4
L’utilisation des moyens mis à disposition
par l’Union européenne
pour soutenir l’emploi
_____________________ PRÉSENTATION_____________________
En début d’année 2020, la pandémie de covid 19 a conduit l’Union
européenne à déployer
des dispositifs variés pour soutenir l’emploi et
l’économie
178
. Dès la mi-mars 2020, la Commission a proposé des mesures
économiques et sociales destinées à conforter et amplifier l’action des
États membres pour répondre à l’urgence de la crise, puis pour re
lancer
les économies et le marché du travail (cf. la chronologie ci-après détaillée
dans le schéma n° 1).
Dans le cadre du plan de relance européen, la France pourrait
bénéficier de 43,3
Md€ au titre de deux dispositifs
: 3,9
Md€ proviennent
des moyens supplémentaires apportés à la politique de cohésion en 2021
et 2022 et 39,4
Md€ de la «
Facilité pour la reprise et la résilience » (FRR)
sur la période 2021-2026. Cette dernière finance environ 40 % du plan de
relance français
179
, dont jusqu’à 7,1 Md€ en faveur de l’emploi et de la
formation professionnelle dans le champ de compétences du ministère du
travail, de l’emploi et de l’insertion.
L’enquête a montré que le ministère chargé du travail s’était
rapidement approprié les mesures mises en place par l’Union
européenne
(I). La Cour appelle toutefois l’attention sur les enjeux que constituent,
pour en tirer pleinement parti, le pilotage, le suivi et l’évaluation du volet
« emploi » du plan de relance (II).
178
Dispositifs de chômage partiel, aides sectorielles, aides à l’embauche, etc.
179
Le plan France relance couvre la période 2020-
2022 et s’élève à 100 Md€.
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COUR DES COMPTES
170
Schéma n° 1 :
chronologie des mesures prises par l’Union
européenne
pour faire face à la crise sanitaire jusqu’en août 2021
Source : Cour des comptes
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171
I -
Une appropriation rapide par le ministère
du travail des moyens déployés en urgence
par l’Union européenne
En réponse à la crise sanitaire, les administrations européennes et
françaises ont rapidement pris des mesures d’urgence destinées à soutenir
l’emploi. De nouvelles marges de manœuvre ont été offertes aux États
membres dans l’utilisation des fonds européens (A). Si le ministère chargé
du travail s’est montré
réactif pour tirer parti de ces mesures, il doit
cependant surmonter des difficultés récurrentes qu’il rencontre pour se
conformer aux règles de gestion et de contrôle des fonds correspondants (B).
A -
La priorité donnée à des souplesses de gestion
plutôt qu’à l’octroi de crédits supplémentaires
Les fonds européens structurels et d’investissement, en particulier le
Fonds social européen (FSE), ont été rapidement mis à contribution en
phase d’urgence grâce à l’assouplissement de leurs règles d’utilisation
180
.
1 -
De larges possibilités de réorientation des crédits
de la politique de cohésion
Dès le 13 mars 2020, la Commission européenne a permis aux États
membres de bénéficier de façon exceptionnelle et temporaire d’un taux de
financement à 100 % pour des opérations relati
ves à l’exercice financier
2020-
2021 et d’obtenir le cofinancement de dépenses déjà réalisées visant
à renforcer les capacités de réaction aux crises. Des projets en relation
directe avec la lutte contre la pandémie ont ainsi pu bénéficier d’un
financ
ement intégral par l’Union européenne.
L’Union européenne a également autorisé le transfert de ressources
entre les fonds de la politique de cohésion (notamment entre le FEDER
181
et le FSE), ainsi qu’entre régions.
180
Cf. les initiatives appelées
Coronavirus Response Investment Initiative (CRII et
CRII+)
adoptées en mars et avril 2020.
181
Fonds européen pour le développement régional.
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COUR DES COMPTES
172
Certains de ces assouplissements ont été m
is en œuvre par la France
dès mars 2020, en particulier s’agissant de l’utilisation du FEDER
182
.
2 -
Premier bilan de l’action du ministère du travail, de l’emploi
et de l’insertion
a)
La stratégie d’utilisation du Fonds social européen
En l’absence de crédits sup
plémentaires sur le FSE, dont
l’enveloppe pluriannuelle était déjà consommée à hauteur de 91 %, les
moyens dont le ministère chargé du travail pouvait disposer étaient limités.
Fin mars 2020, 500
M€ environ étaient disponibles au titre du programme
national du FSE. Toutefois, seuls 250
M€ étaient directement à la
disposition du ministère
183
, le reste ayant déjà été délégué à des organismes
intermédiaires (Pôle emploi, départements, plans locaux pour l’insertion et
l’emploi, etc.), qui ont pu eux
-mêmes arrêter leurs priorités dans le cadre
de la gestion de la crise.
