LE FISAC
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Le fonds d’intervention pour les
services, l’artisanat et le commerce
(FISAC)
Le fonds d’intervention pour la sauvegarde de l’artisanat et du
commerce (FISAC) a été créé en 1989 pour répondre aux menaces pesant
sur l'existence de l'offre commerciale et artisanale de proximité dans des
zones rurales ou urbaines fragilisées par les évolutions économiques et
sociales, menaces liées à la désertification de certains espaces ruraux, au
développement de la grande distribution, en particulier à la périphérie
des villes, ainsi qu'aux difficultés des zones urbaines sensibles.
Le FISAC a donné lieu en 2005 à une communication de la Cour à
la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes
économiques de la nation du Sénat établie en application de l’article 58-2
de la loi organique relative aux lois de finances. Cette communication
s’est appuyée sur un contrôle portant sur les exercices 2001 à 2004.
Dispositif fondé sur la solidarité financière entre les petites
entreprises commerciales et artisanales et la grande distribution, le
FISAC était alimenté, jusqu’en 2002, par un prélèvement sur l'excédent
du produit de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA)
acquittée par la grande distribution (entreprises dont la surface de vente
est supérieure à 400 m²). Depuis l'adoption de la loi de finances pour
2003, le produit de la TACA a été affecté au budget général de l'Etat.
Le fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du
commerce est devenu, avec la budgétisation de ses ressources par la loi
de finances pour 2003, le fonds d'intervention pour les services,
l'artisanat et le commerce. L’acronyme FISAC a été ainsi maintenu mais
l’appellation du fonds a été adaptée pour tenir compte de l’élargissement
de son champ d’intervention aux entreprises de services et à des objectifs
de modernisation et de création d’entreprises.
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COUR DES COMPTES
Les opérations du FISAC sont réparties en quatre grandes
catégories :
- les opérations collectives, rurales ou urbaines ;
- les opérations individuelles à destination des entreprises en
milieu rural ;
- les études ;
- les actions collectives spécifiques décidées par le ministre chargé
du commerce et de l’artisanat.
Les décisions d’attribution des aides sont prises par le ministre
chargé du commerce et de l’artisanat sur la base des projets instruits au
plan local par les préfectures de département et après avis des délégués
régionaux au commerce et à l’artisanat. En 2006, 857 décisions ont été
prises au titre du FISAC représentant 93,33 M€.
Deux ans après son rapport communiqué au Sénat, la Cour a
effectué une enquête sur les évolutions intervenues depuis lors. Ses
principales constatations montrent que si quelques améliorations ont
été apportées à la gestion du fonds, peu de progrès ont été enregistrés
sur les autres points.
Lors du contrôle effectué en 2005, il était apparu que le FISAC
était mis à contribution pour des concours qui ne relevaient pas de la
définition légale des opérations susceptibles d’être financées par le
fonds.
Ces opérations doivent viser « à la sauvegarde et à la
modernisation des entreprises artisanales, commerciales et de
services affectées par des mutations économiques, techniques ou
sociales consécutives à l'évolution de ces secteurs » ainsi qu’à « la
création ou la reprise de ces entreprises »
37
. La Cour avait ainsi
relevé que le FISAC avait été utilisé dans le cas de calamités
naturelles. Plus récemment des concours ont été accordés à des
entreprises de la Réunion ayant dû interrompre leur activité en
raison de l’épidémie de
chikungunya.
La Cour avait estimé que les dispositions à caractère général
intéressant le fonds devaient à tout le moins être mises à jour pour
autoriser de telles opérations. Cette actualisation, envisagée,
n’avait pas eu lieu au moment du contrôle de suivi de la Cour.
37) Loi du 31 décembre 1989 relative au développement des entreprises commerciales
et artisanales,
article 4, et décret du 5 février 2003 relatif au FISAC modifiés.
LE FISAC
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La
Cour
avait
souligné
la
lourdeur
des
procédures
d’instruction des demandes de concours menées successivement par
les préfectures et au niveau central à l’échelon de la DCASPL et
recommandé une déconcentration pour des dossiers de faible
montant. Elle avait également relevé la faible sélectivité des
procédures d’instruction
.
Celles-ci n’avaient pas été modifiées au moment du contrôle
de suivi de la Cour. Il était simplement envisagé par la DCASPL
d’une part de recommander aux préfets par une circulaire dont le
projet a été communiqué à la Cour, d’être sélectifs et d’autre part
de diffuser un cadre-type pour les opérations urbaines qui
complèterait celui qui existe pour les opérations rurales.
Par ailleurs à la suite du décret du 7 mai 2007 qui a
notamment relevé les taux d’intervention du FISAC, une note a été
adressée aux délégués régionaux au commerce et à l’artisanat leur
donnant des orientations dans le traitement des dossiers et la
faculté de suggérer au préfet des abattements.
La Cour avait critiqué la lenteur du traitement des dossiers.
Le traitement des dossiers a été accéléré. En 2004, selon les
constatations de la Cour, 969 décisions ont été prises et au
31 décembre de cette dernière année, 712 dossiers restaient en
instance. Pour 857 décisions en 2006, le nombre de dossiers en
stock, selon la DCASPL, s’élevait à 153 au 31 décembre 200 à 109
au début du mois de juillet 2007.
