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Version du 22 juillet 2022
Chartres métropole s’est appliquée dans la première partie de la procédure contradictoire à apporter
des réponses argumentées et nourries aux observations formulées par la Chambre dans son rapport
provisoire. Il s’est agi de préciser le projet de territoire, d’en rappeler la cohérence et l’ambition, de
donner
toutes
les
explications
permettant
d’éclairer
la
Chambre
dans
son
analyse.
Il s’est agi également de prendre acte des pistes d’amélioration, de corriger des erreurs éventuelles
(dont certaines l’ont déjà été) et, parfois, de confirmer des divergences d’approche dont la plupart
consiste en des orientations et des choix politiques assumés, relevant de la seule prérogative de la
collectivité.
Considérant que le rapport définitif a très marginalement pris en compte les éléments de réponse
complets et documentés apportés par Chartres métropole, l’agglomération s’est appliquée à nouveau à
détailler sa réponse définitive en tant que seul support rendu publique au terme de la procédure.
Il convient de rappeler
en préambule qu’en application de la loi NOTRE, Chartres métropole a posé en
septembre 2015 les principes de son élargissement dans le cadre de l’élaboration du schéma
départemental de coopération intercommunale. Son périmètre s’est défini conformément à l
a loi SRU,
en s’inscrivant dans un cercle de 15 km autour de la zone urbaine au sens INSEE et dans le respect de
la continuité territoriale.
Ce faisant, l’agglomération s’est conformée à l’esprit guidant le précédent rapport d’observations
définitives établi par la Chambre le 20 février 2015, lequel mettait en évidence que si les élargissements
successifs de Chartres métropole engagés dès 2011 venaient corriger l’incohérence territoriale de
l’agglomération au regard de son champ de compétences (déjà pointé
du doigt par la Chambre en
2005), il n’en restait pas moins qu’elle «
restait encore éloignée de l’aire urbaine de Chartres
».
En élargissant significativement son périmètre en 2011, 2012-2013 puis 2018, Chartres métropole a fait
le choix de rationaliser
l’exercice de ses compétences (
celles alors dévolues à des structures
intercommunales de gestion tels que les SMJE, SMPO, SMEP, SMTUBAC et SMRCBC, celles transférées
par la loi et celles héritées des anciennes intercommunalités qui l’ont rejointe par
fusion
) et son
organisation administrative.
Ces profondes transformations ont véritablement redessiné le profil de l’agglomération devenue de fait
un territoire à la fois urbain, péri-urbain et rural.
Son ADN s’exprime à travers deux axes politiques majeu
rs : le renforcement du couple commune-
intercommunalité, qui permet de maintenir un niveau de services satisfaisant et à des coûts acceptables
par la population, et la politique de solidarité communautaire, sans laquelle nombre de communes-
membres ne serai
ent plus en capacité d’investir.
Parallèlement à son élargissement et à la rationalisation de ses compétences, Chartres métropole a mis
en place un modèle d’organisation s’appuyant sur les outils de décentralisation créés par la loi
: les
Entreprises Publiques Locales
(EPL). Face à la suradministration de l’Etat et à la baisse durable des
dotations publiques, les territoires n’ont pas d’autre choix que de s’adapter et de trouver des réponses
appropriées. C’est finalement seuls qu’ils doivent s’organiser pou
r garantir une gestion efficace et
rigoureuse et préserver l’intérêt public.
En diversifiant ses modes d’intervention, l’agglo
mération
s’est donné les moyens de conduire ses projets
avec la souplesse et la compétitivité d’une entreprise. En externalisant
ses compétences, elle érige en
modèle le recours aux satellites. Plutôt que recourir à des opérateurs privés dont les charges de structure
sont considérables, l’agglo
mération crée de véritables bras armés, mieux à même
d’assimiler et de
mettre en œuvre
l’i
ntention politique locale.
Ces établissements disposent de moyens propres, d’expertises établies (pour la plupart inexistantes au
sein de la fonction publique territoriale) et s’appuient sur les ressources locales. Agissant sous l’impulsion
3
Version du 22 juillet 2022
et le contrôle des collectivités, ces entreprises locales aux emplois non délocalisables sont les plus
contrôlées au plan national, cumulant contrôles internes et externes, publics et privés (contrôles
multiples opérés sur les sociétés anonymes, contrôles des collectivités locales actionnaires, du Préfet
sur les actes engageant lesdites collectivités, des juridictions financières). Leurs dirigeants eux-mêmes,
qu’ils soient élus ou administratifs, satisfont en outre à l’obligation de déclaration de patrimoine et
d’intérêts
auprès de la HATVP. Ce corpus juridique est une chance pour ces PME locales comme pour
les collectivités actionnaires tant il paraît légitime d’être contrôlé quand on conjugue logique
d’entreprise, intérêt général et gouvernance publique.
Cette organisati
on, assimilable dans l’approche à un groupement d’intérêt économique, a fait ses
preuves. La transparence de la gestion rassure nos partenaires financiers, au premier rang desquels la
Banque des Territoires qui nous accorde un soutien durable en finançant nos projets et en nous
encourageant à investir davantage
. Quant à l’Etat local, il en salue la performance en terme de
dynamique du territoire. C’est bien vers Chartres métropole et ses infrastructures que la préfecture se
tourne quand elle a besoin de mettre en place en janvier 2021 et sans délai une campagne de
vaccination massive. C’est également à l’exécutif de l’agglomération qu’elle s’adresse quand il s’agit
d’organiser l’accueil des déplacés ukrainiens en Eure
-et-Loir, devenu territoire de desserreme
nt de l’Ile
de France.
L’Etat n’a plus les moyens de ses politiques publiques. Force est de constater que c’est auprès des
collectivités qu’il vient désormais chercher la réactivité et l’ingénierie dont il a besoin. Ce constat semble
interroger la Chambre
qui, si elle ne condamne pas à proprement parler le modèle chartrain, s’applique
à en souligner les risques et les limites.
Au-
delà du constat de cette mise en cause implicite reflétant une vision par trop centralisatrice de l’Etat,
la Chambre, de manière plus surprenante,
semble méconnaître le cadre d’intervention des collectivités
locales et, par effet, leurs difficultés à gérer et mettre en œuvre le service public dans un contexte de
plus en plus tendu et contraint.
Cet étonnement vaut pour l’appréhensi
on qui est faite des enjeux financiers, la Chambre stigmatisant à
tort la trajectoire financière de l’EPCI. Quand elle considère en effet que l’instauration d’une part
intercommunale de la taxe foncière sur les propriétés bâties a vocation à compenser en 2021 la
suppression de la TH, la Chambre se fourvoie et fausse entièrement son raisonnement. La compensation
de la TH étant assurée par un reversement de fraction de TVA, cette taxe nouvelle au taux de 7,5 %
représente donc bien un produit annuel nouveau de près de 11 M
illions d’euros
qui vient
considérablement faire évoluer l’autofinancement de la collectivité et sécuriser ses investissements
.
Au-
delà, il convient de souligner en conclusion de ce propos liminaire que l’agglomération en renonçant
aux reversements faits au profit des communes (au nom de la politique de solidarité) et aux subventions
diverses (aux clubs de sport élite notamment), qui ne revêtent aucun caractère obligatoire, est du jour
au lendemain en capacité de diviser par deux son ratio de d
ésendettement. Preuve s’il en est que sa
stratégie financière est bien sécurisée.
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Version du 22 juillet 2022
CAHIER 1 : UNE STRATEGIE TERRITORIALE AMBITIEUSE MAIS
PEU SOUTENABLE
CHAPITRE 1
UNE INTERCOMMUNALITE DE PROJET A CONSOLIDER PAR UNE GOUVERNANCE
COHERENTE ET INTEGREE
1.1.2 :
L’évolution du champ
des compétences a soutenu la conduite de projets ambitieux
au service de l’attractivité du territoire chartrain
« Après une période marquée par des nombreux changements, Chartres métropole dispose
depuis fin 2019 d’un champ d’i
ntervention stabilisé. Le projet de territoire, axé sur des
infrastructures et des projets complexes, repose sur des cycles d’investissement longs
exigeant un pilotage solide. Une organisation appropriée est requise pour garantir
l’efficience de moyens et
le respect de la feuille de route fixée par le SCOT. Le risque de
dispersion, voire de méconnaissance du champ d’intervention de la communauté
d’agglomération, est réel. Les acquisitions foncières entreprises dans la perspective du
prolongement de l’autoro
ute A154 illustrent cet écueil. Chartres métropole a conclu une
convention de maitrise foncière et réalisé des acquisitions de terrains (de l’ordre de 4,9 M€
en 2018 et de 2,1 M€ en 2019), alors que l’extension ou la qualification d’autoroutes relève
de la
compétence de l’Etat. Chartres se prévaut à ce sujet de ses attributions en matière de
développement économique, de tourisme et de constitutions de réserves foncières.
L’opération foncière réalisée par la communauté d’agglomération serait également la
déclinaison « des principes du schéma de cohérence territoriale de Chartres métropole »
au titre de «
l’amélioration du réseau routier
». Cependant elles ne peuvent fonder son
action que pour des opérations d’intérêt communautaire ou le cas échéant des
cofina
ncements. En application de l’article L.121
-1 du code de la voirie routière, les
autoroutes relèvent « du domaine public routier national
». Les opérations d’acquisition
foncière réalisée pour l’extension ou la qualification de portions autoroutières
relèvent de
la compétence exclusive de l’Etat. Une collectivité territoriale ou un groupement de
collectivité ne peut assurer «
la maîtrise d’ouvrage d’une opération d’aménagement d’une
voie du domaine public routier national non concédé située principalement sur son
territoire » que dans la mesure où elle a été autorisée à cet effet par une convention conclue
avec l’Etat sur le fondement
de l’article L.12165 du code de la voirie routière. Au cas
d’espèce, l’Etat n’a pas confié par convention, tout ou partie de la maîtrise d’ouvrage de
l’opération à la communauté d’agglomération. Le concessionnaire seul sera chargé de
conduire les procédures d’acquisitions foncières nécessaires à la réalisation du projet. Cet
exemple révèle que la communauté d’agglomération
doit davantage sécuriser la conduite
du projet de territoire, notamment au moyen d’un schéma de gouvernance clarifié.
».
La Chambre met l’accent sur le large champ de compétences de Chartres métropole qui, en plus de ses
compétences
obligatoires,
exerce
quatre
compétences
optionnelles
et
quinze
compétences
supplémentaires. Pour illustrer le
« risque de dispersion »,
la Chambre pointe du doigt les acquisitions
foncières réalisées par l’agglomération dans la perspective de la future liaison autoroutière A154
-A120.
5
Version du 22 juillet 2022
S’il va de soi que l’intercommunalité n’est aucunement maître d’ouvrage de ce projet, il convient de
rappeler que l’exécutif communautaire s’est mobilisé en sa faveur dès 2002, devant l’impossibilité pour
l’Etat de financer cet ouvrage sur ses seuls
deniers.
Pour renforcer son accessibilité externe, Chartres métropole a en effet tout intérêt à soutenir les
échanges nord-sud entre la façade maritime normande et le Val de Loire au travers la mise en
concession autoroutière de la nationale 154 comme du contournement Est de Chartres.
Cette démarche est en cela parfaitement conforme aux principes du schéma de cohérence territoriale
de Chartres métropole qui vise l’amélioration du réseau routier (pour plus de fluidité et de sécurité).
Ainsi, le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) fixe explicitement l’objectif de
soutenir la mise en œuvre de la concession autoroutière de la Nationale 154 pour une accessibilité
facilitée et sécurisée à l’agglomération. Celle
-ci revêt en même temps un fort
enjeu régional, l’Eure
-et-
Loir restant le seul département de la Région Centre-Val de Loire
dont la ville préfecture n’est pas reliée
à la capitale régionale Orléans par une deux fois deux voies.
C’est fort de la position unanime des collectivités terr
itoriales dont la Région Centre-Val de Loire, le
Département d’Eure
-et-
Loir, l’agglomération de Chartres et celle de Dreux que l’Etat a franchi
successivement entre 2009 et 2017 toutes les étapes de la concertation publique avant de voir le Conseil
d’Etat reconnaître l’utilité publique du projet par décret du 4 juillet 2018.
Il s’agit d’un projet véritablement structurant pour le territoire qui vise son développement économique
et touristique. La DREAL en rappelle comme suit les 3 principaux objectifs :
-
Améliorer la sécurité et le cadre de vie des habitants ;
-
Améliorer les complémentarités entre les modes pour le transport de marchandises et soutenir
l’activité agricole
;
-
Soutenir les mutations de l’économie, renforcer
la cohésion de la Région Centre-Val de Loire et
le développement harmonieux des pôles de Chartres et Dreux.
Pour renforcer les chances de le voir aboutir, le Département et les deux communautés d’agglomération
sont très tôt convenues avec l’Etat de contribuer financièrement au projet. La subvention d’équilibre
estimée à 55,7 M€ sera ainsi supportée pour moitié par l’Etat. Les 50 % restants seront répartis comme
suit : 50 % par le Conseil départemental d’Eure et Loir, 25 % par Chartres métropole et 2
5 % par Dreux
Agglomération (Annexe 1) en appui du comité de pilotage du 1
er
juillet 2022).
Cette participation financière pourrait se trouver ajustée en fonction de la contribution en nature que
représentera l’apport des réserves foncières réalisées respectivement et à cette fin par les trois
collectivités. Lors du comité de pilotage organisée par le Préfet d’Eure et Loir le 1
er
juillet dernier, en
présence de la DREAL, il a bien été rappelé que depuis 2016, se constitue progressivement un stock
foncier sur l’ensemble du département (269 ha éta
nt déjà acquis) afin de permettre, le moment venu,
de voir libérer par anticipation les emprises nécessaires au concessionnaire retenu. Un courrier adressé
au préfet de département le 8 janvier 2018 dressait un premier état des lieux du foncier ainsi maîtrisé
par l’agglomération sur son périmètre. L’aménagement et le développement du bassin de vie chartrain
se dessinant depuis des décennies dans l’optique d’un contournement Est du pôle urbain, l’intérêt
d’
anticiper a parfaitement été pris en compte, à travers notamment la constitution de réserves foncières
avec le Département pour véritablement faciliter la réalisation du projet.
Cette observation de la Chambre est donc sans objet :
-
en ce qu’elle ignore les compétences obligatoires de l’agglomération en mati
ère de
développement économique et de promotion du tourisme d’une part et la compétence
supplémentaire en matière de constitution de réserves foncières d’autre part
;
-
en ce qu’elle méconnaît enfin les fondamentaux d’un dossier d’envergure nationale et,
no
tamment, les engagements respectifs de l’Etat et des collectivités locales qui partagent le
même intérêt de voir aboutir ce projet dont il faut rappeler qu’il a fait l’objet d’une décision de
6
Version du 22 juillet 2022
mise à deux fois deux voies au statut de route express par le mi
nistère de l’Équipement des
Transports et du Tourisme le 15 mars 1994. Considérant sa mise en service prévue en 2029, il
aura donc fallu pas moins de 35 ans pour voir sortir de terre cet aménagement éminemment
structurant. On n’ose imaginer ce qu’il en aur
ait été si les collectivités locales ne s
’étaient pas
autant impliquées
1.1.3
: Le projet de territoire gagnerait à être suivi dans un cadre de gouvernance rénové.
S’agissant des instances spécialisées notamment les commissions internes, le rapporteur estime que
«
Leur contribution à l’élaboration des politiques intercommunales s’avère limité. À
l’exception des instances dont la mise en place est prévue par la loi (c
ommission locale
d'évaluation des charges transférées (CLECT), commission d'appel d'offres, etc.) et dont les
prérogatives sont garanties par les textes, les autres organes spécialisés ont une fonction
essentiellement consultative. Leur plus-value dans le processus décisionnel est peu
évidente (…).
Succédant au comité des maires en place depuis 2011, une conférence des maires a été
créée par une délibération du 16 juillet 2020 (…).
Le rôle de cette instance et la portée de
ses avis restent à préciser (…).
Cet exemple illustre les limites du schéma de gouvernance de Chartres métropole. Une
large place y est accordée à des instances collégiales plurielles, afin d’associer les élus
communautaires, les maires et la société civile au projet du territoire. Mais cet effort
s’opère sans cohérence d’ensemble. L’articulation entre les instances censées éclairer le
conseil communautaire gagnerait à être clarifiée. »
La Chambre s’interroge sur le rôle des Commissions mises en place dans la gouvernance de Chartres
métrop
ole. Cette remarque pourrait s’apparenter à un manque de considération certain pour la fonction
consultative de ces instances, et par effet pour leur plus-value dans le processus décisionnel précédant
les assemblées plénières.
Ces commissions permettent en effet de présenter de façon précise, détaillée et plus technique les
dossiers qui feront l’objet d’une délibération en Conseil.
Elles sont aussi l’occasion de procéder à des présentations approfondies (sous forme notamment de
PowerPoint) des dossiers à l’état de projet. C’est aussi et surtout un lieu d’échanges entre élus délégués
chargés de la conduite des projets et élus membres de la commission. La présence de techniciens
permet de donner les éclairages attendus/nécessaires sur les dossiers complexes.
La conférence des maires est, quant à elle, un lieu où se construisent les grandes orientations
stratégiques. Elle est le garant de l’équilibre territorial, du respect de la souveraineté des communes,
du partage des décisions et de la recherche du plus large consensus.
La délibération en date du 16/07/2020 portant création de cette dernière (Annexe 2) vise expressément
l’article L5211
-11-3 du CGCT en vertu duquel «
la création d’une conférence des maires est obligatoire
dans les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sauf lorsque le bureau
de l’établissement comprend déjà l’ensemble des maires des communes membres
». Bien que toutes
les communes, et à tout le moins leurs maires siègent au bureau conformément à ce que stipule le
règlement intérieur, l’exécutif a souhaité malgré tout mettre en place cette instance essentielle. Il s’était
déjà doté d’un comité des maires dès 2011 quand l’agglomération a connu son premier élargissement,
et ce donc avant même que la loi n’en fasse
une obligation en 2020.
