25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 01
www.ccomptes.fr
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
(Département de la Mayenne)
Exercices 2017 et suivants
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
7
INTRODUCTION
...........................................................................................................
8
1
GOUVERNANCE ET STRATÉGIE
.......................................................................
9
1.1
Une gouvernance qui repose sur les communes
.................................................
9
1.2
Une stratégie qui reste à affirmer
.....................................................................
10
1.3
Des dispositifs de prévention des atteintes à la probité doivent être mis
en place
.............................................................................................................
11
1.3.1
Le cadre stratégique doit être défini
........................................................
11
1.3.2
La prévention des conflits d’intérêts n’est pas assurée
...........................
11
2
L’ORGANISATION DE LA
GESTION
...............................................................
13
2.1
L’organisation des services est à consolider
....................................................
13
2.2
Les principaux processus de gestion doivent être sécurisés
.............................
13
2.2.1
La chaîne comptable n’est pas maîtrisé
e
.................................................
13
2.2.2
Les risques en matière de commande publique n’étaient pas
maîtrisés jusqu’à une période récente
.....................................................
14
2.2.2.1
Les procédures mises en place
...............................................................................
14
2.2.2.2
Des règles qui ne sont pas encore appliquées
.........................................................
14
2.2.3
Des processus de gestion des ressources humaines en cours de
structuration
.............................................................................................
15
2.3
Le syndicat n’a pas structuré de pilotage pluriannuel
......................................
15
2.4
Les risques attachés aux entités liées ne sont pas maîtrisés
.............................
16
2.4.1
Le suivi des DSP
.....................................................................................
16
2.4.2
Les prises de participations et la création de la SEM Énergie
Mayenne
..................................................................................................
17
2.5
Les systèmes d’informations ne sécurisent pas le fon
ctionnement du
syndicat
.............................................................................................................
18
2.6
La communication doit être améliorée
.............................................................
18
2.6.1
La transparence et l’information relative au processus budgétaire
.........
18
2.6.2
L’information autre que budgétaire
.........................................................
19
3
LA MISSION HISTORIQU
E D’AUTORITÉ ORGANIS
ATRICE DE LA
DISTRIBUTION D’ÉLECT
RICITÉ
.....................................................................
20
3.1
Les caractéristiques du réseau
: un faible taux d’enfouissement et une
augmentation de la vétusté
...............................................................................
20
3.2
Un cadre juridique renouvelé
...........................................................................
22
3.2.1
Les spécificités des contrats de concession de la distribution
d’électricité
..............................................................................................
22
3.2.2
Le renouvellement de la concession
........................................................
23
3.2.3
Le volet transition énergétique
................................................................
24
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
3.3
La qualité du service
.........................................................................................
25
3.3.1
Le service aux usagers
.............................................................................
25
3.3.2
La qualité de la distribution d’électricité
.................................................
25
3.4
Les résultats d’exploitation de la concession positifs qui doivent être
analysés à l’aune du modèle particulier de l’entreprise Enedis
........................
26
3.5
Le suivi des investissements
.............................................................................
28
3.5.1
Une maîtrise d’ouvrage partagée
.............................................................
28
3.5.2
Le pilotage des investissements
..............................................................
30
3.5.2.1
Vision rétrospective des investissements
...............................................................
30
3.5.2.2
Un renforcement de la coordination des investissements
.......................................
31
3.5.2.3
Une prise en compte de la transition énergétique à améliorer
................................
33
4
LES ACTIONS EN FAVEUR DE LA TRANSITION ÉNERGETIQUE
.............
34
4.1
Le cadre juridique et la gouvernance
...............................................................
35
4.1.1
Le cadre juridique
....................................................................................
35
4.1.2
La place de TEM parmi les acteurs publics locaux en matière de
transition énergétique : les enjeux de gouvernance
.................................
36
4.1.2.1
Au niveau régional
.................................................................................................
36
4.1.2.2
Au niveau intercommunal
......................................................................................
38
4.1.2.3
Au niveau départemental
........................................................................................
38
4.2
Diagnostic du territoire et stratégie développée par TEM
...............................
39
4.2.1
Situation du territoire vis-à-vis de la transition énergétique
...................
39
4.2.2
La stratégie développée par TEM n’est pas formalisée
..........................
40
4.3
Les réalisations par le syndicat
.........................................................................
41
4.3.1
Le partage de données
.............................................................................
41
4.3.2
L’activité de soutien et de conseil pour limiter la consommation
d’énergie
..................................................................................................
42
4.3.2.1
Le soutien aux PCAET
...........................................................................................
42
4.3.2.2
La maitrise de l’énergie
..........................................................................................
43
4.3.3
Le développement des énergies renouvelables
.......................................
43
4.3.3.1
Eolien
43
4.3.3.2
Photovoltaïque
........................................................................................................
44
4.3.3.3
Méthanisation
.........................................................................................................
44
4.3.3.4
L’appel à manifestation d’intérêt «
COCOPEOP »
................................................
45
4.3.3.5
Les réseaux de chaleur
...........................................................................................
45
4.3.4
Les solutions de mobilité alternative
.......................................................
45
4.3.4.1
Mobilité électrique (bornes IRVE)
.........................................................................
45
4.3.4.2
Mobilité gaz (stations GNV et bioGNV)
................................................................
47
5
LA FIABILITÉ DES COMPTES
..........................................................................
47
5.1
L’absence de comptabilité d’engagement ne donne pas une assurance
raisonnable sur la sincérité des comptes
...........................................................
47
5.2
Le suivi patrimonial
..........................................................................................
48
5.2.1
L’actif retracé dans les comptes n’est ni exhaustif, ni correctement
évalué
......................................................................................................
48
5.2.1.1
Les réseaux d’électricité
.........................................................................................
49
5.2.1.2
Les réseaux de gaz
..................................................................................................
51
5.2.1.3
Les réseaux d’éclairage public
...............................................................................
51
5.2.1.4
Conclusion générale sur la valorisation de l’actif
...................................................
51
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
4
5.2.2
Les comptes d’immobilisations en cours (compte 23) d
oivent être
apurés
......................................................................................................
52
5.3
Les opérations pour compte de tiers ne sont pas suivies correctement, ce
qui génère une charge significative pour le syndicat
.......................................
53
6
LA SITUATION FINANCIÈRE
...........................................................................
54
6.1
Les produits de gestion du budget principal sont en augmentation sur la
période
..............................................................................................................
54
6.1.1
La taxe sur la consommation finale de l’électricité (TCFE)
...................
55
6.1.2
La redevance versée par les concessionnaires
.........................................
56
6.1.3
Les participations versées par les collectivités
........................................
57
6.2
Les charges de gestion du budget principal sont en augmentation
..................
57
6.3
Des ratios d’autofinancement très favorables
..................................................
58
6.4
La situation patrimoniale
..................................................................................
59
6.4.1
Des dépenses d’investissement élevées
...................................................
59
6.4.2
Le financement de l’investissement
........................................................
60
6.4.3
Un très faible endettement
.......................................................................
61
6.4.4
Une trésorerie excessive et inemployée, qui repose principalement
sur l’usager
..............................................................................................
62
6.5
L’équilibre du budget annexe énerg
ies renouvelables
.....................................
62
6.6
La prospective
..................................................................................................
64
Glossaire
...........................................................................................
66
Situation comparée des compétences des syndicats d’énergie
.........
67
La mission historique d’AODE
........................................................
68
La transition énergétique
..................................................................
71
La situation financière
......................................................................
72
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
SYNTHÈSE
La chambre a contrôlé les comptes et la gestion du syndicat intercommunal Territoire
d’
Énergie Mayenne
(TEM) à partir de l’exercice 2017
. Le contrôle a porté sur la fiabilité des
comptes et le contrôle interne, la situation
financière, l’exercice de la compétence historique
d’autorité organisatrice de la distribution d’électricité (AODE) et sur des actions en faveur de
la transition énergétique.
Une gouvernance reposant essentiellement sur les communes et un
contrôle interne lacunaire à renforcer
TEM regroupe l’ensemble des communes du département de la Mayenne et un
établissement public de coopération intercommunale sur les neuf que compte le territoire. En
2021, il est le 3
ème
investisseur local du territoire. La gouvernance repose sur le niveau
communal et non pas sur les intercommunalités, ce qui est susceptible de freiner le syndicat
dans le développement de ses compétences en matière de transition énergétique.
Le syndicat n’a pas défini de cadre stratégique à la mesure de
l’ensemble de ses
compétences. Une stratégie en matière de gaz a été élaborée récemment.
Il a pris davantage de compétences ces dernières années et ses effectifs ont augmenté,
passant de 17 à 26 agents durant la période sous contrôle. Or, l’organisation n’est pas adaptée
et le contrôle interne est lacunaire sur les processus de gestion de base. TEM ne dispose pas de
comptabilité d’engagement et
son processus de la commande publ
ique n’est pas totalement
abouti.
Le suivi des risques liés à la création récente d’une société d’économie mixte (SEM)
n’est pas encore effectif.
Le syndicat reconnaît la nécessité de mettre en place des procédures et un contrôle
interne. La chambre formule, à ce sujet, quatre recommandations portant essentiellement sur la
régularité qui devront être mises en œuvre pour améliorer la gestion.
La concession de gestion des réseaux électriques doit être mieux
contrôlée
TEM est propriétaire des réseaux publics
de distribution d’électricité moyenne et basse
tension confiés, en gestion, à Enedis.
L’âge des ouvrages
du réseau en augmentation et le taux
d’enfouissement nettement moins élevé que la moyenne régionale et nationale
, accroissent sa
vulnérabilité aux aléas climatiques.
Le contrat de concession dépend d’un modèle national, les seules adaptations locales
concernent le suivi des investissements et la transition énergétique. Dans les faits, TEM dispose
de peu de leviers sur ces sujets. La chambre relève la faiblesse du contenu du volet transition
énergétique dans le contrat de concession ainsi que l’absence de résultats probants. Le syndicat
doit se rapprocher d’Enedis pour élaborer une nouvelle convention comportant des objectifs
à
la hauteur des enjeux, associés à des indicateurs précis et des moyens identifiés.
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
6
L’asymétrie des relations entre le syndicat et Enedis rend indispensable la réalisation
d’un contrôle de la concession. Or, TEM ne s’est pas donné les moyens de réaliser ce contrôle,
ce qui prive les
élus d’informations sur la situation de la concession.
L’adaptation du réseau de distribution électrique aux transformations induites par la
transition énergétique nécessitera des investissements supplémentaires annuels importants, ce
qui doit être pris en
compte dans les stratégies de financement de TEM et d’Enedis.
Les actions en faveur de la transition énergétique s’articulent avec la
SEM
Faute de la participation des EPCI, TEM n’a pas trouvé sa place dans la gouvernance
départementale de la transition énergétique, ce qui affaiblit sa capacité à orienter les projets.
La création, en 2021,
d’une SEM a pour objectif d’amplifier la réalisation de projets de
production d’énergie renouvelable.
La chambre lui recommande d’élaborer une stratégie globale en mati
ère de transition
énergétique, de définir des objectifs et des indicateurs mesurables afin de faciliter le suivi des
projets et le respect des objectifs fixés à l’horizon 2050.
Des comptes qui sous-estiment la valeur des actifs
Les comptes ne reflètent pas la richesse réelle du syndicat et ils ne permettent pas de
rapporter ses investissements au véritable coût des actifs. TEM doit, sans tarder, respecter les
règles comptables en vigueur pour disposer d’une image fidèle de son patrimoine et mieux
mesurer le
s enjeux financiers prospectifs portant sur les réseaux qu’il gère.
L’actif du syndicat porté au bilan s’élève à 549,5
M€ en 2021
étant précisé qu’
il
constitué, à 61 %,
des réseaux imputés sur le budget principal. Or, cet actif n’est ni exhaustif,
ni valorisé correctement.
S’agissant des réseaux électriques, le syndicat comptabilise ses seuls investissements et
occulte ceux d’Enedis dont il conteste le montant par ailleurs. Par conséquent, la valeur des
réseaux électriques comptabilisée au bilan est sous-estimée.
Aucun réseau de gaz n’est inscrit dans les comptes du syndicat et la comptabilisation
des réseaux d’éclairage public n’est pas exhaustive, les communes n’ayant pas transmis toutes
les données.
Une situation financière qui autorise des marges de ma
nœuvre
La situation financière du syndicat est très favorable. Il dispose d’un haut niveau
d’autofinancement et de capacité d’endettement supplémentaire pour financer ses projets,
notamment en matière de transition énergétique. Le niveau très excessif de la trésorerie doit
conduire le syndicat à mieux piloter ses ressources. La chambre l’invite à formaliser une
stratégie financière en cohérence avec sa feuille de route stratégique pour la mandature.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1 :
Formaliser, dans le règlement intérieur de l’assemblée, les
procédures de prévention des conflits d’intérêts et prendre des arrêtés déterminant les
questions pour lesquelles les
personnes intéressées doivent s’abstenir d’exercer leurs
compétences conformément
à l’article
1
er
de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013
relative à la transparence de la vie publique.
Recommandation n° 2 :
Mettre en place un engagement systématique, tant pour les
dépenses de fonctionnement que pour les dépenses d'investissement, conformément
aux articles L. 2342-2, R. 2342-1 à 12 et R. 2311-11 du CGCT.
Recommandation n° 3
: Élaborer un plan pluriannuel d'investissement (PPI).
Recommandation n° 4
: Mettre en place un dispositif de contrôle de la SEM Énergie
Mayenne conformément
à l’article
L. 1524-5 du CGCT.
Recommandation n° 5
: Renforcer le contrôle de la concession de distribution
publique d’électricité.
Recommandation n° 6
: Se rapprocher d’Enedis pour élaborer une convention
transition énergétique comportant des objectifs à la hauteur des enjeux associés à des
indicateurs précis et des moyens identifiés.
Recommandation n° 7
: Mettre en place la commission consultative paritaire pour
l’énergie conformément à l’article L.
2224-37-1 du CGCT.
Recommandation n° 8 :
Élaborer une stratégie globale en matière de transition
énergétique, définir des objectifs
, pour l’action propre du syndicat,
et des indicateurs
mesurables afin de faciliter le suivi des projets et le respect des objectifs fixés à
l’horizon 2050.
Recommandation n° 9
: Établir un inventaire physique exhaustif des actifs du
syndicat en commençant par les plus significatifs (les réseaux) et le rapprocher de
l’inventaire comptable.
Recommandation n° 10
: S’assurer de la correspondance de l’inventaire comptable
avec l’état de l’actif.
Recommandation n° 11
: Mettre en place une procédure de suivi et d’apurement des
opérations pour comptes de tiers.
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
8
INTRODUCTION
Procédure
Le contrôle des comptes et de la gestion de Territoire d’
Énergie Mayenne à compter de
2017 a été inscrit au programme des travaux de la chambre régionale des comptes Pays de la
Loire
pour
2022.
L’ouverture
du
contrôle
a
été
notifiée
,
le 24 mai 2022,
à
MM. Richard Chamaret, président en fonction, et Norbert
Bouvet, ancien président. L’entretien
de début de contrôle s’est tenu le 2
juillet
2022 et l’entretien de fin de contrôle le
15 décembre 2022.
Un rapport d’observations provisoires a été adressé le 21
février 2023 à
MM. Richard Chamaret et Norbert Bouvet. Des extraits ont été adressés, le même jour, à la
région Pays de la Loire
et à Enedis ainsi qu’une communication administrative à la comptable.
Le syndicat, Enedis et la région ont apporté des réponses. La chambre s’est réunie pour délibérer
sur les observations définitives le 3 mai 2023.
Le contrôle a porté sur la fiabilité des comptes et le contrôle interne, la situation
financière, l’exercice de la compétence historique d’autorité organisatrice de la distribution
d’électricité (AODE) et sur des
actions en faveur de la transition énergétique.
Présentation de Territoire d’Énergie Mayenne
Le syndicat intercommunal d'énergie de la Mayenne a été créé en 1947 pour fédérer
l'ensemble des syndicats intercommunaux nés de l'électrification des territoires. Il a longtemps
porté la dénomination de syndicat départemental pour l’
électricité et le gaz de la Mayenne
(SDGEM) mais, à compter du 21 janvier 2021, il a été renommé « T
erritoire d’
Énergie
Mayenne ».
Ce changement de nom s’inscrit dans le mouvement plus
général porté par la
FNCCR
1
d’unifier les dénominations des syndicats d’énergie avec la marque «
Territoire
d’énergie
». Le syndicat
détient la compétence d’autorité organisatrice de la distribution
d’énergie (AODE).
C’est un syndicat mixte dit fermé
, au sens de
l’article L.
5711-1 du CGCT. Il est
« à la carte
» avec, pour les EPCI qui le souhaitent, la possibilité d’adhérer et de transférer leur
compétence liée à l’é
clairage public et à la distribution de gaz notamment.
La comparaison avec la situation nationale arrêtée en 2018
2
démontre que TEM exerce
un spectre de compétences le plus large possible, le positionnant désormais à la fois en syndicat
d’équipement et en
syndicat de services.
Il intervient sur tout le territoire départemental et regroupe l'ensemble des communes
du département et un EPCI (sur 9),
un deuxième EPCI étant en cours d’adhésion pendant le
contrôle. Il est le 3
ème
investisseur public local du département après le département et la
communauté d’agglomération de Laval
(cf. graphique infra). En 2021 il employait
23,24 équivalents temps plein.
1
Fédération nationale des collectivités concédantes de réseaux
2
Tableau en annexe
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
Les statuts ont été révisés à deux reprises durant la période sous contrôle de la chambre,
en 2018 et 2020, pour entériner le changement de nom du syndicat, intégrer des modifications
dans le fonctionnement notamment sur les collèges et commissions, intégrer les nouvelles
compétences, notamment la gestion des réseaux de chaleur et de froid, la compétence
infrastructure de recharge de véhicules au gaz ou hydrogène introduites par la loi de transition
énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015,
la création d’une SEM
ainsi que la prise
de participation dans des sociétés.
Graphique n° 1 :
Comparaison des dépenses d’investissement hors emprunt 2021 en €
Source
: CRC d’après les données OFGL
1
GOUVERNANCE ET STRATÉGIE
1.1
Une gouvernance qui repose sur les communes
TEM est administré par un comité syndical composé de 52 élus. La représentation des
membres a évolué avec la création de trois collèges (communes à statut rural, communes à
statut urbain, EPCI) lors de la modification des statuts en 2020.
Le collège des EPCI à fiscalité propre a été créé en 2020. Toutefois, un seul EPCI sur
les neuf que compte le département est
adhérant à ce jour. La non adhésion de l’ensemble des
EPCI a nécessairement des répercussions sur l’activité du syndicat (cf. infra). Lors de l’entretien
de fin de contrôle, l’ordonnateur a indiqué que le développement des activités du syndicat lui
permettra de valoriser, auprès des EPCI,
l’intérêt d’une adhésion de leur part. Ce projet ne
pourrait se réaliser que lors de la prochaine mandature, afin que les EPCI puissent intégrer les
instances du syndicat.
84 272 025
29 892 178
21 962 317
8 341 495
7 971 100
6 521 816
5 912 307
4 932 186
4 769 850
4 568 382
3 311 068
0
20 000 000
40 000 000
60 000 000
80 000 000
Département Mayenne
CA Laval Agglomération
TERRITOIRE D'ENERGIE MAYENNE
Laval
CC des Coëvrons
CC de l'Ernée
CC de Sablé-sur-Sarthe
Évron
Château-Gontier-sur-Mayenne
Mayenne
SDIS MAYENNE
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
10
Le bureau est composé de 13 membres vice-présidents depuis 2020 (11 auparavant).
Chaque collège de communes rurales (hormis celui de Laval) a, au moins, un vice-président
(deux pour Craon et Mayenne), le collège des villes urbaines a deux vice-présidents
et l’EPCI
membre un vice-président.
Des délégations de pouvoir du comité syndical au bureau et au président ont été votées
pour les deux mandatures et sont mises à jour selon les besoins. Le Président rend compte au
comité syndical des décisions prises dans le cadre de sa délégation de pouvoir et de celle du
bureau.
La parité n’est pas assurée puisque les femmes ne représentent que 19
% des membres
du conseil syndical et 23
% du bureau. Cet état de fait n’est cependant pas de la responsabilité
du syndicat mais des collectivités membres qui choisissent leurs délégués.
