Madame le Maire
de PLOUFRAGAN
B.P. 52
22440 PLOUFRAGAN
Par lettre du 18 juin 1998, j'ai porté à votre connaissance les
observations provisoires de la chambre régionale des comptes sur la
gestion 1992 à 1995 de votre commune, conformément à la procédure
contradictoire prévue par le code des juridictions financières.
Après avoir examiné les réponses écrites que vous avez bien voulu
apporter à ces observations provisoires, après vous avoir entendue, à
votre demande, le 12 octobre 1998, la chambre a arrêté dans sa séance du
13 octobre courant ses observations définitives.
Je vous rappelle que l'examen de la gestion avait porté sur
trois thèmes : les dépenses de personnel, l'eau et l'assainissement.
Les observations retenues à titre définitif sont détaillées en
neuf pages jointes à la présente lettre de transmission.
En application des dispositions de l'article L.241-11 du code des
juridictions financières, ces observations devront être communiquées au
conseil municipal dès sa plus proche réunion. Elles feront l'objet d'une
inscription à son ordre du jour et seront jointes à la convocation
adressée à chacun de ses membres.
Par ailleurs, en application de l'article 117 du décret n° 95-945
du 23-08-1995, la présente lettre étant communicable aux tiers dès
qu'aura eu lieu la première réunion de l'assemblée délibérante suivant
sa réception, je vous saurai gré de bien vouloir m'informer de la date à
laquelle se sera tenue cette réunion.
Je précise, en outre, que conformément aux dispositions de
l'article 127 du décret précité, une copie de ces observations est
transmise au préfet et au trésorier-payeur général du département des
Côtes d'Armor.
Roger COMBEL
OBSERVATIONS DEFINITIVES DE LA
CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE BRETAGNE
(exercices 1992 et suivants)
SOMMAIRE
I
-
EMPLOI D'AGENTS CONTRACTUELS ;
II
-
PRIME INFORMATIQUE ;
III
-
SERVICES DE L'EAU ET DE L'ASSAINISSEMENT.
A - Service de l'eau
1) Convention de fourniture d'eau,
2) Convention de gérance du réseau d'eau potable,
3) Tarification.
B - Service de l'assainissement
1) Répartition des charges afférentes à la station
d'épuration,
2) Tarification.
I - EMPLOI D'AGENTS CONTRACTUELS
Sur les vingt-deux agents contractuels employés par la commune
en 1995 cinq exerçaient des fonctions d'encadrement :
- la responsable du service "animation culturelle" ;
- la responsable du service "enfance jeunesse" ;
- la responsable du service informatique ;
- la responsable du service "information-communication" ;
- le responsable adjoint au service "animation culturelle".
Le recours à des agents contractuels est certes autorisé par la
loi, même s'il doit rester exceptionnel et limité à des cas spécifiques.
Cependant les conditions de rémunération et de renouvellement de contrat
de ces cinq agents appellent plusieurs critiques.
Le niveau de rémunération des agents contractuels a bien été fixé
par référence à des indices de la fonction publique. Mais les
délibérations définissant les missions et les conditions de rémunération
prévoyaient au surplus, pour chaque cas, une échelle indiciaire
permettant un déroulement de carrière. Lorsque les contrats ont été
renouvelés a été fixée une nouvelle échelle de progression indiciaire,
parfois plus favorable que celle à laquelle pouvaient prétendre des
agents titulaires exerçant les mêmes fonctions : la responsable du
service information-communication, qui a été rémunérée sur la base des
indices brut 345 du 1er février 1994 au 31 juillet 1995 puis 360 du 1er
août 1995 au 31 janvier 1997, correspondants à un rédacteur 5ème
échelon, a bénéficié à compter du 1er février 1997 de l'indice brut 426.
Sa rémunération a ainsi été majorée de 46 points par rapport au
déroulement de carrière le plus favorable d'un rédacteur, ce qui
constitue une anomalie, même si l'ordonnateur considère que la
rémunération initiale était sous-évaluée. Un agent contractuel ne peut
en effet obtenir des conditions d'avancement plus rapides que celles
d'un agent titulaire qui a fait l'effort de passer un concours.
