prestations en
nature et s’est engagé à formaliser, dans les meilleurs
délais, les conventions avec les associations concernées.
En outre, l’annexe
C2 censée renseigner la liste des organismes dans lesquels la
collectivité a pris un engagement financier n’a jamais été co
mplétée sur la période. Pour autant,
la commune dispose dans sa comptabilité des comptes 261 « Titres de participation » et 266
« Autres formes de participation » pour une valeur totale de 2 200
€.
En 2018 et 2019, l’état C3.5 destiné à présenter les flux
réciproques entre le budget
principal et les budgets annexes n’a pas été rempli alors que le compte
70872 « Remboursement
de frais par les budgets annexes
–
régies municipales » a été mouvementé ces deux années-là.
Ces écritures concernent des transferts de charges de personnel du Budget Annexe Port Fluvial.
Ces transferts représentent un montant de 1 803,62
€ en 2018 et 2 223,70 € en 2019.
16
L’article 59 de la loi n° 2014
-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire a inséré un
article 9-1 dans la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations. Cet article 9-1 définit les subventions de la manière suivante : « Constituent des subventions, au
sens de la présente loi, les contributions facultatives de toute nature
, valorisées dans l'acte d'attribution, […]. »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
Concernant l’état
C1.1 « État du personnel », la chambre considère, en particulier sur
les exercices 2020 et 2021,
qu’il ne bénéficie pas du niveau d’information requis, s’agissant
tout particulièrement des effectifs d’agents contractuels (ou non titulaires). Les colonnes
relatives à la rémunération, au fondement légal et à la nature de leur recrutement n’ont pas été
renseignées. Au surplus, la chambre a relevé des incohérences
17
marquées entre le nombre des
emplois budgétaires (emplois permanents) créés par l’assemblée délibérante et celui des
emplois pourvus en équivalents temps plein travaillés (ETPT). La chambre s’i
nterroge
également sur la diminution
18
, sur cette même annexe, et entre 2019 - 2021, du nombre des
emplois pourvus en ETPT au 31 décembre de l’année N, au regard de la trajectoire haussière
des rémunérations (hors charges) du personnel sur cette même période (soit en 2019,
2 865 431
€ dont 2
504 321
€ pour les titulaires et 474
436
€ pour les contractuels et en 2021,
3 284 145
€ dont 2
718 210
€ pour les titulaires et 547
590
€ pour les contractuels). En 2021
enfin, il apparaît sur cet état C1.1 un écart assez significatif entre le nombre des emplois
permanents budgétaires créés (113,50) et celui des emplois pourvus en ETPT (91,23 dont 88,94
de titulaires et 2,29 de contractuels), représentant environ 20
% d’emplois non pourvus. Ceci
donne à penser que les emplois créés au budget excèdent les besoins réels de la commune. Sur
ce dernier point, la chambre rappelle que les crédits ouverts dans le budget communal doivent
normalement financer tous les emplois créés, d’où l’importance d’une adéquation exacte du
tabl
eau des effectifs à la réalité des besoins humains de l’organisme.
La chambre demande donc à la commune de veiller à présenter des annexes budgétaires
exhaustives et fiables à son assemblée délibérante, afin de garantir la transparence et la
complétude des informations communiquées aux élus et aux citoyens.
Recommandation n° 5
: Valoriser les subventions en nature dans la détermination du
montant des subventions allouées et le cas échéant, conclure des conventions de
subvention avec les associations dès 23 000
€, conformément à l’article 10
de la loi
n° 2000-321 du 12 avril 2000.
17
Ainsi, au compte administratif 2018, le nombre total d’emplois budgétaires est de 123 (dont 90 à temps complet
et 33 à temps non complet) et celui des emplois pourvus
en ETPT est de 125,25 alors qu’il ne devrait être au
maximum que de 123 dans l’hypothèse où tous les postes créés l’auraient été à temps complet ou plein. En 2019,
pour la filière culturelle, l’état C1.1 indique 6 emplois budgétaires créés avec en équival
ence 6,71 ETPT et pour
la filière médico-sociale 8 emplois budgétaires et 8,27 ETPT.
18
En 2019, l’état C1.1 mentionne 117,72 effectifs pourvus sur emplois budgétaires (permanents) en ETPT contre
91,23 en 2021.
COMMUNE DE BLAIN
38
3.1.4
Une qualité dégradée des prévisions budgétaires
En section de fonctionnement, le taux de réalisation moyen en recettes est de 106 % et
avoisine, en dépenses, les 91 % sur la période sous revue. Ce taux se dégrade toutefois en
dépenses, passant de 94 % en 2018 et 2019, à un peu moins de 88 % en 2020 et 2021. Ainsi, en
2021, sur un total de 8,7 M
€
de crédits ouverts en dépenses de gestion courante, 1 M
€
de crédits
ont été annulés, soit 11,6 % dudit budget. Plus encore, 19 % de crédits ont annulés au
chapitre 011 et près de 25 % des crédits ont été annulés au chapitre 65. La ville de Blain peut
donc
améliorer sensiblement son taux d’exécution budgétaire d
es dépenses de fonctionnement
en ajustant plus finement ses crédits ouverts par rapport à ceux réellement consommés. Les
décisions budgétaires modificatives constitueraient à cet égard un outil précieux.
En section d’investissement, les taux de réalisatio
n en recettes et en dépenses se sont
altérés sur la période. Ils atteignaient en 2019, 101 % en recettes et 77 % en dépenses, contre
respectivement 61,4 % et 59,5 % en 2021. En outre, ces taux intègrent des restes à réaliser
(RAR) qui demeurent importants
sur toute la période tant en dépenses qu’en recettes. Dès lors,
et si l’on ne prend en considération que les seuls mandats et titres émis en investissement (donc
hors RAR), les taux d’exécution budgétaires ne sont que de 37,2
% en recettes et de 40 % en
dépenses.
Du côté des recettes d’investissement, la dégradation du taux de réalisation s’explique
par l’inscription d’une prévision de recettes d’emprunts au compte
1641 (Emprunts en euros) à
hauteur de 1 803 923
€, qui au final n’a donné lieu à souscriptio
n.
La chambre souligne que la collectivité, dans un souci de sincérité budgétaire, aurait
dû, au moyen d’une décision budgétaire modificative, procéder à l’annulation de cette prévision
d’emprunt inutile, qui lui aurait permis de diminuer d’autant les créd
its ouverts en dépenses.
Elle invite donc la ville de Blain à être plus vigilante en ce domaine.
3.1.5
Des délibérations incomplètes d’affectation des résultats
Les articles L. 2311-5 et R. 2311-
11 du CGCT fixent les règles de l’affectation des
résultats, qui d
oivent normalement définir le montant du solde d’exécution
de la section
d’investissement corrigé des restes à réaliser en dépenses et recettes de l’exercice.
Or le conseil
municipal de Blain, sur la période au contrôle s’est prononcé par délibération sur l’affectation
du résultat de fonctionnement à la clôture de l’exercice sans il n’y soit jamais renseigné le
montant du solde d’exécution de la section d’investissement corrigé des restes à réaliser en
dépenses et recettes de l’exercice.
En amont de la déci
sion d’affectation des résultats, la délibération qui arrête le compte
administratif ne mentionne pas davantage, en section d’investissement, les restes à réaliser.
En
réponse aux observations provisoires, le maire indique que les documents remis aux conseillers
municipaux à l’appui de leur convocation au conseil municipal font mention des restes à réaliser
de la section d’investissement
. Cette réponse confirme le caractère irrégulier de cette pratique,
les informations présentées aux élus n’étant pas traduites dans la délibération d’affectation.
En
l’absence de ce renseignement, le résultat définitif mentionné à ladite section apparaît donc
incomplet et ne donne pas une image fidèle du résultat total de la section d’investissement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
Il est dès lors impossib
le d’appréhender correctement la décision d’affectation du
résultat excédentaire de clôture de fonctionnement et la répartition opérée entre le compte 002
« Résultat de fonctionnement reporté » et le compte 1068 « Excédents de fonctionnement
capitalisés » qui est destiné à couvrir le besoin de financement dégagé par la section
d’investissement ou, en cas d’excédent de ladite section, de le doter éventuellement de réserves
complémentaires.
En conséquence, la chambre demande à la collectivité de mentionner
à l’avenir sur les
délibérations d’affectation des résultats de ses budgets le solde d’exécution de la section
d’investissement corrigé des restes à réaliser afin de faire apparaître le besoin ou l’excédent de
financement de la section d’investissement.
À cet égard, monsieur le maire a fait état de sa
volonté de reprendre cette information dans les délibérations du vote du compte administratif
et de l’affection du résultat de l’exercice 2023.
Recommandation n° 6
: Arrêter les résultats en faisant figurer dans la délibération y
afférente le montant des restes à réaliser, conformément aux articles L. 2311-5 et
R. 2311-11 du CGCT.
3.2
Une fiabilité des comptes à améliorer
Le contrôle de la fiabilité des comptes
permet d’appréhender si les comptes d’un
organisme s
ont réguliers et sincères et s’ils donnent une image fidèle du résultat de sa gestion,
de son patrimoine et de sa situation financière. Dans ce cadre, diverses observations sont
formulées par la chambre.
3.2.1
La connaissance incertaine du patrimoine
La chambre
n’a contrôlé sur ce point que le budget principal.
La commune ne tient pas d’inventaire physique au sens de l’instruction budgétaire et
comptable M14 (Cf. tome 2, titre 4, chapitre 3), ni ne détient de logiciel spécifique en la matière.
Dans les faits, l’o
util de gestion offre simplement la possibilité au service des finances de la
commune de saisir un numéro d’inventaire et de renseigner une fiche d’inventaire au moment
du mandatement de chaque bien immobilisé en section d’investissement.
Ainsi, la commune dispose-t-
elle d’un
inventaire purement comptable, particulièrement
lacunaire (cf. infra). Les fiches
d’
inventaire ne renseignent que la désignation du bien, sa date
d’acquisition, son coût, sa durée d’amortissement. Aucune des informations
attendues d
’
une
fiche issue d’un
inventaire physique
n’y figure. Sont absents
: le nom du fournisseur du bien,
la localisation du bien, son état de vétusté, sa date prévisionnelle de renouvellement, le coût
d’entretien si un contrat est rattaché audit bien, ainsi que s’
agissant des biens immobiliers, les
références cadastrales, la surface, leur occupation, les loyers perçus.
COMMUNE DE BLAIN
40
L’inventaire de l’ordonnateur peut donc être considéré comme peu fiable.
Plus de la
moitié des biens ne sont pas classés par référence à leur compte
d’imputation par nature.
Enfin,
u
n nombre considérable de biens immobilisés n’affiche aucune valeur brute
ou nette.
À titre d’illustration, huit véhicules recensés par le responsable du garage ne figurent
pas dans l’inventaire du parc automobile de la commune. Inversement, subsistent à l’inventaire
de l’ordonnateur aux comptes
21571 « Matériel roulant » et 2182 « Matériel de transport » près
d’une dizaine de véhicules qui n’apparaissent pas au fichier «
Parc automobile ».
Il a également été constaté sur pl
ace la présence, au sein des ateliers du garage, d’un
outillage de valeur acquis sur la section de fonctionnement du budget principal (soit des biens
dont le prix unitaire est inférieur à 500
€). Or, aucun inventaire de cet outillage n’est tenu alors
même
que le progiciel utilisé par le responsable le lui permettrait. En l’absence de cet
inventaire, aucune vérification de stock n’est possible. Or une telle vérification pourrait être
réalisée
a minima
une fois par an.
Ce constat s’applique également au service «
restauration collective » qui ne réalise
aucun inventaire physique
–
même annuel - de ses magasins alimentaires.
Sans cet inventaire, la commune se prive
d’une vision
précise de son patrimoine et
s’expose à des
risques de fraudes par détournement d’actif.
Sur un autre plan, un contrôle de la cohérence entre l’
inventaire du budget principal de
l’ordonnateur arrêté au 31 décembre 2021, l’état de l’
actif du comptable et le montant du bilan
inscrit à son compte de gestion fait apparaître des écarts.
