LES DISPOSITIFS DE LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS
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Les dispositifs de lutte contre les
discriminations qui affectent les
populations immigrées et issues de
l’immigration
Dans son rapport public thématique consacré à l’accueil des
immigrants et l’intégration des populations issues de l’immigration
publié en 2004, la Cour avait relevé que la thématique de la non-
discrimination, qui touche particulièrement les immigrants, n’était
devenue prioritaire qu’à la fin des années 1990, et qu’elle souffrait de
l’insuffisance des moyens statistiques.
Les agissements discriminatoires individuels commençaient à être
pris en compte, surtout à partir de 2001, mais la Cour constatait qu’il
existait en fait d’autres types de discriminations à portée collective,
résultat de processus complexes par exemple en matière de logement et
d’emploi, et qu’il importait d’en identifier les éléments générateurs afin
d’arrêter des mesures qui pourraient atténuer leurs effets.
Trois ans après la parution de son rapport, la Cour constate que
la question de la lutte contre les discriminations, complétée par celle de
la promotion de l’égalité des chances, reste un sujet d’actualité.
68
COUR DES COMPTES
La Cour avait recommandé d’engager une rationalisation
institutionnelle
13
.
Des simplifications sont effectivement intervenues.
La création par la loi du 30 décembre 2004 d’une Haute autorité de
lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE) et la
création en 2006 de l’Agence pour la cohésion sociale (Acsé) ont
modifié une situation dans laquelle jusqu’à présent les associations
jouaient un rôle moteur.
La HALDE, autorité administrative indépendante, a été mise en
place à partir de mars 2005 et ses activités sont d’ores et déjà
soutenues ; elle traite de toutes les formes de discrimination par
domaines et par critères. Elle ne fait donc pas référence
spécifiquement aux immigrants
14
. Elle estime du reste que donner
la priorité aux problèmes spécifiques aux immigrants se ferait au
détriment
de
l’attention
à
porter
à
d’autres
formes
de
discriminations.
De son côté, alors qu’il avait été conforté dans ses compétences par
la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier
2005, le FASILD a été absorbé en octobre 2006, en application de
la loi du 31 mars 2006, par la nouvelle Acsé, dont les missions sont
plus vastes. Le préfet de département, délégué de la nouvelle
agence dont il est également ordonnateur secondaire, est en
particulier chargé de la gestion des contrats urbains de cohésion
sociale (CUCS), qui se substituent aux contrats de ville et dont le
financement atteint 19 milliards d’euros.
L’égalité des chances prônée par la loi de mars 2006 est intégrée
dans le référentiel des interventions du nouvel établissement
public. Les concepts « d’intégration » et de « lutte contre les
discriminations », habituels au FASILD, ont été complétés par les
notions d’égalité des chances et de « diversité ».
Le réseau des sous-préfets à la ville n’a pas été modifié mais s’est
diversifié en décembre 2005 avec la nomination dans six
départements de postes de préfets délégués pour l’égalité des
chances, trop récemment donc pour qu’une évaluation puisse en
être réalisée. Quatre d’entre eux ont déjà été remplacés.
13) Une première actualisation a été faite au rapport public 2006 (pages 291 et
suivantes).
14) Dans son premier rapport, la HALDE indiquait que la discrimination fondée sur
l’origine ou sur l’appartenance, ou la non-appartenance, vraie ou supposée, à une
ethnie, une nation ou une « race », constituait 39,6 % des saisines.
LES DISPOSITIFS DE LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS
69
En dépit des ces mesures, l’ensemble demeure peu lisible.
La politique publique de lutte contre les discriminations poursuivie
par la direction de la population et des migrations (DPM) qui
relève
de
l’autorité
conjointe
du
nouveau
ministre
de
l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du
codéveloppement et de celui du travail, des relations sociales et de
la solidarité, s’articule autour de trois axes : permettre aux victimes
de faire valoir leurs droits, sensibiliser et former les acteurs publics
et privés à la prévention des discriminations et inscrire la
prévention des discriminations au coeur des politiques territoriales.
C’est surtout dans le champ de l’emploi qu’elle a, par une large
mobilisation, commencé à produire ses effets.
La promotion de la diversité et de l’égalité des chances a été
soutenue par deux initiatives en 2006-2007 : la « Charte de la
diversité » mobilisant les entreprises, dont la gestion a été confiée à
l’ACSÉ, « l’Année européenne de l’égalité des chances pour
tous », organisée en France par la HALDE pour le compte de la
Commission européenne et la préparation d’un label « diversité ».
