25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 01
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
MAISON DÉPARTEMENTALE DES
PERSONNES HANDICAPÉES
(Département de Maine-et-Loire )
Exercices 2017 et suivants
MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES
DE MAINE-ET-LOIRE
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
......................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
................................................................................................
5
INTRODUCTION
...........................................................................................................
6
1
GOUVERNANCE
...................................................................................................
7
1.1
Instances
.............................................................................................................
7
1.2
Organisation administrative
...............................................................................
9
1.3
Système d’information
.....................................................................................
10
2
ENJEUX BUDGETAIRES
....................................................................................
13
2.1
Cadre budgétaire et comptable
.........................................................................
13
2.2
Fiabilité des comptes et qualité de l’information financière
............................
13
2.3
Évolution et financement des dépenses
............................................................
14
2.4
Situation bilancielle
..........................................................................................
18
3
ENJEUX DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
...............................
18
3.1
Éléments de contexte
........................................................................................
18
3.2
Statut des personnels rémunérés par la MDPH
................................................
19
3.3
Créations de postes budgétaires
.......................................................................
21
4
LA GESTION DES DEMANDES DES PERSONNES EN SITUATION DE
HANDICAP
...........................................................................................................
22
4.1
Activité
.............................................................................................................
22
4.2
Délais d’instruction
..........................................................................................
23
4.3
Avis des usagers
...............................................................................................
24
4.4
Parcours individuels, le cas des personnes en situation de handicap
vieillissantes
.....................................................................................................
25
ANNEXES
......................................................................................................................
30
Annexe n° 1. Formation du résultat
.......................................................................
31
Annexe n° 2. Recettes et dépenses du fonds départemental de compensation
......
32
Annexe n° 3. Effectifs au 1
er
janvier
2022 (en nombre d’agents)
..........................
33
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
3
SYNTHÈSE
La chambre a procédé au contrôle des comptes et de la gestion de la maison
départementale des personnes handicapées (MDPH) de Maine-et-Loire pour les exercices 2017
et suivants
. Ce contrôle s’est notamment inscrit dans le cadre d’une enquête des juridictio
ns
financières (Cour et chambres régionales des comptes) portant sur l’accompagnement et la prise
en charge des personnes en situation de handicap vieillissantes.
Une architecture administrative complexe et mal maîtrisée
Les
MDPH sont investies, depuis 200
6, de missions d’accueil, d’information,
d'accompagnement et de conseil des personnes handicapées et de leur famille, ainsi que de
sensibilisation de tous les citoyens au handicap.
Dotées d’un statut de groupement d’intérêt
public (GIP), elles sont princip
alement régies par le code de l’action sociale et des familles
(CASF).
La MDPH de Maine-et-
Loire dispose d’un effectif d’une cinquantaine d’agents,
renforcé d’une vingtaine de personnes mises à disposition par le département et des services de
l’
État.
Elle
s’inscrit
dans une structure plus vaste dénommée « Maison départementale de
l’autonomie
» (MDA), hébergée, depuis 2013, dans des locaux distincts des autres services de
la collectivité départementale
. Cet ensemble, non doté d’une personnalité juridique, r
éunit les
moyens de la MDPH et du département affectés à l’action sociale en faveur des personnes âgées
ou handicapées ; il est rattaché à la direction générale du développement social et des solidarités
(DGADSS) de la collectivité.
Cette architecture administrative est source de complexité et apparaît mal maitrisée. La
documentation administrative et budgétaire de la MDPH ne rend qu’imparfaitement compte de
la réalité des moyens mobilisés et des contributions des différents membres. Les fonctions
essentiel
les de comptable et d’ordonnateur ont été irrégulièrement exercées au cours de la
période examinée. La gestion des effectifs directement recrutés est entachée d’irrégularités
conséquentes résultant de confusions ou
d’
imprécisions.
La MDPH devra s’efforcer
de rétablir sa situation administrative.
Un système d’information sous
-dimensionné
En dépit d’avancées récentes significatives, le système d’information demeure
sous-administré. Sa gestion actuelle paraît davantage dominée par des préoccupations tenant au
suivi des procédures et à l’alimentation des statistiques nationales que par l’appréciation de ses
performances de gestion
. Le défaut d’exploitation des données disponibles prive les différents
décideurs et acteurs d’éléments de diagnostic essentiels à la
connaissance des publics ciblés, au
dimensionnement de l’offre médico
-
sociale locale et à l’évaluation de la politique publique en
faveur des personnes en situation de handicap.
MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES
DE MAINE-ET-LOIRE
4
Des performances de gestion à affiner
La MDPH organise, à titre principal, les travaux de la commission des droits et de
l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH). Elle enregistre près de 250
demandes par
jour ouvré. Son activité a été affectée par la crise sanitaire. L’accumulation de demandes
en
attente de traitement traduit des difficultés à faire face à une charge de travail croissante.
La moitié des décisions de la commission des droits et de l’autonomie des personnes
handicapées (CDAPH) sont rendues au-delà du délai règlementaire de 4 mois et le quart le sont
avec un dépassement de 6 mois.
Pour les usagers, ce délai d’instruction, imputable à
la seule
MDPH
, s’ajoute à celui séparant une prise de décision de sa mise en œuvre effective. S’agissant
des orientations en établissement, le délai total entre le dépôt d’une demande
à la MDPH et
l’éventuelle entrée en établissement peut dépasser 2
ans. Près d’une orientation en
établissement sur trois n’est
, en moyenne,
pas effectivement mise en œuvre, du fait de
l’insuffisance de places disponibles
. C
es tensions sur l’offre ne sont,
là encore, pas imputables
à la MDPH, mais au nombre d’autorisations d’activité délivrées par l’agence régionale de santé
et le département.
S’agissant des personnes en situation de handicap vieillissantes,
la MDPH ne paraît pas
pleinement en mesure
d’antic
iper les risques de rupture des parcours individuels. Ses moyens
la contraignent à prioriser ses interventions au titre du dispositif national dénommé
Réponse
accompagnée pour tous (RAPT)
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
5
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
: Modifier la délégation délivrée, par arrêté de la présidente
du conseil départemental, au bénéfice d’une élue départementale, pour
instaurer une
suppléance en
cas d’empêchement, seul
e prévue par les dispositions applicables
(CASF, art. 146-4).
Recommandation n° 2.
: Doter le GIP des moyens nécessaires aux recueil, traitement
et restitution des données.
Recommandation n° 3.
: Doter le GIP de tableaux de bords susceptibles de contribuer
plus significativement à l’appréciation de sa gestion et
à
l’évaluation des politiques
publiques en faveur des personnes en situation de handicap.
Recommandation n° 4.
: Améliorer la communication à destination des bénéficiaires
potentiels du fonds départemental de compensation du handicap.
Recommandation n° 5.
: Rétablir strictement la compétence de l’organe délibérant en
matière de gestion des ressources humaines (loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de
simplification et d’amélioration de la qualité du droit, art. 99, et décret n° 2012
-1246
du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable, art. 7).
MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES
DE MAINE-ET-LOIRE
6
INTRODUCTION
Le contrôle de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) de
Maine-et-Loire a été inscrit au programme de la chambre pour 2022. Il a été conduit dans le
cadre d’une enquête des juridictions financières
(Cour et chambres régionales des comptes)
portant sur l’accompagnement et la prise en charge des personnes en situation de handicap
vieillissantes. Il a également porté sur la gestion des moyens humains et budgétaires.
Le contrôle a été notifié à Mme Florence Dabin, représentante légale de la MDPH, ainsi
qu’à M.
Christian
Gillet, qui l’a précédée dans cette fonction avant 2021, par courriers
réceptionnés par les intéressés, respectivement les 1
er
et 12 février 2022. Les entretiens de début
et de fin de contrôle se sont tenus les 4 février 2022 et 9 janvier 2023 avec Mme Dabin.
L’entretien de fin de contrôle a été organisé avec M.
Gillet, le 4 janvier 2023, par téléphone.
Les observations provisoires ont été délibérées, par la chambre, le 7 février 2023 et
adressées à Mme Florence Dabin, ainsi
qu’à M.
Christian Gillet, par courriers réceptionnés,
respectivement, les 28 février et 2 mars 2023. Les observations définitives ont été délibérées
par la chambre le 27 avril 2023.
Les MDPH
sont investies, depuis 2006, de missions d’accueil, d’information
,
d'accompagnement et de conseil des personnes handicapées
1
et de leur famille, ainsi que de
sensibilisation de tous les citoyens au handicap
2
. Elles organisent, à titre principal, les travaux
de la commission des droits et de l’autonomie des personnes han
dicapées (CDAPH).