Tableau n° 4 :
Comparaison entre l’inventaire, l’état de l’actif et le compte de gestion du comptable
Au 31 décembre 2021
–
budget principal
–
En
€
Actif brut
Amortissements
Actif net
Écart Inventaire par
rapport aux 2 états du
comptable (Actif net)
Inventaire
ordonnateur
Non renseigné
5 215 958,38
13 156 367,04
Etat de l’actif
71 626 656,97
4 451 392,35
67 175 264,62
54 018 897,58
Compte gestion
73 389 378,48
4 681 479,67
68 707 898,81
55 551 531,77
Source
: d’après l’inventaire de l’ordonnateur, l’état de l’actif et le compte de gestion du comptable 2021.
Il subsistait entre les deux documents un écart de 230 087,32
€ concernant le montant
des amortissements. En réponse à la communication administrative, le comptable public a
précisé que cet écart provenait
de l’absence de ventilation des amortissements sur les fiches
d’immobilisations concernées dans Hélios. Cet écart a été en grande partie corrigé
. Il ne subsiste
actuellement qu’une différence d’amortissement de 2
100,75
€
, à régulariser.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
Au final, la chambre recommande à l’ordonnateur de réaliser dans les meilleurs délais
un inventaire physique exhaustif de ses biens, conformément aux dispositions de l’instruction
budgétaire et comptable M14 (Tome 2, titre 4, chapitre 3). Il pourrait utilement se rapprocher
des services du comptable public sur ce point et se référer également au guide des opérations
d’inventaire élaboré par le comité national de fiabilité des comptes locaux.
À cet égard, la
chambre prend acte de l
’engagement du maire de mener à bien les travaux d’inventaire
.
Recommandation n° 7
: Réaliser un inventaire physique exhaustif des biens de la
commune de Blain conformément aux dispositions de l’instruction budgétaire et
comptable M14 (Tome 2, titre 4, chapitre 3).
3.2.2
Des « immobilisations en cours » intégrées tardivement aux comptes définitifs
La chambre relève que le solde du compte 231 (immobilisations corporelles en cours)
du budget principal rapporté à celui des immobilisations corporelles achevées (compte 21)
affiche chaque année un pourcentage assez élevé (compris entre 4,2 % et 11,5 %). Cette
situation laisse à penser que les services de l’ordonnateur ne transmettent pas régulièrement au
comptable les informations relatives aux écritures d’intégrati
on.
À l’
état
de l’actif 2021 du budget principal, figurent nombre de travaux inventoriés aux
comptes 2313 « Constructions » et 2315 « Installations de voirie notamment » dont certains
numéros d’inventaires portent une année de référence déjà ancienne (2017
à 2019 pour le
compte 2313 et 2012 à 2019 pour le compte 2315). La chambre estime que la valorisation totale
des travaux et installations de voirie (années 2012 à 2019) à intégrer au sein des comptes 21
afférents s’élèverait potentiellement à environ 2
041 602
€
19
.
Le compte 2031 «
Frais d’études
» a également retenu l’attention de la chambre
: fin
2021, ce dernier mentionne un solde débiteur de 185 705
€. L’instruction M14 rappelle que
lorsqu’une étude relative à une opération immobilière est suivie de réa
lisation, elle doit être
intégrée au coût de l’immobilisation en cours (compte
23). En revanche, dans l’hypothèse
inverse, les frais correspondants sont amortis
20
sur une période qui ne peut dépasser cinq ans.
À la lecture de l’état de l’actif 2021 du budge
t principal, il apparaît notamment au
compte
2031 des frais d’études d’aménagement urbain de 2017 pour une valeur de 84
108
€ qui
n’ont pas fait l’objet d’un amortissement. Or, ces frais sembleraient devoir, compte tenu de
l’année de référence des études p
récitée (2017), être désormais intégrés soit au coût des travaux
afférents en cours (C/23), soit à celui de travaux immobilisés d’ores et déjà achevés (C/21) et
ce, par opération d’ordre budgétaire.
Alertée sur ces différents points, la commune s’est engag
ée à préparer les états
nécessaires au comptable (opérations d’ordre non budgétaires) au cours du premier semestre
2023 et précise que les immobilisations concernées ne seraient pas soumises à amortissement
(travaux sur des bâtiments publics ou de voirie).
19
Sachant que le compte 231 à fin 2021 présente un solde débiteur de 3 464 090,02
€.
20
Sachant que le compte d’amortissement 28031 «
Amortissement frais d’études non suivis d’effet
» affiche à fin
2021 un solde créditeur de 44 374,67
€.
COMMUNE DE BLAIN
42
Au regard de ce qui précède, la chambre demande donc à la commune de Blain de
préparer dans les meilleurs délais, à l’intention du comptable, les écritures d’intégration des
comptes susvisés aux comptes définitifs. Elle l’invite, pour l’avenir, à être plu
s attentive à ces
intégrations. En réponse à la communication administrative qui lui avait été adressée, le
comptable public a indiqué avoir transmis à l’ordonnateur les états afin de l’aider à réaliser ces
opérations d’intégrations d’immobilisations et de
suivi des frais d’études qui sont effectivement
tardives.
3.2.3
La discordance de
l’état de la dette du budget principal
, entre le compte de
gestion et le compte administratif
Au 31 décembre 2021, les montants de la dette du budget annexe « Assainissement »
figurant aux comptes administratifs et de gestion sont identiques (v. annexe n° 4).
Toutefois, à fin 2021, la chambre constate un léger écart de 1 000,01
€ entre la dette en
capital figurant au compte administratif de la commune et celle inscrite dans le compte de
gestion du comptable. Elle invite donc la collectivité, en lien avec les services du comptable, à
rétablir la coïncidence parfaite de l’état de la dette entre ces deux documents.
3.2.4
Les régies : un travail de fond doit être engagé
La commune de Blain dispose actuellement de six régies, dont une régie mixte
d’avances et de recettes «
Service enfance
–
ALSH », quatre régies de recettes «
Gite d’étape
»,
« Police municipale - Droits de place », « Médiathèque » et « Location de salles municipales et
matériels
» et une régie d’avances pour menues dépenses «
Administration générale ».
Seules trois régies de recettes semblent actives. Interrogée sur ce point, la commune a
précisé qu’elle souhaite engager un travail de fond sur les régies, portant à la fois sur l
a question
de leur maintien, leur mise à jour administrative, leur suivi financier et la mise en place de
tableaux de bord, et sur la formation des régisseurs.
La chambre a d’abord vérifié si les montants annuels enregistrés par les services de la
commune (cf. tableau en annexe n° 1) correspondaient aux mouvements enregistrés aux
comptes 4711 « Versements des régisseurs » et 5411 «
Régisseurs d’avances
» en comptabilité
générale. Tel est le cas à l’exception de l’exercice 2018 pour le compte 4711 où les ver
sements
par les régisseurs de leurs encaissements ont été supérieurs à ceux indiqués par la commune, à
savoir 30 722,20
€.
La chambre s’est limitée à l’examen des documents constitutifs des trois régies de
recettes toujours en fonctionnement en 2021 et 2022, qui sont rattachées au budget principal.
La régie « Droits de place » a été instituée
en 2008. L’arrêté du maire ne précise pas les
modes de recouvrement autorisés des recettes de cette régie. Son régisseur ne dispose pas non
plus d’un compte de dépôt d
e fonds au trésor
(DFT). L’ouverture d’un tel compte faciliterait la
traçabilité, la sécurité et la lisibilité des opérations de la régie et participerait à la modernisation
des moyens de paiement proposés aux usagers de la régie.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
La régie de recettes « Médiathèque » a été créée
en 2011. L’article
7 de l’arrêté
constitutif indique que le régisseur peut conserver un maximum d’encaisse de 2
000
€. Ce
niveau d’encaisse paraît trop élevé au regard de l’activité réelle de la régie, dont le montant
moyen de recette annuelle a été de 2 500
€ sur la période. Le régisseur pourrait dans ces
conditions ne remettre qu’une seule fois par an ses fonds au comptable de la commune, ce qui
serait manifestement contraire à un principe de prudence dans la conservation des fonds et
valeurs publics. De plus, l’article
4 de l’acte de
nomination du régisseur actuel, en date du
15 septembre 2015, prévoit de verser à ce dernier une nouvelle bonification indiciaire (NBI) de
15
points d’indice. Or, si le décret de 2006 portant attribu
tion de la NBI consent aux régisseurs
15 points de NBI pour un montant de recettes de leur régie compris entre 3 000
€ et 18
000
€,
ce barème fait référence, s’agissant d’une régie de recettes, au montant moyen des recettes
encaissées mensuellement
21
. Au ca
s d’espèce, les recettes moyennes mensuelles de cette régie
ont été au maximum de 362
€ en 2018. La chambre demande donc à la collectivité qu’il soit
mis fin au versement de cette NBI irrégulière.
La régie « Location de salles municipales et matériels » a été instituée en 2013. Comme
évoqué supra, la chambre constate que le régisseur ne dispose pas d’un
compte DFT. Ce dernier
ne perçoit aucune indemnité de responsabilité de régisseur
–
via l’IFSE
22
-
alors même qu’il
pourrait en bénéficier dans la mesur
e où d’une part, il gère la plus importante des régies de
recettes de la commune et d’autre part, ses homologues bénéficient pour l’un, d’une NBI
- certes
irrégulière -
et pour l’autre, d’une indemnité de régisseur.
Dans le domaine de la surveillance et de la vérification desdites régies,
l’article
R. 1617-17 du CGCT prévoit que les régisseurs et les mandataires sont soumis aux contrôles
du comptable public assignataire et de l'ordonnateur ou de leurs délégués auprès desquels ils
sont placés. La circulaire n° 2013/05/11118 du 5 juin 2013 de la direction générale des finances
publiques a actualisé les consignes de contrôle des régies de recettes et/ou d’avances du secteur
public et hospitalier
23
.
21
Voir sur ce point C.E. n° 249363 du 14 janvier 2004. De plus,
s’agissant du taux de l’indemnité de responsabilité
susceptible d’être allouée aux régisseurs d’avances et aux régisseurs de recettes relevant des organismes publics,
c’est ce même barème, par référence au montant moyen des recettes encaissées mensuellemen
t, qui est appliqué
pour les régisseurs de recettes afin de déterminer le montant de leur indemnité (Cf. arrêté du 28 mai 1993 modifié
par celui du 3 septembre 2001).
22
Indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE).
23
Celle-ci précise que « la périodicité du contrôle est désormais proportionnée aux enjeux et risques variables de
chaque régie, et non plus quadriennale de façon uniforme pour toutes les régies. Le comptable doit ainsi tenir à
jour une programmation des contrôles sur place de l’ens
emble des régies en distinguant celles connaissant le plus
de risques et qui doivent être contrôlées sur place au moins tous les deux ans, de celles connaissant le moins de
risques et qui doivent être contrôlées sur place au moins tous les six ans. ».
COMMUNE DE BLAIN
44
Sur la période au contrôle, ces trois régies n’ont été
vérifiées ni par le comptable, ni par
l’ordonnateur. Pour la période antérieure, seuls deux procès
-verbaux (PV) de contrôle des régies
« Droits de place » et « Médiathèque » établis par le comptable ont été communiqués
respectivement en date du 1
er
décembre 2015 et du 10 mai 2016. Aucun PV relatif à la régie «
Location de salles municipales et matériels » n’a été transmis. La fréquence du contrôle des
régies communales par le comptable est donc insuffisante, car elle outrepasse le délai maximal
de six années,
prévu par la circulaire de 2013 précitée. La chambre souligne de même l’absence
d’implication des services de l’ordonnateur sur ce point.
À cet égard, elle prend acte de
l’engagement du maire, en réponse aux observations provisoires, d’
organiser un contrôle
régulier des régies de la commune.
Au surplus, la commune n’a depuis 2018 mis en place aucune formation (comptabilité,
responsabilité, etc.) de ses agents régisseurs et mandataires.
La chambre estime donc que la collectivité doit sans tarder revoir l’
organisation
administrative et financière de ses régies. Elle l’invite à cette occasion à mettre également en
œuvre un plan d’accompagnement de ses agents dans leur fonction respective de régisseur ou
mandataire. Enfin, elle rappelle à l’ordonnateur qu’il
est responsable, au même titre que le
comptable public, de la vérification des régies et qu’il lui revient de programmer régulièrement
leur contrôle. En réponse au rapport d’observations provisoires, la commune atteste qu’elle
entend se mettre en conformité po
ur l’ensemble de
ses régies, notamment en limitant leur
nombre et en supprimant celles qui ne sont plus utilisées.
Recommandation n° 8
: Réaliser une programmation régulière de contrôle des régies
conformément aux dispositions de l’article R.
