ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LA POLITIQUE
DE L’ÉTAT
EN FAVEUR
DU COMMERCE
DE PROXIMITÉ
Rapport public thématique
Synthèse
Septembre 2023
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent en annexe du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Un nouveau mode d’intervention dans le cadre
de la redynamisation des centres-villes
7
2
Le déploiement de nouveaux outils d’intervention
qui n’ont pas tous fait leurs preuves
9
3
Des coûts et des effets mal mesurés,
une coordination insuffisante
11
4
Les enjeux du e-commerce encore mal
pris en compte
15
5
Accès aux commerces de proximité et enjeux
de développement durable,
de nouveaux chantiers exigeants
17
4
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
5
Introduction
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Au-delà de son rôle d’approvisionnement, le commerce de proximité est apprécié
par les Français en tant que vecteur de lien social et source d’attractivité pour
les territoires . Ce secteur d’activité, qui compte environ 700 000 entreprises et
1,1 million d’emplois (salariés et non-salariés), est cependant confronté à des
défis économiques, sociaux et territoriaux importants, accentués par une double
transition numérique et environnementale .
Évolution des ventes entre 2011 et 2021 par type de commerce (en %)
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
- 10,0
- 20,0
18,9
17,1
-
4,4
-
15,0
-
15,3
23,7
58,4
17,6
43,6
56,2
Alimentation spécialisée et artisanat commercial
(boulangeries, patisseries, charcuteries)
Petites surfaces d'alimentation générale (dont magasin de surgelés)
Grandes surfaces d'alimentation générale
Grands magasins (et autres magasins non alimentaires non spécialisés)
Équipements de l'information et de la communication
Autres équipements du foyer
Biens culturels et de loisirs
Commerce hors magasin
Habillement-chaussures
Pharmacies et articles médicaux
Source : Insee, traitement Cour des comptes
Certains territoires font ainsi face à une croissance de la vacance commerciale,
alors que des difficultés d’accès aux commerces sont constatées dans certaines
zones rurales et périurbaines .
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Un nouveau mode d’intervention
dans le cadre de la redynamisation
des centres-villes
À partir de 2017, la politique de l’État
en matière de soutien au commerce
de proximité a connu un tournant :
abandonnant les aides directes aux
commerçants, l’État a intégré le
soutien à ces commerces dans un
cadre plus large, celui de la politique
de redynamisation des centres des
villes petites et moyennes . Il a ainsi mis
en extinction le Fonds d’intervention
pour la sauvegarde de l’artisanat et du
commerce (Fisac) en 2019, privilégiant
désormais l’accompagnement des
actions initiées par les collectivités
territoriales et dotant les élus locaux
d’une « boîte à outils » au service de
leur stratégie . La vitalité du commerce
de proximité est dès lors conçue
d’abord comme une résultante de
l’attractivité du centre-ville ou du
centre-bourg, à travers une politique
globale adaptée aux enjeux locaux .
Le programme Action cœur de ville
(ACV), lancé en 2018 dans 234 villes,
visait à répondre aux difficultés
des villes moyennes, confrontées
à une baisse de la démographie
et à une hausse de la vacance
commerciale . Une action globale
de redynamisation des centres-
villes, activant plusieurs leviers
(logement, services publics, mobilité,
attractivité…)
1
était privilégiée . En
2020, le programme Petites villes de
demain (PVD) a complété ces actions
dans plus de 1 600 villes de moins
de 20 000 habitants, avec l’objectif
d’améliorer la qualité de vie des
habitants . L’État a doté les collectivités
locales de nouveaux outils (règles
d’urbanisme commercial avec les
opérations de revitalisation de
territoire (ORT), soutien à l’ingénierie,
dispositifs d’exonération fiscale des
impôts locaux…), le commerce ne
constituant qu’un des volets de cette
stratégie, dont le maintien ou le
développement résultait d’abord de la
redynamisation du centre-ville .
1 . Cour des comptes,
Le programme Action cœur de ville (2018-2021),
observations définitives,
septembre 2021 .
8
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La crise sanitaire a conduit à mettre en
œuvre en juin 2020, dans le cadre du
plan de relance, de nouvelles mesures
en faveur du commerce de proximité .
Elles ont consisté à renforcer
l’ingénierie et le pilotage local (
via
les « managers de commerce ») et
à mettre en place des dispositifs
en faveur de la digitalisation des
commerces . Dans la plupart des cas,
les études d’ingénierie se sont avérées
un soutien précieux à la définition de la
stratégie des collectivités territoriales .