La gouvernance est complétée par des commissions obligatoires (commission pour les
délégations de service public, commission consultative des services publics locaux,
commission d’appel d’offre) et des commissions thématiques.
1.2
Une stratégie qui reste à affirmer
Le syndicat ne disposait pas de projet de mandature pour la période 2014-2020. Il a
indiqué que les priorités ont été la consolidation de la situation financière et le lancement des
activités d’accompagnement de la transiti
on énergétique.
Pour la mandature actuelle (2020-
2026), le syndicat s’est engagé dans la définition d’un
projet stratégique. Un audit organisationnel a été réalisé (cf. infra) à la suite duquel une
réorganisation fonctionnelle en pôles a été effectuée.
Un schéma directeur « gaz » a été adopté le 21 janvier 2021, lequel prévoit une
autonomie en gaz naturel sur le département en 2030. Un schéma directeur des infrastructures
de recharge pour véhicules électriques
intégrant l’ensemble des mobilités propres est
en cours
d’élaboration. Toutefois, l’écriture du projet de mandat, avec des objectifs quantifiables n’était
pas finalisée lors du contrôle de la chambre.
Le syndicat n’a pas encore mis en place de comptabilité analytique. Si une codification
des dépenses et des recettes par commission a été instaurée récemment, celle-
ci n’est pas prise
en compte dans la présentation des budgets votés et visés.
La chambre encourage le syndicat à se doter d’une nomenclature stratégique à l’échelle
de l’ensemble de ses acti
vités et de ses budgets, de façon à retracer la destination de ses
dépenses et recettes et à améliorer la lisibilité politique de ses interventions.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
1.3
Des dispositifs de prévention des atteintes à la probité doivent être mis
en place
1.3.1
Le cadre stratégique doit être défini
L’agence française anticorruption a établi des recommandations
3
destinées à aider les
personnes morales de droit public et de droit privé à prévenir et à détecter les faits de corruption,
de trafic d’influence, de concussion, de prise illégale d’intérêt, de détournement de fonds
publics et de favoritisme. Au premier rang de ces recommandations figure notamment
l’engagement de l’instance dirigeante sur une politique
dite de « tolérance zéro » envers tout
comportement contraire à l’éthique, en g
énéral, et tout risque de corruption, en particulier, qui
constitue un élément fondateur de la démarche de prévention et de détection de la corruption.
La charte de l’élu local prévue par la règlementation
4
a été présentée aux élus lors du
renouvellement
de l’assemblée délibérante. Toutefois, le syndicat n’a pas élaboré de stratégie
globale de prévention des risques en matière d’atteinte à la probité à ce jour. Le règlement
intérieur ne traite pas cette thématique non plus. Le syndicat pourrait utilement s
’inspirer de ces
recommandations pour fixer son cadre stratégique.
Le président du syndicat et la directrice générale des services ne sont pas à ce jour
soumis aux obligations déclaratives auprès de la Haute autorité pour la transparence de la vie
publique
5
car le syndicat n’est pas un établissement public de coopération intercommunale à
fiscalité propre. La chambre relève que le volume de recettes perçues et la nature des activités
pourraient justifier une évolution de la législation en la matière. Le graphique présenté
supra
montre en effet que le niveau d’investissement est plus élevé que celui des EPCI dont les
présidents sont soumis aux obligations déclaratives
6
.
1.3.2
La prévention des conflits d’intérêts n’est pas assurée
Le syndicat est en retrait sur les
aspects déontologiques. Il n’existe pas de charte
déontologique. Aucune information n’est accessible aux agents, notamment
celle qui devrait
être destinée aux contractuels qui interviennent sur des activités concurrentielles. Le syndicat
doit mettre en œuv
re la procédure de recueil des signalements prévue par les textes
7
. En outre,
il doit veiller à formaliser les échanges avec le centre de gestion qui fait office de référent
déontologue pour les agents.
3
4
CGCT article L. 1111-1-1
5
Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, article 11
6
Doivent adresser une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d’intérêts, notamment les
maires d’une commune de plus de 20
000 habitants et les présidents d’un EPCI à fiscalité propre dont la po
pulation
excède 20 000 habitants ou dont le montant des recettes totales de fonctionnement figurant au dernier compte
administratif est supérieur à 5 millions d’euros
7
Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la
modernisation de la vie économique (article 8) ; Décret n° 2017-519 du 10 avril 2017 relatif au référent
déontologue dans la fonction publique ; Décret n° 2017-564 du 19 avril 2017 relatif aux procédures de recueil des
signalements émis par les lanceurs
d’alerte au sein des personnes morales de droit public ou de droit privé ou des
administrations de l’
Etat (article 4)
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
12
Le règlement intérieur des instances ne rappelle pas les règles en matière de conflits
d’intérêts.
Les
élus concernés font part spontanément d’un possible conflit d’intérêts relatif à
un dossier présenté mais ces dispositions ne sont pas suffisantes. En réponse aux observations
provisoires, le syndicat a indiqué avoir conscience des risques encourus et vouloir mettre en
place un dispositif opérationnel à la fin 2023. La chambre en prend acte.
La chambre recommande au syndicat de prendre des arrêtés déterminant les questions
pour lesquelles les élus intéressés doivent s’abstenir d’exercer leurs compétences,
conformément à l’article 1
ier
de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence
de la vie publique.
Recommandation n° 1
: Formaliser,
dans le règlement intérieur de l’assemblée, les
procédures de prévention des conflits d’intérêts et prendre des arrêtés déterminant les
questions pour lesquelles les personnes intéressées doivent s’abstenir d’exercer leurs
compétences conformément à l’arti
cle 1
er
de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013
relative à la transparence de la vie publique.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
TEM regroupe l’ensemble des communes du département de la Mayenne et un
établissement public de coopération intercommunale sur les neuf que compte le territoire. En
2021, il est le 3
ème
investisseur local du territoire. La gouvernance repose sur le niveau
communal, ce qui est susceptible de freiner le syndicat dans le développement de ses
compétences en matière de transition énergétique.
Le syndicat n’a pas défini de cadre stratégique à la mesure de l’ensemble de ses
compétences, une stratégie en matière de gaz a été élaborée récemment.
Des dispositifs de prévention des conflits d’intérêts doivent être mis en œuvre.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
2
L’ORGANISATIO
N DE LA GESTION
2.1
L’organisation des services est à consolider
Le syndicat est une structure de petite taille en phase de développement : de 17 agents
en 2017 à 26 en 2022 avec la montée en charge des activités liées à la transition énergétique.
La moitié des agents sont contractuels. Les services ont été réorganisés en pôles : moyens
généraux, services techniques et transition énergétique.
Afin de renforcer son expertise, son positionnement départemental et maîtriser sa
croissance, le syndicat a eu recours, en 2021, à un audit organisationnel lequel a notamment
pointé un manque de procédures et de fonctions supports. Cet audit a formulé 17 préconisations
hiérarchisées dont le suivi de la réalisation n’était pas formalisé lors du contrôle de la chambre.
Le syn
dicat n’a pas encore mis en place de tableau de bord tant pour le suivi de l’activité
des services techniques que celui des services supports. Des suivis peuvent toutefois être
effectués par les services (par exemple : production du photovoltaïque mais sans que des
objectifs et des indicateurs n’aient été définis).
2.2
Les principaux processus de gestion doivent être sécurisés
2.2.1
La chaîne comptable n’est pas maîtrisée
Le syndicat n’a ni règlement budgétaire et financier
, ni guide opérationnel destiné aux
services décrivant les procédures comptables et financières.
Aux termes de l'article 30 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012
« l'engagement
est l'acte par lequel une personne morale mentionnée à l’article 1er crée o
u constate à son
encontre une obligation de laquelle résultera une dépense. L’engagement respecte l’objet et les
limites de l’autorisation budgétaire »
. La comptabilité des dépenses engagées concerne
l'ensemble des dépenses d'investissement et de fonctionnement.
La majorité des dépenses (hors charges de personnel) concernent les travaux et sont
suivies dans un logiciel de suivi des affaires qui n’est pas interfacé avec le logiciel financier.
Les services opèrent une double saisie du budget et des mandatements dans ces deux logiciels
mais ne créent pas d’engagement dans le logiciel financier. Ces défauts créent un risque majeur
car les opérations ne sont pas tracées et la disponibilité des crédits n’est pas assurée
au niveau
du logiciel financier.
La chambre considère, par conséquent,
que le syndicat n’a pas de comptabilité
d’engagement et n’a mis en place aucun contrôle interne comptable et financier afin de s’assurer
du respect des règles. De plus, les nombreuses ressaisies sont source des risques importants.
Elle recommande au syndicat de se conformer à la réglementation en mettant en place un
engagement systématique des dépenses.
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
14
En réponse aux observations provisoires, le syndicat a indiqué avoir pour priorité la
mise en œuvre d’une interface entre le log
iciel métier et le logiciel comptable ainsi que la
rédaction d’un règlement comptable et financier. Il
entend également renforcer son service
chargé des finances. La chambre prend acte de ces intentions.
Recommandation n° 2
: Mettre en place un engagement systématique, tant pour les
dépenses de fonctionnement que pour les dépenses d'investissement, conformément aux
articles L. 2342-2, R. 2342-1 à 12 et R. 2311-11 du CGCT.
2.2.2
Les risques en matière de commande publique
n’étaient
pas maîtrisés
jusqu’à
une période récente
2.2.2.1
Les procédures mises en place
Jusqu’en 2021
, les marchés de travaux sur les réseaux étaient confectionnés par le
directeur des services techniques avec un recours à des prestations extérieures pour les marchés
importants. Le suivi de ces marchés était également effectué dans ses services sans aucun lien
avec le logiciel financier. Il n’y avait pas de marchés pour les autres besoins.
Les contrôles
effectués par la chambre sur un échantillon de marchés ont montré des anomalies dans
l’application des
règles de la commande publique.
Aucun suivi ni contrôle n’étant effectué par le service
chargé des finances, la demande
de la chambre de disposer d’une liste de tous les marchés signés et en cours sur la période
2017-
2022 n’a pas pu être satisfaite.
La m
ise en place d’un contrôle interne sur la commande publique est d’autant plus
impérative que le syndicat passe des marchés en appel d’offres ouvert, en groupements de
commandes (il est membre coordonnateur de trois groupements de commandes dont un marché
subséquent), des concessions et des délégations de service public.
Début 2022, le syndicat a recruté une juriste chargée, notamment, de suivre les marchés
publics (préparation, passation, notification et suivi) pour les marchés supérieurs à
40 000
€
HT. El
le a élaboré un guide de l’achat public ainsi que des fiches procédures. Ce guide
reprend les procédures de publicité ainsi les seuils définis par le code de la commande publique.
2.2.2.2
Des règles qui ne sont pas encore appliquées
La chambre rappelle qu’un éta
blissement public doit être en mesure de déterminer si la
valeur de ses achats dépasse les seuils prévus par le code de la commande publique. Le
fractionnement artificiel des marchés publics pour échapper aux seuils, de manière volontaire
ou non, communément appelé "saucissonnage", est interdit, le pouvoir adjudicateur risquant,
dès lors,
de méconnaître les règles d’appréciation des seuils. L’acheteur, pour déterminer la
valeur estimée de son besoin, doit prendre en compte la valeur totale des services susceptibles
d’être regardés comme homogènes en raison de leurs caractéristiques propres
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
D
es achats sont effectués au fil de l’eau. Le recensement des besoins n’est pas optimisé.
Pour les dépenses de plus de 40 000
€ HT annuel, une mise en concurrence
,
au sens de l’article
L. 2123-1 du code de la commande publique est obligatoire. Le syndicat ne respecte pas cette
obligation (par exemple,
s’agissant des
prestations informatiques
et de l’
achat de véhicules).
La chambre invite le syndicat à renforcer son contrôle interne relatif à la commande
publique, en s’appuyant sur sa responsable juridiqu
e.
2.2.3
Des processus de gestion des ressources humaines en cours de structuration
À l’occasion du recrutement
, en 2021,
d’une responsable ressources humaines, une
feuille de route a été élaborée pour structurer les processus. Les fiches de poste ont été mises à
jour et un organigramme cible a été élaboré.
Le syndicat a voté des délibérations, en 2022, pour se conformer au temps de travail
légal de 1 607 heures. Or, le contrôle de légalité a demandé au syndicat de revoir les
délibérations qui n’étaient pas suffi
samment précises. Une nouvelle délibération en ce sens a
été présentée au conseil syndical fin 2022.
La chambre observe que le suivi du temps de travail n’est pas formalisé.
Les véhicules utilisés sont considérés comme des véhicules de service. Toutefois, il
n’existe ni règlement d’utilisation, ni remisage à domicile dûment autorisé (une déclaration
fiscale doit être réalisée le cas échéant), ni carnet de bord pour en suivre l’utilisation.
2.3
Le syndicat n’a pas structuré de pilotage pluriannuel
Le plan
pluriannuel d’investissement (PPI) est un document qui décline les principaux
projets dans leur périmètre, leur budget et leur échéancier de réalisation ainsi que les modalités
de leur financement. Il constitue, pour les élus,
un outil de prospective, d’ar
bitrage et de suivi
de la politique d’investissement. Les données qu’il contient, en dépenses et en recettes, doivent
être suffisamment complètes et fiables pour permettre d’opérer les arbitrages en toute
connaissance de cause.
TEM n’a pas
encore mis en p
lace de plan pluriannuel d’investissement
(indépendamment du PPI de la concession évoquée infra). Aux dires du syndicat, sa mise en
œuvre
est liée à la définition de sa stratégie globale non encore finalisée. Les investissements
sont donc programmés en fonction de la nature des travaux :
-
travaux de réseaux (principales dépenses d'investissement) : programmation par année en
fonction des dotations du Facé
et du PPI Enedis. Les effacements de réseau font l’objet
d’une enveloppe particulière et les travaux son
t programmés annuellement après
délibération du comité de choix ;
-
travaux d'éclairage public : l'enveloppe est définie par le comité syndical chaque année.
Elle tient compte des capacités financières du syndicat au regard des demandes des
communes ;
-
autres investissements : le syndicat mentionne un début de programmation pluriannuelle
sans en produire les justifications.
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
16
Le syndicat n’a pas mis en place la procédure des autorisations de programme et crédits
de paiement (AP-CP) pour suivre ses investissements. Cette procédure permet pourtant de
déroger au principe de l’annualité budgétaire
8
pour programmer des dépenses pluriannuelles et
pour limiter le niveau des restes à réaliser. Elle favorise également une meilleure transparence
de la gestion
des opérations pluriannuelles d’investissement
. En réponse aux observations
provisoires, le syndicat a indiqué son intention de mettre en place cette procédure dans le cadre
de sa planification pluriannuelle. La chambre en prend acte.
La chambre recommand
e au syndicat d’élaborer un plan pluriannuel d’investissement.
Recommandation n° 3
: Élaborer un plan pluriannuel d'investissement (PPI).
2.4
Les risques attachés aux entités liées ne sont pas maîtrisés
Le contrôle interne doit s’appliquer aussi bien au périmètre restreint de l’établissement
public qu’à ses satellites et partenaires. Le syndicat n’a pas établi de cartographie des entités
liées.
2.4.1
Le suivi des DSP
Le syndicat a signé six contrats de délégation de service public pour la distribution du
gaz, une concession pour l’électricité avec Enedis (cf. infra) et une concession avec GRDF.
Le syndicat a créé une commission consultative des services publics locaux (CCSPL)
comme prévu par la réglementation
9
. Elle se réunit pour donner des avis sur les contrats de DSP
et sur les rapports des délégataires. Sur la période, il a été constaté que le compte rendu de ces
réunions n’est pas systématiquement établi et l
a présentation
de son activité à l’assemblée
déli
bérante n’est pas effectué
e
dans les délais imposés par l’article L
1413-1 du CGCT.
L’arrivée de la responsable juridique début 2022 a permis de régulariser ce point et le compte
rendu a eu lieu le 21 juin 2022.
8
Les collectivités peuvent ainsi opter pour l’ouverture, par délibérations, d’autorisations de programme
(AP) fixant le montant maximal pouvant être engagé sur plusieurs exercices pour des opérations d’investissement
identifiées. Ces autorisations pluriannuelles sont exécutées par la consommation de crédits de paiement (CP),
ouverts dans les budgets votés annuellement et exécutés comme des crédits de droit commun.
9
Article L. 1413-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
2.4.2
Les prises de participations et la création de la SEM Énergie Mayenne
Les participations au capital prises par le syndicat concernent cinq organismes
10
pour
un montant de 824 600
€, ces chiffres ne tenant pas compte de la SEM Énergie Mayenne créée
fin 2021.
Afin de faciliter le portage et le soutien de projets, le syndicat a créé une société
d’économie mixte (
SEM) départementale le 21 octobre 2021. La SEM Énergie Mayenne a pour
objet l’identification ou la réalisation de toute action nécessaire à l’émergence de projets
d’énergies renouvelables, le dév
eloppement, la gestion, la production, le stockage et la
distribution d’énergie renouvelable, notamment par le biais de l’éolien terrestre, la
méthanisation, le photovoltaïque, l’hydrogène, le gaz naturel pour véhicules, les infrastructures
de recharges pour véhicules électriques, des réseaux intelligents multi énergies.
Par délibération du 28 septembre
2021, les statuts, le traité d’apports et le pacte
d’associés de la SEM, ont été approuvés, le président de TEM a été nommé président et
directeur général de la SEM.
Un nouveau traité d’apports a été validé par délibération du conseil syndical du
29 mars
2022 pour acter le transfert complet (actifs et passifs) de la branche d’activité de
production et de vente d’électricité.
La SEM est dotée d’un capital de 4
,7
M€.
TEM en possède 63,4 %, la caisse des dépôts
et consignations 19,1 %, le reste étant détenu par quatre établissements bancaires et une société
qui collecte de l’épargne pour l’investir dans des projets d’énergie renouvelable.
Une prospective projets et financière a été réalisée sur la période, laquelle prévoit les
points suivants :
-
12 opérations gérées en propre et 11 opérations avec participation dans des sociétés de
production photovoltaïques ;
-
taux de rentabilité interne des actionnaires : 6,8 % ;
-
activité déficitaire jusqu’en 2025 (à
- 1 139 124
€ en cumulé)
;
-
activité bénéficiaire à compter de 2026 ;
-
équilibre en 2028.
Les locaux de la SEM sont situés au siège du syndicat. Le personnel affecté à la SEM
est mis à disposition par le syndicat (4 personnes pour 2,7 ETP).
Au regard des défauts repérés dans la gestion interne du syndicat et de l’envergure
financière de la SEM, le syndicat doit mettre en place un dispositif de contrôle de la SEM. Cette
recommandation est d’autant plus justifiée que le syndicat n’a pas présenté de procédures
robustes dans le suivi de ses satellites ou partenaires. En réponse aux observations provisoires,
le syndicat a fait part de la programmation de ce contrôle dès 2023.
10
SEM régionale croissance verte, SAS vents citoyens SHDM, CS biogaz congrier, SAS Méthamaine
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
18
Recommandation n° 4
: Mettre en place un dispositif de contrôle de la SEM Énergie
Mayenne conformément à l’article
L. 1524-5 du CGCT.
2.5
Les systèmes d’informations ne sécurisent
pas le fonctionnement du
syndicat
Le syndicat n’a pas d’agent en charge du système d’information
. Il a externalisé cette
fonction auprès d’un prestataire informatique. Il ne dispose pas d’une gouvernance structurée
(schéma directeur, politique de sécurité) mais une réflexion pour une meilleure organisation du
système d’information au regard des données du syndicat et de la croissance rapide de son
effectif est en cours (recours à une expertise externe et/ou interne). Dans cette perspective, un
audit technique du parc informatique
11
a été réalisé, lequel fait état de nombreux points négatifs,
notamment sur la sécurité.
La conformité au règlement général sur la protection des données (RGPD) n’est pas
encore pleinement assurée. Le syndicat a passé, en 2019, une convention de mutualisation du
délégué à la protection des données avec le centre de gestion de la Mayenne. Dans ce cadre, six
fiches de traitement de l’activité ont été rédigées. La mise en conformité reste à achever.
La chambre invite donc le syndic
at à se doter d’une politique de sécurité des systèmes
d’information et à se conformer totalement au RGPD.
