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Le 6 juillet 2021
Le Premier président
à
Madame Élisabeth Borne
Ministre du travail, de l’emploi et de l’insertion
Réf. : S2021-1452
Objet : Les procédures et crédits européens : une gestion à améliorer pour tirer pleinement
parti des mesures prises par l’Union européenne pour l’emploi à la suite de la crise sanitaire
En application des dispositions de l’article L. 111
-3 du code des juridictions financières,
la Cour a conduit une enquête sur les mesures de court et moyen termes qui ont été prises
par l’Union européenne
afin de soutenir
l’emploi
dans le cadre de la crise engendrée par
l’épidémie de la
covid-19.
À cette occasion la Cour a examiné sur la période récente (entre mars 2020 et avril
2021) si le ministère du travail avait résolu les difficultés persistantes de gestion des
procédures et crédits européens observées lors de ses précédents contrôles
. Il s’agit d’être
en mesure de tirer le meilleur parti, non seulement de la nouvelle programmation des fonds
structurels sur la période 2021-2027
1
, mais également des mesures exceptionnelles prises par
l
’Union européenne pour donner aux États membres des marges de manœuvre
supplém
entaires dans la gestion des mesures d’urgence et de leurs plans de relance.
En effet, dès
mars 2020, l’Union européenne a
pris des mesures variées, dans un
premier temps dans le cadre des contraintes budgétaires liées à la fin de la programmation du
cadre financier pluriannuel 2014-2020, puis en proposant des moyens supplémentaires inédits
pour soutenir la relance.
Les fonds européens structurels et d’investissement (FESI), et en
particulier le Fonds social européen (FSE) ont ainsi été mis à contribution à travers les
initiatives appelées
Coronavirus Response Investment Initiative
(CRII et CRII+). Elles ont
permis de modifier les règles d’utilisation des fonds de cohésion pour répondre à la
crise. Des
flexibilités ont été également
apportées à la règlementation relative aux aides d’État et aux
marchés publics. Ces évolutions ont donné
des marges de manœuvre supplémentaires aux
acteurs publics.
1
Le règlement pour le FSE+ a été adopté le 8 juin 2021 par le Parlement européen.
Doté d’un budget de 88
Md€
pour la période 2021-2027 (dont 6
Md€ pour la
France), le FSE+ a pour principales priorités les enfants et les
jeunes, avec notamment le soutien à l’’apprentissage et à la formation professionnelle des jeunes sans emploi.
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Ces initiatives ont été complétées, en mai, par le dispositif
Recovery Assistance for
Cohesion and the Territories of Europe
(REACT-EU)
2
qui apporte des moyens
supplémentaires sur 2021 et 2022 à différents fonds, dont le FSE. Le Conseil européen a
ensuite adopté, en juillet, le plan de relance européen
NextGenerationEU
(2021-2026)
3
qui,
après avoir été adopté par le Parlement européen, a donné lieu à la présentation de plans
nationaux de relance et de résilience au printemps 2021.
Le plan français, validé par la Commission européenne le 23 juin dernier, représente
un montant de financements européens de 39,4
Md€, dont 7,5
Md€ en faveur de l’insertion
professionnelle des jeunes et des personnes en situation de handicap ainsi que de la formation
professionnelle.
La Cour a examiné les conditions dans lesquelles le ministère
du travail, de l’emploi et
de l’insertion
s
’est
saisi de ces mesures exceptionnelles
. À l’issue de son enquête, la Cour m’a
demandé, en application des dispositions de l’article R.
143-11 du code des juridictions
financières, d'appeler votre attention sur certaines observations et recommandations.
Celles-ci mettent en lumière les difficultés persistantes de gestion des crédits
européens par le
ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion
, autorité de gestion du
programme opérationnel national du FSE.
Ces difficultés, qu’il convient de surmonter
rapidement pour bénéficier pleinement des financements européens, portent principalement
sur d
es taux d’erreur trop élevés dans la gestion du
programme opérationnel national du FSE
et sur une organisation inadaptée des audits (I) mais aussi sur une application de la
règlementation sur les aides d’État qu’il convient
de consolider (II).
1.
