La gestion des frais de justice
_____________________
PRESENTATION
____________________
Les frais de justice sont les dépenses que l’Etat prend en charge ou
dont il fait l’avance, en contrepartie d’une prestation prescrite par un
magistrat ou un officier de police judiciaire (OPJ) dans le cadre d’une
procédure judiciaire déterminée. Parce que les dépenses de frais de
justice sont jugées nécessaires à l’exercice de la justice, aucun plafond
budgétaire ne pouvait leur être opposé : jusqu’en 2005, elles étaient
imputées sur des crédits dits évaluatifs. De fait, et pour plusieurs raisons,
elles ont doublé entre 1999 et 2005 pour atteindre près de 490 M€.
Avec la nouvelle loi organique relative aux lois de finances
(LOLF), entièrement en vigueur depuis 2006, les crédits destinés à payer
les frais de justice ont été inclus dans les enveloppes limitatives de crédits
délégués aux cours d’appel pour le fonctionnement des tribunaux de leur
ressort et en représentent environ la moitié. Dans le respect de
l’indépendance des magistrats, la croissance des dépenses de frais de
justice devait donc être endiguée pour ne pas empiéter sur les autres
dépenses de fonctionnement des juridictions, à quoi s’est employé le
ministère en 2006.
La maîtrise des frais de justice pénale avait fait l’objet, en 2005,
d’un contrôle de la Cour, à la demande de la commission des finances du
Sénat, en application du 2° de l’article 58 de la LOLF
164
. La Cour, par
un nouveau contrôle, réalisé en 2007, a examiné les suites réservées par
le ministère à ses observations et recommandations antérieures relatives
à la maîtrise des frais de justice pénale. Elle a en outre élargi son champ
de contrôle à l’ensemble des frais de justice, pénale et civile, et aux
procédures de gestion de ces frais.
164) Le rapport issu de ce contrôle a été adressé, le 18 novembre 2005, à la
commission des finances du Sénat, qui l’a publié en annexe au procès-verbal de sa
séance du 22 février 2006.
458
COUR DES COMPTES
I
-
La notion de « frais de justice »
A - Une liste hétérogène
Il n’y a pas de définition législative générale des frais de justice. Ils
sont seulement énumérés, sans ordre logique apparent, dans deux articles
du code de procédure pénale
165
.
Les frais de justice sont censés être directement liés aux procédures
judiciaires menées par des magistrats indépendants, sans se confondre
avec les dépenses de fonctionnement des tribunaux. C’est pourquoi ils
sont engagés, liquidés puis payés selon des procédures dérogatoires au
droit commun. Pourtant, les frais de justice n’ont pas tous, de manière
claire, cette caractéristique.
Jusqu’en 2005, qualifier une dépense de « frais de justice », par
décret en Conseil d’Etat, avait pour effet de la faire échapper à tout
plafond budgétaire, ce qui a pu inciter à en étendre la liste sans référence
à des critères précis.
Depuis le 1
er
janvier 2006, les crédits destinés à payer les frais de
justice sont inclus dans l’ensemble des crédits de fonctionnement du
programme « Justice judiciaire », qui sont limitatifs. Cependant les
procédures de gestion des frais de justice restent dérogatoires et
mobilisent davantage de moyens que celles de droit commun.
La question des catégories de dépenses à inclure dans le périmètre
des frais de justice se pose donc sous un angle nouveau.
B - Un périmètre à réduire
La singularité des frais de justice réside dans le double pouvoir du
juge, d’abord de prescrire une prestation, puis éventuellement d’en fixer
de manière unilatérale le prix, liberté nécessaire pour garantir
l’indépendance de l’autorité judiciaire par rapport à des contraintes
financières externes. Elle ne devrait donc concerner que les dépenses
relevant de l’essence même de l’activité judiciaire, à l’exclusion de celles
relevant du fonctionnement courant des services judiciaires ou même de
celles résultant de l’exécution des jugements. Or ce n’est pas le cas.
165) A l’article R.92, 23 catégories de dépenses ou de prestations en matière
criminelle, correctionnelle et de police dont la charge incombe à l’Etat ; à l’article
R. 93, 24 catégories de frais dits assimilés en matière civile, commerciale et
prud’homale,dont le Trésor public fait l’avance.
LA GESTION DES FRAIS DE JUSTICE
459
Par exemple, les frais postaux, facturés globalement par
La Poste
,
sont répartis par les juridictions entre « frais de justice » et « frais de
fonctionnement ordinaires » selon des critères complexes, sans intérêt
pratique au regard des montants en cause.
De même, une partie des dépens mis à la charge du Trésor public
rentre dans la catégorie des frais de justice
166
, alors qu’il serait plus
justifié de les rattacher aux réparations civiles.
Enfin, les dépenses d’indemnisation des jurés, des victimes de
violences ou d’atteinte aux biens, et des personnes ayant bénéficié d’une
décision de non-lieu, de relaxe ou d’acquittement, ainsi que les frais liés
aux révisions et erreurs judiciaires sont aujourd’hui qualifiées de « frais
de justice » alors qu’elles devraient plutôt être traitées comme des
dépenses ordinaires selon des procédures plus simples.
II
-
La diminution de la dépense en 2006
A - Une tendance à la dérive enrayée en 2006
Graphique 1 : La dépense de frais de justice, 2002-2007 (
en M€)
290,09
341,43
487,37
379,42
375
419,06
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
550
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Source : Ministère de la justice
Pour l’exercice 2007, il s’agit de la dépense annuelle estimée au 30 septembre 2007.
166) Il s’agit des dépens énumérés par les articles R 92 (17°) et R 93 (10°) du code de
procédure pénale : dépens découlant des décisions de rectification ou d’interprétation
notamment.
460
COUR DES COMPTES
La dépense de frais de justice a doublé entre 1999 et 2005, passant
notamment de 290 M€ en 2002 à 487 M€ en 2005. Les dotations, de
caractère évaluatif jusqu’en 2005, étaient systématiquement dépassées, et
dans des proportions croissantes au point d’atteindre un écart de plus de
110 M€ en 2005.
Cette dérive paraît avoir été enrayée en 2006, avec une dépense
d’un peu moins de 380 M€, soit une diminution d’environ 22 % d’une
année à l’autre. La dotation initiale de crédits pour 2006 n’a été dépassée
que de 8 M€
.
Ce dépassement n’a pas conduit à aller au-delà du plafond
des crédits ouverts sur le programme « Justice judiciaire » grâce à la mise
en jeu de la fongibilité des crédits au sein de ce programme, et sans avoir
eu recours à la réserve de 50 M€ prévue en cas d’insuffisance de crédits
initiaux
Si la modification en 2006 de la nomenclature comptable rend
certaines comparaisons difficiles, il apparaît néanmoins que le recul des
dépenses des frais de justice concerne la quasi-totalité des postes de
dépense, à l’exception des frais d’affranchissement, qui progressent de
2,3 %.