Dotées d’un statut de groupement d’intérêt public (GIP), elles sont principalement
régies par le code de l’action sociale et des familles (CASF)
3
.
La MDPH de Maine-et-Loire rémunère près de 50
agents et dispose d’un budget annuel
de 3
M€. Ces moyens sont renforcés par une vingtaine d’agents mis à sa disposition par
le
département et divers
services de l’Etat
.
1
L’usage du terme administratif de «
personnes en situation de handicap » a été retenu lors de la
rédaction du présent rapport à la place de « personnes handicapées ». Ce dernier perdure, toutefois, dans les
abréviations officielles désignant des organismes, instances ou dispositifs et est susceptible, à ce seul titre, d’être
employé dans les développements à suivre.
2
Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la
citoyenneté des personnes handicapées, codifiée aux articles L. 146-
3 et suivants du code de l’action sociale et des
familles.
3
Les
dispositions de droit commun relatives à la création, à l’organisation, au fonctionnement et à la
dissolution des GIP ne sont applicables aux MDPH qu’à «
titre subsidiaire », afin de combler d'éventuelles lacunes
des textes (loi n° 2011-525 du 17 mai 2011
de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, art. 121).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
7
1
GOUVERNANCE
Le département, l'État, l’Agence régionale de santé (ARS) et les organi
smes locaux
d'assurance maladie et d'allocations familiales sont membres de droit du groupement d'intérêt
public
4
. Les départements en assurent la tutelle administrative et financière.
Au cas d’espèce, la MDPH de Maine
-et-Loire associe, depuis 2006, les organismes
prévus par les dispositions en vigueur, auxquels s’ajoutent deux sociétés d’assurance mutuelle
(Mutualité Sociale Agricole et VYV3 Pays de la Loire).
1.1
Instances
•
Organe délibérant et représentante légale
L’organe délibérant de la MDPH est dénommé commission exécutive, ou
comex. Cette
dernière est, en droit, présidée par la présidente du conseil départemental. Aucune disposition
du CASF n’autorise une délégation de fonction et de signature à un autre membre
de l’exécutif
départemental ou de la comex
5
.
Au cas d’espèce, la convention constitutive de la MDPH autorise la présidente à
désigner un conseiller départemental pour la suppléer à la présidence de la comex en cas
d’empêchement (art.
10). Le même texte autorise, par ailleurs, le président à délivrer une
délégation de signature au seul directeur (art. 12).
La présidence de la commission exécutive a été assurée, durant toute la période
examinée, par une vice-présidente du conseil départemental, en méconnaissance des
dispositions applicables.
Un arrêté émanant de la présidente du conseil départemental a rappelé, en avril 2022,
l’exercice
de la présidence de la comex par Mme Dabin et délivré une délégation globale de
fonction et de signature à la même vice-
présidente de l’assemblée départementale.
La chambre estime que
ce dernier dispositif en date n’a pas mis fin à l’irrégularité
constatée.
Les délégations susceptibles d’être mises en œuvre au sein de l’exécutif
départemental, fondées sur l'article L. 3221-3 du code général des collectivités territoriales
(CGCT)
6
, ne sont pas applicables à une entité juridiquement distincte de la collectivité et régie
par le CASF. La chambre
recommande de remplacer l’actuel régime de délégation au sein de
l’exécutif dé
partemental par la désignation du membre de la comex appelé à suppléer, en cas
d’empêchement, la présidente de cette instance.
4
CASF, art. L. 146-4.
5
CASF, art. L. 146-4.
6
« Le président du conseil départemental est seul chargé de l'administration. Il peut déléguer par arrêté,
sous sa surveillance et sa responsabilité, l'exercice d'une partie de ses fonctions aux vice-présidents. Il peut
également déléguer une partie de ses fonctions, dans les mêmes conditions, à des membres du conseil
départemental en l'absence ou en cas d'empêchement des vice-présidents ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires
d'une délégation.
MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES
DE MAINE-ET-LOIRE
8
Recommandation n° 1.
: Modifier la délégation délivrée, par arrêté de la présidente du
conseil départemental, au bénéfice d’une élue départementale,
pour instaurer une
suppléance en
cas d’empêchement, seul
e prévue par les dispositions applicables
(CASF, art. 146-4).
La commission exécutive est, en sus de sa présidente déléguée, composée de
32 membres.
Elle a adopté un règlement intérieur en 2011. Ce règlement définit la composition du
bureau, formation restreinte de la commission exécutive, ainsi que le régime des délégations
qui lui sont délivrées par cette dernière.
Ce régime de délégation n’est pas mis en œuvre. La gouvernance du GIP repose
, dans
les faits, sur la seule comex, laquelle se réunit trois fois par an. La réunion du bureau autorise
davantage de souplesse dans la gouvernance du GIP.
•
La c
ommission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH).
La commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) a été
substituée aux précédentes Commission Départementale de l’Éducation Spéciale (CDES) et
Commission Technique d’Orientation et de Reclassement Professionnel (COTOREP)
7
.
En rendant les décisions relatives à l'ensemble des demandes de prestations et
d'orientations adressées à la MDPH par les personnes en situation de handicap, cette
commission assure la fonction essentielle de cette dernière.
Ses membres sont désignés conjointement par la présidente du conseil départemental
et le préfet.
Ses décisions sont rendues au vu de l’évaluation, par une équipe de la MDPH, de
l’incapacité permanente des demandeurs et des besoins de compensation qui en découlent.
Compte tenu du nombre de demandes de prestations et d’
orientations adressées à la
MDPH, la plupart des décisions sont rendues à l’issue d’une procédure simplifiée, dite «
sur
listes ».
Font seules l’objet d’un examen effectif par la commission les situations caractérisées
par l’absence de consensus avec les d
emandeurs. Sur près de 60 000 décisions et avis rendus
en 2020, moins d’une centaine étaient, ainsi, issues d’un examen détaillé.
•
Comité de gestion du fonds départemental de compensation du handicap
Chaque MDPH gère un fonds départemental de compensation du handicap, chargé
d'allouer des aides financières aux personnes handicapées faisant face à des frais restant à leur
charge en dépit du bénéfice de prestations. La gestion de ce fonds est assurée par un comité
réunissant ses contributeurs (État, département, CAF, CPAM et Mutualité Sociale Agricole).
7
La CDAPH est régie, notamment, par les dispositions des articles L. 241-5 et suivants et R. 241-24 et
suivants du CASF.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
9
1.2
Organisation administrative
Afin de faciliter le rapprochement de leurs moyens affectés à l’accompagnement de la
perte d’autonomie, les départements ont la faculté de regrouper ceux de leurs services dont
l’a
ctivité est dédiée aux personnes âgées ou en situation de handicap.
Les structures administratives résultant d’un tel regroupement, dénommées «
maisons
départementales de l’autonomie
» (MDA), englobent des services du département et ceux de la
MDPH. Les m
aisons de l’autonomie ne sont pas dotées de la personnalité juridique, mais d’un
simple label délivré par la
Caisse Nationale de Solidarité pour l’Autonomie (
CNSA) au vu de
prescriptions règlementaires. La création d’une MDA présente un caractère facultati
f
8
.
Le département de Maine-et-
Loire a été l’un des premiers départements à se doter d’une
MDA. Cette dernière est
,
depuis 2013, hébergée dans des locaux distincts des autres services
de la collectivité.
La MDA assure la gestion des droits des usagers, correspondant, schématiquement, à
l’instruction des demandes de prestations destinées à ces derniers (attributions d’aides et
orientations vers des établissements d’accueil ou services à domicile). Les services de la MDA
procèdent également au versement des aides allouées aux particuliers par la collectivité, dans
une logique de guichet unique.
Les services administratifs à vocation sociale du département assurent, pour leur part,
les autres missions incombant directement à la collectivité ou à l’exécutif de
cette dernière, qui
tiennent, par exemple, à l’élaboration des schémas d’organisation sociale et médico
-sociale ou
à l’encadrement de l’activité des établissements et services prenant en charge les personnes en
situation de handicap. Ils procèdent également au versement des participations et aides aux
établissements et services sociaux et médico-sociaux. La direction générale du département
compétente assure, dans ces conditions, la gestion de l’offre médico
-sociale du territoire
(autorisations, tarification, contrôles).
La direction des services constituant la MDA est assurée par la directrice de la MDPH,
sous l’autorité
du directeur général adjoint du département.
Selon la MDPH, la création d’un unique lieu d’accueil permet de faciliter les démarches
des usagers et de limiter les risques de rupture de parcours.
La chambre observe, toutefois, que les singularités relevant du statut de la MDPH,
conjuguée à l’insertion de cette dernière dans l’administration départementale, n’est pas de
nature à faciliter la gestion du GIP. Les développements suivants montrent que cette complexité
ne paraît pas pleinement maîtrisée, notamment en matière de ressources humaines.