1617-17 du CGCT.
3.2.5
Des provisions obligatoires à constituer
En application du principe comptable de prudence, et des dispositions des articles
L. 2321-2 et R. 2321-2 du CGCT, une provision doit être obligatoirement constituée, par
décision
24
du maire, quand un contentieux en première instance est formé contre la commune.
Au cas d’espèce, la collectivité a communiqué une liste de contentieux actuellement en
attente de jugement du tribunal administratif (TA) de Nantes dont trois ont retenu l’attention de
la chambre en raison des montants indemnitaires demandés.
Le premier litige porte sur les conséquences indemnitaires du retrait de la décision
d’attribution du contrat de concession du crématorium. La demande de la société attributaire
est de 2 729 046
€
HT. Un second litige porte sur un refus de permis de construire dans le cadre
duquel la société de promotion immobilière réclame 659 000
€
HT à la commune. Enfin, un
dernier litige porte sur une réclamation de 70 150,50
€ liée aux conséquences d’un défaut
d’entretien nor
mal de la chaussée.
24
Décret n° 2022 1008 du 15 juillet 2022 portant diverses mesures relatives aux dotations de l'État aux collectivités
territoriales, à la péréquation des ressources fiscales, à la fiscalité locale et aux règles budgétaires et comptables
applicables aux collectivités territoriales.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
45
Ces trois demandes d’indemnisation s’élèvent à un montant cumulé de 3
458 196,50
€,
ce qui représente près de 38 % des recettes de fonctionnement de la collectivité en 2021.
Dès lors, sans préjuger de la décision du TA de Nantes dans ces affaires, la commune
de Blain doit constituer une provision. Le montant de celle-ci doit correspondre au coût estimé
par la ville de la charge qui peut résulter des situations en cause, en fonction des risques
financiers encourus. Dans ces conditions, la commune a inscrit une première provision à
hauteur de 157 000
€
25
à son budget principal 2023.
La chambre considère, au regard des montants en jeu, que le montant provisionné dès
2023 constitue une première étape
. Elle l’invite
donc
à programmer d’ores et
déjà un plan de
provisionnement pluriannuel à la hauteur des risques financiers encourus.
Recommandation n° 9
: Ajuster la provision pour risque contentieux conformément aux
dispositions des articles L. 2321-2 et R. 2321-2 du CGCT.
3.2.6
L’absence de justification de deux comptes d’actifs
3.2.6.1
Le compte 2422 : Immobilisation mise à disposition du département
(enseignement)
L’article L.
1321-
1 du CGCT dispose que le transfert d’une compétence
entraîne de
plein droit la mise à la disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles
utilisés, à la date de ce transfert, pour l'exercice de cette compétence.
Cette mise à disposition doit être constatée par un procès-verbal (PV) établi
contradictoirement entre les représentants des entités concernées et précisant la consistance, la
situation juridique, l’état des biens et l’évaluation de la remise en état de ceux
-ci.
La commune de Blain
n’a pas
été en mesure de justifier le montant de 450 983
€
imputé
au débit du compte 2422
. Il s’ag
irait
, au vu du compte d’imputation retenu,
d’un bien mis à
disposition du conseil départemental de la Loire-
Atlantique en matière d’enseignement
. En
conséquence, la chambre demande à la commune de se rapprocher du conseil départemental de
la Loire-Atlanti
que afin d’établir
un procès-verbal contradictoire de mise à disposition.
3.2.6.2
Le compte 266 « Autres formes de participation »
La collectivité possède des actifs financiers au compte 266 pour une valeur de
1 893,92
€. Il s’agit d’une prise de participation (ac
quisition de parts sociales) auprès de la
caisse d’épargne, du crédit agricole et de l’union coopérative d’équipement de loisirs
26
.
25
50
000 € au titre du litige crématorium, 30
000 € au titre du litige permis de construire et 77
000 € au titre du
litige avec la société de transports.
26
Parts sociales auprès de la caisse d’épargne pour 1
596 €, auprès du crédit agricole pour 290,30 € et auprès de
l’union coopérative d’équipement de loisirs pour 7,62 €.
COMMUNE DE BLAIN
46
Or, ni
l’ordonnateur
, ni le comptable
n’ont été en mesure de transmettre les justificatifs
relatifs à ce compte et notammen
t des délibérations qui attestent de la volonté de l’assemblée
délibérante d’acquérir ces immobilisations financières ou tout autre document fondant cette
dépense. Sur ce point, le comptable public a précisé vouloir désormais prendre l’attache des
établissements concernés.
La chambre demande à la commune de prendre, dès lors, une délibération permettant
de procéder à l’écriture de sortie
27
de cet actif financier du bilan de la collectivité.
3.2.7
Des irrégularités dans l’engagement et l’enregistrement comptable de
s
dépenses
Le contrôle des restes à réaliser (RAR) est un élément essentiel de l’appréciation de la
sincérité des résultats du compte administratif en investissement et, partant, de la sincérité de
l’équilibre budgétaire du budget suivant, qui reprend lesd
its résultats.
La chambre estime que les montants des restes à réaliser inscrits aux comptes
administratifs 2021 des budget principal et annexe « Assainissement » de la commune ont été
convenablement déterminés.
En revanche, la vérification des RAR en dépenses du budget principal (BP) a mis en
lumière d’autres irrégularités
: sur près de 85 engagements juridiques (devis, lettre de
commande, acte d’engagement d’un marché, etc.) analysés, 11
d’entre eux ont été transmis aux
entreprises concernées en l’
absence de toute signature, 9
autres étaient signés d’
agents de la
collectivité non habilités à engager une dépense.
En outre, près d’une quinzaine de lettres de commande d’opérations de travaux ont fait
l’objet d’une imputation erronée.
Aussi la chambre demande
à la collectivité d’être plus rigoureuse dans la tenue de sa
comptabilité d’engagement en veillant d’une part, à l’exacte imputation budgétaire et
comptable desdits engagements et d’autre part, à leur signature obligatoire par une autorité
dûment habilitée à engager juridiquement la commune de Blain.
3.2.8
La persistance d’un nombre important de créances apparemment prescrites
au
budget principal
Sur la période 2018 - 2021, la chambre a constaté que le compte 654 « Pertes sur
créances irrécouvrables » avait été très peu mouvementé au BP de la ville. Le montant cumulé
des charges inscrites à ce compte s’élève à 2
475,55
€.
27
Soit un mandat au compte 675 pour le montant de la valeur nette comptable de l’actif financier (1
893,92 €) et
un titre au compte 266, ainsi qu’un titre au compte
776 et un mandat au compte 192 afin de constater la moins-value
de cette opération.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
47
Elle a relevé sur plusieurs comptes de la classe 4 « Comptes de tiers »
28
la présence de
nombreux titres émis entre 2013 et 2018 non recouvrés à ce jour, et portant sur des créances qui
semblent désormais prescrites, le comptable, en vertu de l’article L.
1617-5 du CGCT,
disposant d’un délai limité à quatre ans, à compter de la prise en charge du titre de recette, pour
engager les diligences néces
saires au recouvrement de la créance. En conséquence, en l’absence
de production d’acte susceptible d’interrompre le délai de prescription de l’action en
recouvrement du comptable, toutes les créances relatives aux titres visés supra sont désormais
prescri
tes et s’agissant de celles dont le titre a été pris en charge durant l’exercice 2018, au plus
tard au 31 décembre 2022.
La chambre estime que le montant total cumulé desdites créances prescrites avoisine
les 45 500
€.
Interrogée sur ce point, la comptabl
e, sous réserve d’une vérification plus approfondie
par ses soins des titres en question, rejoint la position de la chambre.
Parallèlement, l’attention du comptable a été attirée sur deux créances dont la
prescription de recouvrement doit intervenir courant 2023 et pour lesquelles aucun règlement
n’était intervenu à fin 2022. Il s’agit de deux titres émis en 2019 portant sur des montants
significatifs, de respectivement 75 797
€ et 265
440
€. Début février 2023, la comptable a
transmis aux débiteurs concernés, en recommandé avec accusé réception, une mise en demeure
de payer. Fin février et suite à ses diligences, elle a obtenu un premier paiement de la créance
la plus importante (soit 265 440
€).
La chambre a par ailleurs relevé que figure étonnamment au compte 44356 « Autres
collectivités publiques
–
Recettes contentieux », au titre des exercices 2015 à 2019, des titres
non recouvrés établis par la commune de Blain à l’encontre de l’EPCI, Pays de Blain
communauté, pour un montant total cumulé de 30 065
€. L
a commune a fait savoir que ces
créances correspondent à des factures de frais de mise à disposition de personnel communal, de
remboursements de prestations de service (déchetterie et entretien de terrains en zone d’activité)
ainsi que des remboursements d
e fournitures et d’entretien de voirie non réglées à ce jour en
raison de divergences avec l’EPCI.
Durant l’instruction, la comptable a adressé à l’EPCI un nouvel état des sommes dues
à la ville en lui demandant également d’expliquer les raisons pour lesquelles ces sommes
n’étaient toujours pas acquittées. Dans ces conditions, la chambre demande à la co
mmune de
se rapprocher de l’EPCI afin de dénouer ce différend et parvenir au règlement complet de ces
arriérés.
Au vu de ce qui précède, la chambre demande à la commune de Blain, en lien avec les
services du comptable, d’identifier et de valoriser toutes
les créances devant désormais être
considérées comme douteuses et irrécouvrables en mouvementant le compte 416 dédié.
Parallèlement, elle lui demande de constituer chaque année des provisions destinées à couvrir
les charges qui découleront des demandes d’a
dmission en non-valeur du comptable public.
28
Notamment les comptes 4111 « Redevables
–
amiable », 4116 « Redevables
–
contentieux », 4141 « Locataires
–
amiable », 4146 « Locataires
–
contentieux » et 46726 « Débiteurs divers - contentieux ».
COMMUNE DE BLAIN
48
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les informations délivrées aux élus, par le biais du contenu des rapports d’orientation
budgétaire, sont satisfaisantes et les mettent en capacité d’exercer effectivement leur pouvoir
de décision lors du vote des budgets. Par contre, la ville de Blain n’établit pas, chaque année,
avant le vote des budgets, l’état récapitulatif des indemnités perçues par les élus tel qu’il est
prévu par la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019. Elle ne satisfait pas davantage à son
obligation de mise en ligne sur son site internet des notes explicatives de synthèse qui doivent
accompagner ses documents budgétaires.
Par ailleurs, la chambre a relevé que la collectivité omet de renseigner de manière
exhaustive certaines annexes financières et notamment celle relative aux subventions aux
associations. Au cas d’espèce, la commune ne précise jamais les concours en nature attribués
à ces tiers. Leur valorisation - cumulée aux montants de subventions versées aux
associations -
aurait dû conduire la ville à conclure avec certaines d’entre elles des conventions
en raison du dépassement du seuil des 23 000
€
.
Enfin, il conviendra à l’avenir d’arrêter les
résultats en faisant figurer dans la délibération y afférente le montant des restes à réaliser.
S’agissant de la fiabilité des comptes,
la chambre a relevé de nombreux désordres
comptables. Trois
chantiers d’actions prioritaires se dégagent : la réalisation d’un inventaire
physique exhaustif des biens immobilisés de la
collectivité, l’engagement d’un travail de fond
inhérent à l’organisation administrative et financière des régies de la ville et la mise en œuvre,
à cette occasion, d’une programmation régulière de contrôle de ces dernières et enfin, en
partenariat avec l
es services du comptable public, l’identification de toutes les créances
présentant à ce jour un caractère douteux et irrécouvrable. Sur ce dernier point, la chambre
demande parallèlement à la ville de constituer, chaque année, des provisions régulières
de
stinées à compenser les dépenses inhérentes aux demandes d’admission en non
-valeur du
comptable à fin d’apurement des créances concernées.
Au surplus, la commune
devra s’attacher
à procéder périodiquement aux écritures
d’intégration des travaux immobilisés
en cours vers les comptes définitifs afférents. Elle devra
également être plus rigoureuse dans la tenue de sa comptabilité d’engagement notamment en
veillant à l’exacte imputation budgétaire des lettres de commande transmises à ses fournisseurs
et à ce que ces dernières soient sign
ées par l’ordonnateur ou des personnes dûment habilitées
à engager juridiquement la collectivité.