Tableau 1 : Evolution des principaux postes de frais de justice
entre 2005 et 2006
(en M€)
Dépense 2005
Dépense 2006
Evolution
Justice pénale
367,46
262,37
-28,6%
Réquisitions téléphoniques
69,08
38,28
-44,6%
Frais médicaux
70,3
61,43
-12,6%
Frais liés à la mise sous scellés
27
18,31
-32,2%
Analyses génétiques
23,8
20,5
-13,9%
Enquêtes sociales rapides, de personnalité
et contrôle judiciaire
20,26
19,8
-2,3%
Traduction et interprétariat
15
13,2
-12,0%
Justice civile (*)
60,55
22,9
-62,2%
Expertises et examens médicaux (tutelles)
7,96
7,5
-5,8%
Enquêtes sociales (protection de l'enfance,
tutelles…)
7,72
7,1
-8,0%
Justice commerciale
37,4
23,2
-38,0%
Justice prud'homale
ND
0,14
ND
Frais de justice postaux
47,16
Source : Ministère de la justice
(*) La forte baisse des frais de justice civile s'explique essentiellement par le fait que
jusqu'en 2005, cette catégorie incluait des frais d'affranchissement désormais regroupés
pour toutes les procédures dans une catégorie autonome.
LA GESTION DES FRAIS DE JUSTICE
461
Les frais de justice pénale demeurent la composante principale des
frais de justice (69 % du total). Les frais de justice en matière commerciale
sont désormais équivalents aux frais de justice en matière civile (6 % du
total). Les frais de justice en matière prud’homale restent d’un montant très
faible (0,04 %). Le solde (18 %) est constitué des dépenses dites de soutien,
pour l’essentiel les frais postaux.
B - Une diminution à interpréter avec prudence
La Chancellerie voit dans la diminution des dépenses de frais de
justice enregistrée en 2006 le résultat des efforts de rationalisation
accomplis récemment. Les effets de ces actions ne sont pas contestables,
mais l’interprétation de l’évolution doit être prudente.
En premier lieu, l’exercice 2005 ne saurait constituer une référence
pertinente. En effet, avant que les crédits pour les frais de justice ne
deviennent limitatifs, nombre de juridictions ont cherché à présenter au
paiement le maximum de mémoires en instance tant que les crédits restaient
évaluatifs. La dépense enregistrée en 2006 a décru mais pour se situer à un
niveau proche de celui de 2004 (- 6 %) et sensiblement supérieur à celui de
2003 (+15 %).
En deuxième lieu, le recul de la dépense semble dû davantage à la
baisse du prix unitaire exagérément élevé de prestations telles que les
interceptions téléphoniques ou les analyses génétiques, qu’à celle de leur
nombre. Si la diminution des prix unitaires doit être relevée positivement,
l’effort de rationalisation devrait également porter sur le nombre des actes
générant par eux-mêmes des frais de justice, conformément à la stratégie
que le ministère s’est fixé à lui-même au printemps 2004.
En troisième lieu, il n’est pas exclu qu’une partie non négligeable de
la diminution de la dépense constatée en 2006 s’explique par une nouvelle
augmentation des stocks de mémoires restant à payer, induisant un
allongement des délais de paiement et une augmentation des dettes en
instance. En effet, aux délais structurels liés à la complexité du circuit de
paiement (cf.
infra
), se sont ajoutées en 2006 les difficultés d’adaptation
aux nouvelles règles de gestion
167
. Dans de nombreux ressorts de cour
d’appel, des recensements ponctuels ont montré que les stocks de mémoires
en attente de traitement avaient augmenté en 2006. Le montant de cette
augmentation des dettes ne peut toutefois être exactement déterminé.
167) Délégation tardive des dotations ayant entraîné un blocage des régies d’avance,
implantation dans les régies de l’application
REGINA
, etc. A la fin du mois de juin
2006, le taux de consommation des crédits était de seulement 29% ; même si la
totalité des crédits ouverts a finalement été consommée, il n’est pas certain que la
totalité du retard accumulé au premier semestre ait été résorbée.
462
COUR DES COMPTES
La prévision initiale de dépenses pour 2007 est de 393 M€ environ,
donc en légère augmentation par rapport à celle de 2006. En septembre
2007, le ministère estime que les dépenses de l’année devraient être
inférieures à 375 M€. La baisse constatée en 2006 serait ainsi confirmée,
sans que les stocks de mémoires en attente de paiement soient pour autant
mieux identifiés.
C - La connaissance de la dépense
1 -
Une nomenclature inadaptée aux besoins de la gestion
Avec l’entrée en vigueur de la LOLF, les dépenses de frais de
justice sont enregistrées selon une nomenclature combinant deux critères :
leur objet, par action et sous-action budgétaire, et leur nature, par compte
du plan comptable de l’Etat (PCE). La possibilité de croiser ces deux
critères est un progrès indéniable.
Cependant, la nomenclature des dépenses du PCE n’est pas
suffisamment détaillée pour permettre une étude fine de l’évolution de
certains postes et une anticipation des coûts des réformes du droit ou de la
procédure. Par exemple, pour les analyses génétiques, la distinction entre
analyses portant sur les individus et celles portant sur les traces n’est plus
possible. De même, les prestations de traduction et d’interprétariat,
auparavant distinguées, sont désormais regroupées.
Il n’est pas possible de détailler davantage aujourd’hui la
nomenclature du PCE, mais il peut être nécessaire, pour les besoins de la
gestion, d’avoir une connaissance fine des dépenses. Une application
ministérielle de gestion développant certains comptes pourrait permettre
de répondre à ce besoin. Le cas échéant, elle devrait être impérativement
« interfacée » avec les applications comptables générales de l’Etat, pour
éviter la double saisie des mêmes opérations.
2 -
Un suivi de la dépense à parfaire
Les conditions du suivi des dépenses, critiquées dans le rapport de
la Cour au Sénat, ont été sensiblement améliorées, tant à l’échelon local
que central.
Cependant, l’administration centrale ne connaît toujours pas le
nombre de prestations correspondant aux paiements, ni le coût moyen par
type de prestation, ni la répartition de la dépense par catégorie de
prescripteurs (magistrats ou OPJ). Seule l’application
FRAIJUS
, qui porte
non sur la dépense mais sur les engagements juridiques, fournit des
informations, encore peu fiables, sur le nombre de prestations et sur leur
LA GESTION DES FRAIS DE JUSTICE
463
répartition entre catégories de prescripteurs. L’administration centrale
dispose donc de moyens limités d’analyse des dépenses, ce qui réduit
d’autant sa capacité d’anticiper leurs évolutions et de définir les actions
éventuellement nécessaires à leur maîtrise.
3 -
Des modalités de prévision budgétaire pragmatiques
Le ministère a réalisé des progrès notables pour évaluer l’impact
des diverses réformes sur les dépenses de frais de justice. Désormais, tant
les revalorisations tarifaires que les réformes du droit pénal ou de la
procédure pénale font l’objet, dans le cadre de la préparation du projet de
loi de finances, d’études d’impact suffisamment détaillées qui aboutissent
à des estimations assez rigoureuses compte tenu de l’information
disponible.
En revanche, le calcul de la dotation budgétaire initiale reste
encore empirique et n’obéit pas encore au principe de justification des
crédits au premier euro posé par la LOLF. Ainsi, le ministère n’a pas été
en mesure de fournir le détail du calcul de la dotation pour 2007.