La création en juin 2007 d’un ministère ayant en charge, entre
autres, l’intégration et l’immigration devrait permettre d’assurer
une meilleure cohérence de ces deux politiques. L’éclatement des
ministères sociaux (emploi, cohésion sociale, logement et ville)
complique cependant la gestion de l’intégration des populations
immigrées.
En termes de simplification, toutes les conséquences n’ont pas été
tirées de la création de l’Acsé.
L’Acsé, bras armé de la DPM pour l’intégration et la lutte contre
les discriminations, dépend désormais, qu’il s’agisse des politiques
à mener ou de l’attribution de crédits, d’au moins trois ministères
(immigration et intégration ; travail, relations sociales et solidarité ;
logement et ville), sans compter le ministère de l’intérieur pour le
fonds interministériel de prévention de la délinquance. Sa gestion
n’en sera vraisemblablement pas facilitée.
70
COUR DES COMPTES
La
création
de
l’Acsé
devrait
conduire
la
délégation
interministérielle à la ville et au développement social urbain
(DIV) à se concentrer sur la coordination interministérielle. Or
cette délégation continue en 2007 à gérer des crédits dont la
qualification d’expérimentaux ou de spécifiques permet de ne pas
les inclure dans le guichet unique que doit assurer l’agence. DIV et
direction de la population et des migrations poursuivent par ailleurs
leurs interventions directes. Si la délégation de crédits des CUCS
aux ordonnateurs secondaires de l’Acsé fait en partie droit à la
recommandation formulée en 2004 par la Cour d’associer plus
étroitement la politique de la ville à celle de l’intégration, si ce
n’est de les fondre, l’objectif demeure inabouti.
L’Acsé a été chargée par la loi de contribuer à la lutte contre
l’illettrisme, alors que l’intervention de l’Etat s’appuie déjà sur les
services
déconcentrés
de
l’emploi
et
de
la
formation
professionnelle, ainsi que sur ceux des affaires sociales. Dans ces
conditions, le transfert de l’intégralité des crédits du programme
« Insertion, réinsertion, lutte contre l’illettrisme » (IRILL) à l’Acsé
est à envisager, car il permettrait des appels d’offres linguistiques
plus larges. La question du périmètre de l’intervention de l’Agence
nationale de lutte contre l’illettrisme (ANLCI) reste cependant
posée pour ce qui concerne le public spécifique des personnes
immigrées : la liaison avec l’Acsé, prévue par la loi, devrait être
renforcée à l’avenir, notamment par la mise en application concrète
de l’accord-cadre
approuvé par les conseils d’administration.
Le transfert de l’ensemble des crédits d’intervention à l’Acsé devra
être poursuivi
Des réseaux territoriaux enchevêtrés
Trois réseaux sont en voie de constitution : ceux de l’Acsé, de la
HALDE et de l’ANAEM
15
. Les préfets de région ou de
département, ainsi que les directions régionales et départementales
des affaires sanitaires et sociales, interlocuteurs naturels de la
direction de la population et des migrations, assurent difficilement
la coordination de ces réseaux.
15) L’Agence nationale pour l’accueil des étrangers et les migrations qui n’intervient
pas en matière de lutte contre les discriminations.
LES DISPOSITIFS DE LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS
71
1) L’Acsé se caractérise par une représentation territoriale à
plusieurs niveaux. Si la désignation des préfets de départements
comme délégués de l’agence est un facteur de clarification, le
positionnement des directeurs régionaux de l’agence est moins
évident, dans la mesure où ils sont directement délégataires des
crédits hors CUCS de l’agence.
Avec les préfets de département, les directions régionales de
l’agence interviennent pour la mise au point des CUCS
dans leur
dimension d’intégration et de lutte contre les discriminations : avis,
instruction des dossiers, participation aux réunions avec les
collectivités territoriales. Cette relation s’est mise en place dans de
bonnes conditions, même si le partage des dossiers a demandé un
important travail d’inventaire.
La relation avec les préfets de région est plus complexe. Ils
président les comités régionaux de l’agence, mais il serait
nécessaire de mieux affirmer leur rôle dans la mise en cohérence de
l’action locale de l’agence avec celle des services de l’Etat.
L’harmonisation des décisions pourrait ainsi se réaliser dans le
cadre des comités administratifs régionaux (CAR). L’agence a
d’ailleurs mis en place dans certaines régions (Rhône-Alpes et
Bretagne) une instance interne informelle, le comité technique
régional, présidé par le préfet de région et associant les préfets de
département et le directeur régional qui en assure le secrétariat.
Au sein de ces instances, le préfet de région devra veiller à
l’articulation entre l’intervention conduite en propre par l’Etat et
celle de l’agence, à travers en particulier les programmes
régionaux d'insertion des populations immigrées (PRIPI) et les
plans départementaux d’accueil (PDA). Le PRIPI notamment, à
tous les stades, de son élaboration à son bilan, doit désormais être
examiné en CAR.