7
Version du 22 juillet 2022
La délibération afférente précise que l’instance se réunit sur un ordre du jour déterminé, à l’initiative du
Président de l’EPCI, chaque fois que nécessaire ou dans la limite de 4 réunions par an ou à la demande
d’un tiers des maires, chaque maire y disposant d’une voix quelle que soit la taille de sa commune. Les
règles de son fonctionnement sont donc parfaitement posées.
Cette instance qui se réunit très régulièrement, et notamment en amont de chaque assemblée plénière,
a donc une antériorité et un «
faire ensemble
» qui au fil des années a permis de dégager des majorités
de projets indispensables à une gestion sereine et constructive du projet de territoire.
Les thématiques abordées sont en lien avec les compétences statutaires de
l’EPCI et les projets qui en
découlent. La conférence des maires s’empare également de sujets de fond qui vont parfois au
-delà de
son champ de compétence stricto sensu dès lors qu’ils sont en prise avec sa prospective.
Pour exemple, les problématiques récemment traitées :
-
Le développement des énergies renouvelables
: a fait l’objet d’un débat suivi de l’adoption d’une
motion par le Conseil communautaire en novembre 2021. Cette motion qui précise la position
commune des maires de de l’agglomération a été transmise à l’Etat local à titre de contribution
aux Etats Généraux sur les EnR initiés par le Préfet d’Eure et Loir
.
Ces travaux ont aussi permis de compléter les actions à mener dans le cadre du Plan Climat Air
Energie Territorial, et notamment la décision
d’engager pour l’ensemble du territoire une étude
approfondie sur les capacités en matière géothermique.
-
Face à l’inefficacité des politiques de santé publique successives, les élus de l’agglomération ont
également choisi de se saisir en janvier dernier du problème de la désertification médicale et
d’identifier les leviers susceptibles d’être actionnés à leur niveau. Les échanges ont permis
d’enrichir de manière pragmatique le programme d’actions du Contrat Local de Santé de
l’agglomération
.
Au-delà de ce
s instances, la collectivité prend régulièrement l’initiative d’ateliers ouverts aux élus mais
également à la société civile
: ce fut le cas pour le SCoT de l’agglomération chartraine, le plan local de
prévention des déchets (PLPD), le PCAET. L’élaboration
du DAAC n’échappe pas non plus à cette volonté
de co-construction.
Enfin, s’agissant des délégations reçues par le
Bureau communautaire,
la Chambre indique que
« deux délégations reposent sur des fondements fragiles au regard des règles de
répartition
des compétences. Il en va ainsi de la faculté reconnue au bureau d’autoriser
l’ouverture et de transfert de crédits inscr
its au budget approuvés par le Conseil de Chartres
métropole et de modifier dans la limite des inscriptions budgétaires, le cadre des effectifs,
personnel titulaire et non titulaire (contractuels et auxiliaires…) afin d’adapter celui
-ci aux
emplois à pourvoir.
Chartres mé
tropole confirme que cette disposition est bien mise en œuvre
depuis le 24 septembre
2020 (CC2020/101) : au-delà du tableau des effectifs, annexe obligatoire, adopté chaque année par le
C
onseil communautaire lors du vote du budget et qui précise l’ensemble des effectifs de l’EPCI,
l’ensemble des créations de postes et des affectations de crédits inhérents sont autorisée
s par
délibération du Conseil communautaire et non déléguées au bureau communautaire.
Pour preuve,
l’ensemble des délibérations adoptées
par le Conseil communautaire qui sont par ailleurs des actes
publics.
8
Version du 22 juillet 2022
1.2.1 : Les services communs reposent sur une organisation peu lisible
Comme le souligne la Chambre, les clés de répartitions entre les services communs entre Chartres
m
étropole et la ville de chartres sont ajustées annuellement par voie d’avenant.
Cette répartit
ion est objectivée en fonction des compétences exercées d’une part par chaque
administration, et d’autre part, à travers la mise en œuvre d’un contrôle de gestion permettant d’établir
de manière fine les répartitions financières. Cette clé de répartition a
vocation à s’adapter annuellement
à la réalité des actions m
enées. L’objectif de Chartres métropole est effectivement d’élargir l’effort de
mutualisation, gain d’efficience, vers les autres communes de l’agglomération à travers divers dispositifs.
1.2.2. Les autres formes de mutualisation bénéficient à un large spectre de communes mais
pourraient encore gagner en efficience
Comme le souligne la Chambre, il convient de relancer la mutualisation notamment en simplifiant les
différents dispositifs mis à dis
position des communes. C’est ce
à quoi s’est employé Chartres m
étropole
en 2022 en adoptant en juin 2022 une convention cadre de l’ensemble des services mutualisés. Cela se
traduira dans l’organisation des services avec la création d’une véritable cellule d’appui aux communes
accompagné d’une comptabilité analytique afin d’en mesurer l’efficience
et la pertinence. Un bilan sera
ainsi annuellement présenté à l’ensemb
le des communes. Ce dispositif a vocation à évoluer dans le
temps afin de répondre au mieux aux besoins formulés par les Maires.
1.3 : Le pacte fiscal et financier représente un effort financier conséquent
S’agissant de la politique de solidarité communautaire, la chambre rappelle que
«
(…) L’objectif
poursuivi par la communauté d’agglomération
est de « soutenir, à travers ces fonds, les
projets participant au développement des communes périurbaines et rurales de
l’agglomération mais également concourant à la préservation de leur patrimoine ». Les
ressources consacrées aux fonds de concours ont p
rogressé de 0,8 M€ en 2013 à 2 M€ en
2019.
Il semble important de rappeler ici que la politique de solidarité de Chartres métropole développée au
bénéfice de ses communes-
membres fait véritablement partie de l’ADN du projet de territoire depuis
plus de 20 ans.
Au titre du mandat 2014-
2019, ce sont plus de 184 M€ qui ont été redistribués à travers l’attribution de
compensation (AC), la Dotation de Solidarité Communautaire (DSC) et les Fonds de Concours (FdC), ce
qui représente une enveloppe supérieure aux impôts économiques perçus sur la période.
L’agglomération établit des mécan
ismes de répartition au travers du pacte financier et fiscal adopté par
l’assemblée délibérante à chaque début de mandature. La DSC est sur le périmètre communautaire un
outil de reversement véritablement agile. Sur la période contrôlée, Chartres métropole
a été l’un des
EPCI les plus redistributifs au bénéfice de ses membres.
Assumée et revendiquée, cette politique est complétée par les Fonds de concours distribués
annuellement aux 59 communes péri-urbaines et rurales. Ces crédits viennent en soutien des projets
de développement des équipes communales. Sans eux, nombre d’entre elles ne seraient plus en capacité
de continuer à investir et de maintenir leurs actions de proximité. Depuis 2013, l’enveloppe a de fait été
significativement majorée, passant de 80
0 K€ à 2 M€. En 2022, elle est portée à 2,5 M€.
9
Version du 22 juillet 2022
Il est intéressant par ailleurs de préciser que lorsque l’agglo
mération
consacre 2 M€ à cette enveloppe
annuelle, ce sont au final plus de 5 M€ d’investissement qui sont générés globalement et, par effet, qui
profitent à l’activité économique locale.
Si de fait, la Chambre a raison de souligner que cette manne globale prive l’EPCI de marges de
manœuvre financières, il est essentiel de souligner que depuis plusieurs années déjà, 30 % des
communes du périmètre ont des finances « au fil du rasoir ». Ce pacte financier est donc le garant de
leur pérennité financière.
Ces reversements solidaires n’ayant aucun caractère obligatoire, Chartres métropole peut à tout
moment y renoncer si le besoin était avéré. Les maires sont bien au fait de cette règle qui est rappelée
chaque année à la faveur du débat d’orientations budgétaires.
Il convient donc de nuancer les propos conclusifs du rapport qui exhorte la collectivité à
« veiller à ce
que la solidarité communautaire réponde aux objectifs collectifs et ne conduise pas à un
éparpillement des moyens en contradiction avec le projet communautaire ».
En effet, si la Chambre est dans son rôle quand elle appelle la collectivité à la prudence, elle n’en fonde
pas pour autant son
argument sur des exemples, des projets, des actions actuelles, l’élaboration en
2021 du Contrat de Relance et de Transition Ecologique (CRTE) a permis de confirmer au contraire que
les projets portés par les communes s’inscrivaient dans un cadre plus large
, celui du schéma de
cohérence territoriale et plus récemment du projet de territoire inscrit dans ce nouveau contrat signé
en janvier 2022 avec l’Etat. L’attribution des fonds de concours est réalisée en adéquation avec les
objectifs fixés par les cadres
susvisés. Il n’est donc pas raisonnable d’évoquer une forme de contradiction
avec le projet communautaire.
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Version du 22 juillet 2022
CHAPITRE 2
UNE QUALITE DE SERVICE A LA POPULATION QUI
PEUT ENCORE ETRE CONFORTEE
2.1 : Le parcours des usagers peut être encore amélioré en garantissant un meilleur suivi
des délais et en enrichissant l’offre numérique de services
Comme la Chambre le souligne, un effort particulier a été entrepris pour améliorer de manière
significative l’a
ccueil physique des usagers.
L’ouverture du pôle administratif en novembre 2021 regroupant dans des locaux de grande qualité
l’ensemble des services de la ville, de l’agglomération et de ses satellites s’est accompagnée d’une
évolution des horaires d’accue
il du public pour étendre les plages horaires le soir et le samedi.
Cet accueil s’accompagne désormais d’outils performants permettant de suivre la fréquentation du
guichet par service, de mesurer le temps d’attente et de prendre toutes les mesures organis
ationnelles
correctives le cas échéant. Ce sont désormais plus de 2 000 personnes qui fréquentent toutes les
semaines l’accueil du pôle administratif et le temps d’attente moyen est de moins de 6 minutes. Cette
mesure quantitat
ive n’est qu’une première étape de mesure. Des objectifs d’améliorations du service
seront mises en œuvre.
Chartres métropole va également mesurer l’aspect qualitatif
de son accueil et
ses services à travers des enquêtes de satisfaction régulières auprès des usagers afin de répondre au
mieux à leurs attentes. Il convient de souligner que 60 % des usagers fréquentant le pôle administratif
sont des habitants de l’agglomération,
résidant en dehors de la ville de Chartres. Ce chiffre montre que
les services rendus sont largement identifiés par les habitants de la métropole.
La Chambre cite par ailleurs une enquête AFNOR de 2017. Les chiffres repris ne sont sans doute plus
d’actualité, néanmoins, l’amélioration
de la performance de Chartres métropole dans la dimension
numérique des services
aux usagers est un des objectifs de l’agglomération pour 2023.
S’agissant des services dématérialisés, c’est
en effet
un projet d’envergure qui
doit être mené en
parallèle de l’accueil physique et qui se concrétisera
dès 2022. Ces évolutions sont inscrites dans les
budgets pluriannuels de la ville de Chartres et de Chartres métropole à travers notamment la mise en
place d’une Plateforme Multi Services dématérialisée, à destination des différents types d’usagers
: les
habitants de l’agglomération, les communes membres, les associations et les entreprises. L’ambition de
devenir une e-administration performante, tout en gardant un accueil de proximité performant, est
inscrit dans les projets prioritaires de Chartres métropole.
La modernisation de la c
ollectivité va également se traduire par le traitement efficient de l’ensemble des
demandes formulées à notre administration, notamment les courriels. L’ajustement des procédures est
en cours. Il s’agit désormais d’un projet d’administration prioritaire
de Chartres métropole pour les deux
ans à venir.
2.2
: La sortie de crise offre l’occasion de repenser l’accompagnement des entreprises, en
lien avec des projets d’administration numérique
La Chambre souligne le rôle majeur que joue Chartres métropole en matière de développement
économique endogène et, par effet, d’accompagnement des projets des entreprises du territoire. Le
Guichet Unique le Cadr’ENT, ouvert en cœur de ville en avril 2022, se veut la réplique du Pôle
administratif, à destination des acteurs économiques locaux.
11
Version du 22 juillet 2022
Ce tiers-
lieu a pour ambition d’être un véritable espace d’échanges entre les équipes du développement
économique de Chartres métropole et les entreprises, tout comme il est la vitrine des savoir-faire du
territoire. Des
espaces de travail et de réunion y sont mis à disposition des entreprises. C’est également
un lieu d’animations et d’expositions qui dispose d’un prolongement digital à travers l’application mob
ile
du même nom où sont proposés le programme des animations,
l’actualité économique du territoire ainsi
qu’un accès facilité aux services intégrés (ouverture du site, wifi, impression, réservation de salle…).
Cette vitrine économique va trouver progressivement son rythme de croisière, en toute proximité du
pôle administratif.
2.3 : Les actions en faveur du tissu associatif doivent être davantage sécurisées
Le monde associatif est un interlocuteur privilégié de Chartres métropole dans la mesure où il participe
activement à la qualité de vie et
à l’attractivité du te
rritoire.
L’accompagnement porte essentiellement sur les associations sportives dans le cadre du soutien au
sport de haut niveau.
Le suivi des subventions attribuées fait l’objet d’une attention particulière par Chartres métropole
:
conventions d’objectifs, rapports d’activité, certification des comptes le cas échéant.
Grâce aux efforts
substantiels faits par les services de Chartres métropole sur la standardisation des demandes de
subventions, Chartres métropole dispose d’un outil solide permettant d’écarter les candidats dont les
projets sont jugés non-soutenables ou peu sérieux.
Comme le souligne la Chambre, le suivi financier des associations est rigoureux et permet de s’assurer
de l’intérêt général des subventions sollicitées. La relati
on entre Chartres métropole et les associations
est par ailleurs très respectueuse
des règles légales (convention d’objectifs) afin d’éviter toute ingérence
dans le fonctionnement de ces associations.
Les conseils de la Chambre
en matière de grille d’analyse des ri
sques seront retenus pour le suivi des
principales associations dans la continuité des échanges très réguli
ers tout au long de l’année et d
es
relations de confiance tissées depuis des années permetta
nt également d’échanger sur
les éventuelles
difficultés, notamment financières, rencontrées par ces associations.
Enfin, et de la même manière, l’élargissement de la notion de guichet unique simplifiant ainsi les circuits
de sollicitation des associations proposé par la Chambre, est un dispositif qui a retenu l’
intérêt de
l’a
gglomération de Chartres métropole comme une évolution du service et du traitement des demandes
de subventions.
Sur la situation particulière de Chartres Formation Supérieure Demain (CFSD), après analyse juridique
de la situation par ailleurs connue des services de Chartres métropole, une délibération a été adoptée
en juin 2022 suite à l’accord de la Ville de C
hartres, permettant à Chartres m
étropole d’être bénéficiaire
du bail emphytéotique et ainsi assurer la location des espaces permettant de générer des recettes, dans
la cadre de sa compétence économique et de formation supérieure. Cette situation est donc désormais
résolue.
Enfin, sur la situation de l’APFHV qui organise la fête médiévale Chartres 1254, Chartres métropole
accompagne cette association culturelle qui fait rayonner le territoire depuis plusieurs années. La
dépendance de l’association aux subventions de Chartres métropole est un r
isque identifié. Cela a
conduit Chartres métropole à modifier son approche pour inciter
l’association à diversifier ses sources
de financement. Ces éléments apparaitront dès le bilan 2021.
Il convient néanmoins de tenir compte des difficultés auxquelles ont dû faire face les associations
culturelles durant la pandémie, période pendant laquelle Chartres métropole a répondu présent en
soutenant de manière responsable ces associations.
12
Version du 22 juillet 2022
Néanmoins, Chartres métropole entend renforcer de manière générale les modalités de contrôle sur le
suivi des conventions de subventionnement conclues avec des associations. Dans ce cadre, la collectivité
entend mettre en place un dispositif d’échange régulier d’informations avec les associations
bénéficiant de subventions (à l'instar du dispositif que la collectivité compte mettre en place avec ses
satellites).
C
e dispositif permettra de s’assurer de la réalité des valorisations effectuées par ces associations ainsi
que du respect des objectifs attendus. Grâce à ce dispositif d’échange, Chartre métropole pourra
pleinement apprécier au cas par cas, l’opportunité d’une reconduction des subventions et/ou d’une
éventuelle révision de leurs montants.
13
Version du 22 juillet 2022
CHAPITRE 3
UN PROGRAMME D’INVESTISSEMENT
PEU
SOUTENABLE EN L’ABSENCE
D’ECONOMIES STRUCTURELLES
3.1
: L’information
financière ne soulève pas de problème de fiabilité majeurs, mais reste
perfectible quant
au suivi de l’actif immobilisé
Le rapport mentionne à plusieurs reprises le travail engagé par la collectivité dans le cadre des
échéances de la M57. La collectivité a effectivement souhaité s’inscrire dans ces démarch
es de
modernisation des comptabilités et ainsi revoir dans le même temps ses procédures et les corrections à
apporter dans des écritures anciennes. Il est noté que des différences existent dans l’Inventaire entre
les données du Comptable public et de l’ord
onnateur. Suite à plusieurs changements de périmètres mais
aussi du fait d’une gestion externalisée de plusieurs activités au travers des Etablissements publics
locaux, mais aussi
par un manque de moyens humains sur ces dossiers complexes, l’Actif et l’Inventaire
n’ont pas toujours retracé les évolutions de la collectivité. Dans plusieurs collectivités, des incohérences
sont notées entre ces deux documents reprenant l’actif et le p
assif des entités publiques.
En dépit d’un
plan de charge conséquent et en pleine crise de la COVID 19, les équipes de la Direction des finances
et de la commande publique se sont mobilisées en 2020 et 2021 pour apporter plusieurs corrections.
La Direction
des Finances Publiques d’Eure
-et-Loir a apporté un concours significatif au diagnostic des
erreurs et a proposé en lien avec l’ordonnateur un rapprochement des données au 31 décembre 2019.