D'une manière plus générale, la revalorisation de la rémunération
d'un agent contractuel ne peut se faire sur la base d'un système
d'échelonnement indiciaire prévu sur une longue période, qui reste
réservé aux seuls titulaires.
La pratique constatée pour les cinq agents contractuels
susmentionnés contrevient au principe posé par l'article 4 de la loi
84-16 du 11-01-1994. Le Conseil d'Etat a tiré de ce principe que les
agents contractuels ne pouvaient bénéficier à l'instar des
fonctionnaires d'un système de carrière et d'ajustements de rémunération
prévus à l'avance (1). Or, pour la responsable du service animation
culturelle, la délibération du 5 juillet 1988 la concernant prévoyait
une durée de carrière de 9 à 13 ans, avec un échelonnement indiciaire
correspondant à chaque période de 3 ans.
L'anomalie qui vient d'être relevée est aggravée par le fait que
le renouvellement des contrats est intervenu sans que soient effectuées
les formalités de publicité qui auraient permis à des agents titulaires
de se porter candidats aux postes occupés par les agents contractuels :
la collectivité a considéré à tort qu'il n'y avait pas de vacance
d'emploi dès lors qu'elle entendait prolonger le contrat de l'intéressé.
Il est en effet précisé que la loi du 26 janvier 1984 conditionne
le renouvellement des contrats à l'accomplissement préalable de
formalités de publicité auprès du centre de gestion. Cette obligation a
été rappelée par le ministre de l'Intérieur en 1991 (2) et depuis lors
confirmée par la jurisprudence administrative (3), même si ce n'est que
récemment.
Dans le cas de la responsable du service animation culturelle,
les renouvellements successifs intervenus en 1988 et 1995 ont permis de
pérenniser pendant plus de dix ans un emploi contractuel qui a encore
été reconduit pour 3 ans en 1998, afin de permettre de mener à bien un
projet de centre culturel. Il est rappelé que l'arrêté du 8 juillet 1988
concernant cet agent ne fixait aucune durée d'emploi contrairement à ce
que prévoyait l'article 3 du décret n° 88-145 du 15-02-1988. Aucune
publicité n'a été faite lors des renouvellements de contrat alors que
rien ne permet de penser que les fonctions exercées par cet agent soient
telles, par leur spécificité, qu'elles ne puissent être confiées à un
agent titulaire.
II - PRIME INFORMATIQUE
Par délibération du 24 juin 1986, le conseil municipal de
PLOUFRAGAN avait décidé l'attribution d'une prime à un agent chargé de
la maintenance de l'atelier informatique, en application de l'arrêté
ministériel du 23 juillet 1973 modifié.
Le 5 juillet 1988, le conseil municipal a décidé de généraliser
l'attribution de cette prime aux agents affectés au traitement de
l'information, sous réserve de justifier de la qualification requise
correspondant à la fonction informatique réellement exercée.
Cette prime mensuelle, d'un montant maximal de 491,81 F a donc
été versée à plusieurs agents communaux au cours de la période en
contrôle :
Année 1992 : 16 agents
Année 1993 : 18 agents
Année 1994 : 17 agents
Année 1995 : 17 agents
Or, il n'existe pas à PLOUFRAGAN de centre automatisé de
traitement de l'information, condition indispensable au versement
régulier de la prime informatique.
S'il est vrai que les agents concernés ont pu passer un examen
professionnel organisé par le CNFPT des Côtes d'Armor et participer pour
deux d'entre eux à l'élaboration de logiciels, les fonctions qu'ils
exercent ne répondent pas aux définitions données par le décret no
89-558 du 11 août 1989 des différentes fonctions exercées dans les
centres automatisés de traitement de l'information, généralement
exclusives de toute autre qualification ou fonction. Le ministre de
l'Intérieur (4) et la jurisprudence administrative (5) ont confirmé ces
dernières années le caractère irrégulier du versement de ces primes aux
agents n'étant pas affectés à ces centres.
