La restructuration de l’immeuble
des Bons Enfants
_____________________
PRESENTATION
_______________________
La restructuration complète de l’immeuble de la rue des Bons
Enfants, qui regroupe aujourd’hui une grande partie des services du
ministère de la culture
216
, constitue une opération ouverte depuis le début
des années 1990. Après une mise au point particulièrement longue, le
projet est entré dans sa phase opérationnelle en août 1999, date à
laquelle la maîtrise d’ouvrage a été confiée à l'Etablissement public de
maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC). Cette opération s’est
achevée à la fin de l’année 2004 et son coût final s’est élevé à 70,67 M€,
soit 16 % de plus que son enveloppe prévisionnelle.
Prise dans son ensemble et considérée sur toute sa durée, cette
opération appelle un jugement critique. Dès 2000, la Cour s’était
inquiétée du coût des dix années perdues avant même que soit donné le
premier coup de pioche. Aujourd’hui, il apparaît que ces délais ont eu un
coût budgétaire important, mais surtout, que l’opération n’a pas permis
de rassembler autant de services qu’il était prévu et que les économies
attendues n’existent pas.
Les deux immeubles composant l’îlot C de la rue des Bons Enfants
étaient occupés par des services du ministère de l’économie et des finances
jusqu’au déménagement de ce dernier à Bercy en 1989. Après qu’un projet
216) Le ministre et son cabinet, ainsi que l’inspection générale du ministère, occupent
encore les locaux de l’aile Valois du Palais Royal et de la place de Valois.
596
COUR DES COMPTES
d’installation de locaux sociaux pour le même ministère eut d’abord été
envisagé pendant quelques mois, et qu’une opération de cession du
bâtiment eut été abandonnée en pleine crise de l’immobilier en décembre
1992, les ministères de l’économie et des finances d’une part et de la
culture d’autre part engagèrent, au mois d’août 1993, une concertation
destinée à préparer la réaffectation de l’immeuble.
Après cette première phase d’atermoiements, il aura fallu encore six
années pour que le principe d’une affectation au ministère de la culture soit
confirmé, et que le projet entre dans sa phase opérationnelle à partir de
1999. De nouveaux retards s’étant manifesté
s
, l’emménagement des
services dans leurs nouveaux locaux n’a eu lieu qu’au début de l’année
2005.
A - Une genèse de dix années
1 -
Les atermoiements quant au sort du bâtiment
A l’issue du déménagement des services de la comptabilité publique
qui l’occupaient, le ministère de l’économie et des finances avait décidé
d’entreprendre une restructuration complète du bâtiment, pour l’essentiel
en bureaux banalisés sur 32 409 m2. Cet ensemble rénové devait accueillir
1 100 agents de services sociaux et techniques.
Après que les lauréats du concours d’architecture eurent remis leur
projet en mars 1990, l’opération suivit son cours jusqu’à la passation des
marchés et le lancement des travaux en mars 1991. Mais après six mois de
travaux, et alors que la moitié environ du gros oeuvre et la majeure partie
des nouveaux planchers étaient réalisés, le ministère décida d’inverser sa
stratégie et de procéder à la cession de l’immeuble. Cette décision,
formellement arrêtée en novembre 1991, aboutit alors à la résiliation des
marchés bien que 16,30 M€ de travaux (en valeur 1990) eussent déjà été
effectués.
Au terme de ces travaux, la surface utile n’avait été accrue que de
83 m2, la réfection de la toiture et l’aménagement des circulations
verticales restaient à engager, et de nombreux matériels (dont les
ascenseurs) étaient stockés sur place : une valorisation de l’immeuble par
rapport à son état initial n’était donc pas évidente. Malgré cela, le ministère
fixa un prix plancher de 520 MF (79,27 M€), correspondant, vu l’état du
marché, à un bâtiment destiné à accueillir des locaux commerciaux. Or, la
réglementation relative à la transformation d’anciens immeubles de
bureaux
administratifs en locaux commerciaux était inapplicable en
l’espèce, ce que n’avaient apparemment pas perçu les services chargés de
préparer la vente.
LA RESTRUCTURATION DE L’IMMEUBLE DES BONS ENFANTS
597
De fait, il ne se trouva aucun acheteur prêt à débourser le prix
plancher. Aussi, cinq ans plus tard, l’immeuble se trouvait-il toujours
invendu lorsque le ministère entreprit de relancer son projet de cession
avec un prix plancher ramené à 400 MF (61 M€). Un seul promoteur
proposa une offre d’un montant de 270 MF (41,16 M€) assortie de
conditions auxquelles il était impossible de faire droit.
Rétrospectivement, il apparaît que le projet de cession de
l’immeuble de la rue des Bons Enfants a été mené de façon paradoxale.
Ecarté à la fin des années 1980, en pleine croissance des prix de
l’immobilier, il n’a été repris qu’après le retournement de la conjoncture
fin 1991, à un moment où l’opération s’avèrerait manifestement plus
difficile, conduisant sans surprise à son abandon quatre années plus tard.
De surcroît, cette cession n’a été engagée, ni avant, ni après les travaux de
restructuration, mais à la faveur d’une interruption de ceux-ci, ce qui ne
pouvait que nuire à la valorisation du bâtiment.
2 -
Les difficultés rencontrées dans l’affectation du bâtiment au
ministère de la culture
Parallèlement à l’opération de cession, le ministère de l’économie et
des finances et le ministère de la culture avaient officiellement engagé une
concertation visant à attribuer l’immeuble à ce dernier dans le cadre du
système de « compensations » prévu par une circulaire du 21 février 1992
relative à la gestion du patrimoine immobilier de l’Etat. Quelques mois
plus tard, ce schéma paraissait suffisamment solide dans son principe pour
qu’intervienne en février 1994 un arrêté affectant le bâtiment au ministère
de la culture.
Sur ces bases, un programme détaillé fut élaboré par le service
national des travaux (SNT) début 1995, et un concours d’architecture lancé
dans la foulée, si bien qu’en novembre 1995, lors de la désignation des
maîtres d’oeuvre, l’opération aurait pu entrer dans sa phase opérationnelle.
En réalité, le ministère de l’économie et des finances n’était pas
disposé à accepter cette opération. En effet, alors que six arbitrages
successifs du Premier ministre, échelonnés de 1995 à 1998, ont arrêté les
modalités du transfert de l’immeuble au ministère de la culture ainsi que la
nature et le montant des compensations, aucun n’a été appliqué. Le
ministère de l’économie et des finances a tantôt différé la remise des
évaluations financières nécessaires au projet, tantôt ordonné au contrôleur
financier placé auprès du ministère de la culture de ne pas viser les
engagements de crédits destinés aux études préalables à l’opération.
598
COUR DES COMPTES
Ce n’est qu’au printemps 1999, à l’occasion d’un précédent
contrôle de la Cour des comptes sur la gestion du patrimoine immobilier
de l’Etat
217
, que ces blocages ont été levés et que l’opération a pu
redémarrer sur la base du projet sélectionné en 1995 et d’un montant de
275 MF (41,92 M€) de compensations liées à des cessions immobilières
devant être réalisées en quatre ans.