DES TAUX D’ERREUR
ÉLEVÉS ET UNE ORGANISATION INADAPTÉE DES
AUDITS DANS LA GESTION DU PROGRAMME OPÉRATIONNEL NATIONAL
DU FSE
La Cour identifie deux principaux freins
à la performance de l’audit des opération
s
cofinancées par le Fonds social européen (FSE). Elle met en lumière
des taux d’erreur encore
élevés au cours des derniers exercices comptables
ainsi qu’
une organisation des missions
d’audit pe
rfectible entre la d
élégation générale à l’emploi et à la formation profe
ssionnelle
(DGEFP)
du ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion
et la commission interministérielle
de coordination des contrôles (CICC).
1.1
Des taux d’erreur du
Programme opérationnel national du FSE élevés, un
plan d’action
s à poursuivre
L’examen des
travaux de la CICC, dans le cadre du
rapport d’audit des comptes
2020,
a mis en évidence
un taux d’erreur total extrapolé de 11,68
% affectant les opérations de
l’exercice 2018
-2019. Ce taux, très largement supérieur au seuil de 2 % au-delà duquel des
corrections financières doivent être apportées aux dépenses présentées au remboursement
par la Commission européenne, a obligé la France à appliquer des corrections financières
forfaitaires à hauteur de 66,86
M€ afin de
ramener le risque résiduel
d’erreur en
-deçà de ce
seuil.
En 2020, 68 irrégularités
sur l’échantillon d’opérations auditées
ont ainsi été relevées,
qu’il s’agisse d’erreurs dans l’
application des régimes d'aides d'État, de justificatifs manquants
ou incorrects,
d’
irrégularités liées à la passation de marchés publics,
de l’
existence de
dépenses non rattachables à un projet donné voire de dépenses inéligibles ou encore du
non-respect du principe de bonne gestion financière.
2
Soutien à la reprise en faveur de la cohésion et des territoires de l’Europe (REACT
-EU) | Fiches thématiques
sur l’Union européenne | Parlement européen (europa.eu)
3
Plan de relance pour l’Europe | Commission européenne (europa.eu)
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L’analyse des différentes
opinions
d’audit
4
sur les 187 programmes FSE ou
« pluri fonds » FEDER-FSE, révèle
d’ailleurs
que trois des dix programmes opérationnels pour
lesquels
les autorités d’audit
ont
émis un avis négatif pour l’année comptable 2018
-2019 en
raison d’un taux d’erreur supérieur à 10
%, sont français
5
. La France
est l’État
-membre
recueillant
le plus grand nombre d’avis négatif
s (correspondant à des
taux d’erreur
supérieurs
à 10
%) et d’avis avec réserve d’incidence significative (correspondant à des taux d’erreur
compris entre 5 % et 10 %).
L
es taux d’erreur
affectant le programme opérationnel du FSE ont conduit la
Commission à notifier à la France, début 2020, une interruption du délai de paiement des
sommes dues en regard des dépenses présentées au remboursement. Cela a obligé la
DGEFP à mettre en place un
plan d’action
s détaillé, transmis à la Commission européenne,
le 28 mai 2020, qui précise les mesures envisagées pour prévenir la reproduction des erreurs
constatées. Après examen des mesures proposées, les services de la Commission
européenne ont informé le ministère, par un courrier du 18 septembre 2020, que les conditions
pour lever l’interruption du délai de paiement
6
étaient remplies.
Pour autant, un
taux d’erreur élevé
aura
une incidence sur la charge d’audit pour la
prochaine programmation 2021-2027. Une mesure de simplification est en effet envisagée
dans le règlement général pour la période 2021-2027 pour les programmes dont le taux
d’erreur total est inférieur à 2
% et dont les systèmes de gestion et de contrôle fonctionnent
efficacement. Son but est de réduire le volume des
contrôles et d’audits
quand les systèmes
de gestion et de
contrôle d’un
programme opérationnel sont performants. Or,
tel n’est pas le
cas de la France au regard des taux d’erreur sur le
programme opérationnel national du FSE.
La Cour a certes constaté une amélioration en 2021, malgré le contexte de crise
sanitaire. En effet, les travaux
d’audit
ont pu être finalisés dans les délais exigés et le taux
d’erreur a fortement diminué, mais celui
-ci reste au-dessus du seuil de 2 %. Le rapport annuel
de contrôle 2021, remis à la Commission européenne fin février 2021 par la CICC, souligne
ainsi
un taux d’erreur total s’élevant à 4,37
%.
