3
Les délégations de service public
dans les Hauts-de-France
_____________________ PRÉSENTATION_____________________
Les collectivités territoriales et leurs établissements publics peuvent
confier à un opérateur tiers, dans le cadre d’une délégation de service
public, la construction d’un équipement et la gestion de tout ou partie de
leurs services publics administratifs et industriels et commerciaux. Ce
mode de gestion est diversement répandu selon les secteurs d’activité. Il
représenterait, par exemple, 75 % dans les transports urbains, 47 % pour
la collecte des déchets et 46 % pour les centres des congrès et zéniths
290
.
Le poids
économique de ces services délégués, l’étendue du
patrimoine concerné et les engagements financiers des collectivités
territoriales ne sont ni précisément connus
291
, ni recensés de façon fiable.
Tout secteur public compris, le chiffre d’affaires des seuls
services publics
industriels et commerciaux délégués représenterait, en 2019, 130 milliards
d’euros, soit 6
% du PIB, et 1,3 million d’employés
292
.
Malgré ces enjeux, les incidences de la pandémie survenue en 2020
sur tous ces secteurs d’activité n’ont pas e
ncore été abordées au plan
national. Pour y faire face, les délégataires ont pourtant bénéficié d’aides
importantes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics
ainsi que de l’État, dans le cadre d’une incitation nationale au soutien
à
l’économie et à la préservation du service public.
290
Institut de la gestion déléguée,
Atlas des modes de gestion des services publics
locaux dans les villes ou intercommunalités de plus de 30 000 habitants
, avril 2019.
291
Les comptes administratifs des communes et de leurs établissements publics présentent
une annexe avec les
« listes des organismes dans lesquels la collectivité a pris un
engagement financier »
(articles L. 2313-1 et L. 2313-1-1 du CGCT). Cependant, les
données correspondantes ne sont pas consolidées au plan national. Or, certaines (concernant
le secteur d’activité de la DSP, la raison sociale du délégataire, le montant de l’engagement
de la collectivité) pourraient répondre pour partie à l’absence d’informations.
292
Institut de la gestion déléguée, observatoire covid 19,
point d’étape
, avril 2021.
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COUR DES COMPTES
302
Les principes de la délégation de service public
Comme le prévoit l’article
L. 1121-3 du code de la commande
publique, les collectivités territoriales, leurs groupements ou leurs
établissements publics peuvent confier la gestion d’un service public dont
ils ont la responsabilité à un ou plusieurs opérateurs économiques par une
convention de délégation de service public
293
.
Graphique n° 1 :
les acteurs d’un service public délégué
Source : Cour des comptes
293
Articles L. 1411-1 du CGCT et L. 1121-1 du code de la commande publique.
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LES DÉLÉGATIONS DE SERVICE PUBLIC DANS LES HAUTS-DE-FRANCE
303
La part de risque transférée au délégataire implique une réelle
exposition aux aléas du marché, de sorte que toute perte potentielle
supportée par celui-ci ne doit pas être purement nominale ou négligeable. Il
assume le risque d’exploitation lorsque, dans des conditions d’exploitation
normales, il n’est pas assuré d’amortir les investissements ou les coûts qu’il
a supportés.
Bien que la crise perdure
, la Cour a souhaité, à partir d’un
échantillon de contrôles de communes et d’établissements publics
locaux
294
portant sur plus de 2,2 millions d’habit
ants et réalisés dans les
Hauts-de-France, échantillon représentatif de la diversité des territoires
ruraux et urbains
295
, analyser les effets des dispositions prises par les
délégants et leurs délégataires face à l’arrêt de leurs activités et/ou aux
restrictions sanitaires, et mesurer leurs impacts sur l’usager. Ce chapitre
ne préjuge pas de la pertinence
de l’action des collectivités au cours de
cette période, dont la réactivité vis-à-vis de la population a été
unanimement soulignée.
L’enquête s’est focalisée sur des délégations de service public dont
les usagers ont été fortement pénalisés (équipements sportifs et culturels,
centres de congrès et réseaux de transports urbains), pour en mesurer les
premiers effets.
Ces travaux montrent que la crise a plus affecté le service public rendu
à la population que la rentabilité de l’exploitation pour les délégata
ires, qui a
été préservée par des mesures de soutien que les communes et leurs
groupements
ont prises dans l’urgence, sans véritable analyse préalable des
besoins et sans maîtrise des enjeux financiers (I). Ils mettent également en
évidence
l’absence de st
ratégie des autorités délégantes pour faire face aux
impératifs de continuité et d’adaptation du service public (II).
294
Communautés urbaines d’Arras et de Dunkerque, communautés d’agglomération de
la région de Compiègne et de la Basse Automne, du Caudrésis et du Catésis, de la région
de Château-Thierry, de Chauny-Tergnier-La Fère, de Béthune-Bruay Artois Lys
Romane, et communes de Calais et Tourcoing. Le périmètre de l’enquête a par ailleurs
été élargi à l’analyse des délibérations prises par les collectivités.
295
Ces collectivités ont passé 66 contrats de délégation de service public avec des sociétés
privées filiales de groupes nationaux, des sociétés publiques locales et des associations.
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COUR DES COMPTES
304
I -
La priorité donnée à la préservation
des intérêts financiers des délégataires
Du fait de la crise sanitaire, les services délégués contrôlés dans le
cadre de l’enquête ont connu d’importantes baisses de fréquentation. Pour
les salles de spectacles et de congrès, elles varient de 40 à 80 %. Ainsi, à
Compiègne (Oise), le nombre de jours d’exploitation du «
Tigre » a chuté
de 85 %. Au « Kursaal » de Dunkerque (Nord), il a diminué de 41 %. Il en
est de même pour les piscines et centres aquatiques, dont le nombre
d’entrées a fortement reculé. À titre d’exemple, ces entrées ont baissé
respectivement de 56 % à 58
% dans les communautés d’agglomérat
ion de
Château-Thierry (Aisne) et du Caudrésis et du Catésis (Nord).
La fréquentation des transports urbains, en repli de 31 % au plan
national
296
, a connu une baisse plus limitée dans les réseaux de moindre
importance, tels ceux
de la communauté urbaine d’Arras et de la
communauté d’agglomération de Chauny
-Tergnier-La Fère (Aisne), la
baisse est moindre, avec respectivement 15 % et 19 %.
La Cour constate que, malgré cette situation, les collectivités
territoriales contrôlées dans
le cadre de l’enquête ont maintenu leurs
compensations financières pour sujétions de service public. Celles-ci,
conjuguées aux aides de l’État
297
, ont d’abord eu pour effet de préserver
les intérêts des seuls délégataires.
A -
Le maintien non justifié des compensations
financières pour sujétions de service public
S’agissant des services publics locaux délégués, les juridictions
financières relèvent fréquemment l’asymétrie d’information entre le
délégant et son délégataire, les lacunes des stipulations contractuelles ou
encore l’insuffisante maîtrise de l’équilibre économique et financier de la
délégation
298
. La crise sanitaire a mis en lumière les conséquences
préjudiciables de ces insuffisances sur la gestion locale. Les compensations
pour sujétions de service public illustrent ce constat.
296
Rapport sur
Le modèle économique des transports collectifs
, juillet 2021.
297
Chômage partiel, fonds de solidarité, exonération de cotisations, prêts garantis.
298
Le stationnement urbain en 2017, les centres aquatiques et les remontées mécaniques
en 2018, les établissements thermaux et la restauration collective au niveau du bloc
communal en 2019, les casinos en 2020.
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LES DÉLÉGATIONS DE SERVICE PUBLIC DANS LES HAUTS-DE-FRANCE
305
Les compensations pour sujétions de service public
En vertu de la jurisprudence communautaire
299
et des dispositions de
l’article
L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales, les services
publics industriels et commerciaux doivent être financés par l’usager.
Le versement d’une compensation financière est autorisé pour
financer l’exécution des obligations de service public
300
. Toutefois,
plusieurs
conditions
doivent
impérativement
être
remplies.
Cette
compensation doit être clairement définie et établie au préalable sur la base
de paramètres et de calculs objectifs et transparents. Elle doit également être
proportionnée aux coûts de l’exé
cution des obligations de service public, en
tenant compte des recettes ainsi que d’un bénéfice raisonnable. La
couverture pure et simple d’un déficit du service est explicitement proscrite.
Dans la majorité des contrats examinés, la compensation pour
sujé
tions de service public, fixée forfaitairement, n’est pas assise sur des
obligations clairement définies, quantifiées et objectivables.
A contrario
,
on relève que la communauté d’agglomération du Caudrésis et du Catésis,
ayant indexé une part de la compensation sur la fréquentation effective des
piscines par les élèves dans les écoles primaires, a effectivement réduit son
versement de 42 000
€, correspondant à une baisse de 26
400 entrées lors
des confinements.
À cette exception près, l’intégralité du
montant de cette compensation
a été attribuée par les collectivités, alors même que l’arrêt de l’exploitation ou
sa limitation, du fait des contraintes sanitaires, induisaient nécessairement une
baisse du coût des sujétions de service public, des économies et donc une
légitime révision de ces versements. Cette situation illustre la faiblesse des
analyses économiques des collectivités délégantes et de leur perception de la
situation réelle des délégataires.
