NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
1
Mission Travail et emploi
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2020
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
3
Avant-propos
En application des dispositions des articles L. 143-1 et L. 143-4 du
code des juridictions financières, la Cour rend publiques ses observations
et ses recommandations, au terme d’une procédure contradictoire qui
permet aux représentants des organismes et des administrations contrôlées,
aux autorités directement concernées, notamment si elles exercent une
tutelle, ainsi qu’aux personnes éventuellement mises en cause de faire
connaître leur analyse.
La divulgation prématurée, par quelque personne que ce soit, des
présentes
observations
provisoires,
qui
conservent
un
caractère
confidentiel jusqu’à l’achèvement de la procédure contradictoire, porterait
atteinte à la bonne information des citoyens par la Cour. Elle exposerait en
outre à des suites judiciaires l’auteur de toute divulgation dont la teneur
mettrait en cause des personnes morales ou physiques ou porterait atteinte
à un secret protégé par la loi.
4
COUR DES COMPTES
Mission
Travail et emploi
Programme 102–
Accès et retour à l'emploi
Programme 103 –
Accompagnement des mutations économiques
et développement de l'emploi
Programme 111 –
Amélioration de la qualité de l'emploi et des
relations du travail
Programme 155 –
Conception, gestion et évaluation des politiques
de l'emploi et du travail
Graphique n° 1 : Mission
Travail et emploi
- exécution 2020 (CP, en
M
€
)
Source : Cour des comptes d’après données budgétaires
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
5
Synthèse
La mission
Travail et emploi
regroupe quatre programmes, pour un
total de crédits ouverts en loi de finances initiale (LFI) pour 2020 de
13 732 M
€
en AE et 12 984 M
€
en CP.
Le périmètre budgétaire de la mission a été augmenté de 71 M
€
par
rapport à 2019 en raison de la rebudgétisation intégrale des fractions de
TICPE affectées au financement des aides régionales à l'apprentissage,
supprimées depuis le 1
er
janvier 2019 et remplacées par l'aide unique aux
employeurs d'apprentis. À l’inverse, deux dépenses ont été débudgétisées par
rapport à 2019 mais n’ont pas été considérées comme des mesures de
périmètre dans les documents budgétaires : la rémunération de fin de
formation (201 M
€
en LFI 2019) et le contrat de sécurisation professionnelle
(49,5 M
€
en LFI 2019), dont le financement a été transféré à Pôle emploi qui
bénéficie de ressources supplémentaires grâce à l’augmentation de la
contribution de l’Unédic à compter du 1
er
janvier 2020.
Comme en 2019, les crédits ouverts en loi de finances initiale ont
été sous-évalués de 11 % en raison de la non-prise en compte du fonds de
concours (1 581 M
€
en AE et CP) permettant de rattacher les crédits versés
par
France
compétences,
au
titre
du
cofinancement
du
plan
d’investissement dans les compétences (PIC). La Cour réitère sa critique
sur la régularité de ce fonds de concours, compte tenu du caractère
obligatoire du versement de France compétences issu de la contribution
unique au financement de la formation professionnelle et de l’alternance et
de la fixation de son montant par décret en Conseil d’État. La direction du
budget continue à exprimer son désaccord avec cette analyse.
Le montant total des crédits ouverts sur la mission Travail et emploi en
2020 a été nettement augmenté en cours d’année, en lien avec les crédits
ouverts en lois de finances rectificatives pour financer les dispositifs
exceptionnels de soutien à l’emploi mis en place en réponse à la crise sanitaire :
• 2 151 M
€
en AE et 467 M
€
en CP ouverts par la troisième loi de
finances rectificative pour le financement des aides exceptionnelles aux
employeurs de jeunes en contrats de professionnalisation et d’apprentis, et
de la prime à l’embauche des jeunes de moins de 26 ans ;
• 1 005 M
€
en AE et 284 M
€
en CP ouverts par la quatrième loi de
finances rectificative pour renforcer l’aide à l’embauche des jeunes et des
apprentis, financer la formation des salariés placés en activité partielle
via
le fonds national pour l’emploi (FNE-Formation) et ouvrir les crédits
relatifs à l’acte II de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre
la pauvreté.
6
COUR DES COMPTES
Toutefois, les dépenses exceptionnelles les plus massives, c’est-à-
dire celles qui concernent le dispositif exceptionnel d’activité partielle mis
en place à compter du 1
er
mars 2020 et l’activité partielle de longue durée,
mise en
œ
uvre à compter de juillet 2020, ne sont pas financées par les
crédits de la mission
Travail et emploi
, mais par ceux du programme 356
de la mission
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
.