La Cour insiste dès lors sur la nécessité de poursuivre et de renforcer les actions
ciblées à travers le
plan d’action
s précédemment mentionné. Il importe de mettre
l’accent
sur
des mesures préventives et correctrices pour améliorer ou rendre effectif le contrôle interne,
mais aussi de sensibiliser et de former tous les acteurs aux exigences de la règlementation
européenne. Ainsi, par exemple,
il est essentiel de s’assurer que l’argumentaire justifiant du
choix du régime d’aides d’État
soit
bien renseigné dans l’outil de gestion «
Ma Démarche
FSE
».
À ce titre, les actions de formation et les groupes de travail proposés en lien avec
l’A
gence nationale de la cohésion des territoires, autorité de coordination des fonds structurels,
notamment pour les aides d’
État, la mise en concurrence et les options simplifiées en matière
de coûts, devront aboutir à harmoniser et professionnaliser les pratiques des gestionnaires.
Un module de formation
7
en
e-learning
, accessible depuis novembre 2020 à
l’ensemble des
services gestionnaires
8
, devrait permettre, selon le ministère,
d’
améliorer le contrôle du
respect de la réglementation applicable aux aides
d’
État.
4
D’après les données extraites de l’
Annual Activity Report 2020
, DG Emploi, Commission européenne, juin 2021.
5
Programme opérationnel national du FSE,
programmes opérationnels régionaux d’
Auvergne et de Rhône Alpes.
Les sept autres programmes concernent au total quatre États-membres.
21 programmes opérationnels nationaux présentent un taux d’erreur compris entre 5
et 10 %, dont 11 programmes
français (parmi lesquels le Programme opérationnel national de l’Initiative pour l’emploi des jeunes). Les dix autres
programmes concernent six États-membres.
6
Cette décision de la Commission européenne a été motivée par un ta
ux d’erreur provisoire très élevé s’expliquant
par le non-
achèvement de la campagne d’audits d’opération par la CICC dans le délai réglementaire prévu.
7
Il comprend trois volets (cadre général du FSE, instruction et contrôle de service fait) et intègre trois niveaux de
connaissances (débutant, intermédiaire et expert), ce qui devrait permettre de renforcer la qualité de l’analyse et
du contrôle des dépenses, notamment des dépenses de personnel.
8
Y compris les organismes intermédiaires.
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1.2 Une réorganisation nécessaire du rôle des acteurs dans les missions
d’audits d’opération du
programme opérationnel national du FSE
La Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC),
autorité d’audit
,
doit s’assurer
, pour chaque programme opérationnel et sur un échantillon approprié
d’opérations lors
de chaque exercice comptable, que des contrôles du bon fonctionnement du
système de gestion et de contrôle ont bien été réalisés. Ces opérations sont conduites par des
équipes exerçant leur mission sous l’aut
orité fonctionnelle de la CICC.
S’agissant du
Programme opérationnel national du
FSE, les audits d’opération sont
réalisés, depuis le début de la programmation 2014-2020,
par la mission de l’organisation des
contrôles au sein de la DGEFP. Cette organisation présente plusieurs défauts
. D’une part,
malgré le recours permanent à des prestataires externes, la
mission n’a pas été en mesure
,
lors des dernières campagnes d’audits,
de respecter
les délais fixés par l’autorité d’audit
. Cette
difficulté risque de s’
aggraver avec le chevauchement de la fin de la période de programmation
2014-2020 et du début de la période suivante 2021-2027. Ce chevauchement conduira à un
accroissement mécanique, pendant plusieurs années,
du nombre d’audits d’opération
s à
effectuer.
D’autre part, l’actuelle
organisation conduit le ministère à intervenir sur des
opérations co
financées par le FSE à la fois en tant qu’autorité de gestion et au nom de l’autorité
d’aud
it. Cette situation présente un risque de confusion et de manque de lisibilité pour les
porteurs de projets.