L’absence de données précises sur le montant des engagements non
soldés et des mémoires en attente de paiement fin 2006, ainsi que le
caractère atypique des exercices 2005 et 2006 ont été autant d’obstacles à
une prévision budgétaire fiable.
III
-
La maîtrise des dépenses
A - La sensibilisation des prescripteurs
1 -
La diffusion des bonnes pratiques
La création d’une « mission frais de justice » au sein du secrétariat
général du ministère ainsi que la désignation de « magistrats référents
frais de justice », dans les cours d’appel, ont remédié à la dispersion des
compétences dénoncée par la Cour dans son rapport au Sénat.
Outre son rôle dans l’animation du réseau des référents comme
dans les actions de formation, la mission a mené une concertation avec les
services des ministères de l’intérieur et de la défense pour diffuser une
large information aux services enquêteurs sur la gestion des frais de
justice.
464
COUR DES COMPTES
Le réseau des magistrats référents implanté dans toutes les cours
d’appel permet de diffuser les bonnes pratiques dans l’ensemble des
juridictions. Il en est de même des moyens particuliers créés par la
direction des services judiciaires et la direction des affaires criminelles et
des grâces : site
intranet
en matière de tarification, « observatoire des
frais de justice » en ligne permettant une comparaison des coûts par
ressort et par activité des principaux postes de dépense. Par ailleurs une
« délégation aux interceptions judiciaires », créée en novembre 2006,
diffuse via un site
intranet
l’information sur les tarifs en matière de
téléphonie et les référentiels de prestations.
Le thème des frais de justice est désormais intégré dans le
programme de formation initiale des futurs magistrats et dans le
programme de formation continue de l’école nationale de la magistrature
et de l’école nationale des greffes.
2 -
L’appréhension par les prescripteurs du rapport
coûts / enjeux
La Cour a constaté que les magistrats font désormais souvent
preuve d’une plus grande sélectivité dans le recours à certaines
prestations facultatives et coûteuses dans de nombreux domaines : frais
médicaux, mise sous scellés, vols de portables. Ainsi, en matière de
recherches de stupéfiants dans le sang, les analyses demandées sont
adaptées au dossier et aux déclarations de la personne mise en cause. De
même, les procureurs sont incités à ne recourir aux réquisitions
téléphoniques qu’en cas de vol aggravé, avec violence ou arme ou encore
sur personne particulièrement vulnérable.
Les OPJ prescrivent directement environ 25 % des frais de justice
en matière pénale. Les parquets se sont surtout efforcés de rationaliser les
prescriptions des OPJ pour les enquêtes de flagrance où ils sont habilités
à agir d’office (contrairement aux enquêtes préliminaires qui requièrent
l’autorisation préalable du procureur). En revanche, les prescriptions des
OPJ dans le cadre des commissions rogatoires demeurent généralement
peu encadrées.
Il y a peu d’instructions écrites relatives à la rationalisation des
prescriptions. Le plus souvent, la chancellerie comme les chefs de cour se
bornent à émettre des recommandations d’ordre général ou des
préconisations verbales, pratique qu’ils justifient par le principe de liberté
de prescription et de choix du prestataire par les magistrats ou les OPJ.
Cette prudence est discutable : des recommandations écrites sont plus
précises que des interventions orales et n’entachent pas par elles-mêmes
la liberté de prescrire des magistrats.
LA GESTION DES FRAIS DE JUSTICE
465
B - La tarification et la mise en concurrence
1 -
Les limites du recours à la tarification
Un tarif national est défini pour certaines prestations. Le champ de
la tarification en matière pénale devrait s’élargir, avec la tarification de
l’ensemble des prestations en matière de téléphonie dont le principe a été
institué par le décret n° 2006-358 du 24 mars 2006. L’arrêté du 22 août
2006, pris pour son application, fixe des tarifs globalement en baisse de
40 %
168
. La tarification devrait être prochainement étendue aux
interceptions ainsi qu’aux réquisitions aux fournisseurs d’accès
internet
.
La tarification permet de connaître
a priori
les coûts, ce qui
simplifie la gestion, mais avec un risque permanent d’inadaptation du
tarif à la qualité de prestations attendue.
La procédure de révision des tarifs, critiquée par la Cour pour sa
lourdeur, a été assouplie par la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 ;
auparavant systématiques, les décrets en Conseil d’Etat peuvent
désormais se limiter à énoncer les modalités de fixation des tarifs et
renvoyer la fixation elle-même à des arrêtés ministériels. Ces dispositions
ont été appliquées à la tarification des prestations téléphoniques et
doivent l’être pour les nouvelles mesures alternatives prévues par la loi
« prévention de la délinquance » du 5 mars 2007. Cependant, les autres
tarifs préexistant à la loi du 23 janvier 2006 n’ont pas encore changé de
régime et la critique antérieure de la Cour relative à l’obsolescence de
nombreux tarifs demeure d’actualité.
Le niveau insuffisant de certains tarifs risque d’engendrer une
baisse de la qualité des prestations, voire une pénurie de prestataires dans
certains domaines ; à ce titre la revalorisation de la rémunération horaire
des interprètes et traducteurs apparaît urgente. Elle est à l’étude tout
comme celle des experts psychiatres et des administrateurs
ad hoc
.
Ce niveau insuffisant conduit aussi les juridictions à contourner la
réglementation. Il en est ainsi de la
prise en charge de « frais de
désinfection » en sus du tarif des autopsies, au titre de la rubrique des «
dépenses diverses de travaux techniques », afin de contribuer aux frais de
structure de l’institut de médecine légale de Lyon qui menaçait de
fermer ; du remboursement de frais de déplacement en principe exclu ; de
la surestimation du nombre d’heures consacré à la réalisation de la
prestation notamment en matière d’interprétariat.
168) Il fait actuellement l’objet d’un recours devant le Conseil d’Etat.
466
COUR DES COMPTES
2 -
L’appel à la concurrence
La tarification ne convient qu’à des prestations normalisables au
niveau national. Elle ne saurait donc être considérée comme le seul
moyen de maîtrise des coûts.
La recherche d’un meilleur rapport qualité / prix passe par la
généralisation du recours au devis préalable devenu, semble t-il, la règle
chez les magistrats prescripteurs pour les dépenses significatives. De
même est désormais sollicitée la mission frais de justice, pour la mise en
concurrence de professionnels à l’occasion d’affaires exceptionnelles ou
complexes.
Cette recherche ne peut reposer sur les seules pratiques
individuelles des magistrats prescripteurs qui ont peu de temps à
consacrer aux relations financières avec les experts. En outre, l’urgence
qui s’attache à certaines procédures fait obstacle à la mise en concurrence
des prestataires potentiels.
Cette recherche doit donc également s’inscrire dans des démarches
collectives, comme le recensement et la diffusion, par l’administration
centrale ou les cours d’appel, des prix pratiqués par les différents
prestataires. Ainsi, le coût moyen d’une empreinte génétique sur un
individu est passé de 350 à 50 € après diffusion d’une note de la
chancellerie aux magistrats récapitulant les prix pratiqués par les
principaux laboratoires privés.