2) La HALDE, en matière d’action territoriale, a adopté une
démarche pragmatique en retenant, à titre expérimental, quatre
ressorts territoriaux, choisis pour leur représentativité : Provence-
Alpes-Côte d’Azur, Nord-Pas-de-Calais, La Martinique et La
Réunion.
Son collège a adopté en novembre 2006 le schéma d’organisation
et d’activité de ces délégations régionales. Trois priorités sont
retenues en 2007 : l’instruction des réclamations outre-mer, les
objectifs et outils de qualification des acteurs du droit ou sur le
droit, l’installation des correspondants locaux. Là encore, la
démarche est expérimentale : au sein de quatre régions (Lorraine,
Nord-Pas-de-Calais, Picardie et Provence-Alpes-Côte d’Azur), des
72
COUR DES COMPTES
ressorts spécifiques ont été définis pour les correspondants locaux
(huit « circonscriptions » en mai, cinq autres en projet en juin).
La mise en place d’un réseau complet de délégués régionaux
nécessiterait des créations de postes, pour l’instant jugées non
prioritaires par rapport aux besoins en postes de juristes.
Au niveau territorial se pose, comme au niveau central, la question
des relations entre l’Acsé et la HALDE. Les deux organismes, dont
les positionnements se précisent progressivement ont conclu une
convention de partenariat. Les directeurs régionaux de l’Acsé et les
deux déléguées métropolitaines de la HALDE se sont également
rapprochés, l’Acsé estimant que les déléguées de la HALDE ont
une légitimité plus forte pour travailler avec les magistrats et les
policiers, ainsi qu’avec les barreaux.
Cette multiplicité d’intervenants publics, s’ajoutant au réseau très
actif de nombreuses associations, présentes depuis longtemps dans
le secteur, ne favorise pas la lisibilité de l’ensemble par le public
concerné qui connaît par définition des problèmes d’insertion, et
renforce le risque de doublon voire d’inefficacité..
La Cour avait recommandé de veiller à l’articulation des
dispositifs pour simplifier la mise en oeuvre de cette politique.
Des actions encore dispersées et peu articulées entre elles
Au niveau national
1) La HALDE a donné la priorité au traitement des réclamations
individuelles, avec le souci, pour les dossiers qui n’aboutissent pas,
d’éviter une instruction trop longue et donc coûteuse.
Elle considère que l’amélioration des règles internes de traitement
ne suffira pas ; elle conduit donc parallèlement des actions de
promotion
de
l’égalité
pour
s’assurer
que
les
personnes
discriminées peuvent être placées dans une situation d’égalité de
chances. En s’intéressant au système dans lequel s’inscrivent les
discriminations individuelles afin de contribuer à réduire les
facteurs discriminants, la HALDE participe au traitement des
discriminations collectives souhaité par la Cour.
Plusieurs secteurs ont été explorés et traités à des stades et avec des
partenaires différents : les grandes entreprises, les petites et
moyennes entreprises, les intermédiaires de l’emploi, le logement
avec les organisations du logement social et du logement privé et
dans la conférence de consensus sur la diversité dans l’habitat, les
collectivités territoriales avec les associations d’élus, récemment
LES DISPOSITIFS DE LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS
73
l’éducation avec les responsables de la rédaction des manuels
scolaires. Des groupes de travail pilotés par la HALDE élaborent
un guide de pratiques et des règles. Les conventions de partenariat
engagent le mouvement.
La HALDE a décidé de ne pas intervenir par voie de subventions,
mais de prendre en charge la communication et des prestations
d’édition, par exemple pour les deux guides « entreprises » et
« intermédiaires de l’emploi ».
Le dispositif mis en place par la HALDE paraît ainsi adapté à la
dimension
de
ses
activités,
qui
se
traduisent
par
des
recommandations qui ne sont pas pour le moment considérées
comme des décisions faisant grief, mais la Haute autorité doit faire
face au poids croissant de la prise en charge des réclamations
individuelles.
2) Les actions de l’Acsé de 2007, en matière d’intégration et de
lutte contre les discriminations ont vocation à poursuivre, en les
démultipliant celles de l’ex-FASILD. L’agence considère que
toutes ses actions hors CUCS,
doivent avoir une incidence sur le
traitement transversal de la lutte contre les discriminations
directes : éducation et citoyenneté, formations linguistiques et
illettrisme, emploi, logement, culture.