C’est pourquoi
la Cour préconise un transfert à la CICC de la mission actuellement
exercée par la DGEFP. Cette évolution permettra de recentrer la responsabilité de la
délégation générale
sur son seul rôle d’autorité de gestion du FSE.
2.
UNE APPLICATION DE LA RÉGLEMENTATION SUR LES
AIDES D’
ÉTAT À
CONSOLIDER
Le recours important aux
aides d’État durant la crise de la
covid-19 rend
particulièrement nécessaires un meilleur pilotage et un suivi satisfaisant au sein du ministère
du travail,
de l’emploi et de l’insertion
. Outre la nécessité de sécuriser le recours à la notion de
service d’intérêt
économique général (SIEG) pour qualifier l
es structures de l’insertion par
l’activité économique
, bénéficiaires de crédits du FSE, la Cour encourage le ministère à
davantage recourir à la procédure de pré-notification auprès de la Commission européenne
(DG Concurrence). Cela apportera une plus grande sécurité juridique aux dispositifs mis en
œuvre
au regard du cadre européen des
aides d’État.
2.1
Un pilotage et un suivi consolidé insuffisants
des aides d’État
Pendant la période de crise sanitaire, la Cour a observé que la sous-direction « Europe
et International » de la DGEFP ne disposait pas de «
référent aides d’État
9
». De ce fait, en
début de crise, les informations communiquées au Secrétariat général aux affaires
européennes (SGAE)
en matière d’aide d’État
ont relevé des bureaux métier chargés de
l’élaboration et du déploiement des dispositifs d’aides
. On peut regretter cette absence de
pilotage centralisé, alors que cela aurait été particulièrement utile dans le contexte de la mise
en place du nouvel encadrement temporaire sur les aides
d’État.
9
La circulaire n°6060/SG du 5 février 2019 du Secrétariat général aux affaires européennes «
demande que
des «
référents aides d’État
» soient désignés dans chaque organisme ou direction susceptible de traiter de
dossiers d’aide d’État. Un rôle de coordonnateur au sein des
ministères comportant de nombreuses directions
ayant affaire aux aides d’État est préconisé. Ces référents doivent se rapprocher du SGAE et de l’ANCT pour
intégrer les réseaux et groupes de travails pertinents
. »
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En effet, à la suite de la communication de la Commission européenne du
19 mars
2020 relative à l’encadrement temporaire des mesures d’aide d’État visant à soutenir
l’économie dans
le contexte actuel de l
’épidémie
de covid-19, le SGAE a veillé à rappeler dans
sa circulaire du 30 juin 2020 que «
c
haque ministère est […] responsable du suivi des aides
versées, en particulier de leur
condition d’octroi et des sommes versées qui ne doivent pas
dépasser le plafond budgétaire notifié. […] Il est particulièrement important que ce suivi soit
rigoureux dans la mesure où la Commission européenne sera vigilante sur le respect des
conditions dans lesquelles les aides autorisées auront été versées et où des vérifications, pour
certaines approfondies, seront effectuées. Le risque de récupération de ces aides illégales et
incompatibles conduirait à aggraver les difficultés financières des entreprises et
compromettrait leur relance économique
».
En outre, la Commission européenne a, dès fin octobre 2020 et
au cours de l’année
2021, demandé aux États membres de recenser les aides
d’État
versées depuis le début de
la crise au titre du nouvel encadrement temporaire, ainsi que celles prises sur le fondement
du Traité
sur le fonctionnement de l’Union
européenne. Si plusieurs ministères ont été en
mesure de communiquer ces données chiffrées au SGAE à la fin de l
’année 2020, le ministère
du travail
, de l’emploi et de l’insertion
a rencontré des difficultés pour renseigner dans les
délais demandés le montant des aides versées au titre
de l’encadrement temporaire.
Cet encadrement temporaire prévoit désormais
qu’a
u plus tard au 31 décembre 2021,
les États membres devront transmettre à la Commission européenne une liste des mesures
prises au titre des régimes autorisés. Pour ce faire, la DGEFP doit assurer le suivi consolidé
des versements faits au titre des différentes aides notifiées.
Il importe dès lors que la sous-direction « Europe et International » de la DGEFP se
dote
d’un référent ou d’un coordonnateur charg
é
du suivi des aides d’État pour le ministère du
travail. La Cour insiste également sur la nécessité de garantir une coordination étroite entre
l’ensemble des missions
métiers et la sous-direction « Europe et International » au sein de la
DGEFP.