La chambre note que la commune a eu connaissance de cette
irrégularité dès 1995. En septembre de cette année, elle a décidé de ne
plus accorder la prime à de nouveaux agents et de la supprimer
progressivement à l'occasion de départs à la retraite ou de promotions
internes. Selon les indications fournies, 16 agents continueraient à
bénéficier à ce jour de cet avantage irrégulier. La chambre estime que
le dispositif appliqué depuis 1995 ne permettra pas de mettre un terme à
l'irrégularité constatée avant de nombreuses années.
III - SERVICES DE L'EAU ET DE L'ASSAINISSEMENT
La gestion des services de l'eau et de l'assainissement appelle
plusieurs remarques qui tiennent, pour la plupart, à l'insuffisance de
contrôle, par la commune, des conditions d'exécution des contrats passés
avec la ville de SAINT-BRIEUC.
Il a également été relevé que la commission consultative des
services publics locaux n'avait pas encore été constituée. Il est
rappelé que cette commission, qui doit comprendre parmi ses membres les
représentants des associations d'usagers, est obligatoire dans les
communes de plus de 3.500 habitants ainsi que le prévoit l'article 26 de
la loi du 6 février 1992. Les modalités de constitution et de
fonctionnement de cette commission sont précisées par la circulaire du
ministre de l'Intérieur du 31 mars 1992. Le maire a pris l'engagement de
constituer cette commission avant la fin de l'année.
A - Service de l'eau
Le service de l'eau de la commune de PLOUFRAGAN fait l'objet de
deux contrats avec la ville de SAINT-BRIEUC :
- une convention du 18 juin 1982 pour la fourniture d'eau ;
- une convention de gérance, passée en 1980, concernant le
fonctionnement et l'exploitation du service.
1) Convention de fourniture d'eau
En application de ce contrat la ville de SAINT-BRIEUC s'engageait
à produire un compte annuel et à tenir à la disposition de la ville de
PLOUFRAGAN et des services de contrôle les pièces justificatives
afférentes :
"Article 3 : La ville de SAINT-BRIEUC devra tenir à la
disposition de la ville de PLOUFRAGAN et des services de contrôle toutes
pièces justificatives dont ils désireraient prendre connaissance pour
constater le bien fondé de l'établissement du compte annuel présenté.
Le règlement du compte devra intervenir dans les meilleurs
délais."
Ces comptes n'ayant pas été produits, on peut en conclure que la
commune de PLOUFRAGAN n'exerce pas sur son fournisseur les contrôles
minimaux qu'autorise la convention.
2) Convention de gérance du réseau d'eau potable
La convention a été conclue pour une période de 10 ans prenant
effet le 1er janvier 1980. Selon son article 14 " elle est renouvelable
d'année en année, par tacite reconduction ".
S'agissant d'un contrat de délégation de service public
(gérance), cette clause n'est pas conforme aux dispositions de la loi
93-122 du 29-01-1993 (loi SAPIN) qui prévoit, en son article
40, que les conventions de ce type "doivent être limitées dans leur
durée".
Or, une clause de tacite reconduction ne peut recevoir
application que dans le cas où aucun texte en vigueur, à la date où elle
intervient, ne s'y oppose.
Il n'apparaît donc pas que les clauses de tacite reconduction
conclues avant l'intervention de la loi SAPIN puissent avoir pour effet
de prolonger la durée de la convention initiale depuis l'entrée en
vigueur de cette loi. Le juge administratif considère en effet que le
contrat tacitement reconduit "doit être regardé comme ayant le
caractère d'un nouveau contrat".
Il en résulte que le contrat devra être modifié sur ce point et
qu'il devra donner lieu à l'engagement d'une procédure de publicité
préalable et de consultation en vue de son renouvellement.