___________________________________________________________________________
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
49
4
UNE COMMANDE PUBLIQUE PERFECTIBLE
4.1
Une fonction achat insuffisamment centralisée et planifiée
L’organisation de la fonction achat est faiblement centralisée. Tout d’abord, la fonction
achat apparaît fortement cloisonnée entre le service « marché public » qui assure, en réalité, la
maîtrise de l’organisation juridique de l’achat (passation, négociation, conclusions d’éventuels
avenants) et le service financier de la commune qui en assure plus particulièrement le suivi de
l’exécution financière.
Ensuite, la fonction achat est insuffisamment mutualisée. Aucun groupement de
commandes n’a été constitué à l’échelle de la communauté de communes du Pays de Blain sur
l’ensemble de la période contrôlée. Pour l’heure, l’absence de mutualisation des services
juridiques des communes au niveau intercommunal représente donc une limite importante à la
structuration d’une fonction achat cohérente en raison du travail important de standardisation
de l’expression des besoins et d’uniformisation des références qu’elle implique. La commune
de Blain ne peut consacrer qu’un emploi au
service des marchés publics ; ledit agent étant par
ailleurs chargé des opérations électorales.
Enfin, s’agissant plus particulièrement des achats de fournitures et de petit équipement,
la conduite de la fonction achat est fortement décentralisée dans la mesure où elle repose
essentiellement sur les responsables des services techniques. De ce point de vue, l’absence de
dissociation de la fonction achat, d’une stricte logique opérationnelle
peut parfois conduire à
privilégier des solutions techniques avec une considération insuffisante des coûts, voire de
recourir à des fournisseurs déjà connus. Cette organisation décentralisée fait par ailleurs peser
sur la commune des risques juridiques au stade de l’engagement et de l’exécution des bons de
commande par l
es responsables desdites unités techniques en l’absence de formation dédiée et
d’édiction d’un guide de l’achat public (cf.
infra). Un tel guide serait toutefois en préparation.
La planification des achats est également insuffisante. Sur ce point, la commune opère
un traitement différencié entre les achats correspondant à de lourds investissements et les achats
courants. Les premiers s’inscrivent dans une programmation pluriannuelle
: ces travaux sont
planifiés dans un
Programme pluriannuel d’investissement
(PPI)
.
Cette logique pluriannuelle
se prolonge dans les outils contractuels mobilisés pour leur exécution. Les travaux
d’aménagement et d’entretien de voirie, busages et branchements d’eaux usées font l’objet
d’accords
-cadres à bons de commande, les marchés ayant été conclus pour une année avec trois
tacites reconductions possibles. En pratique, deux accords-cadres successifs de quatre ans ont
été exécutés sur la période sous revue : accord-cadre 2017-2021 ; accord-cadre 2021-2025. Les
travaux de réhabilitation des espace
s
publics du centre-
ville de Blain ont également fait l’objet
d’une organisation pluriannuelle par un séquençage des opérations de travaux.
À l’inverse, les achats correspondant à des fournitures courantes ou de petit équipement
ne semblent obéir à aucune planification formalisée. La commune ne procède pas à une
cartographie de ses achats. Pourtant, la définition d’une politique structurée d’achats
constituerait un levier important en vue de la pleine réalisation du son plan de réduction des
dépenses à caractère général à partir de 2023.
COMMUNE DE BLAIN
50
Le niveau de maturité de la fonction achat peut varier fortement d’un service à l’autre.
Les services techniques et le service de restauration scolaire forment des unités fonctionnelles
qui semblent ê
tre en mesure de modéliser leur choix et de formaliser une stratégie d’achat. Ils
disposent effectivement d’une forte compétence technique pour leurs décisions d’achat
; leurs
fournisseurs sont identifiés par segments de produits et leurs volumes d’achats
apparaissent
maîtrisés.
En revanche, la fonction achat du service « Enfance » apparaît très insuffisamment
structurée, sans politique d’achat claire. Nombre d’achats semblent faits au coup par coup
;
notamment s’agissant du petit équipement –
ex : jeux pour enfants
29
. Les fournisseurs sont
insuffisamment mobilisés par catégorie de biens. Des fournisseurs différents sont ainsi
régulièrement sollicités pour l’acquisition d’une même catégorie de bien, sans logique
apparente
30
. De même, les achats de denrées alim
entaires ne s’opèrent pas via la centrale
d’achat Force5 mais par des acquisitions directes au supermarché. Dans ces conditions, une
démarche de rationalisation du processus d’achat de même qu’une standardisation des
références devraient être engagées.
En
réponse aux observations provisoires, la collectivité a fait savoir qu’elle souscrit au
constat de la chambre portant sur le besoin d’amélioration et de formalisation de sa stratégie
d’achats courants. La ville confirme par ailleurs la nécessité de renforc
er en ce domaine la
collaboration entre ses services (principalement technique, finance et juridique) et de mettre en
place des contrats mieux structurés en matière d’achats de fonctionnement. Elle tient aussi à
rappeler que la création d’un comité chargé
de la planification et du suivi de ses investissements
les plus importants et composé de l’élu à l’aménagement du territoire, de la DGS, du DST et
DSTA, du directeur du service finances et de la responsable des affaires juridiques a permis de
renforcer la
phase de préparation des procédures et d’améliorer la gestion des aléas en cours
d’exécution des marchés concerné.
4.2
Des irrégularités
importantes dans l’achat de fournitures
4.2.1
Le non-respect des règles de la commande publique
4.2.1.1
Le cas de l’achat des denrées
alimentaires par le service « restauration
collective »
L’activité de restauration scolaire est assurée en régie directe. Elle pourvoit à la
restauration scolaire ainsi qu’aux prestations de restauration scolaire qu’impliquent les activités
périscolaires et extra-scolaires. La cuisine est dirigée par un chef pour répondre à la volonté de
la commune de cuisiner sur place des produits frais. Le nombre de repas servis annuellement
est passé de 61 117 en 2018 à 67 394 en 2021. Dans le même temps, le montant cumulé des
achats de denrées alimentaires est passé de 110 336
€ à 120
917
€
31
. L’effet de l’inflation sur
les produits alimentaires pourrait porter ce montant à plus de 190 000
€ au titre de l’année 2023.
29
Constats effectués sur la base de l’analyse du détail d
es factures justifiant les dépenses au compte 60632 « Petit
équipement »
30
Constats effectués sur la base de l’analyse du détail des factures justifiant les dépenses au compte 60632 «
Petit
équipement »
31
Données comptables obtenues par extraction du compte 60623 de la balance des comptes du compte de gestion
du budget principal.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
51
Pour l’achat des denrées alimentaires, la commune adhère à la centrale d’achat
F.
moyennant le versement d’une cotisation annuelle de 121
€.
Le recours à la centrale « entreprise F. »
n’a toutefois pas été précédé d’une mise en
concurrence alors même que cet organisme ne saurait être manifestement regardé comme une
centrale d’achat à laquelle un pouvoir adjudicateur peut recourir sans appliquer les procédures
de passation au sens des dispositions de l’article L.
2113-3 du code de la commande publique
(CCP).
En effet,
l’entreprise F.
n’a pas la qualité d’acheteur requise par l’article L.
2113-2 CCP
dans la mesure où tant son statut que ses conditions d’organisation ne sauraient la faire
considérer comme un pouvoir adjudicateur, au sens de l’article L.
1211-1 CCP
32
.
L’entreprise
F. est une centrale de référenceme
nt privé constituée sous la forme d’une société par action
simplifiée dont l’actionnariat est composé de dix associations Habitats Jeunes des Pays de
Loire. Les adhérents de ces associations sont aussi bien des personnes publiques que privées.
Dans ces conditions, la commune de Blain aurait dû conclure un marché public de
fournitures suivant une procédure adaptée selon des mesures de publicité renforcée, en raison
d’un besoin excédant 90
000
€
HT.
Enfin, tous les achats de denrées alimentaires ne se font pas nécessairement par la
centrale d’achat
F. ; certains sont réalisés directement auprès de supermarchés locaux
33
. Au
demeurant, ces opérations d’achat de denrées alimentaires sont mal imputées en comptabilité,
dans la mesure où elles sont retracées dans un compte 60632 « petit équipement ».
4.2.1.2
Le cas de l’achat
de matériaux par le service « voirie »
Les achats de fournitures nécessaires aux missions du service « Voirie » sont réalisés
sur la base de simples bons de commande auprès des fournisseurs habituels en
l’absence de tout
marché formalisé.
L’ensemble des fournitures acquises par le service «
voirie » présente une unité
fonctionnelle au sens des dispositions des articles R. 2121-6 et R. 2121-7 du CCP dans la
mesure où elles concourent à la réalisation d’un même objet consistant dans l’entretien de la
voirie dont la commune de Blain est propriétaire. Aussi, y a-t-il lieu de considérer au minimum
l’intégralité du montant du solde du compte 60633 «
Achats non stockés fourniture voirie »
pour calculer la valeur estimée du besoin de la commune et, partant, déterminer la nécessité
pour elle d’opter pour une procédure de passation spécifique.
En ce sens, le compte 60633 a présenté un solde débiteur qui s’est respectivement élevé
à 46 816
€ en 2018, 50
111
€ en 2019,
56 535
€ en 2020 et 73
763
€ en 2021. Autrement dit, à
l’exception de l’année 2018, le besoin en fournitures du service de voirie de la commune de
Blain a été supérieur à 40 000
€
HT. La commune aurait donc dû conclure un marché public de
fournitures suivant une procédure adaptée.
32 « Les acheteurs et les autorités concédantes soumis au présent code sont les pouvoirs adjudicateurs et les entités
adjudicatrices » - art. L. 1210-1 CCP.
33 Cf. extraction compte 60632 « petit équipement » - Tiers « Maludis Huper U Blain
COMMUNE DE BLAIN
52
Recommandation n° 10
: Conclure des marchés publics de fournitures suivant une
procédure adaptée pour l’achat des denrées alimentaires par le service «
restauration
collective
» et pour l’acquisition des fournitures par le ser
vice « voirie » conformément
aux dispositions des articles L. 2120-1 et suivants du code de la commande publique.
4.2.2
L’absence de délégation de signature des responsables de service pour
l’engagement des achats de fournitures
La commune assurant l’ensemble de
ses activités en régie, les responsables de services
signent des bons de commande pour l’achat de fournitures courantes indispensables à
l’exécution de leur activité, notamment les responsables des services techniques –
bâtiments,
espaces-verts, voirie
–
et du responsable de la restauration scolaire. L’opération de réservation
des crédits en comptabilité d’engagement –
engagement comptable
–
est toutefois centralisée
par le service financier sur la base des bons de commande signés.
Lesdits responsables de
service n’ont toutefois reçu aucune délégation de signature du
maire pour procéder à l’engagement juridique pour des opérations d’achat sur le fondement de
l’article L.
2122-19 du CGCT. Or ce défaut de délégation de signature ne pourrait être
régularisé en
l’état par la seule adoption d’un arrêté du maire autorisant lesdits chefs de service
à signer des bons de commande, car d’une part, la délibération du conseil municipal en date du
16 juillet 2020 accordant délégation au maire en matière de marchés public
s n’autorise
expressément que les subdélégations aux adjoints et conseillers municipaux sur le fondement
de l’article L.
2122-
23 du CGCT, et les responsables de services ne sont pas visés. D’autre part,
si même une nouvelle délibération autorisait le maire à subdéléguer sa signature aux
responsables de services, il n’est pas certain qu’au sein du pôle technique, les chefs des unités
bâtiments, voirie et espaces-verts puissent être considérés comme des « responsables de
services » autorisés à recevoir des délégations de signature du maire au sens des dispositions
de l’article L.
2122-19 du CGCT
34
. Il reviendrait dans ce cas au responsable du pôle technique
de signer les bons de commande.
En réponse au rapport d’observations provisoires, la commune
de Blain a p
récisé qu’un guide d’achat interne, reprenant les procédures règlementaires
applicables en matière de marchés publics ainsi que les procédures internes propres à la
collectivité, était en cours de réalisation par le service juridique. Il devrait impliquer la mise en
place de délégations de signatures formalisées pour les responsables de service.
Ce circuit d’engagement aurait pour avantage d’instituer un contrôle des bons de
commande préparés par les chefs d’unités de nature à renforcer le contrôle interne
en matière
de commande publique.
