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Le 28 juillet 2022
Le Premier président
à
Madame Elisabeth Borne
Première ministre
Réf. : S2022-1527
Objet
: La rénovation énergétique des bâtiments
En application des dispositions de l’article
L. 111-3 du code des juridictions financières,
la Cour a examiné, avec le concours de deux chambres régionales des comptes, les conditions
de mise en œuvre de la politique de rénovation énergétique de
s bâtiments.
Le secteur du bâtiment, résidentiel et tertiaire, constitue en France la première source
de consommation d’énergie
.
Comme l’a relevé le récent rapport du Haut Conseil pour le climat,
ses émissions de gaz à effet de serre demeurent à un niveau élevé même si elles décroissent
depuis 2015 pour des raisons d’ailleurs multiples et
imparfaitement expliquées ; cette
réduction doit donc être accélérée pour tenir les objectifs de la stratégie bas carbone. La
politique de rénovation énergétique des
bâtiments, à laquelle l’État a consacré plusieurs
réformes législatives au cours de la dernière décennie, est un outil majeur pour la mise en
œuvre de cette stratégie.
Cette politique s’inscrit dorénavant
dans un horizon de long terme
: disposer d’un parc
bâti neutre en carbone et aux normes basse consommation en 2050. Le périmètre concerné
est étendu
à l’ensemble du
secteur du bâtiment, résidentiel et tertiaire, et à tous les publics,
qu’il s’agisse de
propriétaires occupants et bailleurs du secteur résidentiel, des propriétaires
ou preneurs à bail du secteur tertiaire,
de l’immobilier de l’
État ou de celui des collectivités
territoriales.
Compte tenu de l’importance de ces enjeux
et de la dépense publique annuelle que la
Cour évalue à plus de sept
milliards d’euros
en 2021 hors plan de relance, les juridictions
financières ont envisagé de conduire une évaluation de cette politique publique. Mais eu égard
à la mise en œuvre récente de certaines organisations et dispositifs et surtout à la difficulté
d’exploiter des données incomplètes et disparates, la Cour s’en tient pour l’heu
re à alerter sur
la nécessité de rationaliser rapidement la définition des objectifs, les moyens mobilisés et le
suivi des résultats afin de pouvoir mesurer la performance effective des investissements
réalisés.
Cour des comptes
–
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À l’issue de
son enquête exploratoire, elle
m’a demandé, en application des
dispositions de l’article R.
143-11 du code des juridictions financières, d'appeler votre attention
sur les observations et recommandations suivantes.
1. DES OBJECTIFS A PRÉCISER, DES DISPOSITIFS A CLARIFIER ET DES
FREINS A LEVER
La politique publique de rénovation énergétique des bâtiments
s’articule autour de
quatre axes
d’action distincts et complémentaires. Il s’agit en premier lieu
de créer et déployer
des référentiels de performance énergétique opposables, comme le diagnostic de
performance énergétique (DPE) ou la base de données OPERAT
1
en cours de constitution
pour le secteur tertiaire. En deuxième lieu, la politique publique entend
favoriser l’émergence
d’une filière professionnelle de la rénovation,
notamment par des dispositifs de labellisation
comme le label « r
econnu garant de l’environnement » (RGE). Un troisième
axe consiste à
créer un service public de la rénovation énergétique chargé de mettre à la disposition des
parties prenantes (ménages, entreprises, collectivités) les informations nécessaires pour
simplifier autant que possible le parcours de
l’
usager,
favoriser l’engagement des projets de
rénovation et les accompagner. Enfin, au
moyen d’instruments d’incitation, principalement
financiers
, et d’outils
normatifs
comme l’obligation de rénover, les pouvoirs publics visent à
déclencher la décision de rénovation chez les propriétaires du bâti.
La Cour constate une cohérence insuffisante
dans l’articulation de ces
différents axes
et entre les différents objectifs opérationnels poursuivis. La notion même de rénovation
énergétique reste imprécise,
y compris après l’adoption de la loi du 22 août 2021 portant lutte
contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets
2
: la
rénovation énergétique peut recouvrir
différentes formes d’intervention, depuis la réalisation
de gestes de rénovation isolés et non coordonnés dans un projet global, jusqu’à une opération
d’ensemble
, au coût élevé,
visant en une seule fois l’atteinte d’un objectif de performance
énergétique dont les résultats seraient mesurés.
En conséquence, les dispositifs portés par la politique publique ont fait l’objet de
réformes fréquentes qui ont nui à leur lisibilité.