Il convient de rappeler que le Compte Financier Unique (CFU) et les évolutions de cette nouvelle
nomenclature ont été exposés dans plusieurs délibérations avant l’adoption du 1
er
budget de Chartres
métropole en M57. La Chambre a déjà été destinataire de ces éléments (notamment les délibérations
CC2019-093, CC2019-094 ou encore celle du Règlement Financier). Des annexes à ces délibérations ont
expliqué de manière détaillée les changements et ajustements nécessaires. Aussi contrairement à ce
qui peut être noté dans le rapport de la Chambre, les délibérations de Chartres métropole présentées
en Commissions ou en Assemblées sur la M57 ou sur les modifications suite à ce nouveau cadre, ne se
résument jamais en quelques lignes. Les justifications sont commentées, les changements d’imputations
sont rappelés, les questions posées sur le CFU ou la M57 ont donné lieu à des réponses en assemblées.
Enfin, il ne faut pas oublier que le cadre actuel du CFU est encore provisoire
; l’Etat a encore quelques
années pour parfaire ce document avant sa généralisation. Dernièrement, lors du vote de son 1
er
CFU,
l’agglomération a inséré dans l’envoi du dossier aux élus
préalablement à
la Commission et l’Assemblée
de fin juin 2022, une rédaction du Gouvernement sur le sujet afin de rappeler à tous les élus cette
expérimentation et ses enjeux (Annexe 3).
La M57 implique effectivement des ajustements sur son patrimoine et son inventaire. Chartres
métropole a pu délibérer sur cette thématique lors de sa séance du 29 novembre 2021 pour régulariser
les inventaires des différents budgets de Chartres métro
pole et faire valider par l’Assemblée les
corrections à engager avec la DDFIP. Dorénavant au 31 décembre 2019, les inventaires et Actif du
comptable et de l’ordonnateur ont été ajustés. Les intégrations des écritures patrimoniales 2020 et 2021
doivent permettre de conserver cet équilibre. Un travail de collaboration avec les services de la
Trésorerie de Chartres métropole est nécessaire pour tenir des inventaires à jour. Malgré une volonté
de moderniser ses pratiques et de remettre à jour certains comptes, le manque de ressources
spécialisées et la restructuration des trésoreries n’ont pas permis d’avancer sur cette thématique aussi
rapidement que prévu.
La Chambre mentionne que des travaux sont à poursuivre notamment par rapport « aux comptes
d’attente
». Il est relevé par ailleurs que des procédures ont été effectuées et ont permis de faire
basculer des montants significatifs des chapitres 23 « Encours » vers des comptes définitifs sur le
chapitre 21. Ces opérations patrimoniales représentent un investisse
ment significatif puisqu’elles
14
Version du 22 juillet 2022
nécessitent un travail d’archéologie comptable pour identifier et regrouper les mouvements de dépenses
d’investissement communs et ensuite confirmer avec les directions opérationnelles que des travaux sont
achevés et que les pièces administratives ont été réunies. Ainsi la Chambre reprend dans son rapport
que sur le budget annexe « Assainissement », la collectivité a communiqué au comptable public (par
certificat administratif) le transfert à prévoir pour la construction de la
station d’épuration sur le site de
La Mare Corbonne (le magistrat a été destinataire des documents représentant les sommes de
45 220 294 euros et 7 271 081 euros). La collectivité entend poursuivre son effort en régularisant des
opérations « anciennes » et qui sont à ce jour achevées.
Il semble toutefois important de rappeler que le chapitre 23 peut toujours être utilisé même dans la
nomenclature M57. Sur les années 2021 et 2022, les collectivités de Chartres métropole ont été
sollicitées pour utiliser di
rectement les opérations d’investissement sur les comptes 21 s
ans passer par
les comptes 23. Il va de soi que s’agissant d’une
collectivité de la taille de Chartres métropole et
d’opérations qui s’étalent sur plusieurs exercices, il n’est pas possible d’ut
iliser directement le chapitre
21. De plus, ce changement pourrait entrainer la mise en place d’amortissement alors que le bien ne
serait pas reçu. Nous serions alors en contradiction avec les dispositions de la M57.
Dans le cadre du dossier « actif » que la collectivité entend fiabiliser, il convient de signaler que
l’harmonisation des nomenclatures facilitera certaines opérations. Ainsi, les mouvements qui sont
évoqués sur les imputations 266 (avances) ou 274 sont parfois liés à des nomenclatures différentes de
celles de la M14 ou M57. Les imputations 266 (qui sont détaillées dans plusieurs tableaux du rapport de
la Chambre) et qui sont notamment utilisées pour le budget annexe transports retracent les flux
financiers en investissement vers des EPL. Dans le cadre du projet Pôle Gare et des interventions que
mène la SPL Chartres Aménagement pour le compte de Chartres métropole, la collectivité ne dispose à
ce jour que de très peu de nature comptable pour retracer ces mouvements. Les erreurs de
comptabilisation qui sont parfois évoquées
dans le document ne relèvent donc pas d’un manquement
de la collectivité. C’est pourquoi, Chartres métropole entend anticiper les changements de nomenclature
et faire évoluer les références M4 par exemple pour retenir des cadres comptables plus adaptés et plus
précis.
Par ailleurs, la Chambre a pu noter que la comptabilité générale et les états financiers annexes ne
révélaient pas de défaut de fiabilité, que le processus de confection des comptes offrait un niveau
d’assurance r
aisonnable en termes de fiabilité et de connaissance des équilibres financiers. Ces
éléments constituent pour les services une réponse encourageante quant aux travaux effectués et à la
présentation rendue aux instances. Chartres métropole poursuivra là encore ses efforts pour améliorer
la qualité de ses documents et peut être engager à terme la certification des comptes qui pourrait
concerner les collectivités territoriales demain.
3.2 : La progression tendancielle des dépenses e
t les faibles marges de manœuvre fiscales
pèsent sur les perspectives d’autofinancement
La Chambre relève dans le cahier n° 1 une progression tendancielle des dépenses et un affaiblissement
des marges.
Il convient tout d’abord de voir que la période d’obse
rvation de la Chambre 2014-2020 correspond à
une montée e
n compétence de la collectivité observée à travers l’évolution de
ses statuts et les dossiers
analysés dans les Commissions liées aux transferts de charges. Ainsi et pour ne parler que des charges
nouvelles qui impactent de manière significative les budgets et notamment le budget principal, on peut
identifier :
-
La délibération du 23/02/2015 concernant la création, l’aménagement, l’entretien, l’installation
des réseaux éclairage public, de gaz, de chaleur, de télécommunication, de haut débit et
numérique…
;
15
Version du 22 juillet 2022
-
Les évolutions apportées par la loi NOTRE dans la délibération du 26/09/2016 avec notamment
le tourisme et l’économie
;
-
La délibération du 28/06/2016 relative à l’action sociale (et qui a prolong
é certaines actions
héritées de la fusion du 28/01/2013 et des statuts votés le 16/12/2011 - C2011-202) ;
-
Dans le même temps, et comme cela est cité dans le rapport, Chartres métropole a mis en place
une mutualisation avec plusieurs axes de travail au profit des communes membres et a
également regroupé ses services au sein d’une architecture de fonctionnement unique.
Enfin, il convient de rappeler
que l’extension de Chartres m
étropole à compter de 2018 peut également
expliquer la progression de ses dépenses
du fait d’un périmètre élargi et répondant ainsi à une volonté
nationale de réduction de certaines structures intercommunales ou syndicats. Comme mentionné dans
le rapport
, l’intégration des nouvelles communes pour certaines éloignées du périmètre histori
que des
7 communes, a impliqué des dépenses de fonctionnement et d’investis
sement. La volonté de Chartres
m
étropole d’apporter à toutes les communes et
leurs habitants un niveau de service de qualité a
effectivement nécessité des interventions dans plusieurs domaines. Même si les Commissions Locales
d’Evaluations des Charge
s Transférées (CLECT) ont pris en compte certains flux (notamment sur
l’Eclairage public ou le service d’incendie), l’évolution de la réglementation, la vétusté des équipements
reçus à en
tretenir ou à moderniser, les besoins nouveaux, l’accroissement du prix des prestations ou
des contingents à verser, ont fait croitre les dépenses de la collectivité sur ses différents budgets
(principaux et annexes) et notamment de ses chapitres budgétaires 011 (Achats et charges externes)
ou 65 (participations, contingents, subventions).
Le Chapitre 011 regroupe différentes prestations (achats de biens, prestations de service, fluides,
énergie électrique, frais liés au fonctionnement des services, etc...).
Si on se limite aux seules nouvelles dépenses liées à l’Eclairage public sur quelques années, on peut
voir la progression suivante :
Concernant l’action sociale et notamment les accueils collectifs des mineurs (extra scolaires) et des
Relais d’Assistantes Maternelles, l’exte
nsion du périmètre de Chartres métropole et les réponses aux
procédures de Délégation de Service Public, ont impliqué des masses budgétaires plus importantes :
Dans ces deux cas, on ne peut que constater que ce n’est
pas
l’absence de «
politique volontariste en
matière d’achats
» qui serait responsable de ces exécutions budgétaires.
Les marchés qui sont conclus
dans le respect de la réglementation (et à partir d’un montant de prestation
définie sur une période) ont plusieurs objectifs dont obtenir une prestation au meilleur coût. Même si
des principes de négociations sont recherchés hors
appel d’offres, la collectivité ne peut forcer des
entreprises à répondre à ses consultations. Même si des démarches ont été réalisées avec les chambres
consulaires pour inciter les sociétés à présenter des offres, la collectivité ne peut qu’analyser les offres
reçues ou les prestations offertes par des groupements comme l’UGAP. L’optimisation des procédures
est par ailleurs recherchée. Pou
r l’électricité et pour la période étudiée
, il est possible de voir les
groupements créés, les marchés attribués, les démarches entreprises comme un marché global de
performance. Chartres m
étropole ne semble dons pas être inactive quant à sa politique d’ac
hats.
Du fait de l’évolution des charges, le rapport apporte quelques commentaires sur les marges,
l’autofinancement (CAF) et les crédits qui pourront financer la section d’investissement et le
remboursement de la dette notamment.
2 017
2 018
2 019
Electricité - Eclairage public
60612
1 571 327.73
2 003 059.83
2 069 022.20
prestations de service - Eclairage Public611
137 927.98
87 675.12
Entretien - Eclairage Public
6156
970 042.82
763 193.42
766 724.42
2 541 370.55
2 904 181.23
2 923 421.74
2017
2018
2019
Accueils collectifs enfants mineurs et RAM
611
681 648.04
1 118 742.96
1 135 925.40
16
Version du 22 juillet 2022
Dans le tableau n° 7, pour les années 2015 et 2018, la CAF nette est négative. Il est important
d’apporter
les explications ou retraitements suivants :
Pour 2015, la collectivité a effectué un refinancement. Aussi des actes ont été pris et des écritures
figurent en dépenses
(annuité de la dette) et en recettes d’investissement (remboursement du capital).
La somme de
–
27,4 M€ ne devrait donc pas apparaitre comme telle mais seulement pour le solde des
opérations. La dépense 2015 retraitée devrait être de 8,614 M€.
Pour l’ann
ée 2018, il a été expliqué, dans les précédents échanges avec la Chambre, la correction
apportée à l’exercice 2018 avec la reprise de provision liée à l’Eclairage Public (CC2018
-180) ; une
provision avait été créée suite à la dissolution de la RSEIPC en 2016-2017. Cette reprise avait été
diligentée
avec la Direction départementale des finances publiques d’Eure
-et-Loir. Cette écriture de
8,1
M€ sur l’imputation 7865 (titre 1680 Bordereau 204 et sa pièce justificative Délibération du
20/12/2018 CC 2018-180) ne semble pas prise en compte dans la ligne « Autre produits et charges
exceptionnels
» de l’année 2018. Cette écriture corrige donc le solde de la CAF
identifiée à -
2,459 M€
dans le tableau.
Ces éléments viendront donc corriger le commentaire (p 42) relat
if à l’insuffisance du financement de
la dette en 2015 et 2018.
Le rapport mentionne
par ailleurs des montants de subventions d’équilibre significatifs pesants sur les
soldes de la collectivité et son budget principal. Rappelons que certains budgets annexes ne disposant
pas de ressources propres ou fiscalités affectées (les budgets annexes des Déchets, des Transports
Urbains, de l’eau potable et de l’assainissement ont une fiscalité propre et ne peuvent recevoir des
participations du budget principal). En l
’absence de ressource suffisante sur l’exercice, il est
effectivement important que Chartres métropole participe à l
’équilibre des budgets annexes tels que
« complexe aquatique et patinoire » et « Archéologie
». Ces budgets annexes disposent d’une dette à
rembourser. Les emprunts sont des dépenses obligatoires et Chartres m
étropole doit donc s’assurer que
les sommes liées aux remboursements des emprunts et des charges financières sont prévues. Comme
cela est précisé dans les budgets primitifs et dans les délibérations votées, les montants des subventions
d’équilibre sont ajustés en fin d’année afin de prendre en compte les recettes exécutées de ces budgets
;
les participations estimées en début d’année sont réduites lors d’une décision modificative de décemb
re.
L’observation rela
tive aux économies à réaliser peut êt
re objectivée, même si elle n’en est pas moins à
prendre en considération. La collectivité, grâce aux mutualisations et aux groupements réalisés, a pu
déjà faire des économies dans le passé. Il conviendra de maintenir cette tendance dans les années à
venir pour réduire certaines dépenses et donc
optimiser la capacité d’autofinancement ou le virement
complémentaire vers la section d’investissement. La crise sanitaire de 2020 –
2021 a certes diminué
certaines dépenses, mais aussi certaines recettes. Il est noté que certaines dépenses comme les charges
de personnel et les charges financières ne permettent pas d’économie. La collectivité dans ses différents
recrutements procède à une analyse sur les besoins exprimés par les services afin de ne pas faire
progresser ce volume de manière trop importante. Certaines ouvertures de postes sont ainsi
conditionnées à la perception de recettes ou à des prises en charge partielles par des partenaires. Pour
les charges liées aux emprunts, la collectivité échange régulièrement avec ses partenaires pour adapter
les emprunts qui le méritent et selon les taux présents sur les marchés.
Il convient de rappeler que la pandémie a significativement modifié le quotidien des collectivités et
l’organisation des services publics. Pendant cette période, l’agglomération a su rester réactive puisqu’elle
2015
Recettes
Type écriture
Exercice
Budget
N° pièceN° bordereaDate pièce
Libellé
Montant HT
Montant TVA
Montant TTC
Titre ordinaire
2015
01
77
28
14/04/2015
Prêt 00384723 Conv.Crédit 32ME du 29/10/13
32 000 000.00
0.00
32 000 000.00
Titre ordinaire
2015
01
643
184
31/12/2015
PARTIE DE 10 ME VIRT BDF 15/12 2015 ENCAISSE TPM LE 16/12/15
-P5
8 614 300.00
0.00
8 614 300.00
TOTAL GENERAL
40 614 300.00
0.00
40 614 300.00
Dépenses
Type écriture
Exercice
Budget
N° pièceN° bordereaDate pièce
Libellé
Montant HT
Montant TVA
Montant TTC
Mandat ordinaire
2015
01
863
149 14/04/2015
384723- rembt emprunt
convention de prêt 32 M€
32 000 000.00
0.00
32 000 000.00
Mandat émis après paie2015
01
Paiements des différentes échéances d'emprunt
1 880 130.70
0.00
1 880 130.70
TOTAL GENERAL
33 880 130.70
0.00
33 880 130.70
17
Version du 22 juillet 2022
s’est attachée à revoir les impacts de ces arrêts de chantier sur les emprunts en cours. Des modifications
d’échéanciers ont été obse
rvées avec plusieurs banques et dans le cadre des possibilités offertes par
l’Etat sur cette période pour adapter les dépenses aux recettes.
Le principe de prudence évoquée rythme également les analyses menées régulièrement dans le suivi
des crédits et de la dette notamment. La volonté de respecter un cadre pluriannuel a été le fil conducteur
de la décision des élus fin 2020. Les perspectives afférentes permettent de respecter le PPI voté tout
en observant les réalités locales mais aussi en réagissant lorsque des évènements viennent modifier les
tendances prévues.
Selon le rapport, les recettes permettant de dégager de la CAF, connaîtraient « des risques persistants »
(p 38). Les recettes avant 2021 sont effectivement alimentées par des produits fiscaux, des dotations
et les produits des services. Depuis 2014 la fiscalité des collectivités, les dotations versées par l’Etat ont
subi quelques modifications du fait de réformes successives. Dernièrement l’Etat a retiré un levier fiscal
aux Etablissements publics en suppr
imant la Taxe d’Habitation,
même si une compensation a été
assurée avec un transfert de Taxe sur la Valeur ajoutée (impôt lié à l’économie). Prochainement (2023)
la Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE) sera supprimée en totalité et sans doute
compensée sur des modalités à définir dans la loi de finances pour 2023.
Après la baisse significative de Dotation globale de fonctionnement, Chartres métropole a dû absorber
jusqu’en 2020 dans son budget principal les «
ajustements
» successifs décidés par l’Etat.
Ainsi au final, sur les 7 dernières années, la perte de ressources pour Chartres métropole représente
plus de 13,2 M€ (soit pratiquement une année
entière de DGF en moins).
Les facteurs de risques résident à notre sens, dans l’instabilité du panier fiscal des collectivités et dans
l’impossibilité d’obtenir sur un mandat national une prospective claire et stable sur les relations entre
l’Etat et les a
dministrations décentralisées.
Les reversements de Chartres métropole vers ses membres représentent selon la Chambre des montants
significatifs (p 38), qui contribuerait à un affaiblissement de la CAF et un manque de marge de
manœuvre
.
Nous ne reviendrons pas sur le souhait assumé de politique de solidarité de Chartres métropole au
bénéfice de ses communes-membres déjà développée dans le chapitre 1-1.3.
Aussi face à l’évolution de ses dépenses depuis plusieurs années, à l’érosion du panier fiscal et d’un réel
levier fiscal des collectivités, il a été proposé de mettre en place une nouvelle fiscalité en 2021. Le taux
de 7,5
% voté pour la durée du mandat a fait l’objet de débats. Cette fiscalité a également pour objet
de permettre le financement de nouveaux équipements et services attendus sur un territoire en
développement.
