RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES CONCERNÉS
L’ACCUEIL ET LA PRIS
E
EN CHARGE PAR L’
ÉTAT
DES RÉFUGIÉS D’UKRAI
NE
EN FRANCE EN 2022
Audit flash
Février 2023
•
L’accueil et la prise en charge par l'État des réfugiés d'Ukraine en France en 2022 - février 2023
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RÉPONSES
DES
ADMINISTRATIONS,
ORGANISMES ET PERSONNES
CONCERNÉS
Réponse reçue
à la date de la publication (28/02/2023)
Réponse de la Première ministre
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RÉPONSE DE LA PREMIÈRE MINISTRE
Par courrier en date du 20 janvier 2022, vous avez bien voulu
m'adresser l
’
« audit flash » portant sur l'accueil et la prise en charge par
l'État des réfugiés d'Ukraine en France en 2022. Les recommandations
du projet d'audit, dont je partage de nombreux constats, appellent des
observations et des précisions de ma part.
La Cour souligne à juste titre la réponse forte de l'État et de ses
partenaires face à la crise provoquée par l'afflux massif de réfugiés en
provenance d'Ukraine consécutivement à l'invasion du pays par la Russie.
Je rappelle que la France, qui assurait alors la présidence du
Conseil de l'Union européenne, a pris une part importante dans la
préparation de la décision du Conseil justice et affaires intérieures des
3
et 4 mars 2022 consistant à activer, pour la première fois de son
histoire, le dispositif de la protection temporaire prévu par la directive
2001/55/CE du 20 juillet 2001.
Comme la Cour l'a relevé, une coordination interministérielle
réactive et efficace, adossée à un élan de solidarité important au sein de
la société française, a permis de faire immédiatement face au défi
opérationnel de l'accueil de plusieurs dizaines de milliers de réfugiés, en
dehors du cadre du dispositif national d'accueil (DNA) des demandeurs
d'asile. Cette décision a permis de déployer tout le potentiel de la
protection temporaire au bénéfice des déplacés d'Ukraine, tout en
préservant les capacités et le fonctionnement du DNA.
Sous l'impulsion d'une cellule interministérielle de crise, dont la
présidence a été déléguée au ministre de l'intérieur et des
o
utre-mer, un
important effort interministériel a été produit afin de définir une stratégie
nationale pour l'accueil des déplacés d'Ukraine. Cette stratégie en quatre
piliers a été validée le 9 mars 2022 sous l'égide du Conseil de défense et
de sécurité nationale (CDSN), moins d'une semaine après la décision du
Conseil européen.
La mis
e en œuvre de la stratégie nationale d'accueil a permis
d'accorder le statut de la protection temporaire à 86 285 déplacés
d'Ukraine majeurs en 2022 et à leur ouvrir de nombreux droits
(prestations sociales, santé, éducation, formation, travail), qui ont facilité
leur insertion au sein de la société française.
Il convient de souligner l'engagement des collectivités locales et des
associations de solidarité dans l'accueil des réfugiés, qui a permis
l'orientation et l'accompagnement social des bénéficiaires de la protection
temporaire dès leur arrivée sur le territoire national. On relèvera enfin la
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collecte record des organismes de solidarité auprès des particuliers, qui a
permis l'acheminement d'une aide humanitaire significative et un effort de
solidarité important en direction du peuple ukrainien.
Un an après le déclenchement de la guerre en Ukraine, la stratégie
nationale d'accueil des déplacés d'Ukraine doit évoluer et s'adapter,
comme le relève la Cour, à « l'inscription dans la durée du conflit ».
Dans cette perspective, je signerai prochainement une instruction
interministérielle qui proposera des orientations pluriannuelles pour
l'accueil et l'insertion des déplacés d'Ukraine, pour la période du premier
cycle de la protection temporaire prévue par la décision du Conseil européen.
Cette stratégie pluriannuelle 2023-2025 permettra aux services de l'État et à
ses partenaires de travailler avec davantage d'anticipation et de prévisibilité
afin de faciliter l'autonomisation des déplacés d'Ukraine durant leur séjour
en France. Une connaissance plus fine des perspectives individuelles des
bénéficiaires de la protection temporaire permettra également d'anticiper les
mesures de sorties du dispositif de la protection temporaire. Un effort
prospectif sera conduit en ce sens par les services de l'État.
1) Encadrement de l'hébergement citoyen en cas de financement par l'État
Plus de 40 % des bénéficiaires de la protection temporaire
accueillis en France sont actuellement hébergés en dehors de tout cadre
institutionnel et ne sont par conséquent pas accompagnés par les pouvoirs
publics. Les 60 % restants se répartissent au sein de trois dispositifs
complémentaires. 27 000 personnes bénéficient d'un logement individuel,
18 000 sont accueillis dans un hébergement collectif provisoire à la
charge de l'État et près de 12 000 sont accueillis dans le cadre de
l'hébergement citoyen conventionné.