Elles ont toutefois été d’une qualité
inégale et certaines, financées à
100 % par les pouvoirs publics, peu
utiles . Le co-financement des postes
de managers de commerce par la
Banque des territoires ou l’État a été
en revanche très apprécié par les
collectivités locales . Il leur a permis de
structurer des relations et des actions
concrètes avec les commerçants,
même si la professionnalisation de ce
métier reste un enjeu .
Le plan de relance a également
conduit à renforcer le programme
préexistant de création de foncières de
redynamisation . L’objectif a été revu
à la hausse, avec 100 foncières pour
6 000 locaux d’activité rénovés . Ces
foncières à capitaux majoritairement
publics visent à répondre à une
carence de l’initiative privée pour
rénover des locaux commerciaux
dans certaines zones . Elles apportent
également aux collectivités locales
concernées une expertise et une
capacité de portage financier sur un
temps long (10 à 15 ans) . La Caisse
des dépôts et consignation (CDC),
via
la Banque des territoires, y consacre
une enveloppe d’investissement
de 300 M€ . Ce programme monte
cependant en charge plus lentement
que prévu : seuls 322 locaux avaient
été livrés fin 2022, dont 118 créations
nettes de commerces, et 40 % de
ces locaux se situent en dehors des
zonages prioritaires .
De son côté, l’État a mis en place
un fonds de restructuration des
locaux d’ac tivité (FRL A ) pour
couvrir une partie des déficits des
opérations les plus coûteuses . Les
crédits correspondants ont été très
rapidement engagés : la totalité de
l’enveloppe, d’un montant de 60 M€,
a été consommée début 2022 .
Cependant, les projets, plus coûteux
que prévus, n’ont concerné que
691 locaux sur les 1 900 initialement
envisagés . Le ré-abondement du Fonds
en 2023 a conduit à plafonner les aides
mais un bilan des premiers projets
soutenus doit être réalisé afin de
s’assurer de la sélectivité et du ciblage
de l’intervention de l’État .
L’encadrement juridique de ces deux
dispositifs appelle à la vigilance,
s’agissant des modalités d’attribution
2
Le déploiement de nouveaux
outils d’intervention qui n’ont
pas tous fait leurs preuves
10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le déploiement de nouveaux outils
d’intervention qui n’ont pas
tous fait leurs preuves
des locaux rénovés, des niveaux de
loyers ainsi que de l’application des
règles de la commande publique .
Le commerce de proximité est
fréquemment confronté, en centre-
ville, à un renchérissement du coût
du foncier, en raison notamment de
la révision des valeurs cadastrales
des taxes foncières . Des dispositifs
d’exonération ont été créés en 2020
en faveur de ces commerces, en lien
avec les opérations de revitalisation
de territoire (ORT) . Ils s’avèrent
cependant peu utilisés (20 communes
ou EPCI y ont eu recours en 2022 pour
les zones en milieu rural et moins de
10 communes ou EPCI pour les zones
en centre-ville) et leur impact, au regard
d’autres mesures de soutien plus
directes et mieux ciblées, reste limité .
Les dispositifs fiscaux en faveur des
commerces en zone rurale gagneraient
à être intégrés dans une réflexion
plus globale sur les zonages existants
(zones de revitalisation rurale) . En tout
état de cause, le levier fiscal apparaît
comme un outil peu déterminant
dans la décision d’implantation d’un
commerce par rapport à la dynamique
du territoire et aux autres modalités
d’accompagnement .
Enfin, la mise en œuvre par les
collectivités locales de la taxe sur
les friches commerciales augmente :
404 collectivités y avaient recours en
2022 et son rendement a été multiplié
par cinq depuis 2017 . Ce dispositif
s’avère un outil intéressant au service
d’une politique de lutte contre la
vacance commerciale . Son utilisation
devrait être facilitée à la fois en termes
opérationnels et juridiques .
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le suivi des actions et des finance-
ments consacrés par les pouvoirs
publics au commerce de proximité
doit être amélioré, notamment
pour les financements de l’État au
titre des programmes ACV et PVD .
Les financements des collectivités
territoriales dans le cadre de ces
programmes territorialisés sont mal
retracés et la nomenclature comptable
et sectorielle ne permet pas d’identifier
facilement les aides versées aux
commerçants .