18
Version du 22 juillet 2022
3.3
: La trajectoire financière de Chartres métropole n’est pas soutenable à terme sans une
programmation pluriannuelle rigoureuse
Chartres métropole disposerait, selon le rapport, d’un Plan Pluriannuel d’Investissement trop important
et peut être trop ambitieux. C
es dépenses d’investissement pourraient à terme provoquer des
déséquilibres majeurs et notamment sur l’impact des charges financières et l’évolution de la Capacité
d’Autofinancement (le besoin de financement serait trop conséquent).
Au contraire, le Plan Pluriannuel d’Investissement est ambitieux et cohérent avec u
n territoire en
développement.
Il convient de rappeler, dans
un premier temps, que l’ambition d’une collectivité relève de choix
politiques exprimés par une Assemblée et notamment de sa majorité. Lors des instances de Chartres
métropole et sur la période analysée, les sujets ont clairement été exposés aux élus ; des commissions
se sont déroulées en amont de chaque Assemblée. Le débat préalable au vote du budget permet
d’écouter les remarques, de répondre aux interrogations, d’effectuer des choix. Le renouvellement d’une
présidence est également l’occasion de préciser, ajuster, faire évoluer le cadre d’intervention de la
collectivité : le volontarisme de l’exécutif donne le ton à une mandature. Chartres métropole prévoit
depuis plusieurs années dans ses documents budgétaires un PPI significatif.
Il faut dans un second
temps souligner que les investissements permettent à l’économie régionale et
locale de disposer de marchés et de booster la dynamique économique. Plusieurs projets insérés dans
le PPI sont également facteurs de ressources à venir.
Ce sujet des « ressources à venir » est souvent éludé des analyses. Le développement de Chartres
métropole, l’accompagnement dans l’évolution de ses entreprises ne sont pas assez souvent mis en
valeur. Ces efforts consentis par Chartres métropole pour correctement accueillir ses entreprises et se
doter d’infrastructures de qualité, génèrent in fine (et à droit constant) des ressources pour la ou les
collectivités.
Il convient par exemple de citer un établissement comme NOVO NORDISK
leader mondial de l’insuline
.
Toutes les démarch
es réalisées par l’agglomération pour faciliter
le développement significatif de cette
entreprise et répondre à ces demandes, ne sont pas étrangères à la volonté de cette société
internationale de s’agrandir sur le territoire et de consolider sa présence sur l’agglomération. En créant
de nouvelles unités
de production dans les prochaines années, c’est non seulement les recettes fiscales
des collectivités qui devraient s’accroitre mais également la richesse globale d’un territoire grâce à des
emplois nouveaux et des habitants supplémentaires.
La préparation du ROB 2021 et du ROB 2022 illustrent cette volonté d’avoir un PPI dynamique et
volontaire mais aussi de disposer de ressources stables capables de permettre les financements des
budgets annexes. Sans parler de consolidation, la collectivité a effectué un diagnostic de ses besoins et
de l’évolution de ses charges pour prendre des décisions importantes
comme notamment la construction
d’un nouveau Parc des Expositions. Elle s’interroge régulièrement sur les
possibilités de financement de
l’ensemble des projets ainsi que sur les conséquences des réformes de fiscalité de l’Etat sur ses recettes.
Ces sujets sont abordés dans
les rapports d’orientations budgétaires et repris dans de nombreuses notes
de présentati
on des budgets. Ainsi, il ne semble pas possible de dire que les choix d’arbitrages entre
Dette et auto-financement ne sont pas expressément « justifiés » (p 41 et 45). Une partie du PPI est
volontairement couvert par l’emprunt. Cette ressource doit dans t
ous les cas être surveillée.
La volonté de Chartres métropole de ne pas faire supporter par les contribuables, des investissements
ou des réalisations dont la durée de vie est importante, est régulièrement rappelé pour des opérations
majeures. Ainsi pour les projets comme le Complexe culturel et sportif ou encore le Parc des expositions,
le recours à l’endettement a été exposé. Celui
-
ci a d’ailleurs été à plusieurs reprises rappelé du fait que
des emprunts avaient été obtenus dans le cadre du programme Act
ions Cœur de Ville soutenu par l’Etat.
19
Version du 22 juillet 2022
Face à un PPI ambitieux, les questions liées aux recettes, au niveau d’autofinancement, les reversements
aux communes ont fait l’objet d’un débat au sein de l’assemblées. La mise en place d’une taxation non
levée avant 2021 (la taxe sur le foncier des propriétés bâties avec un taux de 7,5 %) a ainsi été
proposée ; les différents élus ont pu exposer leur position. La délibération du 17 décembre 2020 de
Chartres métropole explique précisément ce choix. Le taux de 7,5 % répond à un besoin de financement
sur la nouvelle mandature et dès 2021.
Il est donc important que les tableaux produits par la Chambre intègrent ce nouveau produit de 11 M€
à compter de 2021 La majoration des ressources depuis 2021 modifie l’aperçu des fin
ances de la
collectivité effectué fin 2019.
3.3.3 : Vers une refonte de la stratégie financière ?
Dans les conclusions du rapport, la Chambre
préconise la mise en place d’une prospective consolidée
ou tous les budgets pourraient être analysés (p45).
Dans les différents documents transmis pendant la vérification, Chartres m
étropole a pu montrer qu’elle
avait à cœur d’exposer dans le rapport d’orientations budgétaires –
ROB présenté aux élus en novembre
de chaque année, un document très construit et complet
(par rapport à d’autres collectivités) mais aussi
dans certains rapports en cours d
’année, les différents enjeux de la collectivité, son environnement, ses
partenaires, les EPL et associations associées à son fonctionnement et l’évolution de la législatio
n (dont
le projet de loi de finances).
Dans le ROB, plusieurs pages sont consacrées aux budgets et aux budgets annexes. Comme cela a été
rappelé, ce document semble complet puisque les éléments exigés par l’Etat et la Préfecture sont
présents (note adressée par la Préfecture). Chartres métropole développe de nombreuses parties dans
ce rapport afin que les élus et les personnes qui s’intéresseraient à cette construction puissent
comprendre les principes retenus sur les 3 années étudiées. Aussi et contrairement à ce qui est inscrit
dans le rapport, les décisions sont éclairées et l’exécutif fournit des données avant et pendant les
commissions et assemblées pour exposer les positions.
Concernant les EPL, le ROB et la note de présentation du budget primitif font mention des projets portés
par ces entreprises ou sociétés et les liens avec Chartres métropole. Aussi les impacts financiers sont
bien évoqués et sont retracés dans les budgets de la collectivité. Que ce soit en terme de participations,
ou d’avances de trésorerie, la collectivité s’attache à être transparente vis
-à-vis de ses administrés et
de ses élus. Lors des étapes budgétaires, les participations ou avances aux concessions font
généralement l’objet de rapport spécifiques
; des conventions sont présen
tées et font l’objet
de vote.
Au vu des éléments fournis et communiqués, il ne semble pas justifié d’écrire
que « les soutiens
financiers prévisibles sont partiellement explicités ». Aussi les élus sont éclairés quant aux projets et
aux actions menées avec le partenaire.
Les différents budgets sont présentés, les subventions d’équilibre qui alimentent les budgets annexes
sont prises en compte dans le budget principal. Les différentes fiscalités perçues par les budgets sont
expliquées.
La consolidation demandée ou la sommation des masses financières de budgets à fiscalité propre avec
des budgets liés au budget principal risquent de donner une image globale et floue de ses dépenses et
de ses ressources. Elle diluera les informations plutôt qu’elle ne précisera
les budgets qui méritent une
attention.
Cette demande de la Chambre sera toutefois respectée dans le projet de ROB 2023.
Ainsi et s’agissant de la recommandation 2, à savoir
« Accompagner la programmation
pluriannuelle des investissements d’une prospecti
ve financière consolidée démontrant sa
soutenabilité ».
20
Version du 22 juillet 2022
La « nouvelle
» stratégie financière demandée par la Chambre, doit également s’appuyer sur un
renforcement des missions du contrôle de gestion notamment.
Dans le rapport, il est fait référence dans plusieurs paragraphes aux travaux à entreprendre en matière
de contrôle de gestion. Comme cela a été exposé lors des entretiens avec le Magistrat et dans les
réponses écrites fournies, la collectivité entendait mettre en place à compter de l’exercice 2021 u
n
service « contrôle de gestion et suivi des satellites » et doté à terme de 3 agents. En effet, la montée
en puissance depuis quelques années de l’agglomération et la création de plusieurs Entreprises
Publiques Locales nécessitaient que la collectivité se
dote d’une unité spéciale et qu’une collaboration
soit installée en interne afin
d’organiser le processus de circulation des
données et informations et de
mettre en place les outils nécessaires.
L
a mise en place d’outils de gestion et de reporting
sont ainsi bien prévus. Le suivi des EPL passe
notamment par des échanges réguliers avec les différents responsables financiers et directeurs sur
l’évolution des ac
tivités, des budgets, les actes. La collectivité devrait ainsi améliorer la nécessaire
« transparence » vis-à-vis de sa gouvernance (SEM, SPL, GIP et régie). Néanmoins, et contrairement à
ce qui est indiqué, la collectivité prend déjà le soin de communiquer à travers ses documents
budgétaires, lesquels font état des données et informations essentielles sur les principaux partenaires :
l
e rapport d’orientations budgétaires annuel détaille les organismes existants, les missions, l’activité
effectuée, les projets (existence de concessions, de délégation de service public
…), les relations
financières à prévoir sur l’année comme les avances de trésorerie.
Par ailleurs, et au cours de
l’année,
les services de la collectivité participent également à la production de rapports sur le compte rendu
annuel sur les concessions (CRA
CL), le compte administratif, les bilans d’activité, les rapports des
représentants… Le
s soutiens aux SEM, SPL ne sont donc pas « partiellement explicités ». Quant aux
administrés
–
usagers du service public, ils ont été destinataires sur le mandat précéde
nt d’un
cahier
spécial visant à présenter de manière pédagogique la gouvernance de Chartres métropole. Les EPL y
sont
présentés, les objets sociaux, les dépenses et recettes, les participations de la collectivité, la dette…
Une version actualisée est en préparation pour septembre prochain.
Le développement des actions d
es satellites mérite sans doute d’être
davantage encore expliqué et
rappelé tant en direction des Elus que des citoyens. Dernièrement la loi 3 DS a incité la collectivité à
revoir et parfaire ses pratiques. Comme le souligne la Chambre, il est important que tous les
représentants au sein des EPL puissent exposer annuellement leurs activités. Les manquements
constatés sur 2 années pour quelques entités ne sont aucunement volontaires. Les rapports ont bien
été produits
mais ont été oubliés dans l’établissement des ordres du jour de l’Assemblée.
Les vérifications préalables seront amplifiées
. Il s’agira par exemple de revoir les principes des
aides
financières prévues et de sécuriser les relations juridiques avec les différents partenaires (EPL et
associations).
Un travail est par ailleurs engagé sur la charte de déontologie : ce document décrira les différentes
situations possibles et la vigilance à adopter dans certaines circonstances. Les situations de déport (déjà
appliquées par Chartres métropole) seront précisées suite à un recensement des différentes missions
exercées par les élus notamment. Cette chart
e sera déclinée pour l’Administration et ses satellites.
Concernant les associations, un travail collaboratif a déjà été instauré pour mieux suivre les
subventionnements, les aides indirectes, la communication des documents annuels et la création d’une
fiche d’indicateurs de suivi. La collectivité ne doit effectivement pas seulement
se suffire de la seule
convention de 23 K€
. Le suivi plus rigoureux avec notamment une vérification des gouvernances internes
et des risques éventuels sera consolidé. Les subventionnements sollicités par les associations auprès de
l’exécutif pourront ainsi
être complétés par une analyse plus approfondie. Après le passage en
assemblée (L’assemblée délibérante appelée à valider une subvention ou une aide proposée par le
Président), il conviendra aux services de suivre avec ces nouveaux outils l’association, l
a réalisation de
l’opération, la vie sociale etc….
21
Version du 22 juillet 2022
Le contrôle de gestion intervient de la même manière dans le suivi des dépenses et des ressources. Le
reporting qui est aujourd’hui en place doit permettre de retracer efficacement les variations (prévisio
ns
–
réalisations) et les moyens utilisés. La comptabilité analytique doit être renforcée afin de mieux
retracer le coût des services et des activités. Sur certains dossiers, Chartres métropole a déjà engagé
cette réflexion. Ainsi sur la mutualisation évoquée dans le rapport transmis, une analyse est en cours
en y intégrant les données Masse Salariale. Le contrôle de gestion sur les ressources humaines doit être
plus exploité ; il permettra de mettre en valeur les moyens déployés et son évolution. Comme cela est
noté, une meilleure communication sur les coûts de la mutualisation permettrait de donner une meilleure
visibilité des moyens mobilisés par Chartres métropole. Le soutien aux communes membres pourrait
ainsi être précisé.
22
Version du 22 juillet 2022
CHAPITRE 4
DES AVANCEES A AFFERMIR DANS LE PILOTAGE DES RESSOURCES HUMAINES
4.1 :
La mise en œuvre des services mutualisés est maîtrisée au plan financier mais
perfectible en termes de gestion prévisionnelle
La Chambre rappelle à plusieurs reprises que Chartres métropole a connu, durant cette période,
plusieurs transformations majeures visant à l’extension de son territoire et à l’exercice de nouvelles
compétences.
Du côté de son propre fonctionnement, la Chambre fait également remarquer que l’agglomération a
poursuivi et accéléré la démarche de mutualisation de ses services engagée dès 2012.
Le volume et la structure des effectifs ont été bouleversés sous l’effet de ces évolutions.
La Chambre note en effet que les effectifs de l’agglomération ont «
quasiment été multipli
és par trois…
l’intégration accrue des fonctions et des services s’est traduite par une diversification des métiers et des
compétences… la mise en œuvre progressive d’un espace professionnel unifié a fait émerger la nécessité
de règles de gestion et de rém
unération harmonisées…
».
Dans ce contexte de profonds bouleversements, Chartres métropole a su parfaitement maîtriser
l’évolution de ses dépenses de personnel. La Chambre signale d’ailleurs que la bonne gestion de
l’agglomération dans ce domaine doit être appréciée à l’aune de l’examen des dépenses de personnel
de la ville ; les mutualisations de services exigeant une consolidation des données financières en raison
des clés de répartition et des règles de remboursement adoptées.
Ainsi, sur l’ensemble de
la période sous contrôle, la progression des charges de personnel agrégées
entre la Ville et l’Agglomération est inférieure aux évolutions nationales et la trajectoire des dépenses
de personnel est contenue.
Après ce constat très positif, la Chambre invite à la vigilance en raison des impacts du Glissement
Vieillesse Technicité (GVT).
Pour avoir su maitriser la trajectoire de ses dépenses de personnel dans le contexte de mutations
importantes que l’on a décrit ci
-dessous, il ne fait aucun doute que la Com
munauté d’agglomération de
Chartres saura :
-
Anticiper les effets financiers du GVT positif,
très largement automatique et prévisible, dès lors
qu’il est la conséquence du système de promotion et d'avancement des effectifs
;
-
Tirer profit des effets financiers du GVT négatif qui traduit les diminutions possibles de masse
salariale au moment du remplacement des personnels (également appelé effet de Noria).
La Chambre considère sur cette même période que la gestion des ressources humaines se caractérise
par un manque de pilotage et une anticipation insuffisante des risques.
A l’appui de ce constat, plusieurs affirmations sont portées.
Il est notamment indiqué dans le rapport que le pilotage est dominé par des considérations financières
et que les aspects plus
qualitatifs et prospectifs concernant les effectifs n’apparaissent pas dans les
DOB, les annexes des ROB et ne sont pas présentées en instance.
23
Version du 22 juillet 2022
Il est exact que les outils présentés lors du contrôle opéré par la Chambre sont essentiellement
budgétaires.
Il n’en reste pas moins que l’agglomération s’est dotée d’outils de gestion prévisionnelle des emplois et
des compétences et s’il est vrai que leur présentation n’est pas effectuée dans les annexes qui
accompagnent les documents budgétaires dont le format
est très standardisé, il est exagéré d’indiquer
qu’ils n’existent pas.
La C
hambre a d’ailleurs eu communication d’un certain nombre de documents et outils qui attestent
d’un pilotage des ressources humaines orienté vers les questions de l’emploi et des com
pétences.
Il en est ainsi du répertoire des métiers élaboré en 2019 qui constitue le socle fondateur de la gestion
prévisionnelle des ressources humaines de l’agglomération.
Il présente l’ensemble des
fonctions
exercées par les agents de l’agglomération mais aussi de la Ville,
du CCAS et du CIAS. Ces fonctions sont ensuite regroupées autour de métiers quand elles présentent
des proximités suffisantes en termes de contenus d’activités et de compétences.
Cet outil permet de déterminer les aires de mobilités possibles entre fonctions et de proposer des
parcours professionnels aux agents désireux de diversifier leurs compétences. Cet outil sert également
à l’élaboration du plan de formation pluriannuel (parcours forma
tion manager engagé dès 2015 par
exemple).
D’autres indicateurs de pilotage sont également suivis et ont fait l’objet de transmission à la Chambre
:
taux de rotation sur les emplois, projections de départs en retraite à 5 ans par métiers et directions
pour ne citer que les plus significatifs.
Ces quelques exemples illustr
ent l’anticipation de Chartres m
étropole dans la gestion quantitative et
qualitative de ses effectifs.
L’agglomération entend bien poursuivre et approfondir les travaux engagés ainsi que l’y invite la
Chambre régionale des comptes.
Elle s’est d’ailleurs dotée d’une équipe de contrôle de gestion en 2021 et les principaux indicateurs et
tableaux de bord de la gestion des ressources humaines font désormais l’objet d’une présentation et
d’un su
ivi mensuels.
4.2 : Le pilotage du régime indemnitaire et des avantages en nature gagnerait à être
renforcé
La période sous contrôle fait apparaitre une gestion maîtrisée des primes. Il est même relevé au
31 décembre 2019, une part de ces primes dans la rémunération légèrement inférieure à la moyenne
observée dans la fonction publique.