Dès le début de la crise, une stratégie d'accès au logement a été mise
en œuvre en direction des
bénéficiaires de la protection temporaire. Le
Gouvernement a ouvert le droit aux allocations logement afin de
solvabiliser les ménages qui ont pu également bénéficier d'une aide de
200 euros intitulée « différentiel de loyer » afin de pallier la faiblesse de
leurs ressources. La mobilisation de l'intermédiation locative (IML),
exceptionnellement étendue au parc social, a permis d'accroitre la
captation de logements au profit des ménages ukrainiens. Sur l'impulsion
de la Délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement
(DIHAL), de nombreux organismes tels que la Croix-Rouge française ainsi
que des entreprises privées ont soutenu l'ameublement et l'équipement des
logements mobilisés pour l'accueil des réfugiés d'Ukraine.
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Dans un contexte national tendu concernant l'accès des ménages
précaires au logement individuel, conjugué à une forte concentration des
déplacés dans les grandes métropoles, j'ai acté au mois de juin 2022 un
« plan villes moyennes » visant à orienter les déplacés d'Ukraine vers les
zones détendues du territoire en matière de logement. Accompagné d'une
campagne de communication intitulée « Toute la France vous accueille »,
le « plan ville moyenne » a permis d'éviter une concurrence des publics
pour l'accès au logement. À la fin de l'année 2022, 80 % des
8 500 logements occupés par des ménages ukrainiens se situaient dans
une ville de moins de 100 000 habitants. Il est important de souligner
enfin que la moitié des logements captés par les préfets dans les
départements appartiennent au parc privé, ce qui a permis d'éviter une
ponction trop importante sur le parc social.
Si la politique d'accès au logement a connu des progrès importants
depuis l'été 2022, le rythme de captation de logements supplémentaires
progresse désormais plus lentement. Cette situation nécessite le maintien
d'un parc d'hébergement collectif provisoire de 20 000 places et le soutien
à l'hébergement citoyen, qui demeure un complément indispensable.
Soutenu à titre expérimental depuis 2017 dans le cadre du
dispositif « Cohabitations solidaires », l'hébergement citoyen a connu une
spectaculaire progression lors de la crise des déplacés d'Ukraine. On
estime en effet qu'environ 20 000 bénéficiaires de la protection
temporaire ont été accueillis dans le cadre de l'hébergement citoyen,
parmi lesquels 12 000 dans le cadre de l'hébergement citoyen
conventionné, c'est-à-dire accompagnés par les services de l'État et ses
partenaires. Afin de mieux encadrer cette pratique, le Gouvernement a
mis en place dès le 22 mars 2022 un corpus de règles relatives à
l'hébergement citoyen chez les particuliers, prévoyant notamment
l'intervention
systématique
d'une
association
spécialisée
dans
l'accompagnement des publics vulnérables.
Afin de préserver les capacités offertes par l'hébergement citoyen,
le décret n
o
2022-1441 du 17 novembre 2022 a mis en place, à titre
expérimental, un dispositif de soutien financier pour les familles
hébergeant des ménages ukrainiens dans le cadre de l'hébergement
citoyen conventionné. La mesure de soutien financier est soumise à
plusieurs contrôles de l'agence de services et de paiements (ASP) qui
assure la gestion administrative et financière du dispositif, conformément
à la convention conclue à cet effet avec l'État.
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L'aide financière est attribuée aux demandeurs disposant d'une
attestation délivrée par une association référencée ou financée par l'État,
par une collectivité territoriale ou un établissement public local compétent.
Les SIRET et SIREN des associations sont contrôlés par I'ASP, ainsi que
les pièces d'identité, tes attestations de domiciliation, les relevés d'identité
bancaire et les autorisations provisoires de séjour (APS) des demandeurs.
Ces contrôles permettent d'écarter le risque de financement de logements
non vérifiés et dont la qualité et la sécurité ne seraient pas garanties. La
mesure de soutien financier doit faire l'objet d'une mission d'expertise qui
sera chargée d'évaluer l'opportunité de sa pérennisation et de son extension
à d'autres publics que les bénéficiaires de la protection temporaire
(bénéficiaires de la protection internationale, demandeurs d'asile).
La Cour indique que certains cas d'hébergement citoyen sont
encore mal connus des services de l'État. Je partage pleinement ce
constat. Un certain nombre de situations ont en effet pour origine des
initiatives personnelles non déclarées auprès de l'administration. Notre
connaissance des modalités de l'hébergement citoyen « spontané » devra
ainsi progresser au cours de l'année 2023, à la faveur des
renouvellements des APS et des cartes allocation pour demandeur d'asile
(ADA des bénéficiaires) de la protection temporaire.
2) Visibilité du financement budgétaire en faveur des réfugiés ukrainiens
pour l'année 2023 et disponibilité des crédits
Comme l'a relevé la Cour, l'absence d'inscription de crédits dans
la loi de finance pour 2023 pour l'accueil et la prise en charge des
déplacés d'Ukraine a soulevé un certain nombre de difficultés à l'automne
2022, lorsqu'il s'est agi de reconduire les conventions d'hébergements
collectif avec les hôteliers et les centres d'accueil, ainsi qu'avec les
associations chargées de l'accompagnement social des déplacés
d'Ukraine dans les départements. Les services déconcentrés de l'État,
fortement mobilisés pour l'accueil des déplacés depuis le printemps 2022,
ont également pu craindre, à un moment donné, la suppression des
renforts ponctuels mis en
œuvre
au printemps 2022 au sein des directions
départementales de l'emploi, du travail et des solidarités (DDETS) et des
directions territoriales de I'OFII.