Son positionnement original lui permet de faire appel aux services
de l’Etat à tous les niveaux : au siège, par la composition
interministérielle et paritaire de son conseil d’administration (48
membres) et par le développement de conventions de partenariat
avec des ministères, des chambres consulaires, des organisations
syndicales ; en région, par le rôle imparti aux préfets de région ;
dans les départements, par l’intervention des préfets, délégués de
l’agence, et des services placés sous leur autorité.
Pour mobiliser davantage les collectivités territoriales représentées
à son conseil, des conventions de partenariat sont en préparation
avec les associations d’élus. Ceux-ci sont en effet concernés par la
lutte contre les discriminations en tant que responsables de
politiques sociales mais aussi en tant qu’employeurs.
Pour l’Acsé, il n’était pas évident, compte tenu de sa coexistence
avec la HALDE, de conserver les discriminations collectives dans
son domaine d’activité. Elle a pourtant poursuivi et devrait à
l’avenir intensifier l’intervention développée par l’ex-FASILD
pour prévenir et combattre les discriminations indirectes et les
processus et procédures générateurs d’inégalités de traitement.
74
COUR DES COMPTES
Au niveau local
Une circulaire des ministres de l’intérieur et de la cohésion sociale
a fixé, au début de 2006, les règles de coopération entre le
représentant de l’Etat dans le département et la HALDE.
Les orientations qu’elle indique se situent dans la ligne de celles
qui figuraient dans la circulaire du 20 septembre 2004, qui
recentrait l’action des anciennes commissions départementales
d’accès à la citoyenneté (CODAC) sur la prévention des
discriminations et, en modifiant leur intitulé en commissions
départementales pour la promotion de l’égalité des chances et la
citoyenneté (COPEC), étendait leur champ d’intervention à toutes
les discriminations prohibées par la loi.
La HALDE n’avait pas établi au départ des relations privilégiées
avec les COPEC, laissant cette démarche à l’Acsé. Les directions
régionales de l’agence participent à leurs travaux, proposent des
actions et financent certaines d’entre elles, notamment pour la
formation des acteurs. Le bilan établi par la direction de la
population et des migrations pour 80 de ces commissions montre
que les commissions sont encore peu homogènes et inégalement
actives.
Les contributions des COPEC doivent être renforcées en liaison
étroite avec les responsables locaux de l’Acsé
La Cour avait recommandé que les discriminations collectives
affectant les populations immigrées et issues de l’immigration soient
traitées en même temps que leur intégration
Rien n’est réellement fait pour identifier les causes des
discriminations touchant les immigrants, faute de reconnaître et de
chiffrer leur réalité, telle que les permanences juridiques gratuites
que tient le GISTI la font entrevoir. La lutte contre les
discriminations n’est donc pas suffisante. Elle ne peut en tout cas
prétendre atteindre ses objectifs si les immigrés ne sont pas insérés
dans un parcours qui inclut la maîtrise de la langue, alors que
comme on l’a vu plus haut, la coordination des organismes en
charge de l’organisation de l’apprentissage du français, hors contrat
d’accueil et d’intégration (CAI), reste à préciser.
La DPM souligne qu’il est nécessaire d’assurer la mobilité des
intéressés
afin
qu’ils
ne
restent
pas
dans
une
situation
discriminatoire, ce qui renvoie à la notion de parcours dans le
logement, l’école ou l’emploi, souvent perdue de vue après la
LES DISPOSITIFS DE LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS
75
phase de l’accueil des primo-arrivants, et qu’il faut empêcher les
processus discriminatoires de se cumuler. Le recours à des actions
plus volontaristes en faveur des immigrants ou de certaines
catégories d’entre eux est donc à examiner.
L’Acsé développe déjà à ce titre des actions de sensibilisation et de
formation
d’acteurs
et
d’intermédiaires
du
logement
aux
problématiques de lutte contre les discriminations et de mixité
sociale certes, et aussi de gestion des parcours résidentiels,
notamment avec l’Union sociale pour l’habitat à travers son
organisme de formation, avec le soutien du Fonds social européen
et du Centre national de la fonction publique territoriale dans le
cadre du programme EQUAL « Prévenir les discriminations dans
le logement social ».
Face aux insuffisances et incohérences qui demeurent, la Cour
poursuivra l’analyse des politiques menées par une nouvelle enquête sur
les « parcours » et les conditions d’intégration des immigrants, qu’il
s’agisse des nouveaux arrivants dans le cadre du CAI ou des immigrants
plus anciens, déjà installés sur le territoire.