La Chambre relève le maintien de certaines composantes du régime indemnitaire (prime de fonction et
de résultats et indemnité d’administration et de technicité) alors que
le RIFSEEP aurait dû leur être
substitué progressivement.
La C
ommunauté d’agglomération répond qu’elle a fait le choix d’instaurer ce nouveau RIFSEEP d’un bloc
et de manière homogène après
qu’elle ait finalisé son répertoire des métiers et assuré la cotat
ion de
ses postes et que l’Etat ait de son côté publié tous les décrets permettant la transposition et l’application
du principe de parité.
C’est désormais chose faite, et l’ensemble des décrets liés au RIFSEEP sont
appliqués depuis 2020.
S’agissant des avantages en nature, la Chambre relève deux séries d’irrégularité.
24
Version du 22 juillet 2022
La première concerne le logement concédé au directeur général des services au motif que la redevance
acquittée est assise sur la valeur cadastrale et non pas sur la valeur locative.
Chartres métropole a pris acte des remarques de la Chambre Régionale des Comptes et déclare
désormais au titre d’avantages en nature la différence constituée entre la redevance d’occupation
correspondant à la valeur cadastrale et la valeur locative du logement.
La seconde concerne les véhicules de fonction dont la Chambre souhaiterait que les conditions
d’attribution soient clarifiées pour préciser notamment si les frais de carburant sont pris en charge.
La Communauté d’agglomération a suivi les préconisation
s de la Chambre.
Par délibération CC 2022/046 du 5 mai 2022, elle a précisé l’ensemble des frais pris en charge au titre
de l’attribution des véhicules de fonction. Cette délibération a par ailleurs été suivie de la notification
aux agents concernés de no
uveaux arrêtés d’attribution individuels indiquant toutes les dépenses
incluses dans l’avantage en nature déclaré.
Concernant particulièrement les frais de carburant, il faut préciser que le choix de l’agglomération de
procéder à une évaluation forfaitair
e de l’avantage en nature, exprimée en pourcentage du coût d’achat
du véhicule (12 % lorsque le véhicule a moins de 5 ans et 9% lorsque le véhicule a plus de 5 ans)
intègre, depuis les premières attributions, la prise en charge des frais de carburant ainsi que le prévoient
les dispositions de l’article 3 de l’arrêté du 10 décembre 2002.
Il convient cependant de relever que la délibération adoptée et les arrêtés précisés viennent simplement
formaliser des éléments déjà pris en compte dans les calculs et déclarations des avantages en nature
jusque-là opérés.
4.3 :
Les règles encadrant les dépenses liées à l’exercice des mandats communautaires
doivent être clarifiées
La Chambre indique que les indemnités de fonction des élus communautaires sont conformes aux
dispositions arrêtées par le conseil communautaire mais note que les conditions d’emploi et les
rémunérations des collaborateurs de cabinet sont entourées de garanties insuffisantes.
Deux situations ont cependant été relevées par la Chambre. La première concernant la rémunération
de la directrice de cabinet, la Chambre évoque une prime annuelle en dépassement du plafond de 90%
de la prime annuelle du DGS.
Il convient de rappeler que la prime annuelle versée à la Directrice de cabinet est calculée, comme pour
tout agent, en référence aux dispositions rappelées dans la délibération n° 17 du 15 mars 2002, et donc
tout à fait légalement. Il apparait que selon l’interprétation de la Chambre, la prime annuelle doit évoluer
en fonction de celle effectivement perç
ue par le DGS. Cette interprétation n’était pas jusqu’à présent
celle appliquée par Chartres métropole. Ceci sera donc corrigé.
Néanmoins, il faut préciser que le dépassement relevé par la Chambre ne concerne que cette seule
composante de la partie indemnitaire. Sur l’ensemble de la période sous contrôle, les montants
indemnitaires totaux versés à la Directrice de Cabinet (prime mensuelle et prime annuelle) restent
largement inférieurs à 90% de la part indemnitaire servie au Directeur général des services.
La Chambre indique par ailleurs que le conseiller technique a perçu un régime indemnitaire sans que
son contrat le prévoie en 2015 et 2016.
25
Version du 22 juillet 2022
L’agglomération répond que la délibération du Conseil communautaire CC 2014/51 créant cet emploi
prévoit bien le versement d’un régime indemnitaire et qu’un nouveau contrat a été rédigé aux fins de
régulariser la situation dès le 1
er
janvier 2017.
4.3.3. Le suivi des frais de représentation du président doit être renforcé
La gestion de l’IFR du Président suit des choix de bonne administration. L
es frais de représentation du
Président suivent plusieurs choix de bonne administration, exposés ci-dessous.
En réalité, l’existence d’une
enveloppe forfaitaire de 1 500
€/mois, dont l’estimation est sérieuse,
proportionnée et frugale, pourrait même être érigée en modèle de gestion.
D’une part,
le montant est inférieur à la moyenne nationale constatée
.
-
dans les EPCI de même strate, selon les données publiées par Bercy
1
, ces frais représentent
0,19
€ par habitant et par an.
-
Chartres métropole compte 136 218
habitants. L’IFR du
Président de Chartres métropole
pourrait représenter un montant annuel de 25 881
€, soit un montant de 2
156
€/mois.
-
on observe ainsi que le montant de 1 500
€/mois se trouve inférieur à cette estimation.
D’autre part,
ce montant couvre l’intégralité des frais de représentation
, et donc limite et
encadre précisément la représentation du Président. Car
dans le cas d’un forfait, c’est bien l’enveloppe
qui détermine et limite les frais, contrairement à un système de remboursement sur notes de frais.
-
le Président porte sur ses deniers personnels tout dépassement éventuel.
-
le Président n’a jamais présenté de note de frais
pour remboursement en plus de 21 ans de
mandat, ni auprès de la Ville de Chartres, ni auprès de Chartres métropole, ni auprès d’aucune
des structures qu’il a présidées ou dont il a été administrateur (SEM, SPL, SEMOP…)
-
le Président a fait le choix de ne pas disposer de voiture de service ni de chauffeur attitré. Or,
ce poste de dépense représente un montant de 1 000
€/mois. Un chauffeur représente un
salaire de 2
700 € brut mensuel.
Soit une somme totale de 3 700
€/mois.
La comparaison avec des indemnités de fonction n’a pas de sens
car elles ne sont pas liées par
nature.
-
les indemnités de fonction constituent un traitement encadré par un barème défini à l’article
L.2123-23 du CGCT
, tandis que l’IFR sert à
couvrir des dépenses engagées par le Président
dans le cadre de ses fonctions.
-
en comparant le montant total des frais de représentation avec les indemnités de fonction, la
Cour méconnaît par ailleurs
le principe d’écrêtement
2
,
qui s’applique au Président
qui est
également Maire de Chartres.
Sur la proposition d’une
charte définissant un référentiel des dépenses
, il ne s’agit pas d’une
suggestion de bonne administration.
-
ce choix n'a pas été retenu par l'Assemblée nationale au motif qu'il ne saurait être exhaustif et
constituerait une entrave à l'exercice du mandat.
-
le Gouvernement a confirmé récemment qu’il n’envisageait pas d'établir par voie législative ou
réglementaire une telle liste de dépenses
3
.
1
Balances comptables publiées en 2018 sur https://data.economie.gouv.fr/explore/dataset/balances-comptables-
des-communes-en-2018/table/
2
Cf.
l’article 1er de l’ordonnance n° 58
-1210 du 13 décembre 1958
3
QE n° 22023 de M. François Marc (Finistère - Socialiste et républicain), publiée dans le JO Sénat du 02/06/2016
- page 2305
26
Version du 22 juillet 2022
Sur
la conservation et la production des pièces jus
tificatives n’est pas cohérente
avec le
principe de gestion d’un forfait.
-
le décret
4
fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des collectivités territoriales
précise que la seule pièce justificative à fournir est la délibération précisant le montant forfaitaire
alloué à l'élu lorsque cette indemnité est versée sous forme forfaitaire ; la transmission de
factures
n’étant réservée
qu’aux seuls cas dans lesquels les frais de représentation sont
versés
au réel.
-
le Bulletin Officiel des Finances Publiques
5
rappelle
que le Conseil d’État
6
a précisé que si
l’organe délibérant instaure le principe d’une somme forfaitaire, son versement est non
subordonné à la production de justificatifs des frais exposés.
-
la CADA
7
a confirmé que le Président n’avait pas à produire ce type de justificatifs.
Sur la base d’estimations réalistes, et afin de clore tout débat futur sur le suivi ou le montant d’une
indemnité pour frais de représentation, il conviendrait à terme d’inscrire dans la loi un forfait annuel par
habitant, en fonction de la strate de population d’une collectivité, et de sa typologie.
Cette normalisation par le haut permettrait de restaurer une plus grande confiance en la vie publique,
sans pour autant constituer une entrave à l’exercice du mandat.
Dans cette attente,
le choix d’un forfait frugal de 1
500
€ par mois en lieu et place d
e tout
autre système apparaît comme le choix de bonne administration par définition
.
Chartres métropole s’acquitte de l’ensemble de ses obligations dès lors qu’elle délibère pour permettre
le versement forfaitaire de frais de représentation à son Président et que les sommes versées
correspondent au forfait prévu par la délibération, ce que rappelle d’ailleurs la Chambre.
4
Décret n°
2022-505 du 23 mars 2022
5
BOFIP-GCP-16-0008 du 28/0
4/2016 à l’attention des directions départementales des finances
publiques et
comptables publics / Instruction relative aux « PIECES JUSTIFICATIVES DES DEPENSES DU SECTEUR PUBLIC
LOCAL »
6
CE Avis 3ème et 8ème sous-sections réunies, 1er février 2006, préfet du Puy-de-Dôme, n° 287656
7
Avis de la CADA n° 20202937 du 29 octobre 2020
27
Version du 22 juillet 2022
CHAPITRE 5
UNE STRATEGIE D’ACHAT
RESPECTUEUSE DES REGLES FORMELLES
MAIS PEU EFFICIENTE
Comme le note la Chambre, Chartres métropole a déployé un effort important de réorganisation de la
fonction achat. La
collectivité a à cœur de respecter les règles relatives à la commande publique ce qui
constitue un préalable nécessaire à toute démarche.
Compte tenu des moyens humains, Chartres métropole a réalisé un travail très satisfaisant et surtout
lors d’une période troublée que fut celle de l
a crise pandémique. Le rapport montre que les procédures
sont respectées pour l’échantillon important diagnos
tiqué pendant la période de vérification.
L’organisation qui est commentée dans le rapport mérite toutefois d’être pré
cisée. Le cloisonnement
évoqué
et l’impression qui ressort que les computations ne sont pas assurées
ou ne sont pas exactes.
L’article L.
2111-
1 du code de la commande publique impose à l’acheteur public de définir précisément
la nature et l’étendue de ses besoins. L’acheteur est tenu de procéder à une estimation fiable du montant
des besoins auxquels les marchés répondent, et de prendre en compte, pour déterminer les procédures
de passation applicables en matière de fournitures, la valeur totale des produits qui peuvent être
considérés comme homogènes ou constituant une unité fonctionnelle, quel que soit le nombre
d’entreprises auxquels il peut être envisagé de faire appel et le nombre de contrats qu’il est envisagé
de passer sur une durée minimum d’une année. La définition et l’évaluation du besoin effectué selon
ces principes permettent de déterminer quelles procédures de publicité et de mise en concurrence
préalables sont applicables.
Chaque acheteur peut ainsi mettre en œuvre une nomenclature d’achats adaptée à ses propres
spécificités, qui permette de retracer de manière sincère les dépenses par familles homogènes. Comme
cela a pu être exposé, Chartres métropole utilise actuellement la nomenclature CPV (Common
Procurement Vocabulary) pour identifier les différentes familles homogènes notamment en matière de
services et de fournitures. Elle est également utilisée pour les travaux pour vérifier que la collectivité
respecte la bonne procédure notamment pour les divers travaux non rattachés à une opération de
travaux spécifique. La codification CPV permet d'identifier des groupes/sous-groupes qui correspondent
à l'objet de la consultation (denrées alimentaires, mobiliers) et la classification détaillée interne
correspond ensuite aux différents lots présents dans la consultation ou les consultations à rattacher car
portant sur des achats homogènes ou une même unité fonctionnelle.
La nomenclat
ure CPV est effectivment assez large mais la collectivité n’utilise qu’une infime partie. La
CPV n’est pas utilisée à des fins de fractionnement des procédures. Même si cette dernière contient près
de 9455 entrées, elles ne sont pas redondantes et ne permettent pas de se soustraire aux obligations
en matière de computation des seuils. Elle permet d’identifier les services et fournitures homogènes
dans des thématique
s bien défnies. Elle permet l’i
dentification des fournitures et des services ainsi que
des travaux. Elle est un outil de contrôle et de justification envers les services techniques pour justifier
la prise en compte financière d’autres consultations que la leur et de définir un niveau de procédure
plus contraignant.
L’utilisation de la nomenclature CPV présente l’avantage de faciliter le travail de la collectivité et de
sécuriser la procédure de passation dans la mesure où le recours à cette nomenclature est imposé par
la réglementation pour la rédaction des avis d’appel à concurrence.
Bien que
cette nomenclature soit
large, elle permet d’avoir un spectre complet des différents besoins de Chartres métropole en fonction
de l’évolution de ses compétences et des missions qu’elle est susceptible d’exercer. Elle permet ainsi au
service marchés et aux différents services pilotes de déterminer le dépassement des seuils.
28
Version du 22 juillet 2022
Le
système de GED permet d’avoir en parallèle une vue globale sur les consultations lancées sur l’année
et les autres exercices en cas de besoin récurrent. Ainsi il est possible de vérifier la computation des
seuils.
La réunion des Marchés publics (RdMP) où sont exposée
s les différentes procédures permet d’éviter le
« cloisonnement » commenté dans le rapport. Ce rendez-
vous régulier permet d’engager
un échange
entre administration (Directeurs généraux de services et pilote du marché et le service marchés) et élus
sur les besoins exprimés, sur les différentes familles d’achats concernées, sur la nécessaire compilation
des seuils pour des besoins proches, sur la procédure à retenir pour un l
ancement… La lutte contre le
« cloisonnement
» des démarches, l’amélioration des process d’achats et la détermination des niveaux
de procédures « adaptés » aux besoins (concernant une ou plusieurs collectivités) semblent au contraire
être les leitmotivs de cette réunion et de ces rencontres.
La mise en place d’une telle nomenclat
ure propre à Chartres métropole reste toutefois un objectif de
l’année 2022
-2023. La création de cet outil interne qui sera intégré dans le logiciel financier et/ou à la
GED devra
permettre à la Communauté d’agglomération, la Ville de Chartres, le CCAS et CIAS de
disposer d’un même référencement.
Un projet de groupement de commande est en cours et est inscrit
à l’ordre du jour des instances de
septembre de ces 4 entités.
Un marché sera conclu sur le fondement de cette convention. Ce projet commun permettra notamment
de se doter d’un outil de vérification des seuils (et d’alerte) mais aussi de permettre la mise en place
d’items communs à ces 4 entités pour une meilleure gestion de
la mutualisation des procédures et des
achats en complément de nos groupements de commande. Au dela de ces 4 entités « historiques », il
conviendra de regarder si des besoins d’entités extérieures ne devront pas également etre pris en
compte. Un recensement des données seront donc a prévoir sur une période plus ou mois longue.
Dans la consultation à lancer, sera également prévue l’intégration d’indicateurs de suivi des procédures
et des familles d’achats, des alertes devront exister selon les seuils, des b
locages seront installés si des
familles n’avaient été indiquées dans le recensement régulier à mener….
Les délais de gestion pourront être retracés
et des objectifs d’amélioration fixés
. Il convient néanmoins
de souligner
l’a
ugmentation du nombre de consultations en raison des nouvelles compétences gérées
par la communauté d’agglomération et l’extension du périmètre à 20 communes, et
d’une exigence
renforcée en interne sur les modalités de déroulement des procédures aux pilotes de marchés de la
collectivité mais aussi aux
collectivités extérieures du fait de la mutualisation ou de l’aide aux communes.
La mise en place de cette nomenclature « mutualisée » nécessitera une formation auprès des différents
acteurs de la collectivité afin d’expliquer les objecti
fs poursuivis. Un recensement régulier (annuel) des
différents besoins devra en outre être prévu avec un regard régulier sur les indicateurs en place.
La mise en place de cet outil informatisé permettra de rationaliser le « process » achats tout en lui
conférant un haut degré de sécurité juridique.
Dans le rapport est mentionné que la Collectivité utiliserait de manière insuffisante les groupements ou
centrale d’achats existantes
.
Le service des Achats traite effectivement une partie des achats des collectivités (et pas seulement
Chartres métropole). Aussi ce service est au cœur de plusieurs groupements entre collectivités afin de
bénéficier des meilleurs prestations et prix. L’utilisation des groupements tels l’UGAP et APPROLYS
CENTR’ACHATS sont possibles. La collectivité (contrairement à la Ville de Chartres) ne dispose pas d’une
adhésion à Approlys. Sur quelques familles d’achats et notamment suite au COVID, Chartres métropole
a sollicité de manière plus importante ces entités (achat de véhicules par exemple).
La collectivité organise et suit par ailleurs (mission de coordonnateur) plusieurs groupements pour
différentes activités ou prestations. Aussi dans le cadre de ses besoins et du recensement à établir, il
est important de communiquer avec les différentes directions et collectivités membres. Le cloisonnement
commenté dans le rapport ne semble pas correspondre à la situation.
Aussi la revue des dépenses mentionnée pourrait être plus ambitieuse. En rapprochant les besoins
–
les
exécutions de la collectivité mutualisée + les entités « extérieures », des expérimentations ou des
nouveaux groupements pourraient voir le jour. L’efficicence des démarches menées et des achats
effectués pourrait raisonnablement y être observée. La mutualisation se construit progressivement dans
29
Version du 22 juillet 2022
ce domaine. Aussi, ce qui peut sembler aujourd’hui comme «
insuffisamment exploitées » ne semble
pas illustrer la réalité des actions de Chartres métropole.