2.6
La communication doit être améliorée
2.6.1
La transparence et l’information relative au processus budgétaire
Le site internet du syndicat ne remplit pas toutes les obligations (les documents relatifs
aux orientations budgétaires, budgets primitifs, comptes administratifs ne sont pas publiés
12
, les
délibérations du bureau et du conseil syndical ne sont pas systématiquement publiées non plus).
La chambre relève quelques informations manquantes dans les annexes des comptes
administratifs.
11
1 serveur physique, 6 serveurs virtuels 30 postes
12
L’article L. 2313
-
1 du CGCT s’applique aux syndicats mixtes de plus de 10 000 habitants et com
prenant
au moins une commune de 3 500 habitants et plus. Celui-ci prévoit la mise en ligne, sur le site internet du syndicat,
de la présentation obligatoirement jointe au budget primitif et au compte administratif, retraçant les informations
financières essentielles et destinées
à permettre l’information des citoyens, du rapport adressé à l’organe délibérant
à l’occasion du débat d’orientations budgétaires de l’exercice, et des notes explicatives de synthèse annexées au
budget primitif et au compte administ
ratif conformément à l’article L. 2121
-12 du CGCT.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
2.6.2
L’information autre que budgétaire
Le syndicat établit des rapports d’activité chaque année. Les rapports rendent compte
de l’activité avec quelques chiffres
-clés globaux. Toutefois, ils pourraient être étoffés en
présentant, par exemple, les interventions par commune afin de mettre en valeur la dimension
départementale du syndicat. De même, un résumé des données issues de la conférence NOME
13
pourrait être ajouté.
Les comptes rendus du conseil syndical sont détaillés et rendent compte des échanges
entre élus.
Le site internet du syndicat, par rapport à ce qui peut être présenté par d’autres syndicats
de la région, pourrait être étoffé.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le syndicat a pris davantage de compétences ces dernières années et ses effectifs ont
augmenté,
passant de 17 à 26 agents sur la période sous contrôle. Or, l’organisation n’est pas
adaptée et
le contrôle interne mis en œuvre ne permet pas de fournir une assurance
raisonnable
quant à l’atteinte des objectifs liés aux opérations, à l’information financière et à sa conformité.
TEM ne dispose pas de comptabilité d’engagement. Le syndicat doit
poursuivre la sécurisation
de ses achats et mettre en place un dispositif de contrôle de sa SEM.
Si des améliorations notables sur le volet ressources humaines ont eu lieu depuis le
recrutement d’une responsable RH, les processus comptables et de commande publique doivent
être mieux maîtrisés. La réalisation d’un audit organisationnel a permis d’améliorer la
situation sur certains points, le mouvement doit être poursuivi, notamment en renforçant les
fonctions supports.
L’organisation des systèmes d’information doit être repensée et sécurisée afin de
contribuer à la performance de l’
activité du syndicat.
La chambre formule quatre recommandations de régularité qui devront être mises en
œuvre pour améliorer la gestion.
13
Se rattachant à la loi du même nom (loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant organisation du
marché de l'électricité)
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
20
3
LA MISSION HISTORIQU
E D’AUTORITÉ ORGANIS
ATRICE
DE LA DISTRIBUTION D
’ÉLECTRICITÉ
Les réseaux de distribution
électrique au cœur de la transition
énergétique
Les réseaux électriques sont divisés en un réseau de transport dont la gestion
est confiée à RTE (réseau de transport d’électricité)
, en charge de la très haute
tension et de l’équilibre général du système, e
t un réseau de distribution, propriété
des autorités organisatrices de la distribution d’électricité, majoritairement concédé
à Enedis, qui gère la moyenne et la basse tension jusqu’au client final. L’usager
final dispose ensuite du choix de son fournisseur.
Les enjeux relatifs aux réseaux de distribution ont évolué dans le temps. Au
début du 20
ème
siècle, il s’agissait d’électrifier le territoire et de développer les
infrastructures, puis les préoccupations se sont portées sur la sécurisation des
réseaux e
t leur insertion dans le paysage. Aujourd’hui, la transition énergétique
entraîne une électrification accrue des usages de l’énergie, avec notamment la
mobilité électrique, ainsi qu’une production davantage décentralisée de l’électricité
avec les énergies renouvelables.
La transition énergétique bouleverse le rôle des réseaux de distribution dans la mesure
où ils pourraient accueillir, en 2050, entre 20 et 50
% de la production d’électricité,
contre
12,5 % en 2020
14
. Le raccordement des énergies renouvelables au réseau de distribution (dans
95 % des cas
15
), leur confère une nouvelle fonction d’assurance du consommateur. La gestion
de ces nouveaux flux entraîne une augmentation des raccordements nécessitant de nombreux
travaux d’infrastructures du réseau de distribution. Lorsque l’énergie n’est pas consommée
localement, le réseau doit remonter ces nouveaux flux vers le réseau de très haute tension et
apporter de l’énergie
, en cas de défaillance de la production locale (insuffisance de vent ou de
soleil, par exemple). Le pilotage des réseaux devra, par conséquent,
s’envisager
sur une échelle
territoriale plus fine.
3.1
Les caractéristiques du réseau
: un faible taux d’enfouissem
ent et une
augmentation de la vétusté
Avec 307 940 habitants au 1
er
janvier 2019 et une densité de 60 habitants/km², le
département de la Mayenne est un territoire à dominante rurale et agricole. Le réseau de
distribution d’électricité de la Mayenne représ
ente 1,1 % du réseau national avec
8 128 kilomètres de lignes haute tension, 7 493 kilomètres de lignes basse tension,
11 252 postes de transformation desservant 175 672 points de consommation.
14
Cour des comptes,
Le financement des aides aux collectivités pour l’électrificat
ion rurale
, 2022
15
Les réseaux de distribution d’électricité dans la transition énergétique
, Etienne Beeker, France
Stratégie, novembre 2019
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
TEM est propriétaire des réseaux publics de distribution d’éle
ctricité, moyenne et basse
tension
16
, exceptés les postes de transformation du courant de haute ou très haute tension en
moyenne tension qui sont la propriété d’Enedis et les colonnes montantes
17
.
Schéma n° 1 :
Réseau public de distribution d’électricité en Mayenne (donné
es 2021)
En vert figure le réseau de la concession d’électricité de la Mayenne
Source : Enedis (compte
rendu annuel d’activité de la concession 2021)
Le réseau de distribution de la Mayenne a la particularité de connaître un taux
d’enfouissement très
inférieur à la moyenne nationale et régionale (32 % contre 50 % et
44 %),
18
.
Ce moindre enfouissement n’est pas compensé par une utilisation plus massive de la
technique de réseau torsadé à isolation synthétique (42 % contre 45 % en moyenne nationale),
présentant une résistance plus importante que les réseaux nus aux aléas climatiques.
16
Article L. 322-4 du code de
l’énergie
17
Les colonnes montantes sont les ouvrages électriques qui acheminent l’électricité entre le réseau public
de distribution d’électricité et les compteurs individuels des différents consommateurs situés au sein d’un même
immeuble ou sur une même parcelle cadastrale.
18
Cf. graphique en annexe
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
22
Le syndicat confirme cet état de fait et précise que le renouvellement des réseaux basse
tension ne s'est pas déroulé de manière équitable entre le nord et le sud de la Mayenne, le nord
de la Mayenne souffrant d'un réseau plus ancien. Le syndicat explique ce constat par des
différends avec Enedis sur l’interprétation des critères d’éligibilité à l'article 8
19
et la possibilité
de disposer de l'enveloppe financière qui lui est allouée à hauteur de 530 000
€/an pour une
période de cinq ans. Un accord de méthode aurait été trouvé, en septembre 2022, mais ne pourra
pas permettre un rééquilibrage sur le territoire. En réponse aux observations provisoires, Enedis
réfute cette explication en précisant qu’il s’agit d’une compétence relevant du syndicat financé
e
notamment par le CAS Facé,
20
en plus de l’article 8.
Le réseau se caractérise également par une augmentation de
l’âge des ouvrages
durant
la période sous contrôle. La proportion des ouvrages datant de moins de 10 ans est en baisse
significative et celle des ouvrages datant de plus de 40 ans en augmentation.
3.2
Un cadre juridique renouvelé
3.2.1
Les spécificités des contra
ts de concession de la distribution d’électricité
Les contrats de concession dérogent au régime de droit commun des concessions de
service public, du fait du quasi-
monopole exercé par Enedis pour l’exploitation des réseaux de
distribution d’électricité
21
et par EDF pour la fourniture d’électricité aux tarifs réglementés de
vente aux clients raccordés au réseau public de distribution. Ainsi, les prérogatives dont
jouissent habituellement les AODE leur échappent,
qu’il s’agisse du libre choix du
concessionnaire, des principales caractéristiques financières du contrat ou encore de
l’information du concédant par le concessionnaire.
Des différends importants ont surgi entre les AODE et Enedis. Ils portent sur le niveau
des investissements, la répartition de la
maîtrise d’ouvrage ou la qualité des informations
transmises sur le patrimoine de la concession (cf. infra). Contrairement à d’autres syndicats,
TEM a fait le choix de ne pas initier de contentieux contre Enedis.
L’asymétrie de la relation entre l’AODE et l’unique opérateur national qui résulte de ce
régime juridique rend d’autant plus importante la réalisation d’un contrôle strict de la
concession.
Le concessionnaire fournit, chaque année, un compte rendu annuel de la concession
(CRAC). La chambre relève la faible profondeur des données figurant dans les CRAC : il est
souvent fait référence uniquement aux données de l’année précédente, sans que le concédant
ait une vision des évolutions en moyenne période.
19
Les travaux d'enfouissement sont régis par l'article 8 du contrat de concession, pour ce qui relève de
son financement
20
Le CAS Facé (Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale) permet de financer
certains investissements réalisés par les syndicats d’énergie dans les communes rurales (cf. encadré point 6.4.2)
21
La gestion des réseaux de distribution d’électricité est une activité régulée et organisée en monopole
par zone géographique. Enedis exercice son activité sur 95% du territoire national, le reste étant couvert par des
entreprises locales de distribution (Cour des comptes,
Enedis : contrôle des comptes et de la gestion
, 2020)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
Le précédent rapport de la chambre avait recommandé de renforcer le contrôle de la
concession de distribution publique d’électricité.
Or, l’activité de contrôle de la concession n’a pas été exercée de manière continue et
formalisée pendant la période sous revue. Pourtant, le concessionnaire verse une redevance R1
qui doit couvrir, entre autres,
les dépenses annuelles supportées par l’autorité concédante pour
l’exercice du contrôle de la bonne exécution du contrat de concession. Le syndicat ne rédige
pas de rapport de contrôle destiné à éclairer les élus. Il se contente de présenter le CRAC au
comité syndical et à la CCSPL. La chambre relève un défaut d’appropriation des résultats de la
concession par les équipes du syndicat et un manque d’information des élus.
Le syndicat a précisé,
à l’occasion du contrôle
, avoir entamé un suivi de l'apurement
du stock des provisions pour renouvellement constitué au titre de l'ancien contrat de concession
(utilisation des provisions pour renouvellement adossées au programme annuel 2021). Une
prestation d'audit comptable est prévue, en 2023, pour une reprise en main du suivi des éléments
comptables du concessionnaire afin de s'assurer d'une bonne appréciation des droits du
concédant, d'un suivi des origines de financement en lien avec les travaux réalisés notamment
(s’assurer
notamment de la valorisation correcte par Enedis des valeurs réellement supportées
par TEM).
La chambre réitère la recommandation effectuée lors du précédent contrôle : TEM doit
se donner les moyens de renforcer le contrôle de la concession de distribution publique
d’électricité.
En réponse aux observations provisoires, le syndicat a indiqué partager cette
nécessité.
Recommandation n° 5
: Renforcer le contrôle de la concession de distribution publique
d’électricité.
3.2.2
Le renouvellement de la concession
La concession en vigueur résulte du contrat signé le 21 novembre 2018 pour une date
d’effet au 1
er
janvier 2019 entre TEM, Enedis (pour la mission de développement et
d’exploitation du réseau public de distribution d’électricité) et EDF (pour la mission de
fo
urniture d’énergie électrique aux clients bénéficiant des tarifs réglementés de vente) pour une
durée de 30 ans. Elle regroupe l’ensemble des communes du département. Certaines
dispositions liées à la transition énergétique et à la programmation des investissements sont
déclinées dans des conventions d’application d’une durée plus courte de 3 ou 4 ans (cf. infra).
La précédente concession avait été signée en 1995 pour une durée initiale de 20 ans, portée à
23 ans par des avenants successifs.
Des discussions au niveau national menées entre la FNCCR
22
, France Urbaine et Enedis
et EDF à partir de 2015 ont conduit à l’élaboration de nouveaux modèles de contrat et cahier
des charges pour la concession.
22
Fédération nationale des collectivités concédantes et régies
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
24
Le syndicat avait prolongé le contrat précédent pour pouvoir bénéficier du cahier des
charges type. Un comité syndical a été réuni spécifiquement sur ce sujet, le 14 novembre 2018,
pour se prononcer sur le projet de contrat.
3.2.3
Le volet transition énergétique
Le nouveau contrat repose sur un cahier des charges national négocié entre Enedis,
France Urbaine, la Fédération nationale des collectivités concédantes de réseaux (FNCCR) et
EDF, lequel prévoit une marge de « respiration locale »
23
portant sur la définition et le suivi du
schéma directeur d’investissement et sur le conventionnement de l’accompagnement
énergétique des territoires.
En complément du contrat de concession, une convention relative à la transition
énergétique a été signée en novembre 2018 entre Enedis et le syndicat, laquelle est relativement
succincte
et ne fixe pas d’objectif précis. Les moyens consacrés par le syndicat ne sont pas
mentionnés ;
ceux d’Enedis sont plafonnés à hauteur de 30
000
€ par an. Elle prévoit la
déclinaison des axes stratégiques en axes opérationnels et l’instauration d’une insta
nce de
pilotage et de groupes de travail thématiques.
Dans les faits, cette convention n'a toujours pas été mise en œuvre.
Dans sa réponse au
rapport d’observations provisoires, l
e syndicat explique ce constat par l
’absence d’objectifs
partagés et par le r
efus d’Enedis des propositions d’expérimentations en matière de
raccordement producteur ou des études d’autoconsommation
.
Un projet de nouvelle convention est actuellement en cours de rédaction, pour
présentation à Enedis en 2023 et une application au 1
er
janvier 2024. Dans sa réponse au rapport
d’observations provisoires, le syndicat estime que cette négociation nécessite un portage
national.
La chambre recommande une meilleure prise en compte de la transition énergétique
notamment au regard de la convention déjà signée et non appliquée.
Recommandation n° 6
: Se rapprocher d’Enedis pour élaborer une convention transition
énergétique comportant des objectifs à la hauteur des enjeux associés à des indicateurs
précis et des moyens identifiés.
23
Selon la terminologie employée dans ce document
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
3.3
La qualité du service
3.3.1
Le service aux usagers
La relation aux usagers est du ressort d’Enedis.
Les indicateurs de satisfaction
24
sont
inférieurs à la moyenne nationale sur le raccordement et la qualité de la fourniture. En réponse
aux observations de la chambre, Enedis r
appelle le contexte particulier de l’année 2021
perturbée par la crise sanitaire et l’implantation massive des compteurs Linky.
Le nombre de réclamations sur la période 2017-
2021 s’établit en moyenne à 1
343 par
an
: après une stabilité jusqu’en 2020, leur
nombre est reparti à la hausse depuis 2021. 35 %
d’entre elles concernent les relevés et facturation, 32
% les interventions techniques et 26 % la
qualité de la fourniture. Le taux de réponse aux réclamations, dans un délai de 15 jours, est en
recul depuis 2019 et s’établit à 74
% en 2021.
Lors du contrôle, le syndicat a validé ces constats et a manifesté sa volonté de solliciter
les concessions voisines afin de pouvoir comparer les données entre secteurs géographiques et
les mettre en
perspective avec les objectifs fixés par la commission de régulation de l’énergie
dans le cadre du tarif d'utilisation du réseau public d'électricité.
3.3.2
La qualité de la distribution d’électricité
Les indicateurs de qualité de la distribution d’électricité témoignent d’une situation
contrastée
25
:
-
le nombre de clients affectés par des coupures longues est en augmentation sur la
période, mais une diminution a été amorcée en 2021 ;
-
le nombre de clients mal alimentés par le réseau basse tension est en augmentation.
(cela concerne principalement les clients résidant dans les communes rurales) ;
-
le nombre d’incidents relevés sur le réseau haute tension et basse tension est contenu
sur la période, le nombre de coupures liées à ces incidents connaît une baisse en 2021 ;
Le syndicat précise qu’il constate une augmentation des clients mal alimentés en milieu
rural et justifie ce constat par la vétusté les réseaux, l'évolution des usages et des besoins de
consommation (de plus en plus de pompes à chaleur installées, bornes de recharges de véhicules
électriques, plaques induction etc.), les rénovations de granges et fermes en bâtiments
d'habitation qui ajoutent des contraintes supplémentaires sur le réseau électrique, des besoins
de renouvellement des réseaux en commune rurale et par des soins à porter à l'élagage.
24
CRAC Enedis 2021, pages 80 et 81
25
Cf. détail en annexe
TERRITOIRE
D’ÉNERGIE MAYENNE (T
EM)
26
3.4
Les résultats d’exploitation de la concession positif
s qui doivent être
analysés à l’aune du modèle particulier de l’entreprise Enedis
L’organisation du service public de l’électricité en France conduit à une tarification
uniforme des concessions de distribution d’électricité (principe de péréquation), laque
lle permet
d’assurer l’équilibre global d’Enedis. Si une concession donnée se situe au
-delà de cet équilibre,
Enedis lui applique une charge théorique pour la ramener à moyenne nationale. Au contraire,
s
i elle se situe en deçà de l’équilibre, Enedis lui applique un produit théorique.
Les CRAC présentent donc un premier compte de résultat au niveau de la concession
puis appliquent une contribution à l’équilibre (positive pour les contributeurs et négative
pour
les bénéficiaires). Cette contribution ne donne lieu à aucun versement ni prélèvement mais
permet de répartir le résultat d’Enedis sur l’ensemble des concessions qui se compensent donc
entre elles.
La lecture des résultats financiers de la concession présentés par Enedis est obérée par
le fait que certaines données ne sont pas connues dans le périmètre de la concession mais sont
construites par Enedis au niveau régional à partir de clés de répartition. C’est le cas
, par
exemple, des « autres recettes » (prestations réalisées dans le cadre des entités mixtes
Enedis-
GRDF, modifications d’ouvrages, études diverses, etc.) et d’une partie de la production
stockée et immobilisée.
26
Selon la Cour des comptes
27
, plus des trois-quarts des concessions Enedis affichent, en
2018, un « résultat avant contribution » positif pour un montant total de 1 491
M€. Les
concessions « déficitaires » affichent une perte de 286
M€.
Durant la période sous contrôle, les comptes de la concession pour le territoire
mayennais ont été excédentaires,
sauf en 2018. Toutefois, la concession s’est située en deçà de
l’équilibre national de 2017 à 2021 (imputation de produits supplémentaires théoriques).
Les produits d’exploitation augmentent de 7,7
% sur la période 2017-2021. Ils sont
constitués, à 87 %,
du chiffre d’affaires (composé des recettes d’acheminement, de
raccordements et de prestations) qui, lui, augmente régulièrement (hormis en 2018) de 1 % en
variation annuelle.
Les charges d’exploitation ont augmenté légèrement moins vite sur
la période
2017-2021 (+ 7,3 %), que les produits. Les principaux postes de charges sur la période sont
l’accès au réseau amont pour 25,3
% (droits acquittés pour l’accès au réseau de transport géré
par RTE), les dotations d’exploitation pour 21,8
%, les charges de personnel pour 17,6 % et les
autres consommations externes pour 14,7 %. Les redevances de concession ne représentent que
2 % des charges et sont stables sur la période (0,9
% en variation annuelle). L’année 2018 est
atypique avec une augmentation des charges de 8,7 % alors que les produits ont diminué de
0,4 %. Interrogé lors du contrôle, le syndicat a indiqué que cette augmentation était
probablement liée
« au déploiement des compteurs Linky et à un travail au niveau national
ayant des répercutions en local, sur le statut des colonnes montantes au sein des concessions ».
26
CRAC 2021, à partir de la page 95
27
Cour des comptes, Enedis : contrôle des comptes et de la gestion, 2020
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
Le résultat de la concession est en augmentation de 16 % de 2017 à 2021, et en plus
forte progression (37,8
%) si l’on tient compte des corrections apportées pour pren
dre en
compte l’équilibre. Plus précisément, le résultat a été en chute en 2018 et a remonté
régulièrement à compter de 2019.