La Cour formule les recommandations suivantes :
1) la coordination des organismes créés ou maintenus dans le
domaine de la lutte contre les discriminations doit être renforcée quelle
que soit la structure gouvernementale retenue et indépendamment de
l’organisation des missions du budget général ;
2) la même préoccupation doit se retrouver au niveau des
services territoriaux des organismes et de l’Etat dans les régions et les
départements. Il appartient aux préfets de veiller à l’articulation entre
les interventions de l’ACSÉ et celles que l’Etat conduit en propre, en
particulier à travers les PRIPI ;
3) cette action doit s’accompagner d’une sensibilisation des
collectivités territoriales, à la fois responsables de politiques sociales et
employeurs ;
4) la DIV doit permettre à l’ACSÉ de gérer la totalité de ses
crédits, y compris les crédits dits spécifiques ou expérimentaux. Elle
doit, dans sa mission de tutelle de l’ANRU, veiller à ce que la dimension
de projets de lutte contre les discriminations soit prise en compte dans
les politiques de rénovation urbaine ;
76
COUR DES COMPTES
5) les secteurs du logement et de l’éducation doivent être traités
comme l’emploi par la politique publique de lutte contre les
discriminations. Le parcours dans l’école, le logement, ou l’emploi, doit
être utilisé pour empêcher les processus discriminatoires de se cumuler
en assurant une mobilité des populations concernées ;
6) la réflexion sur les discriminations collectives affectant
spécifiquement les populations immigrées doit être poursuivie par
l’ensemble des organismes intervenants. A cet égard, la HALDE est
invitée à s’interroger davantage sur la part que l’immigration prend
dans le processus discriminatoire.
LES DISPOSITIFS DE LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS
77
RÉPONSE DU MINISTRE DE L’IMMIGRATION, DE
L’INTÉGRATION, DE L’IDENTITÉ NATIONALE ET DU
CODÉVELOPPEMENT
Le ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale
et du codéveloppement a été créé par la nomination d’un ministre chargé de
ces questions, le 18 mai 2007, et la définition de ses attributions, par le
décret n° 2007-999 du 31 mai
2007. L’administration centrale du ministère
est constituée à compter du 1
er
janvier 2008.La création de ce ministère
entraîne la prise en compte de politiques menées antérieurement, dans des
cadres différents et selon des objectifs qui sont progressivement redéfinis
pour tenir compte de l’évolution des objectifs des politiques publiques
concernées et du changement du structure administrative qui l’accompagne.
Le ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale
et du codéveloppement est notamment chargé de l’ensemble des questions
relatives à l’intégration des populations immigrées en France. La lutte
contre les discriminations est un élément indispensable à l’atteinte de
l’objectif général d’intégration. Le ministère est principalement intéressé par
les formes de discriminations en rapport direct avec la question de
l’intégration des personnes, en particulier les origines ou l’égalité entre les
hommes et les femmes. Mais il s’intéresse aussi aux discriminations
collectives qui touchent les populations concernées, dans les domaines du
logement, de l’emploi et de l’éducation.
La lutte contre les discriminations qui affectent les populations issues
de l’immigration, bien qu’elle soit en rapport direct avec l’intégration des
populations immigrées et revête une importante réelle pour assurer un suivi
dans le temps de l’insertion des personnes d’origine étrangère dans la
société française, concerne la politique de la ville, placée sous la
responsabilité du ministre du logement et de la ville, puisque les personnes
concernées ne sont plus considérées comme immigrées au sens des
définitions couramment admises, c’est-à-dire nées étrangères à l’étranger.
Les éléments de réponse qui suivent tiennent compte de ces différentes
remarques préliminaires.
Le ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale
et du codéveloppement constate, comme la Cour des comptes, que le
« paysage
institutionnel »
constitué
ces
dernières
années
avec
des
administrations centrales, des établissements publics et la HALDE, est
complexe et peu lisible par les personnes à qui les politiques de lutte contre
les discriminations d’adressent.
78
COUR DES COMPTES
La création du ministère de l’immigration, de l’intégration, de
l’identité nationale et du codéveloppement correspond à la volonté du
Président de la République et du Premier ministre de réunir dans une même
ensemble des missions jusqu’alors éparses et insuffisamment coordonnées.
L’intégration et la lutte contre les discriminations font l’objet, comme les
autres domaines d’intervention du ministère, de réflexions de fond sur les
objectifs et l’organisation, dans le cadre de la mise en place de
l’administration centrale du ministère.
Ce travail de mise en perspective est mené conjointement avec celui
réalisé par la mission chargée de mener la révision générale des politiques
publiques dont le ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité
nationale et du codéveloppement à la responsabilité.
Des mesures de rationalisation de l’organisation en matière
d’intégration et de lutte contre les discriminations sont envisagées à deux
niveaux.