8
CASF, art. L. 149-4.
MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES
DE MAINE-ET-LOIRE
10
1.3
Système d’information
La politique en faveur des personnes en situation de handicap s’appuie sur un
dispositif
national permettant à la CNSA de centraliser une information standardisée, renseignée ou
collectée localement par différents acteurs.
Ce dispositif s’appuie sur un système d’information formé de trois composantes
principales, dédiées à
l’instruction des demandes adressées à la MDPH, à la gestion des
orientations en établissements ou services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) et à celle des
prestations financières.
Les finalités de sa principale composante, le « système de gestion et d'information des
maisons départementales des personnes handicapées », sont définies règlementairement. Elles
visent, entre autres, à permettre l’instruction des demandes des personnes en situation de
handicap et le suivi de leurs parcours individuels, les tra
vaux de l’équipe chargée d’évaluer la
situation et les besoins de ces mêmes personnes, mais également la production de statistiques
nécessaires au suivi des politiques du handicap ou à l'élaboration et à la mise en œuvre du
schéma départemental.
Le pilotage de la politique en faveur des personnes en situation de handicap exige la
confrontation des données décrivant les besoins, produites par la MDPH, à d’autres
informations, détenues par d’autres acteurs, à l’instar de celles relatives à l’offre
médico-sociale.
Les éléments chiffrés de la documentation produite tant par le département que la
MDPH questionnent
les performances de ce système d’information et les modalités de son
exploitation par les parties prenantes
9
.
Sans minimiser les potentiels défauts de conception et de déploiement de ces outils,
dont l’appropriation par les utilisateurs, contrariée par la crise sanitaire, n’est pas acquise à ce
jour, il paraît plus pertinent d’en aborder l’examen sous l’angle de la gestion des données dont
ils permettent la collecte.
Ces données peuvent être affectées par un défaut de fiabilité qui tient, notamment,
s’agissant de l’outil de suivi des orientations en ESSMS,
à un encadrement insuffisant des
saisies réalisées par les opérateurs médico-sociaux.
l’ARS et le d
épartement ont engagé des
démarches conjointes visant à rappeler ces derniers à leurs obligations, ils
n’ont, à ce jour, pas
envisagé de sanctionner financièrement les gestionnaires d’ESMS dont la qualité et les délais
de saisie affectent les possibilités
d’exploitation des données par les acteurs institutionnels
, au
rang desquels figure la MDPH.
9
Cf. notamment le rapport d’observations définitives relatif à l’accompagnement et à la prise en charge
des PSHV en Maine-et-Loire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
11
Les défauts de fiabilité proviennent également des données issues de saisies plus
anciennes qu’il n’a pas été jugé nécessaire de mettre à niveau. Alors que les s
aisies récentes
d’informations relatives au
x types de déficiences
s’avèrent mieux documentées que dans la
plupart des autres départements, la base de données est affectée par le renseignement parcellaire
de celles qui sont antérieures au déploiement des nouveaux outils.
Si la MDPH n’est pas
convaincue de l’intérêt d’une mise à niveau de ces dossiers anciens, la chambre constate que
le
manque de fiabilité de ces derniers
ne permet pas de disposer d’un historique suffisamment
fiable pour retracer les parcours individuels de façon satisfaisante.
Les bases de données font l’objet d’actualisations au gré des décisions de la MDPH et
des évènements qui en découlent. Ces mises à jour régulières peuvent avoir des conséquences
rétroactives, particulièrement en cas d’attribution de droits courant à compter d’une date
antérieure à la décision. Faute de mesures visant à assurer la traçabilité des résultats obtenus,
les extractions de données réalisées à des dates successives peuvent aboutir à autant de résultats
différent
s. Ainsi, les services du département et de la MDPH n’ont, parfois, pas été en mesure
de reconstituer les informations chiffrées sur la base desquelles ces deux acteurs ont fondé leur
communication institutionnelle ou leurs contributions à l’enquête nation
ale des juridictions
financières sur les PSHV.
Un contrôle des données effectué par la chambre a mis en évidence une surestimation
croissante du nombre de bénéficiaires de la prestation compensatoire du handicap (PCH) soit
plus de 3 000 personnes fin 2021. Les explications apportées par la MDPH, dans ses réponses
aux observations provisoires,
n’ont pas permis de
la justifier.
De même, l’augmentation
anormale du nombre de bénéficiaires de la PCH affichée fin 2019 par le département n’a
pu
être justifiée.
Pour autant, ces défauts de fiabilité et d’exhaustivité des données ne font pas totalement
obstacle à leur
exploitation. L’examen du fichier national issu de l’agglomération des données
collectées localement a, ainsi, permis à la Cour des Comptes d’appor
ter un éclairage nouveau
sur les types de déficience présents dans le département et d’apprécier les délais de mise en
œuvre des décisions d’orientation en ESMS prises par la MDPH.
Il apparaît, à l’aune de ce dernier élément, qu’en dépit de limites imputab
les à sa
conception, le potentiel offert par le système d’information médico
-
sociale n’est pas pleinement
exploité et que cette situation tient, pour l’essentiel, à un recours insuffisant aux méthodes
propres à la science des données (ou
data scientism
). Des considérations relevant des impératifs
de procédure et de reddition des comptes
paraissent, en outre, avoir pris le pas sur l’exploitation
d’une information pourtant riche d’enseignements, dans la définition des priorités. Il n’a, ainsi,
pas été jugé in
dispensable de mettre en place un simple dispositif d’identification des PSHV
approchant l’âge de la retraite.
Si la MDPH affirme répondre aux demandes de statistiques qui lui sont adressées,
plusieurs faits ou témoignages attestent, par ailleurs, d’un déf
aut de circularisation des
informations disponibles entre acteurs majeurs du territoire.
La MDPH n’a pas eu connaissance des résultats de l’estimation du nombre de PSHV
résidant en EHPAD, qui figurent, pourtant, dans le projet régional de santé élaboré
con
comitamment par l’ARS. Cette information majeure pourrait, de surcroît, être affinée par
l’exploitation des données relatives au paiement des prestations financières, détenues par le
département.
MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES
DE MAINE-ET-LOIRE
12
Dans la même idée, le dispositif du CHU d’Angers destiné à l’accompagnement dans
l’accès aux soins programmés peine à trouver un dimensionnement adéquat, faute
d’informations relatives au nombre de femmes adultes en situation de handicap et au lieu de
résidence de ces dernières.
Si, dans ses réponses aux observations provisoires, la MDPH conteste certains de ces
constats, elle les conforte, indirectement, en faisant état d’une stabilisation récente de son
système d’information, d’une amélioration ou de gains de fiabilité et de performance des
extractions de données ainsi que de la reconfiguration et du renforcement des moyens dédiés à
la satisfaction des besoins statistiques.
Son statut de groupement d’intérêt public rend la MDPH de Maine
-et-Loire tributaire
des moyens mis à sa disposition par ses membres., La chambre maintient que le GIP, bien
qu’acteur central de l’observation du handicap
, ne paraît pas, à ce jour, suffisamment en
capacité
d’optimiser l’exploitation d’un système d’information conçu non seulement comme
outil de travail quotidien
mais ayant également vocation à permettre une gouvernance efficace
des politiques menées en faveur des personnes en situation de handicap.
Ce sous-dimensionnement des moyens affectés à la production et à la diffusion
d’informations conduit à priver les décideurs et acteurs locaux d’éléments objectifs
d’appréciation essentiels des parcours individuels et des dispositions à envisager
collectivement.
Recommandation n° 2.
: Doter le GIP des moyens nécessaires aux recueil, traitement
et restitution des données.
Recommandation n° 3.
: Doter le GIP de tableaux de bords susceptibles de contribuer
plus significativement à l’appréciation de sa gestion et
à
l’évaluation des politiques
publiques en faveur des personnes en situation de handicap.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
13
2
ENJEUX BUDGETAIRES
2.1
Cadre budgétaire et comptable
Les MDPH sont soumises aux principes fondamentaux de la gestion budgétaire et
comptable publique et, plus particulièrement, aux dispositions budgétaires, financières et
comptables du CGCT
10
applicables aux départements.
Elles
sont dotées d’un agent comptable nommé par l’autorité p
réfectorale, après avis
du directeur départemental des finances publiques
11
.
Au cas d’espèce, l’acte administratif valant affectation du comptable en poste a été visé
par le seul comptable supérieur. La portée de cette irrégularité formelle doit être appréciée au
regard de l’exercice des fonctions d’ordonnateur par une personne ayant également
officié en
méconnaissance du cadre juridique applicable.