Les taux de marge (résultat rapporté au chiffre d’affaires constitué des recettes
d’acheminement et des recettes de raccordements
et de prestations) ont retrouvé le niveau de
2017 en 2021 à 5,6 %
28
(chute en 2018 et remontée régulière à compter de 2019). La
contribution à l’équilibre permet à Enedis d’afficher une marge équivalente aux autres
concessions.
Graphique n° 2 :
Résultats d’exploitation de l
a concession
Source
: CRC d’après les CRAC Enedis
28
Lors de la contradiction, Enedis annonce un taux de marge à 2,5 %. Le taux de 5,6 % mentionné dans
le rapport est issu des chiffres produits au CRAC 2021.
-6,0%
-4,0%
-2,0%
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
12,0%
14,0%
(20,00)
-
20,00
40,00
60,00
80,00
100,00
120,00
2017
2018
2019
2020
2021
produits d'exploitation en M€
charges d'exploitation en M€
charge supplémentaire en Me
produit supplémentaire en M€
résultat d'exploitation constaté (sans prise en compte de l'équilibre) en M€
résultat d'exploitation affiché (avec prise en compte de l'équilibre)en M€
taux de marge constaté (sans prise en compte de l'équilibre) en %
taux de marge affiché (avec prise en compte de l'équilibre) en %
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
28
Ces résultats de la concession doivent être mis en regard du modèle financier d’Enedis.
Le rapport de la Cour des comptes sur Enedis paru en 2020 relève que la notion de risque
d’exploitation est
limitée, dans la mesure où les tarifs sont construits de manière à couvrir le
montant prévisionnel des charges pour une période de trois à quatre ans. Le résultat national de
l’entreprise est trois à quatre fois plus élevé sur la période 2011
-2018 par rapport à la période
2007-2010. Les deux tiers de ce résultat sont reversés sous forme de dividendes à EDF, ce qui
limite les
possibilités d’accroître les
investissements sur le réseau. Enfin, le rapport relève une
« rentabilité plutôt élevée pour un service p
ublic, qui ne présente pas de risque d’exploitation
significatif compte tenu du principe, inscrit dans la loi, de couverture des coûts par un tarif
administré »
.
Par conséquent, Enedis n’est pas incité à suivre
, au plus juste, ses coûts pour maximiser
ses
capacités d’investissement sur une concession
29
. Le syndicat ne dispose pas de levier pour
piloter la concession dans sa dimension financière et doit se contenter de constater les résultats
transmis annuellement par le concessionnaire.
3.5
Le suivi des investissements
3.5.1
Une maîtrise d’ouvrage partagée
Les spécificités du régime des concessions de distribution d’électricité recouvrent
également la maîtrise d’ouvrage qui est partagée entre le concédant et le concessionnaire
: les
deux parties sont amenées à financer les biens de la concession.
La répartition entre l’autorité concédante et le concessionnaire repose sur le classement
des communes en régime urbain ou rural pour l’application du dispositif d’aide à
l’électrification rurale dans le cadre du Facé (cf. infr
a).
En régime urbain, les compétences des AODE se limitent en général à la réalisation des
travaux d’intégration des réseaux dans l’environnement (enfouissement, amélioration
esthétique). En régime rural, les compétences des AODE sont beaucoup plus étendues.
Enedis intervient principalement dans les communes urbaines du territoire, TEM dans
les communes rurales.
29
Dans le rapport précité
consacré aux comptes et à la gestion d’Enedis
paru en 2020, la Cour des comptes
appelle les pouvoirs publics et la commission de régulation de l’énergie à engager des réflexions sur de nouveaux
mécanismes financiers permettant d’optimiser les dépenses d’Enedis.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
Graphique n° 3 :
Communes de la Mayenne selon leur statut rural ou urbain
Source
: présentation conférence départementale loi NOME portant sur l’exercice 2020
Selon le syndicat, ce partage de la maîtrise d’ouvrage engendre des conséquences
importantes dans le cas des communes nouvelles qui sont issues du regroupement de communes
rurales et urbaines :
-
enjeux financiers : une commune nouvelle supérieure à 2 000 habitants est considérée
comme urbaine par l’INSEE. Elle est donc autorisée à percevoir la TCCFE. Le facé
, quant
à lui, a conservé le statut des communes avant la fusion (urbaines et rurales). Le syndicat
intervient donc sur des communes historiquement rur
ales (recrutements d’agents qui
assurent la maîtrise d’ouvrage sur les communes rurales et qui ne sont plus financé
es par
des recettes TCCFE) ;
-
enjeux de compétence : perte de compétences sur certains territoires avec des
problématiques de valorisation des actifs.
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
30
3.5.2
Le pilotage des investissements
3.5.2.1
Vision rétrospective des investissements
Durant la période sous contrôle, les investissements réalisés dans le cadre de la
concession ont atteint 143
M€
, dont 62 % effectués par Enedis.
Le 1
er
poste d’investissement pour Enedis est constitué des raccordements (38,7
%),
suivi de la performance et de la modernisation (24,6
%), puis de l’installation des compteurs
Linky (20,2 %) et enfin des exigences environnementales (16,3
%). L’équipement progr
essif
en compteurs Linky induit logiquement une diminution des investissements dédiés à compter
de 2021, qui sont reportés sur les raccordements.
S’agissant de TEM, les investissements se répartissent entre la performance et la
modernisation (58,7 %), les exigences environnementales
30
(28,7 %) et les raccordements
(12,4 %).
Les actions visant à lutter contre les aléas climatiques sont incluses dans la thématique
« performance et modernisation ».
30
Les exigences environnementales recouvrent, notamment,
l’intégration des ouvrages dans leur
environnement
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
Graphique n° 4 :
Evolution des investissements réalisés en M€
Source : CRC d’
après données validées par TEM
Les investissements du concessionnaire et du concédant sont restés à niveau constant
durant la période sous contrôle.
3.5.2.2
Un renforcement de la coordination des investissements
La loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de
l’électricité, dite «
loi NOME »,
prévoit l’organisation de conférences départementales par les
préfets pour mieux coordonner les programmes de travaux du concessionnaire et de l’autorité
concédante. Par ailleurs, les gestionnaires du réseau doivent présenter un compte rendu annuel
de la politique d’investissement et de développement des réseaux
31
.
31
Disposition codifiée au
CGCT L. 2224-31
2,4
4,8
4,2
6,5
4,2
6,5
5
6,1
6
7,8
2,1
2,7
2,7
3,2
3,4
2,6
3
4
3,3
3
2,8
4,6
4,5
3,8
2,3
0
0,03
0
0,03
0,03
0
0,03
0,1
0
6,5
1,3
6,5
1,5
6,8
0,8
6,8
1,3
7,8
1,8
0
5
10
15
20
25
Enedis
TE53
Enedis
TE53
Enedis
TE53
Enedis
TE53
Enedis
TE53
2017
2018
2019
2020
2021
performance et modernisation
Exigences environnementales
Linky
Investissements logistiques
Raccordements
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
32
Cette conférence s’est tenue en Mayenne sur toute la période sous contrôle. À ce stade,
il n’apparaît pas que cette instance améliore la coordination des deux maîtrises d’ouvrage. Ce
constat est confirmé par le syndicat. Selon lui, la conférence « loi NOME » peut représenter un
lieu de médiation s'il est permis de dépasser son caractère trop encadré. Le contenu de la
présentation est défini par décret. Toute proposition de TEM pour ajouter des éléments au
regard des caractéristiques du réseau électrique mayennais a été refusée par le concessionnaire
(par exemple : âge du réseau). De plus, ces conférences doivent être le lieu de mise en
perspective des travaux indispensables. Selon le syndicat, les services préfectoraux sollicitent
spontanément le concessionnaire pour toute question relevant du réseau électrique en omettant
le concédant
. Il donne l’exemple du dernier
plan de passage à l'hiver pour lequel aucune AODE
ligérienne n'a été ni associée, ni informée
alors qu’elles devaient communiquer
auprès des
maires sur les éventuelles mesures de délestage. Selon Enedis, la coordination est effective dans
la mesure où la présentation faite en conférence est coconstruite entre les deux maîtres
d’ouvrage.
Le nouveau cadre concessif a mis en place un nouveau dispositif de programmation des
investissements qui accroît l’espace de négociation local et constitue une avancée pour
le
renforcement de la coordination des travaux des deux maîtres d’ouvrage.
Ce dispositif est décliné comme suit :
-
un schéma directeur des investissements (SDI) sur la durée du contrat (30 ans) ;
-
des programmes pluriannuels (PPI)
successifs d’une durée de
4 ans permettent de suivre
l’avancée des objectifs
;
-
des programmes annuels des investissements propres au distributeur et à l’autorité
concédante.
Le schéma directeur des investissements affiche l’ambition d’accompagner le
développement et la transition énergétique en Mayenne tout en maintenant un niveau de qualité
et de fiabilité conforme et en orientant les investissements en cohérence avec le diagnostic
partagé sur le territoire. Il s’appuie sur un diagnostic technique élaboré conjointement par les
deu
x parties, document qui a vocation à être réactualisé lors de l’élaboration de chaque PPI.
A certains des axes du SDI sont associés des objectifs à atteindre à la fin de l
’exécution
de la concession. La chambre relève qu’aucun objectif quantifiable n’est
fixé pour le taux
d’enfouissement des réseaux HTA alors que la situation de la Mayenne est peu favorable sur ce
point
32
.
TEM et Enedis ont défini conjointement un PPI portant sur la période 2019-2023, lequel
définit des zones géographiques prioritaires pour cibler les investissements. Un suivi annuel de
la réalisation du PPI est présenté dans le CRAC. Fin 2021, ce PPI a été réalisé à hauteur de
82 %.
Selon le syndicat, les objectifs du premier PPI n’étaient pas très ambitieux (exemple
:
renouvellement de réseau BT fil nu en câbles torsadés : 3 km/an). Ces objectifs seront
rediscutés pour le prochain PPI à l'issue d'un diagnostic technique à réaliser courant 2023. Selon
Enedis, le PPI est coconstruit et traduit des ambitions partagées.
32
Taux d’enfouissement HTA Mayenne en 2021
: 30,4 % contre 40 % Région Pays de la Loire et 51, 8%
en Métropole (source : open date Enedis)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
3.5.2.3
Une prise en compte de la transition énergétique à améliorer
Le schéma directeur des investissements est peu précis sur les ambitions en matière de
transition énergétique et fixe seulement un objectif d’accompagnement conjoint avec le
syndicat des collectivités (communes, EPCI) pouvant servir les intérêts des utilisateurs et des
producteurs. Cela pourra passer par l’étude de dispositions spécifiques sur les domaines relatifs
à la donnée, à l’autoconsommation, aux raccordements des ENR, au stockage de l’énergie en
appui des réseaux
de distribution, à l’optimisation des schémas de desserte, la mobilité
électrique ou à toute action d’accompagnement de l’aménagement de l’espace urbain.
Il ne ressort pas des documents examinés par la chambre qu’un état des lieux partagé
ait été réalisé sur les objectifs fixés dans les PCAET et les autres documents.
Le SDI a été établi en 2017/2018 alors que le syndicat n'était alors pas structuré pour
appréhender la transition énergétique et définir une ambition avec précision.
Selon les travaux de prosp
ective réalisés par Enedis à l’échelle nationale
33
, l’adaptation
du réseau aux transformations induites par la transition énergétique nécessitera des
investissements allant de 2 à 8 milliards d’euros par an d’ici 2050. La région des Pays de la
Loire fait partie de celles pour lesquelles une croissance forte des besoins de consommations
est anticipée
34
. Pour le département de la Mayenne, en tenant compte que le réseau de
distribution représente 1,1 % du réseau national, les besoins supplémentaires annuels en
investissement s’élèveraient entre 22
M€ et 88
M€
, à comparer au 32
M€ investis par Enedis et
TEM en 2021. En réponse aux observations provisoires de la chambre, Enedis précise que le
coût d’adaptation des réseaux aux transformations induites par la trans
ition énergétique
dépendra des choix des pouvoirs publics en matière de
mix
de production entre l’énergie
nucléaire et les énergies renouvelables. Au surplus, la charge financière devra être supportée,
en partie,
par les producteurs d’énergie.
Le syndicat précise que ces travaux de planification sont réalisés dans le cadre du
schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3R EnR)
35
.
33
Eléments de prospective du réseau public de distribution d’électricité à l’horizon 2050, 2021
34
Idem
35
Cf infra § 4.1.2
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
34
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
TEM est propriétaire des réseaux publics de distribution d’électricité
moyenne et basse
tension qu’il a confié
s
en gestion à Enedis, à l’instar de 95
% du territoire national. La vétusté
du réseau en augmentation et le taux d’enfouissement nettement moins élevé que la moyenne
régionale et nationale accroissent sa vulnérabilité aux aléas climatiques.
Le contrat de concession dépend d’un modèle national, les seules adaptations locales
concernant le suivi des investissements et la transition énergétique. Dans les faits, TEM dispose
de peu de leviers sur ces sujets. La chambre relève la faiblesse du contenu de la convention
spécifique relative au volet transition énergétique dans le contrat de concession ainsi que
l’absence de résultats probants. Le syndicat doit se rapprocher d’Enedis pour élaborer une
nouvelle convention comportant des objectifs à la hauteur des enjeux, associés à des indicateurs
précis et des moyens identifiés.
L’asymétrie des relations entre le syndicat et Enedis rend indispensable la réalisation
d’un contrôle de la concession, ce qui n’a pas été fait durant la
période sous contrôle,
contrairement à la recommandation de la chambre émise lors de son dernier rapport paru en
2012. Cette absence de contrôle prive les élus d’informations sur la situation de la concession.
L’adaptation du réseau de distribution électr
ique aux transformations induites par la
transition énergétique nécessitera des investissements supplémentaires annuels de l’ordre de
22 à 88
M€ d’ici 2050.
Le coût final dépendra des choix des pouvoirs publics en matière de mix
énergétique entre le nucléaire et les énergies renouvelables. Même si ce volume est sans
rapport avec les capacités financières actuelles des acteurs, ils doivent améliorer la prise en
compte de cet enjeu dans leurs stratégies d’investissement.
____________________________________________________________________________
4
LES
ACTIONS
EN
FAVEUR
DE
LA
TRANSITION
ÉNERGETIQUE
La transition énergétique vise le passage d’une société énergétivore à une société plus
sobre en énergie et davantage respectueuse de l’environnement. Cette transition implique la
réduction de la consommation des énergies fossiles (pétrole, gaz naturel, charbon) au profit des
énergies de sources renouvelables (solaire, éolien, hydraulique, biomasse, géothermie). Elle
suppose également la réalisation d’économies d’énergie dans différents secteurs : le logement,
les bâtiments, les transports, l’industrie, etc
.
Au-
delà des enjeux liés au changement climatique, l’augmentation des prix de l’énergie
depuis l’été 2021, résultant de la relance économique mondiale et amplifiée par le contexte
géopolitique mondial depuis l’invasion de l’Ukraine
, pourrait constituer une justification
supplémentaire à la transformation des pratiques et des politiques en matière de transition
énergétique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
35
4.1
Le cadre juridique et la gouvernance
4.1.1
Le cadre juridique
Les collectivités territoriales et leurs EPCI se sont vus attribuer davantage de
compétences depuis la fin des années 2000 relatives à la transition énergétique
36.
La loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat a inscrit un
objectif de neutralité carbone en 2050 pour répondre à l’urgence climatique et à l’
Accord de
Paris. La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et
renforcement de la résilience face à ses effets impose des obligations aux collectivités
notamment en matière de rénovation énergétique des bâtiments publics.
Introduite par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique
pour la croissance verte (LTECV), la stratégie nationale bas-carbone (SNBC) est la feuille de
route de la France pour conduire la politique d’atténuation du
changement climatique. La
stratégie, révisée en 2020,
37
porte l’ambition d’atteindre la neutralité carbone dès 2050 et de
réduire l’empreinte carbone des
Français. La neutralité carbone implique, notamment,
de
décarboner totalement la production d’énergie à
l’horizon 2050 et de réduire fortement les
consommations d’énergie dans tous les secteurs (réduction de plus de 40
% par rapport à 2015).
36
lois MAPTAM de 2014 et NOTRe de 2015
37
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
36
Graphique n° 5 :
Historique et projection des émissions du secteur de la production d’énergie entre
1990 et 2050 (en MtCO2eq)
Source :
4.1.2
La place de TEM parmi les acteurs publics locaux en matière de transition
énergétique : les enjeux de gouvernance
Ces dispositions législatives concernent en premier lieu les régions et les EPCI mais
confortent les syndicats d’énergies (SDE) dans leur capacité à s’investir dans des compétences
de transition énergétique.
4.1.2.1
Au niveau régional
La loi dite LTECV déjà citée a réaffirmé le rôle de chef de file de la région dans le
domaine de l’efficacité énergétique en complétant les schémas régionaux climat air énergie
(SRCAE) par des plans régionaux d’efficacité énergétique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
37
Le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE), approuvé par la région
Pays de la Loire en avril 2014 fixait, pour 2020, des objectifs en matière de baisse de la
consommation d’énergie
38
, de stabilisation des émissions de gaz à effet de serre
39
et de
développement de la
production d’énergies renouvelables
40
. Ces objectifs n’ont pas été
atteints
41
.
Le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des
territoires (SRADDET)
42
approuvé le 7 février 2022 fixe trois objectifs en matière énergétique :
- objectif 9 : Promouvoir les autres solutions durables de déplacement incluant les
motorisations alternatives (électrique, bio-
GNV, hydrogène). Aucun objectif chiffré n’est
formalisé,
hormis de disposer d’une borne tous les 80 km sur les axes routiers majeurs
;
- objectif 27 : Diminution des consommations énergétiques et des émissions de gaz à
effet de serre : massifier la rénovation du parc immobilier, décarboner les mobilités, améliorer
les performances dans l’industrie et l’agriculture. Le SRADDET fixe
,
à l’h
orizon 2050, les
objectifs de réduction de la consommation énergétique de 50 % et des émissions de gaz à effet
de serre de 80 % en les déclinant par activité (bâtiments, transports, agriculture, industrie) ;
- objectif 28 : Devenir une région à énergie positive en 2050 en développant les énergies
renouvelables et de récupération pour atteindre 100
% de la consommation finale d’énergie en
2050.
Le schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3REnR) a
pour objet de définir les investissements à prévoir sur les réseaux électriques et leur mode de
financement, afin de permettre le raccordement des productions d’énergie renouvelable
attendues. Ce schéma prospectif est établi par RTE, en accord avec les gestionnaires du réseau
de distrib
ution d’électricité. Il ne préjuge pas de la décision de réaliser ou non les projets
d’installation de production d’énergie renouvelable.
Le S3REnR Pays de la Loire, actuellement en vigueur, a été approuvé le
6 novembre 2015 et prévoyait la mise à disposition de 1 278 mégawatts (MW) de capacités
réservées pour raccorder les énergies renouvelables, moyennant 25,7
M€ d’investissement sur
le réseau électrique. La totalité des capacités réservées du S3REnR ont été affectées à la date
du 31 décembre 2021. Le S3REnr a donc été adapté avant sa révision qui devrait intervenir pour
début 2024. Cette adaptation a permis de passer la capacité réservée à 1 940 MW (+ 662 MW)
pour un coût de 35,8
M€ dont 17,7
M€ pour les gestionnaires de réseaux de distribution.
38
une baisse de 23 % de la consommation régionale d’énergie par rapport à la consommation tendancielle
(co
nsommation qui serait atteinte en l’absence de mesures particulières)
39
une stabilisation des émissions de GES à leur niveau de 1990, ce qui, compte tenu de la progression
démographique, représente une baisse de 23 % des émissions par habitant par rapport à 1990
40
un développement de la production d’énergies renouvelables conduisant à porter à 21 % la part de ces
dernières dans la consommation énergétique régionale
41
42
La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi
NOTRé)
prévoit l’intégration du SRCAE au SRADDET
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
38
La région a créé, en 2020, la SEM croissance verte
dotée d’un capital de 10
M€
dont
50 % sont apportés par la r
égion. Les départements et les syndicats d’énergie ont également
pris des participations. Le pacte d’actionnaires prévoit trois axes d’activités
: une offre
d’ingénierie pour accompagner l’émergence des projets d’énergies renouvelables, une offre
d’information et d’expertise en matière de développement de l’efficacité énergétique des
bâtiments et un véhicule d’investissement régional avec la création d’une filiale SAS.