Alors que les études préalables et l’organisation du concours de
maîtrise d’oeuvre avaient été pris en charge par le SNT, la maîtrise
d’ouvrage de l’opération, à compter de son redémarrage, a été déléguée
par convention de mandat en août 1999 à l’établissement public de
maîtrise d’ouvrage des travaux culturels (EMOC), qui avait été créé un an
plus tôt, succédant à l’établissement public du Grand Louvre (EPGL).
B - La phase opérationnelle menée par l’EMOC
Au terme de la convention de mandat, les travaux devaient durer
42 mois, soit jusqu’au mois de février 2003, pour un déménagement
prévu en mai 2003. En fait, les travaux se sont achevés fin novembre
2004 (sauf pour le 1 % artistique), et l’emménagement des services du
ministère a eu lieu en février 2005.
1 -
La gestion du mandat
Bien que le mandat confié à l’EMOC par le ministère de la culture
ait été relativement « simple » en portant sur la réalisation d’un ensemble
de bureaux et non sur une opération complexe en site exploité (comme
par exemple, à la même époque, la rénovation des espaces d’accueil du
musée d’Orsay), cinq avenants ont néanmoins été nécessaires pour faire
aboutir l’opération.
L’une des raisons qui expliquent cette situation, et qui s’est
retrouvée sur toutes les opérations prises en charge par l’EMOC à la
même période, tient à la sous-évaluation du coût réel des travaux du fait
de leur décalage dans le temps.
En effet, la convention de mandat signée le 31 août 1999 portait
sur un total de 54,12 M€ exprimés en valeur novembre 1998, si bien que
dès le début du projet, une actualisation importante de cette somme s’est
révélée nécessaire, d’autant que les coûts de la construction connaissaient
alors une forte augmentation. C’est ainsi que l’avenant n° 2, signé le
22 mai 2002, a porté l’enveloppe financière à 66,43 M€, soit une
217) Cf. « Le ministère de la culture et le parc immobilier de l’Etat », rapport public
annuel 2001 (février 2002).
LA RESTRUCTURATION DE L’IMMEUBLE DES BONS ENFANTS
599
augmentation en valeur de 22 % décomposée en deux parts, l’une liée à
l’évolution de l’indice des prix (BT01) depuis 1999, l’autre liée à
« l’évolution conjoncturelle récente des coûts de construction
» de 10 %.
Le programme des travaux a lui aussi connu quelques ajustements
par rapport à sa mouture initiale, qui, quoique mineurs (installation d’un
vitrage anti-intrusion, aménagement de la cafétéria, prise en compte du
plan de prévention des inondations…), ont nécessité la passation de
plusieurs avenants. Finalement, au terme de l’avenant de clôture signé le
26 janvier 2005, l’enveloppe mise à disposition de l’EMOC aura
représenté 71,27 M€,
soit légèrement plus que le coût final (70,67 M€).
2 -
La maîtrise d’oeuvre
Quoique désignée dès 1995 à l’issue d’un concours mené sans
difficulté, la maîtrise d’oeuvre a connu quelques vicissitudes à partir du
lancement des procédures de travaux en 1999. Le groupement titulaire
comportait deux architectes, l’un pour la restructuration de l’immeuble, et
l’autre, pour les aménagements intérieurs, sans qu’aucun des deux soit
subordonné à l’autre. Cette situation n’a pas facilité la liaison entre les
phases de travaux.
Initialement conclu pour 4,96 M€, le marché de maîtrise d’oeuvre
s’est finalement achevé sur un coût de 6,64 M€. Mais rapporté à la masse
des travaux, ce montant traduit en fait une relative stabilité du taux de
rémunération. Les principaux postes qui expliquent ces quelque 1,68 M€
de rémunération complémentaire sont les ajustements au programme
(+ 488 198 €), les prolongements des délais d’exécution (+ 515 319 €), et
une multitude de commandes ponctuelles (dont trois maquettes et
25 dessins
pour 127 374 €) ou de missions d’assistance. Ainsi, les
avenants n° 6 et n° 7 au marché de maîtrise d’oeuvre ont entériné des
hausses de rémunération dues au dépassement des délais et aux
modifications de programme.
Ceci illustre les lourdes incidences financières des changements
d’orientation (pourtant mineurs en l’occurrence) et des prolongations de
délais qui ont affecté les chantiers au cours de leur exécution, lesquels
affaiblissent le maître d’ouvrage délégué dans ses relations avec ses
maîtres d’oeuvres. En l’espèce, l’allongement des délais ne résultant pas
de défaillances imputables aux maîtres d’oeuvres, l’EMOC a dû
rémunérer les prestations supplémentaires suivant une formule proche
d’un prix de journée. Mais ce faisant, les conditions de la rémunération
forfaitaire supposée responsabiliser le maître d’oeuvre sont demeurées
inopérantes.
600
COUR DES COMPTES
L’allongement des délais du chantier a également eu des
conséquences coûteuses pour le marché d’ordonnancement, pilotage,
coordination (OPC) qui prévoyait en principe un prix global et forfaitaire
qui serait seulement révisable sur la base d’une formule incluant l’indice
ingénierie. Pourtant, c’est une indexation mécanique sur le prix révisé et
le calendrier des travaux qui a été décidée. Or, si le coût des travaux
stricto sensu
est passé de 33 M€ à 45 M€ HT entre 1999 et 2005, cette
augmentation ne résultait d’une hausse du volume des prestations qu’à
hauteur de 2,65 M€, l’essentiel (9,35 M€) correspondant à la seule
révision des prix : si le règlement du marché d’OPC devait bien prendre
en compte l’ augmentation de la masse des travaux qui constituait
l’assiette de sa rémunération,
il n’aurait pas dû
intégrer la part relative à
la variation des prix, sans incidence sur les tâches en cause.
C - Le bilan de l’opération
Avec un coût final de 70,67 M€ hors mobilier de bureau et
déménagement, les travaux affichent un écart de 16,5 % par rapport à ce
qui était prévu. En regard des autres chantiers menés à la même époque
par le ministère de la culture, il s’agit d’une augmentation presque
modérée, ce résultat étant lié au fait qu’à l’inverse d’autres opérations, le
programme n’a pas fait l’objet de remises en causes importantes. Sans
doute s’agit-il là d’un constat normal pour un immeuble de bureaux, qui
se prête moins aux évolutions programmatiques qu’un lieu accueillant du
public.
Deux déconvenues mineures peuvent cependant être signalées.
Le jardin, ou plus exactement la «
forêt tempérée de l’hémisphère
sud, stratifiée verticalement par des espèces végétales diversifiées
»
218
,
n’est pas une réussite. Bien que leur choix ait fait l’objet d’un contrat
d’assistance auprès d’un expert réputé, les eucalyptus acquis en Italie
n’étaient pas originaires de Tasmanie (les seuls susceptibles de
s’acclimater au climat parisien, semble-t-il) et sont morts peu de temps
après avoir été plantés.
L’opération du 1 % artistique a, quant à elle, connu quelques
accrocs. Dès le mois de décembre 2003, la commission constituée par
l’EMOC avait retenu trois artistes parmi les candidats. Le ministre ayant
ajouté trois noms à cette liste, ce sont finalement six artistes qui ont été
invités à remettre une esquisse, et l’un d’eux s’étant dédit, ce sont cinq
oeuvres qui ont fait l’objet de commandes fermes. L’oeuvre la plus
originale consistait en une installation acoustique aléatoire reliée aux
218) Document de présentation du projet par le maître d’oeuvre
LA RESTRUCTURATION DE L’IMMEUBLE DES BONS ENFANTS
601
ascenseurs : à intervalles irréguliers – et imprévisibles – les usagers de
l’ascenseur devaient assister à un événement artistique. L’oeuvre n’a
quasiment jamais fonctionné, et a été débranchée quelques semaines
après l’emménagement des services dans l’immeuble.