La recherche d’un juste rémunération passe également par la mise
en concurrence des prestataires à tous les niveaux, débouchant sur la
conclusion de marchés publics à bons de commande (tels que celui liant
la chancellerie à
Air France)
ou d’accords cadre (comme celui conclu en
1995 avec
France Telecom)
. Ces accords ou marchés présentent
l’avantage de faire baisser les coûts tout en simplifiant et sécurisant la
liquidation des dépenses. Le marché à bons de commandes passé en vue
de la saisie des empreintes génétiques dans le fichier national des
empreintes génétiques a ramené le tarif unitaire à 23 € HT contre 67 € HT
dans le cadre du précédent marché ; le gain correspondant devrait être de
5 à 10 M€ en 2007. Une mise en concurrence est à l’étude pour certains
envois postaux dans le cadre des travaux interministériels des achats
publics et est déjà recommandée pour la collecte et la livraison du
courrier.
La Cour de cassation a certes rappelé en 2006 l’inopposabilité des
accords cadre aux prescripteurs comme aux magistrats taxateurs.
Cependant, ils constituent une référence pour le juge taxateur ou, en cas
de recours contre l’ordonnance de taxe, pour la chambre de l’instruction.
LA GESTION DES FRAIS DE JUSTICE
467
L’approche conventionnelle peut aussi permettre de gérer les situations de
monopole ou de préparer l’élaboration d’une tarification moins onéreuse.
3 -
La globalisation des commandes ou des paiements
La globalisation des commandes ou des paiements, source
potentielle d’économies d’échelle et de simplification de la gestion, est
amorcée dans certains domaines.
Pour la téléphonie, depuis le 1
er
janvier 2007, les juridictions ne
supportent plus que la part variable liée à la mise en oeuvre des
interceptions,
le
coût
des
investissements
des
opérateurs
étant
globalement pris en charge par le ministère de l’industrie. De même, pour
éviter les locations successives de matériels pour chaque interception, les
principaux services de police et de gendarmerie ont été incités par les
parquets à installer des « mini-centrales d’écoutes » et des lignes fixes
dédiées à ces interceptions.
En matière médico-légale, les inspections générales des services
judiciaires et des affaires sociales recommandent le versement sous forme
de dotation globale aux établissements de santé de l’ensemble des
sommes dues par les services judiciaires au titre de la médecine légale.
Ces exemples montrent que le principe de facturation à l’acte, lié
au rattachement de chaque dépense de frais de justice à une procédure
judiciaire nettement identifiée, peut être aménagé dans un souci
d’économie sans nuire à l’efficacité du dispositif.
IV
-
La normalisation de la chaîne de la dépense
A - Le suivi des engagements
1 -
Le suivi des engagements juridiques
Le ministère a implanté l’application
FRAIJUS
qui permet
d’enregistrer les montants des frais de justice juridiquement engagés.
C’est un progrès que la Cour souligne. La gestion de l’application doit
toutefois être améliorée, tant du point de vue de l’exhaustivité des
données saisies que de la fiabilité des montants enregistrés.
468
COUR DES COMPTES
Chaque trimestre, le ministère procède à un contrôle
a posteriori
des données enregistrées dans
FRAIJUS,
en comparant le montant des
engagements enregistrés avec le montant des crédits consommés. Le total
des engagements enregistrés en 2006, 282 M€, est inférieur de 18 % au
montant total des dépenses.
Compte tenu du délai entre la prescription d’une prestation et son
paiement, la différence entre le montant des engagements et le montant
des dépenses de l’année peut s’expliquer par divers facteurs indépendants
de la qualité des données enregistrées dans
FRAIJUS
: baisse du nombre
de prestations prescrites, résorption des stocks de mémoires.
Toutefois,
cette
différence
résulte
également
du
défaut
d’exhaustivité des enregistrements, comme le montre une analyse plus
fine par ressort de cour d’appel, avec certaines situations aberrantes où les
paiements excédent les engagements de plus de 30 % (Saint-Denis,
Versailles et Bordeaux) voire de presque 70 % dans la cour de Basse-
Terre.
En outre, le montant de chaque engagement enregistré dans
FRAIJUS
est fondé sur les tarifs réglementaires ou sur les coûts moyens.
Le paiement ultérieur peut s’avérer d’un montant sensiblement supérieur.
Enfin, les OPJ, policiers et gendarmes, n’ont pas accès à
FRAIJUS
pour enregistrer leurs engagements, dont le montant en 2006 est
d’environ 64 M€, soit près de 23 % des engagements totaux. La
transmission de leurs données aux juridictions aux fins d’enregistrement
dans
FRAIJUS
, selon un protocole signé avec la chancellerie par les
ministères de l’intérieur et de la défense, pourrait être sensiblement
améliorée.
2 -
La gestion budgétaire des autorisations d’engagement
La prescription d’une prestation, qui vaut engagement juridique de
la dépense, relève de la seule décision du magistrat ou de l’OPJ. Les chefs
de cour, co-ordonnateurs secondaires des dépenses de frais de justice, ne
peuvent que prendre acte de ces décisions. Il leur appartient toutefois de
veiller au respect du deuxième alinéa de l’article 8 de la LOLF, selon
lequel «
les autorisations d’engagement constituent la limite supérieure
des dépenses pouvant être engagées
».
En 2006, le montant des autorisations d’engagement (AE) et celui
des crédits de paiement (CP) ouverts par la loi de finances étaient
identiques. Le ministère a géré les crédits pour les frais de justice en ne
consommant des AE qu’au moment du paiement, ce qui n’était pas
conforme aux règles de la LOLF.
LA GESTION DES FRAIS DE JUSTICE
469
La loi de finances rectificative pour 2006 a ouvert un montant de
169 M€ d’AE destiné à couvrir les engagements antérieurs et la loi de
finances pour 2007 a prévu un montant d’AE (420 M€) supérieur à celui
des CP (393 M€). Le ministère a donc disposé en 2007 de crédits
permettant une gestion conforme à la LOLF, à condition d’exploiter les
données relatives aux engagements juridiques fournies par
FRAIJUS
de
manière à anticiper d’éventuelles insuffisances d’AE.
3 -
Le traitement automatisé de l’ensemble de la chaîne de la
dépense
FRAIJUS
se limite à l’enregistrement des engagements juridiques
et n’intègre ni la saisie du service fait, ni la proposition de mandatement.
La Cour estime que l’application doit
évoluer pour devenir une
application de gestion comptable de l’ensemble de la chaîne de la
dépense. Ceci permettrait notamment de connaître le montant des
engagements non soldés, de réduire le risque de paiement indu et de
fiabiliser le recensement des dettes ; enfin la répartition des dépenses par
service prescripteur ou par prestataire serait mieux connue.
Le ministère a engagé des travaux avec la direction générale à la
modernisation de l’Etat et l’agence pour l’informatique financière sur les
évolutions à prévoir dans la perspective de la mise en place du futur
système informatique général de l’Etat (projet CHORUS).
B - Les procédures de liquidation et de paiement
1 -
Un circuit lourd et complexe
Les règles de la liquidation et du paiement diffèrent
selon la nature
de la dépense en cause (soumise à certification par un greffier ou taxation
par un magistrat), son montant (inférieur ou supérieur à 2 000 €),
l’identité du prescripteur (siège ou parquet), l’existence ou non d’une
régie dans la juridiction dépensière. Cette complexité, dont les
justifications manquent de clarté, n’est pas toujours maîtrisée par les
magistrats ou fonctionnaires eux-mêmes.