Au niveau national, le ministère de l’immigration, de l’intégration, de
l’identité nationale et du codéveloppement à la tutelle de l’ANAEM et de
l’ACSE (au titre de l’emploi des crédits du programme 104). Les missions
dévolues à ces deux établissements publics correspondent, pour les unes, à
des missions stratégiques qui ont vocation à relever de la responsabilité de
l’administration centrale, pour les autres, de missions opérationnelles qui
doivent rester du ressort d’un opérateur national, en relation avec les
échelons locaux. L’organisation du ministère tiendra compte des conclusions
de cette analyse fine des missions, de manière à améliorer le pilotage et
l’efficacité du parcours d’intégration. En parallèle sont menés les études et
travaux nécessaires pour rendre effectives les mesures nouvelles contenues
dans la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 : organisation de tests sur la
langue française et les valeurs de la République et de formations sur les
mêmes sujets à l’étranger, création du contrat d’accueil et d’intégration pour
la famille, généralisation du bilan de compétences professionnelles pour les
primo-arrivants. Le renforcement du contenu du parcours d’intégration est
considéré par le ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité
nationale et du codéveloppement comme un levier de modernisation des
méthodes de travail, des procédures de la gestion des services et opérateurs.
Au niveau local, le ministère de l’immigration, de l’intégration, de
l’identité nationale et du codéveloppement a été autorisé par le Premier
ministre à proposer la mise en place, dans chaque département, d’un pôle de
compétences
« immigration,
intégration,
identité
nationale
et
codéveloppement », dans les conditions prévues par l’article 28 du décret
n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets. Ce pôle de
compétences est notamment conçu pour permettre au préfet d’exercer un
suivi global sur l’action des opérateurs existants, ANAEM et ACSE (dont il
est par ailleurs ordonnateur secondaire). A titre d’exemple, le caractère
obligatoire du contrat d’accueil et d’intégration emporte des effets juridiques
LES DISPOSITIFS DE LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS
79
précis sur le renouvellement des titres de séjour et constitue la première
étape du parcours d’intégration. Sans même attendre la création des pôles de
compétences, les préfets ont été chargés d’orienter l’action de suivi mené par
l’ANAEM auprès des bénéficiaires du CAI et sont appelé à s’assurer que,
une fois celui-ci clôt, les étrangers qui ont respecté leurs obligations peuvent
accéder aux prestations fournies par l’ANAEM et les organismes qu’elle
finance en matière de formation linguistique ou d’accompagnement vers ou
dans l’emploi. Cette organisation implique une évolution de la définition des
missions de l’échelon régional actuel de l’ACSE, et de l’articulation, voire
du maintien de la superposition, des plans locaux d’action comme les
programmes régionaux d’insertion des populations immigrées (PRIPI) et des
plans départementaux d’accueil (PDA).
Cette refonte progressive des structures permettre au ministère de
l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement
d’accélérer la réalisation des nouveaux objectifs de la politique d’intégration
et de lutte contre les discriminations qu’il a définis.
Comme le remarque justement la Cour des comptes, les étrangers en
situation régulière qui s’installent durablement en France ont vocation à
s’inscrire dans un parcours d’intégration construit sur des fondamentaux
clairs et organisé dans le temps. La loi du 20 novembre 2007, complétant la
loi du 24 juillet 2006, fonde le parcours d’intégration sur trois piliers qui
déterminent les conditions de l’autonomie des personnes et de la réussite de
l’intégration des enfants et des adultes, dans l’intérêt de la cohésion
nationale :
-
l’apprentissage de la langue française,
-
la mise en pratique des principes qui fondent la vie familiale, la
promotion de l’éducation des enfants et la connaissance des valeurs
qui fondent l’identité nationale,
-
la préparation à l’exercice d’un emploi.
Le parcours d’intégration commence dans le pays de résidence, se
poursuit à l’arrivée en France par les contrats d’accueil et d’intégration et
continue dans le cadre des prestations assurées actuellement par l’ACSE. Le
ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du
codéveloppement a chargé ses deux opérateurs principaux de développer la
logique du parcours d’intégration personnalisé.
L’ANAEM est chargée par le ministère de l’immigration, de
l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement de mettre en
place et développer les dispositifs créés par la loi du 20 novembre 2007
(prestations dans le pays de résidence, contrat d’accueil et d’intégration
pour la famille, bilan de compétences professionnelles), en veillant
particulièrement à rendre effectives dès 2007 les sanctions attachées au non
respect du contrat d’accueil et d’intégration.