Le bilan est grandement différent si l’on examine les résultats, non
du chantier mais de l’opération dans son ensemble, telle qu’elle a été
initiée dès 1990. A cet égard, le constat est critique.
En premier lieu, l’obstruction du ministère de l’économie et des
finances à l’application des arbitrages du Premier ministre a fait perdre
dix ans à l’opération, pendant lesquels les économies attendues du projet
(principalement en termes de loyers) ne se sont pas manifestées. En 1998
le ministère de la culture avait estimé que ces économies représentaient
entre 4,42 et 5,94 M€ par an
219
: l’ordre de grandeur du « coût du retard »
serait dans ce cas d’une cinquantaine de millions d’euros au moins.
De surcroît, le décalage dans le temps des travaux en a
mécaniquement renchéri le coût puisque à partir de la deuxième moitié
des
années 1990 et surtout des années 2000, les prix des entreprises du
bâtiment ont continûment augmenté. C’est en grande partie ce qui
explique que le projet, évalué à 340 MF (51,8 M€) de 1995, ait été soldé à
70,67 M€ de 2005, soit une hausse de plus de 15 % en euros constants
correspondant au différentiel entre l’évolution générale des prix et celle
des prix à la construction.
Dans
le
même
temps,
l’intervention
de
nouvelles
règles
d’urbanisme à Paris entre le permis de construire délivré en 1990 et celui
obtenu en 2000 s’est traduite par la perte de 4 000 m2 de droits à
construire, représentant un coût d’opportunité d’environ 12,2 M€ si l’on
considère l’état du marché au début des années 2000.
Enfin, le coût des travaux engagés et interrompus en 1991, évalués
à 16,30 M€, qui n’ont ni valorisé le bâtiment, ni été repris dans le projet
de 1995, peut être considéré comme une perte nette.
219) Entre 29 et 39 MF de 1998.
602
COUR DES COMPTES
Ces éléments, de natures diverses, montrent à quel point
atermoiements et délais ont des effets itératifs sur les coûts
220
. Mais le
constat le plus décevant tient au fait qu’aujourd’hui, l’opération menée à
bien n’a pas permis le regroupement d’autant de services qu’il avait été
envisagé en 1995, si bien que les économies espérées demeurent
largement virtuelles.
En effet, sur les neuf immeubles qui ont été considérés à un
moment ou à un autre comme devant être cédés dans le cadre des
compensations suite au relogement de leurs agents aux Bons Enfants, un
seul (parmi les plus modestes) était inscrit sur la liste des ventes prévues
par les domaines en 2005 à l’achèvement de l’opération. Et c’est à la
faveur d’un amendement adopté contre l’avis du ministre de la culture fin
2005 que l’Assemblée nationale, en votant les crédits du compte
d’affectation spéciale « Produit des cessions immobilières de l’Etat », a
obtenu que soit engagée la vente des immeubles prestigieux de la rue
Saint-Dominique (hôtel Kunsky) et du Parc-Royal (hôtels jumeaux de
Vigny et Croisilles).
L’engagement de ces cessions en 2006 ne règle d’ailleurs aucune
des difficultés rencontrées lors de l’emménagement aux Bons Enfants,
voire en crée de nouvelles. En effet, la direction de la musique, de la
danse, du théâtre et des spectacles (DMDTS), logée dans l’hôtel Kunsky,
ne pourra pas rejoindre les Bons Enfants et devra occuper de nouveaux
bureaux loués à proximité. Quant à la médiathèque du patrimoine, abritée
par les hôtels Vigny-Croisilles, la Cour a constaté qu’il était question de
la transférer dans les anciens locaux de l’école d’architecture de
Charenton-le-Pont, à la faveur d’une opération de réhabilitation du site
engagée pour au moins 10 M€
221
.
220) Dans son insertion « Le ministère de la culture et le parc immobilier de l’Etat »
publiée au rapport public 2001, la Cour, avant l’engagement des travaux de
restructuration et alors que le dossier venait à peine d’être débloqué, estimait que
l’incidence des erreurs et tergiversations constatés sur cette opération représentait déjà
57,93 M€ avant même le premier coup de pioche. Ce chiffre devrait être majoré
aujourd’hui, même si, après l’intervention de la Cour, le projet a avancé à un rythme
plus satisfaisant.
221) Cf. « Les grands chantiers culturels », rapport public thématique, décembre
2007.
LA RESTRUCTURATION DE L’IMMEUBLE DES BONS ENFANTS
603
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
La restructuration de l’immeuble des Bons Enfants, lorsqu’on la
considère dans sa globalité, illustre l’ensemble des difficultés, blocages,
sous-évaluations et mauvaises appréciations qui caractérisent bien des
opérations immobilières de l’Etat. Elle a été aggravée par l'obstruction
opposée pendant des années par le ministère des finances à la mise en
oeuvre des arbitrages rendus successivement par plusieurs premiers
ministres, qui le dépossédaient de cet immeuble au profit du ministère de
la culture. Enfin, elle témoigne du fait que les travaux constituent une
étape presque « facile » dans ce type de projet, alors que les
déménagements, les allocations de bureaux, les relocalisations en
cascades et les plans de financement s’avèrent redoutables. D’autant que
ces opérations, lorsqu’elles s’étalent dans le temps, perdent peu à peu de
leur justification ou ne reposent plus sur les mêmes équilibres.
C’est la raison pour laquelle la Cour recommande que les
opérations immobilières s’inscrivent dans le cadre de documents
pluriannuels d’orientation, voire de planification, qui n’existent pas à ce
jour au ministère de la culture. Il ne s’agit pas ici de corseter l’action de
l’administration, mais de faire en sorte que tous les paramètres sur
lesquels reposent les opérations immobilières soient correctement
identifiés, programmés et chiffrés.
604
COUR DES COMPTES
RÉPONSE DE LA MINISTRE DE LA CULTURE ET DE LA
COMMUNICATION
I. – Remarques préliminaires
En préambule, le ministère rappelle que le suivi de la maîtrise
d’ouvrage des grands projets immobiliers a fait l’objet de plusieurs rapports
de la Cour des comptes au cours des derniers mois : plus précisément, ceux-
ci ont porté sur l’établissement public de maîtrise d’ouvrage des travaux
culturels (EMOC), sur le service national des travaux (SNT), sur le musée du
quai Branly et, plus généralement et de façon synthétique, sur la conduite des
grands chantiers culturels.
La restructuration de l’immeuble des Bons-Enfants a déjà été
examinée à l’occasion des rapports sur l’EMOC et du rapport global sur les
grands chantiers. Le ministère a ainsi déjà eu l’occasion de répondre à
certaines observations de la Cour.