2.2
Fiabilité des comptes et qualité de l’information financière
•
Fiabilité des comptes
Les organismes publics sont tenus de présenter des comptes réguliers, sincères et
donnant une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation
financière. La fiabilité des comptes constitue une condition essentielle à la performance de leur
gestion
et à la justification de l’emploi des fonds publics
12
.
Au cas d’espèce, l’état de l’actif produit par le comptable et l’inventaire comptable des
biens établis par l’ordonnateur sont concordants. Néanmoins, les biens mis à la disposition de
la MDPH n’ont pa
s été inscrits aux comptes correspondants à leur nature juridique. En outre,
aucune sortie d’inventaire n’a été constatée depuis la création du GIP. L’état des
immobilisations, annexé au compte administratif,
n’est pas conforme à la règlementation
comptable
: le détail de l’ensemble des biens qu’il expose pourrait avantageusement se limiter
aux seuls biens en cours d’amortissement, classés par nature.
Ainsi, entre 2017 et 2020, 20 000 à 30 000
€
de charges (dépenses de fonctionnement)
se rapportant à
l’
année précédente
n’ont pas été rattachées
au bon exercice ; 40 000
€
de
produits comptabilisés en 2021 auraient dû être comptabilisés en 2020 et rendre cet exercice
excédentaire. Dans ses réponses aux observations provisoires, l’ordonnat
rice a annoncé la
s
ystématisation du rattachement des charges et des produits à l’exercice
. Seul ce dernier point
a affecté significativement les comptes produits au cours de la période. Ce constat ne dispense
pas l’ordonnat
rice
d’améliorer l’information comptable dispensée
aux administrateurs du GIP.
10
Code général des collectivités territoriales.
11
CASF, art. R. 146-23.
12
L’exigence de fiabilité des comptes publics a été consacrée, en 2008, dans la Constitution (art.
47-2) ;
les objectifs assignés à la comptabilité publique ont, depuis, été précisés par le décret n° 2012-1246
du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable.
MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES
DE MAINE-ET-LOIRE
14
•
Documentation budgétaire
En
la forme, les documents budgétaires et comptables soumis à l’approbation de
l’organe délibérant se limitent à l’exposé des prévisions et réalisations budgétaires.
Aucun état du personnel n’est annexé
au budget. Ce document, qui rapproche les
effectifs budgétaires et les effectifs pourvus, constitue, pourtant, un outil majeur de gestion des
ressources humaines, secteur concentrant, lui-même,
l’essentiel des enjeux administratifs et
budgétaires.
Le
personnel du GIP est soumis à un régime de droit privé. L’imputation dominante
des charges de personnel au compte retraçant les rémunérations d’agents titulaires de la fonction
publique donne, dans ces conditions, une image trompeuse de la structure des effectifs.
Les rapports de présentation budgétaire sont peu développés. La comex a bénéficié
d’une information incohérente, voire
erronée
, quant à la structure des effectifs ou à l’évolution
des dépenses de personnels
13
.
La chambre invite la MDPH à faire preuve de davantage de rigueur et de pédagogie
dans la tenue de cette documentation budgétaire et comptable.
•
Qualité des prévisions budgétaires
Les comptes annuels sont approuvés avant l’adoption du budget primitif. Cette
procédure calendaire permet de reprend
re les excédents constatés à la clôture de l’exercice
précédent dès la première décision budgétaire de l’exercice.
La recette constituée de l’excédent de fonctionnement reporté donne lieu à l’inscription
de dépenses de la même section manifestement non vouées à être réalisées : près de 0,5
M€ de
charges budgétées sont, en effet, annulées chaque année.
La chambre rappelle que les dispositions juridiques en vigueur autorisent l’adoption
d’un budget présentant un excédent des recettes de fonctionnement sur le
s dépenses de même
nature
14
. La mise en œuvre d’une telle solution, plus respectueuse du principe de sincérité
budgétaire, serait préférable à la pratique qui a,
jusqu’à présent
, prévalu.
2.3
Évolution et financement des dépenses
Le budget de l’établissement es
t presque intégralement constitué de dépenses de
fonctionnement couvertes par des contributions financières.
Les dépenses de fonctionnement ont augmenté de près de 20 % pour approcher 3
M€
en fin de période.
Leur croissance est essentiellement imputable à celle des dépenses de personnel, qui
représentent 70
% du budget de l’établissement.
13
Cf. § 3.
14
CGCT, art. L. 1612-6.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
15
Pour autant, le budget de la MDPH ne supporte que 0,2
M€ de dépenses afférentes aux
agents mis à disposition du GIP par ses membres, lesquels sont déduits de la dotation allouée
par l’État.
Graphique n° 1 :
Évolution des dépenses réelles de fonctionnement (en M€)
Source CRC (données comptes annuels)
Les charges à caractère général tiennent, pour l’essentiel, au loyer versé au département
(0,18
M€, en 2021) et à la rémunération de missio
ns confiées à des tiers (0,2
M€).
Les aides directes à la personne sont attribuées au titre du fonds départemental de
compensation.
Le cas particulier des conventions de partenariat et de participation
financière
Constituent des subventions les contributions facultatives de toute nature, fondées sur
un acte d'attribution, décidées par les autorités administratives, justifiées par un intérêt général
et destinées à la réalisation d'une action ou d'un projet d'investissement, à la contribution au
développement d'activités ou au financement global de l'activité de l'organisme de droit privé
bénéficiaire. Ces actions, projets ou activités sont initiés, définis et mis en œuvre par les
organismes bénéficiaires de droit privé. Ces contributions ne peuvent constituer la rémunération
de prestations individualisées répondant aux besoins des autorités ou organismes qui les
accordent
15
.
Sont des contrats de la commande publique, les contrats conclus à titre onéreux par un
acheteur ou une autorité concédante, pour répondre à ses besoins en matière de travaux, de
fournitures ou de services, avec un ou plusieurs opérateurs économiques
16
.
15
Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations, art. 9-1.
16
Code de la commande publique, art. L. 2.
0
1
2
3
2017
2018
2019
2020
2021
Total
2,44
2,65
2,65
2,62
2,91
Aides directes à la personne
0,24
0,10
0,14
0,14
0,21
Charges à caractère général
0,55
0,60
0,63
0,61
0,60
Charges de personnel
1,64
1,94
1,89
1,88
2,10
MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES
DE MAINE-ET-LOIRE
16
Au cas d’espèce, u
ne convention dite de participation financière, conclue avec un tiers,
prévoit le versement par la MDPH d’une somme fixée
pour 2021 à plus de 30 000
€
, dédiée au
fonctionnement d’un service d’accompagnement social des sourds (dit SACSO).
Cette somme présente le caractère d’une subvention. Son attribution et son imputation
budgétaire auraient dû, par conséquent, emprunter les formes propres à cette catégorie de
dépenses. Le principe même de son versement par ce dernier mérite
d’être questionné, compte
tenu de l’origine des ressources budgétaires du GIP et de la qualité de membre détenue par le
destinataire des fonds.
Trois conventions dites de partenariat ont, par ailleurs, été conclues au titre de la
mobilisation d’équipes techniques d’évaluation labellisées. Ces conventions confient des
prestations aux parties contractantes et en prévoient les modalités de rémunération (quantité et
prix unitaire). Les modalités de versement s’écartent, toutefois, de celle
s applicables à la
rémunération d’une prestation sur constat du service fait (absences de facturation, de précision
du montant H.T.). En outre, ces prestations, dont le montant
annuel global s’élève à plus de
160 000
€
, ont été attribuées aux différents intervenants sans mise en concurrence, en
méconnaissance des règles relatives à la commande publique.
La chambre invite la MDPH à se conformer aux règles encadrant l’exécution de
s
dépenses publiques applicables à ces deux cas particuliers. Dans ses réponses aux observations
provisoires, l’ordonnatrice indique qu’u
n travail de fond a été entamé pour reconsidérer les
modalités de conventionnement avec tous les partenaires et mettre un terme aux pratiques non
conformes sur le plan comptable et/ou juridique. La chambre prend acte de cet engagement.
Le financement des dépenses est majoritairement assuré par la CNSA
17
. La contribution
au fonctionnement de la MDPH est, depuis 2020, directe
ment versée à la MDPH. Mis en œuvre
dans un souci de transparence, ce schéma n’est cependant pas conforme aux dispositions du
CASF, qui prévoit un versement au département
18
. Les dotations perçues de la CNSA tiennent
compte des écarts de richesses entre les territoires ainsi que
des coûts supportés par l’État du
fait de la mise à disposition de personnels.