En prenant en compte les autres programmes gérés par le ministère
chargé du travail (initiative pour l’emploi des jeunes et programmes en
faveur des départements d’outre
-mer), 270 opérations avaient été financées
à fin juillet 2021 en réponse à la crise sanitaire, dont 169 au titre du
programme national
du FSE, pour un montant de 114,5 M€. Sur ces
270 opérations, près de 60
% relèvent du champ du soutien à l’emploi
(accompagnement des jeunes et des
demandeurs d’emploi, formation
professionnelle, numérique, santé et sécurité au travail, télétravail, etc.).
Le ministère a utilisé la possibilité de bénéficier d’un taux de
financement à 100 % dans le cadre de deux appels à projets nationaux
lancés en 2020. Le premier,
Objectif reprise,
a été
conduit par l’Agence
nationale pour l’amélioration des conditions de travail (Anact) pour
favoriser la poursuite ou la reprise durable de l’activité en combinant santé
au travail et performance de l’entreprise.
182
À titre d’exemple, la fongibilité des crédits du FEDER et du FSE permettant aux
régions de redéployer les enveloppes sous-consommées pour les flécher notamment
vers le soutien aux entreprises.
183
Le ministère chargé du travail gère le programme national du FSE. Il en délègue une
partie des crédits à diverses institutions (opérateurs, départements, etc.). Les régions
gèrent les programmes régionaux, qui représentent environ 30 % de l’ensemble des
crédits du FSE en France.
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173
Objectif reprise : un accompagnement des TPE/PME
dans le déploiement des mesures de santé et sécurité au travail
Le projet, doté de 5
M€ sur la période d’avril 2020 à juin 2021, a été
prolongé jusqu’à décembre 2021.
Un premier bilan effectué en février 2021 a montré que, depuis
novembre 2020, 1 900 demandes avaient été déposées en ligne par les
entreprises et que 910 rendez-vous de réorientation avaient eu lieu.
22
entreprises
avaient
bénéficié
d’un
appui
court
d’une
journée,
145
entreprises d’un accompagnement individuel, 106 entreprises d’un
accompagnement collectif. Les demandes ont porté notamment sur la mise
en place du télétravail, l’ajustement des organisations liées à la crise et la
réponse aux tensions dans les entreprises.
D’après les données disponibl
es à fin juillet 2021, 4,6
M€ ont été
engagés pour ce projet à l’échelon national, y compris dans les départements
d’outre
-mer.
Le second appel à projets a été lancé au profit du ministère chargé
de l’éducation nationale en vue d’assurer la continuité pédagogique à
distance pendant la période de confinement.
Au-delà de ces deux projets nationaux, seule une dizaine
d’opérations fin
ancées à 100 % sur crédits européens ont été lancées en
2021
184
, ce qui explique que le taux moyen de financement des opérations
par l’Union européenne ne soit que de 52
% en France.
b)
Bilan d’étape du recours aux principales souplesses de gestion
introduites au printemps 2020
Tous programmes confondus, les fonds réorientés en France vers le
soutien aux entreprises ont représenté 97
M€ sur les 3,7
Md€ destinés à
l’ensemble des États membres.
184
Par divers organismes intermédiaires et par les services déconcentrés du ministère.
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COUR DES COMPTES
174
Graphique n° 1 :
recours aux principales souplesses de gestion
en France et dans l’en
semble des États membres (en
M€)
Source
: Cour des comptes d’après les données «
Cohesion Data » de la Commission européenne.
Montants arrêtés en septembre 2021. Les montants signalés en rouge correspondent au total dépensé.
La France a proportionnellement moins réorienté de crédits du FSE
vers des actions de soutien aux travailleurs et aux publics vulnérables
185
(146
M€
186
) que ses partenaires de l’Union européenne (4,1
Md€ pour
l’ensemble des États membres). La plupart de ces actions ont visé à
favoriser l’
inclusion sociale et à lutter contre la pauvreté. Les crédits
directement affectés au soutien à l’emploi ont représenté environ 30
M€
:
-
15,7
M€ en faveur de l’adaptation des travailleurs, des entreprises et
des entrepreneurs au changement ;
-
7
M€ visant à faciliter l’intégration durable des jeunes sur le marché
du travail ;
-
6,1
M€ pour l’accès à la formation tout au long de la vie
;
185
Notamment les personnes en situation précaire, qu’elles soient demandeurs d’emploi
ou non, les personnes âgées ou en situation de handicap, etc.
186
Ce montant peut concerner des projets réorientés aussi bien vers la santé que vers le
soutien aux entreprises (source : Cour des comptes à partir des données
Cohesion
data
de la Commission européenne, septembre 2021).
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175
-
1,5
M€ en faveur de l’entrepreneuriat social et de l’insertion
professionnelle dans les entreprises sociales et l’économie soc
iale et
solidaire.
La France se caractérise également par une dispersion des
financements vers une multitude d’actions et de porteurs de projets, ce qui
peut compliquer la gestion des fonds correspondants.