Financements consacrés au commerce de proximité
(hors investissements dans les foncières, hors collectivités)
de 2018 à 2022 (en millions d’euros)
2018
2019
2020
2021
2022
Total
Banque des Territoires
Ingénierie ACV (1)
1,0
1,6
3,4
7,1
1,4
14,5
Ingénierie PVD
0,04
14,6
6,7
21,3
Investissement ACV
2,9
2,6
1,6
7,5
0,8
15,4
Communes hors ACV-PVD
5,7
5,7
FISAC
13,0
6,1
19 ,1
FRLA
58,2
58,2
Chèques numériques
17,7
17,7
Aide aux buralistes
2,3
10,8
17,7
21,6
52,4
Total
16,8
12,6
15,8
128,5
30,5
204,2
Source : Banque des territoires, ANCT, ASP, DGDDI, ASP, retraitement Cour des comptes
(1) n’inclut pas les 10 M€ à Bpifrance pour le programme « Entreprendre dans les territoires » mais
inclut l’ingénierie dédiée aux foncières de redynamisation.
En tenant compte des financements
des collectivités territoriales, la Cour
estime à environ 300 M€ la dépense
des différents acteurs sur la période
2018-2022, soit une moyenne de
60 M€ par an . Il convient d’y ajouter
les prêts de la CDC (30 M€) ainsi que
les prises de participation dans les
foncières de redynamisation (180 M€
à fin 2022) . Sur la période 2018-2022,
3
Des coûts et des effets mal
mesurés, une coordination
insuffisante
12
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Des coûts et des effets mal mesurés,
une coordination insuffisante
tous financements confondus, le
commerce de proximité aurait ainsi
bénéficié d’environ 500 M€ .
Le suivi de cette politique pâtit d’un
manque d’indicateurs et l’évaluation
des mesures fait défaut . La baisse
récente en 2021 et 2022 des taux de
vacance, après dix années de hausse
continue, doit être interprétée avec
prudence . Le taux de vacance moyen
des villes ACV baisse plus rapidement
depuis deux ans que celui des autres
villes de même catégorie .
Évolution des taux de vacance commerciale de communes ACV
et d’autres villes moyennes sur 2018 – 2022 (en %)
2018
2019
2020
2021
2022
9
10
11
12
13
Taux de vacance (%)
Villes ACV
Autres villes
Source : données ANCT- Codata, retraitement Cour des comptes. Les informations ne sont
pas disponibles pour l’ensemble des communes ACV (210 communes ACV sont comparées
à 218 villes moyennes).
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Toutefois, environ 40 % des communes
ACV ont vu leurs taux de vacance
se dégrader sur la même période .
En particulier, la vacance constatée
dans les communes situées dans
d e s d é p a r te m e nt s e n d é p r i s e
démographique reste plus élevée et
recule moins fortement que dans les
autres communes .
Vacance commerciale dans les centres-villes (mars 2023)
Source : IVC
Ces analyses devraient être affinées
et fondées sur des indicateurs
complémentaires, concernant
notamment l’activité économique
du commerce de proximité (chiffre
d’affaires, créations et défaillances
d’entreprises, etc) .
Des coûts et des effets mal mesurés,
une coordination insuffisante
14
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Créations et défaillances d’entreprises du commerce de proximité
de 2017 à 2022 (en nombre)
140 000
120 000
100 000
80 000
60 000
40 000
20 000
0
2017
2018
2019
2020
2021
2022
46 096
44 000
55 970
66 874
11 546
44 915
88 035
10 500
43 144
112 016
5 042
44 239
122 038
8 861
37 903
91 004
6 458
11 288
Créations hors MIC
Créations MIC
Défaillances
Source : Banque de France pour les défaillances, Insee pour les créations (les MIC
désignent les micro-entreprises).
Une évaluation approfondie des effets
du programme ACV sur le commerce
apparaît d’autant plus nécessaire que
s’engage une nouvelle étape de ce
dispositif .
L a tension entre la démarche
d’aménagement, incarnée dans les
programmes territoriaux, dont le
commerce n’est qu’un des volets,
et l’approche de développement
économique propre au secteur, est
visible dans le pilotage de plusieurs
dispositifs (ACV, FRLA…) . Ces deux
approches ont leur per tinence
q u i i m p o s e u n e c o o r d i n at i o n
interministérielle suffisamment forte
pour définir une stratégie claire .
Cette coordination est notamment
i n d i s p e n s a b l e p o u r é v i t e r l a
multiplication de dispositifs juxtaposés
(FRLA, dispositif de soutien en milieu
rural, aides aux buralistes…) .