D’une part, les dispositifs ne couvrent pas
toujours les mêmes gestes, s’agissant n
otamment du taux réduit de TVA pour les travaux de
rénovation relativement aux subventions directes. D’autre part, les règles de cumul ont évolué
et ne sont ni stabilisées, ni aisément compréhensibles pour les usagers. Les efforts récents
avec la mise en p
lace d’une unique prime de transition énergétique nommée MaPrimeRénov’
ne répondent que partiellement à la simplification souhaitée : ainsi, de nombreux paramètres
déterminent les critères d’éligibilité et
les conditions de cumul notamment avec les certificats
d’économie d’énergie
(CEE), ne font
pas toujours l’objet d’un
suivi.
A
u regard d’autres enjeux publics
, la politique de rénovation énergétique est par
ailleurs mal définie.
Les effets des gestes d’isolation sur la santé des habitants ou le confort
notamment
acoustique
du
logement
ne
sont
pas
pris
en
compte.
L’empreinte
environnementale d’une rénovation n’est pas un critère utilisé par les pouvoirs publics, alors
qu’il pourrait sembler logique de conditionner des travaux visant la réduction de consom
mation
d’énergie et de
gaz à effet de serre (GES)
à l’utilisation de matériaux biosourcés et
à
l’usage
de techniques respectueuses de l’environnement.
Cette politique doit également être cohérente avec d’autres politiques publiques telles
que la rénovation urbaine et la prévention des risques naturels. À défaut, ces incohérences
peuvent être constitutives de freins :
c’est
le cas des règles d’urbanisme qui conduisent les
services déconcentrés du ministère de la culture ou certaines collectivités territoriales à
interdire les travaux de rénovation énergétique dans les centres-villes des grandes métropoles
et aux abords des monuments historiques.
1
Plateforme OPERAT
–
ADEME
2
Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience
face à ses effets (1) - Légifrance (legifrance.gouv.fr)
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Pour atteindre l’objectif de neutralité carbone du parc bâtimentaire d’ici 2050 et adapter
les bâtiments au changement climatique, ces freins devront être levés.
2. UN PILOTAGE A RESSERRER ET UN ACCOMPAGNEMENT A RENFORCER
A
L’AUNE DE LA PRIORI
TÉ AFFIRMÉE
Il manque à la politique de rénovation énergétique des bâtiments un pilotage fort et
efficace
et un service public de l’accompagnement efficient sur l’ensemble du territoire
national.
La rénovation énergétique fait appel à de nombreuses parties prenantes. Deux
directions ministérielles sont principalement chargées
du logement et de l’énergie
: la direction
de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) et la direction générale de l’énergie et du
climat (DGEC) ; elles élaborent et proposent les dispositifs ainsi que leurs règles de mise en
œuvre. Le ministère chargé du logement
intervient sur le parc social, et d
’autres
administrations notamment de l’économie, des finances et du budget participent à ce travail
ou apportent une expertise en matière de légistique fiscale. La gestion des prêts ou le
financement des appels à projets en matière d’innovation relèvent de la responsabilité de la
Caisse des dépôts et consignations et du secrétariat général pour l’investissement (SGPI), ou
de certaines banques.
Pou
r les bâtiments tertiaires du secteur public, la direction de l’immobilier de l’État (DIE)
est chargée de
l’amélioration énergétique du parc dont elle a la charge
; elle pilote à ce titre
les
chantiers de rénovation des grands parcs de bureaux de l’État, n
otamment dans le cadre
d’un programme budgétaire
spécifique et plus récemment du plan de relance.
Les collectivités territoriales peuvent quant à elles intervenir sur leur propre parc, et
solliciter à ce titre des aides mais également proposer un accompagnement aux ménages de
leur ressort ; dans les deux cas, les dispositifs de coordination et de suivi des actions
entreprises sont très limités et souvent inexistants.
L’État a également recours à plusieurs opérateurs intervenant sous diverses for
mes
dans la politique de rénovation énergétique. L’Agence nationale de l’habita
t (Anah) a vu ses
responsabilités élargies avec la mise en place de la prime de rénovation énergétique
(MaPrimeRénov’) qui remplace notamment l’ancien programme Habiter mieux
; plus
récemment, cet opérateur a été chargé de
la coordination d’un réseau d’accompagnement
jusque-
là plutôt dispersé, dont le pilotage était principalement assuré par l’agence de
l’environnement et de la maîtrise d’énergie (Ademe) mais qui implique un nomb
re toujours
significatif d’acteurs associatifs.