L’exécution 2020 de la mission
Travail et emploi
est marquée par
une sous-exécution des crédits de paiement : - 1 049 M
€
par rapport aux
crédits ouverts (- 6,6 %) et - 873 M
€
par rapport aux crédits disponibles
(- 5,6 %), en particulier sur le programme 103 (- 779 M
€
par rapport aux
crédits ouverts et disponibles) en raison, comme l’année précédente, d’une
sous-exécution du PIC (- 718 M
€
). Sur le programme 102, l’ensemble des
crédits ouverts en quatrième loi de finances rectificative au titre de l’acte
II de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté a été
gelé en vue d’être reporté en 2021, ce qui pose la question du respect des
principes de sincérité et d’annualité budgétaire.
La crise sanitaire a eu des effets inverses sur les différents dispositifs
financés par la mission :
Sous-exécution globale de 1 074 M
€
sur les dispositifs suivants :
substitution de l’aide unique aux employeurs d’apprentis par l’aide
exceptionnelle aux employeurs d’apprentis (- 253 M
€
), PIC (- 170 M
€
),
allocation de solidarité spécifique (- 147 M
€
), compensation des
exonérations de cotisations sociales (- 135 M
€
), aides au poste (- 176
M
€
) et expérimentations (- 28 M
€
) des structures d’insertion par
l’activité économique (SIAE), aides au poste et expérimentations des
entreprises adaptées (-
100 M
€
), contrats aidés (- 65 M
€
).
Sur-exécution globale de 1 531 M
€
sur les dispositifs suivants : création
d’une aide exceptionnelle aux employeurs d’apprentis en lieu et place de
l’aide unique aux employeurs d’apprentis (+ 630 M
€
), aide aux
employeurs de salariés en contrat de professionnalisation (+ 140 M
€
),
aide à l’embauche des jeunes âgés de moins de 26 ans (+ 174 M
€
), fonds
de soutien aux SIAE (+ 229,5 M
€
) et aux entreprises adaptées
(+ 134,3 M
€
), FNE-Formation (+ 200 M
€
), financement de l’Agence de
services et de paiement (ASP) (+ 23 M
€
).
Les besoins de financement de l’ASP et de l’Afpa) ont été couverts
par redéploiement des crédits au sein des programmes et mobilisation
d’une partie de la réserve de précaution.
L’importance des nouveaux moyens accordés à Pôle emploi
(augmentation du plafond d’emplois de 950 ETPT en LFR 4 2020 et de
2 433 ETPT en 2021 par rapport à la LFI 2020) rend nécessaire la mise en
place d’un indicateur de suivi pour analyser les moyens consacrés à
l’accompagnement des demandeurs d’emploi. En outre, il serait nécessaire
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
7
de définir les cibles pour les indicateurs de retour à l’emploi de la mission,
qui n’ont pas été définies dans le PAP 2021.
L’importance des retraits d’engagements juridiques budgétaires
(REJB) en 2020 (- 2,4 Md
€
principalement sur l’aide à l’embauche TPE)
montre la nécessité de progresser en matière de gestion dynamique des
autorisations d’engagement, notamment compte tenu des nouvelles aides
créées récemment qui seront gérées en AE différenciées des CP (aide à
l’embauche des jeunes de moins de 26 ans et des travailleurs handicapés,
aides en faveur de l’alternance).
L’absence de données consolidées sur le Plan d’investissement dans
les compétences (PIC) n’a pas permis de procéder à une analyse détaillée
de la sous-exécution chronique de cette ligne. Elle illustre la nécessité de
disposer d’informations plus précises en cours de gestion que celles livrées
dans les projets annuels de performance.
Les dépenses fiscales représentent un coût estimé à 9 741 M
€
, soit
désormais l’équivalent des deux tiers des dépenses budgétaires. Le coût
estimé a augmenté de 7,6 % par rapport à 2019 (+ 0,7 Md
€
), porté par la
hausse importante de certaines dépenses fiscales : exonérations de l’impôt
sur le revenu des heures supplémentaires depuis le 1
er
janvier 2019
(+ 0,8 Md
€
), crédit d’impôt au titre de l’emploi d’un salarié à domicile
(+ 0,2 Md
€
). Alors que le coût des dépenses fiscales augmente de façon
continue depuis 2016, leur efficacité n’est toujours pas évaluée par les
responsables de programme concernés.
La multiplication des dispositifs mis en place dans le cadre du plan
de relance et l’organisation mixte prévue pour leur gestion budgétaire,
entre la mission
Travail et emploi
et la mission
Plan de relance
, a créé une
certaine complexité, qui représentera un enjeu majeur pour la qualité de la
gestion en 2021.