Le présent projet d’insertion reprend et complète les précédentes
observations, et rappelle notamment la genèse du projet, qui concerne
davantage le ministère des finances, de l’économie et de l’emploi que le
ministère de la culture. A l’occasion d’un précédent contrôle de la Cour en
2001, les conditions de transfert de l’immeuble des Bons-Enfants au
ministère de la culture par le ministère de l’économie et des finances avaient
d’ailleurs déjà été largement analysées ; le ministère partageait alors les
critiques portant sur les modalités de ce transfert.
Le ministère de la culture et de la communication entend ici
apporter quelques corrections à d’autres observations de la Cour, ainsi que
les explications nécessaires à la bonne compréhension de l’opération de
travaux.
II. – Genèse du projet
La Cour rappelle dans la présentation que l’opération a connu un
grand retard puisque c’est seulement en 1999 que l’affectation de l’immeuble
au ministère de la culture a été confirmée, alors que les services du ministère
des finances l’avaient quitté en 1989. La Cour consacre la totalité de sa
première partie, intitulée « Une genèse de dix années », à ce temps perdu.
Le ministère ne peut se prononcer sur les décisions prises à partir
de 1989 par le ministère de l’économie et des finances, qui a, dans un
premier temps, lancé un projet de restructuration de l’immeuble, puis l’a mis
en vente, en 1991, sans succès.
LA RESTRUCTURATION DE L’IMMEUBLE DES BONS ENFANTS
605
En revanche, le ministère de la culture et de la communication ne
peut que souscrire aux observations de la Cour sur les « difficultés
rencontrées dans l’affectation du bâtiment au ministère de la culture » et
déplorer les délais de réalisation de l’opération. L’affectation, décidée en
1994, n’a en effet été définitivement confirmée qu’en 1999, et suivie alors par
la signature d’une convention de mandat entre le ministère et l’EMOC.
III. – Coût de l’opération et gestion du mandat
1.
Coût de l’opération
Dans la présentation, la Cour observe que « la phase de travaux
prise en charge par l’établissement public de maîtrise d’ouvrage des travaux
culturels (EMOC) s’est achevée sur un coût de 70,67 M€, correspondant à un
dépassement de 16 % de son enveloppe prévisionnelle ».
Le ministère conteste le calcul du surcoût ici présenté. La mission
confiée à l’EMOC avait en effet été modifiée et étendue par l’avenant n° 1,
en ajoutant la réalisation et l’équipement de la cuisine et de la cafétéria, qui
ont contribué à une augmentation de 3,7 % de l’enveloppe de l’opération.
L’extension de la mission confiée a très normalement modifié le coût de
l’opération mais ne peut être comprise comme un surcoût.
En outre, durant la période 2000-2004, les prix proposés par les
entrepreneurs se trouvaient systématiquement supérieurs aux évaluations
établies par les maîtres d’oeuvre ; les appels d’offre étaient infructeux. Ce
phénomène traduit un véritable décrochage des prix dans le bâtiment, non
pris en compte dans l’évolution de l’indice des prix BT01, expliqué par le
passage aux 35 heures et le surcoût qui en a résulté pour les entreprises.
L’avenant n° 2, validé par la direction du budget, a révisé le montant de la
part travaux de 10 % pour compenser ce décrochage. L’augmentation des
prix, conjoncturelle et exogène, ne peut donc là non plus être entendue
comme un dépassement de l’opération.
En considérant ces deux explications - extension de la mission et
décrochage des prix - , ainsi que la part des travaux dans l’ensemble de
l’opération (80 %), le taux de dépassement est ramené à 4,3 %.
2.
Nombre d’avenants et évaluation du coût des travaux
La Cour semble s’étonner de la conclusion de cinq avenants à la
convention de mandat alors que l’opération était relativement « "simple" » :
« cinq avenants ont néanmoins été nécessaires pour faire aboutir
l’opération », écrit-elle.
Ces avenants sont pourtant tous justifiés et ne traduisent en aucune
manière
un
défaut
d’anticipation.
Trois
d’entre
eux
concernent
l’actualisation des crédits explicitement prévue par la convention de mandat,
les deux autres une extension de programme ou des modifications très
ponctuelles pour une opération de cette importance.
606
COUR DES COMPTES
Les cinq avenants s’expliquent de la façon suivante :
-
avenant n° 1 : extension de programme (cuisine et cafétéria) :
1,98 M€, soit 3,7 % ;
-
avenant n° 2 : actualisation contractuelle : 10,38 M€ ;
-
avenant n° 3 : révision de prix et modification du programme liée au
plan de prévention des risques d’inondation : 1,85 M€ et 0,7 M€ ;
-
avenant n° 4 : modification et compléments du programme :
0,4 M€ ;
-
avenant n° 5 : révision de prix et coût des travaux liés aux
modifications de programme : 10,1 M€ et 0,8 M€.
L’actualisation contractuelle était nécessaire et liée à l’antériorité
de la date de référence (novembre 1998) et à l’effet de décrochage des prix
évoqué plus haut.
Aussi n’est-il pas juste d’écrire, page 4, que le nombre d’avenants
« tient à la sous-évaluation du coût des travaux ». Ceux-ci ont été
correctement évalués mais sur la base d’une valeur novembre 1998, avec une
clause d’actualisation contractuelle. Il faut également rappeler que les
marchés
de
travaux
n’ont
pas
dépassé
les
marges
de
tolérance
réglementaires prévues dans les marchés de maîtrise d’oeuvre ; aucun
avenant n’a été consacré à la couverture d’un tel dépassement.
De même, les avenants ne doivent pas être jugés superflus ou
inopportuns comme semble le faire la Cour, en écrivant, page 5, que
« quoique mineurs », les quelques ajustements du programme de travaux
« ont nécessité la passation de plusieurs avenants ». Ces derniers étaient
pourtant bien nécessaires dès lors que le programme était modifié, même de
façon légère.
3.
Retards
Après avoir rappelé « la première phase d’atermoiements »,
pendant laquelle le ministère de la culture a attendu la confirmation de
l’affectation de l’immeuble, la Cour évoque, page 2, « de nouveaux retards »
qui auraient encore repoussé l’emménagement des services.
Ces retards ont plusieurs causes, clairement identifiées. Ils
s’expliquent notamment par les appels d’offre infructueux résultant de la
hausse générale du coût de la construction, évoquée plus haut, ainsi que par
les dispositions de protection contre les crues décidées au cours du chantier
et rendues obligatoires par le plan de prévention des risques d’inondation
(PPRI) approuvé en 2003 par le Préfet de la Région Ile-de-France, Préfet de
Paris. Ces nouvelles dispositions ont entraîné des ajustements du
programme, un retard de trois mois et la conclusion de l’avenant n° 3 pour
un montant de 700 000 €.
LA RESTRUCTURATION DE L’IMMEUBLE DES BONS ENFANTS
607
Les deux recours déposés contre le permis de construire ont
également été source de retard. Le ministère a légitimement souhaité
attendre les conclusions de ces recours, pour ne pas lancer une opération qui
aurait pu être remise en cause par la suite. La notification du marché de gros
oeuvre, puis l’émission de l’ordre de service de démarrage des travaux ont
ainsi été suspendues jusqu’à ce que les requêtes soient rejetées, occasionnant
un retard de trois mois.
IV. – Maîtrise d’oeuvre
La Cour relève que le marché de maîtrise d’oeuvre s’est achevé sur
un coût supérieur au montant initial : 6,64 M€ pour 4,96 M€ prévus. Elle
admet toutefois, page 599, que « rapporté à la masse des travaux, ce montant
traduit en fait une relative stabilité du taux de rémunération ».