Les communes de Tourcoing et de Calais, les communautés
d’agglomération du Caudrésis et du Catésis, de la région de
Château-Thierry et de Béthune-Bruay Artois Lys Romane (Pas-de-Calais)
ont ainsi versé l’intégralité du montant contractuellement prévu –
respectivement de 2,49
M€, 1,5
M€, 1,2
M€, 0,6
M€ et
0,5
M€.
299
CJUE, 24 juillet 2003,
Altmark Trans GmbH et Regierungspräsidium Magdeburg
contre Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, n
o
C-280/00
.
300
Comme, par exemple, des extensions de jours ou d
’
horaires d
’
accueil du public, la
mise en place d
’
une tarification tenant compte de critères sociaux ou de domiciliation,
l
’
accueil des scolaires ou des accueils collectifs de mineurs, etc..
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COUR DES COMPTES
306
Ces décisions sont d’autant plus surprenantes que certaines dépenses
des délégataires ont également pu être prises en charge par l’État, notamment
au titre de l’activité partielle ou du fonds de solidarité, voire même par les
collectivités elles-
mêmes dans le cas d’exonérations de la redevance
d’occupation du domaine public ou de suspensions des pénalités.
En revanche, la métropole européenne de Lille (Nord) a fait preuve
de davantage de discernement
301
. En 2020, elle a demandé à son délégataire
en
charge de l’animation et du développement de la filière numérique de
lui rembourser un montant de 0,4
M€ au titre des sujétions de service public
non exécutées.
Le versement intégral de la compensation financière prive, de fait,
l’assemblée délibérante d’
informations sur la prise en charge du déficit réel lié à
la crise. Dans ces conditions, les citoyens ne peuvent pas appréhender la réalité
des coûts supportés par la collectivité pour préserver l’équilibre d’un service dont
la continuité et la qualité ont été particulièrement affectées par la crise.
B -
Des mesures de soutien prises sans analyse préalable
de la situation réelle des délégataires
Pour soutenir l’équilibre économique des contrats, l
es collectivités
ont utilisé divers leviers s’inscriv
ant dans le cadre des dispositions de
l’ordonnance n
o
2020-319 du 25 mars 2020
302
. Cependant, les décisions, qui
ont été prises par le concédant sans évaluation suffisante sur la situation
financière du service délégué et sans analyse approfondie de ses besoins, ont
eu pour principal effet de conforter la rentabilité des délégataires.
La première mesure concerne la prolongation du contrat, laquelle
peut être autorisée en cas de difficultés d’exécution d’obligations
contractuelles qui feraient peser une charge excessive sur le délégataire, ou
en cas de bouleversement de son équilibre économique. Sans faire
référence à de telles nécessités, certains délégants ont néanmoins différé le
renouvellement du contrat. Ainsi, la communauté d’agglomération de la
301
- Délibération n
o
20 C 0531 du 18 décembre 2020 - Avenant 1 : remboursement par
l
’
autorité concédante de la perte subie par le délégataire pour non perception des
recettes de loyers des entreprises hébergées dans les locaux objet du contrat.
- Délibération n
o
21 C0394 du 28 juin 2021 Avenant 2 : ajustement à la baisse de la
subvention forfaitaire d
’
exploitation en raison des missions de service public non
réalisées par le délégataire du fait de la crise.
302
Ordonnance
portant diverses mesures d’adaptation des règles de passation, de
procédure ou d’exécution des contrats soumis au code de la commande publique et des
contrats publics qui n’en relèvent pas pendant la crise sanitaire née de l’épidémie de
covid 19.
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LES DÉLÉGATIONS DE SERVICE PUBLIC DANS LES HAUTS-DE-FRANCE
307
région de Compiègne et de la Basse Automne (Oise) a accordé une
prolongation d’activité au pôle événementiel «
Le Tigre » pour lui assurer
une reprise d’activité viable, alors qu’elle lui avait déjà versé une
indemnisation qui améliorait l’équilibre du contrat.
D’autres délégants ont choisi d’exonérer le co
-contractant de sommes
dues. Ainsi, la communauté d’agglomération de Béthune
-Bruay Artois Lys
Romane n’a pas réclamé, en 2020, les redevances d’occupation du domaine
public et de frais de contrôle dus pour l’exploitation de
son centre aquatique.
De même, et alors que la crise a affecté les transports urbains, la communauté
urbaine d’Arras n’a pas exigé de son délégataire les pénalités pour
fréquentation inférieure aux prévisions. Ces renoncements à des recettes
pourtant contractuellement prévues
n’ont
pas toujours été présentés comme
des mesures de soutien, ce qui a nui, là encore, à la bonne information de
l’assemblée délibérante.
Dans le même temps, des avances de trésorerie ont été consenties par
les collectivités territoriales
en anticipant l’intégralité du montant des
compensations pour sujétions de service de l’année. Tel a été le cas de la
communauté urbaine d’Arras et de la communauté d’agglomération de
Béthune-
Bruay Artois Lys Romane pour l’exploitation des espaces aq
uatiques.
Dans la majorité des cas, ces aides n’étaient pas justifiées et
elles sont
intervenues sans analyse préalable des besoins de trésorerie mensuels de leurs
délégataires et sans tenir compte des apports en compte courant obtenus de leurs
sociétés mères, qui pouvaient, au surplus, prétendre aux
prêts garantis par l’État.
L’indemnisation d’un délégataire dans
la situation
de crise sanitaire
La crise sanitaire ne constitue pas, en soi, un cas de force majeure.
Si celle-ci est retenue, les parties peuvent être exonérées de leurs obligations
contractuelles et résilier le contrat. Si elle n’est pas retenue, la théorie de
l’imprévision, intégrée à l’article
L. 6 du code de la commande publique
303
,
peut s’appliquer et permettre l’exécution du contrat pour assurer la
continuité du service public.
À une exception près
304
, les contrats examinés ne comportaient pas
de clause spécifique à la survenance d’une pandémie, ouvrant droit à une
indemnité pour le délégataire. Pour en bénéficier, ce dernier pouvait
a priori
invoquer la force majeure et l’imprévision.
303
Article L. 6 3° du code de la commande publique :
«
(…)
Lorsque survient un évènement
extérieur aux parties, imprévisible et bouleversant temporairement l’équilibre du c
ontrat, le
cocontractant, qui en poursuit l’exécution, a droit à une indemnité ;
(…)
»
.
304
À ce titre, le contrat de délégation des centres aquatiques de la communauté
d’agglomération du Caudrésis et du Catésis constitue une exception.
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COUR DES COMPTES
308
Dans ce cas, les cocontractants ne sont pas exonérés de leurs
obligations, mais, comme l’indique le Conseil d’État, «
le concessionnaire
est alors en droit de réclamer au concédant une indemnité représentant la
part de la charge extracontractuelle que l’interprétation raisonnable du
contrat permet de lui faire supporter. Cette indemnité est calculée en tenant
compte, le cas échéant, des autres facteurs qui ont contribué au
bouleverse
ment de l’économie du contrat, l’indemnité d’imprévision ne
pouvant venir qu’en compensation de la part de déficit liée aux
circonstances imprévisibles
»
305
. Toutefois, et selon une jurisprudence
constante, le concessionnaire doit supporter une part du déficit.
Les collectivités délégantes ont diversement appréhendé cette
possibilité. Certaines ont même anticipé les demandes des délégataires, de
crainte que la crise affecte l’économie du contrat et perturbe le service
rendu au public. La métropole européenne de Lille a ainsi accordé une
indemnité temporaire à certains exploitants d’équipements sportifs,
sans
que ceux-
ci n’aient été appelés à justifier, comme prévu
. Toutefois, elle a
été prudente en prévoyant des modalités de reversement si ce concours
excédait la part nécessaire à la couverture du déficit de fonctionnement dû
à la crise
306
.
En dehors du cadre contractuel et en l’absence de demande de son
délégataire, la communauté d’agglomération de la Région de Compiègne
et de la Basse Automne a spontanément versé une indemnité de
200 000
€
307
à la société de promotion du compiégnois et d’exploitation du
Tigre. Cette dernière, qui a également bénéficié des mesures nationales de
soutien à l’économie, est ainsi parvenue à dégager en 2020 un résultat
excédentaire près de sept fois supérieur à celui de 2019.
Dans d’autres cas, les délégants se sont hâtés de répondre
favorablement aux demandes des délégataires, sur la base de demandes
incomplètes qui n’évoquaient que les seules pertes de chiffre d’affaires,
sans référen
ce aux aides reçues par ailleurs de l’État et, parfois, d’autres
collectivités et sans prise en compte de la rentabilité antérieure ou à venir
de l’exploitation.
305
CE, 21 octobre 2019, Sté Alliance n
o
419155. La décision précise également qu
’
un
déficit d
’
exploitation est nécessaire.
306
Délibération n
o
20 C 0468 du 18 décembre 2020 : Exploitation de la piscine des Weppes
–
Concession de service public : Versement d’une indemnité temporaire à la société Loisirs
Sportifs 59 (LS59) au titre des conséquences de la crise sanitaire liée à la covid 19
–
avenant n
o
2. Délibération n
o
20 C 0469 du 18 décembre 2020 : Exploitation de la patinoire
Serge Charles
–
Délégation de service public
–
Versement d’une indemnité temporaire à la
société Equalia au titre des conséquences de la crise sanitaire liée à la covid 19
–
avenant n
o
2.
Délibération n
o
21 C 0367 du 28 juin 2021 (piscine
–
avenant 4) et délibération n
o
21 C 0367
du 28 juin 2021 (Patinoire
–
avenant 4).