Il ressort de l’analyse des comptes du
premier
exercice d’activité de cette SEM
43
un
résultat négatif de - 1,8
M€ qui s’explique par 1,8
M€ de charges et seulement 10
000
€ de
produits. Les charges sont constituées de la masse salariale et
d’achats. À la connaissance de
TEM, il semble qu’aucune réalisation concrète n’ait eu lieu sur son territoire.
La chambre relève que l’articulation des interventions de la SEM régionale avec les
autres acteurs n’a pas été précisée en amont. Au vu des rés
ultats fortement déficitaires fin 2021,
TEM court le risque d’être sollicité en vue d’une éventuelle recapitalisation. Lors de l’entretien
de fin de contrôle, l’ordonnateur a indiqué qu’il opposerait un refus à cette demande.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la région a indiqué que le défaut
d’activité de la SEM régionale était dû
« notamment »
à
« l’évolution des dispositifs nationaux
sur la rénovation énergétique du logement »
. Elle a précisé qu’il était
proposé aux syndicats
d’énergie, aux départements et aux agglomération le rachat de leurs actions.
4.1.2.2
Au niveau intercommunal
La LTECV prévoit, en outre, que les EPCI regroupant plus de 20 000 habitants
44
adoptent des plans climat air énergie (PCAET) déclinant les objectifs supranationaux et
nationaux en matière de qualité de l’air, d’énergie et de climat.
En Mayenne, six EPCI sur neuf sont concernés par l’obligation d’élaborer un PCAET.
Seuls trois PCAET ont été finalisés (dans le cadre d’une démarche mutuali
sée entre trois EPCI
(Mayenne Communauté, communauté de communes de l’Ernée et communauté de communes
du bocage Mayennais
45
). Ils s’appliquent sur la période 2020
-2026 avec pour objectif de tendre
vers un territoire neutre en carbone et autonome en énergie en 2050. Les autres PCAET sont en
cours d’élaboration.
4.1.2.3
Au niveau départemental
La loi LTECV désigne les syndicats comme animateurs d’une commission consultative
paritaire pour l’énergie réunissant toutes les intercommunalités à fiscalité propre de son
terr
itoire. La mission de cette commission est de coordonner l’action de ses membres dans le
domaine de l’énergie,
de
mettre en cohérence leurs politiques d’investissement et
de faciliter
l’échange de données
46.
Elle offre donc aux syndicats l’opportunité d’end
osser un rôle
d’articulation des actions de transition sur leurs territoires.
43
du 14/10/2020 au 31/12/2021
44
Seuil initialement fixé à 50 000 habitants.
Article L 226-
26 du code de l’environnement
45
Dont un n’étant pas dans l’obligation de l’établir
46
Article 198
(codifié au CGCT,
L. 2224-37-1)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
39
Le syndicat n’a pas mis en place cette commission. Il précise que des échanges ont
toutefois lieu lors de la réunion générale annuelle de TEM à laquelle sont conviés tous les
représentants des EPCI du département En réponse aux observations provisoires, le syndicat
indique que la création de cette commission aurait
été actée lors d’une assemblée de bureau de
mars 2023 (délibération non publiée sur le site internet à la date du présent rapport) et devrait
permettre, à terme, de définir le rôle des EPCI dans sa gouvernance.
De son côté, la préfecture réunit, plusieurs fois par an, les différents acteurs impliqués
dans les énergies renouvelables pour réaliser une revue des projets dans le département. Ces
réunions visent à partager les informations sur les projets en cours et à en anticiper la mise en
œuvre, notamment sur le plan des autorisations administratives.
Les syndicats d’énergie ligériens et la
région ont préparé, en 2020, une feuille de route
régionale pour la mise en œuvre de la transition énergétique dans les territoires, laquelle n’a
jamais été formellement adoptée. Une convention de coopération entre la région, le département
et TEM a été signée pour la période 2019-2021 à partir de la feuille de route régionale. Elle a
pour objet de définir le rôle de chaque signataire et leurs modalités de coopération. Toutefois,
cette convention ne prévoit aucun objectif quantifiable ni financements attachés. Aucun bilan
n’est formal
isé sur son exécution. Une nouvelle convention est en cours de rédaction.
La chambre recommande au syndicat de mettre en place la commission consultative
paritaire pour l’énergie.
Recommandation n° 7
: Mettre en place la commission consultative paritaire pour
l’énergie conformément à l’article L.
2224-37-1 du CGCT.
4.2
Diagnostic du territoire et stratégie développée par TEM
4.2.1
Situation du territoire vis-à-vis de la transition énergétique
La région Pays de la Loire compte une seule centrale thermique (centrale à charbon de
Cordemais située en Loire-Atlantique), aucune centrale nucléaire et aucune centrale
hydraulique. La consommation du territoire est donc satisfaite principalement par l’électricité
acheminée par les réseaux de transport et de distribution produite hors du territoire régional.
La direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL)
Pays de la Loire produit des fiches par EPCI pour mettre en évidence, par territoire, les
principaux enjeux et leviers d’amélioration pour pr
ogresser vers les objectifs de développement
durable (ODD) de l’agenda 2030 au regard du niveau régional. Elles caractérisent chaque EPCI
au travers d’un nombre d’indicateurs économiques, sociaux et environnementaux.
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
40
L’exploitation de ces données pour les
EPCI de la Mayenne sur les indicateurs de part
d’énergie renouvelable et d’évolution d’émission de gaz à effet de serre permet de dresser un
constat mitigé sur le territoire
47
:
-
3 EPCI ont une augmentation de la consommation d’énergie par habitant entre
2008 et
2016 plus importante que la moyenne régionale ;
-
la part de la consommation d’électricité couverte par les sources renouvelables en 2019
est plus élevée que la moyenne régionale dans six EPCI ;
-
4 EPCI ont une diminution des émissions de gaz à effet de serre moins rapide entre 2008
à 2016 qu’à l’échelle régionale
;
-
tous les EPCI émettent davantage de gaz à effet de serre par habitant que la moyenne
régionale en 2016.
Durant la période sous contrôle, la consommation électrique est en progression sur la
période (+ 2
%). L’augmentation très sensible de la production locale d’énergie renouvelable
(+ 68
%) a permis de porter la part d’électricité consommée produite localement de 13,5
% en
2017 à 22,6 % en 2021.
La part de l’énergie consommée et produite loc
alement est en progression et est issue à
12 % du photovoltaïque, 67
% de l’éolien et 21
% d’autres sources.
Tableau n° 1 :
Production et consommation d’électricité en Mayenne
en MWh
2017
2018
2019
2020
2021
évolution
Production d’énergie renouvelable
départementale
295 711
368 757
416 300
494 810
497 888
68%
dont éolien
196 249
275 250
314 800
354 200
343 919
75%
dont photovoltaïque
34 143
39 345
39800
45510
52 926
55%
dont autres
65 319
54 162
61700
95100
101 043
55%
Consommation
électrique
départementale
2 185 049
2 216 286
2195400
2 098 200
2 207 579
2%
Part
de
l’énergie
consommée
produite localement
13,53%
16,64%
18,96%
23,58%
22,55%
Source : CRC d’après données TEM
4.2.2
La stratégie développée par TEM n’est pas formalisée
Depuis plusieurs années, TEM a diversifié son champ de compétences : mobilité,
production d’énergie renouvelable, amélioration de l’efficacité énergétique, modernisation de
l’éclairage public, etc. L’efficacité de ces missions sur la transition énergétique
suppose qu’elles
soient exercées en cohérence et convergence avec les autres acteurs du territoire.
47
Graphiques présentés en annexe
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
41
La réorganisation mentionnée
infra
a permis de créer un pôle transition énergétique qui
est toujours en cours de réorganisation et de spécialisation. Il est composé de cinq personnes
(un responsable, trois chargés de missions
–
maitrise de l’Énergie, mobilités, production en
énergies renouvelable- et un administratif). De plus, le syndicat a créé une SEM Énergie
Mayenne dont la vocation est d’accompagner
et accélérer la transition énergétique du
département en associant acteurs publics et privés.
Le rapport d’activité 2021 de la SEM précise les objectifs départementaux de
production d’énergie renouvelable à l’horizon 2030
:
-
électricité renouvelable produite en Mayenne : 40 % (situation fin 2021 : 22,8 %) ;
-
gaz renouvelable produit en Mayenne par les unités de méthanisation : 30 % (situation
fin 2021 : 3,8 %) ;
-
gaz renouvelable produit en Mayenne et distribué dans les stations BIOGNV : 30 %.
Le syndicat a élaboré un plan gaz approuvé en 2021 prévoyant une autonomie en gaz à
l’horizon 2030 et est en cours d’écriture du schéma directeur des infrastructures de recharge
pour véhicules électriques.
Or, ces documents ne peuvent remplacer un plan stratégique global des énergies
renouvelables, formalisé et approuvé, étayé par un état des lieux partagé de la situation de tout
le territoire et fixant des objectifs cohérents avec ceux définis au niveau national et régional.
La chambre recommande au syndicat de définir sa stratégie globale en matière de
transition énergétique accompagnée d’objectifs et d’indicateurs mesurables afin de faciliter le
suivi des projets et le respect des objectifs fixés à l’horizon 2050.
Recommandation n°8 :
Élaborer une stratégie globale en matière de transition
énergétique, définir des objectifs, pour l’action propre du syndicat, et des indicateurs
mesurables afin de faciliter le suivi des projets et le respect des objectifs fixés à l’horizon
2050.
4.3
Les réalisations par le syndicat
4.3.1
Le partage de données
Les données constituent un enjeu du pilotage de la transition énergétique.
TEM pilote la constitution du plan corps de rue simplifié (PCRS), projet qui rassemble
notamment les EPCI et le département et vise à cartographier les réseaux enterrés de chaque
exploitant sur un fond de plan unique. Une convention a été signée entre le syndicat et Enedis
en 2021 pour enrichir les données cartographiques.
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
42
Le syndicat a également mis à disposition des EPCI et des communes deux logiciels :
-
l’outil Prosper
48
: outil informatique d’aide à la décision qui permet d’établir une
prospective énergétique ;
-
l’outil DEEPKY
: outil commun de suivi des consommations énergétiques.
TEM souhaite développer l’utilisation de la donnée au service des
politiques de
transition énergétique sur le territoire du département de la Mayenne, avec trois grands volets :
le cadastre solaire
49
, la modélisation numérique des réseaux électriques, la mise en place d’une
plateforme web de centralisation et de partage d
’information (indicateurs de développement
d’énergies renouvelables pour les collectivités et le grand public en open
-data). Cette
plateforme sera également interfacée avec les autres outils numériques existant du territoire
(Prosper, Deepki, etc.).
4.3.2
L’activité de soutien et de conseil pour limiter la consommation d’énergie
4.3.2.1
Le soutien aux PCAET
50
La contribution du syndicat à l’élaboration des PCAET se fait essentiellement par la
mise à disposition de l’outil PROSPER. Le coût pour le syndicat s’élève à près
de 30 000
€
d’investissement et un abonnement annuel pour 6
881
€. Une formation auprès des chargés de
mission PCAET de tous les EPCI a été dispensée le 19 juin 2019.
L’outil a été retenu par cinq EPCI du territoire (CC des Coëvrons, de L’Ernée, du
Bocage Mayennais, de Mayenne Communauté et Laval Agglomération).
Le syndicat intervient également une fois les PCAET validés :
-
en participant éventuellement à des groupes de travail : sur le schéma des EnR sur le
territoire de la CC d’
Ernée, groupes de travail liés au PCAET de Laval Agglomération
et participations aux projets d’installations photovoltaïques
;
-
en assurant le suivi des données de l’outil PROSPER pour le compte des EPCI
demandeurs (EPCI ayant des difficultés à recruter des conseillers en économie partagés
pour ce qui relève de la maîtrise de l’énergie dans les bâtiments et ne disposant pas de
référents en matière d’environnement).
48
Contrat
entre le TEM, la société Énergies demain et le syndicat d’Énergie de la Loire en qualité de
coéditeur
49
Mise à disposition des données sur le gisement et le potentiel solaire dans le cadre des Plan Climat Air
Énergie Territorial (PCAET) et des particuliers pour leurs projets de production solaire
50
Le Plan Climat Air-Énergie Territorial (PCAET) est un outil de planification qui a pour but d'atténuer
le changement climatique, de développer les énergies renouvelables et maîtriser la consommation d'énergie.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
43
4.3.2.2
La maitrise de l’énergie
Le syndicat a été retenu, en 2020,
dans le cadre de l’appel à manifestation d’intérêt du
progr
amme ACTEE (Action des Collectivités Territoriales pour l’Efficacité Énergétique)
CEDRE (Cohérent, Efficace et Durable pour la Rénovation Énergétique) piloté par la FNCCR
avec les membres de l’entente Pays de la Loire pour une période de deux ans. Ce dispo
sitif a
permis au syndicat de développer une nouvelle activité dédiée à la maîtrise de l’énergie avec le
recrutement d’une chargée de mission.
Des conventions cadres allant de 2021 à 2027 ont été signées avec trois EPCI
(CC Monts de Avaloirs, Laval Agglom
ération et la CC de l’
Ernée). En octobre 2021, le syndicat
et les mêmes EPCI ont été retenus pour le programme ACTEE MERISIER dont le périmètre
porte sur la rénovation énergétique des bâtiments scolaires et périscolaires.
À fin 2021, date de clôture de ce premier programme, 29 audits énergétiques ont été
réalisés (9 communes réparties sur 3 EPCI). La prise en prise en charge par le syndicat est de
50 % HT du coût des audits énergétiques, plafonnée à 1 500
€/audit/bâtiment.
Le syndicat a mis en place un tab
leau de bord lui permettant d’avoir une vision des
consommations énergétiques, financières et d’émission de gaz à effet de serre des collectivités
concernées par le programme ACTEE.
4.3.3
Le développement des énergies renouvelables
Cette compétence est partagée avec la SEM Énergie Mayenne créée fin 2021 dont
l’objet est d’accélérer la transition énergétique du département en développant des projets
d’énergies renouvelables associant acteurs publics et privés. Le syndicat est la porte d’entrée
des collectivités
pour l’accompagnement du développement des projets de production d’énergie
renouvelable
: il analyse les projets qu’il accompagnera lui
-
même ou qu’il dirigera vers la SEM.
En 2022, les syndicats d’énergie en Pays de la Loire ont été Lauréats d’un
4.3.3.1
Eolien
Au 30 septembre 2022, 155 installations éoliennes sont raccordées en Pays de la Loire
pour une puissance de 1 688 MW. La Mayenne y participe à hauteur de 25 installations pour
une puissance de 175 MW.
51
La contribution du syndicat dans cette énergie renouvelable est passée par la prise une
prise de participation de 330 000
€ (1/3 du capital) au capital de la SAS Vents Citoyens SHDM
créée par l’association Vents Citoyens
52
. Cette participation a été transférée à la SEM Énergies
Mayenne.
51
Source : ttps://www.statistiques.developpement-durable.gouv.fr/donnees-regionales-et-locales
52
La participation concerne un parc de 4 éoliennes installé à Saint Hilaire du Maine
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
44
4.3.3.2
Photovoltaïque
Au 30 septembre 2022, 58 646 installations sont raccordées en Pays de la Loire pour
une puissance de 902 MW. La Mayenne y participe à hauteur de 4 979 installations pour une
puissance de 74 MW
47
.
Le syndicat était propriétaire de 20 installations qui ont été transférées à la SEM, fin
2021,
avec le solde de l’emprunt afférent.
De plus, afin de favoriser l
’é
mergence de projets de production photovoltaïque sur le
département, TEM a proposé, dès 2017 et 2018, un accompagnement en ingénierie auprès de
communes adhérentes et des structures non adhérentes en réalisant leurs études de faisabilité
en propre ou en délégation de prestation.
Selon un bilan produit par le syndicat, 12 études ont été réalisées dans ce cadre.
4.3.3.3
Méthanisation
Au 30 septembre 2022, 90 installations sont raccordées en Pays de la Loire pour une
production injectée, sur une année glissante, de 421 904 MWh. La Mayenne y participe à
hauteur de 15 installations en cogénération (production d’électricité) pour une production
injectée sur une année glissante de 81 587 MWh. En plus de ces 15 installations, 3 méthaniseurs
produisent et injectent du biogaz dans le réseau
53
.
Le plan gaz approuvé évoqué supra fixe l’objectif d’être le premier département
autonome en gaz à l’horizon 2030. Ce schéma s’intègre dans u
n territoire fortement rural et
agricole. Globalement, un budget de 15
M€
54
tripartite (TEM, CD53 et EPCI) est prévu pour
atteindre cet objectif, le financement prévisionnel apporté par le syndicat étant de 5,6
M€.
Fin 2020, le syndicat recense 10 unités de méthanisation en fonctionnement dans le
département (9 cogénérations et 1 injection) et 38 projets en développement (10 cogénérations
et 28 injections). Le département se caractérise par un très faible maillage du réseau de gaz (27
communes desservies sur 242) dû à un déploiement historique lié à la logique économique
(l’absence de gros consommateurs ne permettait pas la rentabilité des délégations de service
public et donc leurs extensions aux zones plus rurales). Les nouvelles dispositions
réglementaires
dites “droit à l’injection” permettent
,
sous réserve d’une densité de projets, de
déployer des réseaux gaz pour raccorder les unités de méthanisation. De plus, il est maintenant
réglementairement autorisé que les collectivités participent financièrement aux investissements
des DSP afin que le délégataire puisse atteindre une rentabilité jusqu’alors impossible.
Le syndicat intervient essentiellement par des opérations d’ingénierie et de financement
(accompagnement des projets de méthanisation, prise de participation dans les unités de
méthanisation, aide financière aux porteurs de projet à passer l’étape de demande d’étude
détaillée auprès de GRDF). Sur le volet "déploiement de DSP Gaz", le syndicat prévoit, en
2023, de s'attacher les services d'un cabinet d'expertise pour l'aider à déterminer une clef de
répartition pour contribuer à l'économie des DSP, en lien avec le schéma directeur.
53
Source : TEM -
Le syndicat n’a pas précisé la quantité de biogaz injectée.
54
200 millions d’investissements cumulés
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
45
Concrètement, le syndicat a pris des participations
55
et aidé au financement de cinq
études de faisabilité.
Un suivi des projets potentiels est partagé avec le consortium ENRA53 et le pôle ENR
porté par la préfecture de la Mayenne. La base de données produite par TEM liste 28 projets
suivis depuis 2020 dont 4 sont en fonctionnement à mi 2022 et près d’une dizaine ont été
abandonnés.
4.3.3.4
L’appel à manifestation d’intérêt «
COCOPEOP »
En 2022, les syndicats d’énergie en Pays de la Loire ont été lauréats d’un appel à
manifestation d’intérêt lancé par l’ADEME intitulé “COCOPEOP” ayant vocation à créer un
réseau régional de conseillers
à destination des collectivités de l’échelon communal pour le
développement des projets éoliens et photovoltaïques notamment sur les projets de grande
ampleur. Le SIEML est le coordonnateur de l’opération. 0,5 ETP est dédié à cette mission.
4.3.3.5
Les réseaux de chaleur
Le syndicat détient l’activité «
réseaux de chaleur » dans ses compétences optionnelles
mais aucune commune ou EPCI ne lui a transféré cette compétence.
Aussi, contrairement à d’autres syndicats d’énergies, TEM n’est pas le porteur du
COTER
56
mais le Département de la Mayenne qui a développé une activité de chaleur
renouvelable.
4.3.4
Les solutions de mobilité alternative
4.3.4.1
Mobilité électrique (bornes IRVE)
La compétence infrastructures de recharge pour véhicules électriques (IRVE) est une
compétence optionnelle selon les statuts du syndicat. Seules quatre communes ne lui ont pas
délégué cette compétence.
55
participation à hauteur de 70
000 €
dans la société Méthamaine et 100
000 €
dans la société SAS biogaz
Congrier
55
(transférés à la SEM fin 2021)
56
le
contrat d’objectif territorial pour le développement des énergies renouvelables
(COTER) est un
programme de soutien financier et technique pour le développement de petites installations de production de
chaleur renouvelables non éligibles au financement cl
assique du Fonds Chaleur. Il est financé par l’ADEME.