Une autre « preuve » que Chartres m
étropole lutte contre l’éparpillement des procédures
et le risque
d’éclatement des familles d’achats et la nécessité de travailler ensemble, réside dans le fait que la
communauté souhaite avoir une vision sur les besoins de ses entreprises publiques locales et satellites.
Cette démarche vise à inciter la constitution de groupement ou à consolider des groupements existants.
La mise en place d’une Groupement d’Intérêt Economique (GIE) de type «
administratif » entre les EPL
pourrait comprendre un axe « commande publique » et ainsi permettre de lancer des procédures
communes en massifiant les besoins et en obtenant des prestations selon des conditions plus
satisfaisantes. La performance de l’achat est donc bien une notion prise en compte par l’exécutif de la
collectivité dans ces diverses initiatives.
Comme le rapport le note, le pilotage des achats peut être renforcé et gagner en efficience. Toutefois
et à la lecture des explications ci-dessus, force est de constater que la fonction achats de Chartres
métropole a su s’adapter à l’achat
de produits nouveaux (pharmaceutiques) dans un délai court et ainsi
permettre d’assurer la sécurité sanitaire de la population.
La recommandation sera donc appliquée et les services de Chartres métropole travailleront à établir
dans les meilleurs délais à retenir une organisation adaptée à la taille de la collectivité et ses
mutualisations.
30
Version du 22 juillet 2022
CAHIER 2
: LES RISQUE ENGENDRES PAR L’EXTERNALISATION
Ce second cahier s’appesantit sur le choix organisationnel retenu par l’agglomération
-consistant en
l’externalisation de ses compéte
nces -
et passe au crible les risques associés qu’y voit la Chambre.
La collectivité s’attache ci
-
dessous à rappeler les raisons objectives et factuelles qui l’ont conduite à
créer des EPL dans lesquels elle vient encapsuler certaines de ses compétences, requérant tout à la fois
une grande technicité (pas toujours présente dans les métiers de la fonction publique territoriale) et
une agilité à laquelle ne peuvent prétendre les services internes.
Il est regrettable qu’ainsi la Chambre jette l’opprobre sur un modèle qui, outre qu’il tend à se répandre
au plan national, fait la démonstration de ses gains en efficacité, en sécurisation des procédures
(rappelons que ces sociétés commerciales sont les plus contrôlées de France), en maîtrise des objectifs
et des priorités telles que définies par les collectivités concernées.
Chartres métropole prend donc note du fait que la Chambre confirme sa vision par trop centralisatrice
du développement des territoires et sa position contrastée et alarmiste sur les outils que la loi met à
leur disposition et dont on peut dire qu’elle est désormais constante.
Cette lecture minimaliste sous-
tend manifestement le raisonnement jusqu’au
-boutiste du suivi financier
des opérations ainsi déléguées. Chartres métropole illustre notamment au fil des pages que
contrairement à ce que prétend la Chambre aucune des avances de trésorerie consenties par
l’actionnaire majoritaire n’a été abandonnée au profit de l’une ou l’autre des sociétés.
L’information des élus communautaires comme des admini
strateurs
des EPL peut paraître éclatée pour
qui est extérieur à la collectivité mais celle-
ci sait démontrer qu’elle dispense tout au long de l’année les
informations requises par les textes, tout comme dans son rapport
d’orientations budgétaires qui est
l’occasion d’un point complet sur chaque établissement public local. Sur ce point néanmoins, elle
considère la remarque de la Chambre comme un encouragement à faire plus et mieux, ce qui est fidèle
à sa volonté de s’amél
iorer toujours et encore.
Enfin s’agissant de la prévention des conflits d’intérêt, il est rappelé qu’outre les précautions qu’a déjà
engagées l’intercommunalité en appliquant de manière extensive la règle du déport, elle travaille à la
rédaction d’une ch
arte de déontologie qui sera soumise au vote des élus au cours du dernier trimestre
2022.
A titre liminaire et comme le rappelle la Chambre elle-
même dans son rapport d’observations
définitives,
il n’appartient pas à la C
hambre de porter une appréciation sur les choix politiques effectués par Chartres
métropole (points 4 et 10). L’opportunité des choix de gestion de la collectivité n’a
pas à être appréciée
par la Chambre dans le cadre de son rapport : la définition du mode de gestion de Chartres métropole
r
elève d’une stratégie et d’un choix assumé par la collectivité et exposé dans ses budgets annuels
(présentation des satellites dans les rapports d’orientations budgétaires et budget primitif).
Chartres métropole a souhaité mettre en place une organisation plus externalisée que par le passé
s’appuyant sur une nouvelle forme de collaboration et d’échanges. Comme le rapport le souligne, cette
organisation permet notamment de bénéficier des atouts du « secteur privé », tout en préservant un
but collectif et d’intérêt général aux interventions des satellites de la collectivité au service d’un projet
de territoire, des usagers et administrés.
La collectivité a mis en place des entreprises publiques locales lui permettant d’organiser des services
et de construire
des projets validés par les élus en assemblées. Cette politique s’est développée
progressivement dans le respect des possibilités offertes par la règlementation. Le risque évoqué par
une fragmentation de l’action publique (point 7) ne se démontre pas, dès
lors que la gouvernance n’est
pas éclatée et que la collectivité assure le pilotage desdites entités.
31
Version du 22 juillet 2022
La stratégie soutenue par Chartres métropole n’est donc pas porteuse de risques comme l’indique le
rapport, mais est volontaire avec des choix marqués et assumés.
32
Version du 22 juillet 2022
CHAPITRE 1
PLUSIEURS PROJETS INTERCOMMUNAUX CLES ONT ETE EXTERNALISES
AUPRES D’ORGANISMES
« SATELLITES »
Comme évoqué dans le rapport, Chartres métropole a volontairement installé une organisation
« différente
» d’autres collectivités en
créant plusieurs Entreprises Publiques Locales (EPL) et en confiant
(selon les règles de la commande publique) à ces opérateurs des missions et des activités significatives.
Ces structures se sont mises en place au fur et à mesure des prises de compétences de Chartres
métropole. Ainsi, on a pu noter une accélération de cette structuration depuis 2015 (avec notamment
la compétence «
Création, aménagement, entretien, installations de réseaux électricité, d’éclairage
public, de gaz, de chaleur, de télécommunic
ation, haut débit…
» mais aussi par les apports de la loi
NOTRE (délibérations de 2016 comme celle du 26/09/2016 sur le Tourisme) ou encore avec les
précisions apportées par l’Etat sur les compétences obligatoires Eaux, Assainissement et Eaux pluviales.
Certaines créations
d’EPL répond
ent à une volonté de gagner en efficacité et de mieux retranscrire les
objectifs et les priorités définis par la collectivité. Pour la SPL Transports, la collectivité a entendu
contourner une position de monopole sur le secteur à cette période et ou la collectivité se voyait imposer
des montants de contributions annuelles excessifs. Aussi, contrairement à ce qui peut être évoqué dans
le cahier n°
1, la collectivité dispose bien d’une «
stratégie d’achat
» puisqu’elle s’interrog
e dans ses
procédures et dans les moyens offerts par la réglementation pour repenser l’organisation de ses
services. Les SEMOP ont permis à la collectivité de «
s’associer
» à une société privée pour des activités
spécifiques et essentielles comme la fourn
iture et la gestion de l’eau potable et l’assainissement.
Enfin, on ne peut oublier que plusieurs activités confiées à ces EPL génèrent des résultats favorables.
Contrairement à des Délégations de Service Public (DSP) classiques, les bénéfices réalisés sont partagés
au travers de dividendes. Des produits sont donc encaissés par la collectivité ; ils sont parfois
significatifs
: 1,938 M€ en 2018, 2,606 M€ en 2019 et 2,631 M€ en 2020.
Comme cela a pu être expliqué lors des entretiens avec le magistrat et les échanges durant la
vérification, la gouvernance et le suivi effectué par Chartres métropole ont été renforcés en 2020 - 2021.
La crise pandémique a pu montrer l’importance de la présence de l’actionnaire majoritaire pour organiser
des fournitures de produi
ts, donner des informations sur les dispositions prévues par l’Etat
, etc... La
création d’un service contrôle de gestion rattaché à la Direction des finances et de la commande publique
et le renforcement de la Direction juridique ont également permis de conforter le pilotage.
33
Version du 22 juillet 2022
CHAPITRE 2
LES RELATIONS FINANCIERES AVEC LES ENTREPRISES PUBLIQUES LOCALES
SONT INSUFFISAMMENT SECURISEES
Dans le rapport communiqué, et notamment dans votre tableau n° 1, la Chambre mentionne plusieurs
versements d’avances effectués à des Entreprises Publiques Locales (EPL) ou des partenaires de la
collectivité. Il faut rappeler que toutes ces avances ont été versées suite à une délibération de Chartres
métropole et de l’établissement concerné, et avec la signature d’une convention précisant notamment
les conditions de l’avance et de son remboursement. Le comptable public est sollicité systématiquement
pour exprimer son avis sur ces avances.
Les formes juridiques semblent donc bien respectées pour l’ensemble des démarches et l’information
des Assemblées et des élus, effectuée : à travers les pages spécifiques consacrées aux EPL dans le
Rapport d’Orientations B
udgétaires (ROB), dans le budget primitif, dans les rapports présentés en
Assemblées relatifs notamment au vote des « aides » qui leur sont destinées. La fragmentation de
l’information ne vaut pas absence d’information si l’on prend en compte l’ensemble de
s données
présentées dans les différentes instances ainsi que dans les documents réalisés par les services de
Chartres métropole et par les EPL directement concernés. La présentation des comptes rendus annuels
pour les concessions et les rapports d’activit
és ou services rendus par les EPL permettent de consolider
les éléments présentés aux élus et aux citoyens. Cet éclatement des éléments d’information dont
s’étonne la Chambre n’est en fait que l’application de la réglementation existante, conduisant la
col
lectivité à les adopter à des périodes différentes, et tout au long de l’année.
S’agissant des avances consenties à l’un ou l’autre des EPL, la collectivité n’en a jamais «
abandonné »
ou perdu (p3).
Comme expliqué ci-dessous, plusieurs avances de trésorerie étaient annuelles (et « non budgétaires »
donc sans flux réel dans le budget) et donc remboursées en fin d’année par la structure bénéficiaire.
Aussi, certains montants indiqués devraient mentionner que ces sommes ont été reversées. Quelques
erreurs persistent néanmoins. Ainsi, on peut indiquer :
Pour la SPL C’Chartres Tourisme
:
En 2017, la somme de 300 K€ a été versée suite à la création de la SPL
; cette somme a été remboursée
comme le prévoit la convention. Par ailleurs,
une subvention d’investisse
ment non évoquée dans le
tableau a ét
é prévue de 50 K€ (CC2017
-155).
En 2018, la somme de 150 K€ a été versée suite à la délibération BC 2018
-248 et a été remboursée.
En 2019, ce n’est pas 300 K€ qui ont été versés mais 150 K€ et
conformément au vote du bureau
communautaire (BC 2018-248), cette somme a été restituée.
En 2020, une somme de 300 K€ a été votée suite à la délibération BC 2019
-231. Cette somme ne figure
pas dans le tableau, il est indiqué 0. La somme a été remboursée comme cela est prévu dans la
convention.
Les avances accordées à la SPL ont donc toutes été remboursées en dépit de la crise majeure que fut
l’année 2020 pour le secteur du tourisme.
Pour le CIAS de Chartres métropole :
En 2019, une avance de 100 K€ a été prévue suite à la
délibération BC 2019-125. L
’avance a été
remboursée en fin d’année comme le prévoit la convention.
En 2020, il est indiqué 0 dans le tableau. Comme en 2019,
une avance de 100 K€ a été votée (BC2019
-
232). La somme avancée a été remboursée en fin d’année.
34
Version du 22 juillet 2022
Pour le CIAS, les avances ont donc bien été toutes remboursées.
Dans le tableau, la Régie Chartres Métropole Traitement et Valorisation
n’est pas évoquée. Or,
comme
le CIAS (entité publique), cette régie
a bénéficié d’
avances de la part de Chartres métropole. Les
différentes avances effectuées ont toutes été remboursées en fin d’anné
e comme : BC2018-216 pour
3,5M€, BC
2019-
229 pour 3,5 M€.
Pour la SEMOP Assainissement :
En 2019, le 1M€ a été versé conformément à l’avenant 3 à la Délégation de S
ervice Public (CC2019-
118)
; il s’agit d’un premier paiement lié aux travaux réalisés dans le cadre de la Tranche ferme. Ce
n’est donc pas une avance.
La SEMOP a toutefois bénéficié en 2019
d’une avance de 1 M€ qu’elle a remboursé fin 2019 selon les
termes de la convention et de la délibération BC 2019-216.
Pour la SEM Chartres métropole Innovations Numériques :
L
a somme d’1 M€ qui figure dans le
tableau concerne une avance en compte courant d’associés. Ce
montant a été remboursé par la SEM en mai 2019 et comme le prévoyait la convention signée en 2017
(CC2017-063).
Pour la SEM SYNELVA :
Les mouvements constatés dans les colonnes 2017 et 2018 sont essentiellement liés au capital de la
nouvelle SEM issue de la dissolution d’un ancien syndicat (SEIPC). Les écritures effectuées et les
comptes utilisés sont retracés dans un protocole et son avenant puis dans des délibérations rédigées en
lien avec la Direction départementale des finances publiques
: on peut ainsi noter que 4,121 M€ et
1,3
M€ sont comptabilisés sur le compte 261 «
capital ». 95
862 € ont été inscrits sur le compte 266
avec une délibération spécifique (CC2017-211) et suite à plusieurs échanges avec la Trésorerie de
Chartres Métropole et la DDFIP.
Il convient de souligner que, pour la mise en place de la SEM, une avance de trésorerie « non
budgétaire » avait été prévue dans la délibération BC 2017-
002 pour 3 M€. La somme avancée a été
rem
boursée par la structure à la fin de l’année 2017 selon les modalités de la convention.
Pour la SPL Chartres Aménagement :
Trois budgets de la collectivité ont notamment prévu des avances ou des versements à la SPL.
Contrairement aux interprétations du rapport et comme vu précédemment, les flux financiers sont suivis
et ne sont pas « abandonnés ».
Ainsi,
le budget principal
verse au titre des « avances » les subventions perçues du Département
pour le Fonds Départemental Investissement (FDI). Le tableau joint permet de constater que sur les
4
M€ versés entre 2017 et 2020, l’agglomération a reçu du département la même somme
annuelle. Là
encore, ces reversements sont analysés et votés en Assemblée de Chartres métropole, de la Ville de
Chartres, de la SPL Chartres Aménagement et du département. Le FDI a bénéficié à la concession Pôle
Gare et tous les encaissements sont fléchés dans le compte rendu annuel de la SPL. Les sommes sont
donc bien fléchées vers le projet d’investiss
ement pour lesquelles elles sont prévues.
Des avances de trésorerie annuelles « non budgétaires » puis budgétaires (à compter de 2021) ont été
votées à destination de la SPL, conformément aux délibérations et conventions afférentes. Ces avances
de trésorerie annuelles ont été remboursées. Elles sont nécessaires dans le cadre de ces concessions
en raison des décalages existants précisés dans les CRCAL des opérations. On peut citer :
CC2017-
110 avance pour le Pôle Gare pour 10 M€ pour 2017, remboursée en fin d’année 2017.
CC2017-
222 avance pour le Pôle Gare pour 10 M€ en 2018 complétée de 5 M€ (CC2018
-086),
remboursée fin 2018.
35
Version du 22 juillet 2022
BC 2017-
026 avance pour le PNE de 5M€ pour 2017, remboursée fin 2017.
BC 2018-
247 avance pour les Pôles Ouest pour 6 M€ en 2019, rembo
ursée fin 2019.
BC2019-
230 avance pour les Pôles Ouest pour 6M€ en 2020, remboursée fin 2020.
Outre ces avances « annuelles » et spécifiques aux concessions, il existe des avances qui peuvent être
remboursées à des dates précises et dépassant parfois le ca
dre d’une année. Là encore et selon les
conventions votées, les avances sont restituées à la fin de la période. On peut ainsi évoquer :
CC2017-
153 avance pour le Parc d’Archevilliers accordée en 2017 pour
800 K€ et remboursée fin 2020.
CC2017-174 avance
pour le CM101 de 2,5 M€ accordée en 2017 (BC2020
-017), remboursée fin 2021.
Les avances de trésorerie de la collectivité (annuelles ou à durée plus longue) répondent à des difficultés
de trésorerie soulignées dans les comptes rendus annuels de concession et notamment dans les annexes
financières (décalage entre vente de terrains sur une zone d’activités et l’acquisition puis l’aménagement
des terrains concernés).
Dernièrement, Chartres métropole a pu régulariser des opérations pour le portage foncier Lucé-Luisant.
Suite à l’achèvement
de cette convention, Chartres métropole a pu recevoir les terrains. Les sommes
versées au titre des avances ont pu être reprises. La valorisation des terrains a été effectuée suite à un
bilan de l’opération
. Une délibération a exposé les comptabilisations (CC2021-068).
Le
budget Annexe du complexe culturel et sportif
a lui aussi vu des versements vers la SPL pour
anticiper l’achat du futur terrain d’assiette de l’équipement. En 2019
, ces avances ont été régularisées
afin d’être
imputées sur le bon compte budgétaire puisque le terrain est devenu la propriété de la
collectivité (BC 2019-184). Cette avance a donc disparu sur ce budget.