Il est en outre rappelé que l'article 40-1 de la loi précitée,
modifiée par la loi n° 95-127 du 08-02-1995 fait obligation au
délégataire de produire "chaque année avant le 1er juin à l'autorité
délégante un rapport comportant notamment les comptes retraçant la
totalité des opérations afférentes à l'exécution de la délégation de
service public et une analyse de la qualité du service. Ce rapport est
assorti d'une annexe permettant à l'autorité délégante d'apprécier les
conditions d'exécution du service public".
Cette disposition n'a pas été respectée pour les exercices 1994 à
1996. Avant l'entrée en vigueur de la loi du 8 février 1995, l'article 9
de la convention de gérance de 1980 dont la rédaction est sur ce point
identique à celle de l'article 3 de la convention de fourniture d'eau
déjà citée, prévoyait la présentation d'un compte annuel du délégataire,
formalité qui n'a pas non plus été accomplie. Malgré l'engagement pris
par la ville de SAINT-BRIEUC de produire ce document à compter de
l'exercice 1997 l'attention de l'autorité délégante est appelée sur la
nécessité d'exercer un contrôle sur les comptes produits par le
délégataire.
3) Tarification
a) Le tarif de l'eau appliqué à PLOUFRAGAN se compose d'un
abonnement (partie fixe) et d'un prix au mètre cube (partie
variable).
L'abonnement, indépendant du niveau d'activité, est censé couvrir
les charges fixes du service, qui devraient être financées même en
l'absence de consommation. La partie variable, quant à elle,
proportionnelle à la quantité d'eau consommée, doit couvrir les charges
d'exploitation qui varient en fonction des quantités d'eau achetées à la
ville de SAINT-BRIEUC.
Dès lors, il semble anormal que les recettes d'abonnement
(796.600,80 F en 1996) ne couvrent que 46,28 % des charges fixes
(1.721.268,64 F en 1996), l'équilibre global du service étant
essentiellement assuré par la partie variable du prix, dont le montant
est aléatoire. Il serait donc économiquement nécessaire d'augmenter la
part abonnement de manière à ce qu'elle couvre progressivement la
totalité des charges fixes même si cela conduit à augmenter la charge
des petits consommateurs. Il est souhaitable, en effet, que les usagers
dont les immeubles ont nécessité des infrastructures d'alimentation en
eau participent au financement des charges fixes même s'ils utilisent
peu le service.
La partie fixe du tarif n'a d'ailleurs progressé que de 3,9 % en
5 ans (1992-1996) alors que le prix au m3 augmentait de 52 % sur la même
période.
Une partie du déséquilibre observé entre charges fixes et
produits des abonnements provient d'ailleurs d'une anomalie qui
mériterait d'être corrigée pour qu'il soit satisfait au principe
d'égalité entre les usagers.
La commune de PLOUFRAGAN facture à l'office départemental HLM des
Côtes d'Armor des abonnements correspondant à quinze compteurs généraux,
l'ensemble couvrant 439 logements. L'office "fait son affaire de la
sous-facturation à ses locataires". Autrement dit, l'existence de
compteurs collectifs dispense les usagers HLM du paiement individuel de
l'abonnement et donc de l'essentiel des charges fixes du service :
chaque locataire de l'office HLM ne paie en réalité que 3,4 %
(15/439ème) de l'abonnement réclamé aux autres usagers.
Pour le seul service de l'eau, à l'exclusion de celui de
l'assainissement pour lequel le même problème se pose, les abonnements
non perçus peuvent être estimés à 94.636 F pour 1996.
Cette pratique contrevient au principe d'égalité de tous les
citoyens devant l'impôt et les charges publiques, expressément rappelé
par l'article 11 de la loi rectificative du 29 décembre 1978.
Plus récemment, le Conseil d'Etat a considéré que "les
discriminations qui ne trouvent leur justification ni dans la différence
de situation existant entre deux catégories d'usagers ni dans aucune
nécessité d'intérêt général en rapport avec les conditions
d'exploitation du service sont contraires au principe d'égalité entre
les usagers au respect duquel est tenu en service public (6)".