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
46
L’implantation des bornes sur le département de la Mayenne s’est faite en tenant
compte de plusieurs critères comme le taux de fréquentation de la borne, les principaux axes
routiers privilégiés par les automobilistes, l’environnement sécurisant, la proximité des
commerces, services, et équipements. La répartition des stations de recharge permet de trouver
une borne en moyenne tous les 15/20 km
57
. Les reto
urs d’expériences des premiers usagers
démontrent que la majeure partie des recharges est faite au domicile mais l’existence de bornes
publiques et privées est indispensable pour rassurer l’usager et garantir le déplacement. La
majeure partie des usages sur les bornes de recharge ne sont pas des recharges complètes de
batteries mais un complément de charge.
Territoire d’Énergie Mayenne a déployé un réseau de 51 bornes de recharge normales
(à compter de 2018) et 7 bornes à charge rapide (en 2019), particulièrement adaptées aux
itinérances région/département et installées sur des axes structurants permettant de prolonger
l’autonomie des véhicules sur des temps de stationnement assez courts.
Le département de la Mayenne a un taux d’équipement correct
58
:
-
0,98 points de charge pour 1 000 habitants équivalent à la moyenne nationale (taux de 1) et le
plus important de la région ;
-
1,48 points de charges pour 10 véhicules VP rechargeables (pour 0,8 en moyenne nationale).
Fin 2021, le territoire comptabilisait 177 points de recharges (dont 123 appartenant au
syndicat soit près de 70 %). En 2022, 295 points de charges sont installés (dont 140 appartenant
au syndicat soit près de 47 %). 17 opérateurs privés interviennent en complément du syndicat.
Depuis mai 2021, les
syndicats d’énergie ligériens gèrent en commun leurs IRVE avec
un marché global de performance confié à un opérateur unique et piloté par le SIEML. Ce
marché a connu des difficultés dans sa phase de reprise des bornes existantes, dont certaines
perdurent encore du fait des tensions industrielles qui ont marqué la relance post crise sanitaire.
La tarification mise en place a été uniformisée au niveau régional à compter du 1
er
avril 2019.
Le syndicat envisage de mettre fin à cette uniformisation à compter de 2023 afin de rééquilibrer
son budget annexe (activité déficitaire sur la période).
La réglementation
59
prévoit la possibilité de réaliser un schéma directeur des
infrastructures de recharge pour véhicules électriques (IRVE) dont le but est de définir les
p
riorités de l’action des autorités locales
afin de parvenir à une offre de recharge suffisante pour
les véhicules électriques et hybrides rechargeables pour le trafic local et le trafic de transit. TEM
s’est engagé dans cette procédure dans le cadre d’une
démarche concertée avec les trois autres
syndicats de la région notamment sur la stratégie de déploiement à l’échelle régionale, le
portage du marché étant effectué par le SYDELA
60
. Ce schéma directeur doit être réalisé pour
juillet 2023.
57
Source : site internet du syndicat
58
Source
: Etude Tactis dans le cadre de l’élaboration du SDIRVE
59
Décret 2021-565 du 10 mai 2021
60
source : comité syndical 28 septembre 2021
–
page 23 et du 1
er
février 2022
–
page 5
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
47
4.3.4.2
Mobilité gaz (stations GNV et bioGNV)
En lien avec l’activité méthanisation, le syndicat a développé deux stations bioGNV
(Changé et Aron) dans la logique de développement des usages (compétence optionnelle pour
la ville d’Aron et de Changé).
L’exploitati
on de ces deux stations est portée par une société qui prévoit, sur une
période de 12 ans, un résultat cumulé de 3,5
M€. Les redevances versées (R1et R2) sont prévues
à hauteur de 3,5
M€ et devraient couvrir les remboursements d’emprunts.
Au-delà de ces
deux stations, la SEM territoire d’Énergie a l’ambition de créer six
autres stations d’ici 2030.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
TEM n’a pas trouvé sa place dans la gouvernance départementale de la transition
énergétique
à cause de l’absence de participation de
s EPCI à sa propre gouvernance, ce qui
affaiblit sa capacité à orienter les projets.
La création, en 2021,
d’une SEM a pour objectif d’amplifier la réalisation de projets de
production d’énergie renouvelable.
La chambre recommande d’élaborer une stratégi
e globale en matière de transition
énergétique, de définir des objectifs et des indicateurs mesurables afin de faciliter le suivi des
projets et le respect des objectifs fixés à l’horizon 2050.
5
LA FIABILITÉ DES COMPTES
Dans le cadre du présent contrôle,
l’examen de la fiabilité a porté essentiellement sur
le budget principal, ce budget concentrant plus de 90 % des dépenses. En fonction des besoins,
des observations pourront toutefois être faites sur les budgets annexes.
5.1
L’absence de comptabilité d’engagem
ent ne donne pas une assurance
raisonnable sur la sincérité des comptes
Outre l’absence de suivi des engagements dans le logiciel financier (cf.
infra
), les dates
de service fait et de réception de facture n’y sont pas suivies. La liste des marchés en cours n’est
pas exhaustive non plus.
Par conséquent, la chambre observe qu’il n’est pas possible d’avoir une assurance
raisonnable sur l’exhaustivité et la sincérité des restes à réaliser et des rattachements.
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
48
5.2
Le suivi patrimonial
Lors du contrôle, le synd
icat a précisé que l’actif porté à son bilan n’était pas à jour et
qu’il a identifié ce chantier comme prioritaire dans l’optique du passage à la M57.
Le contrôle a permis de relever des anomalies majeures en matière d’exhaustivité et de
correcte évaluation.
5.2.1
L’actif retracé dans les comptes n’est ni exhaustif, ni correctement évalué
Tous budgets confondus, l’actif net du syndicat
, porté au bilan du compte de gestion,
s’élève à 549,5
M€ en 2021
. Il est constitué à 61 % des réseaux imputés sur le budget principal.
Le syndicat gère trois types de réseaux :
-
le réseau électrique, pour lequel la maîtrise d’ouvrage est partagée entre TEM et
Enedis ;
-
le réseau d’éclairage public, pour lequel la maîtrise d’ouv
rage est détenue par
TEM ;
-
le réseau de gaz géré en une concession « historique » conclue avec GRDF et des
concessions/DSP confiées à différents opérateurs.
De 2017 à 2021, la valeur des réseaux comptabilisée dans les comptes de gestion a
augmenté de 12 360 521
€ passant de 322
588 653
€ à 334
749 173
€. Toutefois, cette
augmentation ne tient pas compte des travaux effectués par le syndicat puisqu’ils sont toujours
imputés en travaux en cours (cf.
infra
). Ils sont la conséquence d’opérations non budgétaires
effectués en 2018 et 2019 en contrepartie du compte 1027.
La fin de la concession 1995-
2018 n’a pas été l’occasion d’intégrer dans les comptes la
valeur des travaux réalisés et financés par Enedis qui viennent par définition augmenter la
valeur des réseaux (cf. infra).
Tableau n° 2 :
Actif de TEM comptabilisé au budget principal
Actif net en K€
2017
2018
2019
2020
2021
Immobilisations incorporelles
7 101,94
6 169,90
5 890,12
4 937,42
4 310,28
Immobilisations corporelles
434 501,83
449 192,90
475 666,97
491 018,18
509359,35
dont réseaux et installations de
voirie et réseaux divers (cptes
21534 et 217537)
322 560,76
322 388,65
334 749,17
334 749,17
334 749,17
immobilisations financières
21,11
91,11
91,11
524,31
845,91
Total actif immobilisé
441 624,88
455 453,92
481 648,21
496 480,52
514 515,55
Total actif circulant
24 040,66
24 287,31
26 637,29
23 777,44
30 148,81
Total actif
465 665,69
479 742,60
508 285,50
520 257,96
544 664,36
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
49
La chambre relève un écart de 302,8
M€ entre l’inventaire tenu par l’ordonnateur et
l’actif inscrit au compte de gestion, soit 40
% de l’actif. Cet écart au profit de l’actif est
essentiellement dû à l’absence de retranscription dans l’inventaire des résea
ux mis à disposition
(compte 217534).
Il ressort de l’examen de la situation des trois types de réseaux gérés par le syndicat,
que l’actif recensé dans les comptes n’est ni exhaustif, ni valorisé correctement.
5.2.1.1
Les réseaux d’électricité
L’état de l’actif
au 31 décembre 2021 retrace deux comptabilisations différentes :
-
une partie au compte 21534 «
réseaux d’électrification
» pour 21 177 642
€
;
-
une partie au compte 217534 «
réseaux d’électrification reçus au titre d’une mise à
disposition » pour 313 571 532
€.
Cette distinction s’explique par la date de construction des ouvrages. Les réseaux
existants antérieurement au transfert de compétence au syndicat ont fait l'objet d'une mise à
disposition, les nouveaux travaux de premier établissement d'ouvrages et de distribution réalisés
par le syndicat sont sa propriété.
L’exploitation de ces réseaux étant confiée à Enedis dans le cadre d’une concession de
distribution d’électricité, la comptabilisation de ces biens devrait être effectuée au compte 241
« immobilisations mises en concession ou en affermage »
.
Enedis, en tant que concédant, inscrit également ces biens à son actif. Or,
l’enregistrement d’un même bien, sous le même compte d’imputation à l’actif propre du bilan
de deux entités, en l’occurrence
le concédant et son concessionnaire, est contraire aux normes
comptables.
Par ailleurs, la Cour des comptes
61
a relevé la particularité de l’actif d’Enedis avec une
proportion importante du volume de l’actif concédé (86
%) par rapport à ses immobilisations
propres (14 %).
Dans un contexte d’incertitude sur l’avenir d’EDF, actuellement très endettée, avec une
éventuelle réorganisation du groupe en fonction de ses activités, l’enjeu de la correcte
valorisation des réseaux de distribution électrique est important, dans la mesure où Enedis est
une filiale à 100
% d’EDF.
Le compte rendu annuel de la concession (CRAC) établi par Enedis présente la valeur
des ouvrages concédés en les distinguant par composants (canalisations HTA, canalisations BT,
Postes HTA-BT, Transformateurs HTA, BT, etc.). Les comptes de TEM ne reprenant pas cette
distinction, il n’est pas possible de réaliser un rapprochement.
61
Cour des comptes,
Rapport sur les comptes et la gestion d’Enedis
, 2020
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
50
Par ailleurs, le CRAC distingue plusieurs valorisations des biens mis en concession :
valeur brute comptable, valeur nette comptable et valeur de remplacement. Cette dernière
valorisation représente l’estimation du coût de remplacement d’un ouvrage à fonctionnalités et
capacités
identiques. Elle fait l’objet d’une revalorisation annuelle. Enedis précise que ces
valorisations tiennent compte des travaux réalisés par TEM.
Or, il n’est pas possible de rapprocher ces différentes valorisations avec le bilan du
syndicat, dans la mesure où le syndicat comptabilise ses seuls investissements et occulte ceux
d’Enedis. Au surplus, le
syndicat conteste la valorisation de certains travaux réalisés par Enedis.
Tableau n° 3 :
Valorisation des réseaux électriques au 31/12/2020 dans les comptes d'Enedis et de TEM
En K€
Valorisation au
31/12/2020
Observation
Inventaire 2020 de TEM (document ordonnateur)
Actif brut
322 247
Les travaux menés par Enedis ne sont pas
comptabilisés
Rapprochement inventaire / actif à effectuer
Actif net
Actif 2020 de TEM (document du comptable public)
Actif brut
38 983
Les travaux menés par Enedis ne sont pas
comptabilisés
Rapprochement inventaire / actif à achever
Actif net
Comptes d'Enedis
–
(CRAC 2020)
Valeur brute comptable
702 877
Les méthodes de valorisation d'Enedis ne sont pas
partagées
avec
TEM
Les travaux menés par TEM sont comptabilisés
Amortissement
318 102
VNC
384 775
Valeur de remplacement
921 357
Source
: CRC d’après CRAC, Comptes de gestion, inventaire TEM
Le constat d’un écart de la valorisation des ouvrages entre Enedis et TEM est connu par
les acteurs. Ces différends ont pu
faire l’objet de contentieux dans plusieurs concessions, des
AODE estimant qu’Enedis ne transmettait pas d’informations suffisamment précises pour
suivre le patrimoine concédé.
Par conséquent, la valeur des réseaux électriques comptabilisée au bilan de TEM est
sous-estimée. Cette sous-estimation est problématique dans la mesure où les réseaux sont au
cœur des enjeux liés à la transition énergétique laquelle nécessite des investissements sans
rapport avec les volumes investis par Enedis et TEM (cf.
supra
).
La réalisation d’une
planification opérationnelle et financière de la transition énergétique nécessite de connaître plus
précisément la valeur des réseaux pour dimensionner les solutions de financement.
Au-
delà, les difficultés d’identification exhaustive
du patrimoine concédé soulèvent la
question de la détermination de la propriété publique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
51
5.2.1.2
Les réseaux de gaz
Au 31 décembre
2021, aucun réseau de gaz n’est inscrit dans les comptes du syndicat
qui par conséquent ne reflètent pas la réalité de l’activité s
ur la compétence gaz. Cette lacune
est d’autant plus dommageable que le syndicat est mobilisé sur le financement de sites de
production de gaz renouvelable (méthaniseurs) et qu’il doit bien distinguer
, dans ses comptes,
les réseaux de distribution (qu’il possède) des réseaux de collecte qu’il est amené à financer.
Le syndicat doit sans tarder procéder à l’inscription des réseaux au compte 241
« immobilisations mises en concession ou en affermage »
.
5.2.1.3
Les réseaux d’éclairage public
L’éclairage public est une c
ompétence optionnelle pour le syndicat. Les EPCI ou
communes lui ayant transféré cette compétence doivent mettre à sa disposition leur réseau
d’éclairage public. Cette mise à disposition doit être effectuée au compte 217.
Le syndicat a inscrit des réseaux
d’éclairage public dans son bilan pour une valeur de
12 502 617
€ au compte 21734. Ces inscriptions ne sont pas exhaustives, des communes ayant
transféré la compétence sans que le réseau correspondant ne soit inscrit dans les comptes du
syndicat, notamment parce que, selon le syndicat, les procès-verbaux de mise à disposition ne
sont pas assez détaillés et pourraient conduire à intégrer des biens qui ne sont pas mis à
disposition (illuminations de fin d’année, radars pédagogiques, etc.).
La chambre relève q
u’il appartient au syndicat d’assurer une complète comptabilisation
de ses réseaux.
5.2.1.4
Conclusion générale sur la valorisation de l’actif
Les comptes de TEM ne sont pas sincères dans la mesure où ils ne reflètent pas sa
richesse réelle et qu’ils ne permettent
pas de rapporter ses investissements au véritable coût des
actifs. Le syndicat doit sans tarder respecter les règles comptables en vigueur pour disposer
d’une image fidèle de son patrimoine et mieux mesurer les enjeux financiers prospectifs portant
sur le
s réseaux qu’il gère.
Si la bonne comptabilisation des réseaux de gaz et d’éclairage public ne semble pas
poser de difficulté majeure, il en va autrement de celle des réseaux électriques qui revêt un
enjeu davantage systémique national en lien avec Enedis.
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
52
Selon le recueil des normes comptables élaboré par le conseil de normalisation des
comptes publics (CNOCP), l’évaluation d’un actif, dans le cadre d’une démarche de
fiabilisation comptable d’immobilisations antérieurement non comptabilisées, sera effec
tué à
sa valeur vénale
62
et, à défaut, à son coût de remplacement
63
s’il n’existe pas de valeur vénale
directement identifiable. Une information appropriée doit, en tout état de cause, être donnée
dans l’annexe des états financiers, explicitant la méthode de détermination de la valeur d’entrée
avec identification des actifs concernés ou justifiant l’impossibilité d’obtenir une telle valeur
d’entrée.
Le syndicat devra se rapprocher du c
omptable et d’Enedis afin de déterminer au mieux
la valeur de son patrimoine et en présenter ainsi une image fidèle
64
.
La chambre formule en conséquence deux recommandations portant sur l’établissement
d’un inventaire physique et la fiabilisation de l’acti
f.
Recommandation n° 9
: Établir un inventaire physique exhaustif des actifs du syndicat
en commençant par les plus significatifs (les réseaux) et le rapprocher de l’inventaire
comptable.
Recommandation n° 10
:
S’assurer de la correspondance de l’inventaire comptable avec
l’état de l’actif.
5.2.2
Les comptes d’immobilisations en cours (compte 23) doivent être apurés
TEM n’apure pas le solde du compte 23 (travaux en cours) qui s’élève fin 2021 à
172 202 914
€, soit près de neuf ans de dépenses d’investissement.
Or, d’après l’état de l’actif 2020, il s’agit pour la quasi
-totalité de travaux
d’électrification rurale (en propre et en mise à disposition) à compter du programme de 2010.
Ces travaux ne sont pas amortissables.
Il n’y a par conséquent aucun obstacle budgétaire à
effectuer cet apurement en lien avec le comptable public. Le syndicat doit corriger ce point sans
tarder.
62
La valeur vénale est le montant qui pourrait être obtenu, à la date de clôture, de la vente de
l’immobilisation corporelle lors d’une transaction conclue dans des
conditions normales de marché, net des coûts
de sortie. À défaut de marché, la valeur vénale est le prix présumé qu’accepterait d’en donner un éventuel
acquéreur.
63
Le coût de remplacement correspond à une évaluation basée sur l’estimation du coût du bien
pour un
actif similaire qui offrirait un potentiel de service identique
64
La comptable valide ces constats et mentionne la nécessité d’une méthode de valorisation des réseaux
partagée avec Enedis.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
53
5.3
Les opérations pour compte de tiers ne sont pas suivies correctement, ce
qui génère une charge significative pour le syndicat
Les travaux faits pour des tiers doivent être équilibrés en dépenses et en recettes
(remboursements de frais). En cas de déséquilibre et d’absence de mouvements sur les exercices
suivants, l’équilibre doit être assuré par une s
ubvention (compte 204 ou 67).
Le syndicat réalise des opérations pour compte de tiers pour les travaux
d’enfouissement des réseaux de télécommunications et les travaux de lotissements (le syndicat
n’est pas propriétaire) et dans le cadre de travaux «
sites zones blanches ». Le montant total des
travaux pour comptes de tiers s’élève à 8,3
M€ en dépenses et 6,2
M€ en recettes sur la période
2017-2021.
À la fin
de l’année
2021, le syndicat présente 25 comptes ouverts répartis entre
15 comptes de lotissements e
t 10 comptes de travaux d’enfouissements réseaux télécoms, dont
le solde s’élève à –
4
M€.
En 2019, une opération de transfert des travaux de lotissements réalisés en 2011 a
conduit le syndicat à prendre en charge la somme de 504 986
€ (imputation au compt
e 204
–
amorti sur 30 ans soit une dotation annuelle de 16 832
€). Ce travail n’a pas été poursuivi par
manque de temps et d’accords sur les montants.
Compte tenu des soldes des opérations de lotissements non mouvementés depuis
plusieurs années (programmation 2012 à 2018), le syndicat devrait imputer, au minimum, la
somme de 1 779 738
€ au compte 204 (soit un amortissement annuel de 59
325
€ environ). Le
même raisonnement peut être appliqué aux travaux sur réseaux télécoms (390 197
€ soit un
amortissement annuel de 13 000
€).
Le syndicat doit prévoir ces subventions dans son prochain budget pour apurer
l’historique de ces comptes.
La chambre lui recommande de mettre en place une procédure de d’apurement des
opérations pour compte de tiers.
Recommandation n° 11
: Mettre en place une procédure d’apurement des opérations
pour comptes de tiers.
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
54
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les comptes ne sont pas sincères dans la mesure où ils ne reflètent pas la richesse réelle
du syndicat et qu’ils ne permettent pas de rapporter ses investissements au véritable coût des
actifs. TEM doit sans tarder respecter les règles comptables en vigueu
r pour disposer d’une
image fidèle de son patrimoine et mieux mesurer les enjeux financiers prospectifs portant sur
les réseaux qu’il gère.
L’actif du syndicat porté au bilan s’élève à 549,5
M€ en 2021
; il est constitué à 61 %
des réseaux imputés sur le
budget principal. Or, cet actif n’est ni exhaustif, ni valorisé
correctement.