3 -
L’absence de cofinancement de l’activité partielle
Tirant les leçons de la crise de 2008-2009, la France a fait le choix,
comme de nombreux autres pays, de développer le recours au chômage
partiel pour éviter une augmentation massive du nombre de demandeurs
d’emploi ainsi qu’une perte de compétences préju
diciable à la reprise. Les
entreprises ont largement recouru au dispositif mis en place dès mars 2020
et, dans une moindre mesure, à l’activité partielle de longue durée. Au total,
leurs demandes d’indemnisation se sont élevées à 33,6
Md€ entre mars
2020 et juillet 2021, ce qui représente la mesure directe de soutien à
l’emploi la plus coûteuse.
Pourtant, cette mesure ne bénéficiera en France d’aucun
financement européen, contrairement à d’autres États membres qui en ont
mobilisé soit dans le cadre de l’in
strument
ad hoc
mis en place dès le
printemps 2020 par l’Union européenne, soit dans le cadre du FSE
187
.
L’instrument SURE
188
a été créé en faveur des États les plus touchés
par la crise au printemps 2020. La France et l’Allemagne ont choisi de ne
pas recourir à ce mécanisme de prêt afin de laisser la priorité aux États
ayant une capacité d’emprunt moins favorable. Au total, 19 États
membres
189
ont fait appel à cette facilité, pour un montant global de
94,3
Md€. Les premiers versements ont débuté dès octobre 2020
.
Le ministère chargé du travail a, un temps, envisagé de financer en
partie
190
le chômage partiel par les crédits européens consacrés au soutien
à la relance, sous forme de subvention (cf. deuxième partie). Cependant,
187
Les régimes nationaux de chômage partiel sont devenus éligibles aux crédits du FSE
dès le 31 mars 2020. La France n’a pas fait usage de cette possibilité, les montants
disponibles étant très limités au regard des enjeux financiers.
188
Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency
(SURE) : instrument
européen de s
outien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation
d’urgence
, consistant à faire bénéficier les États membres de prêts garantis.
189
Parmi lesquels
l’
Italie,
l’
Espagne, la Pologne, la Belgique, le Portugal, la Roumanie
et la Grèce.
190
Un financement de l’activité partielle de longue durée (APLD) par des crédits
européens de relance avait été initialement envisagé à hauteur de 3,8 Md€.
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176
cette option a finalement dû être abandonnée au printemps 2021, car
l’activité partielle ne s’inscrivait pas clairement dans un objectif de relance,
mais était plutôt considérée par la Commission européenne comme un
dispositif de crise.
B -
Des enseignements pour l’avenir à tirer
de la gestion de
l’urgence
1 -
Une réaction rapide et coordonnée du ministère
chargé du travail en phase d’urgence
Dès mars 2020, le secrétariat général aux affaires européennes et le
ministère chargé du travail ont été régulièrement en contact avec les
services de la Commission européenne
pour pouvoir mettre en œuvre
rapidement les mesures annoncées au niveau européen et soutenir les
porteurs de projets.
Pendant la première période de confinement, le ministère
s’est
fortement mobilisé pour soutenir les porteurs de projets et les opérateurs.
Des entretiens téléphoniques et des visioconférences régulières ont
notamment permis au ministère de connaître la situation des opérateurs
pendant le confinement et les modalités de reprise de leurs activités. Une
attention particulière a été accordée aux échanges avec les porteurs de
projets dans le but
d’alléger certaines charges a
dministratives et de soutenir
la trésorerie de ceux qui rencontraient le plus de difficultés.
En outre, des instructions ont facilité
l’appropriation
des nouvelles
mesures
(extension de la date limite d’utilisation des crédits, autorisation
de transferts au sein des enveloppes financières, suivi des crédits
disponibles).
Enfin, l’A
gence nationale de la cohésion des territoires (ANCT),
chargée de la coordination des différents fonds,
s’est organisée pour
répondre aux enjeux transversaux de la crise. Dès le début de la pandémie,
elle a pu faire remonter les besoins les plus urgents et a identifié les
difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de
ces mesures en relation
avec l’association Régions de France, les
gestionnaires en région et les
services de l’É
tat directement concernés (ministères chargés du travail et
de l’outre
-
mer dans le champ de l’emploi
, secrétariat général aux affaires
européennes).
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177
2 -
Des difficultés de gestion persistantes à surmonter
malgré les souplesses accordées
En réaction à l’épidé
mie de covid 19, les assouplissements accordés
par la Commission européenne en matière de contrôle et d’audit des projets
sont restés limités
191
. Le cadre général de gestion du FSE a été maintenu.
Il en va ainsi des obligations principales concernant, notamment, la
programmation des opérations, la justification des dépenses en matière de
cofinancement et de remboursement et le respect des cibles de
performance.