17
La CNSA est elle-même
financée par une fraction de la contribution sociale généralisée (CSG,
30 Mds
€ en 2022), la contribution (et contribution additionnelle) de solidarité pour l’autonomie (CSA et CASA,
3 Mds
€), une taxe sur les salaires
(0,7 Mds
€) et l’assurance maladie (0,5
Mds
€).
18
CASF, art. L. 146-4-2, al. 4.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
17
Graphique n° 2 :
Évolution des recettes de fonctionnement (en M€)
Source CRC (données comptes annuels)
Le département contribue au fonds de compensation à raison de 15 000
€
par an et,
surtout, assure l’équilibre des comptes. L’augmentation de sa participation financière a ainsi
couvert celle des charges de personnel.
L’excédent du fonds départemental de compensation du handicap
Les personnes confrontées à un reste à charge après attribution d’une aide
technique sont, selon la MDPH, systématiquement invitées à solliciter un
financement complémentaire par le fonds départemental de compensation. Plus de
500 personnes en situation de handicap ont bénéficié de 0,8
M€ d’aides financières
issues de ce fonds sur la seule période examinée.
Les participations encaissées se sont, globalement, avérées supérieures de
plus de 0,1
M€ aux aides financières allouées (0,94
M€, contre 0,83
M€).
La persistance de ressources demeurées sans emploi a conduit certains
contributeurs à réduire, voire à suspendre, leurs participations.
Fin 2021, l’excédent cumulé des recettes sur les dépenses s’établissait à plus
de 0,26
M€. Ce montant représente entre une et deux années d’aides financières du
fonds.
L’évolution du cadre juridique pourrait,
selon la MDPH, se traduire par une
meilleure mobilisation du fonds dès 2023. Pour la chambre, l’optimisation de
l’emploi de ce fonds requiert, surtout, une communication
plus
appropriée à
destination de ses bénéficiaires potentiels.
0
1
2
3
2017
2018
2019
2020
2021
Total
2,43
2,42
2,68
2,57
2,96
Autres
0,30
0,17
0,16
0,12
0,10
CNSA
1,48
1,57
1,61
1,53
1,93
Département (net)
0,65
0,67
0,91
0,93
0,93
MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES
DE MAINE-ET-LOIRE
18
Recommandation n° 4.
: Améliorer la communication à destination des bénéficiaires
potentiels du fonds départemental de compensation du handicap.
2.4
Situation bilancielle
Le patrimoine de la MDPH se limite à une centaine de biens meubles, dont la
valorisation au bilan (nette d’amortissement) n’a, globalement, jamais dépassé 40
000
€
.
Les dépenses d’investissement
sont peu élevées. Le renouvellement des mobiliers et
matériels est couvert par l’amortissement de ceux
précédemment acquis.
Le GIP ne présente aucune dette. La trésorerie constatée à la clôture des comptes a
oscillé autour de 0,6
M€ sur la période examinée. Si elle a enregistré un repli relatif au regard
des volumes constatés fin 2016
19
, ces disponibilités équivalent à près de 3 mois de charges
courantes.
Cette trésorerie accumulée tient à la déconnexion des montants budgétés en dépenses
et en recettes de fonctionnement : les participations financières budgétées sont intégralement
encaissées, sans prise en
compte des dépenses non réalisées. L’excédent du fonds de
compensation du handicap constitue la moitié de cet excédent reporté d’année en année.
3
ENJEUX DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
Les ressources en personnel concentrent
l’essentiel des enjeux
de gestion du GIP. Le
personnel des MDPH est constitué de fonctionnaires mis à disposition ou placés en situation de
détachement et d’agents contractuels directement recrutés. Par dérogation aux dispositions de
droit commun régissant les GIP, les MDPH peuvent recruter des agents contractuels dans le
cadre de contrats de droit public ou de droit privé
20
.
3.1
Éléments de contexte
Au vu des rapports d’activité établis par la MDPH, les effectifs de cette dernière sont
passés de 57,7 à 65,3 équivalents temps plein, entre 2017 et 2021, enregistrant, ainsi, une
augmentation de plus de 10 %.
19
Le volume atteint fin 2021 (0,7
M€) tient à un niveau inhabitue
l de dettes fournisseurs (0,1
M€).
20
CASF, art. L. 146-4-1.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
19
Dans ses réponses aux observations provisoires, la MDPH précise que ces effectifs
étaient, début 2022, constitués de près d’une cinquantaine d’agents rémunérés sur son budget
et d’une vingtaine mis à disposition par le département et l’
État
21
.
La chambre relève que les éléments qui lui ont été communiqués ne sont pas cohérents
avec le chiffrage des dépenses présentées, dans le
rapport d’activité 2021
, comme étant laissées
à la charge des membres du groupement, de l’ordre de 2
M€ par an, soit un montant équivalent
à celui supporté par le budget de la MDPH.
Bien que certaines dépenses de l’État soient déduites des contributions financières de ce
dernier au budget du GIP, la documentation disponible ne précise pas les critères sur la base
desquels la mise à disposition de personnels donne lieu, ou pas, selon les cas, à une contrepartie
financière.
La convention initiale de constitution de la MDPH a confié la gestion des salariés de
cette dernière à la Mutualité Française Anjou-Mayenne (groupe Vyv3).
3.2
Statut des personnels rémunérés par la MDPH
Les MDPH demeurent libres de soumettre leur personnel au code du travail ou à un
régime de droit public propre à c
ette catégorie d’organisme.
Néanmoins, l
’organisation et les
conditions de fonctionnement d’un GIP
doivent être définies par la convention constitutive de
ce dernier. C’est donc aux membres du GIP, et non pas à l’organe délibérant de ce dernier, qu’il
inco
mbe d’arrêter les conditions d’emploi des personnels et le régime des relations du travail
applicables à ces derniers
22
.
Au cas d’espèce, l
es dispositions de la convention constitutive relative aux personnels
de la maison départementale ne prévoient pas de mentions précises relatives au fonctionnement
du groupement.
Les membres ne paraissent, ainsi, pas avoir tiré toutes les conséquences des précisions
apportées, depuis la création de la MDPH, par les dispositions de la loi du 17 mai 2011 relatives
aux GIP.
Les règles de droit du travail (contrat, congés, salaires, etc.) applicables aux salariés liés
à leur employeur par un contrat de travail sont définies par une convention collective.
Un
employeur est tenu de faire usage de la convention collective dont relève son activité
principale
23
.
Selon la MDPH, il a été remédié au silence de la convention constitutive de la MDPH
sur les conditions d’emploi des personnels par une délibération de la
comex arrêtant la
convention collective mise en œuvre par le GIP. Outre le fait qu’une telle délibération n’a été
produite ni
lors de l’instruction, ni en réponse aux observations provisoires,
la chambre observe
qu’une telle décision ne paraît pas, sous réserve de l’appréciation du juge compétent, relever de
la compétence de la comex, au regard des dispositions précédemment citées.
21
Cf. annexe 3.
22
loi n° 2011-
525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, art. 99.
23
Code du travail, art. L. 2261-2.
MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES
DE MAINE-ET-LOIRE
20
Au vu des données de paye, tous les agents directement salariés par la MDPH sont régis
par deux conventions collectives
24
.
Ce régime dual ne paraît pas satisfaire aux dispositions du code du travail
sus
mentionnées, qui prévoient l’usage d’une unique convention collective.
Dans ses réponses
aux observations provisoires, la MDPH invoque les dérogations prévues par ces mêmes
dispositions e
n cas de pluralité d’activités. La chambre estime
,
qu’en l’espèce,
l’exercice d’une
unique activité ne permet pas à la MDPH de Maine-et-Loire
de se prévaloir valablement d’une
telle dérogation.
Enfin, l’application du code du travail a été étendue à des a
gents affectés à des fonctions
support
dont les missions ne paraissent pas de nature à justifier l’application d’un tel régime,
a
fortiori
dans le cadre de la mutualisation de moyens mis en œuvre par le département
25
.
Incidemment, le choix de la convention
collective mise en œuvre emporte celui du
régime salarial
. Le nécessaire rétablissement de la situation est donc susceptible d’affecter
certaines situations individuelles.
Usage inapproprié d’un taux réduit de cotisations patronales
La MDPH a, en 2018, fa
it l’objet d’un redressement de 0,13
M€ de
cotisations sociales à la suite d’un contrôle de l’URSSAF. Ce redressement fait suite
à l’usage indu de la réduction
dite « Fillon » (également dénommée « zéro
cotisations URSSAF »), alors que les GIP ne figurent pas parmi les organismes en
droit de bénéficier du taux réduit de cotisation patronale mis en œuvre, jusqu’en
décembre 2017, par la MDPH
26
.
La comex a été informée de la suppression de la réduction Fillon et de
l’augmentation des charges de personnel susceptible d’en résulter.