L’organisation même du contrôle en limite la qualité. La personne
chargée d’attester le service fait, c’est-à-dire la réalité de la prestation, et
de contrôler le montant de la rémunération demandée est, dans la plupart
des cas, distincte de celle qui a requis la prestation et en a reçu le résultat
Par ailleurs, la superposition de plusieurs niveaux de contrôle est coûteuse
en moyens ; elle allonge les délais de paiement, sans pour autant garantir
parfaitement la régularité des dépenses.
470
COUR DES COMPTES
La plupart des juridictions disposent d’une régie
169
. Les régisseurs
payent le plus grand nombre de mémoires, tous ceux d’un montant
inférieur à 2 000 € ; ils vérifient même les mémoires qu’ils ne paient pas.
Leurs vérifications sont en partie redondantes avec celles déjà faites, en
principe, par le greffier certificateur ou le magistrat taxateur, car elles
sont fondées sur les mêmes documents : mémoire et réquisition.
Dans chaque cour d’appel, les services administratifs régionaux
(SAR) mandatent les mémoires d’un montant supérieur à 2 000 € et
mandatent les versements aux régisseurs pour reconstituer leur encaisse.
Les contrôles effectués par les SAR sont très variables ; les effectifs qui y
sont affectés sont eux-mêmes variables : un seul agent au SAR de Lyon
contre trois agents au SAR de Douai pour gérer des dépenses de montant
voisin. Les directives de l’administration centrale tendent à limiter ces
contrôles des SAR car ils allongent le circuit de paiement sans améliorer
de façon évidente la qualité des contrôles.
Enfin, les contrôles des trésoreries générales sur les mandats des
SAR sont très disparates. Les frais de justice se prêtent mal tant à un
contrôle exhaustif qu’à un contrôle hiérarchisé de la dépense. Le contrôle
exhaustif se heurte au très grand nombre de mémoires, à la modicité des
montants unitaires et à la complexité des règles applicables, tandis que le
contrôle hiérarchisé est rendu difficile par le fait du paiement en régie.
2 -
Des délais à l’origine de stocks importants de mémoires en
instance de paiement
Un mémoire de frais passe en moyenne entre les mains de sept
personnes avant d’être payé, alors que plus de deux tiers des mémoires
sont d’un montant inférieur à 100 €. Le délai estimé entre la réception
d’un mémoire et son paiement varie entre un et deux mois pour les petites
juridictions et entre un et trois mois pour les juridictions les plus
importantes ; il peut atteindre ponctuellement six mois à un an. Il est
probable que les difficultés passagères rencontrées au début de l’année
2006 ainsi que la multiplication des contentieux engagés par les
prestataires (en particulier les opérateurs de téléphonie) à l’encontre des
ordonnances de taxes aient conduit à un accroissement de ces délais.
169) Les régies d'avances et de recettes des juridictions judiciaires, au nombre de 730,
manient des fonds souvent considérables, sans commune mesure avec les régies
d'avances pour menues dépenses existant dans les services administratifs.
LA GESTION DES FRAIS DE JUSTICE
471
Les retards de paiement sont préjudiciables aux prestataires qui
peuvent, pour certains, renoncer à travailler pour le compte du ministère de
la justice et, pour d’autres, surfacturer délibérément leurs prestations afin
de compenser leurs frais de trésorerie.
En outre, ces délais de paiement sont de nature à fausser l’analyse
de l’évolution des dépenses. Cette évolution doit être corrigée par la prise
en compte des stocks de mémoires reçus, en attente de certification ou de
taxation, et de mémoires certifiés ou taxés, en attente de paiement dans les
régies ou de mandatement dans les SAR. Or, faute d’un suivi fiable de
l’ensemble de la chaîne de la dépense (cf. supra), le montant de ces stocks
est mal connu, ce qui a conduit le ministère à adopter, pour le recensement
des charges à payer, une méthode d’évaluation forfaitaire que la Cour a
critiquée dans l’annexe de son rapport sur la certification des comptes de
l’Etat de 2006.
3 -
Le projet de refonte du circuit de liquidation et de paiement
Le ministère de la justice étudie un projet de refonte du circuit de
paiement de paiement articulé autour de trois objectifs : instaurer un suivi
complet des mémoires de frais de justice, du moment de leur réception par
la juridiction à celui de leur mise en paiement, réduire les délais de
traitement des mémoires et donc les délais de paiement et enfin assurer une
mutualisation des ressources, source d’économies d’échelle et de gain de
qualité, avec la professionnalisation des agents. Une expérimentation de ce
nouveau circuit devrait être lancée en janvier 2008, dans cinq cours
d’appel, dans le cadre du « chantier
CHORUS
».
Ce
projet,
qui
soulève
d’importantes
questions
juridiques,
informatiques et pratiques, résoudrait certaines difficultés actuelles dues à
la complexité des circuits et à la redondance des contrôles, mais pas toutes.
En effet, d’une part, la personne chargée d’attester le service fait et de
contrôler le montant de la rémunération demandée resterait, sauf exception,
distincte de celle qui a requis la prestation. D’autre part, la chaîne de la
dépense resterait discontinue, avec en amont, l’enregistrement des
engagements dans l’application
FRAIJUS
, et, en aval, la liquidation et le
paiement de la dépense à l’aide d’une autre application.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Le ministère a engagé rapidement diverses actions pertinentes afin
de mieux maîtriser les dépenses de frais de justice, sans porter atteinte à
la liberté de prescription des magistrats et OPJ. Elles semblent avoir
porté leur fruit. La dérive des dépenses de frais de justice de ces
dernières années a été enrayée en 2006, mais sans aucune certitude, à ce
stade, sur le caractère durable de ce freinage.
472
COUR DES COMPTES
Des progrès sont encore possibles pour modérer le nombre et le
coût unitaire des prestations. Ils requièrent notamment une meilleure
connaissance des dépenses, tant au stade de leur engagement que de leur
paiement. Par ailleurs une rationalisation des procédures actuelles de
paiement doit conduire à des économies de gestion significatives.
Cependant quelles que soient les améliorations dans ce domaine,
le ministère doit se livrer à une réflexion d’ensemble sur la définition des
frais de justice pour en réduire sensiblement la liste.
Au-delà, la Cour recommande :
- le développement de moyens de prévisions budgétaires plus
précis permettant de mieux justifier les crédits demandés dès le premier
euro ;
- la formalisation, par écrit, des recommandations visant à
maîtriser les frais de justice ;
- un effort d’encadrement par les juges d’instruction de l’activité
des OPJ en matière de commissions rogatoires analogue à celui des
parquets pour les enquêtes de flagrance ;
- la poursuite des travaux pour élaborer des référentiels de
prestations et de coûts et l’approfondissement de la démarche de mise en
concurrence pour conclure des marchés à bons de commande ou des
accords cadre à l’échelon de l’administration centrale ou au niveau des
cours d’appel voire des TGI ;
- l’amélioration de l’exhaustivité et la fiabilité des données
relatives aux engagements, grâce au renforcement des actions de
sensibilisation et de formation des magistrats et des personnels des
greffes et, s’agissant des données communiquées par les OPJ, à une
concertation au niveau des services administratifs régionaux ; la
vérification des données saisies, par exemple en confiant aux services
administratifs régionaux des contrôles par sondages, au stade du
mandatement ;
- l’extension de l’application FRAIJUS à l’ensemble de la chaîne
de la dépense, permettant de rapprocher les engagements des paiements
et d’affiner la connaissance de la dépense, ainsi qu’une réflexion sur
l’articulation entre cette application et le futur système informatique
général de l’Etat ;
- une nouvelle organisation des contrôles beaucoup plus simple
qu’aujourd’hui qui s’en trouvera plus efficace et plus économe en
moyens.