Or, les campagnes d’audits d’opération
s des années comptables
2018-2019 et 2019-2020 ont mis en évidence des difficultés structurelles
dans la gestion par la France du programme national du FSE. Le système
d’audit d’opérations a été affecté par des dysfonctionnements (la campagne
2019-
2020 n’ay
ant pu être achevée dans les délais). En outre, un taux
d’erreur élevé a conduit la Commission interministérielle de coordination
des contrôles (CICC, autorité d’audit des fonds européens en France) à
formuler un avis négatif dans son rapport annuel de contrôle 2020 sur le
programme national.
Dans un référé du 6 juillet 2021
192
, la Cour a recommandé de
prendre les dispositions nécessaires pour réduire de manière significative
ce taux d’erreur. Elle a également préconisé que la mise en œuvre de l’audit
des opérations, relevant actuellement de la responsabilité du ministère du
travail, soit directement assurée par la CICC au titre du programme national
du FSE.
Enfin, le marquage prévu, dans les systèmes d’information, des
opérations orientées « covid 19 » devrait également permettre de mieux les
sécuriser lors des contrôles de supervision.
191
La Commission européenne a accordé aux autorités d
’
audit la possibilité d
’
utiliser
un échantillonnage non statistique, fondé sur leur jugement professionnel, et ce, au titre
de mesures exceptionnelles et temporaires pour l
’
exercice comptable 2019-2020.
192
Cour des comptes,
La gestion des procédures et crédits européens dans le cadre des
mesures pour l
’
emploi à la suite de la crise sanitaire
, référé du 6 juillet 2021. Sur les
difficultés de gestion du FSE, voir aussi
La gestion des crédits du Fonds social
européen : des dysfonctionnements à corriger et des progrès à conforter en matière de
performance
, référé du 19 juin 2019.
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COUR DES COMPTES
178
II -
Des enjeux forts de pilotage et d’évaluation
du plan de relance
Après l’adoption de mesures visant à gérer la phase d’urgence, le
Conseil européen a, en juillet 2020, décidé de lancer un plan de relance
européen,
dénommé
Next
Generation
EU
(806,9
Md€),
afin
d’accompagner et amplifier la reprise économique dans les États membres.
L’essentiel de ces nouveaux moyens relève de la «
Facilité pour la reprise
et la résilience » mise en place pour contribuer à financer les plans
nationaux de relance et de résilience (PNRR) présentés par les États
membres. Le PNRR français a été validé par le Conseil de l’Union
européenne le 13 juillet 2021.
Afin de tirer pleinement parti de ces nouveaux financements mis à
disposition sur la période 2021-2026 (A), la France, et en particulier le
ministère chargé travail, doit s’adapter pour répondre aux obligations
européennes de suivi, de pilotage et d’évaluation des mesures figurant dans
le PNRR (B).
A -
Un montant important de cofinancements
européens en faveur
de l’emploi dans le cadre
de la relance
Deux nouveaux dispositifs issus du plan de relance européen
Next Generation EU
vont permettre à la France de bénéficier d’apports
financiers supplémentaires : « REACT-EU »
193
, pour 3,9
Md€, et la
« Facilité pour la reprise et la résilience », qui représente un financement
européen de 39,4
Md€ pour la France, soit bien davantage que le cadre
financier pluriannuel initial 2021-2027 des Fonds européens structurels et
d’investissement (FEDER, FSE+ et fonds pour une transition juste).
193
Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of Europe
.
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179
Schéma n° 2 :
les financements européens pour la relance
Source : Cour des comptes
1 -
Des crédits supplémentaires à portée rétroactive dans le cadre
du plan de relance européen : « REACT-EU »
« REACT-EU » vise à financer des projets en relation avec la reprise
jusqu’à la fin 2023, l’objectif étant de soutenir l’accès au marché du travail
et de préserver l’emploi, y compris par les dispositifs de chômage partiel.
Ces ressources viennent majorer les fonds de la politique de cohésion
(notamment le FEDER et le FSE). Certaines dispositions dérogatoires
instaurées au printemps 2020 s’appliqueront également dans ce cadre,
notamment un financement à 100 % des opérations et une éligibilité des
opérations rétroactive à compter du 1
er
février 2020.
Avec une enveloppe indicative de 3,9
Md€, la France est le troisième
bénéficiaire de « REACT-EU
» après l’Italie et l’Espagne
194
. Le ministère
chargé du travail devrait disposer de 615
M€ de crédits au titre du
programme national du FSE, auxquels s’ajoutent 245
M€ pour l’outre
-mer.
194
Les montants alloués à ces pays en 2021 atteignent respectivement 11,3
Md€ et
10,3
Md€.