2.2 Une sécurisation juridique nécessaire du recours au régime du service
d’intérêt économique général
(SIEG)
L’analyse des
opérations conventionnées, inscrites
dans l’outil de gestion
«
Ma
démarche FSE
» met en évidence un recours important
au régime du service d’intérêt
économique général (SIEG) dans le cadre de cofinancements par le FSE
10
. Or,
s’agissant des
structures de l’insertion par l’activité économique, la DGEFP n’applique pas
exhaustivement
la
réglementation sur les aides d’État
. Celle-ci a été précisée en particulier dans les décisions
11
et
communications de la Commission européenne de référence en matière de SIEG
12
, qui
s’appuient fondamentalement sur les critères posés par la jurisprudence de la Cour de justice
de l’Union européenne
13
.
10
S’agissant des opérations du Programme o
pérationnel national du FSE pour la période 2014-2020 et sur le seul
secteur de l’insertion par l’activité économique, 4 378 opérations ont été recensées sous un régime « SIEG
de
minimis
inférieur à 500 000
€ » ou « SIEG supérieur à 500
000
€ »
; plus de 88 % de ces opérations sont portées
par des ateliers et chantiers d’insertion pour un volume de financement européen prévisionnel de 273,6 M€.
11
Décision 2012/21/UE du 20 décembre 2011
relative à l’application de l’article 106 paragraphe 2 du traité sur le
fonctionnement de l’Union européenne aux aides d’État sous forme de compensation de service public oc
troyées
à certaines entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général.
12
Communication de la Commission
relative à l'encadrement de l'UE applicable aux aides d'État sous forme de
compensations de service public (2011).
13
Les critères de reconnaissance d’un SIEG, permettant à un soutien public de ne pas être qualifié d’aide d’Etat,
ont été posés par la Cour de justice de l’Union européenne en 2003 par l’arrêt Altmark
:
l’
opérateur ou entreprise bénéficiaire doit exercer effectivement des obligations de service public et celles-
ci doivent être clairement définies ;
la méthode de calcul de la compensation doit être objective, transparente et préalablement établie ;
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Selon la règlementation, le niveau de la compensation versée aux opérateurs des
services d’intérêt économique général ne doit pas
être supérieur aux coûts que devrait
supporter une entreprise moyenne bien gérée pour mettre en
œuvre
les obligations de service
public
concernées, diminués du montant des éventuelles recettes y afférentes et majorés d’un
bénéfice raisonnable.
L’autorité de gestion, en l’occurrence la DGEFP, devrait être en capacité de démontrer
que la méthode de calcul de la compensation versée aux structures de l
’insertion par l’activité
économique permet d’éviter toute surcompensation
. Elle rencontre toutefois des difficultés
pour y parvenir, de même que pour établir une méthode de calcul de coûts simplifiés validée
par la Commission européenne, qui serait pourtant utile aux petites structures. À défaut, elle
se contente,
lors du contrôle de service fait, de s’assurer que
le montant des ressources
n’excède pas
celui des dépenses exposées par les structures contrôlées.
Il importe de démontrer sans tarder que les structures
de l’insertion par l’activité
économique
, notamment les ateliers et chantiers d’insertion, principaux bénéficiaires,
peuvent
remplir l’ensemble des critères constitutifs d’un SIEG
.
Dans son rapport public thématique de
janvier 2019 sur l’insertion des chômeurs par
l’activité économique
14
, la Cour mettait en évidence des risques de non-conformité dans le
cofinancement, par les crédits du FSE,
des structures de l’insertion par l’activité économique
.
En septembre 2019, le
Pacte ambition IAE,
présenté par le Conseil de l’inclusion dans l’emploi
au Président de la République, après une large concertation des réseaux de l’insertion par
l’activité économique, soulignait
la nécessité de finaliser les travaux sur les barèmes de coût
standard unitaire, entamés en 2016, et de sécuriser ces structures au regard de la
réglementation des aides d’État pour bénéficier de la qualité de SIEG
.