En revanche, les
procès-
verbaux des réunions de l’organe délibérant ne font pas état de l’usage indu
de ce dispositif, ni du redressement qui s’est ensuivi.
La MDPH indique que cette opération alimente un contentieux avec son
prestataire comptable.
24
Convention collective nationale de travail secteurs sanitaire, social et médico-social du 26 août 1965
(IDCC n°405) et convention collective nationale des médecins spécialistes qualifiés au regard du conseil de l'ordre
travaillant dans des établissements et services pour personnes inadaptées et handicapées (IDCC n°1001 - annexée
à la convention collective nationale de travail des établissements et services pour personnes inadaptées et
handicapées). Le champ de la convention collective n°1001 a été rattaché à celui de la convention collective IDCC
n°413 (arrêté ministériel du 16 novembre 2018).
25
Les cadres dirigeants (directrice et chefs de service) sont, ainsi, mis à disposition par le département,
quand leurs assistants sont directement recrutés par la MDPH ; les fonctions informatique et comptable pourraient
également être assurées par des agents départementaux mis à disposition.
26
C.Cass, civile, 7 novembre 2019, 18-12.128
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
21
3.3
Créations de postes budgétaires
La compétence de l’organe délibérant en matière d’adoption du budget d’un organisme
public emporte sa compétence exclusive en matière de création et de définition des
caractéristiques essentielles des emplois nécessaires au fonctionnement des services. L'organe
délibérant n’est pas fondé à déléguer cette compétence à un autre organe
27
. Les effectifs
découlant de ses décisions sont relatés dans un tableau des emplois, tenu à jour de chaque
modification.
Le statut de droit privé des agents directement recrutés par la MDPH apparaît sans effet
sur la répartition des compétences budgétaires entre les organes d’un GIP soumis aux règles de
gestion budgétaire et comptable publique.
Comme évoqué précédemment, les décisions budgétaires et les comptes annuels de la
MDPH ne comprennent pas d’états du personnel règlementaires.
Les rapports d’activité
permettent de quantifier les effectifs, sans, pour autant, les rattacher individuellement aux
différents groupes et filières définis par les conventions collectives dont la MDPH fait usage.
Aucune décision de la comex
n’a été produite pour attester formellement des créations
de postes, par cette dernière, intervenues au cours de la période examinée. Les pièces produites
par l’ordonn
atrice, en réponse aux observations provisoires de la chambre, ne sont pas de nature
à attester valablement de l’existence d’un tableau des emplois adopté par l’organe délibérant.
De même, l’adoption du rapport annuel d’activité et des informations relatives aux effectifs
exposées dans ce dernier ne saurait avoir pour effet de valider
a posteriori
les évolutions en
matière d’effectifs.
La chambre considère que l
’absence manifeste de
tableau des emplois et de document
justifiant valablement les créations de postes prive de tout fondement juridique les recrutements
opérés par l’ordonnat
rice, de même que les rémunérations servies aux intéressés.
Aussi, l
a MDPH devra s’efforcer de produi
re un tableau des emplois en bonne et due
forme permettant de retracer
l’intégralité des ressources en personnels autorisées par la
comex
ainsi que le statut et la qualité de ses agents. Un tel document devra indiquer que chaque
membre a effectivement appliqué les termes de la convention relatifs à la mise à disposition de
personnels au profit du groupement.
Il devra, enfin, permettre d’établir l’état du personnel
, dont
le défaut actuel affecte la conformité au droit des documents budgétaires et comptables.
27
«
Le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et le
s dépenses. Le cas échéant,
il prévoit et autorise les emplois et les engagements de dépenses » (
décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012,
art. 7). Cf. également, CE, 3/5 SSR, 3 avril 1998, n° 133422, Département de la Vendée, rappelée par CAA
Nancy, 23 oct. 2018, N° 17NC00971-17NC00972.
MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES
DE MAINE-ET-LOIRE
22
Recommandation n° 5.
:
Rétablir strictement la compétence de l’organe délibérant en
matière de gestion des ressources humaines (loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de
simplification et d’amélioration de la qualité du droit, art. 99, et décret
n° 2012-1246
du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable, art. 7).
4
LA GESTION DES DEMANDES DES PERSONNES EN
SITUATION DE HANDICAP
4.1
Activité
La MDPH enregistre près de 250 demandes par jour ouvré. Ce volume a enregistré une
progression interrompue par la crise sanitaire.
Il n’a pas
retrouvé, en 2021, le niveau observé
avant la crise sanitaire.
La CDAPH a rendu plus de 50 000
avis et décisions par an. Ce volume d’activité a été
affecté par la mise en place de nouveaux outils informatiques et par la crise sanitaire. Il a,
néanmoins, enregistré une augmentation de 15 % sur la période.
Graphique n° 3 :
Évolution de l’activité de la CDAPH
Source CRC (données
: rapports d’activité MDPH)
Le nombre de demandes en attente de traitement dépassait 30 000 début 2022, soit 40 %
des volumes à traiter
de l’année précédente.
Le doublement de ce stock, sur la période, traduit
les difficultés à faire face à la charge d’activité supportée par les évaluateurs chargés de
l’instruction des dossiers, du fait, notamment, de vacances de postes.
-
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Demandes
50 131
52 147
53 436
54 487
48 115
49 210
Avis
50 421
56 120
50 589
56 852
46 042
57 860
Stocks au 01/01
15 376
10 474
11 632
12 620
16 754
22 307
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
23
L’attribution
de droits à compensation financière ou de cartes mobilité inclusion (CMI)
et la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH) concentrent près des deux
tiers des avis et décisions rendus. Les orientations en ESSMS en représentent moins de 10 %,
hors ESAT
28
.
Graphique n° 4 :
Objet des décisions et avis rendus (2021)
Source CRC (données
: rapports d’activité MDPH)
Les trois quarts des demandes donnent lieu à une décision favorable. Les premières
demandes font davantage l’objet de refus (plus d’une sur trois)
que les demandes de réexamen
(une sur cinq) ou les renouvellements (moins d’une sur dix).
En 2021, la MDPH a, par ailleurs, accueilli près de 10 000 personnes se présentant dans
ses locaux et son standard enregistré plus de 27 000 appels téléphoniques.
4.2
Dé
lais d’instruction
La CDAPH dispose d’un délai de quatre mois pour se prononcer sur les demandes
présentées auprès de la MDPH
29
.
Le délai moyen de traitement a évolué comme exposé ci-après. Les données les plus
récentes font état, en Maine-et-Loire,
d’un t
aux moyen de 3,3 mois au 2
ème
trimestre 2022,
redevenu inférieur à la moyenne nationale (4,3 mois, pour la même période).
28
Etablissements et services d’aide par le travail
29
Au-
delà, l’absence de décision vaut rejet de la demande. CASF,
art. R 241-33.
Autres (dont CMI
et aides humaines)
33%
compensations
financières
30%
Orientations
ESSMS adultes
5%
Orientations
ESSMS enfants
4%
Orientations
professionnelles
18%
Orientations
scolaires
10%
MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES
DE MAINE-ET-LOIRE
24
Tableau n° 1 :
Évolution des délais moyens de traitement des demandes (en mois)
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Global
5,4
3,8
3,28
3,48
4,5
4,6
Enfants
2,67
2,52
2,59
2,82
4,26
4,2
Adultes
5,39
4,05
3,45
3,62
4,96
4,7
Source CRC (données
: rapports d’activité MDPH)
Si cet indicateur est calculé pour alimenter les statistiques nationales, il doit être
apprécié avec précaution. Le délai moyen est, en effet, artificiellement amélioré par les
performances enregistrées pour certaines catégories de demandes porteuses de moindres
enjeux : les cartes mobilité inclusion (CMI) représentent, par exemple, le quart des demandes
et sont traitées plus rapidement.
Dans les faits, une décision sur deux est rendue au-delà du délai de référence de quatre
mois et une sur quatre l’est en
plus de 6 mois.
Pour les usagers, ce délai d’instruction, imputable à
la seule MDPH
, s’ajoute à celui
séparant la décision de sa mise en œuvre effective. S’agissant des orientations en ESSMS, le
délai total entre le dépôt d’une demande à la MDPH et l’ent
rée effective en établissement peut,
ainsi,
approcher, voire dépasser 2 ans, du fait des tensions sur l’offre de prise en charge
disponible autorisée par l’agence régionale de santé et le département. L
a MDPH indique
s’employer à «
apporter une solution mê
me alternative à la proposition initiale, afin d’éviter
les ruptures de parcours »
.
Les performances de gestion de la MDPH pourraient être relatées de façon plus
pertinente par l’usage d’indicateurs statistiques appropriés.