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180
Schéma n° 3 :
répartition des crédits « REACT-EU » sur le périmètre
du FSE géré par l’État
Source
: ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion, décembre 2020
Le ministère chargé du travail a fait le choix de concentrer
l’utilisation de ces crédits afin de renforcer les moyens de Pôle emploi
195
,
qui bénéficiera de 463
M€, notamment pour financer des prestations
d’accompagnement à l’insertion professionnelle en faveur des jeunes
(accompagnement intensif jeunes, accompagnement global) et de
nouveaux dispositifs ciblés sur les demandeurs d’emploi de longue durée
(« pack de remobilisation »).
2 -
Des crédits européens de relance à l’appui d’une large palette
de mesures traditionnelles en faveur de l’emploi
Présenté par le Gouvernement français à la Commission européenne
le 28 avril 2021, le plan national de relance et de résilience (PNRR) a été
adopté par le Conseil de l'Union européenne le 13 juillet 2021. Un premier
versement du préfinancement a été réalisé le 19 août 2021 pour un montant
de 5,1
Md€
196
.
Le volet du plan géré par le ministère chargé du travail, portant sur
la sauvegarde de l’emploi, les jeunes, le handicap et la format
ion
professionnelle, devrait bénéficier de crédits au titre de la « Facilité pour la
reprise et la résilience
» d’un montant de 7,1
Md€, pour un total de
dépenses estimé à 10,9
Md€.
195
L’Agence pour l’emploi des cadres (Apec) recevra également 3
M€.
196
Les versements s’échelonneront jusqu’en 2026.
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181
Schéma n° 4 :
18 % du fin
ancement par l’Union européenne
du PNRR sont destinés au souti
en à l’emploi
Source : Cour des comptes
Les investissements et les réformes figurant dans le PNRR
s’inscrivent dans le cadre du plan de relance national France Relance,
couvrant la période 2020-2022, qui a été présenté par le Gouvernement le
3 septembre 2020. La contribution européenne représente environ 40 %
des 100
Md€ de ce plan. Elle sera financée par un emprunt de la
Commission européenne et versée à la France par tranches en fonction
d’objectifs définis au préalable,
visant à mesurer les progrès accomplis
dans la mise en œuvre des réformes et des mesures.
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182
Le volet « Emploi, jeunesse, handicap, formation professionnelle »
(représentant 18 % des crédits) est le deuxième volet le plus important en
termes financiers, après le volet « Recherche et développement, santé et
territoires » (19 %).
La place des politiques de l’emploi dans les
plans nationaux
de reprise et de résilience : les exemples italien et espagnol
Outre le respect des objectifs de la transition écologique (auxquels
au moins 37
% de l’enveloppe attribuée
doivent être consacrés) et de ceux
de la transition numérique (20 %), les politiques sociales sont également
prises en compte. Les mesures sociales (hors secteur de la santé) et
éducatives représentent environ 102
Md€, soit 20
% du montant des plans
déjà soumis par 25 États membres. Les mesures relatives au marché du
travail, à l’emploi et aux compétences sont estimées à 35
Md€ (soit 7
% de
la « Facilité pour la reprise et la résilience »). Presque tous les États ont
inclus des mesures en faveur des compétences ou de l’emploi, en particulier
la France, l’Espagne et l’Italie, qui étaient destinataires de recommandations
du Conseil de l’Union européenne à ce sujet.
À titre de comparaison, un montant de 6,6
Md€
(soit 3,4 % du total)
est prévu dans le PNRR de l’Italie
en faveur des politiques actives de l’emploi,
y compris la formation professionnelle, le renforcement de l’apprentissage et
de l’adéquation des compétences. L’Espagne, quant à elle, a réservé
des
montants de 2,3
Md€ pour le marché du travail, 2
Md€ pour la formation
professionnelle,
3,5
Md€
pour
le
développement
des
compétences
numériques et 2
Md€ pour l’apprentissage, soit 14
% de son PNRR.
En France, le champ du volet emploi est couvert par 22 mesures
197
dont 15 relèvent de la compétence du ministère chargé du travail
198
.
Celles-ci
concernent notamment la formation aux métiers d’avenir, l’aide
à l’apprentissage, la prime à l’embauche et certaines mesures du «
plan
d’investissement dans les compétences
» (PIC).
Nombre de ces mesures, telles que la « Garantie jeunes » ou les
contrats aidés, étaient déjà en vigueur mais ont vu le nombre de leurs
bénéficiaires augmenter dans le cadre du plan de relance.
197
Certains de ces dispositifs relèvent notamment du ministère chargé de l’éducation
nationale.
198
Le plan comprend également quatre réformes dans le champ de l’emploi
:
l’assurance chômage, l’activité partielle, la restructuration de l’offre de services de Pôle
emploi, la santé et la sécurité au travail.