Enfin, dans la mesure où le secteur
de l’emploi
donne lieu régulièrement à de nouvelles
mesures,
y compris au bénéfice du secteur de l’économie sociale et solidaire
, la Cour souligne
l’intérêt
de recourir, préalablement
à l’adoption
des mesures et de manière plus systématique,
à la procédure de pré-notification de celles-ci auprès de la Commission européenne
(DG Concurrence)
. C’est d’ailleurs ce que
propose désormais la section 3 du Code de bonnes
pratiques pour la conduite des procédures de contrôle d
es aides d’État
15
(2018/C 253/05) :
menée en liaison avec le SGAE, cette procédure ouvre la possibilité pour le ministère à
l’origine de la mesure proposée
«
d’examiner de manière informelle et en toute confidentialité
les
aspects juridiques et économique d’un projet de mesure avant sa notification formelle
».
Le
ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion
est ainsi appelé à une vigilance
accrue. C’est d’autant plus
impératif que les multiples
initiatives prises par l’Union européenne
dans le contexte de la crise sanitaire vont accroître les enjeux financiers et rendre plus
complexe le cadre de gestion au cours de la période 2021-2023, exigeant un dispositif de
pilotage et de suivi particulièrement solide et rigoureux.
la compensation ne peut dépasser le montant des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de
service public en tenant compte des recettes y afférentes et d’un bénéfice raisonnable,
pour éviter toute
surcompensation ;
si l’entreprise n’est pas sélectionnée dans le cadre d’une procédure
de marché public, le niveau de la
compensation doi
t être calculé sur la base de l’
analyse des c
oûts d’une entreprise moyenne, bien équipée
et bien gérée, dans le domaine concerné, et en tenant compte des recettes y afférentes et d’un bénéfice
raisonnable.
14
Rapport public thématique de janvier 2019 sur l’insertion des chômeurs par l’activité économique
15
Code de bonnes pratiques pour la conduite des procédures de contrôle des aides d’État
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Au terme de ces analyses, la Cour formule donc les recommandations suivantes :
Recommandation n° 1 :
ramener en-deçà de 2 %, par des actions ciblées,
le taux d’erreur
sur le programme opérationnel national du FSE ;
Recommandation n° 2 :
(en lien avec la CICC)
transférer la mise en œuvre de l’audit des
opérations au titre du programme opérationnel national du FSE à la CICC ;
Recommandation n° 3 :
assurer un suivi consolidé des aides d’État versées par le ministère
chargé du travail ;
Recommandation n° 4 :
renforcer la sécurité juridique du recours aux
services d’intérêt
économique général
dans le respect de la réglementation européenne sur les aides d’État, en
particulier pour les structures de l’insertion par l’activité économique
;
Recommandation n° 5 :
(en lien avec le SGAE) recourir plus systématiquement à la
procédure de pré-notification auprès de la Commission européenne
, en amont de l’
adoption
de dispositifs
susceptibles d’être qualifiés d’aide
s
d’État.
Je vous serais obligé de me faire connaître, dans le délai de deux mois prévu à l’article
L. 143-4 du code des juridictions financières, la réponse, sous votre signature, que vous aurez
donnée à la présente communication
16
.
Je vous rappelle qu’en application des dispositions du même code :
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des finances
et, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions permanentes de
l’Assemblée nationale et du Sénat. Il sera accompagné de votre réponse si elle est
parvenue à la Cour dans ce délai. À défaut, votre réponse leur sera transmise dès sa
réception par la Cour (article L. 143-4) ;
dans le respect des secrets protégés par la loi, la Cour pourra mettre en ligne, sur son site
internet, le présent référé, accompagné de votre réponse (article L. 143-1) ;
l’article L.
143-9 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé, vous fournissiez
à la Cour un compte rendu des suites données à ses observations, en vue de leur
présentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit être adressé à la Cour
selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné convenue entre elle et
votre administration.
Signé le Premier président
Pierre Moscovici
16
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse, sous forme dématérialisée, via
Correspondance JF
(
à l’adresse électronique suivante
:
greffepresidence@ccomptes.fr
(
cf
. arrêté du 8 septembre 2015 portant application du décret n° 2015-146 du 10 février 2015 relatif à la
dématérialisation des échanges avec les juridictions financières).