4.3
Avis des usagers
Le baromètre national de la CNSA indique que 70 % de 69 usagers répondants, en
2021, à ces enquêtes, étaient satisfaits de la MDPH de Maine-et-Loire. Ce taux de satisfaction
est relativement stable depuis sa première publication en 2019. Il demeure inférieur à la
moyenne nationale, laquelle est passé de 74 % à 77 % entre 2020 et 2021. Les aides apportées
en réponse aux besoins exprimés constituent le point faible de cette appréciation (62 % de
satisfaits, pour une moyenne de 72 %, en 2021)
30
.
La chambre observe que le faible taux de participation des usagers à ces enquêtes limite
nécessairement les enseignements susceptibles d’en être retirés. Elle invite la MDPH à
communiquer davantage sur le sujet auprès de ses usagers, notamment en période de campagne.
30
CNSA, baromètre des MDPH.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
25
4.4
Parcours individuels, le cas des personnes en situation de handicap
vieillissantes
La reconnaissance d’une situation de handicap emporte celles de droits à la
compensation des conséquences supportées par la personne susceptible de s’en prévaloir. Pour
être pleinement opérante, une telle compensation suppose que soient individualisées tant
l’analyse des besoins que l’élaboration
des réponses à apporter à ces derniers. L’appréciation
de ces éléments objectifs visant à la définition d’une stratégie globale et coordonnée
d’interventions multiples relève des services de la MDPH. La construction d’une réponse
satisfaisante requiert que soient également pris en compte les souhaits émis par la personne en
situation de handicap et les droits reconnus à cette dernière. Son efficacité suppose, enfin, que
les besoins soient identifiés et que leurs évolutions à venir soient anticipées afin de disposer, en
temps utiles, d’une offre de prestations adaptée et suffisante pour éviter les risques de rupture.
Le choix d’un maintien à domicile nécessite l’intervention coordonnée de services
sociaux et médico-sociaux sur ce lieu de vie en complément de
l’accompagnement
éventuellement dispensé par les proches. L’évolution des besoins de la personne accompagnée
peut conduire à envisager et à préparer une orientation vers un établissement
d’accueil
.
Personnes en situation de handicap vieillissantes (PSHV)
La dénomination administrative de « personnes en situation de handicap vieillissantes »
(PSHV) désigne les personnes qui ont entamé ou connu une situation de handicap avant que de
connaître les effets d’un vieillissement. La situation de handicap a,
ainsi, précédé le
vieillissement
31
.
Pour les besoins de l’enquête nationale
des juridictions financières
dans laquelle s’est
inscrit le contrôle de la MDPH, le terme de PSHV recouvre les personnes de plus de 45 ans
ayant bénéficié d’une reconnaissance d’un
e situation de handicap avant 60 ans. Sans faire
l’unanimité, cette définition et, en particulier, les seuils d’âge qu’elle comporte, demeure la plus
couramment admise.
•
Illustration
Le groupe VYV3 Pays de la Loire
32
, un des principaux gestionnaires locaux d
’ESSMS
assurant l’accompagnement et la prise en charge de personnes en situation de handicap, a
communiqué à la chambre les données collectées auprès de ses usagers dans le but d’identifier
d’éventuelles évolutions à venir des besoins de ces derniers et d’
anticiper les infléchissements
de parcours susceptibles d’en découler.
31
« Les personnes handicapées vieillissantes : espérances de vie et de santé ; qualité de vie
–
une revue
de la littérature »
, B. Azéma, N. Martinez, Revue française des affaires sociales, 2005/2.
32
Issu du rapprochement, initié en 2017, de plusieurs acteurs mutualistes (dont Harmonie Mutuelle, la
MGEN, SMACL assurances ou la MNT). En reprenant les activités locales de l’UM EFHS, de la Mutualité
française et d’Alpha, le groupe est devenu le premier o
pérateur médico-social du département (plus de
1 000 places). Il assure, désormais, la gestion et la restructuration de la Maison Rochas.
MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES
DE MAINE-ET-LOIRE
26
L’échantillon comprend plus de 700 usagers, résidant à domicile ou en institution.
L’examen a été concentré sur la centaine d
e personnes âgées de 57 à 64 ans, soit ceux
approchant ou
d’ores et déjà entré
e
s dans une période charnière (fin d’activité professionnelle,
possibilité d’ouverture de droits propres aux personnes âgées)
33
.
Près de 60 % des personnes compose
nt l’échantillon travaillent en ESAT et sont,
en
toute logique, plus auto
nomes. Seul un quart des employés d’ESAT bénéficient d’un
accompagnement, le plus souvent non médicalisé, alors que près de 20 % des autres individus
font l’objet d’un accompagnement médicalisé, auxquels s’ajoutent 26
% suivis sans soins.
Par ailleurs, moins de 15
% des travailleurs d’ESAT résident en institution (non
médicalisée), alors que
la moitié des autres personnes constituant l’échantillon est hébergée
principalement en établissements médicalisés (MAS ou FAM). Ce constat incite à relativiser la
méconnaissance des populations de personnes vivant à domicile.
L
’échantillon est principalement constitué de personnes affectées par un handicap
acquis (lésion cérébrale à 60 %) et, dans une moindre mesure, atteintes de déficience
intellectuelles (18 %) ou de troubles psychiques (17 %). Les personnes cérébrolésées résident
autant en institution qu’en dehors
; les autres ne sont, à quelques exceptions près, pas hébergées
en établissement.
Sur ces bases initiales, les parcours anticipés à un, trois et cinq ans peuvent être
schématisés en fonction de l’amplification des accompagnements à mettre en œuvre, au gré,
notamment, de l’apparition de besoins en soins, et des changements de résidence qui leur sont
parfois attachés. Dans l’infographie qui
suit, les flux ascendants traduisent, ainsi, un
renforcement de l’accompagnement, par institutionnalisation ou médicalisation, quand les
descendants permettent un allègement du suivi. La première échéance annuelle résulte
d’évolutions de besoins
, selon toute vraisemblance, déjà identifiés, voire de réponses dont la
mise en œuvre
a déjà été engagée.
33
Incidemment, la taille de l’échantillon facilite la lecture des chiffres par la quasi
-parité, fortuite, entre
valeurs et volumes cités (1
% de l’échantillon équivaut à un individu).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
27
Schéma n° 1 :
Anticipation des parcours à 1 et 5 ans
de 101 patients âgés de 57 à 64 ans pris en charge par VYV3
Source : CRC (données VYV3 accompagnement et soins)
Les spécificités de l’activité de l’opérateur et les imperfections inhérentes à tout
exercice de prévision limitent nécessairement la représentativité tant de l’échantillon observé
que des parcours anticipés. L’échantillon présente, toutefois, l’intérêt d’embrasser une grande
variété de situations individuelles, du fait de la présence de l’opérateur dans l’ensemble des
modalités d’accompagnement du secteur adulte (établissements et services à domicile
médicalisés ou non, ESAT et EHPAD). Sous ces réserves,
la démarche mise en œuvre par
l’opérateur
contribue à apprécier les premiers effets du vieillissement susceptibles de se
manifester autour de 60 ans ou de la sortie de la vie active, la seconde apparaissant plus
conséquente dès lors
qu’elle n’a pas été précédée d’un accompagnement extra
-professionnel.
•
Anticipation et urgence
S’agissant des PSHV, les risques de rupture de parcours individuels paraissent davantage
liés à la sortie de la vie active. La MDPH n’a pas déployé d’outils susceptibles d’anticiper cette
échéance prévisible, dont la gestion est, de fait, assurée par les s
euls gestionnaires d’ESSMS.
La
MDPH estime que c
ette gestion au cas par cas ne nécessite pas d’outil spécifique
.
MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES
DE MAINE-ET-LOIRE
28
Près de 350
personnes ont fait l’objet d’une décision d’orientation prononcée en urgence
en 2021. Moins de la moitié étaient des personnes en situation de handicap vieillissantes (40 %
âgées de 45 à 59 ans, 10
% de plus de 60 ans). Au vu de ces éléments, ces dernières n’apparaissent
pas davantage exposées aux risques de rupture.
Toutefois, ces situations d’urgence comprennent, dans des proporti
ons non quantifiables,
des situations individuelles non identifiées par les services sociaux. Révélées par la survenance
d’une crise, ces cas font l’objet d’une première prise en charge en milieu hospitalier avant de
donner lieu à une orientation médico-sociale. Ils illustrent les difficultés de détection, en amont,
des risques de rupture auxquels sont davantage exposées les personnes résidant à domicile,
a fortiori
lorsque ces dernières ne bénéficient pas d’un suivi
médico-social. Ces cas
d’orientation
s prononcées dans des délais restreints comprennent nécessairement ceux relevant
d’admissions en EHPAD préalablement négociées entre établissements
en dehors des procédures
administratives.