La Cour souligne également que « l’EMOC a dû rémunérer les
prestations supplémentaires suivant une formule proche d’un prix de journée.
Mais ce faisant, les conditions de la rémunération forfaitaire supposée
responsabiliser le maître d’oeuvre sont demeurées inopérantes ».
Le ministère précise que la rémunération « à la journée » a été
utilisée de façon marginale, par défaut, dans les seuls cas où les prestations
ne pouvaient pas être évaluées par extrapolation du forfait initial
(commandes ponctuelles pour un montant de 0,13 M€). En revanche, les deux
principales augmentations des honoraires, liées aux ajustements du
programme (0,49 M€) et à l’allongement du chantier (0,52 M€), ont bien été
évaluées sur la base des éléments du forfait. En outre, le recours à l’une ou
l’autre formule de rémunération n’a pas eu pour objet, dans ce cas, de
responsabiliser le maître d’oeuvre, dans la mesure où les aléas de conception
ou de chantier n’étaient pas de son fait.
IV. – Bilan de l’opération
1.
Difficultés postérieures à la conclusion du chantier
Dans ses conclusions sur le chantier et la restructuration du
bâtiment, la Cour constate, page 599, que « le programme n’a pas fait l’objet
de remises en causes importantes ».
La Cour évoque cependant, page 600, les deux « déconvenues » qui
ont suivi l’emménagement des services, mais les qualifie de « mineures ».
Pour ce qui concerne le jardin « qui n’est pas une réussite » et le
dépérissement des eucalyptus peu de temps après leur plantation, le
ministère précise que l’EMOC a demandé en juin 2006 une expertise auprès
du tribunal administratif. Les conclusions n’ont pas encore été rendues, mais
il est avéré que les eucalyptus fournis n’appartenaient pas à l’espèce choisie
par le paysagiste. Le ministère se réserve donc la possibilité d’un recours
contentieux s’il est établi que les stipulations du contrat de fourniture n’ont
pas été respectées.
608
COUR DES COMPTES
Quant au 1 % artistique, sur les cinq oeuvres retenues et réalisées et
installées, l’une d’entre elles a en effet rencontré des problèmes de
fonctionnement. L’installation acoustique a été ôtée des ascenseurs car
l’ascensoriste avait remis en cause sa garantie en cas de dysfonctionnement
des boîtiers de commande en cabine.
2.
Bilan de l’opération de réorganisation des services
Si la Cour estime que les résultats du chantier ne sont pas
critiquables, elle émet en revanche un jugement défavorable sur le bilan
global de l’opération et écrit, page 601, que « le constat est critique ».
Le ministère estime que ce jugement est trop général et doit être
nuancé.
Le ministère partage les observations formulées par la Cour sur les
conséquences de « l’obstruction du ministère de l’économie et des finances à
l’application des arbitrages du Premier ministre ».
Les économies attendues n’ont en effet pas pu être réalisées avant
l’entrée dans les lieux en 2005. Le manque à gagner et les dépenses inutiles
sont évaluées par la Cour à près de 70 M€. Le coût du retard de l’opération
avait pu être estimé, pour le seul ministère de la Culture, à 50 M€ environ.
Ce calcul prend notamment en compte les dépenses de loyers, de petit
entretien et les frais de fonctionnement, qui auraient dû être évités pendant
dix ans.
Le décalage de l’opération a également eu pour conséquence,
comme le rappelle la Cour, de renchérir le coût des travaux, puisque ceux-ci
n’ont pu commencer qu’après 1999, au moment de la hausse des prix des
entreprises du bâtiment. C’est ainsi la cause de la forte actualisation
contractuelle prise en compte dans l’avenant n° 2 de mai 2002.
Le ministère rejoint également la Cour lorsqu’elle constate que la
mauvaise gestion des délais et les oppositions réitérées du ministère de
l’économie et des finances ont eu pour conséquence la perte de 4 000 m²
constructibles. Le permis de construire délivré en 1991 pour le premier
projet de rénovation, sur la base du plan d’occupation des sols de 1989, est
resté sans suite ; lors de la délivrance du nouveau permis, la réglementation
avait changé, entraînant la perte de constructibilité : 1 500 m² de surface
hors oeuvre nette (SHON) au titre de l’application du nouveau plan
d’occupation des sols, et 2 778 m² de SHON en raison de la non-
reconstruction dans les délais de la surface démolie.
Le ministère conteste en revanche l’analyse selon laquelle « le
constat le plus décevant tient au fait qu’aujourd’hui, l’opération menée à
bien n’a pas permis le regroupement d’autant de services qu’il avait été
envisagé en 1995, si bien que les économies espérées demeurent largement
virtuelles », ainsi que l’écrit la Cour page 602.
LA RESTRUCTURATION DE L’IMMEUBLE DES BONS ENFANTS
609
Il est vrai que le regroupement total des services n’a pu être réalisé,
notamment en raison de la perte de constructibilité évoquée plus haut. Il
convient cependant de noter le très bon taux d’occupation de l’immeuble.
Dans le cadre d’une étude récente sur les performances immobilières, le
relevé des surfaces a fait apparaître une surface utile brute du bâtiment,
comprenant les surfaces non utilisables en bureaux, salles de réunion ou
restauration (circulations primaires, sanitaires, fonctions de soutien, etc.), de
21 128 m², soit une surface utile nette de 17 600 m² environ. La surface utile
nette de bureaux s’élève à 10 100 m², soit 57 % de la surface utile du
bâtiment, ce qui constitue un bon ratio compte tenu de la trame du bâtiment
et des services associés (hall, salles de réunion, cafétéria, restaurant, centre
documentaire).
Lors du lancement du concours d’architecte en 1995, la capacité du
bâtiment envisagée était évaluée à 900 personnes environ. La commission de
sécurité a quant à elle, dans son avis du 2 novembre 2000, limité la capacité
à 1 050 personnes. Aujourd’hui, le bâtiment accueille environ 915 agents,
soit un effectif légèrement supérieur à celui fixé en 1995, et présente un ratio
de 11,03 m² en surface utile par agent, ce qui est conforme au ratio demandé
en 1997 par le ministère de l’économie et des finances.
La Cour écrit que les cessions d’immeuble « dans le cadre des
compensation suite au relogement de leurs agents aux Bons enfants » n’ont
presque pas été réalisées.
Il convient pourtant de souligner que le ministère de la culture a
procédé dès 1997 à la location par bail emphytéotique à la régie immobilière
de la Ville de Paris (RIVP) d’un immeuble sis 4, rue Louvois,
2
e
arrondissement, pour un loyer capitalisé de 2,29 M€, et en 2005 à la
location par bail emphytéotique d’un immeuble sis 4, rue d’Aboukir,
2
e
arrondissement, pour un loyer de 3,6 M€. Le ministère rappelle également
que les deux immeubles prestigieux, l’hôtel Kunsky et l’Hôtel Vigny-
Croisilles, cédés en 2006, ont rapporté à l’Etat 66 M€ de ressources
supplémentaires.
Le ministère souligne également que l’immeuble des Bons-Enfants a
permis à l’administration centrale du ministère de passer de 18 à 9 sites ;
seuls deux sites sont encore loués. Les frais de location économisés sont
estimés à 4 M€.