LA GESTION DES FRAIS DE JUSTICE
473
RÉPONSE DE LA MINISTRE DE LA JUSTICE
En 2006, la maîtrise des frais de justice constituait un des enjeux
budgétaires majeurs du ministère de la justice, à un double titre :
−
le régime des crédits limitatifs, désormais applicable aux frais de
justice, et la réforme de l’ordonnancement secondaire imposaient
la mise en oeuvre d’un nouveau circuit de la dépense, et le
développement d’outils comptables appropriés;
−
mais
surtout,
alors
que
les
dépenses
avaient
augmenté
massivement au cours des trois dernières années (68% entre 2002
et 2005), la LFI limitait à 370 millions les crédits affectés au
paiement des frais de justice, soit une diminution de 24 %
par
rapport à la dépense 2005. Au surplus, ces crédits étant désormais
inclus dans les enveloppes limitatives des crédits délégués aux
cours d’appel pour le fonctionnement des tribunaux de leur
ressort, il importait de respecter le montant des crédits affectés
aux frais de justice pour ne pas obérer le fonctionnement des
juridictions.
Il était, en outre, essentielle que cette maîtrise puisse être réalisée en
préservant un enjeu capital pour l’institution judiciaire : celui de diminuer le
montant des dépenses à qualité constante, en bénéficiant des développements
des nouvelles technologies d’investigation et dans le respect du principe
absolu de liberté de prescription des magistrats. Il ne pouvait être question
de rendre la justice moins efficace, ou de limiter pour des questions
budgétaires les investigations des magistrats et des officiers de police
judiciaire.
En 2006, la consommation des frais de justice a diminué de 22 %
passant d’un total de 487 millions d’euros à 379,4millions d’euros.
Pour
l’exercice 2007, la consommation devrait se situer à un montant proche de
378 millions d’euros.
Pour parvenir à ces résultats, le ministère de la justice a procédé à
une analyse détaillée de la dépense des années antérieures avant de définir
un plan d’action.
Cette analyse a été facilitée par le rapport établi par la Cour des
comptes en 2005 sur la maîtrise des frais de justice pénale, rapport rédigé à
la demande de la commission des finances du Sénat, en application du 2° de
l’article 58 de la LOLF.
Un nouveau contrôle de la Cour des comptes a été réalisé en 2007 ;
ce contrôle a été élargi à l’ensemble des frais de justice, pénale et civile et
aux procédures de gestion de ces frais.
474
COUR DES COMPTES
D’une manière générale, le ministère de la justice partage les
conclusions de la Cour et fait siennes les recommandations émises qu’il
s’emploiera à mettre en oeuvre au cours des prochains exercices.
I – La notion de frais de justice
Le ministère partage les observations de la Cour sur la question de la
définition et du périmètre des frais de justice qui revêt, avec l’entrée en
vigueur de la LOLF, une nouvelle dimension.
La frontière est, en effet, difficile à établir entre les frais directement
liés aux procédures judiciaires et ceux relevant des dépenses de
fonctionnement courant des juridictions. Ainsi, s’agissant des frais postaux,
une réflexion doit effectivement s’engager pour envisager leur rattachement
exclusif au budget de fonctionnement.
A l’inverse, le ministère de la justice ne partage pas l’analyse de la
cour, sur les dépenses d’indemnisation des victimes de violence ou d’atteinte
aux biens et des personnes bénéficiant d’une décision de non lieu, de relaxe
ou d’acquittement, ainsi que sur les frais liés aux révisions et erreurs
judiciaires. En effet, l’ensemble de ces dépenses est bien directement rattaché
aux décisions judiciaires et ne peut être assimilé aux dépenses de
fonctionnement du tribunal.
S’agissant de l’indemnisation des jurés, leur paiement direct par les
régies des juridictions permet une prise en charge immédiate.
Par ailleurs, dans les relations avec les services enquêteurs, il
convient
de préciser que des travaux sont actuellement en cours avec les
ministères de la défense et de l’intérieur afin de rédiger une circulaire
commune sur l’imputation de certains frais d’enquête. Cette circulaire
devrait être diffusée aux échelons déconcentrés avant la fin de l’année 2007.
En effet, une étude menée avec l’aide des référents frais de justice atteste que
des solutions très diverses sont retenues d’un ressort à l’autre, imputant dans
certains cas sur frais de justice des frais d’enquête devant être pris en charge
sur les budgets de fonctionnement des services enquêteurs. A l’inverse,
certains magistrats ont parfois une interprétation très limitative des frais de
justice qui conduit à une prise en charge de frais indus par les services
enquêteurs.
II – La diminution de la dépense en 2006
Comme le relève la Cour, le recul de 22 % de la dépense en 2006 doit
être interprété avec prudence.
Il serait, en effet, illusoire de croire que la
maîtrise des frais de justice est définitivement acquise après une seule année
d’exercice.
Toutefois, les chiffres actuellement disponibles pour l’exercice 2007,
conduisent à estimer la consommation de CP
pour l’année à une somme
proche de 378 millions d’euros ce qui tend à démontrer que la maîtrise des
frais de justice se poursuit avec efficacité pour la deuxième année
LA GESTION DES FRAIS DE JUSTICE
475
consécutive. Il convient, en effet, d’observer qu’en 2007 les régies ont pu
fonctionner dès le début de l’année et de manière régulière, les juridictions
comme les SAR ayant acquis les compétences requises pour fluidifier
davantage le circuit des paiements.
En outre, si effectivement, il n’existe pas, en l’état, d’outil fiable pour
évaluer les stocks de mémoires en attente de paiement, les études ponctuelles
réalisées par de nombreux tribunaux paraissent confirmer la tendance
générale à la diminution des stocks. Ce constat général doit cependant être
tempéré
par
la
situation
de
certaines
juridictions
importantes,
particulièrement en région parisienne, qui connaissent encore des difficultés
de fonctionnement de leurs régies qui continuent à accumuler des stocks.
Le recul de la dépense enregistré depuis deux ans est dû, comme le
souligne la Cour, principalement à une baisse du prix unitaire des
prestations. Toutefois, comme le relève également la Cour en page 8 de son
rapport, les magistrats comme les enquêteurs « font désormais preuve d’une
plus grande sélectivité dans le recours à certaines prestations facultatives et
coûteuses dans de nombreux domaines ».