8
COUR DES COMPTES
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1.
(
DGEFP)
Fiabiliser
la
gestion
pluriannuelle différenciée en autorisations d’engagement (AE) et
en crédits de paiement (CP). (Recommandation maintenue)
Recommandation n° 2.
(DGEFP, DB et CBCM) : Gérer en
compte de tiers les crédits du FEM dont le bénéficiaire final n’est
pas l’État et rendre compte de façon plus transparente, dans les
documents budgétaires, des mouvements réalisés sur le fonds de
concours utilisé pour les crédits du FEM, qui ont fait l’objet d’une
avance de l’État aux entreprises. (Recommandation maintenue)
Recommandation n° 3.
(DGEFP et DB) : Expliciter dans le
projet de loi de finances rectificative de fin d’année les dernières
prévisions retenues pour les dispositifs d’insertion (contrats aidés,
aides au poste de l’insertion par l’activité économique), les
allocations et les compensations d’exonération de cotisations
sociales. (Recommandation maintenue)
Recommandation n° 4.
(DGEFP, DB) Définir les cibles des
indicateurs du programme 102 relatifs au retour à l’emploi.
(Recommandation nouvelle)
Recommandation n° 5.
(DGEFP, Acoss, DSS, DB) Fiabiliser
les prévisions de compensation des dispositifs d’exonérations de
cotisations sociales. (Recommandation maintenue)
Recommandation n° 6.
(DGEFP, DB) Revoir la maquette de
performance du programme 103 afin que l’ensemble des
indicateurs puissent être renseignés au moins sur la base
d’estimations provisoires. (Recommandation maintenue)
Recommandation n° 7.
(DLF,
DB
et
responsables
de
programme) : Clarifier les objectifs poursuivis par les dépenses
fiscales rattachées à la mission et les assortir d’indicateurs de
performance. (Recommandation maintenue)
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
9
Recommandation n° 8.
(DLF,
DB
et
responsables
de
programme) : Évaluer l’efficacité des dépenses fiscales en faveur
des services à la personne. (Recommandation maintenue)
Recommandation n° 9.
(DGEFP) Définir un indicateur de
suivi permettant d’analyser les moyens consacrés par Pôle emploi
à l’accompagnement des demandeurs d’emploi (effectif de
conseillers
en
ETPT
consacré
à
l’accompagnement
des
demandeurs d’emploi par type d’accompagnement; taille
moyenne des portefeuilles par ETP de conseiller, par type
d’accompagnement). (Recommandation nouvelle)
Recommandation n° 10.
(DGEFP, DB) : Présenter dans les
documents budgétaires, de manière consolidée et par dispositif, le
niveau d’exécution cumulé et prévisionnel des dotations du plan
d’investissement dans les compétences (PIC) et leurs modalités
de financement (crédits budgétaires de la mission Travail et
emploi, virements de crédits entre les programmes au sein de la
mission, fonds de concours rattachés, financements européens,
etc.). (Recommandation maintenue)
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
11
Sommaire
Introduction
...................................................................................
13
1
ANALYSE DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
...................
15
1.1
La programmation initiale
....................................................
15
1.2
La gestion des crédits et sa régularité
...................................
21
1.3
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes 34
1.4
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
.................
37
2
POINTS D’ATTENTION PAR PROGRAMME
...................
40
2.1
Programme 102
....................................................................
42
2.2
Programme 103
....................................................................
55
2.3
Programme 111
....................................................................
63
2.4
Programme 155
....................................................................
65
3
MOYENS CONSACRÉS PAR L’ÉTAT AUX POLITIQUES
DE L’EMPLOI, DE LA FORMATION
PROFESSIONNELLE ET DE L’APPRENTISSAGE
...........
69
3.1
Financement des politiques publiques portées par la mission
Travail et emploi
..................................................................
69
3.2
Les dépenses fiscales
............................................................
74
3.3
Les opérateurs
......................................................................
78
3.4
Les programmes d’investissements d’avenir
........................
86
3.5
L’évolution de la dépense totale sur moyenne période
........
94
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
13
Introduction
La mission
Travail et emploi
comprend quatre programmes, pour un
total de crédits ouverts en loi de finances initiale (LFI) pour 2020 de
13 732 M
€
en AE et 12 984 M
€
en CP :
Le programme 102 -
Accès et retour à l’emploi
(6 345 M
€
en AE et
6 313 M
€
en CP en LFI 2020) regroupe principalement le financement
de l’allocation de solidarité spécifique (ASS), du Fonds d’inclusion dans
l’emploi (insertion par l’activité économique, contrats aidés, entreprises
adaptées), de la subvention pour charges de service public versée à
Pôle emploi et des mesures en faveur de l’emploi des jeunes (Garantie
jeunes, allocations PACEA et financement des missions locales).