Dans le cadre des aménagements liés au projet du Bus à Haut Niveau de Service et aux travaux
concernant la dalle multimodale et ses accès,
le budget annexe Transports
est sollicité. La
concession du Pôle Gare comprenant plusieurs équipements publics à réaliser en lien avec les transports,
ce budget annexe prévoit des versements à la SPL Chartres Aménagement. Il convient de rappeler que
ce budget est suivi actuellement selon la nomenclature M4 et que cette dernière ne dispose pas de tous
les comptes existants dans la M14 ou l’actuel
le M57. En 2023-2024, ce budget annexe pourra prévoir
des articles budgétaires identiques à ceux du budget principal. Aussi,
des subventions d’équipement liés
au projet « transports » pourront être versées et les comptes «
d’avances
» ne seront plus utilisés.
Comme dans les paragraphes précédents, tous les versements effectués respectent les principes des
votes des A
ssemblées et de la présentation d’une convention et d’avenants. Concernant le financement
des aménagements « transports » du Pôle Gare et au regard des équipements qui y seront présents, le
Conseil communautaire a adopté une première délibération le 14 décembre 2015 (CC2015-141). Les
phases de financement ont été actualisées chaque année grâce à un avenant et en lien avec le vote des
budgets de Chartres métropole. Les avenants rappellent les divers versements effectués et le cadre
afférent. En 2018, une convention de financement conclue avec la Région Centre-Val de Loire a permis
d’obtenir un soutien maj
eur dans toute cette opération permettant
l’accessibilité totale des sites
modernisés. Suivant l’avancée des cha
ntiers et des équipements sollicités par Chartres métropole, la
SPL a donc bénéficié «
d’avances
». Là encore,
il ne s’agit pas de sommes abandonnées ou versées
« sans contrepartie » puisque ces versements permettent la réalisation d
’équipements publics qu
i in
fine reviendront à la collectivité.
Au fur et à mesure de la réception prochaine des biens immobiliers, des opérations comptables seront
à prévoir entre reprises-
restitutions sur les comptes d’avances et valorisation des biens sur l’article
comptable « final » (et selon un montant défini à partir des états de travaux communiqués par le
concessionnaire). Pour entrer dans le patrimoine de la collectivité, ces biens seront ainsi identifiés à leur
prix et grâce aux interventions effectuées par la SPL depuis plusieurs années selon les missions et objets
36
Version du 22 juillet 2022
définis dans le traité de concession et ses avenants. Le cadre financier tenu dans chaque concession
recense à la fois les ressources mais aussi les dépenses comptabilisées selon la nature des biens réalisés
(ex
emple passerelle, voiries d’accès…).
Enfin, concernant la consolidation d’avances en compte courant d’associés, là encore les délibérations
et les procédures ont été respectées. On peut constater dans le tableau ci-dessous que plusieurs
avances ont été
remboursées et qu’elles faisaient bien l’objet d’un suivi. Les consolidations effectuées
pour la SEM Chartres Développements Immobiliers (CDI) ou la SPL Chartres métropole Energies
respectent les conditions fixées par la réglementation. Le complément apporté au capital avait
notamment pris en compte la présence d’investisseurs sur le secteur privé pour la période évoquée ou
encore que la collectivité et son EPL étaient dans le champ concurrentiel. Ainsi pour la SEM CDI et suite
à une délibération du 11/04/2013 définissant une avance en compte courant d
’associés de 3,08
M€,
une partie fut effectivement consolidée en 2015 pour 2 M€ (délibération du 12/11/2015). Le reste de
l’avance renouvelée, fut remboursé partiellement par délibération du 28/06/2017 (CC2017
-064) pour
434
990 €.
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
COMMENTAIRES
(14326) CHARTRES AMENAGEMENT SPL
(01) BUDGET PRINCIPAL AGGLO
D
26
261
4 660 000.00
0.00
participation Jardin Entreprise (1 206 350 €) et Archevilliers (3 453 650€)
D
26
266
1 000 000.00
2 000 000.00
1 000 000.00 FDI département versé projet Pole GARE - recettes perçues en 13
D
26
266
2 077 159.00 participation Jardin Entreprise
D
27
274
2 049 000.00
1 449 000.00
1 449 400.66
convention portage Lucé Luisant - régularisé en 2021 opération patrimoiniale
D
27
274
2 700 000.00
avance Guerlain La Ruche
D
27
274
10 000 000.00
avance PNE
D
27
2764
1 110 000.00
participation CM101
R
27
274
5 000 000.00
5 000 000.00
Remboursement Avance
(06) TRANSPORTS URBAINS
D
26
266
4 000 000.00
7 700 000.00
7 000 000.00
20 657 000.00
14 525 000.00 Avenants votés pour le Pole GARE
(06) TRANSPORTS URBAINS
D
26
266
30 000.00
versement batiment SNCF
(06) TRANSPORTS URBAINS
D
26
266
21 100 000.00
avances 2018 Prêt CDC - Banque des territoires - Convention SUBVENTIONS Région
(11) COMPLEXE CULTUREL ET SPORTIF
D
26
266
1 200 000.00
620 000.00
Avances versées - régularisations effectuées terrain CCS Opération patrimoniale en 2019
4 749 000.00
11 449 000.00
10 109 400.66
11 040 000.00
28 720 000.00
22 657 000.00
17 602 159.00
5 000 000.00
5 000 000.00
Remboursement Avances
avances de Trésorerie annuelles effectuées au 01/01/N et remboursées en fin d'année N
(23004) CHARTRES METROPOLE EAU
(01) BUDGET PRINCIPAL AGGLO
D
26
261
400 000.00
capital
(02) EAU POTABLE
D
27
2764
5 700 000.00
soulte anticipation fin de contrat 2025
400 000.00
5 700 000.00
(23045) CHARTRES METROPOLE INNOVATIONS NUMERIQUE
(01) BUDGET PRINCIPAL AGGLO
D
26
261
140 000.00
398 757.47
capital
D
26
261
1 000 000.00
avance en compte courant
D
27
272
333 463.00
obligations
R
26
261
1 000 000.00
remboursement avance compte courant
R
27
272
333 463.00
annulation acquisition obligations
140 000.00
333 463.00
1 398 757.47
333 463.00
1 000 000.00
(24047) SPL CHARTRES METROPOLE ENERGIES
(01) BUDGET PRINCIPAL AGGLO
D
26
261
400 000.00
4 618 000.00
capital
D
27
274
2 000 000.00
avance en compte courant
400 000.00
2 000 000.00
4 618 000.00
(28265) SPL C CHARTRES TOURISME
(01) BUDGET PRINCIPAL AGGLO
D
26
261
80 000.00
capital
80 000.00
(A22766) CIAS CHARTRES METROPOLE
(01) BUDGET PRINCIPAL AGGLO
D
204
20415321
150 000.00 subvention d'investissement
D
204
2041621
62 000.00
35 000.00
subvention d'investissement
62 000.00
35 000.00
150 000.00
(A23428) CHARTRES METROPOLE ASSAINISSEMENT
(01) BUDGET PRINCIPAL AGGLO
D
26
261
600 000.00
capital
(05) ASSAINISSEMENT
D
27
2764
1 000 000.00
versement
600 000.00
1 000 000.00
VERSEMENTS EFFECTUES PAR CHARTRES METROPOLE SUR LA PERIODE (cf. Cahier 2 - Page 14 - Tableau n°1)
Total dépenses
Total recettes
Total dépenses
Total recettes
Total dépenses
Total dépenses
Total recettes
Total dépenses
Total recettes
Total recettes
Total dépenses
Total recettes
Total dépenses
Total recettes
37
Version du 22 juillet 2022
CHAPITRE 3
L’INFORMATION SUR LES ORGANISMES SATELLITES EST
INSUFFISANTE
Le cahier n° 2 évoque une information insuffisante qui nuirait au pilotage global vis-à-vis des EPL.
Dans les paragraphes précédents, la collectivité a
pu montrer qu’elle dispensait tout au long de l’
année
une information dans ses Assemblées et comme le prévoit la réglementation. Elle prévoit également des
pages spécifiques dans son ROB et dans sa communication institutionnelle pour relater son organisation
avec ses « satellites ».
Les documents budgétaires reprennent en principe les données et engagements pris avec les EPL. Vous
notez que certaines données étaient partiellement indiquées (SPL CME) et les modifications ont été
effectuées.
L’amélioration de
la transmission des éléments, des précisions à apporter dans certains rapports ou
comptes rendus, un contrôle plus régulier sur les données financières des EPL à l’actionnaire majoritaire
(s’interroger plus régulièrement sur des écarts ou dépassements) on
t été signalés dans le rapport. Il est
important de souligner que le contrôle de gestion et la Direction juridique ont déjà renforcé les
vérifications. Un reporting financier trimestriel des données financières des EPL est actuellement en
cours. Les budgets et les activités sont ainsi suivis et les EPL sont interrogées. Ces travaux vont
effectivement permettre d’anticiper les réunions annuelles sur les comptes exécutés des EPL
; des
corrections pourront être prévues si des écarts sont détectés par exemple.
Les rapports 2020 (pris
e d’
acte en 2021) des représentants ont été densifiés en informations. La
Chambre souligne ces efforts notamment pour 2 sociétés. Les rapports 2021 (pris
e d’
acte en 2022)
devraient tous respecter ce nouveau cadre et même être complété suite à un travail collaboratif avec la
Fédération des EPL. La loi 3DS et son décret d’application devrait apporter de nouvelles précisions sur
le contenu.
Le contrôle de gestion approfondira ses analyses dans le cadre d’une approche par les risques. La
connaissance des EPL permettra de construire cet outil au travers de plusieurs axes comme la dette, les
types de ressources, le personnel…
Comme le signale la Chambre, les travaux des services contrôle de gestion et suivi des satellites et du
service juridique ne doivent pas se limiter à la seule production de tableaux réguliers, mais que ces
derniers engagent un travail prospectif d’analyses et des échanges réguliers avec les EPL. Ces différents
travaux vont participer à un nouveau dialogue avec les Etablissements.
Ces démarches diverses participeront à un meilleur pilotage des EPL et à une anticipation de
circonstances particulières détectées à cette occasion.
38
Version du 22 juillet 2022
CHAPITRE 4
LES CARENCES DANS LA PREVENTION DES CONFLITS D’INTERETS FRAGILISENT LA
GOUVERNANCE DES ENTREPRISES PUBLIQUES
S’agissant de la prévention des risques de déontologie, de manière générale et au
-delà du respect des
obligations règlementaires, il convient de rappeler que les collectivités territoriales disposent d'une
grande souplesse quant au choix des modalités les mieux adaptées pour prévenir les risques
déontologiques. A cet égard, la mise en place d’un code de bonne conduite en tant qu’un instrument
de cette prévention est à l’entière appréciation de la collectivité.
A cet
égard, Chartres métropole a entrepris dès 2021 d’appliquer des règles de déport des élus, avant
même la publication et les clarifications apportées par la loi dite « 3DS » parue le 21 février 2022. Il en
est systématiquement fait mention dans les délibérations adoptées par Chartres métropole et soumises
au contrôle de légalité. Dans un souci de transparence, cette mention sera désormais également
indiquée sur le recueil des actes administratifs, comme conseillé par la Chambre, même si cela ne relève
d’aucu
ne obligation.
Cette démarche s’inscrit parfaitement dans le cadre du renforcement des obligations de prévention des
conflits d’intérêt des élus locaux issu de la loi n°2022
-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation,
la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique
locale (dite « 3DS »).
A cet égard, il peut être rappelé que la loi « 3DS » prévoit que les élus désignés par leur collectivité
territoriale pour participer aux organes de déc
ision d’une entreprise publique locale ne pourront être
considérés, du seul fait de cette désignation, comme ayant un intérêt, lorsque la collectivité délibèrera
sur une affaire intéressant l’entreprise publique concernée. Ils devront toutefois se déporter
lorsque
l’assemblée délibèrera sur l’attribution à cette personne morale d’un contrat de la commande publique,
d’une des aides financières listées par la loi et notamment d’une subvention ou sur leur propre
désignation ou rémunération.
Par ailleurs, les services de Chartres métropole accompagnent les élus par le biais de formations /
d’actions de sensibilisation régulières (une formation a ainsi eu lieu le 22 mars dernier). En parallèle, le
service juridique veillera à la bonne application des prescriptions de la loi 3DS en matière de déport de
vote et de débat, et les services de Chartres métropole ont déjà mis en place une cartographie des
risques qu’il conviendra de faire évoluer régulièrement.
Enfin et par ailleurs, la mise en place d’une charte de dé
ontologie est en préparation et devrait être
adoptée lors du dernier trimestre 2022.
Dans son analyse, la Chambre
rappelle que l’article L. 225
-
21 du Code de commerce précise qu’il est
interdit pour une personne physique d’exercer simultanément plus de cinq mandats d’administrateur de
sociétés anonymes.
Il en va de même s’agissant des mandats de membre du conseil de
surveillance
des sociétés anonymes (art. L225-77 du Code de commerce). Enfin, la limitation à cinq du nombre de
mandats «
est applicable au cumul de sièges d’administrateur et de membre du conseil de surveillance
»
(art. L225-94 du Code de commerce).
La Chambre note que les mandats de président, de directeur général, de directeur général unique, de
membre du directoire ou d'administrateur d'une société d'économie mixte locale, exercés par un
représentant d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales ne sont pas
39
Version du 22 juillet 2022
pris en compte pour l'application des règles relatives au cumul des mandats sociaux (article L225-95-1
Code de commerce).
Toutefois, la Chambre conclut que «
cette dérogation ne s’applique expressément qu’aux manda
ts
relatifs aux « sociétés d’économie mixte locale
» (SEML) au sens strict. Elle n’inclut pas dans son champ
d’application les sociétés relevant des titres III (les sociétés publiques locales) et IV (les sociétés
d’économie mixte à opération unique) du liv
re V de la première partie du CGCT.
La lecture faite par la Chambre des dispositions précitées apparaît trop restrictive, et même erronée
s’agissant des textes applicables aux SPL et SEMOP.
En effet, l’article L. 1531
-1 du CGCT relatif aux SPL dispose :
« Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer, dans le cadre des compétences qui
leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales dont ils détiennent la totalité du capital.
Ces sociétés sont compétentes pour réaliser
des opérations d'aménagement au sens de l’article L. 300
-
1 du code de l’urbanisme, des opérations de construction ou pour exploiter des services publics à
caractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d'intérêt général. Lorsque l'objet de ces
sociétés inclut plusieurs activités, celles-ci doivent être complémentaires. La réalisation de cet objet
concourt à l'exercice d'au moins une compétence de chacun des actionnaires.
Ces sociétés exercent leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur le
territoire des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales qui en sont
membres. Elles peuvent également exercer leurs activités pour le compte d'une société publique locale
d'aménagement d'intérêt national sur laquelle au moins un de leurs membres exerce un contrôle
analogue à celui qu'il exerce sur ses propres services.
Ces sociétés revêtent la forme de société anonyme régie par le livre II du code de
commerce.
Sous réserve des dispositions du présent article, elles sont soumises au titre II du présent
livre.
»
De son côté, l’article L. 1541
-1 du CGCT énonce :
« I.
–
Dans le cadre de ses compétences autres que l'exercice de missions de souveraineté, une
collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales peut créer, avec au moins un
actionnaire opérateur économique, sélectionné après une mise en concurrence dans les conditions
définies à l'article L. 1541-2, une société d'économie mixte à opération unique.
La société d'économie mixte à opération unique est constituée, pour une durée limitée, à titre exclusif
en vue de la conclusion et de l'exécution d'un contrat avec la collectivité territoriale ou le groupement
de collectivités territoriales dont l'objet unique est :
1° Soit la réalisation d'une opération de construction, de développement du logement ou
d'aménagement ;
2° Soit la gestion d'un service public pouvant inclure la construction des ouvrages ou l'acquisition des
biens nécessaires au service ;
3° Soit toute autre opération d'intérêt général relevant de la compétence de la collectivité territoriale
ou du groupement de collectivités territoriales.
Cet objet unique ne peut être modifié pendant toute la durée du contrat.
Le contrat peut inclure la conclusion, entre la société d'économie mixte à opération unique et la
collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales, d'un bail emphytéotique
administratif nécessaire à la réalisation de son objet.
40
Version du 22 juillet 2022
Un syndicat mixte, constitué sur le fondement de l'article L.5721-2, incluant un établissement public de
l'Etat ou un établissement public local disposant d'un domaine public fluvial, peut créer une société
d'économie mixte à objet unique dans les conditions prévues pour les collectivités territoriales ou leurs
groupements au présent titre.
II.
–
Sous réserve du présent titre, la société d'économie mixte à opération unique revêt la
forme de société anonyme régie par le livre II du code de commerce et par le titre II du
présent livre.
Elle ne peut pas prendre de participation dans des sociétés commerciales.
III.
–
Les statuts de la société d'économie mixte à opération unique fixent le nombre de sièges
d'administrateur ou de membre du conseil de surveillance dont dispose chaque actionnaire. Ils sont
attribués en proportion du capital détenu, ce nombre étant, le cas échéant, arrondi à l'unité supérieure.
Le président du conseil d'administration ou du conseil de surveillance est un représentant de la
collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales.
La collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales détient entre 34 % et 85 % du
capital de la société et 34 % au moins des voix dans les organes délibérants. La part de capital de
l'ensemble des actionnaires opérateurs économiques ne peut être inférieure à 15 %.
IV.
–
La société d'économie mixte à opération unique est dissoute de plein droit au terme du contrat
avec la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales ou dès que l'objet de ce
contrat est réalisé ou a expiré. »
Il ressort de la lecture des dispositions applicables aux SPL et aux SEMOP (passages en gras ci-avant),
que ces deux sociétés :
-
Sont soumises aux dispositions du Livre II du Code de commerce ;
-
Sont soumises également aux dispositions du Titre II du Livre V du Code général des collectivités
territoriales.
Pour rappel :
-
Le livre II du Code de commerce régit le statut « Des sociétés commerciales et des groupements
d'intérêt économique » et englobe les articles L210-1 à L253-1 ;
-
Le Titre II du Livre V du Code général des collectivités territoriales régit le statut « Des sociétés
d’économie mixte locales
» et couvre les articles L1521-1 à L1525-3.
En conséquence, les SPL et les SEMOP sont des structures qui admettent la forme de sociétés anonymes,
qui sont soumises au régime juridique des SEM et qui bénéficient des mêmes dérogations que celles
accordées aux SEM.