Toutefois, le choix des mesures ordonnées relève du pouvoir
souverain du magistrat dont la liberté de prescription reste absolue. Dès
lors, le ministère n’entend pas donner d’instructions mais envisage de
diffuser des documents retraçant les bonnes pratiques des juridictions en
matière
de
rationalisation
des
prescriptions
pour
favoriser
leur
généralisation. Il donne également des informations sur les tarifs
couramment pratiqués et sur
la nécessité du recours à la concurrence. En
outre, la direction des affaires criminelles et des grâces adresse
régulièrement des directives de politique pénale aux parquets en vue de
renforcer la maîtrise des frais de justice et suit attentivement leur évolution à
travers les rapports de politique pénale.
S’agissant de la connaissance de la dépense
, le ministère de la justice
partage les observations de la Cour sur « l’insuffisante finesse de la
nomenclature pour les besoins de la gestion ».
C’est la raison pour laquelle, il a été demandé aux services
informatiques de la DAGE de créer une base unique dans l’application
FRAIJUS permettant de disposer d’informations statistiques à partir de la
nomenclature très détaillée des actes de l’application. Cette base vient d’être
livrée et les derniers essais sont en cours. La base statistique sera donc
opérationnelle avant la fin de l’année 2007, permettant une analyse de la
dépense précise pour le suivi des frais de justice au plan national comme par
ressort.
S’agissant des données issues de l’application, il convient d’observer
que les derniers chiffres en notre possession attestent des efforts importants
réalisés tant par les magistrats et fonctionnaires de juridiction que par les
officiers de police judiciaire pour renseigner le logiciel.
476
COUR DES COMPTES
Toutefois, en l’état, l’application FRAIJUS reste une application
statistique et non comptable. Des évolutions devraient intervenir dans les
années à venir. Ainsi, une étude vient d’être menée sur l’interfaçage entre les
applications métiers des juridictions et des services enquêteurs (Cassiopée,
Ardoise, Pulsar) et FRAIJUS afin de générer, de manière automatisée, à partir
de ces applications métiers, l’engagement de la dépense.
Par ailleurs, si le ministère souhaite conserver l’application FRAIJUS
comme outil statistique, la nomenclature budgétaire ne pouvant pas donner un
détail suffisamment précis des prestations ordonnées, son interfaçage avec
CHORUS a été sollicité afin de pouvoir mettre en place une chaîne comptable
complète de la dépense.
Sur la qualité de la prévision budgétaire,
le ministère de la justice
poursuit les efforts entrepris depuis plusieurs années, dont la Cour reconnaît
les « progrès notables ».
Ainsi, les modalités de calcul de la dotation budgétaire initiale pour
2008 ont été affinées en tenant compte non seulement des données FRAIJUS
disponibles mais également des études d’impact des réformes à intervenir.
III – La maîtrise des dépenses
Le ministère de la justice entend poursuivre les actions entreprises pour
maîtriser les dépenses.
Comme l’indique la Cour, la mise en place d’un réseau des référents
désignés dans chaque juridiction est un vecteur particulièrement efficace pour
une diffusion rapide des bonnes pratiques et un dialogue entre les tribunaux et
avec les services du ministère en charge du suivi des frais de justice.
Par ailleurs, le ministère des finances
a été saisi d’une demande
regroupant l’ensemble des augmentations tarifaires demandées par le
ministère de la justice à savoir : les tarifs des experts psychiatres, des
traducteurs interprètes (dont l’impact budgétaire annuel est évalué à 16 M€),
des administrateurs ad hoc.
Pour autant, toutes les prestations n’ont pas vocation à faire l’objet
d’une tarification qui risquerait de figer exagérément leur coût dans des
domaines où les avancés technologiques peuvent conduire à des baisses
rapides des prix de revient.
En outre, le recensement des prix pratiqués par les différents
prestataires n’est possible que dans les domaines où la liste des prestataires
peut être dressée de manière exhaustive, comme pour les laboratoires
d’analyses génétiques ; dans les autres domaines une communication non
exhaustive conduirait à fausser le jeux de la concurrence, voire à diffuser des
tarifs trop élevés et à fragiliser la position de l’administration centrale.
Au contraire, le ministère de la justice est très favorable à une
adaptation des modalités de facturation pour permettre la globalisation des
commandes ou des paiements.
LA GESTION DES FRAIS DE JUSTICE
477
IV – La normalisation de la chaîne de la dépense
Le ministère de la justice partage les observations de la Cour sur la
chaîne de la dépense et la nécessité d’améliorer le circuit et notamment de
mieux évaluer les charges à payer.
Afin de mettre en oeuvre ses recommandations, le ministère de la
justice, en accord avec la direction générale de la comptabilité publique et la
direction du budget a élaboré un nouveau circuit de la dépense, qui va être
expérimenté dans cinq cours d’appel (Amiens, Grenoble, Nîmes, Pau et
Versailles
)
à partir du début de l’année 2008.
Ce nouveau circuit répond à plusieurs objectifs :
−
conserver certaines spécificités des frais de justice au premier
rang desquelles figure le principe absolu de liberté de prescription
y compris jusqu’à l’appréciation de la rémunération de l’expert ou
du prestataire ;
−
améliorer l’efficacité des procédures en limitant les contrôles
surabondants
;
car comme le souligne la Cour, « la superposition
de plusieurs niveaux de contrôle est coûteuse en moyens ; elle
allonge les délais de paiement sans pour autant garantir
parfaitement la régularité de la dépense » ;
L’objectif recherché est double :
¾
limiter les contrôles pour mieux professionnaliser les
acteurs ;
¾
rendre plus fluide la chaîne de la dépense ce qui réduit
les délais de paiement et donc les charges à payer
reportées d’une année sur l’autre, mais également, d’un
point de vue budgétaire, ce qui conduit à diminuer
encore certains tarifs qui prennent en compte les aléas et
les délais actuels de paiement (ainsi en matière de
téléphonie les tarifs actuels inclus 20 % de frais de
recouvrement et de suivi)
−
améliorer la qualité comptable du circuit pour obtenir une
meilleure visibilité de la dette de l’Etat : comme le souligne la
Cour « faute d’un suivi fiable de l’ensemble de la chaîne de la
dépense, le montant des stocks de mémoires reçus est mal connu,
ce qui a conduit le ministère à adopter une méthode d’évaluation
forfaitaire des charges à payer que la Cour a critiqué ».
Le principe général du nouveau circuit
réside dans la création au
niveau de l’arrondissement judiciaire d’un service de traitement des frais de
justice qui centralise tous les mémoires dès leur arrivée dans la juridiction et
jusqu’à leur mise en paiement.
478
COUR DES COMPTES
Le développement d’un outil informatique permettra d’enregistrer
tous les mémoires à leur arrivée dans le service et donc d’avoir une vue
exhaustive des stocks de mémoires en cours de traitement.
Le ministère de la justice est favorable à la suppression des régies
pour le paiement des mémoires de frais de justice et donc à la mise en place
d’un mandatement direct par les services centralisateurs. Toutefois, compte
tenu des contraintes des Trésoreries, les deux systèmes, paiement avec et
sans régie, vont être expérimentés.