307
La société publique locale n’était, de surcroît, pas exposée au
risque d
’
une
défaillance, puisque la collectivité délégante est son actionnaire majoritaire.
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LES DÉLÉGATIONS DE SERVICE PUBLIC DANS LES HAUTS-DE-FRANCE
309
Ainsi, à Dunkerque, la société exploitante de la patinoire n’a pas
mentionné de recettes au titre du fonds de solidarité, pourtant fréquemment
perçu par les opérateurs d’équipements comparables
308
. La collectivité lui
a néanmoins octroyé une indemnité de 30 000
€, laquelle a conforté le
bénéfice du délégataire. Malgré l’absence de condition de rembou
rsement
dans la délibération d’attribution de l’aide, la collectivité a engagé une
demande de restitution au vu des comptes 2020 produits.
De même, durant la crise sanitaire, les collectivités contrôlées ne se
sont pas intéressées aux flux financiers entre les sociétés mères et leurs
filiales. Ainsi, à Arras et Chauny-Tergnier-La Fère, les recettes
commerciales des délégations de service public de transport ont chuté
respectivement de 25 % et de 39 %, mais la part de bénéfices versés à la
société mère a été maintenue à hauteur de 80 %
309
. De surcroît, les frais
«
d’assistance technique
» payés par le délégataire à son groupe n’ont
baissé que de 3 % dans le premier cas (481 000
€) et ont même augmenté
de 8 100
€, soit
+ 10 %, dans le second (89 825
€)
, alors que la société
mère pouvait bénéficier des mesures nationales de soutien et que les
délégations enregistraient une baisse d’activité.
Enfin, les délégants ont aussi supporté le coût du maintien du salaire
des personnels du délégataire en chômage partiel. Dans les deux cas
précités, cela a préservé la rentabilité de la délégation et la profitabilité de
leur groupe d’appartenance. La rentabilité de la délégation à Chauny
-
Tergnier-
La Fère s’est ainsi maintenue à un niveau élevé
310
, à hauteur de
14,6 % des produits, malgré la contraction des recettes commerciales. De
même, la société mère s’est vu reverser, comme en 2019, 80
% du résultat
d’exploitation (soit 216
000
€).
Certains délégants ont cependant fait preuve de discernement en
reportant à l’année 20
21 une éventuelle indemnisation. À Tourcoing,
l’exploitant de la piscine a fait état d’une perte de 54
% de ses recettes
commerciales, mais sans évoquer les économies réalisées pendant la
fermeture de l’établissement. Dans l’attente de l’expertise en cours
, la
commune ne l’a pas indemnisé, mais a inscrit à son budget pour 2021 une
provision de 150 000
€.
308
Les centres aquatiques des communautés d’agglomération du Caudrésis et du Catésis et
de la région de Château-
Thierry, le pôle événementiel de la communauté d’agglomération
de la région de Compiègne et le centre de congrès de la communauté urbaine de Dunkerque.
309
Dans les Hauts-de-France, les produits de gestion des collectivités territoriales et de
leurs régies dans le domaine des transports ont également diminué de 99,7
M€
(sources : comptes des budgets annexes des collectivités territoriales et des régies de
transports urbains et interurbains
–
2019-2020).
310
Résultat d
’
exploitation (avant reversement de 80 % à la maison mère) / Produits
d
’
exploitation.
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COUR DES COMPTES
310
Un exemple de bonne pratique : la négociation
de la communauté urbaine d’Arras avec son délégataire
Lors des négociations, le délégataire de l’espace aqua
ludique a
chiffré à 654 000
€ le déficit d’exploitation 2020. La collectivité, qui s’est
entourée d’experts juridiques et financiers, a procédé à des retraitements
extracomptables sur la base de comptes définitifs et de pièces justificatives,
pour exclure la rémunération de son fermier et le déficit structurel
d’exploitation et ramener la perte imputable à la seule crise sanitaire à
534 400
€.
Elle a maintenu le versement de compensations pour sujétions de
services qui ne pouvaient pas être exécutées du fait de la fermeture de
l’équipement, mais en a tenu compte dans le calcul de l’indemnisation. En
définitive, elle a pris en charge 86 % du déficit, dont 170 700
€ versés au
titre des compensations forfaitaires et 287 600
€ au titre d’indemnités
d’imprévision formalisées dans des protocoles transactionnels.
C -
Un transfert du coût des services publics
sur l’usager
Le recul significatif des recettes liées à la tarification des services
publics délégués a été compensé par les aides publiques ainsi que par la
baisse des charges des délégataires.
Si la moindre fréquentation a réduit la contribution des usagers, ceux-
ci ont été toutefois pénalisés financi
èrement. En effet, ils n’ont pas toujours
été remboursés des frais engagés et ont également payé, au même prix, un
service dégradé. Dans de rares cas, l’autorité délégante a demandé à son
délégataire d’adapter les tarifs et les modalités de remboursement.
La
complexité des procédures et les conditions posées pour la restitution des
sommes versées au titre des abonnements ont toutefois dissuadé nombre
d’usagers de demander la restitution des sommes qu’ils avaient versées. Cela
a permis aux délégataires de conserver une partie des recettes concernées.
Au cours de cette crise, et à la faveur du versement des
compensations financières et d’indemnités, d’exonérations de redevances
ou de pénalités et d’avances de trésorerie, la prise en charge du coût des
services publics a été largement transférée,
in fine,
au contribuable local.
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LES DÉLÉGATIONS DE SERVICE PUBLIC DANS LES HAUTS-DE-FRANCE
311
Les transports urbains et interurbains illustrent ce travers. Ils ont, en
effet, été durement affectés par la crise sanitaire. Dans les Hauts-de-France, les
autorités organisatrices de la mobilité (AOM)
311
ont subi une baisse sensible
du versement mobilité et des recettes commerciales
312
. Toutes autorités
confondues, le montant du versement mobilité
s’est inscrit
en repli d’un peu
moins de 30
M€ par rapport à 2019 (
- 5,7 %) et le total des produits de gestion
a diminué de 99,7
M€
313
(- 11,7 %).
Néanmoins, les collectivités ont pris des mesures pour assurer la
continuité de ces services publics. Ces mesures reflètent cependant le plus
souvent le déséquilibre de la relation contractuelle avec les délégataires :
leur mise en œuvre a conduit les délégants, et donc le contribuable local, à
prendre à leur charge le financement quasi intégral du service. Deux
exemples illustrent cette situation.
Le premier concerne le service délégué de transports urbains et
interurbains, de transport à la demande, de transport scolaire, et des
services de mobilités actives et partagées (service de location de vélos et
de voitures) de la communauté urbaine d’Arras, qu’elle finance à 88
%. En
2020, l’offre kilométrique
et le nombre de voyages ont diminué
respectivement de 11 % et 15 %, soit 1,7 million de voyages en moins.
D’après les clauses du contrat, cette contraction du service aurait dû
conduire à une renégociation du montant de la contribution financière
forfaitaire
, que la collectivité n’a pas engagée, maintenant cette
participation à 11,7 M€
. Cette décision a conduit à maintenir la rentabilité
de la délégation à un niveau deux fois supérieur aux prévisions, proche de
celui de 2019. Elle a également eu comme conséquence un gain
d’exploitation de 208
800
€, partagé à parts égales entre les parties. En
effet, les économies de 785 000
€ réalisées sur le fonctionnement ont
largement couvert la perte de 502 000
€ de recettes tarifaires et les surcoûts
de 73 900
€ liés à
la crise.
Le second exemple concerne la communauté d’agglomération de
Chauny-Tergnier-
La Fère, dans laquelle l’offre kilométrique et le nombre
de voyages ont diminué respectivement de 13 % et de 19 %, ce qui a généré
un déficit strictement imputable à la
crise de l’ordre de 2
900
€. Le délégant
a pourtant décidé de verser à son délégataire un montant de 61 000
€.
311
Au titre de l’arti
cle L. 1231-1 du code des transports, elles exercent la compétence
d
’
organisation du transport public de voyageurs.
312
Le versement mobilité (VM) est une contribution locale due par les employeurs
privés ou publics qui emploient au moins 11 salariés dans une zone où existe un
transport urbain. Son montant est assis sur la masse salariale.
313
Comptes des budgets annexes des collectivités territoriales et des régies de transports
urbains et interurbains (2019-2020). Les produits de gestion représentent en 2020,
749,1
M€,
et le versement mobilité, 415,9
M€.
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COUR DES COMPTES
312
La poursuite de l’épidémie et les mesures sanitaires consistant à
fermer certains équipements ou à les maintenir ouverts mais sous contrainte
d
e jauge ou de présentation d’un pass
e sanitaire pourraient conduire à de
nouvelles demandes d’indemnisation. Certaines collectivités ont d’ailleurs
adopté une position prudente, consistant à surseoir à statuer sur des
demandes d’indemnités, comme la ville
de Tourcoing et la communauté de
communes de Béthune-Bruay Artois Lys Romane. Elles ont considéré que
leurs aides devaient reposer sur une analyse objective de l’ensemble des
effets de la pandémie. Certains délégataires ont également fait le choix
d’attend
re pour présenter leur demande.
II -
Le rôle prépondérant des délégataires face
aux impératifs de continuité du service public
Le respect des principes de continuité et d’adaptabilité du service
public incombe conjointement au délégant et à son délégataire. Le premier
définit et pilote la stratégie du service. Le second le met en œuvre dans le
respect des dispositions contractuelles.