Enfin, la Cour évoque, page 602, le relogement de la direction de la
musique, de le danse, du théâtre et du spectacle (DMDTS), qui « ne pourra
pas rejoindre les Bons Enfants et devra occuper de nouveaux bureaux loués à
proximité », ainsi que le déménagement de la médiathèque du patrimoine.
Si la relocalisation de la médiathèque du patrimoine dans les locaux
libérés par l’école d’architecture Paris-Val-de-Seine a bien été décidée, la
relocalisation des services de la DMDTS est toujours à l’étude.
610
COUR DES COMPTES
V. – Conclusion et recommandations
Dans sa conclusion, la Cour « recommande que les opérations
immobilières s’inscrivent dans le cadre de documents pluriannuels, voire de
planification, qui n’existent pas à ce jour au ministère de la culture ».
Le ministère partage les observations et recommandations de la
Cour et rappelle la conclusion de sa réponse aux observations de la Cour sur
la conduite des grands chantiers culturels. Le ministère entend ainsi :
-
responsabiliser le maître d’ouvrage de chaque opération par une
lettre d’objectifs et de moyens qui comportera des objectifs de coûts
et de délais ainsi que des indications précises sur les moyens alloués
au pilotage de l’opération ;
-
mieux formaliser les comités de pilotage et de suivi de chaque
opération suivant la méthodologie de gestion de projet ;
-
établir un contrat de performance avec l’EMOC, en insistant
particulièrement sur les indicateurs de coûts et de délais ainsi que
sur le volet gestion des risques et procédures d’alerte.
Une organisation nouvelle doit permettre de renforcer l'étage
stratégique du pilotage en dotant le ministre d'outils clarifiés de décision,
l'évaluation des projets faisant l'objet de discussions et de propositions
d'arbitrage préalables à l'échelon administratif du secrétaire général.
A cette fin, la création au niveau du secrétariat général du ministère
d'une commission ministérielle des projets immobiliers (CMPI) a été décidée.
Chargée du suivi de l’ensemble des projets immobiliers du ministère, cette
commission aurait trois fonctions principales :
-
l’arbitrage
global
de
la
programmation
pluriannuelle
des
opérations ;
-
le suivi de l’avancement des opérations en cours (revue régulière de
l’ensemble des projets, analyse des risques) ;
-
la validation des décisions concernant les études préalables et
l’avant-projet détaillé.
Elle serait présidée par le ministre, assisté du secrétaire général et
comporterait cinq membres permanents (le secrétaire général, le directeur de
l’administration générale, le directeur du programme Patrimoines, un
directeur régional des affaires culturelles et un chef de service départemental
de l’architecture et du patrimoine) et des membres non permanents invités en
fonction des opérations à l’ordre du jour.
L'instruction et le suivi des projets seraient assurés par les
directions d'administration centrale concernées et coordonnés par le
responsable de la mission maîtrise d'ouvrage, expert de haut niveau placé
auprès du secrétaire général. Il organiserait la préparation des travaux de la
commission ministérielle des projets immobiliers et assistera les directions
LA RESTRUCTURATION DE L’IMMEUBLE DES BONS ENFANTS
611
sectorielles dans la conduite de la maîtrise d’ouvrage des chantiers qui les
concernent. Il formulera toute proposition en matière de système
d'information décisionnel.
Enfin, le ministère fait savoir à la Cour qu’un schéma pluriannuel
de stratégie immobilière concernant les implantations des services centraux
a été transmis au Conseil immobilier de l’Etat en mai 2006 et actualisé
depuis. Il définit les grandes orientations de la politique immobilière du
ministère, pour les services centraux comme pour les services déconcentrés,
qui sont les suivantes :
-
une politique active de cessions immobilières, avec notamment
quelques opérations d’envergure ;
-
une meilleure utilisation des espaces : les relogements de services
prennent en compte les règles de rationalisation et d’économies,
notamment au travers du bilan économique et financier établi par
France Domaine ;
-
une sensibilisation des services aux coûts de l’immobilier par la
mise en oeuvre de loyers budgétaires en liaison avec France
Domaine et la direction du budget ;
-
un suivi attentif des logements de fonction, dans le cadre d’une
politique de gestion et d’attribution très rigoureuse.
612
COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET
DE LA FONCTION PUBLIQUE
Vous trouverez ci-joint les éléments complémentaires que je souhaite
porter à votre connaissance sur cette opération maintenant ancienne.
1. Sur la période 1989-1992
Ainsi que le souligne le rapport, à l’issue du déménagement des
services de la comptabilité publique qui l’occupaient, le ministère de
l’Economie et des Finances (approuvés ministériels des 10 septembre 1987 et
17 février 1989) avait décidé de conserver cet immeuble compte tenu à la fois
des relations aisées en transport en commun avec Bercy et de sa capacité
d’accueil de 1 100 agents, qui permettait de regrouper des services à
vocation interministérielle (Secrétariat général pour les questions de
coopération économique européenne, commission centrale des marchés et
commission spécialisée des marchés, agence judiciaire du Trésor, direction
du commerce extérieur), occupant jusqu’alors des sites locatifs coûteux.
Le schéma directeur immobilier alors en vigueur prévoyait en effet de
distribuer selon un axe Ouest-Est, au centre de Paris, les services en
relations avec tous les ministères, à Bercy les directions stratégiques autour
des ministres, et à Marne la Vallée les services gestionnaires.
Or les études et travaux de réhabilitation de cet immeuble ont alors
été chiffrés à 350 MF, pour une enveloppe budgétaire initialement impartie
de 260 MF. En dépit de ces surcoûts, le service du contrôle des dépenses
engagées a, à l’époque, considéré que le coût du projet ne présentait aucun
caractère anormal, et que l’opération de réhabilitation (10 000 F/m²) était
économiquement intéressante.
Saisi de cette opération, et appelé à se prononcer sur la dérive de son
coût,
le ministre a décidé le 28 octobre 1991 de procéder à la cession de
l’immeuble, conformément à la position exprimée par la direction du budget
qui considérait qu’une cession pourrait se révéler intéressante pour les
finances publiques, même en tenant compte d’un maintien temporaire dans
les sites existants, notamment locatifs.
2. Sur la période 1992-1994
L’immeuble ayant été remis au Domaine pour cession, une
adjudication publique a été organisée ; des candidats ont eu l’occasion de
formuler des offres dont la meilleure a atteint 500 millions de Francs
(76,22 M€), ce qui était inférieur à la mise à prix fixée à 520 millions de
Francs (79,27 M€) ; l’adjudication publique a donc été déclarée infructueuse
le 8 décembre 1992.
LA RESTRUCTURATION DE L’IMMEUBLE DES BONS ENFANTS
613
Un nouveau tour de table parmi les acquéreurs potentiels a alors été
organisé en vue d’une cession de gré à gré en février-mars 1993. Deux
propositions fermes ont été présentées : l’une pour l’équivalent de 68,29 M€
(soit 81,19 M€ en valeur actualisée 2007) et l’autre pour l’équivalent de
73,93
M€ (soit 87,90 M€ en valeur actualisée 2007). En mars 1993, l’Etat a
réservé sa position. Par note du 24 juin 1993, le Domaine a soumis au
ministre plusieurs orientations pour régler ce dossier : la réaffectation de
l’ensemble immobilier ou la cession.