La CIC-décision du 17 novembre 2022 a acté le financement en
2023, pour une période de six mois, de 20 000 places d'hébergement
collectif
via
le programme 303 du ministère de l'intérieur et des
outre-mer. Elle a par ailleurs renouvelé les renforts en ETP pour les
DDETS et les directions territoriales de I'OFII. Elle n'a en revanche pas
pris de décision pour ce qui concerne les crédits de soutien à l'accès au
logement du programme 177 et devrait le faire prochainement.
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Un bilan du fonctionnement du dispositif d'accueil mis en
œuvre
lors du premier semestre 2023 permettra d'ajuster les moyens nécessaires
pour le second semestre 2023, tant pour les besoins de l'hébergement
collectif que pour le soutien au logement et les renforts humains des
services déconcentrés de l'État qui assurent la gestion quotidienne de la
crise dans les départements.
La circulaire interministérielle qui sera prochainement diffusée
fixera un cap pluriannuel aux services de l'État pour les politiques
d'accueil, d'insertion et d'intégration des bénéficiaires de la protection
temporaire.
3) Anticipation et clarification des conditions de fin de prise en charge des
bénéficiaires de la protection temporaire
Dans le cadre de la mise en
œuvre
du « plan villes moyennes » au
mois de juin 2022, les services de l'État ont été parfois confrontés à des
difficultés et notamment à des refus de réorientation de la part de
certaines familles ukrainiennes.
Confrontés à la saturation des dispositifs d'hébergement et de
logement dans plusieurs départements des régions Île-de-France et
Provence-Alpes-Côte d'Azur, les services de l'État ont été conduits à
définir une doctrine de fin de prise en charge pour les familles refusant
les propositions d'hébergement ou de logement dans le cadre d'opérations
de réorientation dictées par l'urgence. La CIC décision du 17 novembre
2022 a ainsi acté le principe d'une notification de fin de prise en charge
en hébergement collectif aux bénéficiaires de la protection temporaire
ayant préalablement refusé deux propositions de relogement.
Il est utile de préciser que la fin de prise en charge ne concerne
que l'hébergement collectif soutenu par le programme 303 et ne remet pas
en cause les autres droits des bénéficiaires de la protection temporaire,
en particulier la perception de l'allocation pour demandeur d'asile (ADA)
ou les prestations sociales de la caisse d'allocations familiales. Dans les
faits, le recours au dispositif de fin de prise en charge pour les ménages
ayant refusé deux offres de relogement est resté limité. On recense en effet
108 notifications pour toute la France, chiffre qui témoigne de la qualité
du travail de pédagogie et d'accompagnement social réalisé en amont
auprès des bénéficiaires de la protection temporaire.
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Un important travail a également été réalisé par l'OFII concernant
le renouvellement de l'ADA, dans un contexte qui a vu près de
20 000 bénéficiaires de la protection temporaire accéder à l'emploi. La
prise en compte des ressources des déplacés ayant accès à l'emploi a
entraîné le recalcul du montant de l'ADA pour de nombreux foyers
ukrainiens. Pour un certain nombre de bénéficiaires de la protection
temporaire, le recalcul des ressources du foyer a entraîné la suspension
du versement de l'ADA
L'adaptation de notre dispositif national d'accueil prévoit
également la mise en place progressive d'une participation financière des
bénéficiaires de la protection temporaire à leur hébergement, lorsque la
situation des ménages le permet. Alors que le code de l'action sociale des
familles prévoit (article L. 345-1) une participation financière des usagers
à leur hébergement en fonction de leurs ressources et que ce principe est
appliqué dans le DNA pour les demandeurs d'asile, rien n'est prévu pour
les bénéficiaires de la protection temporaire. En dépit de l'absence de
cadre juridique, l'équité entre les différents publics hébergés par l'État
justifie aujourd'hui la mise en
œuvre
d'une participation financière des
bénéficiaires de la protection temporaire à leur hébergement lorsque cela
est justifié.
L'étape de la fin de la protection temporaire n'a pas encore été
abordée à ce stade par les instances communautaires. La décision du
Conseil européen permet toutefois de prolonger le dispositif de la
protection temporaire jusqu'au mois de mars 2025. Cette perspective
lointaine doit être toutefois anticipée. C'est la raison pour laquelle
l'instruction interministérielle que je signerai prochainement proposera
des orientations pluriannuelles aux services de l'État.
Des
scénarii
d'anticipation devront être préparés afin notamment
d'éviter un report massif des bénéficiaires de la protection temporaire
vers le DNA à la fin du dispositif et pour accompagner par ailleurs le
changement de statut des bénéficiaires de la protection temporaire qui ne
souhaiteront pas rentrer en Ukraine à l'issue de la crise dont l'horizon
demeure aujourd'hui encore très incertain.
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