Avec la crise sanitaire, les fermetures totales ou partielles,
conjuguées aux mesures de distanciation sanitaire, ont sévèrement perturbé
la continuité du service dans les centres aquatiques, les équipements
culturels, de tourisme d’affaires et de loisirs et dans les réseaux de
transports urbains et interurbains.
Le contexte
offrait aux partenaires du contrat l’occasion de
réinterroger sa pertinence au regard du périmètre des activités proposées
ainsi qu’à l’aune de l’atteinte des objectifs fixés et de la qualité du service
rendu. L’enquête a montré qu’en laissant la main au seul délégataire, le
délégant n’avait saisi cette occasion
que dans de trop rares exceptions.
A -
L’organisation de la continuité du service public
laissée à l’initiative du délégataire
La crise a gravement affecté la continuité du service public. Les
ruptures totales ou partielles d’activité ont provoqué une chute de la
fréquentation des services délégués, d’ampleur différente selon les mesures
prises par les pouvoirs publics au plan national comme départemental. Au
cours du premier confinement, les fermetures d’équipements ont privé les
usagers du service, puis le déconfinement partiel a autorisé des
réouvertures progressives dans le respect des restrictions sanitaires, même
si certains
équipements sont restés fermés, à l’exemple du centre
évènementiel de la communauté d’agglomération de la région de
Compiègne et de la Basse Automne « Le Tigre ».
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LES DÉLÉGATIONS DE SERVICE PUBLIC DANS LES HAUTS-DE-FRANCE
313
Les effets de la crise sur la gestion des délégations de service public
ont ainsi été très va
riables au sein de l’échantillon
observé.
L’activité de
spectacle et de congrès du « Kursal » de Dunkerque a été particulièrement
touchée, à la différence de son activité de locations commerciales et des
manifestations organisées dans ses locaux par les collectivités territoriales.
Les pertes de recettes d’exploitation constatées et leurs conséquences
financières ont mis à l’épreuve l’équilibre des responsabilités entre les
partenaires du contrat. En effet, le risque de déficit ou de surcoûts de nature
à compromettre le maintien du service
a généralement limité l’intervention
du
délégataire,
sans
autre
préoccupation. Ainsi, la communauté
d’agglomération de Béthune
-Bruay Artois Lys Romane
n’a pas saisi
l’occasion
de revoir l’objectif
contractuel de développement de son centre
aquatique qui connaît, depuis 2017, une diminution de sa fréquentation,
aggravée en 2020 à hauteur de 57
%, ce qui pose la question de l’attractivité
de l’équipement.
Plus encore, dans la majorité des situations étudiées, le délégataire
a endossé la responsabilité de la collectivité concédante, en pilotant la
stratégie de continuité du service. La délégation de transports urbains et
interurbains de la communauté urbaine d’Arras fait toutefois
exception. En
effet, l’intercommunalité a tenu à maintenir un niveau élevé de serv
ices,
avec une offre qui a été plusieurs fois reprise et adaptée aux besoins au
cours de l’année 2020, sur la base de comptages à bord des véhicules.
De fait, les modalités d
e mise en œuvre des clauses de continuité du
service ne sont que trop rarement explicitées dans les contrats. Aussi,
l’absence de procédures communes de gestion des ruptures de l’activité est
préjudiciable lorsque survient un événement exceptionnel, comme le
contexte de la pandémie l’a mis en évidence. La concession du Palais des
congrès de Dunkerque se singularise à cet égard. Un plan de
fonctionnement minimal a été exigé du délégataire pour permettre au
délégant de recourir, le cas échéant, à un service de substitution.
Dans nombre de contrats examinés, le délégataire a cependant défini,
seul et en urgence, des plans de continuité du service, sans concertation
préalable avec le délégant, pourtant également et principalement intéressé
par la qualité du service. Les collectivités se sont ainsi trouvées captives des
solutions précaires présentées par les délégataires, lesquels ont abordé cette
période comme une simple parenthèse dans l’exploitation du service.
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COUR DES COMPTES
314
Au surplus, ces plans de continuité sont très hétérogènes dans leur
contenu et se limitent souvent à des principes généraux, à la différence de
celui du délégataire du Palais des congrès de Dunkerque, qui propose une
graduation des réponses en fonction des contraintes affectant l’activité. Les
délégataires ont cependant activement communiqué auprès des publics,
pour les informer des conditions de poursuite d’activité et des modalités de
remboursement, comme l’a fait la société publique locale du «
Dragon »
de Calais, ou de suspension des abonnements, solution retenue par les
centres aquatiques de la communauté d’agglomération du Caudrésis et du
Catésis. Tous ont proposé à leur personnel des aménagements préservant
une présence minimale sur site.
En 2021, les autorités délégantes contrôlées ne manifestent toujours pas
de volonté de réviser les dispositions du contrat. Dans les centres aquatiques
de Béthune et de Tourcoing, les rendez-vous prévus avec le délégataire
donnent la priorité à l’examen des demandes d’indemnisation après la clôture
des comptes de
2021. Aucune adaptation du contrat de l’équipement
tourquennois n’est envisagée, en dépit des baisses de fréquentation observées
depuis 2017 et aggravées par les périodes de confinement.
De fait, les collectivités de l’échantillon n’ont pas su tirer un b
ilan
de la gestion de la crise. Elles n’ont pas cherché à identifier, à cette
occasion, les éventuelles faiblesses du service rendu que ces circonstances
exceptionnelles ont révélées, voire amplifiées. Elles ne prévoient pas non
plus d’adaptations contractuelles du service. L’évolution apportée par la
communauté urbaine d’Arras à sa politique de mobilité fait toutefois
exception. En 2020, elle a créé 11 kilomètres de pistes cyclables
provisoires. Après s’être assurée de la satisfaction des usagers, elle
envisage désormais de les pérenniser, et de multiplier par trois les
investissements pour des infrastructures cyclables.
Compte tenu des lacunes observées dans la gestion de la crise
sanitaire, les collectivités devraient être incitées à porter une attention plus
soutenue à la rédaction des clauses de leur contrat de concession, afin
d’assurer la poursuite du service et son niveau de qualité pour l’usager.
B -
La qualité du service rendu à l’usager encore trop
souvent absente des préoccupations du délégant
La cris
e sanitaire a mis en évidence l’importance de la qualité des
réponses apportées à l’usager. Au cœur de cet événement exceptionnel, la
question du principe d’adaptabilité du service prend tout son sens. La
particularité de la délégation de service public est, en effet, de concilier les
préoccupations économiques et financières du délégataire avec celles de la
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LES DÉLÉGATIONS DE SERVICE PUBLIC DANS LES HAUTS-DE-FRANCE
315
qualité du service rendu à l’usager, définie au préalable par le délégant et
soumise à une évaluation commune régulière. À ce titre, le partage de
l’in
formation entre les partenaires du contrat est nécessaire. Il consiste en
l’exercice d’un droit de contrôle par le délégant et la production par le
délégataire du rapport annuel d’activité.
Le rapport annuel d’activité, un outil essentiel de contrôle
de l’
autorité délégante
Chaque année, le délégataire doit produire à l’autorité délégante un
rapport comportant les comptes et une analyse de la qualité de service afin
d’en apprécier les conditions d’exécution (article
L. 3131-5 du code de la
commande publique). Ce rapport constitue un outil central du pouvoir de
contrôle de l’autorité concédante sur l’exécution du contrat, tel que défini à
l’article
L. 6 du même code.
Il est
communiqué à l’assemblée délibérante qui en prend acte
(article L. 1411-3 du code général des collectivités territoriales) et joint au
compte administratif (article R. 1411-8). En outre, selon la taille de la
collectivité, il est soumis à l’examen de la commission consultative des
services publics locaux (article L. 1413-1).
Dans les délégations examinées, la pertinence des documents
transmis par le délégataire est très variable. Leurs contenus sont souvent
insuffisants, ce qui peut rendre inopérant le contrôle du délégant, par
ailleurs parfois lacunaire, voire inexistant. Celui-ci laisse alors une liberté
totale au délégataire dans l’appréciation de la qualité du service rendu.
Une telle situation est illustrée, s’agissant de la communauté
d’agglomération de Béthune
-
Bruay Artois Lys Romane, par l’absence de
cohérence entre les comptes d’exploitation et le contrat du centre aquatique
d’une part, qui sont présentés en année scolaire, et les rapports du
délégataire d’autre part, qui sont présen
tés en année civile. De même, pour
le fonctionnement du centre « Tourcoing-les-Bains », aucune analyse de
l’écart entre la fréquentation constatée et celle prévue par le plan d’affaires
contractuel n’est produite ni demandée. S’agissant du service des
tran
sports de la communauté d’agglomération de Chauny
-Tergnier-La
Fère, aucune enquête de satisfaction, pourtant prévue contractuellement
tous les deux ans, n’a été réalisée depuis 2013.
Au surplus, les délégants ne saisissent pas la possibilité offerte par
le
urs contrats d’appliquer des pénalités pour absence de production
d’indicateurs de qualité de service. Ainsi, l’application des plans de
continuité ou de reprise d’activité déjà évoquée n’a eu d’autres effets que
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COUR DES COMPTES
316
de mettre le service en conformité avec les règles et protocoles sanitaires.
Face à cette contrainte, la communauté d’agglomération de la région de
Château-Thierry a opté pour le maintien de la fermeture de son centre
aquatique du 30 octobre 2020 au 17 mai 2021.