La coordination de toutes ces parties prenantes, auxquelles il faut ajouter notamment
les entreprises du bâtiment,
a été jusqu’à présent insuffisante. Elle a fait l’objet récemment
d’une refonte. Auparavant confiée dans une logique d’animation
au coordonnateur du plan
issu du «
Grenelle de l’environnement
», sollicité dans le cadre du dispositif dénommé « plan
bâtiment durable
», elle relève aujourd’hui d’une
mission interministérielle de la politique de
rénovation énergétique des bâtiments,
créée à l’automne 2019, dont la première tâche a été
de préparer l’unification et la coordination des réseaux d’accompagnement.
Dotée toutefois de
faibles moyens
, cette mission n’est pas équipée pour assumer
le pilotage national de la
politique de rénovation énergétique et en particulier le suivi des actions en lien avec les
collectivités territoriales.
Enfin, l’accompagnement des bénéficiaires des
divers dispositifs apparaît encore
complexe.
S’agissant des guichets de la
rénovation, la loi du 18 août 2015 relative à la
transition énergétique pour la croissance verte
3
les a transformés en « plateformes territoriales
de la rénovation énergétique » (PTRE) aux missions élargies.
3
Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (1) - Légifrance
(legifrance.gouv.fr)
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Elles ont intégré d’autres structures préexis
tantes comme les plateformes issues des
appels à manifestation d’intérêt
(AMI
) portées par l’Ademe et les conseils régionaux. Par
ailleurs, l’Ademe a lancé en septembre
2018 pour deux ans, une campagne appelée
« FAIRE »
ayant abouti à la constitution d’un
réseau de guichets de proximité réunis sous cette
appellation.
Or, l’articulation entre les différentes plateformes n’est pas
assurée et la réunion des
différents réseaux sous le label «
France Rénov’
»
au début de l’année 2022 n’a pas encore
permis de cl
arifier les rôles et les missions des différentes structures : il s’agit davantage d’un
annuaire des plateformes que d’une harmonisation des services proposés. La Cour estime
qu’il conviendrait de tirer les
enseignements de la coexistence de ces plateformes pour que
ce nouveau service puisse être adapté aux différents publics
, sur l’ensemble du territoire
national, et démontrer ainsi sa pleine efficacité.
3. UNE POLITIQUE AUX LOURDS ENJEUX FI
NANCIERS DONT L’EFFI
CACITÉ
DOIT ÊTRE RIGOUREUSEMENT MESURÉE
L
e suivi de l’efficacité de la politique publique est limité, alors même que les
engagements financiers publics sont élevés.
Les dispositifs d’aide financière à la rénovation
énergétique mobilisent en effet un volume de dépenses significatif que la Cour estime à plus
de sept milliards en 2021 en prenant en compte, outre les dépenses publiques en partie sous-
évaluées
–
notamment les aides des collectivités territoriales
–
le financement par les
certificats d’économie d’énergie principalement
assuré
par les fournisseurs d’énergie
(électricité, gaz naturel, produits pétroliers), qui en répercutent le coût sur le consommateur
final. Dans le cadre du plan de relance, une enveloppe supplémentaire de 6,3
Md€
a été
allouée à la rénovation énergétique des bâtiments sur les deux années 2021 et 2022. Une
estimation détaillée et étayée
mériterait d’être conduite par les administrations concernées,
incluant également une remontée d’informations provenant des collectivités
territoriales.
Au regard de ces montants, la mesure de
l’effic
acité des
financements pour l’atteinte
des objectifs de performance énergétique est particulièrement complexe et,
en l’état des
données disponibles, quasiment hors d’accès. Peu d’aides sont attribuées au vu d’un
audit
permettant de connaître la performance énergétique du bâtiment avant rénovation.
L
’accompagnement des bénéficiaires dans leur projet de rénovation est rarement assuré. La
contrepartie des aides consiste majoritairement en la réalisation de gestes de travaux, soit
uniques (« rénovation mono-geste »
), soit par bouquet, mais sans étude d’impact. Les travaux
d’analyse existants, d’ailleurs limités au champ du résidentiel privé, sont
le plus souvent des
évaluations de résultats à partir de modèles conventionnels basés sur les estimations
ex ante
des résultats à atteindre au moyen de chaque geste aidé. Il n’est en particulier pas possible
de mesurer les conséquences de «
l’effet rebond
»
, c’est
-à-dire du changement de
comportement du bénéficiaire, qui peut annuler
tout ou partie de l’économie d’énergie résultant
de la rénovation par une augmentation de sa consommation d’énergie en vue d’un meilleur
confort thermique. Ces difficultés résultent notamment de données inexistantes, peu
disponibles, ou dont le renseignement présente des biais significatifs : par exemple, les cumuls
d’aides pour un même logement ou le rapprochement des évolutions de consommation
d’énergie avec les aides allouées
. La Cour considère que les administrations devraient
s’assurer de l’opérationnalité des bases concernées et réaliser un audit de la donnée.