Les juridictions judiciaires ont également été amenées à
confirmer que la redevance d'abonnement devait tenir compte des charges
fixes et des caractéristiques du branchement, au titre desquelles figure
le nombre d'appartements desservis, pour un immeuble collectif (7).
Une régularisation s'impose donc pour mettre un terme à
l'exonération partielle dont bénéficient en particulier les locataires
de l'office HLM. L'ordonnateur a indiqué que cette observation serait
désormais prise en compte.
B - Service de l'assainissement
1) Répartition des charges afférentes à la station d'épuration
La commune de PLOUFRAGAN est raccordée comme celle de PLERIN à la
station d'épuration des eaux usées de SAINT-BRIEUC. Les conditions de
financement de la station par les trois communes sont définies dans une
convention du 5 février 1988. Les charges d'entretien et d'exploitation
sont réparties proportionnellement au volume d'eau facturé dans chaque
commune ; les charges d'investissement sont réparties en fonction de la
population raccordable.
L'utilisation pour la répartition des charges de fonctionnement
du volume théorique d'eau consommé est contestable dans la mesure où cet
indicateur néglige le volume imputable à chaque collectivité au titre
des eaux pluviales ou des "eaux parasites". Or, l'évolution respective
des réseaux de collecte des eaux usées et eaux pluviales des trois
communes au cours des dernières années, peut laisser penser que la part
imputée par la convention à la commune de PLOUFRAGAN est surestimée,
puisque cette collectivité a diminué de manière considérable l'intrusion
de ces eaux dans son réseau.
Une étude effectuée en 1995 par le Cabinet Saunier préconisait
ainsi l'adoption d'un système de mesure des mètres cube réels refoulés
par chaque collectivité sur la station.
Il conviendrait donc de veiller à la mise en place d'un système
fiable de comptage permettant de déterminer le volume réel imputable à
chaque commune, ou à défaut, si ce système s'avérait trop coûteux, à la
prise en compte par la ville de SAINT-BRIEUC de modalités de répartition
des charges plus conformes au volume estimé provenant de chaque commune,
eaux pluviales comprises. Dans les deux hypothèses une modification de
l'article 4 de la convention du 5 février 1988 apparaît souhaitable.
2) Tarification
Les remarques faites sur la tarification du service de l'eau
s'appliquent également au service de l'assainissement puisque la part
"abonnement" ne couvre qu'une partie des charges fixes (37,9 %) : les
abonnements facturés en 1996 n'atteignaient que 552.604,98 F alors que
les charges fixes représentaient 1.458.696,84 F.
Les mêmes régularisations s'imposent pour parvenir à une
situation plus équilibrée et plus conforme au principe d'égalité entre
les usagers du service public
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1 - Arrêt du Conseil d'Etat du 30-06-1993 , Préfet de la Martinique
C/commune de SAINTE-MARIE. - Arrêt du Conseil d'Etat du 15 -01-1997
Préfet du Nord c/commune de WATTRELOS.
2 - Question écrite n° 36696 JO AN du 29-04-1991 p. 1752.
3 - Arrêt de la CAA de Bordeaux du 10-06-1996 Mme Catherine FERLAND req.
n° 95 BX 00570. - Arrêt du Conseil d'Etat du 14-03-1997 , département
des Alpes Maritimes.
4 - Question écrite n° 22228 JO AN du 13-02-1995.
5 - TA de RENNES, 05-07-1995 - Préfet du Finistère c/commune de
MILIZAC
- CE 03-06-1996 , Préfet de la Seine et Marne c/commune de
NOISIEL
- CE 12-06-1996 , Préfet de la Seine et Marne c/commune de
LOGNES
6 - CE, 28-04-1993 , commune de COUX.
7 - TI de PERPIGNAN, 02-05-1997 , SAUR c/syndicat des
copropriétaires de la résidence Vallespir.
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