Dans ce contexte, l’appréciation du
fonctionnement du service à
l’aune des objectifs de qualité contractuellement définis a fait défaut. Les
clauses de revoyure édictées à l’occasion de la crise sanitaire n’évoquent
d’ailleurs pas la mise à jour du projet stratégique sur la base d’une analys
e
partagée de l’évolution des besoins des usagers.
Enfin, les délégants n’ont pas exigé formellement de leurs
délégataires l’établissement d’un bilan de l’impact de la crise sanitaire sur
le positionnement du service, à deux exceptions près. La communauté
d’agglomération de la région de Compiègne a adopté une délibération en
juillet 2021 pour réaliser une telle analyse pour son équipement de congrès
et de spectacles. Pour sa part, la communauté urbaine d’Arras et le
délégataire ont convenu de consacrer l’é
tude contractuelle biannuelle sur
la qualité du service de transport à la satisfaction des usagers au regard des
mesures prises pendant l’épidémie et de s’intéresser à l’évolution de leurs
comportements et attentes.
Cette qualité du service est pourtant la composante essentielle du
contrat. Rarement traitée comme telle, elle donne tout son sens à l’objet de
la délégation et constitue le facteur majeur de la modernisation du service
public. À ce titre, elle doit être placée au cœur des préoccupations du
délégant.
Les collectivités contrôlées ne se sont donc pas suffisamment
intéressées à l’adaptabilité du service au cours de la pandémie, et pas
davantage à sa tarification, qui aurait dû être revue en conséquence. En
application des dispositions de l’article
L. 3114-6 du code de la commande
publique, la négociation du contrat leur permet pourtant de définir le niveau
et la structure des tarifs à la charge des usagers, ainsi que leur mode
d’indexation.
Trop souvent, elles n’ont pas contredit les propositions du
délégataire pendant la crise sanitaire, sauf quand celles-ci signifiaient une
augmentation du tarif pour l’usager.
La communauté d’agglomération de
Chauny-Tergnier-La Fère fait exception. Elle a rendu le service de
transport urbain gratuit jusqu’au 7 juin 2020 puis
a ramené le tarif à l’unité
de 1,10
€ à 1
euro
, pour limiter l’usage de la monnaie, avant de revenir au
tarif normal.
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LES DÉLÉGATIONS DE SERVICE PUBLIC DANS LES HAUTS-DE-FRANCE
317
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
L
’équilibre économique de certaines délégations de service public
figurant dans l’échantillon de l’enquête a pu être menacé en raison d’une
baisse de chiffre d’affaires consécutive à une chute de fréquentation. Ce
risque a toutefois été évité grâce au soutien des collectivités territoriales
et de l’État. Les conditions d’intervention des celles
-ci révèlent toutefois
un manque de connaissance approfondie et de maîtrise des enjeux
financiers de leurs contrats.
Dans la majorité des collectivités examinées, le versement des
compensations financières pour sujétions de service public a été maintenu
alors que celles-
ci ne pouvaient plus s’exécuter. Ces collectivités ont très
rarement adapté leur montant à la réalité des coûts ou aux contraintes
effectives.
Ce financ
ement, couplé à d’autres mesures d’allègement des
charges (exonérations de redevance, remises de pénalité, etc.), a conforté
l’équilibre de la délégation. Des indemnisations ont été accordées sans
analyse préalable du déficit imputable à la crise et parfois sans accords
transactionnels ou clauses de revoyure dans les contrats, qui auraient pu
sécuriser le remboursement à la collectivité d’éventuels trop
-perçus.
Ces manquements ont contribué à préserver la rentabilité de
l’exploitation et les intérêts d’une
majorité des délégataires et de leurs
groupes, alors que les usagers subissaient un service dégradé. De même,
la responsabilité de la continuité et de l’adaptation du service public a bien
souvent, dans les faits, été laissée à la seule initiative des délégataires en
raison du manque de précision des contrats dans ce domaine.
En définitive, la crise sanitaire confirme le caractère asymétrique
de la relation entre les collectivités et leurs délégataires. La nécessité de
replacer les usagers au cœur du contra
t constitue un impératif en vue de
parvenir à une relation équilibrée dans les intérêts des parties.
Ces constats mériteront d’être
approfondis au plan national.
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COUR DES COMPTES
318
En
conséquence,
la
Cour
formule
les
recommandations
suivantes aux collectivités territoriales
:
1.
c
onformément à l’article
L. 2224-2 du code général des collectivités
territoriales, définir la nature des sujétions de service public, le mode
de calcul des compensations financières que les délégants accordent
en contrepartie de celles-ci aux délégataires et les conditions de leur
versement au regard de l’exécution du contrat.
2.
renforcer dans les contrats de service public les obligations des
délégataires en matière de qualité du service rendu aux usagers et en
suivre l’exécution.
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Réponses
Réponse du Premier ministre
..................................................................
321
Réponse du président de la Communauté d’agglomération de la région
de Château-Thierry
.................................................................................
323
Réponse du président de la Communauté d’agglomération de Béthune
-
Bruay- Artois-Lys-Romane
....................................................................
327
Réponse du président de la Communauté urbaine
d’Arras
.....................
328
Réponse du président de la Communauté urbaine de Dunkerque
...........
331
Réponse de la maire de Calais
................................................................
332
Destinataires n’ayant pas d’observation
Monsieur le président de la métropole européenne de Lille
Monsieur le président de la communauté d’agglomération de la région
de Compiègne et de la basse automne
Monsieur le président de la communauté d’agglomération du Caudrésis
et du Catésis
Monsieur le président de la Communauté d’agglomération de Chauny
-
Tergnier-La Fère
Madame la maire de Tourcoing
Destinataires n’ayant pas répondu
Monsieur
l’ancien
président
de
la
Communauté
d’agglomération
de Chauny-Tergnier-La Fère
Monsieur l’ancien président de la Communauté urbaine d’Arras
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RÉPONSE DU PREMIER MINISTRE
Le chapitre intitulé « Les délégations de services publics des Hauts-
de-France à l'épreuve de la crise sanitaire », destiné à figurer dans le
rapport public annuel 2022 de la Cour des Comptes, appelle les
observations suivantes.
À la lumière de ses développements, la Cour formule deux
recommandations.
La
première
vise
à
définir,
en
regard
de
l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT),
la nature des sujétions de service public, le mode de calcul des
compensations financières que les délégants accordent aux délégataires en
contrepartie de ces sujétions, et les conditions de leur versement au regard
de l'exécution du contrat. La seconde suggère de renforcer les obligations
imposées aux délégataires en matière de qualité du service rendu et d’en
suivre l'exécution.
Pour
ce
qui
relève
de
la
première
recommandation,
l'article L. 1121-
3 du code de la commande publique rappelle qu’une
délégation de service public est une concession de services ayant pour
objet un service public et qu’elle est conclue par une collectivité, un
groupement ou l'un de leurs établissements publics.
L'article L. 2224-2 précité précise que : « Lorsque le service a été
délégué, la part prise en charge par le budget propre ne peut excéder le
montant des sommes données au délégataire pour sujétions de service public
et représenter une part substantielle de la rémunération de ce dernier ».
Il énumère les situations dérogatoires dans lesquelles le budget
propre peut être mobilisé pour des services publics industriels et
commerciaux par exception au recours à un budget annexe équilibré en
recettes et en dépenses. Il ne concerne que certaines délégations de service
public à raison de critères relatifs au seuil de population, à la nature des
services ou à des contraintes particulières de fonctionnement ou tarifaires.
Le code de la
commande publique rappelle en outre, à l’article L.
1121-1, que : « La part de risque transférée au concessionnaire implique
une réelle exposition aux aléas du marché, de sorte que toute perte
potentielle supportée par le concessionnaire ne doit pas être purement
théorique ou négligeable. Le concessionnaire assume le risque
d'exploitation lorsque, dans des conditions d'exploitation normales, il n'est
pas assuré d'amortir les investissements ou les coûts, liés à l'exploitation
de l'ouvrage ou du service, qu'il a supportés ».
En réalité, tant sur la nature des sujétions que sur les
compensations, le CGCT se lit en lien avec le code de la commande
publique qui apporte des réponses sur ces points.
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COUR DES COMPTES
322
Sur celui des compensations, il est de jurisprudence constante que
si le contrat est subventionné par la collectivité publique de telle manière
que le délégataire n'est plus soumis à un risque, le contrat pourra être
requalifié en marché public en cas de contentieux.
Quant aux sujétions, une délégation de service public étant
consubstantielle à un service public par une gestion concessive, l'autorité
délégante ne saurait se soustraire à l’obligation d’introduire avec
suffisamment de précision, dans la préparation du contrat, la définition de
ses besoins. L'article L. 3111-1 du code de la commande publique rappelle
d'ailleurs que « la nature et l'étendue des besoins à satisfaire sont
déterminées avant le lancement de la consultation en prenant en compte
des
objectifs
de
développement
durable
dans
leurs
dimensions
économique,
sociale
et
environnementale
».
En
application
de
l'article L. 3124-5 de ce même code, « Le contrat de concession est attribué
au soumissionnaire qui a présenté la meilleure offre au regard de
l'avantage économique global pour l'autorité concédante sur la base de
plusieurs critères objectifs, précis et liés à l'objet du contrat de concession
ou à ses conditions d'exécution. Lorsque la gestion d'un service public est
concédée, l'autorité concédante se fonde également sur la qualité du
service rendu aux usagers ». En outre, comme le rappelle la Cour, le
concessionnaire est tenu de remettre un rapport au concédant permettant
à ce dernier d'apprécier les conditions d'exécution du service public en
vertu de l'article L. 3131-5 du même code.