Il ne subsiste plus qu’une seule dépense fiscale rattachée à ce
programme 102, pour un coût estimé à 82 M
€
en 2020 : l’exonération de
la taxe sur la valeur ajoutée des associations intermédiaires conventionnées
dont la gestion est désintéressée.
Le programme 103 -
Accompagnement des mutations économiques et
développement de l’emploi
(6 648 M
€
en AE et 5 905 M
€
en CP) finance
à titre principal :
la compensation auprès des organismes de sécurité sociale de
diverses exonérations de cotisations sociales (emploi d’une aide à
domicile auprès des particuliers fragiles et mesures en faveur de
l’alternance, notamment) ;
l’action de l’État en matière de soutien à l’apprentissage, à la
formation professionnelle et à la sécurisation des parcours ;
les actions de formation destinées aux publics-cibles du Plan
d’investissement dans les compétences (demandeurs d’emploi
faiblement qualifiés et jeunes décrocheurs) ;
la subvention pour charges de service public versée à l’Agence
nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa).
Douze dépenses fiscales sont rattachées à ce programme 103 pour
un coût total estimé à 8 601 M
€
en 2020. Elles concernent principalement
le secteur des services d’aide à la personne ainsi que l’apprentissage.
Le délégué général à l’emploi et à la formation professionnelle
(DGEFP) est le responsable des programmes 102 et 103, qui portent 94 %
des crédits de la mission.
14
COUR DES COMPTES
Le programme 111 -
Amélioration de la qualité de l’emploi et des
relations de travail
(69 M
€
en AE et 99 M
€
en CP) vise à améliorer les
conditions d’emploi et de travail, à travers plusieurs champs : la santé et
la prévention des risques professionnels, la qualité et l’effectivité du
droit, ainsi que le dialogue social et la démocratie sociale.
Six dépenses fiscales sont rattachées à ce programme 111, pour un
coût estimé à 1 058 M
€
en 2020 au titre notamment du taux réduit de taxe
sur la valeur ajoutée (TVA) dont bénéficie le secteur de la restauration
collective.
Le responsable du programme 111 est le directeur général du travail
(DGT).
Le programme 155 -
Conception, gestion et évaluation des politiques
publiques de l’emploi et du travail
(669 M
€
en AE et 668 M
€
en CP) est
le programme support de la mission.
La responsable de programme est la directrice des finances, des
achats et des services (DFAS) au sein du secrétariat général des ministères
chargés des affaires sociales (SGMAS).
Le montant total des crédits ouverts sur la mission
Travail et emploi
en 2020 a été nettement augmenté en cours d’année, en raison du fonds de
concours de 1 581 M
€
de France compétences mis en place pour cofinancer
le plan d’investissement dans les compétences (PIC) et de l’importance des
crédits ouverts en lois de finances rectificatives pour financer les dispositifs
exceptionnels de soutien à l’emploi mis en place en réponse à la crise
sanitaire :
2 151 M
€
en AE et 467 M
€
en CP ouverts par la troisième loi de finances
rectificative pour le financement des aides exceptionnelles aux
employeurs de jeunes en contrats de professionnalisation et d’apprentis,
et de la prime à l’embauche des jeunes de moins de 26 ans ;
1 005 M
€
en AE et 284 M
€
en CP ouverts par la quatrième loi de
finances rectificative pour renforcer l’aide à l’embauche des jeunes et
des apprentis, financer le fonds national pour l’emploi (FNE) chargé de
la formation des salariés en activité partielle et ouvrir les crédits relatifs
à l’acte II de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la
pauvreté.
Les crédits d’intervention représentent 83 % des dépenses totales
exécutées sur la mission en 2020.
La note d’analyse de l’exécution des crédits de la mission
Travail et
emploi
comprend des développements spécifiques sur les conséquences de
la crise sanitaire sur l’exécution budgétaire 2020.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
15
1
ANALYSE DE L’EXÉCUTION
BUDGÉTAIRE
Les crédits inscrits en loi de finances initiale (LFI) 2020 sur la
mission
Travail et emploi
s’établissaient à 13 732 M
€
en autorisations
d’engagement (AE) (13 410 M
€
en 2019) et 12 984 M
€
(12 451 M
€
en
2019) en crédits de paiement (CP), en hausse respectivement de 2 % et de
4 % par rapport à la LFI 2019.