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183
Tableau n° 1 :
mesures relevant de la compétence
du ministère chargé du travail
* Compte personnel de formation
Source : Cour des comptes à partir du PNRR adopté en juillet 2021 par le Conseil de l'Union
européenne
Domaine
Dispositif
Mesure
Coût
total
(M€)
Demande
FRR (M€)
Jeunes
Aide en
apprentissage et en
contrat de
professionnalisation,
service civique
Prime à l’apprentissage
5 123
2 347
Prime au contrat de
professionnalisation
858
800
Prime à
l’embauche
Prime à l’embauche des
jeunes
956
803
Formation sur les
métiers d'avenir
Parcours personnalisés
pour les 16-18 ans
245
74
Accompagnement et
insertion
Garantie Jeunes-Pacea
333
233
Contrats aidés
685
317
Handicap
Prime à l’embauche
des travailleurs
handicapés
Prime à l’embauche des
travailleurs handicapés
85
43
Formation
professionnelle
Formation des
salariés
FNE-Formation
800
800
Reconversion ou
promotion par l’alternance
(Pro-A)
270
270
PIC/Digitalisation de
la formation
PIC - Formations à
distance
160
160
PIC - contenus
pédagogiques digitalisés et
plateformes de contenus
304
304
Abondement CPF* Métiers
stratégiques
25
25
AT Pro (CPF-transition)
100
100
Renforcement des
moyens
d’intervention et
d’accompagnement
Renforcement des moyens
de France compétences
750
750
Renforcement des moyens
de Pôle emploi
250
50
TOTAL
10 944
7 075
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COUR DES COMPTES
184
3 -
Des risques en matière d’articulation entre les différentes
sources de financement sur la période 2021-2026
La période 2021-2026 sera marquée par un grand nombre de
financements européens qui devront être gérés selon un calendrier
particulièrement serré. Cette situation exige une bonne articulation pour
éviter les risques de double financement
199
.
Un bénéficiaire a la possibilité de disposer à la fois des financements
du FSE et de ceux de la « Facilité pour la reprise et la résilience », à
condition qu’il puisse garantir la traçabilité des sources de financement.
Dès avril 2021, l’ANCT a diffusé, à cette fin, un guide de bonnes pratiques
aux services gestionnaires de ces fonds, afin de leur permettre d’identifier
les risques de double financement.
Cette initiative ne dispense cependant pas le ministère chargé du
travail d’un accompagnement étroit des porteurs de projets afin de sécuriser
cette période, marquée à la fois par une consommation intense des crédits
et par des délais contraints.
La diversité et les montants importants des fonds constituent
d’évidents facteurs de complexité de gestion et de surcroît d’activité pour
les services du ministère. Les fonds structurels requièrent un niveau
d’expertise élevé de la part des gestionnai
res et des auditeurs de
l’utilisation de ces fonds, alors même que la culture de maîtrise des risques
reste faible
au sein de l’administration centrale et des services déconcentrés
du ministère chargé du travail. Or, la complexité s’est encore accentuée
avec les souplesses de gestion accordées dans la phase d’urgence et avec
les nouveaux crédits attribués en phase de relance.
De plus, les périodes de programmation se chevauchent et les
dispositifs de financement se multiplient. Cette situation est, à l’évidence,
source de difficultés de pilotage, de coordination et de capacité à
consommer les fonds. Elle nécessite tant une capacité administrative de
gestion que des compétences en matière de montage de projet, afin de
mobiliser les crédits massifs qui sont en jeu et de respecter les délais
d’engagement (cf.
le tableau ci-après).
199
Le règlement n° 2021/241 du 12 février 2021 portant adoption de la « Facilité pour
la reprise et la résilience » prévoit en son article 9 que «
Le soutien apporté au titre de
la Facilité s'ajoute au soutien apporté au titre d
’
autres Fonds et programmes de
l
’
Union. Les réformes et les projets d
’
investissement peuvent bénéficier d'un soutien au
titre d
’
autres programmes et instruments de l
’
Union, à condition que ce soutien ne
couvre pas les mêmes coûts
».
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YENS MIS À DISPOSITION
PAR L’UNION EUROPÉENNE POUR SOUTENIR L’E
MPLOI
185
Tableau n° 2 :
calendrier des estimations d’engagements
En Md€
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
Total
Fonds
de la politique
de cohésion
FEDER FSE
2014-2020
1,241
1,241
REACT-EU
3,09
0.82
3,91
FEDER-FSE
2021-2027
2,25
2,25
2,25
2,25
2,25
2,25
2,25
15,75
FTJ*
0,26
0,26
0.26
0.06
0.06
0.06
0.06
1,03
Facilité
pour la reprise
et la résilience
FRR
24,4
15,00
39,4
* Fonds pour une transition juste
Source : ANCT -
Guide relatif à l’articulation de la Facilité pour la reprise et la résilience avec
les fonds de la politique de cohésion européenne, avril 2021
B -
Des enseignements à tirer en matière de pilotage,
de contrôle et d’évaluation pour la période 2021
-2026
Chaque mesure du plan national pour la reprise et la relance est
accompagnée d'un ou de plusieurs indicateurs de suivi destinés à
concrétiser un engagement qualitatif (dit « jalon ») ou quantitatif (dit
« cible »). Les indicateurs de suivi du plan ont été choisis de manière
prudente par les autorités françaises, en accord avec la Commission
européenne, pour tenir compte des incertitudes sur la reprise. Ils constituent
le cadr
e de l’évaluation des résultats du plan.