Concernant la seconde recommandation, les instances (comme la
commission des services publics locaux, mentionnée à l'article L. 1413-1
du CGCT) ou les rapports sur le prix et la qualité des services publics
(comme ceux sur l'eau ou la prévention et la gestion des déchets ménagers
et assimilés, prévus aux articles L. 2224-5 et L. 2224-17-1 du même code)
sont autant de leviers qui permettent aux collectivités délégantes d'avoir
un regard sur la qualité du service et de rendre compte, notamment aux
usagers, des objectifs et de la performance du service. L'article L. 1413-1
du CGCT impose également l'examen du rapport sur les conditions de
l'exécution du service public précité. La commission de services publics
locaux est en outre consultée par l'assemblée délibérante ou l'organe
délibérant, pour avis, sur tout projet de délégation de service public, avant
que ceux-ci se prononcent.
En tout état de cause, dans le cadre des relations entre le délégant
et le délégataire, si la délégation ne s'avère pas satisfaisante, l'autorité
délégante peut modifier le contrat sans nouvelle procédure de mise en
concurrence, dans les cas fixés par la loi en vertu de l'article L. 3135-1 du
code de la commande publique, tout en maintenant au profit du
concessionnaire l'équilibre financier du contrat. L'autorité délégante peut
aussi le résilier pour divers motifs, notamment pour un motif d'intérêt
général ouvrant alors droit à indemnisation pour le concessionnaire.
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LES DÉLÉGATIONS DE SERVICE PUBLIC DANS LES HAUTS-DE-FRANCE
323
De manière générale, si la délégation de service public permet à la
collectivité d'externaliser une activité de service public, celle-ci conserve
la maîtrise du service et impose que l'opérateur lui rende compte de sa
gestion, y compris celle des investissements que ce dernier a consentis à
cette fin, au regard des termes du contrat passé.
Les recommandations de la Cour sont de bonne pratique. En l’état
actuel du droit, elles s'imposent d’ores et déjà aux collectivités
concédantes comme à leurs démembrements qui disposent des outils pour
gérer les délégations de services publics qu'ils concluent.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ
D’AGGLOMÉRATION DE L
A RÉGION DE CHÂTEAU-THIERRY
La Communauté d’Agglomération de la Région de Château
-Thierry
a appréhendé la crise sanitaire et son impact sur la délégation de service
public Citélium de manière prudente et responsable contrairement à ce que
le chapitre relatif aux délégations de service public en Hauts-de-France à
l’épreuve de la crise sanitaire laisse entendre.
En effet, fort du constat que les impacts de cette crise sans précédent
sur le contrat de délégation de service public sont difficiles à mesurer et
intégrer, la Communauté d’Agglomération a décidé de s’adjoindre les
services d’un cabinet d’avocat et d’un cabinet financier qui l’ont
accompagné dans les négociations avec le délégataire.
Ainsi, de nombreux échanges et réunions ont eu lieu depuis avril 2020
et en 2021 entre le délégataire, la collectivité et les deux cabinets précités.
Les éléments transmis par le délégataire ont été scrupuleusement
étudiés, comparés, précisés et retraités. De plus, dans cette négociation,
un regard attentif a été porté à la situation du délégataire et ce sur
l’intégralité de la durée de la délégation.
C’est dans ce contexte qu’un 1
er
avenant a été conclu.
Pris par délibération 2021-DEL-2021 en date du 29/03/2021, il
avait notamment pour objet de régulariser la situation résultant de la crise
sanitaire au titre de l’année 2020, de traiter les conséquences induites de
la crise sanitaire pendant le 1
er
semestre 2021 et de traiter des modalités
d’ajustement en f
in de période.
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COUR DES COMPTES
324
S’agissant de la régularisation de l’année 2020
L’article 1 de l’avenant a également précisé que la régularisation
traitait de la période de fermeture administrative, de la période
d’exploitation dégradée ainsi que de la situation des
agents publics mis à
disposition. C’est de l’ensemble de ces circonstances que la somme
forfaitaire de 80 000 euros a été arrêtée. Plus précisément et relativement
à l’indemnisation au titre des périodes de fermeture et d’exploitation
dégradée, l’ordonnanc
e 2020-
319 et précisément l’article 6 dispose
:
« Lorsque, sans que la concession soit suspendue, le concédant est
conduit à modifier significativement les modalités d'exécution prévues au
contrat, le concessionnaire a droit à une indemnité destinée à compenser
le surcoût qui résulte de l'exécution, même partielle, du service ou des
travaux, lorsque la poursuite de l'exécution de la concession impose la
mise en œuvre de moyens supplémentaires qui n'étaient pas prévus au
contrat initial et qui représenteraient une charge manifestement excessive
au regard de la situation financière du concessionnaire ».
La délibération a clairement visé ces dispositions dès lors qu’il
n’était pas possible de suspendre l’exécution en raison de la nature même
du service public nécessitant la poursuite impérative des opérations
d’entretien et de maintenance des équipements.
S’agissant du traitement de la situation de l’année 2021
L’avenant en son article 2 traite, de première part au point 2.1, de
la mise en œuvre d’une périod
e transitoire sur un semestre (1
er
janvier au
30 juin 2021) qui comprend des périodes de fermeture administrative et
d’ouverture en mode dégradé (cf. tous les décrets relatifs aux conditions
d’ouverture des ERP)
, deuxième part, au point 2.2, des modalités de sortie
de la période transitoire avec des conditions résolutoires négociées
permettant de ne pas pérenniser une situation au bénéfice du délégataire,
de
troisième
part,
des
modalités
financières
prévisionnelles
d’indemnisation du délégataire, et enfin,
des modalités d’ajustement en
termes financiers à la hausse ou à la baisse de l’indemnisation
complémentaire versée sur le 1
er
semestre.
Le contexte sanitaire a révélé des situations imprévisibles pour les
délégataires de service public. À défaut de dispositions légales ou
réglementaires disponibles, autre que l’imprévision (ou la force majeure
sans objet en l’espèce), le délégataire dispose d’un droit à une indemnité
d’imprévision de nature extra
-contractuelle couvrant le montant du déficit
provoqué par l
’exécution du contrat pendant laquelle celle
-ci a été
bouleversée par des circonstances exceptionnelles (cf. le GAJA sous CE,
30
mars 1916, Cie générale d’éclairage de Bordeaux). Et le GAJA de
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325
rappeler que «
les conséquences de la théorie de l’imprévision
sont liées à
son fondement : la nécessité de continuité du service public ». Ainsi dit,
l’équipement devait assurément être maintenu en état de fonctionnement
pour des raisons techniques, puis dès lors que l’ouverture sous condition a
pu être autorisée, pour assurer la mission de service public de la collectivité.
Dès lors, la mention portée à l’article 2.4 de l’avenant sur la part de
risques en ces circonstances restant à la charge du délégataire sont en parfaite
ligne avec le traitement de la théorie de l
’imprévision en considérant, d’une
part, que la part de risque entendu au sens de la jurisprudence administrative
est comprise entre 5 et 10
% et qu’elle le fut à hauteur de 10%, soit la
fourchette haute (cf. les conclusions de Monsieur Pellissier, Rapporteur public
sous CE, 21 octobre 2019, req. 419155), et d’autre part, que la gestion des
centres aquatiques est structurellement déficitaire.
C’est pourquoi si l’avenant a traité d’une compensation transitoire
prévisionnelle, elle tire de sa désignation les dispositions qui ont prévu la
clause de rencontre pour un ajustement en fin de période. La Communauté
d’Agglomération a donc bien fait preuve de prudence en prévoyant un
ajustement des comptes après la période et à titre de contrôle.
Il est, certes, consta
table qu’un risque ait pu peser sur le délégant de
façon plus conséquente en cette période de crise sanitaire. C’est bien dans cet
esprit que la loi ASAP 2020-1525 du 7 décembre 2020 a pérennisé les
dispositions réglementaires de la crise du COVID en créant dans le code de la
commande publique de nouvelles dispositions propres à des « circonstances
exceptionnelles
» tant en marchés publics qu’en contrats de concession.
Enfin, les parties sont actuellement en cours de négociation des termes
de l’ajustement conformément aux dispositions dudit article 2.4 de l’avenant.
Les dernières estimations du délégataire faisaient état d’un manque
à gagner d’environ 112
k€ sur la période du 15 mars au 31 décembre 2020
(alors que les premières estimations quelques mois plus tôt faisaient état
d’un déficit COVID de 162
k€). Les négociations en février et mars 2021
ont permis de réduire le niveau de prise en charge par la CARCT, puisque
l’indemnité forfaitaire a été estimé 80
k€.
La CARCT a constaté lors de l’examen du rappor
t annuel 2020 que
le délégataire réalisait un résultat positif sur l’année, alors même que le
calcul de l’indemnité COVID pouvait laisser penser que ce résultat serait
négatif. Des explications ont donc été demandées au délégataire sur ce
point, et un échange a eu lieu le 23 novembre 2021.