L’articulation entre les actions de l’État
et celles des collectivités territoriales
est également très inégale . Les
programmes ACV et PVD ont permis
de développer un partenariat novateur
avec les maires et les associations
d’élus des communes et de leurs
groupements . Toutefois, l’articulation
avec les régions, compétentes
en matière de développement
économique, s’avère insuffisante
alors qu’elles déploient souvent des
dispositifs analogues à ceux de l’État
(fonds de restructuration des locaux,
aides à la numérisation, soutien au
commerce en zone rurale…) .
Des coûts et des effets mal mesurés,
une coordination insuffisante
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le développement du e-commerce,
accéléré par la crise sanitaire, a
profondément modifié les pratiques
d’achat des Français . Son essor a
suscité des mutations importantes
du commerce, qui est de plus en plus
omnicanal et nécessite donc d’articuler
présence en ligne et vente en magasin
(« phygital »), avec des formes hybrides
de commerces
(quick-commerce, drive,
clic and collect…).
Part du e-commerce sur les principaux marchés
du commerce de détail (en valeur)
Alimentation*
Optique
Bricolage, jardinage
Équipements et accessoires auto
Parfum, beauté, toilette
Bijouterie, horlogerie
Articles de sport
Mode
(2)
Meubles et décorations
Jeux et jouets
Multimédia, électroménager
Biens culturels
(1)
5 %
5 %
9 %
10 %
10 %
11 %
12 %
16 %
18 %
25 %
26 %
40 %
Source : Assises du commerce. * 10 % en incluant le drive 1) Livre, musique, vidéo, jeux
vidéo (hors streaming et jeux sur mobiles). 2) Habillement, chaussure, maroquinerie
Les commerçants de proximité,
comme plus généralement les petites
entreprises françaises, apparaissaient
peu préparés à cette mutation : en
2020, seulement 43 % des PME du
commerce étaient dotées d’un site
internet et 17 % d’une solution de vente
en ligne . Dans ce contexte, et face aux
confinements pendant la crise sanitaire,
les pouvoirs publics ont cherché à
encourager la numérisation des petites
entreprises du commerce de proximité,
avec un foisonnement de dispositifs
dont la coordination a été insuffisante .
4
Les enjeux du e-commerce
encore insuffisamment
ou mal pris en compte
16
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les enjeux du e-commerce
encore insuffisamment ou mal pris en compte
Déployés rapidement selon une
procédure simple début 2021, les
chèques numériques ne se sont
pas inscrits dans un parcours de
numérisation des très petites
entreprises . Des progrès ont été
constatés sur la numérisation des
commerces de proximité et leur
présence en ligne (76 % des PME du
commerce avaient un site internet
en 2022 contre 43 % en 2020),
sans toutefois que l’on puisse les
attribuer aux chèques numériques .
La conception du dispositif interroge,
avec la possibilité de verser des aides
d’un montant supérieur aux dépenses
engagées . Par ailleurs, les contrôles
de l’opérateur en charge de leur
versement (l’Agence de services et de
paiement) ont mis en évidence une
part relativement élevée de dossiers
non conformes, confirmés par l’analyse
des dossiers réalisée par la Cour .
Le soutien aux plateformes locales
de marché s’est avéré un échec . En
effet, elles ne correspondaient aux
attentes ni des consommateurs, ni des
commerçants .
Taux d’adhésion des commerçants aux plateformes numériques
Global
PVD
ACV
44 %
25 %
11 %
20 %
56 %
32 %
12 %
39 %
16 %
19 %
26 %
moins de 25 %
entre 25 et 50 %
entre 50 et 75 %
entre 75 et 100 %
Source : SCET, « Évaluation de l’efficacité du cofinancement des solutions numériques
collectives à destination des commerces de proximité »
L’enjeu pour le commerce de proximité
indépendant réside moins dans le
développement des ventes en ligne
que dans le renforcement de la relation
avec la clientèle . Les pouvoirs publics
devraient en tirer les enseignements
en cessant de financer des places
locales de marché et en concentrant
leurs efforts sur l’amélioration des
parcours d’accompagnement des très
petites entreprises .
Le développement du e-commerce
conduit en outre à des innovations
rapides dans les modes de ventes,
qui impliquent une adaptation de la
régulation . Le
quick-commerce,
qui
s’est récemment développé dans
les centres des métropoles, fait ainsi
l’objet d’un dispositif juridique rénové
depuis 2023 .
17
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L’accès aux services et biens de
consommation courante est assuré
pour la très grande majorité des
Français, mais il demeure compliqué
dans certains territoires . La politique
de l’État en faveur du commerce de
proximité prend ainsi insuffisamment
en compte les enjeux d’accessibilité
dans certains territoires ruraux et
périurbains . Les actions en direction
des zones rurales sont récentes et
d’ampleur limitée .