La justification que ces cibles ont été atteintes conditionne le
versement des fonds européens prévus. En cas de non-respect des
engagements, celui-ci peut être suspendu, partiellement, voire totalement.
La conditi
onnalité des versements à l’atteinte dûment justifiée des résultats
est une nouveauté par rapport aux modalités habituelles de gestion du FSE.
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186
Les 15 mesures dont le ministère chargé du travail a, à lui seul, la
responsabilité, nécessitent un important dispositif de suivi et la
mobilisation de l’ensemble de ses services afin de satisfaire aux obligations
de remontée d’informations et de contrôle interne.
Pour faire face à ces enjeux, le ministère a, dès juin 2020, mis en
place un comité de pilotage hebdomadaire présidé par le délégué général à
l’emploi et à la formation professionnelle
,
afin de vérifier l’état
d’avancement de ces
mesures. Il devra en assurer, comme pour les valeurs
cibles associées, un suivi rigoureux, en relation avec les différents
opérateurs concernés par la collecte et la fiabilisation des données
nécessaires.
La qualité du recueil des données est fondamentale pour la
réalisation des évaluations qui conditionnent l’obtention des financements.
Au-
delà du suivi et de l’évaluation, les mesures du plan sont
soumises à des contrôles et à des obligations de remontée d’informations
auprès de la Commission européenne. Le recours à de nouveaux
financements dans le cadre de la relance va nécessiter l’org
anisation de
nouveaux audits d’opérations, mais aussi des systèmes de gestion et de
contrôle interne.
La Cour appelle l’attention du ministère chargé du travail sur la
vigilance qu’il devra porter, sans doute à effectifs constants, au respect
d’obligation
s contraignantes tout au long du déploiement du plan national
de relance et de résilience, c’est
-à-
dire jusqu’en 2026, pour bénéficier des
financements attendus.
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YENS MIS À DISPOSITION
PAR L’UNION EUROPÉENNE POUR SOUTENIR L’E
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187
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
Dès le printemps 2020, l’Union européenne a proposé aux États
membres des solutions diversifiées pour répondre à l’urgence de la crise
sanitaire, en leur permettant de réorienter les crédits existants des fonds
européens structurels et d’investissement et en créant un nouvel instrument
financier d’emprunt fondé sur l
a solidarité européenne pour soutenir
l’emploi, auquel la France a choisi de ne pas faire appel.
Certes, la France a été active dans les négociations avec l’Union
européenne et s’est résolument saisie des marges de manœuvre offertes en
redéployant des crédits du FSE au plus proche des besoins
dans la phase
d’urgence.
Cependant, le ministère chargé du travail s’est trouvé confronté à
davantage de
difficultés pour définir clairement sa stratégie dans la
perspective de la relance et pour se doter d’outils de p
ilotage, de suivi et
d’évaluation adaptés aux enjeux de la période à venir. Or, l’apport de
nouveaux financements, en particulier au cours de la période 2021-2023,
va encore accentuer les difficultés de gestion, notamment en ce qui
concerne la capacité à c
onsommer l’ensemble des fonds mis à disposition.
Il est donc important que le ministère chargé du travail adapte ses
outils pour faire face à cette période particulièrement complexe et pour
tirer pleinement parti des financements européens sur son périmètre. La
période 2021-2026 nécessitera de porter une grande attention à
l’évaluation des résultats dans le secteur de l’emploi.
Pour autant, les obligations de suivi des mesures inscrites au plan
national de relance et de résilience constituent également des opportunités
dont le ministère chargé du travail doit résolument se saisir pour renforcer
la culture du contrôle interne au sein de ses services centraux et
déconcentrés, améliorer l’efficacité de son organisation et renforcer les
procédures de gestion et de contrôle des fonds européens dont il a la
responsabilité.
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188
Aussi, la Cour formule-t-elle les recommandations suivantes :
1.
renforcer le pilotage des opérations bénéficiant de financements
européens au cours de la période 2021-2026 (ministère du travail, de
l’emploi et de l’insertion)
;
2.
anticiper les difficultés opérationnelles en matière de gestion comme
de contrôle afin de garantir le bon emploi des financements européens,
en particulier au cours de la période de vigilance 2021-2023
(ministère du trava
il, de l’emploi et de l’insertion, en lien avec l’ANCT
et la CICC) ;
3.
assurer un suivi et une évaluation rigoureux des mesures mises en
œuvre dans le cadre du plan national de relance et de résilience afin
de tirer pleinement parti des crédits européens (ministère du travail,
de l’emploi et de l’insertion).
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Réponse
Réponse du Premier ministre
..................................................................