Le 10 février 1994, la décision a été prise de réaffecter ce bâtiment au
ministère de la culture, qui en avait fait la demande dès octobre 1991, en vue
du regroupement de ses services situés près de la rue de Valois. Cette
décision a été confirmée par un arrêté interministériel du 24 février 1994.
En définitive, l’arrêt de la vente a été très favorable aux intérêts
patrimoniaux de l’Etat, si on observe l’atonie du marché immobilier pendant
la période 1993-1996. Aujourd’hui, le bien est estimé au TGPE à 183,25 M€,
soit plus du double de la valeur actualisée de la meilleure offre reçue en
1993.
3. Sur la période 1994-1999
Après l’affectation de l’immeuble au ministère de la culture, des
débats interministériels importants ont porté sur cet immeuble. Le compte
rendu de la réunion de la commission interministérielle de la politique
immobilière de l’Etat du 15 février 1996 (ci-joint) indique que le Secrétaire
général du Gouvernement et le cabinet du Premier ministre ont fixé alors à
375 MF le montant de la compensation financière devant être versée par le
ministère de la culture au ministère de l’économie et des finances en échange
de ce transfert, le montant des virements de crédits correspondants entre les
deux ministères devant être achevés au plus tard dans le courant de
l’exercice 1998.
Par lettre du Premier ministre en date du 17 juin 1996, le montant de
cette compensation a été ramené à 275 MF.
Le compte rendu de la réunion interministérielle du 7 mars 1997, qui
détaille les ressources devant permettre au ministère de la culture de
s’acquitter de cette compensation, indique également que « le secrétaire
général du gouvernement et le cabinet du Premier ministre confirment donc
le montant de 275 MF à la charge du ministère de la culture et décident que
le versement de cette somme au ministère de l’économie et des finances devra
intervenir sur les quatre exercices budgétaires 1997, 1998, 1999 et 2000,
quel que puisse être par ailleurs le calendrier effectif des cessions
immobilières envisagées par le ministère de la culture pour rationaliser ses
implantations ». Le financement de cette compensation devait en effet être
assuré au ministère de la Culture par les cessions des hôtels de Kunski,
Vigny et Croisilles. Ces bâtiments, dont les travaux de la commission des
finances de l’Assemblée nationale ont confirmé qu’ils avaient vocation à être
cédés compte tenu de leur mauvaise occupation par l’affectataire, n’ont été
614
COUR DES COMPTES
cédés en fait qu’en 2006 (le principe de ce financement avec le produit de la
cession de ces hôtels particuliers a fait l’objet des amendements n° 20 et 21
déposés dans le cadre de l’examen de l’article 51 et état A annexé au projet
de loi de finances pour 2006 et discuté lors de la deuxième séance du
24 octobre 2005 à l’Assemblée Nationale).
Ces arbitrages successifs du Premier Ministre en 1996 et 1997 n’ont
jamais fait l’objet d’un commencement d’exécution par le ministère de la
Culture, qui n’a jamais versé au ministère de l’Economie et des Finances la
compensation due au titre du transfert d’affectation de l’immeuble : le
ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique ne peut
donc que rejoindre la Cour des comptes pour déplorer que les arbitrages
successifs du Premier ministre arrêtant les modalités du transfert de
l’immeuble au ministère de la Culture, à travers la nature et le montant des
compensations, n’aient pas été appliqués.
La source de cette situation déplorable pour les finances publiques,
pendant près de cinq ans, résulte bien de la non-application de
l’arrangement financier décidé par le Premier ministre, étant donné que le
fait déclencheur n’est jamais intervenu (la cession des trois hôtels occupés
par le ministère de la Culture n’avait pas été lancée par le ministère de la
Culture, qui occupait avec persistance les immeubles en cause). C’est la
cause de l’absence de visa des dépenses envisagées par le ministère de la
Culture au titre des travaux sur l’ilot C.
Il faut d’ailleurs noter que cette opération s’est finalement dénouée
dans un sens opposé à l’arbitrage du Premier ministre. Cet arbitrage
préconisait que le ministère de la Culture pourrait occuper l’immeuble, en
contrepartie du versement d’une compensation, à financer par la cession des
trois hôtels particuliers. En réalité, le ministère de la Culture a bien occupé
l’ilot C, sans versement d’aucune compensation. Quant aux hôtels
particuliers, ils ont bien été finalement cédés, pour des montants très
intéressants, mais le produit de cette cession donnait alors droit à une
possibilité de réutilisation au profit du ministère de la Culture, via le compte
d’affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l’Etat ». Il est
donc établi que, s’agissant des responsabilités sur la période 1994-1999, le
ministère de l’Economie et des Finances a été victime d’une non-application
de plusieurs arbitrages du Premier ministre. Il ne peut donc être tenu pour
responsable d’une situation, qui a conduit à ce que la cession immobilière
qui devait être réalisée pour le dédommager l’ait été principalement au profit
du ministère de la Culture, dix ans plus tard.
4. Après 1999
La seconde partie de votre rapport est consacrée à la phase
opérationnelle de restructuration de l’immeuble, menée par l’établissement
public de maîtrise d’ouvrage des travaux culturels (EMOC). Elle s’inscrit
dans la continuité des différents contrôles que la Cour a effectués récemment
sur le service national des travaux (SNT), l’établissement public de maîtrise
LA RESTRUCTURATION DE L’IMMEUBLE DES BONS ENFANTS
615
d’ouvrage des travaux culturels (EMOC), l’établissement public du musée du
quai Branly (EPMQB), ainsi que le rapport sur la conduite des grands
chantiers immobiliers du ministère de la Culture.
S’agissant de ces derniers, le Budget a adressé à la Cour ses
observations par courriers 8BCJS-07-386 du 8 février 2007, 8BCJS-07-1987
du 31 juillet 2007 et 8BCJS-07-2451 du 10 septembre 2007. Il ne peut que les
renouveler.
Ses observations portaient notamment sur la nécessité que les
conventions de mandat présentées par l’EMOC comportassent une enveloppe
financière dont l’ancienneté de la date de valeur n’excédât pas un an, afin de
limiter les risques de sous-estimation initiale du coût de ce projet.
En outre, l’attention du ministère de la Culture a été appelée sur la
nécessité de prendre en compte le « coût complet » d’une opération
immobilière : au-delà du strict coût des travaux, ce dernier est invité à
présenter des esquisses intégrant également le coût des chantiers
périphériques (par exemple, l’ensemble des éléments nécessaires à
l’utilisation du bâtiment), voire du coût d’utilisation - fonctionnement
courant et personnel - du bâtiment.
Le projet d’insertion traite également des relations entre le maître
d’ouvrage, son mandataire et le(s) maître(s) d’oeuvre, ainsi que des
répercussions que ces dysfonctionnements peuvent avoir en termes de délais
et de coûts.
Afin d’y remédier, il a été demandé au ministère de la Culture que les
différents facteurs d’évolution du coût du projet, comme l’allongement du
calendrier ou la survenue d’aléas en cours de réalisation, puissent être mieux
identifiés.