34
Le Conseil d’État a également jugé, dans le cas du département, que la possibilité reconnue au président du
conseil général de donner des délégations à certains « chefs de service
» ne l’autorise
à déléguer sa signature qu’à
ces chefs de service et non à des chefs de « parties de service » (CE 11 mars 1998, Préfet des
Pyrénées-Orientales, Lebon, p. 73).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
53
La chambre entend par ailleurs rappeler les risques que font courir ces manquements
aux règles en matière d’engagement au regard du régime d’infraction défini par l’article
L. 131-13, 3° du code des juridictions financière.
Recommandation n° 11
: Mettre en place, sans attendre, des délégations de signature
conformément aux dispositions de l’article L.
2122-19 du CGCT, habilitant les agents à
procéder à l’engagement juridique des achats de fournitures.
4.3
Les marchés publics de travaux de construction et de chantier
Sur l’ensemble des marchés publics de travaux de construction et de chantier conclus
par la commune de Blain sur la période au contrôle, les principaux ont été confiés à la société A.
Ces marchés comprennent
l’accord
-cadre 2017-2021
–
ensemble des 5 lots
-
(900 000
€
HT),
l’accord
-cadre 2021-2025
–
ensemble des 4 lots -
(950 000
€
HT), le
marché de création d’un
réseau d’eaux usées rue de la forêt
(342 392
€
HT
),
ainsi que sur la zone Sortais-République
(634 242
€
HT),
le marché de création d’un réseau d’assainissement au hameau de
La Frelaudais (778 8015
€
HT), le
marché d’aménagement de sécurité de la RD
42
(99 489
€
HT) et enfin
le lot n°1 du marché d’aménagement des espaces publics du
centre-ville -
Rues de l’anneau
(1 534 522
€
HT).
Compte tenu de l’importance –
quantitative et qualitative
–
des marchés attribués et de
l’implantation géographique de la société
A. sur le territoire de la commune, la chambre a
examiné les conditions d’attribution et les modalités d’ex
écution de ces contrats.
4.3.1
Sur les conditions d’attribution
Les conditions de publicité et de mise en concurrence n’appellent
a priori
pas de
remarques particulières
35
. À titre d’exemple, la comparaison des détails quantitatifs estimatifs
(DQE) présentés par la société A.
à l’appui de ses offres par rapport aux quantités réellement
commandées par la commune n’a pas fait apparaître de pratique de «
siphonage »
36
, par la
minoration des quantités annoncées au marché.
Les conditions dans lesquelles ces conventions ont été exécutées ont été vérifiées par
la Chambre et n’appellent pas non plus d’observations de sa part.
35
Cette pratique résulte notamment de la collusion dolosive entre l’acheteur et l’opérateur éco
nomique conduisant
à ce que l’entreprise candidates fournisse une offre mieux
-disante en minimisant ses prix sur les postes à forte
quantité du DQE
–
tout en sachant que l’exécution ne se traduira pas en pratique par de fortes quantités sur ces
postes
–
et à augmenter artificiellement ses prix sur les postes à faibles quantités du DQE
–
tout en sachant que
l’exécution du marché se traduira cette fois par de fortes quantités sur ces postes.
36
La technique dite du « siphonnage
» consiste dans le fait, pour l’
entreprise candidate, de proposer une offre
économiquement avantageuse au moyen de prix particulièrement bas sur certaines prestations d’un marché à bons
de commande en vue d’emporter l’attribution du contrat puis, dans un second temps, d’influencer l’exéc
ution du
contrat afin d’obtenir le choix de matériaux plus onéreux par la collectivité acheteuse.
COMMUNE DE BLAIN
54
Néanmoins, certains éléments méritent d’être soulignés.
À titre liminaire, concernant
l’ensemble des marchés publics précédemment visés,
il importe de préciser que la société A.
s’est vu attribuer lesdits marchés essentiellement en raison de sa capacité à proposer des prix
nettement plus bas que les autres entreprises concurrentes, et moins en raison de capacités
techniques supérieures, les différents candidats présentant sur ce point de faibles écarts de
notation dans les
rapports d’analyse des offres
(RAO).
S’agissant spécifiquement de l’accord
-cadre 2021-2025, les RAO pour les quatre lots
font apparaître des insuffisantes notoires dans l’appréciation
du sous-critère « Valeur technique
et professionnelle » au sein du critère « Valeur technique » : dans les RAO, tous les candidats
bénéficient strictement de la même appréciation. Pour autant, paradoxalement, tous les
candidats ne se voient pas attribuer la même note, cela sans justification apparente. Or, le critère
de la valeur technique et professionnelle a compté pour 40 % de la notation des offres au titre
du critère de la valeur technique. Ces incohérences ne sont donc pas sans effets sur les
conditi
ons d’appréciation de la qualité des offres par la commune.
Par ailleurs, l’ensemble des règlements de consultation
des marchés passés sous revue
ouvraient la possibilité à la commune de Blain de négocier. Celle-ci a utilisé systématiquement
cette possibil
ité lorsqu’il résultait des circonstances de l’espèce un dépassement, par l’ensemble
des offres des sociétés candidates, de l’estimation fournie par la maîtrise d’œuvre. Après
contrôle, cette affirmation apparaît vérifiée.
Pour autant, toutes les fois qu’u
ne négociation a eu lieu, celle-ci a eu systématiquement
pour effet d’aboutir à la fourniture d’une offre mieux
-disante de la société A. par rapport au
reste des entreprises candidates autorisées à négocier. Or, sur les trois cas de négociation
engagées, toutes présentent des « particularismes » qui ne laissent pas de surprendre.
Premièrement, la négociation sur le marché de réaménagement du site « Les déserts »
a abouti à la sélection de la société A. après que la société concurrente mieux-disante (Sté B.
Routes et travaux publics) a cessé de répondre aux sollicitations de la commune durant la phase
de négociation
. Interrogée sur ce point, l’entreprise a fait valoir que le chargé d’études en charge
du suivi du dossier avait été négligent dans le suivi de sa messagerie professionnelle en raison
d’un heureux évènement familial. L’absence de réponse de la société
B.
à l’invitation à négocier
n’a toutefois pas été suivie par des relances de la commune alors même que la société
B. et la
société A. étaient les deux seules entreprises avec lesquelles les négociations ont été conduites.
Deuxièmement, la négociation sur le
marché portant sur la création d’un réseau
d’assainissement au hameau de
La Frelaudais a conduit la société concurrente mieux-disante
(Sté C.) à réévaluer son offre après négociation de 12,86 % par rapport à son offre initiale
;
réévaluation qui a alors conduit à classer l’offre de la société
A. en première position. Interrogé
sur ce point, le PDG de la société C. a fait valoir que cette hausse était justifiée par la nécessité
de reconsidérer l’évaluation des montants figurant dans l’offre initiale, qu’il jugeait
sous-estimée.
Troisièmement,
la négociation sur le marché de création d’un réseau d’eaux usées rue
de la Forêt
a amené l’entreprise concurrente mieux
-disante à maintenir son offre tarifaire initiale
inchangée
(441 317
€
HT) cependant
que
la société
A.
baissait
la sienne
(offre
initiale - 455 112
€
HT) de moins de 9 000
€
HT
–
soit un écart de 1,96 % par rapport à
l’offre
initiale - pour aboutir à une offre négociée (432 392
€
HT) juste en-
dessous de l’offre initiale
de l’entreprise concurrente. Interrogée sur ce point, la commune a tenu à préciser qu’en aucune
façon la négociation n’aurait été conduite sur la base d’une information croisée des candidats
quant aux offres tarifaires de leur concurrent.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
55
Enfin, la chambre relève que dans ces trois situations, les négociations n’ont pas permis
de ramener le montant des offres des entreprises candidates au niveau de l’est
imation formulée
par le maître d’œuvre (MOE). Pour le marché rue de la Forêt, l’offre de la société
A. est
demeurée 30
% plus élevée que l’estimation du MOE. Pour le marché du site des «
déserts »,
l’écart est de 9
% et de 51
% suivant que l’offre négociée
intègre l’existence d’amiante ou non
sur le chantier. Concernant le marché du hameau de La
Frelaudais, l’écart est de 26
% par
rapport à l’estimation du MOE.
Un dernier aspect de la procédure de passation de l’accord
-cadre 2021-2025 mérite
d’être souligné
: le plafond maximal défini pour chaque lot est trop élevé au regard de la réalité
de l’exécution financière de l’accord
-cadre
. Ce constat n’est pas propre à l’accord
-cadre
2021-2025. Il pouvait être anticipé par la commune qui disposait du recul nécessaire sur la base
de
l’exécution financière intégrale du précédent accord
-cadre 2017-2021, ces deux
accords-
cadres présentant une même unité d’objet.
Sur ce point, la chambre rappelle que ce qui
justifie l’obligation de fixer un maximum
aux bons de commande attribués dans les
accords-cadres
tient dans l’objectif de permettre aux candidats de comprendre la portée des
obligations contractuelles mises à leur charge, et,
corrélativement, à l’acheteur public de vérifier
que les offres correspondent à ses exigences.
Autrement dit, le maximum permet d’apprécier la
capacité de l’entreprise à exécuter les obligations découlant du marché. Aussi, en fixant un
maximum par lot trop élevé
par rapport à la réalité de l’exécution financière du marché
, la
commune a pris le risque de dissuader de plus petites entreprises de se présenter et, partant, de
réduire l’intensité de la mise en concurrence.
4.3.2
Sur les conditions d’exécution financière
Les conditions d’exécution financière des accords
-cadres 2017-2021 et 2021-2025
relatifs à
des travaux d’aménagement et d’entretien de voirie, busages et branchement d’eaux
usées appellent plusieurs remarques.
Tout d’abord, des erreurs de liquidation ont été systématiquement commises dans le
règlement des factures de la première année d’exécution de l’accord
-cadre 2021-2025. La
commune a payé des factures à la société cocontractante sur la base de prix révisés alors même
que la formule de révision n’avait vocation à s’appliquer qu’à compter de la première année
d’exécution du contrat. Ainsi, l’ar
ticle 5.3 du CCAP stipule-t-il que « les prix sont fermes la
première année »
; une formule de révision devant s’appliquer annuellement par la suite.
COMMUNE DE BLAIN
56
Cette stipulation contractuelle est d’une formulation maladroite et p
ossiblement à
l’origine des erreur
s commises par la commune. Elle donne effectivement à penser que se
succèdent, au cours de la même période d’exécution contractuelle, deux formes de prix
: un
prix ferme
–
supposé actualisable s’agissant d’un marché public de travaux pour lequel des
bons de commande sont passés plus de trois mois après la date de signature du contrat (art. 18
décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics ; art. R. 2112-10 CCP)
–
d’une
part, et un prix révisable d’autre part. À l’évidence, l’étude attentive
des factures réglées la
première année par la commune atteste de ce qu
’elle
a manifestement entendu « actualiser » les
prix stipulés au moyen de la formule d’actualisation
37
; ceci est irrégulier, les prix étant soit
fermes et, partant actualisables, soit révisables.
Cette succession de formes différentes de prix pour un même contrat est donc contraire
au principe de l’intangibilité de la forme du prix tout au long de la période d’e
xécution
contractuelle. En ce sens, la direction des affaires juridiques (DAJ)
du ministère de l’économie
et des finances tend à considérer qu’«
Un prix stipulé ferme durant la 1ère année et révisable à
chaque date anniversaire de notification du marché, constitue, en réalité, un prix révisable, la
première révision intervenant à l’issue de la première année
»
38
. D’ailleurs, le
cahier des clauses
administratives particulières (CCAP)
de l’accord
-cadre 2021-2025 ne contient aucune formule
d’actualisation mais
une formule de révision sous la forme suivante : Cn = 0,15+0,85(In/Io)
39
.
Ces erreurs de liquidation ont causé un préjudice financier à la commune dans la mesure
où elles
l’ont amené
e à payer un surplus de prix dès la première année par application de la
formule de révision prévue au CCAP. Le détail des factures réglées en 2021 permet de chiffrer
ce préjudice financier à 2 591,36
€. Il y a donc lieu pour la commune d’en obtenir le
remboursement par compensation avec les dettes des bons de commande ultérieurs.
Ensuite, si la formule de révision de l’accord
-cadre 2021-2025 tient pour index de
référence l’indice Insee TP08 «
Travaux d’aménagement et entretien de voirie
», en cohérence
avec l’objet de ce marché, l’accord
-cadre 2017-2021 appuie quant à lui sa formule de révision
sur l’index Insee TP01. Or, la référence à cet index est inadaptée. La structure de chacun des
index a vocation à représenter la structure des coûts de l'ouvrage à construire. La composition
de chaque index « de branche » doit donc être analysée pour correspondre globalement à la
structure de prix des ouvrages de cette branche. De ce point de vue, l'index TP01 ne correspond
à aucune branche spécifique, dans la mesure où sa composition correspond à la structure
statistique globale de l'ensemble de la Profession des Travaux Publics.