Par la suite, le rapport précise que :
« Seuls les mandats « exercés par un représentant d'une collectivité
territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales » sont exemptés de la règle de cumul. Les
administrateurs désignés dans le cadre de participations croisées ne sont pas concernés par la
dérogation prévue à l’article L. 225
-95-1 du code de commerce »
Or, les articles L. 225-77 et L. 225-
94 du Code de commerce se réfèrent à l’interdiction du cumul de
mandats de personnes physiques dans les sociétés anonymes à directoire ou à conseil d’administration.
La conclusion ne prend pas en compte l’exception prévue par le dernier alinéa de l’article L. 225
-95-1
du Code de commerce.
En résumé :
-
Les SPL, conformément à l’article L. 1531
-1 du CGCT sont des sociétés créées sous la forme de
sociétés anonymes. Cette disposition renvoyant au Livre II du Code de commerce (relatif aux SA),
une SPL peut être une SA à directoire ou à conseil d’administration (moniste ou dualiste)
;
41
Version du 22 juillet 2022
-
La seule particularité d’une SPL tient au fait de l’identité de ses actionnaires, qui doivent tous être
des collectivités territoriales. Les autres règles relatives à son organisation et au fonctionnement de
ses organes dirigeants sont celles relatives aux SEM, puisque l’article L. 1531
-1 du CGCT renvoie au
Titre II du Livre V du CGCT, relatif aux SEM ;
-
Les organes de gouvernance d’une SPL sont composé
s des collectivités territoriales et de leurs
groupements exclusivement (à cause du statut particulier de la SPL) ;
-
Toutefois, conformément aux articles L. 225-20 et L. 225-47 du Code de commerce, sous peine de
nullité, les associés personnes publiques doivent être représentées au sein des organes de
gouvernance par une personne physique ;
-
La responsabilité civile des élus incombe à la collectivité locale ou au groupement dont ils sont
mandataires au sein de la SPL (Cass.Com.25 juin 1991. Lebas, req. n° 88-14323). En effet, ils ne
font que représenter la collectivité ou le groupement, véritable administrateur. A ce titre, l’article
L.1524-5 du CGCT instaure une obligation pour le mandataire de rendre compte de son mandat à
sa collectivité ou à son groupement mandant, au moins une fois par an. Lorsque les représentants
ont été désignés par l’assemblée spéciale, cette responsabilité incombe solidairement aux
collectivités territoriales ou aux groupements membres de cette assemblée.
-
Le dernier alinéa de l’artic
le L. 225-95-1 du Code de commerce, se référant aux SEM, mais applicable
aux SPL et aux SEMOP par les renvois des articles L. 1531-1 et L. 1541-1 du CGCT, permet de ne
pas tenir compte des mandats donnés aux personnes physiques, désignées par les collectivités afin
de les représenter au sein des organes de gouvernance de ces structures, dans les calculs relatifs à
la règle de cumul de mandats.
L
’analyse développée nous apparait non fondée juridiquement. Chartres métropole interrogera à cet
égard la direction générale des collectivités locales.
L’illustration des mandats
du Président, de la vice-p
résidente chargée de la politique de l’habitat,
et du
vice-président en charge des finances, respectivement présenté sous forme de tableaux fait ressortir
que ces trois élus, mandatés par leurs collectivités respectives, assuraient la représentation de celles-ci
dans plusieurs structures.
La plupart de leurs mandats, concernant la représentation de leurs collectivités et non pas une
participation en leur nom personnel, ne doivent pas
être pris en compte pour l’application de la règle
de cumul de mandats.
Néanmoins, il convient de préciser que Jean-Pierre GORGES n'est plus administrateur de la SPL Chartres
Aménagement depuis le mois de juillet 2021.
Enfin, concernant la présence de cadre dirigeant dans les EPL, qui seraient incompatibles avec leur
statut d’agent public, il convient de souligner que ces cumuls d’activité ont été opéré
s dans les règles
statutaires de la mise
à disposition ou du cumul d’activité. Ces dispositions ont été mises en place afin
d’assurer un contrôle analogue et une expertise technique indispensable au démarrage de ces
structures, et sans jamais affecter l’exercice de leurs fonctions. Ces mises à d
isposition ont ainsi pris fin
lors du recrutement des compétences requises au sein des EPL.
42
Version du 22 juillet 2022
CHAPITRE 5
LES PARTENARIATS VISANT A
VALORISER L’IMAGE DE MARQUE DU TERRITOIRE
APPELLENT UN SUIVI ETROIT
La sécurisation des relations avec les partenaires est essentielle pour la collectivité. Il en est de même
pour les relations que peuvent nouer les satellites avec le secteur associatif. La collectivité a commencé
à établir des grilles sur le suivi de ses
associations et afin que les conventions ne soient pas l’unique
cadre à observer régulièrement.
Les actions entreprises dans le cadre de la « marque des territoires » doivent suivre les procédures de
la collectivité afin que les éventuels risques soient détectés le cas échéant. Des conventionnements plus
complets en dispositions comprenant notamment des retours d’informations sur les structures aidées et
sur les projets financés seront ainsi prévus.
Les services de Chartres métropole (contrôle de gestion, service juridique, chargée de mission
« association ») pourront intervenir auprès des EPL pour les conseiller dans les articles à prévoir et sur
les données à recevoir avant, pendant et après le versement effectué à l’association. Des contacts seront
également pris avec la Fédération des EPL afin de disposer des meilleurs conseils en la matière et ainsi
prévoir dans les futurs cadres les éléments essentiels évitant tous aléas juridique ou de gestion.
1.Le projet A154-A120
1.Le projet A154-A120
01/07/2022
2
Le projet
Objectifs
•
Améliorer la sécurité et le cadre de vie des habitants
•
Améliorer les complémentarités entre les modes pour le
transport de marchandises et soutenir l’économie agricole
•
Soutenir les mutations de l’économie, renforcer la cohésion
3
de la Région Centre-Val de Loire et le développement
harmonieux des pôles de Chartres et de Dreux
3
01/07/2022
Le projet
Grandes caractéristiques
techniques
•
Autoroute à 2x2 voies
•
Longueur de l’infrastructure
autoroutière : 97 km dont 67
km en tracé neuf
Fuseau et itinéraires de substitution
Fuseau voies nouvelles
4
km en tracé neuf
•
4 viaducs : 619 m (Eure), 700
m (Avre), 132 m et 1000 m
(Blaise)
•
1 itinéraire de substitution
01/07/2022
4
Le projet
Un projet concerté
•
2009 - 2010 :
•
débat public sur le projet d’achèvement de l’aménagement de la RN 154 par mise en concession autoroutière
•
nomination par la commission nationale de débat public d’un garant de la concertation et de l’information du public
la concertation et l’information du public ont été poursuivies jusqu’à l’enquête publique sous l’égide de ce garant
•
mise en place du comité de suivi du projet, composé du garant ainsi que de représentants de l’État, des
collectivités, du milieu économique dont le milieu agricole et d’associations
5
collectivités, du milieu économique dont le milieu agricole et d’associations
•
2012 : première phase de concertation avec le public sur le fuseau préférentiel
•
2014 - 2015 : seconde phase de concertation avec le public sur le tracé préférentiel
•
2016 - 2017 : enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique
Et déclaré d’utilité publique
par décret en Conseil d’État du 4 juillet 2018
Par une décision intervenue le 10 juillet 2019, le Conseil d’État a par ailleurs rejeté les recours introduits sur ce décret
réaffirmant l’utilité publique du projet.
Le dossier des engagements de l’Etat
a été publié en juillet 2019.
01/07/2022
5
Le dossier des engagements de l’Etat
Le dossier publié en juillet 2019 :
- présente les engagements pris par l’État en faveur du cadre de vie des riverains et des habitants, de l’environnement,
de l’aménagement du territoire et du développement économique.
- résulte des propositions faites par l’Etat dans le cadre des études et réponses formulées dans le cadre de la
procédure de déclaration d’utilité publique et dans la décision de DUP et ses annexes.
- prévoit la mise en place d’un comité de suivi des engagements de l’Etat qui veillera au respect des engagements de
l'État tant au niveau des études de détail que des travaux
6
L'ensemble des engagements pris par l'État s'imposera au futur concessionnaire, qui sera chargé de les mettre en
œuvre.
Le concessionnaire assurera, pour le compte et sous la supervision de l’État, la réalisation, l’exploitation et l’entretien de
la future autoroute.
Son rôle sera notamment de :
-
définir l’emprise définitive du tracé au sein de la bande de DUP et d’étudier le projet définitif
;
- poursuivre le travail de concertation engagé par l’État, auprès des propriétaires impactés, des collectivités et autres
partenaires du territoire afin de réduire localement les effets du projet ;
- conduire les procédures d’acquisitions foncières nécessaires à la réalisation du projet ;
- mener les démarches visant à obtenir les autorisations postérieures à la DUP (loi sur l’eau, espèces protégées, etc.).
6
01/07/2022
Le dossier des engagements de l’Etat
Le dossier présente par grandes thématiques :
- les mesures prévues destinées à éviter les effets négatifs notables du projet sur l’environnement humain et l’environnement naturel, réduire
les effets n’ayant pu être évités et, le cas échéant, compenser les effets négatifs notables du projet sur l’environnement ou la santé humaine qui
n’ont pu être ni évités ni suffisamment réduits.
- les mesures de suivi et d’accompagnement afin soit d’évaluer l’efficacité des mesures mises en œuvre, soit d’engager des actions
complémentaires destinées à renforcer les effets des mesures déjà mises en œuvre.
Le principe du recours à un concessionnaire amène l’État à formuler des engagements comme étant
des objectifs de résultats, et non des
objectifs de moyens
.
Le concessionnaire aura
in fine
la charge de concevoir le projet technique définitif, et de préciser les solutions
techniques les plus pertinentes pour respecter les engagements pris.
7
techniques les plus pertinentes pour respecter les engagements pris.
Les engagements pris en phase chantier et en phase exploitation portent sur les grands enjeux suivants :
- La protection des sols, des eaux superficielles et souterraines, en particulier la protection des captages d’alimentation en eau potable et la
prévention contre les risques d’inondations,
- La protection de l’environnement naturel : les habitats, les espèces animales et végétales, les continuités écologiques et les zones humides,
- La protection du milieu humain et notamment la consommation des espaces agricoles et forestiers,
- Le cadre de vie des habitants dont les nuisances sonores et la qualité de l’air,
- Le paysage et le patrimoine naturel et historique pour les riverains, et tout particulièrement la protection des vues sur la cathédrale de
Chartres.
Le dossier est accessible sur le site Internet de la DREAL Centre-Val de Loire :
7
01/07/2022
2.L’équilibre général de la concession
2.L’équilibre général de la concession
01/07/2022
8
Dans le cadre d’une mise en concession autoroutière
•
l’État confie la maîtrise d’ouvrage de son
infrastructure à un tiers appelé concessionnaire qui
finance, aménage, entretient et exploite
l’infrastructure
Equilibre général d’une concession autoroutière
9
l’infrastructure
•
En contrepartie, le concessionnaire perçoit auprès
des usagers un péage qui lui permet de couvrir ses
dépenses
•
Si les recettes perçues sont insuffisantes pour
couvrir ses dépenses, des concours publics sont
nécessaires pour équilibrer la concession
9
01/07/2022
NB : plusieurs mécanismes sont prévus dans les contrats de concession afin de s’assurer que le futur concessionnaire ne puisse
bénéficier d’une rémunération qui ne corresponde pas à l’équilibre du contrat lorsque les résultats financiers excèdent fortement les
prévisions initiales
Equilibre général d’une concession autoroutière
10
10
01/07/2022
Hypothèses des études préalables
•
Coût global estimé à 769 millions d’euros HT (valeur janvier 2015)
•
Hypothèses péage : 11 ct €
2012
HT pour les VL et 37 ct €
2012
HT pour les PL
•
Péage fermé sauf sur deux sections où le péage est ouvert :
•
Entre l’extrémité Nord du projet et le diffuseur de Saint-Lubin-des-Joncherets
Rappel des hypothèses DUP
11
•
Entre le futur nœud autoroutier de Vert-en-Drouais et la rocade Est de Dreux
Subvention d’équilibre
•
L’étude financière préalable a conduit à l’estimation d’une subvention d’équilibre de 55,7 M€ (valeur janvier 2015) :
•
Répartition de la subvention État/Collectivités à parité avec :
•
une participation État limitée à 30 millions d’euros
•
50% CD Eure-et-Loir / 25% Communauté d’Agglomération Chartres Métropole / 25% Communauté d’Agglomération du
Pays de Dreux
01/07/2022
Système fermé
Il s'agit du système de péage de droit commun. Le montant de péage
collecté est proportionnel à la distance réellement parcourue par
l'usager. L'infrastructure doit donc être équipée de systèmes
permettant d'identifier le trajet effectué par l'usager (en section
courante et/ou sur les diffuseurs) entre son point d’entrée sur le réseau
concédé et son point de sortie.
Péage fermé / ouvert
12
Système ouvert
Il fonctionne selon le principe de la facturation forfaitaire par tronçon.
Dans un tel système, le coût du trajet n’est donc pas strictement
proportionnel à la distance parcourue par l'usager et certains trajets
peuvent en outre être effectués hors tarification. Dans ce système,
l'usager rencontre, au cours de son trajet sur le réseau concédé, un ou
plusieurs points de tarification auxquels sont associés un montant
forfaitaire. L'infrastructure doit donc être équipée de systèmes
permettant d'identifier les points de tarification franchis par l'usager.
12
01/07/2022
3.La procédure de mise en concession
3.La procédure de mise en concession
01/07/2022
13
Phase candidature
•
Avis de concession : janvier 2022
•
Réception des candidatures : 2 juin 2022
•
Analyse et admission des candidatures
Phase offre
Grandes étapes de la procédure
•
Soit environ 3 ans entre la publication de
l’avis de concession et l’entrée en vigueur
du contrat de concession
14
•
Envoi du dossier de consultation des entreprises
•
Élaboration des offres par les candidats
•
Réception des offres
•
Analyse des offres et négociations
•
Désignation du concessionnaire attributaire pressenti
Phase administrative
•
Avis de l’Autorité de Régulation des Transports
•
Avis du Conseil d’État
•
Puis, suite à l’entrée en vigueur du
contrat de concession : une phase
d’environ 4 ans de conception et de
construction avant la mise en service de
l’infrastructure
01/07/2022
14
Nécessité de :
•
garantir l’égalité de traitement des candidats à la concession
•
préserver l’intégrité de la procédure compétitive
Ceci impose une communication très restreinte pendant toute la durée de la procédure de mise en concession
Sécurité juridique de la procédure
15
En phase de préparation du DCE :
•
Accord sur texte et dispositions de la convention de financement
avec les cofinanceurs
•
Information sur le calendrier global
En cours de préparation / analyse des offres :
La sécurité juridique de la procédure prévaut, aucun échange n’est
prévu en phase d’offres
En cours de procédure, avant l’attribution, avec les cofinanceurs :
Bouclage du financement des concours publics sur la base du montant
issu de l’appel d’offres
En fin de procédure, avant la signature du contrat, avec les
cofinanceurs :
Signature de la convention de financement
01/07/2022
15
Principe de communication éventuelle avec les
candidats
•
En cas de prise de contact par un candidat, il est possible d’accéder à sa demande mais à condition de respecter le principe
d’équité de traitement entre les différents candidats :
•
Le choix de recevoir un candidat implique de ne pouvoir refuser la demande d’un autre
16
•
Le choix de recevoir un candidat implique de ne pouvoir refuser la demande d’un autre
•
L’information (données) à laquelle peut avoir accès un candidat doit être accessible aux autres : une information est soit
confidentielle (et donc inaccessible à tous), soit considérée publique/communicable (et donc accessible à tous ceux qui en
feraient la demande)
•
L’État concédant demande aux collectivités et organismes ainsi contactés de bien vouloir le mettre en copie des éventuelles
réponses faites et de lui faire communication des pièces/document s éventuellement remis
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4.Modalités d’association des acteurs
locaux
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Instances
Les principales modalités de gouvernance du projet envisagées sont les suivantes :
•
Comité des cofinanceurs
•
Comité de pilotage
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•
Comité de suivi des engagements de l’État composé des représentants de l’État, des collectivités locales concernés, des
administrations, des acteurs socio-économiques dont le milieu agricole, et des représentants associatifs
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Merci
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Merci
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Du registre des délibérations du Conseil de Chartres Métropole a été extrait ce qui suit :
M. GORGES expose,
Aux termes de l’article L5211-11-3 du code général des collectivités territoriales, la création d’une conférence
des Maires est obligatoire dans les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre
sauf lorsque le Bureau de l’établissement comprend déjà l’ensemble des Maires des communes membres.
Cette conférence des Maires qui rassemble l’ensemble des maires du territoire communautaire est présidée
par le Président de l’EPCI.
Elle se réunit, sur un ordre du jour déterminé, à l’initiative du Président de l’établissement public de
coopération intercommunale, chaque fois que nécessaire ou dans la limite de quatre réunions par an ou à la
demande d’un tiers des Maires. Chaque Maire y dispose d’une voix quelle que soit la taille de sa commune.
La conférence des Maires, organe d’orientation stratégique, est amenée à remplacer le comité des maires
institué à Chartres métropole en 2011. La conférence des Maires est le garant de l'équilibre territorial, du
respect de la souveraineté des communes, du partage des décisions et de la recherche du plus large
consensus.
Il est donc proposé de créer une conférence des Maires composée de l’ensemble des Maires des communes.
LE CONSEIL COMMUNAUTAIRE, après en avoir délibéré,
à l'unanimité , 1 délégué
communautaire ne prend pas part au vote
PROPOSE
la création d’une Conférence des Maires composée de l’ensemble des Maires des communes de
Chartres Métropole.
Date d'envoi en préfecture : 23/07/2020
Date de retour préfecture : 23/07/2020
Identifiant de télétransmission : 028-200033181-20200716-lmc144258-
DE-1-1