Enfin, la Cour recommande que les opérations immobilières
s’inscrivent systématiquement dans le cadre de documents pluriannuels
d’orientation. Cette recommandation, que je partage, me semble rejoindre
l’objectif assigné par la circulaire du Premier ministre du 28 février 2007
relative aux schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI). Comme
les autres administrations, le ministère de la Culture a été invité dans ce
cadre, sur la base d’un diagnostic physique et financier des immeubles
occupés, à élaborer sa stratégie à cinq ans et à en programmer l’évolution
au regard de l’anticipation de ses besoins fonctionnels et de critères
communs de performance immobilière, visant à rationaliser la gestion du
parc immobilier. J’ai d’ailleurs écrit au ministre de la Culture le
19 novembre dernier pour lui demander de revoir ce SPSI, pour l’adapter
aux orientations de la révision générale des politiques publiques le
concernant (réduction du nombre de directives et regroupement des
inspections, s’agissant de son administration centrale).
616
COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L’ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE
MAITRISE D’OUVRAGE DES TRAVAUX CULTURELS (EMOC)
Présentation
«…Cette opération s’est achevée à la fin de l’année 2004 et son coût final
s’est élevé à 70,67 M€, soit 16 % de plus que son enveloppe
prévisionnelle. »
Deux faits expliquent la majeure partie de l’évolution constatée :
1. L’extension de la mission confiée à
l’établissement
Le ministère a décidé dans le cadre de l’avenant n°1 de confier à
l’établissement la réalisation et l’équipement de la cuisine et des cafétérias ;
cette extension de mission correspond à une augmentation de 3.7 % de
l’enveloppe de l’opération.
La prise en compte de cette correction ramènerait à 12,3% le taux de
dépassement de l’opération.
2. Le « décrochage des prix dans le bâtiment » : « 35 heures payées 39 »
Durant la période 2000-2004, les évaluations de coût des travaux
établies par les maîtres d’oeuvre se sont trouvées systématiquement et
notablement inférieures aux prix proposés par les entrepreneurs dans leurs
soumissions. Et les appels d’offres ont été systématiquement infructueux.
Compte tenu du caractère généralisé de ces sous-évaluations qui
n’étaient pas compensées par l’évolution de l’indice BT01, nous avons été
amenés à plaider un décrochage des prix de vente des entreprises non pris en
compte dans l’évolution de l’indice. Ce phénomène se situant en 2000-2001,
au moment du passage aux 35 heures, une corrélation a été avancée entre ce
« décrochage de prix » et l’accroissement du coût de la main d'oeuvre
résultant des " 35 heures payées 39" .
Pour faire face à ce décrochage, l’Emoc a demandé et obtenu par
l’avenant n°2, après validation par la direction du budget, une compensation
conjoncturelle de 10 % de la part travaux. L’Etablissement public du musée
du quai Branly a, quant à lui, obtenu une compensation de 12,5 %.
La prise en compte de cette correction, en considérant que les
travaux représentent 80 % du budget, ramènerait à 4,3 % le taux de
dépassement de l’opération.
LA RESTRUCTURATION DE L’IMMEUBLE DES BONS ENFANTS
617
« de nouveaux retards s’étant manifestés »
Les causes de retard sont clairement identifiées et la rédaction
pourrait être complétée par « en partie dus aux recours déposés contre le
permis de construire, aux appels d’offres infructueux du fait de la hausse
générale du coût de la construction et aux dispositions de protection contre
les crues, décidées en cours de chantier, lors de la mise en oeuvre, par le
Préfet de Paris, du plan de protection contre le risque d’inondation (PPRI). »
« cinq avenants ont néanmoins été nécessaires »
Le libellé donne à penser à une gestion au fil de l’eau. Ce n’est pas le
cas. Trois avenants concernent l’actualisation des crédits explicitement
prévue par la convention de mandat et les autres une extension de
programme ou des modifications très ponctuelles pour une opération de cette
importance et de cette durée.
L’importance de l’actualisation contractuelle ne doit pas surprendre.
Elle est liée à l’antériorité de la date de référence (novembre 1998)
alors
même que la majorité des paiements ont été exécutés en 2004 et 2005, soit six
ou sept ans plus tard
Si on évalue l’effet de l’évolution de l’index de référence BT 01 sur les
travaux, on arrive à un taux d’augmentation de 21%.
Soit, en considérant que les travaux représentent 80% du budget, un
taux d’évolution du budget global de 16,8 %, auquel il y a lieu de rajouter
l’effet « décrochage des prix », évoqué ci-dessus, qui a été évalué à 8%. On
aboutit à un taux global de 24,8% proche des 24,5 % demandés par
avenants.
Initial valeur
11/1998
Extension de
programme
actualisation
révision
PPRI
retard, faillites,
changements
total
Initial
54 119 401
54 119 401
Avt n°1
1 981 837
1 981 837
Avt n°2
-16
10 381 778
10 381 762
Avt n°3
1 850 000
700 000
2 550 000
Avt n°4
0
402 000
402 000
Avt n°5
1 013 000
821 000
1 834 000
54 119 385
1 981 837
13 244 778
700 000
1 223 000
71 269 000
3,7%
24,5%
1,3%
2,3%
618
COUR DES COMPTES
« la sous-évaluation du coût des travaux »
Le terme sous – évaluation
est inapproprié. Les travaux ont été
correctement évalués mais en valeur novembre 1998 avec une clause
d’actualisation contractuelle.
Le fait que, au delà de la compensation conjoncturelle nécessaire à la
passation des marchés de travaux, aucun des cinq avenants n’ait été consacré
à couvrir un dépassement de ces marchés prouve que ces derniers sont restés
contenus dans les marges de tolérance réglementaires prévues dans le contrat
de maîtrise d’oeuvre.
« L’EMOC a rémunéré les prestations supplémentaires…/… demeurées
inopérantes »
La rémunération « à la journée » a été utilisée par défaut, dans les
seuls cas où les prestations ne pouvaient pas être évaluées par extrapolation
du forfait initial.
Les deux principales causes de l’augmentation des honoraires, à savoir
les modifications du projet induites par les compléments de programme et les
surcoûts consécutifs à l’allongement du chantier ont été quantifiés sur la base
des éléments du forfait.
De toute manière, la rémunération au forfait n’a pas pour objet de
responsabiliser le maître d’oeuvre lorsque les aléas de conception ou de
chantier ne sont pas de son fait.
« le jardin…/…. n’est pas une réussite »
L’EMOC a demandé en juin 2006, une expertise auprès du Tribunal
administratif de Paris. Les conclusions ne sont pas encore rendues mais il est
avéré qu’il y a eu de la part du pépiniériste une substitution d’une essence
d’eucalyptus au profit d’une autre essence gélive qui n’a pas supporté le froid
de l’hiver 2005-2006. Le ministère se réserve la possibilité d’un recours
contentieux s’il est établi que les garanties du contrat de fourniture n’ont pas
été respectées.
« le 1 % artistique …/… a connu quelques accrocs
»
De fait, l’installation acoustique a été déposée car l’ascensoriste a
remis en cause sa garantie en cas de dysfonctionnement des boîtiers de
commande en cabine.
BT01
date de valeur convention
nov-98
548,3
début des travaux
févr-02
605,6
act.
1
10,5%
barycentre des travaux
juin-04
674,6
rev.
0,875
10,0%
taux relatif aux travaux
21%