37
Cet argument semble attesté par le fait que seules les factures correspondant à des bons de commande passés
plus de trois mois après la date de signature de
l’accord
-cadre 2021-2025 se sont vu appliquer la formule de
révision à l’instar de ce que prévoient les dispositions de l’article R. 2112
-
10 du CCP en matière d’actualisation
des prix fermes.
38
DAJ,
Le prix dans les marchés publics
–
la formation et la variation des prix dans les marchés publics. Élements
juridiques et modalités pratiques
–
Guide et recommandations, avril 2013, v. 1.1, spéc. p. 18
39
Avec :
Cn : coefficient d’actualisation ;
Io : dernière valeur publiée de l’index de référence au mois zéro
;
In: dernière valeur publiée de l’index de référence au mois n.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
57
Enfin, au sein de l’accord
-cadre 2017-
2021, la présence d’une clause de révision
tarifaire applicable, dès le début de l’exécution contractuelle, pour le calcul de chaque acompte
sur la base de l’indice du mois s’
est révélée avantageuse pour le cocontractant de la commune
40
.
Une révision annuelle a ainsi
été retenue par le CCAP de l’accord
-cadre 2021-2025. Cette
périodicité semble effectivement
plus adaptée aux cycles d’acquisition et de stockage
d’entreprises de travaux publics spécialisées et d’une taille relativement importante.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La fonction achat est insuffisamment structurée. Le défaut de mutualisation au niveau
intercommunal des compétences en matière de passation des marchés publics constitue à cet
égard un obstacle important à une amélioration de la performance du processus d’achat.
En matière d
’achats de fournitures, la commune ne dispose pas d’une politique
clairement
définie là où, à l’inverse, une stratégie pluriannuelle a été
posée pour les dépenses
d’équipement à travers un Plan pluriannuel d’investissement (PPI).
La maturité du processus d’achat est fortement variable d’un service à l’autre. De ce
point de vue, si les services techniques et restauration collective semblent di
sposer d’une
stratégie d’achat relativement rationalisée, il en va différemment du service «
enfance » pour
lequel le processus d’achat ap
paraît trop peu professionnalisé.
Les achats de fournitures reposent essentiellement sur les responsables de service. Il
en va notamment ainsi pour la restauration collective et les services techniques. Pourtant,
d’importantes irrégularités ont été relevées. Premièrement, ces responsables de service ne
disposent d’aucune habilitation du maire à signer des bons de commande
. Deuxièmement, les
services « restauration collective » et « voirie »
n’ont conclu formellement aucun marché
public suivant les règles de la commande publique avec leurs fournisseurs alors même que le
montant cumulé des achats réalisés nécessiterait le respect de cette exigence.
S’agissant des principaux marchés publics de travaux, ils ont pour particularité d’avoir
été conclus avec une même entreprise
, Compte tenu de l’importance des montants en jeu et de
l’implantation blinoise de cette entreprise, la ch
ambre a souhaité procéder à un certain nombre
de vérifications plus approfondies.
Concernant les conditions de passation, la chambre n’a pas relevé de manquements
apparents aux principes de la commande publique.
Les conditions d’exécution de ces
convention
s n’appellent pas d’observation.
La conduite des négociations n’a toutefois pas
permis à la commune de ramener le montant des offres en-deçà des estimations formulées par
la maîtrise d’œuvre. D’une façon plus générale, l’intensité de la compétition concurr
entielle
pourrait être améliorée pour la passation des accords-cadres en évitant de surestimer les
maximums d’attribution des bons de commande.
40
Cet avantage a été en parti limité par l’importance du terme fixe de la formule de révision figurant au CCAP
:
Cn = 0,35+0,65(ln/lo)
COMMUNE DE BLAIN
58
Concernant les conditions d’exécution financière des marchés, l’analyse des deux
accords-cadres couvrant la période 2017-2025 ont fait apparaître deux séries de difficultés.
Premièrement, des erreurs de liquidation ont été commises dans l’exécution de l’accord
-cadre
2021-2025, conduisant à la commune à appliquer par anticipation la formule de révision, en
violatio
n des stipulations du CCAP qui ne prévoyait cette révision qu’à compter de la deuxième
année. Ces erreurs ont causé un préjudice financier à la commune en raison du surplus de
dépenses qui en a résulté. Deuxièmement, le recours à l’indice des prix TP01 au
sein de la
formule de révision prévue dans le CCAP du premier accord-cadre (2017-2021) est inadéquat
dans la mesure où cet indice n’est pas de nature à refléter fidèlement les évolutions d’un marché
public de travaux spécifique.
D’une façon générale, la q
uestion de la performance pourrait être mieux envisagée.
Ainsi, au sein de l’accord
-cadre 2017-
2021, la présence d’une clause de révision tarifaire
applicable, dès le début de l’exécution contractuelle, pour le calcul de chaque acompte sur la
base de l’indice du mois s’est révélée potentiellement avantageuse pour le cocontractant de la
commune. Elle tenait effectivement insuffisamment compte de la réalité de la
politique d’achat
et de stockage des entreprises de travaux publics de taille importante.
4.4
Les co
nséquences incertaines du retrait de la décision d’attribution de
la concession du crématorium
4.4.1
Éléments préalables
La commune de Blain a considéré l’opportunité de l’implantation d’un crématorium sur
son territoire en raison de l’écart croissant entre les besoins et le nombre d’installations
susceptibles d’accueillir ce type de funérailles
; notamment dans le nord du département de la
Loire-Atlantique.
Pour ce faire, le conseil municipal a, par délibération du 19 septembre 2019, opté pour
une gestion
déléguée sous la forme d’un contrat de concession. Le contrat avait vocation à
couvrir la conception, construction et exploitation du crématorium pour une période de 30 ans
41
.
41
Cette délibération intervenait à la suite d’un avis
du comité technique rendu le 18 septembre 2019. Cette
délibération n’avait pas à être précédée de l’avis de la commission consultative des services publics locaux (art.
L. 1411-
4 CGCT). Au demeurant, il n’y a pas là d’irrégularité dans la mesure où la commune n’avait pas plus de
10 000 habitants au jour de la délibération (art. L. 1413-
1 CGCT). L’organe délibérant de la commune a toutefois
rendu sa délibération sur la base d’un rapport présentant le document contenant les caractéristiques des prestations
que doit assurer le délégataire conformément aux dispositions de l’article L. 1411
-4 du CGCT.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
59
La valeur estimée de la concession correspondant à un chiffre d’affaire
s total de
14 000 000
€
HT et devant faire l’objet d’une procédure formalisée, un
avis de concession a été
publié à partir du 1
er
octobre 2019 tout à la fois au Journal officiel de l'Union européenne
(JOUE), au Bulletin officiel des annonces de marchés publics (BOAMP) ainsi que dans une
publication spécialisée correspondant au secteur économique concerné -
en l’espèce
Résonnance funéraire
–
conformément aux dispositions
de l’article R.
3122-2 du code de la
commande publique. Le contenu de cette publication qui fait renvoi, pour des informations
supplémentaires, aux documents de la consultation n’appelle pas de remarques particulières.
Une commission d’analyse de la délégation a été constituée par
délibération du
19 septembre 2019
conformément aux dispositions de l’
article L. 1411-5 du CGCT qui impose
qu’une «
commission analyse les dossiers de candidature et dresse la liste des candidats admis
à présenter une offre après examen de leurs garanties professionnelles et financières […]
».
Trois entreprises ont été retenues : Sté X., Sté. Y. et Sté Z..
Les plis ont été reçus par la commission le 19 novembre 2019, soit plus de 30 jours
après la publication de l’avis de concession, ce qui a manifestement permis aux entreprises
candidates de préparer une offre dans des conditions satisfaisantes.
La conduite de la procédure de sélection a ensuite été placée sous le régime de la
négociation ; lesquelles ont pris fin en avril 2020. À son issue, le conseil municipal a par
délibération du 26 mai 2020 décidé de retenir la Sté Z. comme attributaire final du contrat et
d’autoriser le maire de Blain à signer ladite concession.
Toutefois, en raison d’un recours en référé précontractuel dirigé contre la commune par
un concurrent évincé de la procédure d’attribution (
Sté X.) par requête du 12 juin 2020, le maire
a notifié à l’entreprise attributaire du contrat sa décision de ne pas donner suite à la signature
définitive de la concession (lettre du 26 juin 2020).
Cette décision du maire de ne pas signer le contrat, si elle se fonde notamment sur la
prise en compte de nombreuses irrégularités dans la conduite de la phase de mise en
concurrence des entreprises candidates (cf. 4.4.3), expose aujourd’hui la collectivité à un risque
financier particulièrement élevé en raison de l’importance des
demandes indemnitaires
formulées par l’entreprise
Z. attributaire de la concession auprès du juge administratif, soit
2 729 046
€
HT.
Tant en raison de l’importance des sommes réclamées
et de celles déjà engagées par la
commune (121 406,74
€
),
que de l’absence de décision explicite de la commune de Blain
d’abandonner définitivement l’attribution de la concession à
la Sté Z., la chambre a estimé utile
de formuler des observations sur le contrat de concession du crématorium, malgré
l’existence
d’u
n contentieux indemnitaire pendant devant le tribunal administratif de Nantes.
L’analyse de
la chambre
n’entend pas se
substituer à l’appréciation de la qualification juridique des faits et
de la légalité opérée par le juge administratif et ne saurait présager de son office ainsi que du
sens de sa décision.
COMMUNE DE BLAIN
60
4.4.2
Une définition précise mais trop large des besoins
4.4.2.1
Une définition précise des besoins au plan technique
Pour la définition de ses besoins et en raison des contraintes techniques imposées en la
matière, l
a commune de Blain a opté pour un groupement d’assistants à maîtrise d’ouvrage
comportant deux entreprises : Sté. G. et le Cabinet Conseil D.. Le Cabinet Conseil D. a
notamment rendu une étude de faisabilité du projet de construction du crématorium le 21 août
2019.
Cette étude fournit un cadrage général relativement précis des besoins techniques
fondamentaux concernant un crématorium au regard notamment des attentes des familles des
défunts
; qu’il s’agisse des contraintes d’accès (horaires, accessibilité,
etc.) ou encore de la
qualité et du type de service proposés. L’étude de faisabilité définit ainsi avec une relative
précision aussi bien la composition des locaux du crématorium que leur surface escomptée
estimée à environ 650 m2.
À cet égard, les propositions faites par le cabinet dépassent les seules exigences de la
réglementation des crématorium (art. D. 2223-99 et suivants du CGCT) et ne consistent pas
seulement dans leur seule reprise, ce qui traduit un véritable effort de conseil. Ces prescriptions
techniques ont d’ailleurs été respectées par la commune au stade de la définition de ses besoins
au sein des documents de la consultation et, plus particulièrement, dans le projet de contrat.
Elles sont également demeurées inchangées dans le contrat final mis au point avec le
concessionnaire.
En ce sens, le dossier de consultation comporte des prescriptions techniques
particulièrement détaillées.
D’une part, le
projet de contrat mentionne les conditions de réalisation technique de
l’ouvrage
; qu’il s’agiss
e des attentes architecturales (art. 10) ou de la conception technique de
l’ouvrage et des installations comportant les caractéristiques générales et un descriptif des
équipements attendus (art.
13), ainsi qu’une définition étroite des services rendus aux
usagers
(art. 18)
–
organisation des cérémonies, organisation des activités accessoires. Les solutions
techniques et les matériaux sont, sous la réserve des prescriptions mentionnées, laissées à
l’appréciation des candidats.
D’autre
part, le règlement de consultation oblige tous les candidats à fournir un
« mémoire technique
» décrivant l’organisation, les moyens et les engagements concrets que le
candidat se propose de mettre en œuvre, aussi bien au plan quantitatif que qualitatif, pour gérer
le service et exploiter les ouvrages.