S’agissant des réseaux électriques, le syndicat comptabilise ses seuls investissements
et occulte ceux d’Enedis. Par conséquent, la valeur des réseaux électriques comptabilisée
au
bilan de TEM est sous-estimée. Cette sous-estimation est problématique dans la mesure où les
réseaux sont au cœur des enjeux liés à la transition énergétique
, laquelle nécessite des
investissements importants.
Aucun réseau de gaz n’est inscrit dans les
comptes du syndicat ; cette lacune est
d’autant plus dommageable qu’il est mobilisé sur le financement de sites de production de gaz
renouvelable (méthaniseurs) et qu’il doit bien distinguer
, dans ses comptes, les réseaux de
distribution (qu’il possède) des réseaux de collecte qu’il est amené à financer.
La comptabilisation des réseaux d’éclairage public n’est pas exhaustive, les communes
n’ayant pas transmis toutes les données.
Au surplus, le syndicat n’a pas apuré le compte relatif aux travaux en cours
qui
représente près de neuf années d’investissement et accroît la sous
-estimation de la valeur des
réseaux portée à l’actif.
La chambre a également constaté des désordres importants dans le suivi des opérations
pour compte de tiers dont le déséquilibre au
gmente d’année en année. Il en résulte des charges
significatives, de l’ordre à minima de 1,8
M€ qui pèsent sur le syndicat et qui ne sont pas
retracées dans les comptes.
6
LA SITUATION FINANCIÈRE
6.1
Les produits de gestion du budget principal sont en augmentation sur la
période
Les produits de gestion sont en augmentation sur la période (+ 3,6 % annuellement)
pour atteindre 10,76
M€ en 2021. La taxe communale sur la consommation finale de
l’électricité (TCCFE) représente environ la moitié des produits, les par
ticipations des
communes et les redevances des concessionnaires complétant ces produits à peu près à part
égale. Les autres produits sont marginaux (entre 1 et 2 %). Ces sont des recettes non affectées.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
55
6.1.1
La taxe sur la consommation finale de l’électricité (
TCFE)
Les TCFE (Taxes sur la Consommation Finale d’Électricité) comprennent une part
communale et une part départementale.
La loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 prévoit le
regroupement de différentes taxes assises sur la
consommation d’électricité en une seule taxe à
l'horizon 2023
65,
ce qui revient à nationaliser la TCCFE, le produit sera perçu par l’
État et
reversé à chaque territoire.
La TCCFE est perçue de plein droit par le syndicat intercommunal exerçant la
compétence
d’autorité organisatrice de la distribution publique d’électricité (AODE), à la place
des communes de moins de 2 000 habitants et des communes dont la taxe était perçue par le
syndicat au 31 décembre 2010 et à la place des autres communes, sur délibérations
concordantes du syndicat et de la commune intéressée
66
. En l’occurrence, TEM perçoit la
TCCFE pour l’ensemble des communes de son ressort, les communes urbaines
67
percevant leur
part.
Cette taxe lui procure une recette d’environ 4,5
M€ par an stable sur l
a période (- 0,3 %
en variation annuelle). Son poids dans les produits de gestion est d’environ 50
% jusqu’en 2020
et baisse à 42
% en 2021 du fait de l’augmentation des participations des collectivités.
Globalement, les TCFE ont généré un produit (stable sur la période) sur le département de la
Mayenne de 56,6
M€ sur la période 2017
-2021, réparti entre TEM pour les communes rurales
(39 %), les communes urbaines (27 %) et le département de la Mayenne (34 %).
Le taux de la TCCFE est fixé par l’organisme la percevant dans la limite d’un
coefficient multiplicateur allant de 0 à 8,5
68
. TEM l’a fixé au maximum, comme la plupart des
syndicats équivalents.
En 2021, la TCCFE perçue par le syndicat est de 14,40
€ par habitant. Il s’agit du
montant le plus faible sur la région (14,50
€ pour le SIEML, 17,9
€ pour le Sydela et 25,35
€
pour le SYDEV) mais dans une situation favorable en comparaison avec la moyenne nationale
hors DOM/TOM (8,74
€).
Le produit de cette recette représentant plus de la moitié des ressources de gestion du
syndicat est fonction de la consommation des usagers, ce qui ne présente pas de caractère
incitatif sur la maîtrise de la consommation.
65
Article 54 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 : regroupement des TCFE
(
Taxes sur la Consommation Finale d’Electricité
) avec la CSPE (Contribution aux Charges de Service Public de
l’Electricité)
et la
CTA (Contribution Tarifaire d’Acheminement)
.
66
Article L. 5212-24 du CGCT
67
18 communes (dont des communes nouvelles
–
cf. 4.5.2) ont un statut urbain. Une seule (Entrammes,
2255 habitants) ne perçoit pas la taxe
68
La loi du 29 décembre 2020 a instauré une harmonisation à la hausse des coefficients de TCCFE, qui
ne pourront plus être inférieurs à 8,50 à compter du 1
er
janvier 2023. Le relèvement du coefficient prévu par la
réforme est progressif : ce coefficient doit être supérieur ou égal à 4 depuis le 1
er
janvier 2021, et supérieur ou égal
à 6 depuis le 1
er
janvier 2022.
TERRITOIRE D’
ÉNERGIE MAYENNE (TEM)
56
6.1.2
La redevance versée par les concessionnaires
La redevance annuelle de concession, versée par les concessionnaires, en application
du contrat de concession de distribution publique d’électricité ou de gaz, se décompose en une
part dite « de fonctionnement
» (R1) destinée à couvrir les frais entraînés par l’exercice du
pouvoir concédant
69
, et une part dite «
d’investissement
» (R2) destinée à financer une partie
des dépenses d’investissement effectuées par le concédant sur les réseaux
70
. Le contrat de
concession de distribution publique d’électricité prévoit
, en plus, dans son article 8, une
participation du concessionnaire au financement des travaux destinés à l'amélioration esthétique
des ouvrages de la concession, dont l'autorité concédante est maître d'ouvrage (enfouissement
notamment).
Les redevances (R1-
R2 et article 8) qui s’élève
nt à 2,6
M€ en 2021, représentent
environ 25 % des recettes de gestion du syndicat, et progressent sur la période 2017-2021 de
2,5
% en variation annuelle. La signature de la nouvelle concession Enedis n’a pas eu d’impact
sur ces recettes.
Enedis verse 95 % de cette recette, le solde est versé par GRDF, Engie ou Primagaz au
titre des concessions gaz.
Les sommes versées par Enedis progressent de 2 % sur la période en variation annuelle :
-
la redevance R1 progresse en début de période et se stabilise depuis la signature du nouveau
contrat (+ 6 % en variation annuelle) ;
-
la redevance R2 augmentée des recettes liées à l’article 8 procure une recette stable au syndicat
de l’ordre de 1,5
M€ annuellement.
En début de période, les redevances perçues sont affectées à hauteur de 69 % à
l’investissement (R2 et article 8). A compter de 2019, ce pourcentage passe à 63
% en moyenne.
Graphique n° 6 :
Répartition de la redevance Enedis (en €)
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
69
Dépenses de structure supportées par l’autorité concédante pour l’accomplissement de sa mission
notamment de contrôle de la bonne exécution du contrat de concession.
70
Le montant de la redevance R2 est déterminé en fonction d’une partie des investissements des exercices
précédents réalisés par le syndicat
691 117
707 949
870 176
884 670
884 597
1 127 898
1 089 054
1 123 226
1 046 782
1 002 352
400 000
400 000
364 749
246 865
526 989
2 219 015
2 197 003
2 358 151
2 178 317
2 413 938
-
500 000,00
1 000 000,00
1 500 000,00
2 000 000,00
2 500 000,00
3 000 000,00
2017
2018
2019
2020
2021
R1
R2
article 8
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
57
6.1.3
Les participations versées par les collectivités
Un règlement financier détermine, pour les années 2021 et 2022, la répartition
financière entre TEM et les personnes morales publiques éligibles à des interventions relatives
à la distribution publique d’électricité ou à l’éclairage public. Afin de prendre en c
ompte la
différence de situation des communes en fonction de la perception de la TCCFE sur leur
territoire, les participations diffèrent selon que ce soit TEM ou la commune qui perçoit la taxe.
Les participations des collectivités qui s’élèvent à 3,4
M€ en
2021, progressent, sur la
période 2017-2021, de 9,4 % en variation annuelle. Après une baisse sensible en 2019, elles ont
augmenté fortement en 2021 (+ 1
M€ par rapport à 2020) pour représenter 31
% des produits
de gestion. Cette augmentation en 2021 s’ex
plique, selon le syndicat,
par la mise en place d’une
nouvelle procédure de facturation mensuelle (antérieurement, facturation à la fin des travaux
avec un suivi relativement succinct).
La partie la plus importante de ces participations concerne la compétence éclairage
public : t
outes les prestations en matière d'éclairage public sont refacturées quand d’autres
travaux (travaux de dissimulation de réseaux dans les communes rurales et urbaines, travaux
d'extension des réseaux des particuliers et lotissements, etc.) bénéficient d'une participation du
syndicat et éventuellement d’une prise en charge par le
Facé.
6.2
Les charges de gestion du budget principal sont en augmentation
Les charges de gestion sont en augmentation sur la période (+ 5,9 % annuellement)
pour atteindre 2,9
M€ en 2021. Sur la période 2017
-2021, elles sont composées à 54,6 % de
charges à caractère général et à 41 % de charges de personnel.
Les charges à caractère général sont maitrisées sur la période (+ 1 % en variation
annuelle). On note toutefois une augmentation sensible en 2021 (+ 23 %). Cette augmentation
porte sur le poste « entretiens et réparations » qui représente 76 % des charges de gestion
(contre 58
% en 2017) et est liée à l’éclairage public.
L’augmentation des charges de gestion s’explique par celle de la masse salariale. Elle
croît de 14 % en variation annuelle sur la période et représente, en 2021, 44 % des charges de
gestion contre 33 en 2017
71
. 23,24 équivalents temps plein rémunérés (ETPR) ont été recensés
pour 2021 au syndica
t. La masse salariale a continué d’augmenter en 2022 pour atteindre
29
ETP et cette dynamique sera encore présente en 2023 afin de tenir compte de l’augmentation
de l’activité tant sur les métiers techniques que sur les fonctions supports. Comparativement
aux autres syndicats, TEM consacre un peu moins de ses recettes à ce poste de dépense : 11,2 %
pour TEM en 2021 contre 12,8 % en moyenne nationale et sensiblement moins que les syndicats
de la région Pays de la Loire (16,1 %).
Une partie des effectifs est
mise à disposition des budgets annexes (hausse jusqu’en
2020 pour le déploiement des IRVE et la remise à jour du suivi des 20 sites photovoltaïques).
Le temps consacré à l’activité des budgets annexes est ainsi passé de près 1,3 ETP en début de
période à 0,7 en 2021.
71
Les charges de personnel représentent 30 % des charges de fonctionnement totales
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
58
La diversification des activités se traduit par une augmentation des charges de personnel
et donc une rigidification des dépenses de fonctionnement qui se traduira par une érosion de
l’autofinancement.
6.3
Des ratios d’autofinancement très favorabl
es
La croissance des recettes de gestion inférieure à celle des dépenses de gestion conduit
à la contraction de l’excédent brut de fonctionnement qui passe de 76
% des produits de gestion
en 2017 à 73
% en 2021. L’EBF est tout de même en augmentation en va
leur de 2,7 % en
variation annuelle pour atteindre 7 892 649
€ en 2021.
La capacité d’autofinancement (CAF) brute progresse également (+
3,4 % en variation
annuelle) et représente 73 % des produits de gestion en 2021. La subvention versée au budget
GNV en
2020 n’a pas eu d’impact sur le niveau de la CAF.
Comparativement aux autres syndicats, TEM présente une situation très favorable :
l’épargne brute rapportée aux recettes de fonctionnement est en moyenne nationale de 54
% en
2021 et 57,8 % en Pays de la Loire.
La CAF brute permet de couvrir les remboursements d’emprunts qui se sont élevés
entre 2017 et 2021 à plus de 8
M€ (dont 1,5
M€ de remboursements anticipés dans le cadre de
restructuration de la dette).
La CAF nette dégagée est de 25 725 440
€ soit 54
% des produits de gestion.
Le modèle économique des syndicats d’énergies se caractérise par le transit
, en section
de fonctionnement,
d’une large partie des recettes alors que 80
% des dépenses relèvent
in fine
de la section d’investissement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
59
6.4
La situation patrimoniale
6.4.1
Des dépenses d’investissement élevées
Graphique n° 7 :
Dépenses d’équipements des syndicats d’énergie des Pays de la Loire
Source
: CRC d’après les comptes de gestion, budgets principaux et budgets annexes
Entre 2017 et 2021, le syndicat a investi plus de 78
M€.
Les dépenses d’équipement (net des reversements TVA) représentent la quasi
-totalité
des investissements et se répartissent à 74
% pour le réseau d’électrification (extension,
renforcement, effacement) et 24
% pour l’éclairage public.
Les subventions
d’équipements versées concernent
:
-
des versements en 2018 et 2019 à GRDF dans le cadre de la signature de la SDP Ste
Suzanne (gaz) pour un total de 196 000
€
;
-
des écritures de clôture d’opérations gérées en travaux pour comptes de tiers pour un
montant de 504 986
€ (opérations d’ordre avec amortissement sur 30 ans)
;
-
une subvention au budget annexe GNV pour 50 000
€.
Les participations prises pendant la période ont toutes des liens avec les énergies
renouvelables :
-
en 2017 : société METHAMAINE pour 70 000
€
;
-
en 2019 : 100 000
€ pour la SEM régionale croissance verte et 303
200
€ pour la SAS
Vents Citoyens ;
-
en 2021 : 100 000
€ pour la SAS Biogaz et 221
600
€ pour la création de la SEM
Energies Mayenne.
-
10 000 000
20 000 000
30 000 000
40 000 000
50 000 000
60 000 000
2018
2019
2020
2021
SYNDICAT DEPARTEMENTAL D'ENERGIE ET D'EQUIPEMENT DE LA VENDEE
SI ENERGIES DE MAINE ET LOIRE
SYNDICAT DEPARTEMENTAL D ENERGIE DE LOIRE ATLANTIQUE
TERRITOIRE D'ENERGIE MAYENNE
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
60
Rapporté au nom
bre d’habitants, sur la période 2017
-2021, TEM a investi, en dépense
d’équipement
,
221 € par habitant contre 126 € en moyenne nationale et 202 € en moyenne
régionale
72
.
6.4.2
Le financement de l’investissement
Le syndicat a pu financer ses investissements sans r
ecourir à l’emprunt. Ses dépenses
d’investissement sont financées par
:
-
le Facé (financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale) à hauteur
de 46 % sur la période ;
-
la CAF nette à hauteur de 33 % (les redevances R2 et article 8 des concessionnaires
représentant plus de 7
M€ sur la période sont incluses dans la CAF nette)
;
-
la participation des communes à hauteur de 20 % du financement des dépenses
d’investissement.
Pour la partie « électricité », 70 % du financement est pris en charge par le Facé et les
concessionnaires (via notamment la redevance R2 et l’article 8), 14
% par les communes. Le
solde (16 %) est financé par le syndicat via la TCCFE.
Pour la partie « éclairage », le financement est assuré en priorité par les communes
(55 %) et les concessionnaires via la redevance R2 (17 %). Le solde (28 %) est financé par le
syndicat via la TCCFE.
L’exécution globale de l’activité et du financement d
u syndicat permettent de conforter
le fonds de roulement de 3,8
M€ entre 2017 et 2021, ce qui représente un peu moins d’une
année de TFFCE perçue par le syndicat. Toutefois, les opérations pour compte de tiers
absorbent plus de la moitié de la capacité de financement dégagée par les opérations en propre
du syndicat.
La recette procurée par le Facé est significative et une réforme de ce fonds pourrait
avoir des conséquences sur le niveau d’investissement du syndicat (cf. encadré
infra
).
72 Source : OFGL. La situation par
ticulière du syndicat de Vendée (375 € par habitant), qui s’explique
en partie par l’exercice de compétences en matière de très haut débit, tire la moyenne régionale vers le haut.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
61
Le fonds d’aides aux collectivités pour l’électrification rurale (Facé)
Le Facé est une recette instaurée en 1936 pour favoriser l’électrification des zones
rurales. Il permet de financer certains investissements réalisés par les syndicats d’énergie dans
les communes
rurales. Cette intervention est toujours justifiée par la qualité de l’électricité qui
y est moindre.
Le mouvement de regroupement des communes en communes nouvelles a fait craindre
une diminution des recettes perçues par le syndicat. Toutefois, en 2020
73
,
l’éligibilité des aides
du Facé aux territoires des anciennes communes rurales regroupées dans des communes
nouvelles ne relevant pas du régime de l’électrification rurale a été pérennisée.
Le Maine-et-Loire et la Mayenne font partie des 20 départements ayant bénéficié du
plus de droit à subvention de 2015 à 2020
74
.
Or, comme la Cour des comptes l’a souligné dans un récent rapport, cette solution
emporte des risques d’inégalité de traitement entre communes fusionnées et communes non
fusionnées. La redéfinit
ion des critères d’éligibilité paraît donc inéluctable à brève échéance,
ce qui peut faire peser des risques, à terme, sur le volume perçu par le syndicat même si le
regroupement de communes n’a pas connu la même ampleur en Mayenne qu’en
Maine-et-Loire.
Le Facé subventionne à hauteur de 80 % maximum, dans la limite de la dotation
accordée, du montant HT des travaux de sécurisation des fils nus et de faible section,
d’enfouissement et d’effacements des réseaux, d’extension et de renforcement de réseaux. Pou
r
les travaux 2017 et 2018 le pourcentage de subventionnement a été de 74 %. Il est passé à 80 %
pour les travaux de 2019. La diminution constatée en 2020 est liée à la pandémie.
6.4.3
Un très faible endettement
Le syndicat est très peu endetté (3 175 899
€ au 3
1 décembre 2021 au budget principal)
et n’a pas eu recours à l’emprunt entre 2017 et 2021. Le taux apparent de la dette est d’environ
2,5
% et le syndicat n’a pas conclu d’emprunts structuré
s durant la période sous contrôle. La
capacité de désendettement du syndicat est de 0,4 an en 2021, contre 1,8 an en moyenne
nationale et 1 an en moyenne régionale.
TEM dispose donc de capacités d’endettement supplémentaires pour financer ses
projets.
73
Décret n° 2020-
1561 du 10 décembre 2020 relatif aux aides pour l’électrification rurale
74
Cours des comptes,
Le financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale
, 2022,
page 89.
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
62
6.4.4
Une t
résorerie excessive et inemployée, qui repose principalement sur l’usager
La situation de la trésorerie de TEM arrêtée au 31 décembre
75
est très confortable et en
augmentation significative en fin de période. Elle s’élève à 10,9
M€ fin 2021, ce qui représen
te
le produit de 2,5 années de TCCFE et presque quatre ans de charges de gestion.
Le besoin de trésorerie des budgets annexes (retracés au compte 451 et représentant
environ 200 000
€ au 31
décembre 2021) est sans incidence sur le niveau de la trésorerie du
budget principal.
Le syndicat a signé un contrat d’emprunt assorti d’une ligne de trésorerie en 2006 et un
contrat de ligne de trésorerie en 2017 et en 2021
76
. Or, le besoin d’un tirage de trésorerie n’a
jamais été nécessaire sur la période, la trésorerie en fin de mois étant au minimum de 5,5
M€
en 2020 et de plus de 2
M€ en 2021. Ces outils ne sont absolument pas justifiés.
6.5
L’équilibre du budget annexe énergies renouvelables
Le budget annexe énergies renouvelables retrace les activités liées au photovoltaïque et
aux bornes de recharges.
Les recettes de gestion de ce budget sont en évolution sur la période de 4,1 % par an
pour atteindre 480 581
€ en 2021. Elles sont composées
:
-
de ventes d’électricité qui représentent la quasi
-totalité des recettes. Le produit est en
diminution constante depuis 2018 (-13 % et
–
5 % en variation annuelle) ;
-
d’un produit marginal concernant les bornes de recharges.
Les charges de gestion progressent de 23,2 % en variation annuelle et sont composées
entre autres :
-
de
la redevance d’utilisation du réseau public de distribution d’électricité versée à
Enedis (compte 6137) ;
-
de divers contrats de maintenance pour les installations ;
-
de charges de personnel (refacturation du budget principal) qui sont en diminution de
2,1 %.