•
Réponse accompagnée pour tous (RAPT)
et
Communauté 360
Mesure emblématique des politiques publiques en faveur des personnes en situation de
handicap, le dispositif de
« Réponse accompagnée pour tous » (RAPT)
permet à un usager, non
pas de contester une décision d’orientation prise par la CDAPH, mais de solliciter l’engage
ment
d’une procédure administrative visant
à exécuter cette même décision ou, à défaut, à la mise en
œuvre d’une solution alternative.
Pour cela,
l’établissement
formalise un programme
d’accompagnement global (PAG) engageant ses signataires
. Cette procédure requiert la réunion,
par la MDPH
, de l’ensemble des acteurs susceptibles de contribuer à la définition d’une solution
viable et de mise en œuvre immédiate. Elle peut également être initiée par les services de la
MDPH
34
.
Le rapport d’activité de la MDPH
de Maine-et-
Loire fait état de la production d’une
quarantaine de PAG entre 2020 et 2021 et de près de 400 situations individuelles signalées ayant
pu être résolues sans engagement formel de la procédure.
Le recours à cette mesure apparaît modéré au regard des attentes suscitées et des taux de
mise en œuvre des décisions d’orientation prononcées. Si cette tendance rejoint des constats
nationaux, le Maine-et-Loire ne figure pas parmi les départements les plus investis dans le
dispositif
35
.
Cette situation par
aît, en premier lieu, tenir à la doctrine qui préside à sa mise en œuvre.
La documentation procédurale établie par la MDPH présente, par exemple, l’initiation
d’une telle procédure par l’équipe d’évaluation comme une simple faculté offerte à cette dernièr
e.
La MDPH considère que les propositions d’orientations proposées par l’équipe doivent être
formulées au regard des seuls besoins de la personne et non pas de l’offre disponible. Cette
position conduit la CDAPH à décider d’orientation en établissement d’a
ccueil médicalisé
(EANM) non assorties de PAG, en dépit de délais dont la longueur est de notoriété publique.
34
CASF, notamment art. L. 114-1-1 et L. 146-8.
35
A l’échelle nationale, moins de 3
000 PAG étaient en cours de réalisation en 2020. Les pratiques varient
fortement d’un département à l’autre
(plusieurs centaines de cas dénombrés dans les territoires les plus engagés
dans la démarche, aucun pour d’autres) et les situations individuelles concernées sont sans lien avec le
vieillissement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
29
Par ailleurs, même
si la MDPH s’en défend, sa documentation interne prévoit
explicitement de prioriser certaines situations pour l’entrée dans le
dispositif RAPT (personnes
présentant des troubles autistiques ou psychiques ainsi que les jeunes accompagnés par le service
de protection de l’enfance). Ce cadre normatif prévoit
, en outre, que les demandes de PAG
formulées par les usagers qui ne remplisse
nt pas l’un
des critères retenus
doivent faire l’objet de
propositions d’alternatives comme des «
mises en veille RAPT
» ou des «
réorientations vers le
service concerné
». De tels critères, dont l’édiction a été préconisée, au plan national, pour
facili
ter la montée en puissance du dispositif, n’ont pas vocation à être pérennisés. La MDPH
admet que ce filtre vise à éviter l’engorgement du dispositif.
Le faible recours à la RAPT, en Maine-et-Loire, peut, en second lieu, être regardé comme
résultant d’un d
éfaut de communication des différents protagonistes.
En dépit d’une intention évidente de faire œuvre de pédagogie, le règlement
départemental ne fait pas état de la faculté dont dispose l’usager de solliciter, à son initiative, son
entrée dans le dispositif RAPT.
Certes, les courriers de notification de décision adressés par la MDPH mentionnent
explicitement la possibilité offerte au bénéficiaire de «
solliciter un plan d’accompagnement
global auprès de la MDA
», mais la terminologie administrative ainsi employée ne paraît pas des
plus appropriées.
Les sites internet institutionnels (département et MDPH) n’évoquent pas davantage le
dispositif. Il en est de même du site de l’une des associations d’usagers les plus actives, pourtant
créée pour soutenir, dans leurs démarches, les personnes en situation de handicap demeurées sans
solution et représentées
dans l’instance de décision de la MDPH.
Ces défauts de communication ne sont pas de nature à faciliter la compréhension du
dispositif et affectent, selon tout
e vraisemblance, l’exercice effectif de leurs droits par les
usagers.
Il en résulte
que le nombre de cas accompagnés au titre de la RAPT ne peut servir d’outil
de mesure de l’évolution de besoins non couverts du fait de l’absence de solution disponible.
Dans ses réponses aux observations provisoires, la MDPH indique préparer un document
d’information destiné au public et avoir engag
é une refonte de son site internet.
Au demeurant, la RAPT est perçue, par la MDPH, comme un dispositif au potentiel
limité, par nature, car dédié à des situations déjà dégradées.
A l’instar de la RAPT, le dispositif de
Communauté 360
repose sur la mobilisation
ponctuelle et coordonnée des différents acteurs du handicap en vue de la résolution de situations
individuelles. Elle s’en distingue par la logique de prévention qu’elle porte et apparaît, de ce fait,
davantage devoir être investie aux yeux de la MDPH.
Salariée d’un opérateur associatif pour des raisons budgétaires, la coordonnatrice
départementale exerce ses fonctions dans les locaux de
la Maison de l’autonomie de
Maine-et-Loire. La MDPH estime être, ainsi, prémunie des risques de chevauchement des deux
dispositifs, RAPT et
Communauté 360
. Cet empilement de dispositifs pourrait, selon la MDPH,
être amplifié par la création
des dispositifs d’appui à la coordination (DAC), point d’entrée
unique et gratuit réservé aux professionnels.
MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES
DE MAINE-ET-LOIRE
30
ANNEXES
Annexe n° 1. Formation du résultat
................................................................................
31
Annexe n° 2. Recettes et dépenses du fonds départemental de compensation
...............
32
Annexe n° 3. Effectifs au 1
er
janvier
2022 (en nombre d’agents)
...................................
33
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
31
Annexe n° 1. Formation du résultat
en M€
2017
2018
2019
2020
2021
Ressources institutionnelles (dotations et participations)
2,43
2,41
2,68
2,57
2,96
+ Ressources d'exploitation
0,02
0,02
0,03
0,02
0,03
=Produits de gestion
2,45
2,44
2,70
2,59
2,99
Charges à caractère général
0,55
0,60
0,63
0,61
0,60
+ Charges de personnel
1,64
1,94
1,89
1,88
2,10
+ Aides directes à la personne
0,24
0,10
0,14
0,14
0,21
+ Subventions de fonctionnement
0,01
0,01
0,01
0,00
0,00
+ Autres charges de gestion
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
=Charges de gestion
2,45
2,66
2,66
2,62
2,91
- Dot. nettes aux amortissements
0,01
0,01
0,01
0,01
0,01
+ autres produits
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
= Résultat de l'exercice (fonctionnement)
-0,01
-0,23
0,04
-0,03
0,08
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES
DE MAINE-ET-LOIRE
32
Annexe n° 2. Recettes et dépenses du fonds départemental de compensation
*En M€
2017
2018
2019
2020
2021
Aides financières allouées*
0,24
0,10
0,14
0,14
0,21
Nbre de bénéficiaires
138
81
126
102
117
Contributions encaissées*
0,33
0,19
0,17
0,13
0,12
État
0,06
0,06
0,06
0,06
0,06
Département
0,02
0,02
0,02
0,02
0,02
CPAM
0,06
0,06
0,05
0,05
0,03
CAF
0,03
0,04
0,04
CNSA
0,15
Source : CRC (données MDPH)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
33
Annexe n° 3. Effectifs au 1
er
janvier
2022 (en nombre d’agents
)
Emplois
Rémunéré
par GIP
MAD
Département
MAD
État
MAD
Education
nationale
Directeur
1
Assistant de direction
1
Chef de service
3
Assistantes de service
4
Chargé de mission
1
Responsable juridique
1
Conseillers(ères) accueil
4
1
Gestion courrier
1
Système d'information et
statistiques
1
1
Secrétaires médicales
1
Médecins
6
Infirmière
1
Adjointe chef de service
2
Responsable d'unité
1
Instructeurs
19
2
1
1
Assistante de gestion administrative
Enseignant
1
Evaluateurs coordonnateurs
6
6
1,5
Psychologue
Assistantes sociales
1
Comptable - chargé de contrôle
1
TOTAUX
48
14
3
4,50
Source :
MDPH
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes cédex 01
Adresse mél.
paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/crc-pays-de-la-loire