Caractéristique renforcée par
l’enveloppe du
plan de relance, les aides financières à la
rénovation énergétique des bâtiments sont conçues à partir d’un objectif de massification
plutôt que de performance des rénovations. Si certains dispositifs comportent des majorations
en faveur des projets de rénovation ambitieuse et performante
–
tel peut être le cas des
certificats d’économie d’énergie, de l’ancien programme Habiter mieux séréni
té opéré par
l’
Anah
et de la récente prime de transition énergétique (MaPrimeRénov’) –
on observe que les
consommateurs sollicitent essentiellement des aides en faveur de gestes isolés de rénovation,
en l’absence d’un plan
d’ensemble visant l’atteinte d’une haute performance énergétique.
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De ce point de vue, les objectifs ambitieux de la politique de rénovation énergétique
des bâtiments se traduisent par des résultats limités en termes de performance énergétique,
dont on
peut craindre qu’ils
entraînent de nouvelles dépenses
à l’avenir
, et par voie de
conséquence des appels à de nouvelles aides publiques pour atteindre les objectifs
climatiques et énergétiques de la France.
Plus généralement, la définition des cibles comme la mesure des résultats de la
politique de rénovation énergétique s’expriment le plus souvent par le nombre de logements
rénovés et les dépenses publiques consenties
, plutôt que par les quantités d’énergie
économisée et
d’émissions
de gaz à effet de serre évitées
, dont l’évaluation est insuffisante
ou inexistante.
La Cour formule en conséquence quatre recommandations :
Recommandation n° 1
(
ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté
industrielle et numérique, ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires,
ministère de la transition énergétique, 2023) : clarifier les dispositifs de soutien à la rénovation
énergétique en simplifiant la description des gestes de rénovation concernés et en précisant
les règles de cumul ;
Recommandation n° 2
(ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires,
ministère de la transition énergétique, 2022) : renforcer le pilotage national de la rénovation
énergétique des bâtiments ;
Recommandation n° 3
(minist
ère de l’économie, des finances et de la souveraineté
industrielle et numérique, ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires,
ministère de la transition énergétique, 2022) : établir une estimation détaillée et étayée des
engagements financiers nationaux et locaux des dispositifs de soutien à la rénovation
énergétique des bâtiments au regard des bénéfices attendus.
Recommandation n° 4
(
ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté
industrielle et numérique, ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires,
ministère de la transition énergétique, 2023) : assurer la disponibilité
, l’interopérabilité
et la
fiabilité des données permettant de mesurer l’efficacité des dispositifs de rénovatio
n
énergétique.
Je vous serais obligé de me faire connaître, dans le délai de deux mois,
prévu à l’article
L. 143-4 du code des juridictions financières, la réponse, sous votre signature, que vous aurez
donnée à la présente communication
4
.
Je vous rappelle
qu’en application des dispositions du même code
:
•
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des finances
et, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions permanentes de
l’Assemblée nationale et du Sénat. Il sera
accompagné de votre réponse si elle est
parvenue à la Cour dans ce délai. À défaut, votre réponse leur sera transmise dès sa
réception par la Cour (article L. 143-4) ;
•
dans le respect des secrets protégés par la loi, la Cour pourra mettre en ligne sur son site
internet le présent référé, accompagné de votre réponse (article L. 143-1) ;
4
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse, sous forme dématérialisée, via
Correspondance JF
(
à l’adresse électronique suivante
:
greffepresidence@ccomptes.fr
(
cf
. arrêté du 8 septembre 2015 modifié portant application du décret n° 2015-146 du 10 février 2015 relatif à la
dématérialisation des échanges avec les juridictions financières).
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•
l’article L.
143-9 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé, vous fournissiez
à la Cour un compte rendu des suites données à ses observations, en vue de leur
présentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit être adressé à la Cour
selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné convenue entre elle et
votre administration.
Signé le Premier président
Pierre Moscovici