La CARCT imaginait que ce résultat pouvait être lié à un résultat
positif sur les premiers mois de l’année, puisque la période «
COVID » ne
couvrait que 9,5 mois sur l’année 2020. Les éléments transmis par le
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326
délégataire ont confirmé ce point, avec un résultat positif particulièrement
élevé sur la période du 1
er
janvier au 15 mars (48.6
k€)
En définitive, le résultat annuel de 7.3
k€ s’explique principalement
par le résultat positif sur les premiers mois de l’année 2020, c’est
-à-dire
hors période de circonstances exceptionnelles. Le résultat sur la période
de la crise sanitaire s’élève à
- 121.3
k€. En neutralisant les intéressements
pour les exercices 2017-2018 (22.5
k€), des charges exceptionnelles non
imputables au COVI
D, le déficit sur la période COVID s’élève à 98.8
k€.
C’est donc moins que le déficit indiqué par RECREA lors des négociations
de février-
mars 2021. Ce déficit s’élevait à 112.1
k€, en neutralisant
l’intéressement de 22.5
k€. L’écart s’explique principalem
ent par des aides
et exonérations de charges comptabilisées sur le mois de décembre.
Les négociations sur la période 2021 sont toujours en cours et
tiendront compte des aides nouvelles perçues en décembre 2020, et non
prises en compte dans les résultats présentés en décembre 2020.
Même sans tenir compte de ces aides et des ajustements en cours
pour diminuer la participation de la collectivité, il apparait que la CARCT
n’a pas assumé l’entièreté du déficit lié aux circonstances exceptionnelles.
La délégataire a de son côté assumé 19 % du déficit lié à la crise sanitaire,
au-delà de la part de risque généralement laissée à la charge du
délégataire lors de la survenance de telles circonstances (entre 5 et 10 %
–
cf. Les conclusions de Monsieur Pellissier, Rapporteur public sous CE,
21 octobre 2019, req. 419155).
Enfin, le rapport mentionne « un avenant favorable au délégataire
au titre du premier semestre 2021
». Il convient de rappeler qu’un
ajustement est prévu en fin de période, et qu’il est admis, dans le cadre de
circonstances exceptionnelles, que le risque ne pèse pas autant sur le
délég
ataire que lors de l’exécution «
normale » du contrat.
Les négociations en cours doivent néanmoins permettre d’optimiser
le coût supporté par la CARCT et de maximiser le risque pris par le
délégataire, au regard de l’évolution des conditions par rapport à
2020.
Déficit période COVID retraité
-98 821,00 €
Déficit présenté lors des négociations
-112 137,52 €
Ecart
13 316,52 €
Dont aide au paiement comptabilisée sur décembre
6 841,00 €
Dont éxonération de charges comptabilisée sur décembre
4 855,00 €
Déficit période COVID retraité
-98 821,00 €
Compensation complémentaire CARCT
80 000,00 €
Part couverte par la collectivité
81%
Part couverte par le délégataire
19%
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327
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ
D’AGGLOMÉRATION DE B
ÉTHUNE-BRUAY-
ARTOIS-LYS-ROMANE
Par courrier du 05 novembre référencé PCA/RPA 2022/N°03, vous
m’adressiez un chapitre concernant les délégations de services publics des
Hauts-de-France à
l’épreuve de la crise sanitaire destiné à figurer dans le
rapport public annuel 2022 de la Cour des comptes.
Je vous transmets donc la réponse qui éclaire sur la situation
particulière de la délégation de service public du centre aquatique de
Béthune dont je souhaite la publication.
Précisions sur le contrat de délégation du centre aquatique
de Béthune
Au 1er janvier 2017, la Communauté d’Agglomération de Béthune
Bruay Artois Lys Romane s’est substituée à la Ville de Béthune qui a confié
l’exploitation d’un
centre aquatique par un contrat de délégation de
service public à la Société Balaxa, filiale de la Société Vert Marine, pour
une durée de sept ans à compter du 16 septembre 2015.
La crise sanitaire liées au covid 19 s’est donc déroulée au cours des
cinquième et sixiè
me année du contrat dont l’échéance est fixée au 15
septembre 2022.
Les mesures de soutien accordées par la Communauté
d’Agglomération de B
éthune Bruay Artois Lys Romane
Bien que le montant de la contribution pour obligations de service
public ait été intégralement versé au délégataire sans être revu, la
Communauté d’Agglomération de Béthune Bruay Artois Lys Romane a
accordé des 2020 à titre conservatoire le report des redevances
d’occupation du domaine public et pour frais de gestion sur la dur
ée
résiduelle du contrat sauf si les négociations après clôture conduisaient à
leur annulation.
Ces dispositions ont été prises pour soutenir la trésorerie de la
société et ont été appliquées conformément aux ordonnances précises à cet
effet sur demande du délégataire et validées par délibération du conseil
communautaire dans le cadre d’un avenant.
Au même titre que certains délégants comme l’a fort justement
souligné la Cour des comptes, la Communauté d’Agglomération de Béthune
Bruay Artois Lys Romane a donc fait preuve de discernement et a adopté une
position prudente en reportant à 2021 le versement d’une éventuelle
indemnisation, laquelle a été calculée par rapport au résultat d’exploitation
de l’année 2019 et en tenant compte des
soutiens accordés en 2020.
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328
Opportunité de rév
ision de l’objectif contractuel
de développement du centre aquatique
La Communauté d’Agglomération n’a pas profité de la crise sanitaire
pour redéfinir l’objectif contractuel de d
éveloppement du centre aquatique
au regard de la poursuite de la crise sanitaire sur le premier semestre de
l’année 2021 (confi
nement les week-ends durant quatre semaines) de la
durée résid
uelle du contrat et de la fermeture de l’équipement pour
réalisation de travaux lourds sur les neuf derniers mois du contrat.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ
URBAINE
D’ARRAS
Par correspondance en date du 5 novembre 2021, vous m’avez
adressé un chapitre portant sur les délégations de services publics des
Hauts-de-
France à l’épreuve de la crise san
itaire, destiné à figurer dans
le rapport annuel 2022 de la Cour des comptes.
Vous m’avez par ailleurs invité à vous adresser la réponse que la
Communauté Urbaine d’Arras (CUA) souhaite apporter à ce document, en
sachant que celle-ci sera publiée avec le rapport, conformément aux
articles L143-8 et R143-13 du code des juridictions financières.
Dans la mesure où, s’agissant de la Communauté Urbaine d’Arras,
l’examen a porté exclusivement sur deux des services publics que celle
-ci
a délégués, à savoir celui du centre balnéoludique Aquarena et celui du
transport public de voyageurs, la CUA souhaite apporter les éléments de
réponse suivants aux observations formulées par la Cour des comptes à
l’égard de ces délégations de service public.
I
–
LA DELEGATION DE SERVICE PUBLIC DU CENTRE
BALNEOLUDIQUE AQUARENA
1.
Méthodologie d’évaluation de l’indemnité d’imprévision à
payer au délégataire
La Communauté Urbaine a relevé que l’appréciation positive
apportée par la Cour des comptes à l’égard de la méthodologie qu’elle a
suivie pour appréhender l’impact de la crise sanitaire sur la délégation de
service public de son centre aqualudique (« Un exemple de bonne pratique :
la négociation de la Communauté Urbaine d’Arras avec son délégataire
»).
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329
Comme l’a effectivement relevé la Cour, la CUA, assistée d’experts
juridiques et financiers, a mené une négociation avec son délégataire pour
déterminer le montant de l’indemnité devant lui être versée au titre de
l’imprévision de la Covid
-19.
Dans ce cadre, une analyse fine des pièces justificatives produites a
permis d’exclure certaines demandes indemnitaires. De manière
complémentaire, la CUA a imposé à son délégataire, lors des négociations,
l’exclusion de la rémunération fermière et du déficit structurel
d’exploitation dans l’évaluation du montant de l’indemnité d’imprévision.
De plus, la CUA a obtenu de son délégataire une prise en charge partielle
du déficit d’exploitation résultant de la crise sanitaire.
L’ensemble de ces dispositions a permis de ramener de 358
809 € à
287 624 € le montant de l’indemnité d’imprévision, au titre de l’année
2020, soit une baisse de 20 %.
La CUA a par ailleurs pour objectif d’intégrer, dans le prochain
contrat de DSP pour l’exploitation de son centre aqualudique qui prendra
effet en juin 2022, ces conditions d’évaluation de l’impact financier de la
crise sanitaire sur la DSP.
2. Versement intégral des compensations financières
La CUA aurait pu décider de manière unilatérale de ne pas verser
la compensation pour les mois d’inactivité, en application du pouvoir de
modification unilatérale qui lui est conféré par l’article L. 6 du Code de la
commande publique. Toutefois, une telle décision n’aurait pas manqué de
générer un contentieux indemnitaire. Surtout, si cette décision était
intervenue au plus fort de la crise sanitaire, elle aurait pu placer le
délégataire dans une difficulté financière
telle qu’elle aurait pu rendre
impossible et de manière irrémédiable la poursuite du contrat et le
maintien du service public.
La Communauté Urbaine d’Arras a donc respecté à la fois le cadre
juridique ouvert par l’ordonnance précitée ainsi que son esprit
. Cette
avance a par ailleurs été déduite
a posteriori
du montant de l’indemnité
versée au délégataire et n’a donc pas pénalisé financièrement la
Communauté Urbaine d’Arras.
Enfin, ce versement anticipé a permis à la CUA d’expertiser de
manière approfondie
les demandes d’indemnisation du délégataire via un
long processus de contrôle, d’échanges, de rencontres et de négociation.