Du fait du différentiel d’évolution, l’excédent brut d’exploitation est en diminution sur
la période (- 6,3 %). La CAF brute suit la même tendance : elle passe de 60 % des produits de
gestion en 2017 à 30 % en 2020. En 2021 ; cette part augmente sensiblement à 56 % du fait
d’une recette exceptionnelle de 118
500
€
77
.
75
Le détail figure en annexe
76
source : annexes du compte administratif
77
Marché IRVE
–
pénalités concernant la reprise du service par une entreprise.
Un protocole d’accord
entre TEM et cette entreprise a réduit la pénalité en 2022 à 35
727,69 €
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
63
Si la CAF brute permettait le remboursement du capital des emprunts en 2017 et 2019,
ce n’est plus le cas à compter de 2019. La recette exceptionnelle de 2021 a permis de rompre
cette ten
dance. En cumulé sur la période, l’exploitation n’a pas permis de dégager du
financement pour l’investissement (
- 115 374
€ et
- 233 874
€ si on exclut la recette
exceptionnelle).
Les dépenses d’équipement se sont élevées à 762
532
€ sur la période. Elles
ont été
financées par :
-
des subventions d’investissement reçues de la
r
égion, de l’Ademe et du
département
pour les bornes IRVE à hauteur de 428 403
€ (soit 56
%) ;
-
une ponction sur le fonds de roulement pour le solde. Le fonds de roulement qui était
de 402 023
€ fin 2017 n’était plus que de 44
512
€ fin 2021.
La trésorerie quant à elle est négative à hauteur de 134 263
€ fin 2021, elle est donc
avancée par le budget principal.
L’endettement à la fin 2021 est de 1
945
448 € et la capacité de désendettement de
7,3 ans (13 ans après neutralisation de la recette exceptionnelle).
La plus grande partie de cette activité a été transférée à la SEM en 2022. Seules les
bornes IRVE restent de la compétence du syndicat. Le budget ENR (SPIC) risque de ne plus
être équilibré à compter de 2022 du fait de la perte de la recette liée au photovoltaïque. Or,
l’activité IRVE étant considérée par la loi
78
comme étant un service public industriel et
commercial, elle doit s’équilibrer par les seules recettes perçues auprès de ses usagers
79
.
Toutefois, le cadre législatif prévoit des dérogations et une prise en charge possible par
le budget principal
80.
Quelle que soit la dérogation à laquelle entend se référer le syndicat, il lui
appartient de motiver la prise en charge qu’il envisage. Cette dernière doit conserver un
caractère exceptionnel et ne saurait avoir pour effet d’opérer une compensation pure et simple
du déficit d’exploitation ni être pér
ennisée.
La chambre observe que le syndicat a versé des subventions sans disposer d’une
délibération motivée de son organe délibérant. TEM doit se mettre en conformité avec les règles
applicables et prendre une délibération justifiant le versement d’une subvention d’équilibre
laquelle ne saurait revêtir un caractère de compensation systématique.
78
Article L 2224-37 du CGCT
79
Article L 2224-1 du CGCT
80
Article L 2224-2 du CGCT
applicable pour les syndicats mixtes par renvoi des articles L. 1412-1 et
L. 2221-5 du CGCT. Les dér
ogations sont possibles lorsque l’une des situations suivantes est remplie
: Lorsque
les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de
fonctionnement ;
Lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d'investissements qui, en raison de leur
importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs ;
Lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise en charge par le budget
de la commune aurait pour conséquence une hausse excessive des tarifs.
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
64
6.6
La prospective
L’analyse financière rétrospective du syndicat met en évidence une situation très
favorable et autorise des marges de manœuvre pour financer les
projets.
Or, la capacité de TEM à se projeter dans les défis contemporains liés à ses compétences
suppose une bonne connaissance des marges de manœuvre prospectives, qui fait défaut à ce
jour. Durant la période sous contrôle, le syndicat n’a pas formalisé
de stratégie financière à
moyen ou long terme. Une ébauche de prospective financière à horizon 2026 a été effectuée
avec différents scénarios, lesquels retiennent deux limites de solvabilité qui sont décorrélées du
modèle financier actuel du syndicat. La p
remière concerne l’épargne brute qui doit être
supérieure à 15 % (avec un seuil d’alerte extrême à 10 %) et la seconde une capacité de
désendettement inférieure à 7 ans avec un seul d’alerte extrême à 15 ans. Fin 2021, ces deux
indicateurs s’élèvent respec
tivement à 57,5 % et 0,48 an.
Le syndicat doit se fixer une stratégie financière en cohérence avec son projet de
mandature et les enjeux à venir notamment en matière de transition énergétique, notamment en
matière d’autofinancement, de trésorerie et d’ende
ttement, afin de dégager le niveau
d’investissement qu’il estime soutenable.
La chambre engage le syndicat à finaliser une simulation financière prospective en
tenant compte des enjeux identifiés pour certaines recettes (TCCFE et Facé notamment), des
besoi
ns d’investissement sur les réseaux (cf. infra) et des incidences relatives à la création de
la SEM.
_____________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La situation financière du syndicat est très favorable. Il dispose d’un haut niveau
d’autofinancement et de capacité d’endette
ment supplémentaire pour financer ses projets,
notamment en matière de transition énergétique. Le niveau trop élevé de la trésorerie doit
conduire le syndicat à mieux piloter ses ressources. La chambre l’invite à formaliser une
stratégie financière en cohérence avec sa feuille de route stratégique pour la mandature.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
65
ANNEXES
Glossaire
....................................................................................................
66
Situation comparée des compétences des syndicats d’énergie
..................
67
La mission historique d’AODE
.................................................................
68
La transition énergétique
...........................................................................
71
La situation financière
...............................................................................
72
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
66
Glossaire
ADEME
: Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie
AODE
: autorité organisatrice de la distribution publique d’électricité
BT : lignes basse tension
CEP : conseil en économies partagé
CSPE : contribution au service
public de l’électricité
FACE : Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale
FNCCR : Fédération nationale des collectivités concédantes de réseaux
GNV : gaz naturel véhicule
Haute tension A ou HTA : lignes moyenne tension
IRVE : infrastructures de recharge de véhicules électriques
PCAET : plan climat air énergie territorial
Ouest charge
: entente des syndicats d’énergie de Bretagne et des Pays de la Loire en matière
de recharges de véhicules électriques
PCRS : plan corps de rue simplifié
RSO : Responsabilité sociétale des organisations
SRADDET : Schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des
territoires
S3RENR : schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables
Territoires d’énergie
Pays de la Loire
: entente composée des quatre syndicats d’énergies de la
région
TCCFE
: taxe communale sur la consommation finale d’électricité
TDCFE : Taxe départementale sur la consommation finale d'électricité
TICFE
: taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
67
Situation comparée des compétences des syndicats d’énergie
Tableau n° 4 :
Les principaux champs d'action du syndicat en 2022 (comparaison situation nationale 2018)
Type de champs d'action
Pourcentage de
syndicats
concernés en 2018
(niveau national)
TE 53
Compétences
obligatoires
Compétences
optionnelles et à
la carte
Activités
complémentaires
Autorité concédante des réseaux de
distribution publique d'électricité
100%
x
Eclairage public
99%
x
Installation
de
recharges
pour
véhicule électriques
85%
x
Conseil en maîtrise de la demande
d'énergie
84%
x
Groupements d'achat (énergie voire
télécom)
82%
x
Communications électroniques
74%
x
Autorité concédante pour le gaz
70%
x
Production d'énergies renouvelables
66%
x
Systèmes
d'informations
géographiques (SIG)
66%
x
Conseil
en
installation
d'énergie
renouvelables
58%
x
Rénovation et maîtrise de la demande
d'énergie
51%
x
Réseaux de chaleur
32%
x
Urbanisme
26%
x
Soutien aux Plans climats air énergie
territoriaux (PCAET)
18%
x
Signalisations lumineuses
15%
Stations de gaz naturel pour véhicules
(GNV)
12%
x
Source : CRC d'après les statuts et les travaux de Mélody Boyer, les syndicats d'énergies : bras armés des
collectivités territoriales dans la transition énergétique
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
68
La mission historique d’AODE
Tableau n° 5 :
Comparaison des taux d’enfouissement des réseaux de
distribution électrique de
Maine-et-Loire et de Mayenne avec la moyenne régionale et nationale.
Source
: CRC d’après les comptes
-
rendus de la concession d’Enedis et open
-data Enedis.
Graphique n° 8 :
Répartition des ouvrages par tranche d’âge TEM
Source
: CRC d’après l
es compte-rendu de la concession
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
-
20 000
40 000
60 000
80 000
100 000
120 000
2017
2018
2019
2020
2021
Total réseau Maine-et-Loire
Total réseau Mayenne
Total réseau Pays de la Loire
Taux d'enfouissement métropole
Taux d'enfouissement Maine-et-Loire
Taux d'enfouissement Mayenne
Taux d'enfouissement Pays-de-la-Loire
13,3%
16,1% 15,9%
12,5%
15,9% 15,3%
11,4%
15,9%
14,7%
11,0%
15,7% 15,5%
10,4%
15,4% 13,9%
15,2%
18,9%
22,3%
14,2%
18,1% 20,5%
13,8%
17,6% 19,3%
13,7%
17,0%
20,5%
13,2%
17,1%
17,6%
24,9%
15,9%
21,0%
24,0%
17,0%
21,8%
23,6%
17,7%
22,8%
22,5%
18,6%
16,0%
21,5%
18,5%
24,5%
24,1%
7,2%
21,3%
25,8%
8,0%
21,5%
26,1%
9,2%
20,9%
26,3%
10,0%
21,4%
26,7%
11,3%
18,1%
22,5%
42,0%
19,6%
23,5%
41,0%
20,9%
25,1%
39,6%
22,3%
26,5%
38,6%
26,5%
28,3%
37,7%
25,9%
0,0%
20,0%
40,0%
60,0%
80,0%
100,0%
120,0%
réseau HTA
Réseau BT
Postes HTA-BT
réseau HTA
Réseau BT
Postes HTA-BT
réseau HTA
Réseau BT
Postes HTA-BT
réseau HTA
Réseau BT
Postes HTA-BT
réseau HTA
Réseau BT
Postes HTA-BT
2017
2018
2019
2020
2021
% < 10 ans
% > 10 ans et < 20 ans
% > 20 ans et < 30 ans
% > 30 ans et < 40 ans
% > 40 ans
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
69
Graphique n° 9 :
Nombre et motifs de réclamations TEM
Source
: CRC d’après les CRAC
Tableau n° 6 :
Répartition de la maîtrise d’ouvrage entre Enedis et TE53
Source : PPT conf NOME sur exercice 2020
65
57
88
86
100
414
388
456
409
715
5
9
11
6
22
407
448
470
419
408
424
369
336
303
300
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
2017
2018
2019
2020
2021
Raccordements
Relevés et factuation
Accueil
Interventions techniques
Qualité de la fourniture
taux de réponse aux réclamations sous 15 jours
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
70
Tableau n° 7 :
Données quantitatives sur les coupures réseaux et les incidents TEM
Panorama des incidents
2017
2018
2019
2020
2021
Nb clients BT affectés par plus
de 6 coupures longues > à 3 min
288
661
536
128
312
Nb clients BT coupés > à 5 h
consécutives
6 298
7 068
7 805
10 806
7 994
Nb
clients
BT
mal
alimentés - communes rurales
693
1 065
1 097
1 195
1 214
Nb
clients
BT
mal
alimentés - communes urbaines
33
161
110
108
90
Nb d'incidents HTA/100 km de
réseau
2,2
2,4
2,7
2,6
1,8
Nb d'incidents BT/100 km de
réseau
9,2
10
11,5
12,9
9,6
Nb de coupures sur incidents
réseau BT et HTA (> à 3
minutes)
850
932
1 069
1 175
861
Nb de coupures sur incident
réseau BT et HTA (1 sec <
coupure > 3 min)
429
487
521
499
409
Nb de coupures pour travaux (BT
et HTA)
1 123
1 150
1 242
1 115
1 317
Source
: CRC d’après les CRAC
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
71
La transition énergétique
Graphique n° 10 :
Evolution de la consommation d’énergie et part du renouvelable
Source
: CRC d’après fiches DREAL
Graphique n° 11 :
Emission et évolution des gaz à effet de serre
Source
: CRC d’après fiches DREAL
2
-16
10
7
-5
-9
-8
-5
10
-8
12
20
81
20
37
4
23
3
26
5
-40
-20
0
20
40
60
80
100
Évolution de la consommation d’énergie par habitant de 2008 à 2016 (en
%)
Part de la consommation d’électricité couverte par les sources renouvelables en 2019 (en %)
-25
-20
-15
-10
-5
0
5
10
15
20
25
30
Émission des gaz à effet de serre par habitant en 2016 (en kteqCO2 par habitant)
Évolution des émissions de gaz à effet de serre par habitant de 2008 à 2016 (en %)
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
72
La situation financière
Tableau n° 8 :
Produits de gestion
en €
2017
2018
2019
2020
2021
Var.
annuelle
moyenn
e
taxe sur l'électricité
4 564 543
4 353 128
4 413 118
4 372 213
4 557 731
0,0%
Participations des communes,
EPCI, région ...
2 357 327
2 560 040
1 757 811
2 354 273
3 379 213
9,4%
redevances concessionnaires
2 321 837
2 261 814
2 498 999
2 283 546
2 565 125
2,5%
autres
112 821
120 112
114 002
55 170
255 870
= Produits de gestion (A)
9 356 527
9 295 095
8 783 930
9 065 202
10 757 940
3,6%
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
Tableau n° 9 :
Charges de gestion
en €
2017
2018
2019
2020
2021
Var.
annuelle
moyenne
Charges de gestion
2 274 833
2 259 553
2 285 650
2 434 053
2 865 291
5,9%
Dont Charges à caractère général
1 421 384
1 311 491
1 209 834
1 198 810
1 471 596
0,9%
Dont Charges de personnel
750 468
847 450
973 962
1 112 646
1 274 127
14,1%
Dont Subventions versées
0
0
2 000
10 500
2 500
Dont Autres charges de gestion
102 981
100 612
99 855
112 097
117 068
3,3%
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
Tableau n° 10 :
Formation de l’autofinancement du budget principal
en €
2017
2018
2019
2020
2021
Var.
annuelle
moyenne
Produits de gestion (A)
9 356 527
9 312 329
8 783 930
9 065 202
10 757 940
3,6%
Charges de gestion (B)
2 274 833
2 259 553
2 285 650
2 434 053
2 865 291
5,9%
Excédent brut de
fonctionnement (A-B)
7 081 694
7 052 777
6 498 280
6 631 149
7 892 649
2,7%
en % des produits de gestion
75,7%
75,7%
74,0%
73,1%
73,4%
+/- Résultat financier
-255 450
-301 198
-146 248
-112 051
-74 149
+/- Autres produits et charges
excep. réels
44 949
-8 831
13 789
-12 650
33 489
= CAF brute
6 871 193
6 742 748
6 365 821
6 507 747
7 851 989
3,4%
- Annuité en capital de la dette
1 801 932
2 755 040
1 466 956
1 345 065
1 245 065
= CAF nette ou disponible (C)
5 069 260
3 987 708
4 898 865
5 162 682
6 606 924
en % des produits de gestion
54%
43%
56%
57%
61%
Source
: CRC d’après les comptes
de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
73
Tableau n° 11 :
Dépenses d’équipements 2017
-2021, tous budgets confondus
France
(hors
outre-mer)
Région
PDL
Sydela
SIEML
TE 53
SYDEV
en € par habitant
126
202
181
216
221
375
En € par habitant en
moyenne annuelle
25
40
36
43
44
75
Source : data.ofgl
Tableau n° 12 :
Dépenses d’investissement comptabilisées au budget principal
en €
2017
2018
2019
2020
2021
Cumul sur les
années
Dépenses d'équipement
14 297 177
18 190 111
15 013 960
15 574 692
18 968 711
82 044 651
Subventions d'équipement
0
98 000
602 986
50 000
0
750 986
Reversement de TVA par
Enedis
-1 581 025
-3 208 945
-592 320
0
0
-5 382 290
Participations et inv.
financiers nets
0
70 000
0
433 200
321 600
824 800
Total
12 716 152
15 149 166
15 024 626
16 057 892
19 290 311
78 238 147
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
Tableau n° 13 :
Financement des dépenses d’investissement du budget principal
2017
2018
2019
2020
2021
cumul sur
les années
Dépenses à financer
12 716 152
15 149 166
15 024 626
16 057 892
19 290 311
78 238 147
Financement
CAF nette
5 069 260
3 987 708
4 898 865
5 162 682
6 606 924
25 725 440
Facé
5 141 063
6 535 662
8 694 919
3 646 436
11 667 277
35 683 557
Participations communes, EPCI…
2 384 248
2 440 184
2 768 797
3 109 318
4 819 506
15 522 053
FCTVA
421 459
575 839
815 559
606 451
704 225
3 123 533
Autres participations reçues
168 721
907 539
305 979
266 713
316 424
1 965 376
+ Produits de cession
40
0
1
0
1 000
1 041
Total des recettes d'investissement
13 184 791
14 446 932
17 484 121
12 791 600
24 115 356
82 022 800
Besoin (-) ou capacité (+) de
financement propre
468 639
-702 234
2 459 495
-3 266 292
4 825 045
3 784 653
Solde des opérations pour comptes
de tiers
- 814 717
-1 037 731
363 150
-725 817
108 797
-2 106 318
Mobilisation (-) ou reconstitution (+)
du fonds de roulement
-346 078
-1 739 965
2 822 645
-3 992 109
4 933 842
1 678 335
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
TERRITOIRE D’ÉNERGIE
MAYENNE (TEM)
74
Tableau n° 14 :
Electricité : dépenses et financements
Dépenses
d’équipement
Financement
Facé
Financement
concessionnaire
(y compris R2,
article 8, récup
TVA)
Financement
communes
Reste à
charge
syndicat
Dissimulation
urbaine
(dissimulation
publique - DP et
réseau
télécom - RT)
5 182 177
2 037 391
3 183 223
147 310
Dissimulation de
réseaux - communes
rurales
12 463 255
3 299 980
1 313 605
4 830 623
3 019 017
Effacement
complémentaire
821 921
27 100
113 185
487 931
193 706
Renforcement des
réseaux
16 085 234
11 915 400
1 121 414
3 048 419
Sécurisation fils nus
et fils nus faible
section
21 300 533
17 285 515
1 106 482
2 908 536
Extension
particuliers
4 385 710
1 206 346
1 196 257
505 792
Extension
lotissement
828 566
1 641 183
482 927
-482 927
Total
61 253 112
35 375 524
7 371 261
8 501 777
9 339 852
Source
: CRC d’après les analyses TE53 des CA
Tableau n° 15 :
Eclairage : dépenses et financements
Dépenses
d’équipement
Financement
FACE
Financement
concessionnaire
(y compris R2)
Financement
communes
Reste à
charge
syndicat
Travaux neufs
9 676 251
1 233 000
6 138 437
502 019
Remplacements
rénovations
horloges
6 507 892
1 740 001
3 723 844
46 745
Armoires
665 220
665 220
Convention
Mayenne
966 123
966 123
Total
17 815 486
2 973 001
9 862 281
2 180 108
Source
: CRC d’après les analyses TE53 des CA
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
75
Tableau n° 16 :
Encours de dette de TE53
–
budget principal
Encours de dette
€ et au 31/12
2017
2018
2019
2020
2021
BP
9 988 025
7 232 985
5 766 029
4 420 964
3 175 899
Capacité de désendettement en
années (dette / CAF brute du
BP)
1,5
1,1
0,9
0,7
0,4
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
Tableau n° 17 :
Trésorerie au 31 décembre
au 31 décembre en €
2017
2018
2019
2020
2021
Fonds de roulement net
global
11 370 202
9 630 238
12 452 882
8 460 773
13 394 615
- Besoin en fonds de
roulement global
1 827 978
3 192 160
1 697 716
1 893 541
2 474 773
=Trésorerie nette
9 542 224
6 438 078
10 755 167
6 567 232
10 919 842
en jours de charges de
gestion
1 531
1 040
1 717
985
1 391
Source
: CRC d’après comptes de gestion
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes cédex 01
Adresse mél.
paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/crc-pays-de-la-loire