80
COUR DES COMPTES
L’ACSE est chargée par le ministère de l’immigration, de
l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement de mettre à
l’étude et développer progressivement la validation des formations
linguistiques qu’elle assure par un diplôme, d’améliorer l’articulation entre
les actions d’alphabétisation et l’acquisition d’un niveau de français
reconnu, la sensibilisation des entreprises et la mise en place des formations
linguistiques pour leurs salariés étrangers. Dans le domaine de l’emploi,
l’ACSE compètera la prestation de bilan de compétences prévue dans le CAI
et s’attachera, avec le service public de l’emploi, à développer les moyens
donnés aux immigrés plus qualifiés, pour faire valoir leurs expériences et
qualifications obtenues dans leur pays d’origine. Elle poursuivra avec
l’administration centrale les actions engagées en matière de lutte contre les
discriminations et la promotion de la diversité dans les entreprises.
Le ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale
et du codéveloppement enrichira par ailleurs la démarche de charte de la
diversité par la création, en juin
2008, après une phase d’expérimentation,
d’un label de la diversité qui, sous la forme d’une certification, s’adressera
aux entreprises, quelle que soit leur taille, et aux administrations désireuses
de démontrer leurs efforts en matière de recrutement et de gestion des
ressources humaines.
Dans le domaine de l’éducation, en relation avec le ministère de
l’éducation nationale, l’ANAEM et l’ACSE sont chargées d’améliorer les
conditions de l’accueil des enfants et jeunes adultes étrangers, notamment
ceux âgés de 16 ans et plus, et la formation des enseignants intervenant
devant les enfants arrivant de l’étranger.
Le logement fait également l’objet de mesures précises. Responsable
du logement des immigrés, le ministère e l’immigration, de l’intégration, de
l’identité nationale et du codéveloppement a décidé d’accélérer la réalisation
du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants (2007/2011) en
fixant
aux
préfets
de
la
petite
couronne
parisienne,
territoires
particulièrement concernés, l’objectif de poursuivre la transformation des
foyers en résidence sociales, en donnant la priorité à ceux des foyers qui
cumulent les situations de suroccupation et de précarité de leurs
installations. Dans le domaine des concentrations de populations étrangères
dans les quartiers périphériques, le ministère de l’immigration, de
l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement a engagé un
travail avec le ministère du logement et de la ville, dans les secteurs où sont
développés des opérations de rénovation urbaine, pour améliorer les
conditions d’attribution des logements sociaux en relation avec les élus
locaux, les bailleurs et les réservataires. Des instructions seront données aux
préfets dans le cadre de la gestion des contingents de logements sociaux dont
ils ont la responsabilité.
LES DISPOSITIFS DE LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS
81
RÉPONSE DE LA MINISTRE DU LOGEMENT ET DE LA VILLE
Le ministère du logement et de la ville est un acteur important de la
lutte contre les discriminations, à la fois parce que les politiques qu’il met en
oeuvre ou coordonne au titre de l’accès au logement comme au titre des
quartiers fragiles contribuent à la lutte contre les discriminations, mais aussi
parce que la lutte contre les discriminations est un des moyens utilisé pour
répondre à l’aspiration des habitants des zones urbaines sensibles à être
considérés comme des citoyens à part entière.
Concernant l’Acsé (Agence nationale pour la cohésion sociale et
l’égalité des chances), cet établissement public administratif chargé
notamment de la mise en oeuvre opérationnelle des programmes financés
spécifiquement par l’Etat au titre de la politique de la ville a été créée par la
loi du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances puis le décret du 28 juillet
2006.
Aussi, afin de faciliter son démarrage, il a été décidé de ne confier à
l’ACSé en 2007 que la gestion des crédits ordinaires de la politique de la
ville sur le territoire métropolitain. Les crédits relatifs aux DOM ont
continué à être gérés par la DIV, ainsi que les crédits relatifs à des actions
expérimentales, à l’évaluation et à l’animation.
A compter de 2008, la totalité des crédits ordinaires, pour le territoire
métropolitaine comme pour les DOM, sera gérée par l’ACSé, ainsi que les
crédits dédiés à des projets expérimentaux, moyennant mise à disposition des
crédits auprès des préfets de département, en tant qu’ordonnateurs
secondaires. Ne resteront gérés par la DIV en 2008 que les crédits dédiés
aux associations têtes de réseau et aux centres de ressources régionaux, les
Préfets de région n’étant pas les délégués de l’Agence en région.
Ces informations ont été données à l’Assemblée nationale et au Sénat
lors du débat parlementaire sur le Projet de loi de finances 2008.
La Charte de la diversité émane d’une initiative de chefs
d’entreprises, il ne revient donc pas au Ministère du logement et de la ville
d’en assurer la gestion.
Toutefois, le ministre estime que la charte de la diversité, parce
qu’elle vise à aider les jeunes diplômés issus des quartiers en difficulté à
accéder à l’emploi, est un excellent moyen de sensibiliser les entreprises à la
lutte contre les discriminations et à la promotion de la diversité dans le
monde du travail. Aussi, le Ministère a confié la promotion
de cette charte à
l’ACSé.