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330
II
–
LA DELEGATION DE SERVICE PUBLIC DU TRANSPORT
PUBLIC DE VOYAGEURS
1. Continuité du service
La Cour relève que, contrairement à la majorité des situations
étudiées où le délégataire a piloté la continuité du service à la place de la
collectivité concédante, la CUA a bien assuré ce pilotage, pour ce qui
concerne sa DSP Transport.
Pour ce faire, la CUA a eu des échanges permanents avec son
délégataire afin d’assurer la continuité de fonctionnement du réseau de
transport, en procédant aux ajustements de service qui paraissaient
opportuns au regard de l’évolution de la situation épidémique.
La CUA considère que, grâce à ce suivi, elle a pu maintenir une
offre adaptée au besoin de mobilité du territoire, tout en préservant ses
intérêts financiers par la limitation des charges et des surcoûts.
Comme l’a relevé la Cour, cette démarche a ainsi permis à la CUA
de limiter à 15 % la baisse de la fréquentation de son réseau de transport,
contre 31 % au niveau national.
Par ailleurs, si la CUA avait maintenu, durant la crise sanitaire,
l’offre de transport d’
avant-
crise, l’impact financier de la Covid
-19 sur la
DSP Transport en 2020 aurait conduit, non pas à un gain de 208
K€ mais
à une perte de 576 k€ (la réduction d’offre ayant permis une économie de
fonctionnement en 2020 de 785 k€).
Ces adaptations, qui ont permis une meilleure réappropriation du
service par les usagers au déconfinement, ont été très appréciées par ces
mêmes usagers, au vu des résultats d’une enquête de satisfaction menée en
octobre 2020, portant sur les mesures prises à l’égard de ce réseau
pendant la crise (84 % des 1000 personnes sondées se sont déclarées
satisfaites du service proposé pendant la crise).
2. Bilan de la gestion de la crise
La Cour
indique que, contrairement
aux
collectivités
de
l’échantillon qui n’ont pas su tirer un bilan de la gestion de la crise, la
CUA a fait évoluer sa politique de mobilité, avec la crise sanitaire, en
aménageant, en 2020, 11 kms de pistes cyclables provisoires et en
envisageant d’une part de les pérenniser, après s’être assurée de la
satisfaction des usagers et d’autre part, de multiplier par trois les
investissements pour les infrastructures cyclables.
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331
La CUA confirme que la crise sanitaire l’a amené à accentuer la
politique qu’elle avait engagée, avant la crise, de développer la mobilité
cyclable et, plus largement la mobilité active.
La crise sanitaire l’a également conduit à déployer, courant 2020,
de nouveaux outils sur son réseau de transport, tel que l’achat de titres
dématérialisés sur smartphone, en anticipation du déploiement de la
billettique prévu courant 2022.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ URBAINE
DE DUNKERQUE
Dans la perspective du prochain rapport public annuel 2022 de la Cour
des comptes, vous nous avez transmis le chapitre consacré aux « délégations
de services publics des Hauts-de-
France à l’épreuve de la crise s
anitaire »
dans lequel est mentionnée la Communauté Urbaine de Dunkerque.
Ce chapitre appelle de ma part une observation.
1-Sur la partie I-B « des mesures de soutien prises sans analyse
préalable de la situation réelle des délégataires ».
Dans cette partie, si le rapport met en lumière quelques collectivités
ayant fait preuve de « discernement
» dans le versement d’indemnités, il
n’y mentionne pas le cas de la Communauté urbaine de Dunkerque.
Pour autant, celle-
ci a précisément mis en œuvre une démarc
he
singulière avec l’institutionnalisation d’un comité dédié à l’examen des
analyses préalables permettant d’apprécier les conséquences de la crise
sanitaire non seulement sur les délégataires mais également sur les
associations subventionnées, et les mesures appropriées à prendre.
Ce comité dénommé « comité COVID », présidé par le Vice-
président en charge des finances, est composé, outre la Direction des
finances, de chacun des élus ayant en charge, du fait de leur délégation, la
délégation de service publ
ic (ou l’association subventionnée) concernée
ainsi que chacune des directions pilotes des DSP ou associations en cause.
Sur la base de l’analyse financière effectuée pour chaque structure,
la finalité du « Comité COVID » est double :
Identifier les DSP et
associations dont la situation justifie l’octroi
d’indemnités d’imprévision ou de subventions visant à sauvegarder leur
santé financière ;
Identifier les réductions de subventions devant être décidées afin d’éviter
des excédents comptables surdimensionnés.
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332
À ce jour, 7 comités COVID ont été organisés.
En pleine période de confinement, tous les délégataires de la
Communauté Urbaine de Dunkerque ont été contactés afin d’identifier
ceux pour lesquels la crise a eu des impacts (positifs ou négatifs). Sur les
12 DSP de la collectivité, 4 délégataires ont été intégrés à la démarche
d’évaluation mise en place
:
-
Le palais des congres (Kursaal);
-
La patinoire (Vert Marine) ;
-
Le golf (Blue Green);
-
L’auberge de jeunesse (Escale).
Les services se sont attachés à défini
r une méthode d’analyse
similaire pour ces 4 délégataires, basée sur la santé financière fin 2019
constatée (caractérisée par le fonds de roulement net global - FRNG), en
la projetant à fin 2020 (via la construction d’un compte de résultat
prévisionnel par le délégataire), et en mettant en évidence les impacts
spécifiques du COVID : pertes et gains en matière de recette, économies et
progression en matière de dépenses, effets du chômage partiel, etc.
Chaque comité a donné lieu à la diffusion d’un relevé de
décisions
et les délégataires sont ensuite informés des décisions prises.
L’ensemble des éléments d’analyse, les supports et les comptes rendus
de cette instance ont été communiqués à la chambre lors de son contrôle.
Il me semble que le rapport pourrait faire mention de ce dispositif
singulier mis en place par la Communauté urbaine de Dunkerque.
RÉPONSE DE LA MAIRE DE CALAIS
Je vous prie de trouver ci-dessous la réponse de la ville de Calais
au chapitre destiné à figurer dans le rapport public annuel 2022 intitulé
les délégations de services publics des Hauts-de-
France à l’épreuve de la
crise sanitaire.
L’article 4 du Contrat de DSP rappelle les obligations générales du
service public (continuité, égalité, neutralité, transparence et mutabilité).
Cette défi
nition n’est pas exclusivement générique puisqu’elle comporte une
série d’obligations en matière d’activité du service mise en œuvre par le
délégataire, qui impacte
–
au moins pour une partie de ces obligations
–
son
résultat et donc explique la nécessité de la compensation :
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333
-
Continuité du service
: des horaires d’ouverture larges proposés et
autorisés par le délégant dans le cadre de la délibération annuelle
fixant les tarifs de l’activité (calendrier prévisionnel de billetterie joint
à la délibération), horaires larges (249 jours et 1493 rotations pour
l’année 2022). Ces horaires larges supposent donc des recettes mais
également des coûts rendant nécessaires la compensation de service
public du délégant.
-
Égalité du service public : la délibération annuelle fixant les tarifs
garantit le respect de ce principe en définissant le tarif plein du service
et les tarifs différenciés dans le respect de la jurisprudence en vigueur
(pour les plus jeunes, les groupes, etc.). Par ailleurs, l’obligation, par
cette délibération, d’avoir un tarif moyen relativeme
nt bas
garantissant l’accès au service pour un public large induit un
déséquilibre pour le délégataire et permet donc d’expliquer la
compensation de SP, dont le calcul est renvoyé aux articles dédiés
dans le Contrat de DSP.
-
Neutralité du service public : le délégataire garantit un égal
traitement des usagers en fonction, la tarification en est une modalité,
la qualité du service en est une autre, que le Contrat permet de vérifier
à travers le contrôle des indicateurs de qualité du service et du retour
des usagers
-
Transparence du service public : la transmission du rapport annuel
pour son analyse en CCSPL puis en assemblée délibérante en est une
garantie. Par ailleurs, la tenue régulière d’instance de dialogue de
gestion entre les services de la Ville et la SPL favorise cette exigence
de transparence.
-
La mutabilité du service
: le délégataire est tenu de s’adapter aux
mutations techniques et économiques pour satisfaire en permanence
les besoins et la sécurité des usagers, c’est d’ailleurs la raison pour
laquelle le délégataire a des surcoûts (personnel pour garantir la
sécurité autour du dragon, etc.) impactant le résultat de son activité
et donc l’obligation de compensation.
Ces obligations de service public entraînent une tarification
inférieure au prix de revient et des surcoûts liés à une exploitation
commerciale des Machines et des Aménagements.
Ils sont donc le fait générateur du déficit de l’activité pour le
délégataire, dont les voies et moyens pour y remédier sont renvoyés au
calcul de la compensation (le même article 21.1 du Contrat).
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Ce calcul de la compensation reprend donc le nombre d’usagers
(conséquence du principe de continuité) et la compensation unitaire du
tarif lié
des tarifs moyens bas (conséquence du principe d’égalité).
Le risque du délégataire est lié aux objectifs de fréquentation
eux-
mêmes fixés dans le compte d’exploitation prévisionnel et au niveau
des charges du service.
La révision de la compensation provisoire se
limite à 10 % de celle-ci et donc en cas de sous-fréquentation ou de
charges trop importantes constatées dans le résultat de l’entreprise, le
risque est pleinement porté par le délégataire
.
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