La Cour avait relevé que de nombreux dossiers, parfois très
anciens, ayant donné lieu à révision des subventions accordées du
fait de l’absence de réalisation des travaux prévus, étaient en
attente d’apurement. Des mesures ont été prises pour assurer
l’apurement des dossiers les plus récents (soldes arrêtés après le 1
er
janvier 2004). Pour les dossiers antérieurs (309
000 € environ au
total), la DCASPL a toutefois été conduite à mettre en place une
procédure d’abandon de créances.
Alors que la Cour avait relevé l’absence de connaissance
des autres financements publics apportés aux opérations, la
DCASPL a complété en 2007 l’application informatique utilisée
pour la gestion du FISAC afin d’y inclure des données se
rapportant aux participations financières des différents partenaires
associés dans des opérations territoriales. Il est encore trop tôt pour
juger de l’efficacité de cette mesure.
124
COUR DES COMPTES
Une gestion comptable échappant au droit commun
S’agissant de la gestion comptable, celle-ci a été confiée à
l’ORGANIC, puis à la Caisse nationale du régime social des
indépendants (artisans et commerçants). Cette procédure pouvait se
justifier lorsque le FISAC était financé par une taxe affectée à
l’ORGANIC. Il n’en est plus de même depuis qu’il est financé sur
crédits budgétaires de l’État.
Une évaluation insuffisante
La DCASPL a réalisé depuis 2005 des études annuelles,
dont le recueil des données a été confié aux délégués régionaux au
commerce et à l’artisanat, pour comparer, plusieurs années après
l’octroi de l’aide, le taux de survie des entreprises aidées
directement ou indirectement à celui des entreprises comparables.
Mais la représentativité de l’échantillon reste à démontrer et
l’indicateur choisi est, sinon contestable, du moins insuffisant au
regard des objectifs du FISAC.
Un appel d’offres a été lancé en 2007 auprès de consultants
pour une évaluation plus large. Le résultat final de l’étude qui sera
menée est attendu pour la fin du premier semestre 2008.
Elle devrait, si elle est correctement menée, contribuer à une
meilleure appréciation de l’utilité de ce fonds au regard des
objectifs qui lui sont assignés.
LE FISAC
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RÉPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS
ET DE LA FONCTION PUBLIQUE
Hormis trois points sur lesquels je souhaite apporter quelques
précisions, ce projet d’insertion n’appelle pas de commentaires particuliers
de ma part.
1. L’adaptation des textes législatifs à l’action effective du FISAC.
L’insertion rappelle que lors d’un contrôle survenu en 2005, la Cour
avait relevé que le FISAC était mis à contribution pour des concours qui ne
relevaient pas de la définition légale des opérations susceptibles d’être
financées par le fonds, et observe que le FISAC a récemment été utilisé dans
le cas de calamités naturelles.
Je précise que les interventions dont il s’agit ici visaient à soutenir les
entreprises artisanales et commerciales de l’île de la Réunion dont le
territoire a été sujet à la propagation du virus du chikungunya, épidémie
dont les conséquences économiques ont justifié la création d’une provision
dédiée au sein du FISAC. Ces interventions ont été réalisées conformément
aux dispositions du décret n° 2003-107 du 5 février 2003 fixant les modalités
d’intervention du FISAC, notamment son article 4 qui prévoit la réalisation
d’opération de nature collective sur une secteur géographique limité.
2. La gestion comptable échappe au droit commun.
L’article 35-III de la loi 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances
pour 2003 a confié la gestion des aides attribuées au titre du FISAC à
l’Organisation autonome nationale de l’industrie et du commerce, organisme
intégré dans le Régime social des indépendants (RSI) en 2006.
Cette disposition semble permettre une gestion efficiente des
interventions du FISAC pour un coût maîtrisé (0,3 % des dotations du fonds),
tout en assurant le contrôle de son activité par les pouvoirs publics. Il n’est
pas acquis qu’une réintégration de la gestion par les services de l’Etat
n’occasionnerait pas une dépense supplémentaire sur le budget général qui
serait supérieure à la rémunération actuelle du RSI.
3. Les progrès limités en matière d’évaluation.
Lors de son enquête de 2003, la Cour pointait les faiblesses de
l’évaluation de l’impact des aides consenties par le FISAC.
Il convient de rappeler que, dès le projet de loi de finances pour 2006,
et conformément aux dispositions de la LOLF, un indicateur spécifique au
FISAC a été mis en place au sein du projet annuel de performance de la
mission Développement et régulation économiques. Cet indicateur mesure
l’écart entre le taux à trois ans des entreprises aidées par le FISAC et le taux
de survie non-aidées des secteurs comparables. Il devrait être complété du
126
COUR DES COMPTES
taux de survie de cinq ans des mêmes entreprises dans le rapport annuel de
performance 2007 de la mission Développement et régulation économiques.
Par ailleurs, le Ministère de l’économie, des finances et de l’emploi a
initié cette année une démarche d’audit des interventions collectives du
FISAC. Les conclusions des premiers audits devraient être connues en 2008.