191
Destinataires n’ayant pas d’observation
Madame la présidente de la Commission interministérielle de coordination
des contrôles (CICC)
Monsieur le directeur général de l’Agence de la cohésion des
territoires
(ANCT)
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RÉPONSE DU PREMIER MINISTRE
La Cour souligne la réactivité du ministère du
travail, de l’emploi
et de l’insertion (MTEI) dans cette période de crise sanitaire pour
appréhender et mobiliser les nouveaux dispositifs d’aides communautaires
en réponse à la crise, ce dont je me félicite.
Pour mémoire, dans le cadre des règlements dits « CRII »
200
et « CRII
Plus »
201
, la Commission européenne a proposé un mécanisme dérogatoire de
remboursement des appels de fonds du second semestre 2020. La proposition
consistait à appliquer un taux de financement à 100 % de ces opérations
uniquement pour l
e calcul du remboursement de la Commission à l’État
membre. Ce mécanisme était sans impact pour les porteurs de projet et n’a
concerné que des opérations qui se sont terminées au plus tard le
31 décembre 2019. Il était également sans impact sur le taux de cofinancement
ou les montants de subvention qui n’ont pas été modifiés. Ce dispositif ne
constituait donc qu’un mécanisme d’avance de trésorerie aux États membres.
Cette disposition n’a pas été mise en œuvre pour les programmes du
fonds social européen (FS
E) et de l’Initiative européenne pour la jeunesse
du MTEI, la trésorerie alors disponible permettant de répondre aux besoins
des porteurs de projets. Ainsi, les appels à projets financés par la délégation
générale à l’emploi et à la formation professionnel
le (DGEFP) en réponse
à la crise ont bénéficié d’un taux de prise en charge à 100 % par le FSE en
recourant à la flexibilité possible dans la modulation des taux de
cofinancement préexistante dans la réglementation européenne. Le choix de
recourir à ce taux de 100 % pour les deux appels à projets cités dans le
chapitre correspond donc à un choix de gestion qui a été rendu possible du
fait de taux de cofinancement d’autres opérations inférieurs aux taux prévus
par axe et par catégorie de région, ceci dans le respect du taux moyen de
cofinancement de 53 % du programme opérationnel national FSE.
200
Règlement (UE) 2020/460 du Parlement européen et du Conseil du 30 mars 2020
modifiant les règlements (UE) n° 1301/2013, (UE), n° 1303/2013 et (UE) n° 508/2014
en ce qui concerne des mesures spécifiques visant à mobiliser des investissements dans
les systèmes de soins de santé des États membres et dans d’autres secteurs de leur
économie en réaction à la propagation du Covid-19.
201
Règlement (UE) 2020/558 du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2020
modifiant les règlements (UE) n° 1301/2013 et (UE) n° 1303/2013 en ce qui concerne des
mesures spécifiques visant à offrir une flexibilité exceptionnelle pour l'utilisation des Fonds
structur
els et d'investissement européens en réaction à la propagation de la Covid‐19.
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COUR DES COMPTES
192
Ces opérations ne seront remboursées par la Commission à la
France qu’aux taux par axe et par catégorie de région dont elles relèvent.
Leur financement sera donc assuré par la trésorerie du programme à
hauteur du différentiel entre le montant versé en remboursement par la
Commission pour ces opérations et le montant dû aux opérateurs
conventionnés dans le cadre de ces appels à projets.
Les crédits « REACT », qui sont venus abonder le programme FSE
pour faire face aux conséquences de la crise sanitaire, permettent en
revanche le financement des opérations jusqu’à 100 % sans contreparties
nationales. La Commission européenne procédera à un versement de ces
crédits sur
la base d’un taux de 100 % appliqué aux dépenses déclarées
sur l’axe spécifique REACT du programme. L’intégralité des crédits versés
par la Commission sera versée aux opérateurs dès lors que ces derniers
ont bénéficié de ce taux d’intervention spécifique.
En second lieu, dans la partie II consacrée à l’utilisation de la
facilité pour la reprise et la résilience (FRR) mise en place pour contribuer
au financement du plan national de relance et de résilience (PNRR),
il convient de noter les éléments ci-après.
S’agissant de la recommandation de la Cour visant à renforcer le
pilotage des mesures du plan national de relance et de résilience (PNRR),
il convient de souligner que le Gouvernement est pleinement conscient des
enjeux s’attachant au pilotage, au suivi et à l’évaluation des financements
européens. Le MTEI bénéficie en la matière de l’expérience acquise dans
la gestion du fonds social européen.
Dans cette optique, je précise qu’en sus des comités de pilotage du plan
de relance hebdomadaires mis en place par la DGEFP et évoqués par la Cour,
un comité de pilotage ad hoc du PNRR bi-mensuel a été instauré pour tenir
compte des enjeux spécifiques liés à la mobilisation des crédits européen.
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