Un moindre accès à l’offre dans certaines zones
et pour certains types de commerce
Part de la population ayant une faible accessibilité par
secteur d’activité, d’après l’indicateur d’accès potentiel localisé
*y compris artisanat commercial, sauf boulangeries-patisseries
Un habitant sur trois a un accès limité à l’offre d’habillement
31 %
Habillement
31 %
Loisirs,
culture et sport
31 %
Alimentaire
spécialisé*
Source : Insee, dispositif Points de vente, Filosofi, budget de famille.
Certains chantiers connus de longue
date restent peu traités, en raison de
la difficulté à trouver un consensus
(ouverture dominicale, rénovation
de la réglementation des baux
commerciaux) .
E nf i n , le d éf i d e l a t ra n s i t i o n
e nv i ro n n e m e nt ale s o u lève d e
nouvelles questions qui doivent
également être prises en compte . En
effet, les enjeux de développement
durable ont un impact croissant sur le
modèle économique des commerces
de proximité, à travers l’évolution des
mobilités, l’aménagement et la mise
aux normes des bâtiments, les enjeux
fonciers (mise en place des zones à
faibles émissions (ZFE), objectif de
« zéro artificialisation nette ») . Ils
nécessitent d’engager une réflexion
d’ensemble sur la manière de mieux
accompagner les commerces de
proximité face aux exigences de
décarbonation de l’économie .
5
Accès aux commerces
de proximité et enjeux
de développement durable,
de nouveaux chantiers exigeants
18
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Accès aux commerces de proximité
et enjeux de développement durable,
de nouveaux chantiers exigeants
L’ensemble de ces constats appelle
à mieux structurer et coordonner la
politique de soutien au commerce
de proximité . Le Conseil national du
commerce, installé le 25 avril 2023,
devrait permettre de mieux connaître
la situation du commerce de proximité
et de conduire les études nécessaires
pour mieux anticiper les effets des
mutations du commerce .
Au terme de son enquête, la Cour
formule plusieurs recommandations
afin de renforcer l’efficacité du soutien
apporté par l’État au commerce de
proximité .
19
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Recommandations
1.
Mettre fin en 2024 à la prise
en charge à 100 % des études
d’ingénierie et associer les collectivités
locales à leur conception et leur suivi
(ministère de l’économie, des finances
et de la souveraineté industrielle et
numérique, Agence nationale de la
cohésion des territoires, Caisse des
dépôts et consignations).
2.
Mettre en place en 2024 les
conditions d’une professionnalisation
d e s m a n a g e r s d e c o m m e r c e
(ministère de l’économie, des finances
et de la souveraineté industrielle et
numérique).
3.
Procéder en 2025 à l’évaluation
des projets soutenus par le Fonds de
restructuration des locaux d’activité
(ministère de l’économie, des finances
et de la souveraineté industrielle et
numérique, ministère de la transition
écologique et de la cohésion des
territoires).
4.
Pour sécuriser l’activité des
foncières de redynamisation
commerciale : veiller à la transparence
dans l’attribution des locaux
commerciaux ; préciser les règles
de fixation des loyers ; appliquer les
règles de la commande publique
(Caisse des dépôts et consignations).
5.
Ne pas reconduire les dispositifs
d’exonération d’impôts des zones
de revitalisation des commerces
en milieu rural et des zones de
revitalisation des centres-villes
(ministère de la transition écologique
et de la cohésion des territoires,
ministère de l’économie, des finances
et de la souveraineté industrielle et
numérique).
6.
Simplifier au plus tard en 2024
la procédure de taxation des
friches commerciales
(ministère
de l’économie, des finances et
de la souveraineté industrielle et
numérique).
7.
Définir une stratégie coordonnée
d’intervention en faveur du commerce
de proximité
(ministère de l’économie,
des finances et de la souveraineté
industrielle et numérique, ministère
de la transition écologique et de la
cohésion des territoires).
8.
Améliorer le suivi des financements
des programmes Action cœur de
ville (ACV) et Petites villes de demain
(PVD) et évaluer le volet relatif au
commerce du programme ACV
(ministère de l’économie, des finances
et de la souveraineté industrielle et
numérique, ministère de la transition
écologique et de la cohésion des
territoires, Agence nationale de la
cohésion des territoires).
9.
Construire en 2024 un dispositif
de suivi du commerce de proximité
(ministère de l’économie, des finances
et de la souveraineté industrielle et
numérique).