82
COUR DES COMPTES
Concernant le Programme national de rénovation urbaine, 46 % des
logements démolis sont reconstruits en dehors du
périmètre de la rénovation
urbaine. La diversification des peuplements ainsi favorisée est un élément
important de la lutte contre les discriminations et de promotion de la
diversité.
RÉPONSE DU DIRECTEUR GÉNÉRAL DE L’AGENCE NATIONALE
POUR LA COHÉSION SOCIALE ET L’ÉGALITÉ DES CHANCES
(ACSÉ)
S’agissant de l’intervention de l’agence :
La prévention et la lutte contre les discriminations liées à l’origine est
au coeur des missions de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et
l’égalité des chances. La création de l’Acsé, qui vise à rassembler, au sein
d’un même établissement, les actions conduites au titre de la politique
d’intégration des personnes immigrées et de lutte contre les discriminations
liées à l’origine, et celles conduites au titre de la politique de la ville,
constitue une opportunité pour que l’Etat dispose d’un instrument de
promotion de la diversité et de l’égalité des chances, luttant contre le cumul
d’inégalités sociales et ethniques, en s’appuyant à la fois sur une politique
partenariale avec les collectivités territoriales, sur le secteur associatif, et
sur le monde de l’entreprise. Aborder la question des discriminations par les
territoires permet de répondre à la discrimination sur son terrain, car celle-
ci est vécue dans la proximité et le quotidien. Cela permet aussi de donner
les moyens d’identifier les mécanismes qui la produisent au plan local
(situation
géographique,
histoire
de
l’immigration,
dynamisme
de
l’économie, tensions sur le marché de l’emploi ou dans l’accès au logement
…). Enfin, cela permet de construire une réponse concrète, adaptée à la
situation locale et portée politiquement par les décideurs locaux des
collectivités locales et des services de l’Etat, avec des partenaires du monde
économique et associatif.
Pour mettre en oeuvre ces politiques de proximité, les préfets, qui sont
aussi les délégués de l’agence dans les départements, peuvent mobiliser à
toutes les échelles plusieurs instances et dispositifs et les coordonner pour
prévenir et lutter contre les discriminations : programmes régionaux
d’insertion des populations immigrées (PRIPI), commissions pour l’égalité
des chances (Copec), contrats urbains de cohésion sociale (Cucs).
Les directions régionales de l’ Acsé apportent leur appui aux préfets
pour animer la politique publique de prévention et de lutte contre les
discriminations. Elles apportent leur expertise, induisent de nouveaux
partenariats, offrent une ingénierie de projet aux services publics,
collectivités territoriales ou entreprises qui souhaitent mettre en oeuvre des
LES DISPOSITIFS DE LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS
83
actions spécifiques ; elles peuvent également mobiliser les ressources et
moyens disponibles au niveau national (marché de formation des acteurs,
diagnostics territoriaux, plans de lutte, accords-cadre nationaux, diffusion
des études …). Leur intervention est programmée sous la responsabilité du
préfet de région, qui préside le comité régional de l’agence. Elles ont
également vocation à contribuer activement à la valorisation et la
mutualisation des actions conduites dans le cadre des COPEC.
S’agissant de la complémentarité des interventions de l’agence avec
l’action de la Halde :
L’action de l’agence est complémentaire de celle de la Halde. Les
champs de compétence des deux institutions sont de par la loi en partie
distincts : la Halde intervient sur toutes les formes de discrimination, alors
que l’Acsé n’a compétence qu’en matière de discrimination liée à l’origine,
au titre de l’ex Fasild et de discrimination au sens large dont peuvent être
victimes les habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville. La
Halde poursuit une mission juridique de lutte contre les discriminations,
l’Acsé une intervention concrète de promotion de la diversité et de l’égalité.
Leurs modes d’intervention sont également différents, la Halde par le
traitement des réclamations individuelles, les relations avec l’autorité
judiciaire et la labellisation de bonnes pratiques, l’Acsé par le soutien en
apport de connaissance, en ingénierie et en financement de projets concrets
de lutte contre les discriminations et de structures associatives compétentes
en matière d’accès aux droits, de prévention et de lutte contre le racisme et
les discriminations.
Cependant, elles sont toutes deux concernées par la promotion de
l’égalité des chances et les deux institutions se sont rapprochées pour
conclure prochainement un accord de partenariat précisant leur rôle
respectif en termes d’études, d’évaluation des actions, de soutien aux
victimes, de formation des acteurs et de conduite de projets constitutifs de
bonnes pratiques.