Enfin, la mise en place du nouveau circuit des paiements permettra un
traitement plus rapide des mémoires de faible montant. Ainsi, les mémoires
inférieurs à 150 € donneront lieu à une mise en paiement rapide sans
contrôle exhaustif, étant précisé que les ordonnateurs secondaires que sont
les chefs de cour décideront, en concertation avec le Trésorier Payeur
général, de contrôles systématiques soit en fonction de la nature de la
dépense, soit par prestataire. Dans le cadre des expérimentations, le
ministère s’est engagé à ce que 15 % au minimum des mémoires de moins de
150 € fassent l’objet d’un contrôle exhaustif.
Il est important de souligner que les chefs de cour, « ordonnateur
secondaire », avec l’assistance du Service administratif régional (SAR),
superviseront l’ensemble de la chaîne de la dépense, et en assureront le
pilotage ; ils restent les interlocuteurs uniques de la trésorerie générale du
ressort de la cour seule compétente pour l’ensemble des services
centralisateurs.
Pour répondre à une interrogation de la Cour sur la certification du
service fait, il est prévu, dans le cadre du nouveau circuit de la dépense qui
va être expérimenté :
−
d’une part, que s’agissant des frais engagés par les services
enquêteurs, la mention du service fait soit immédiatement portée
par l’officier de police judiciaire (OPJ) sur le mémoire dès
réalisation de la prestation, avant transmission au service
centralisateur ;
−
pour les frais engagés à la demande d’un magistrat, les mémoires
de plus de 150 € leur seront systématiquement adressés dès
réception par le service centralisateur ; ils disposeront alors d’un
délai de 45 jours pour, s’ils le souhaitent, et s’ils constatent une
difficulté notamment dans l’exécution de la prestation, taxer le
mémoire. Ainsi, peut-on considérer qu’il y a présomption de
service fait dès lors que le magistrat n’exerce pas la faculté qui lui
est laissée de taxer le mémoire. Par ailleurs, s’agissant des
mémoires d’un montant inférieur à 150€, des contrôles du service
fait seront exercés dans le cadre des contrôles décidées par
l’ordonnateur secondaire.
LA GESTION DES FRAIS DE JUSTICE
479
Par contre, en l’état, le ministère de la justice ne répond pas encore
aux observations de la Cour sur la nécessité de mettre en place une chaîne de
la dépense continue depuis l’engagement.
En effet, si de réels progrès ont été réalisés dans l’enregistrement par
les magistrats et les OPJ des engagements dans FRAIJUS, l’outil n’est utilisé
que pour le recensement statistiques de ces charges, quelque fois de manière
groupé sans individualisation par acte. Le suivi acte par acte n’est donc pas
possible. Cette solution a dû être retenue, faute de personnel en nombre
suffisant dans les greffes et les services enquêteurs pour procéder à la saisie
individuelle.
Conscient de la nécessité de mettre en place, le plus rapidement
possible, un suivi complet de la chaîne de la dépense, le ministère de la
justice s’emploie à développer la possibilité de générer l’engagement de
manière automatisé dans Fraijus à partir des applications métiers des
ministères de la Justice, de l’Intérieur et de la Défense (Cassiopée, Ardoise et
Pulsar). Techniquement l’interfaçage via une plateforme d’échanges est
réalisable.
Par ailleurs, le ministère de la justice a demandé à l’Agence pour
l’informatique financière de l’Etat (AIFE), l’interfaçage entre Fraijus et
Chorus afin que le service centralisateur du paiement des frais de justice
puisse, en partir de l’engagement saisi dans Fraijus, assurer sa traçabilité
jusqu’au paiement. Le nombre de licences Chorus attribué au ministère de la
justice est suffisant pour une installation dans chaque service centralisateur.
C’est ainsi que pourra être mise en place, à l’horizon 2009-2010, la chaîne
complète de la dépense des frais de justice.
Conclusion :
Dans la gestion des frais de justice, le ministère de la justice s’est
employé depuis deux ans à maîtriser l’enveloppe budgétaire désormais
limitative affectée à ces dépenses.
Les résultats pour les exercices 2006 et 2007 sont satisfaisants mais
les efforts doivent être maintenus pour les consolider.
De même, comme le souligne la Cour, des avancées significatives ont
été réalisées dans le suivi de la dépense mais il reste à mettre en place un
circuit de la dépense complet qui permette d’avoir une meilleure vision des
charges à payer. Il convient, en outre, de développer des moyens de
prévisions budgétaires plus précis qui permettront de mieux justifier les
crédits demandés dès le premier euro.
Le ministère de la justice va donc poursuivre ses travaux dans ces
deux directions pour les années à venir.
480
COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS
ET DE LA FONCTION PUBLIQUE
Je partage globalement l’analyse faite par la Cour sur ce poste de
dépenses caractérisé par un dynamisme inquiétant ces dernières années mais
aussi par un effort récent du ministère de la justice pour une meilleure
maîtrise de ces charges.
Les améliorations réelles que signale la Cour sont liées à l’entrée en
vigueur de la loi organique qui, en transformant les crédits concernés,
autrefois évaluatifs, en crédits limitatifs, amène le responsable de
programme et ses services à une gestion plus rigoureuse et efficiente de ses
ressources. Les résultats constatés sur ce poste de dépenses confortent
l’opinion, fréquemment exprimée par le ministère chargé du budget, qu’il est
effectivement
possible
de
maîtriser
ces
frais
sans
préjudice
de
l’indépendance des décisions de justice.
Il convient de saluer les efforts déployés par la chancellerie en
matière de maîtrise des coûts. Mérite ainsi d’être soulignée la réduction –
dès la première année de mise en oeuvre des recommandations formulées par
la mission d’audit sur le coût des empreintes génétiques – de 14 %, du coût
des analyses génétiques grâce à une meilleure exploitation des opportunités
du marché, la mutualisation de certaines commandes et les efforts tarifaires
des laboratoires de police scientifique.
S’agissant du recours à d’autres prestataires, la Cour estime
insuffisant le niveau des tarifs pratiqués à l’égard des interprètes et
traducteurs, des experts psychiatres et des administrateurs ad hoc.
Mes services examinent actuellement les arrêtés tarifaires relatifs à
une revalorisation des tarifs des interprètes et traducteurs ainsi que ceux des
administrateurs ad hoc.
En revanche, la question des tarifs applicables aux experts
psychiatriques mérite sans doute une réflexion plus poussée, dans la mesure
où ils bénéficient d’ores et déjà des revalorisations prévues par les
conventions de l’assurance maladie.
Il convient dorénavant, ainsi que le souligne la Cour, de s’assurer de
la pérennité du redressement amorcé par le ministère de la Justice. Je reste
donc pour ma part attentif à plusieurs éléments de nature à consolider les
effets de cette réforme :
LA GESTION DES FRAIS DE JUSTICE
481
- le bon rattachement des charges à l’exercice, afin que la maîtrise
constatée de la dépense budgétaire ne soit pas atténuée par un
report en 2008 de charges nées en 2007 ;
- l’amélioration du circuit comptable de cette dépense aujourd’hui
encore complexe, qui fait l’objet d’un chantier commun entre mes
services et ceux du ministère de la justice ;
- le pilotage efficient des engagements juridiques au sein des outils
existants que la chancellerie envisage d’améliorer ;
- l’amélioration des méthodes de prévision de la dépense budgétaire,
dans le cadre de la préparation du PLF 2009.