Cependant, l’appréciation de la valeur technique des offres ne ressort pas nettement de
l’analyse des documents de la phase de sélection précontractuelle. Ce constat peut paraître
paradoxal dans la mesure où le règlement de consultation définit comme premier critère de
sélection par ordre d’importance, la valeur technique des offres. Ainsi, le rapport d’analyse des
offres ne témoigne
pas d’une analyse précise de la valeur technique des offres des candidats
,
alors même que ces derniers ont remis un « mémoire technique ». Dans le même sens, le
courrier de
rejet de l’offre de la
Sté X.
ne fait pas directement référence à l’insuffisante valeur
technique de son offre mais davantage à la circonstance que la société attributaire de la
concession présente apparemment une plus grande capacité à communiquer avec la collectivité.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
61
4.4.2.2
Des écarts importants entre les hypothèses économiques de l’étude de faisabilité
et la réalité des offres des sociétés candidates
L’étude de faisabilité du projet de c
rématorium
sur laquelle s’est basée la commune
repose sur des projections trop larges des besoins, démenties en partie par les hypothèses
économiques et financières retenues par les sociétés candidates pour bâtir leurs offres.
Le nombre potentiel de crémat
ions sur la zone d’installation du crématorium de Blain
est ainsi évaluée à 30 871 pour 28 années d’exploitation avec une marge d’incertitude de 15
%.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le Cabinet D. précise avoir tenu compte
de la réal
isation du crématorium d’Allaire ainsi que de celui de Ploërmel. Au demeurant, les
sociétés candidates à l’attribution de la concession à Blain ont toutes fourni dans leurs offres
initiales des projections avoisinant les 20 000 crémations, soit un écart de plus de 30 % par
rapport à l’étude de faisabilité. Les incertitudes pesant sur l’évaluation du nombre de crémations
ont constitué à cet égard l’un des points d’achoppement des négociations. Cette projection
actualisée permet toutefois de dépasser le seuil
de rentabilité d’un tel équipement qui se situe
aux alentours de 450 crémations par an, ce qui permettrait à la commune de Blain d’envisager
le maintien de son projet en l’état.
Concernant les tarifs, le rapport de faisabilité appelait à la modération et optait pour un
montant, pour une crémation, aux alentours de 600
€
HT. L’étude avait toutefois pris pour point
de référence les coûts des obsèques en 2015. En ce sens, si ce tarif pouvait apparaître moyen
compte tenu des moyennes rapportées, il relevait d’
une fourchette basse en 2019.
Aujourd’hui,
ce montant semble même bas, compte
tenu de la hausse des coûts de l’énergie. Au demeurant,
les offres fournies par les trois sociétés
candidates comportaient des tarifs supérieurs de l’ordre
de 650
€
HT, soit environ 800
€
TTC. La commune de Blain, autorité concédante, s’est
d’ailleurs rangée à ces propositions tarifaires
dans le contrat final
. Le maintien d’un tel
positionnement tarifaire aurait ainsi placé le crématorium de Blain sous la concurrence directe
des crématoriums de Nantes et de Saint-Nazaire dont les tarifs sont relativement compétitifs
puisqu’ils sont inférieurs à 700
€
TTC
42
. En réponse aux observations provisoires de la
chambre, le cabinet D. a fait valoir que le tarif retenu par la commune de Blain tenait compte
de la politique tarifaire du crématorium d’Allaire
.
Enfin, l’étude de faisabilité reposait sur des équilibres économiques optimistes en partie
infirmés par les offres remises par les
trois sociétés candidates à l’avis de concession. Ainsi, là
où l’étude projetait une surface construite de 650
m2 pour un coût d’investissement de l’ordre
de 2 millions d’euros, les candidats ont quant
à
eux proposés des montants d’investissement
semblable
s mais pour des surfaces d’environ 450
m2. De même, les charges d’exploitation
rapportées au nombre de crémations ont été sensiblement sous-évaluées
43
par l’étude
.
42
Ce prix comprend la crémation, l’accueil, un hommage simple et la remise de l’urne.
43
Ces charges se situent aux alentours de 310 €/crémation dans l’étude de faisabilité. Elles sont de l’ordre de 400
€
pour 2/3 des sociétés candidates.
COMMUNE DE BLAIN
62
4.4.3
Une négociation perfectible
Conformément aux dispositions de l’article
6-2 du règlement de consultation qui
prévoyaient et organisaient la possibilité pour le maire, après avis de la commission de
Délégation des Services Publics, de conduire des négociations avec les sociétés candidates, la
commune de Blain a fait part de sa volonté de conduire des négociations, par courrier du
17 décembre 2019. Ces négociations se sont en réalité déroulées en deux phases. La première
phase s’est achevée
le 22 janvier 2020
avec l’ensemble des trois sociétés candidates. Aux
termes d’un dernier travail de mise au
point du contrat de concession final, la commune de
Blain,
n’étant pas parvenue au succès voulu
, a entrepris une reprise des négociations le
4 mars 2020
qui s’est
achevée le 16 avril 2020. Cette
deuxième phase n’a été conduite qu’avec
deux entreprises (Sté X. et la Sté Z.
). Cette faculté de ne négocier qu’avec un nombre limité de
soumissionnaires est autorisée par l’article R
3124- 1 du code de la commande publique.
L’article L.
3121-1 du code de la commande publique autorise les autorités concédantes
à négocier
44
. Cette négociation peut être librement organisée dans le respect des principaux
généraux de la commande publique (art. L. 3124-1 code de la commande publique). À ces
conditions, la négociation est un facteur favorisant la concurrence en ce qu’elle p
ermet à
l’autorité concédante de retenir l’offre la plus compétitive ainsi que l
a mieux adaptée à ces
besoins. En cela, elle est un facteur de bonne utilisation des deniers publics.
Les négociations conduites par la commune de Blain respectent manifestement les
conditions d’une certaine égalité entre les candidats
, ces derniers ayant été pareillement
informés de l’avancées des négociations et ayant bénéficié d’un temps égal et manifestement
suffisant pour répondre aux
demandes de l’autorité concédante
compte tenu de leur ampleur
ainsi que de leur complexité.
En revanche, les conditions dans lesquelles ont été menées les négociations appellent
deux séries de remarques.
Premièrement, les négociations manquent en intensité. Les échanges écrits entre la
commune et les candidats consistent principalement dans des demandes de précisions et
compléments d’information sur les différents éléments composant leur dossier et leurs offres et
moins dans une invitation à faire à
la commune des propositions d’ordre tech
nique, juridique,
économique ou financier.
44
Art. 37, 6°
de la directive 2014/23/UE du 26 février 2014 sur l’attribution des contrats de concession :
« Le
pouvoir adjudicateur ou l’entité adjudicatrice est libre d’organiser
une négociation avec les candidats et les
soumissionnaires. L’objet de la concession, les critères d’attribution et les exigences minimales ne sont pas
modifiés au cours des négociations ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
63
Deuxièmement, les négociations apparaissent à de nombreux égards d’une rigidité
excessive, ce qui a de nouveau pu obérer
les chances de la commune de Blain d’obtenir des
offres économiquement plus avantageuses et mieux adaptées à ses besoins. Ainsi, en matière
tarifaire, la commune a imposé dès le dossier de consultation une grille tarifaire prédéterminée
qui, si elle était vierge de tout montant, ne laissait aux candidats aucune latitude quant à la
structure des tarifs envisagés. Plus encore, la commune leur a imposé au cours de la première
phase des négociations une grille tarifaire préétablie, les contraignant alors à fournir un compte
d’exploitation prévisionnel tenant compte de ces données financières intan
gibles
45
. Cette
rigidité a ensuite été étendue à l’ensemble des stipulations contractuelles à l’occasion de la
deuxième phase de négociation ; la commune de Blain ayant cette fois demandé aux deux
sociétés candidates restantes d’accepter et de signer en l’
état un projet de contrat. Ce faisant, la
négociation conduite par la commune a été progressivement dominée par une logique
unilatérale, conduisant à imposer aux candidats des modifications sur des aspects importants
–
notamment économiques - de leurs offres.
En neutralisant la composante tarifaire des offres des candidats, les négociations ont
par ailleurs eu pour effet de priver la commune de Blain d’une négociation véritable
tant sur la
Valeur Actualisée Nette (VAN) que sur le Taux de Rentabilité Interne (TRI) du projet de
crématorium sur la base des données financières anticipées du compte prévisionnel
d’exploitation (CEP). Or, l
a VAN et le TRI sont
des composantes essentielles de l’appréciation
de l’équilibre économique réel d’un contrat de concession en raison de l’étendue de sa durée
d’exécution.
4.4.4
Un contrat transférant un risque réel d’exploitation au concessionnaire
L’analyse des principaux éléments de l’équilibre économique de
la concession du
crématorium de Blain atteste de la réalité du transfert d
’un risque lié à l’exploitation de
l’ouvrage et du service. Ce
risque
s’entend tout à la fois d’un risque sur les charges mais
également d’un risque sur les recettes encaissées par le concessionnaire.
Cette conclusion ressortit de trois éléments. Tout d’ab
ord, les dépenses liées au premier
établissement qui correspondent aux études de conception et de construction du crématorium
incombent exclusivement au concessionnaire sur qui pèse l’obligation de préfinancement. Il en
va de même des dépenses liées au gro
s entretien ainsi qu’aux réparations. Ensuite, le contrat de
concession ne prévoit aucune subvention et versement de la commune de Blain au profit de son
concessionnaire. Enfin, l’ensemble des charges du concessionnaire doit être couvert par la
rémunératio
n qu’il tire des revenus de l’exploitation. Or, ces recettes reposent sur les tarifs
perçus sur les usagers. Ce faisant, le concessionnaire est effectivement exposé aux aléas du
marché local de la crémation en raison de la concurrence qui s’exerce en ce do
maine du fait de
la présence de plusieurs crématoriums à proximité de la commune de Blain.
45
Lettre de la commune du 17 décembre 2019 : « 9. Dans le tableau Tarifs, nous vous faisons parvenir une nouvelle
grille tarifaire que vous voudrez bien respecter en accompagnant éventuellement votre réponse de commentaires
à titre indicatif. »
COMMUNE DE BLAIN
64
Les stipulations du contrat de concession mis au point accentuent le niveau de risque
pesant sur le concessionnaire. En effet, la formule d’actualisation visée à l’article
26-6 du
contrat, si elle tient notamment compte des indices Insee
relatifs aux coûts de l’énergie et des
salaires, ne fait en revanche pas mention d’un indice de révision des coûts de la construction.
S
’agissant d’une concession signée en 2020 do
nt la période de construction aurait été achevée
en 2022, cette formule de révision aurait pu être préjudiciable au concessionnaire
s’il avait
dû
faire face à une hausse importante de s
es coûts de construction ainsi que de ses frais d’entretien
et de grosses réparations étant donné que ces dépenses sont entièrement couvertes par ses tarifs.
De plus, les conditions de mise en œuvre de la clause de révision des conditions
financières anticipent insuffisamment les difficultés susceptibles de résulter de l’exécution d’un
contrat de 30 ans et dont la valeur est estimée à près de 14
M€
.
À cet égard, si le contrat de concession a vocation à transférer un risque réel
d’exploitation au concessionnaire, une contractualisation insuffisante de ces risques
peut, sur
long terme, être préjudiciable à la commune ainsi qu
’aux usagers. D’une part, le risque accru
résultant de l’incertitude de la rédaction de la clause de révision tarifaire peut justifier une
demande de rémunération plus élevée par le concessionnaire où, à
défaut, la sélection d’un
candidat mieux disant supportant un risque anormalement élevé au regard des conditions
tarifaires prévues au contrat. D’autre part, la survenance d’un risque insuffisamment anticipé
peut, s’il perturbe durablement l’économie du co
ntrat, entraîner des difficultés, tant qualitatives
que quantitatives, dans la fourniture du service de crémation aux usagers.
À l’inverse, le contrat de concession du crématorium mis au point s’avère
relativement
profitable pour la commune de Blain. Tout
d’abord, le concessionnaire verse annuellement à la
commune une redevance de 2 500
€
HT en raison de l’occupation d’une dépendance de son
domaine constituant le terrain d’assiette du crématorium. Ensuite, le concessionnaire verse à la
commune une participation forfaitaire de 25 000
€
HT. De plus, le concessionnaire reverse à la
commune une redevance d’exploitation comportant une part fixe de 21
000
€
HT ainsi qu’une
part variable correspondant à un pourcentage du chiffre d’affaire suivant un barème progress
if
fonction du nombre de crémations. Par ailleurs, la commune avait anticipé la perception de la
taxe sur les crémations pour un montant annuel de près de 50 000
€. Toutefois, la suppression
de cette taxe par la loi de finances de 2021 (art. 121) aurait entraîné un manque à gagner de près
de 1,5
M€
sur la durée totale d’exécution du contrat.
Enfin, la commune aurait perçu
annuellement 150 000
€
HT sur son concessionnaire au titre des frais de contrôle. Il en résulte
un gain cumulé sur 30 ans estimé entre 1,7
M€
et 2
M€
HT au profit de la commune de Blain
suivant les offres présentées correspondant à une captation d’un peu plus de 10
% du chiffre
d’affaire
s
retiré de l’exploitation par le concessionnaire.
Fondée essentiellement sur le chiffre d’affaires,
cette clé de partage des revenus de
l’exploitation du crématorium doit être maniée avec précaution dans la mesure où elle a une
nature fortement incitative à la réduction de ses charges par le concessionnaire ; les gains
réalisés à ce titre par une réduction des coûts ne profitent pas à la commune. Dans ces
conditions, une attention redoublée devrait être portée aux éventuelles fluctuations dans la
qualité du service rendu aux usagers.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
65
Néanmoins, cette clé de partage des revenus de l’exploitation du crém
atorium avec la
commune ne tient pas compte du niveau de rentabilité retiré effectivement de cette exploitation
par le concessionnaire. Or, cette rentabilité peut varier d’un candidat à l’autre en fonction de la
structure de ses coûts et notamment de ses c
oûts de financement. En ce sens, l’exigence de la
présentation d’un compte d’exploitation prévisionnel faisant apparaître, pour chaque candidat,
la VAN et le TRI aurait été souhaitable afin de construire une clause de partage des recettes
économiquement plus réaliste.
4.4.5
Un litige indemnitaire substantiel entre la commune et son concessionnaire
À l’issue des négociations qui se sont achevées le 16 avril 2020, la commune de Blain
a, par délibération du conseil municipal du 26 mai 2020, désigné la SARL La Compagnie des
Crématoriums en qualité de concessionnaire, approuvé le contrat de concession et autorisé le
maire à signer le contrat. Toutefois, à la suite de l’introduction d’une requête en référé
précontractuel du 12 juin par un candidat évincé, le maire a informé par lettre du 26 juin 2020
la société concessionnaire de la déclaration sans suite pour motif d’intérêt général de la
procédure d’attribution du contrat. La délibération du conseil municipal du 16
juillet 2020
déclare à son tour sans suite la procédure de délégation de service public du crématorium au
motif qu’il «
semble opportun de réétudier l’opportunité de réaliser cet équipement, tout du
moins dans la configuration envisagée, du fait de la possible évolution des besoins sur le
territoire. En outre, les risques juridiques et économiques supportés par la collectivité du fait de
la passation de ce contrat s’avèrent plus importants [qu’envisagés] au lancement de la
procédure. […]
».
La décision prise par la commune de
mettre fin à la procédure d’attrib
ution de la
concession la confronte aujourd’hui à une double incertitude juridique et financière.
Au plan juridique, le contrat n’a pas été signé et, par conséquent, aucune notification
n’a eu lieu de telle sorte qu’il semble délicat d’envisager une applic
ation des stipulations
indemnitaires prévues au contrat (art. 37-2 Rachat des installations hors cas de déchéance du
concessionnaire). Or ces stipulations organisaient une limitation du droit à indemnisation du
concessionnaire, notamment de son manque à gagner,
dont l’indemnisation ne pouvait excéder
les bénéfices actualisés attendus, sur les cinq années qui auraient suivi, à compter de la date de
résiliation. Un recours contentieux ayant été introduit par la société attributaire de la concession
devant le tribunal administratif de Nantes et tendant à la condamnation de la commune à
l’indemnisation de son préjudice, le montant de l’indemnisation devrait donc être réglé suivant
les principes dégagés par le juge administratif. Il en résulte donc une importante incertitude
pour la commune de Blain.
Au plan financier, la commune est exposée à un risque indemnitaire dont l’importance
variera en fonction de l’appréciation que le juge administratif sera amené à opérer de la décision
mettant fin à la procédure d’attribution de la concession. Pour l’heure la société attributaire du
contrat réclame 2 679 046
€
HT au titre de son manque à gagner correspondant à sa marge nette
sur l’ensemble de la durée d’exécution contractuelle. À cette somme s’ajoute 50
000
€
HT au
titre de son préjudice commercial.
COMMUNE DE BLAIN
66
Néanmoins, l’indemnisation versée ne saurait être manifestement disproportionnée au
regard du principe de prohibition générale faite aux personnes publiques de consentir des
libéralités. À cet égard, à supposer que la société attributaire ait investi 50 000
€
HT pour la
constitution de son dossier de candidature, l’évaluation d’un manque à gagner correspondant
aux bénéfices actualisés sur l’ensemble de la période d’exécution du contrat de
2 679 046
€
HT
équivaudrait à un taux de rendement interne
46
de plus de 14,2 %
47
. Ce taux peut donc sembler
élevé en comparaison du taux de rendement sans risque des AOT de l’Etat à 30
ans qui se situe
aux alentours de 3
% et d’une prime de risque des marchés avoisinant les 5
%
48
.
Rapporté aux finances de la commune de Blain, le montant des prétentions
indemnitaires de la société représenterait 30 % des produits de gestion courante en 2022. En
conséquence, la commune pourrait dans cette hypothèse être exposée à de très importantes
difficultés financières.
De fait, une entreprise irrégulièrement évincée bien qu’ayant des chances très sérieuses
d’obtenir le contrat est susceptible d’être indemnisée de son «
manque à gagner »
d’après le
bénéfice net que le contrat aurait procuré à la société.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’attribution d’un contrat de concession d’un crématorium ainsi que l’abandon de ce
projet exposent désormais la commune à un contentieux indemnitaire. En effet, la société
attributaire du contrat réclame à la commune de Blain une indemnité de 2 679 046
€. La
commune n’ayant pas pour le moment provisionné cette somme, une condamnation du juge
administratif la placerait dans une situation financière critique.
L’étude des conditions d’attribution de la concession permettent d’aboutir à deux
conclusions principales. Premièrement, le recours à l’assistance à maîtrise d’ouvrage a permis
à la commune de définir avec précision ses besoins au plan technique. En revanche, l’étude de
faisabilité s’est fondée sur des hypothèses optimistes pour définir l’équilibre économique et
financier de la concession. Il n’a ainsi pas été tenu compte de la construction d’un crématorium
dans le secteur de Redon pour l’évaluation du nombre de crémations. Pourtant, cet évènement
pouvait être anticipé au
moment de la réalisation de l’étude de faisabilité.
Deuxièmement, si les négociations ont permis de préserver globalement l’égalité entre
les candidats, certaines conditions de leur conduite interrogent quant à la qualité des
prestations reçues par la com
mune de son assistance à maîtrise d’ouvrage. D’une part, les
négociations ont manqué en intensité. D’autre part, les négociations apparaissent à certains
égards d’une excessive rigidité
; la commune de Blain ayant imposé unilatéralement, en cours
de négoci
ation, une grille tarifaire ainsi qu’un projet de contrat. Dans ces conditions, la
commune a pu se priver d’offres finales plus avantageuses ou répondant mieux à ses besoins.
46
V. pour une telle méthode d’analyse du caractère
proportionné du montant d
e l’indemnité de «
manque à
gagner » réclamée par un concessionnaire
–
CE Avis, sect. Travaux pub. 26 avr. 2018, n° 394398, spéc. §22-24
47
Ce taux correspond au TRI obtenu à partir de la formule d’actualisation suivante
: 50 000 x (1 + TRI)
n=30
=
2 678 046
. Avec n correspondant à la durée d’exécution contractuelle.
48
Prime de risque SP500 (déc. 2022) : 4.68% ; SBF120 (déc. 2022) : 5.61%
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
67
L’analyse des principaux éléments de l’équilibre économique de la concession du
crématorium atteste de la réalité du transfert d’un risque lié à l’exploitation de l’ouvrage et du
service. Ce risque s’entend tout à la fois d’un risque sur les charges mais également d’un risque
sur les recettes encaissées par le concessionnaire. La concession est même profitable à la
commune en raison du mécanisme de partage des bénéfices mis en place. Ce mécanisme a une
fonction puissamment incitative à la réduction de ses charges par le concessionnaire. Une
attention redoublée devrait donc être portée aux éventuelles fluctuations dans la qualité du
service rendu aux usagers.
Enfin, les stipulations de la concession traduisent manifestement une contractualisation
insuffisante des risques susceptibles d’intervenir en cours d’exécution ainsi que des moda
lités
de leur règlement.
COMMUNE DE BLAIN
68
ANNEXES
Annexe n° 1. Moyenne annuelle des recettes et dépenses des régies de la
commune de Blain
......................................................................................
69
Annexe n° 2. Population et potentiel financier par habitant des communes
membres de l’EPCI CCRB
.........................................................................
70
Annexe n° 3. Présentation analytique des coûts des équipements sportifs
.....................
71
Annexe n° 4. Comparaison du montant de la dette entre les comptes administratifs
et de gestion en 2021
..................................................................................
72
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
69
Annexe n° 1.Moyenne annuelle des recettes et dépenses des régies de la commune
de Blain
Source : Tableau communiqué par la commune
2018
2019
2020
2021
2022
Moyenne
Régie d'avance - Administration générale
141,00 €
118,73 €
69,75 €
109,83 €
Régie d'avance - Enfance
- ALSH
86,44 €
86,44 €
Total Régies d'avance
141,00 €
205,17 €
69,75 €
-
€
-
€
2018
2019
2020
2021
2022
Moyenne
Régie de recettes - Droits de place
6 044,00 €
6 229,00 €
1 487,70 €
3 217,00 €
6 078,05 €
4 611,15 €
Régie de recettes - Enfance - ALSH
6 186,00 €
8 581,28 €
7 383,64 €
Régie de recettes - Gîte d'étape
497,00 €
497,00 €
Régie de recettes - Location salles et matériel
13 189,00 €
13 988,40 €
3 911,00 €
2 796,00 €
14 956,00 €
9 768,08 €
Régie de recettes - Médiathèque
4 338,00 €
4 190,00 €
2 254,00 €
760,00 €
1 168,00 €
2 542,00 €
Total Régies de recettes
30 254,00 €
32 988,68 €
7 652,70 €
6 773,00 €
22 202,05 €
COMMUNE DE BLAIN
70
Annexe n° 2.Population et potentiel financier par habitant des communes
membres de l’EPCI CCRB
2022
BLAIN (44)
Population DGF
10242
2022
BLAIN (44)
Potentiel financier par hab.
720,658075
2022
BOUVRON (44)
Potentiel financier par hab.
769,816794
2022
BOUVRON (44)
Population DGF
3144
2022
CHEVALLERAIS (44)
Population DGF
1568
2022
CHEVALLERAIS (44)
Potentiel financier par hab.
446,518495
2022
GAVRE (44)
Potentiel financier par hab.
508,30801
2022
GAVRE (44)
Population DGF
1935
Données datat.ofgl.fr (2022) Jeu de données : « Dotations des communes
–
montants et critères »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
71
Annexe n° 3. Présentation analytique des coûts des équipements sportifs
En €
2018
2019
2020
2021
2022
Stade J. Leflour
51 250,49
€
27 047,25
€
152 169,02
€
84 982,29
€
32 738,11
€
Complexe sportif
Catherine Destivelle
68
723,43 €
85
172,58 €
68
853,37 €
51
783,14 €
64
129,50 €
Complexe sportif
J. Hervy
50
228,37 €
57
140,03 €
66
586,68 €
32
489,91 €
13
028,94 €
Source
–
CRC d’après données analytiques fournies par la commune de Blain d’après développements de sa
nomenclature fonctionnelle.
COMMUNE DE BLAIN
72
Annexe n° 4.Comparaison du montant de la dette entre les comptes
administratifs et de gestion en 2021
En
€
- Année 2021
Budget principal
Budget annexe Assainissement
Dette
en
capital
figurant
au
compte administratif
4 219 819,15
1 845 630,43
Solde créditeur du compte 164
inscrit au compte de gestion
4 218 819,14
1 845 630,43
Écart (CG
–
CA) au 31/12/21
- 1 000,01
0,00
Source : comptes administratifs et de gestion de la commune de Blain
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
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Adresse mél.
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Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
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