Les dépenses exécutées en 2020 sur la mission s’élèvent à
12 929 M
€
en AE et 14 736 M
€
en CP, soit respectivement - 6 % et + 13 %
par rapport à la LFI.
Le montant total des crédits ouverts sur la mission
Travail et emploi
en 2020 a été nettement supérieur à la LFI, en raison du fonds de concours
de 1 581 M
€
de France compétences mis en place pour cofinancer le plan
d’investissement dans les compétences (PIC) et de l’importance des crédits
ouverts en lois de finances rectificatives pour financer les dispositifs
exceptionnels de soutien à l’emploi mis en place en réponse à la crise
sanitaire.
En outre, la donnée de Chorus sur les AE engagées en cours d’année
est diminuée des retraits d’engagements juridiques budgétaires (
cf.
§ 1.1.2)
qui constituent une consommation négative imputée à la consommation
réelle 2020 (diminution de 2,4 Md
€
au titre du programme 103).
L’engagement réel d’AE en 2020 atteindrait ainsi 15 415 M
€
(soit + 12 %
par rapport à la LFI).
1.1
La programmation initiale
Dans son avis rendu le 12 février 2020, le contrôleur budgétaire et
comptable ministériel (CBCM) identifie plusieurs risques dans la
programmation des crédits de la mission
Travail et emploi
, portant
principalement sur le programme 103 :
les enveloppes finançant la compensation d’exonérations de
cotisations sociales, avec une forte probabilité de dépassement des
montants ouverts en LFI faute de capacités d’expertise suffisantes
pour réduire ces incertitudes récurrentes ;
l'Afpa, pour laquelle les prévisions de dépenses sont dès le début
de l’exercice de 310 M
€
alors que les montants pris en compte
dans la programmation initiale (crédits LFI minorés de la réserve
de 1,5 M
€
) sont très inférieurs (108 M
€
). Ce ressaut de 202 M
€
s'explique pour moitié par la mise en
œ
uvre à compter de mars
16
COUR DES COMPTES
2020 du plan de sauvegarde de l'emploi (PSE) et pour le solde par
les besoins de trésorerie persistants de l'établissement public ;
l'aide unique aux apprentis qui, au regard des fortes entrées en
apprentissage constatées en 2019, pourrait excéder l'enveloppe
prévue ;
les emplois francs, un dispositif longtemps atone qui connait
depuis novembre 2019 une forte accélération. Cette tendance,
couplée avec l'extension du périmètre géographique, pourrait
déboucher sur un dépassement de l'enveloppe ouverte en LFI.
Le CBCM a souligné auprès de la Cour les difficultés de
modélisation et de prévision des dépenses de guichet, difficultés amplifiées
par l’intermédiation de nombreux acteurs (Agence de services et de
paiement, direction de la sécurité sociale et Agence centrale des
organismes de sécurité sociale, etc.).
1.1.1 Les crédits de paiement (CP)
La LFI 2020 prévoit une hausse de 533 M
€
en CP par rapport à la
LFI 2019, due principalement à une hausse de 671 M
€
sur le programme
103 et à une baisse de 128 M
€
sur le programme 102.
Dans le détail, l’évolution des crédits ouverts d’une année sur l’autre
s’explique par des mesures de périmètre et de transfert (+ 71 M
€
),
l’évolution tendancielle de la dépense (579 M
€
), des mesures nouvelles
(220 M
€
) et des économies nettes (337 M
€
).
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
17
Tableau n° 1 : La programmation initiale des crédits (CP en M
€
)
Source : Cour des comptes d’après données budgétaires
1.1.1.1 Les mesures de périmètre
Les mesures de périmètre et de transfert s’élèvent à 71 M
€
:
un transfert sortant de 7 368
€
du programme 102 vers le programme 148
Fonction publique
de la mission
Gestion des finances publiques et des
ressources humaines
. Il correspond à l'adhésion de l'Epide aux
prestations d'action sociale interministérielles ;
le transfert sortant du programme 103 vers le programme 162
Interventions territoriales de l’État
de la mission
Cohésion des
territoires,
à hauteur de 5,4 M
€
en AE et 2,8 M
€
en CP qui s’explique
par la gestion, au sein d’une nouvelle action du programme 162 de
l’ensemble des financements (dont ceux relatifs à l’emploi et à la
en M
€
LFI 2019
Mesures de
périmètre et de
transfert
Détail
Tendanciel
Détail
Mesures
nouvelles
Détail
LFI 2020
T2 hors CAS
431,52
-9,52
422,00
CAS Pensions
182,94
-6,08
176,86
HT2
11 836,46
70,72
595,14
-116,66
12 385,66
Allocations spécifiques
2 210,09
-159,57
252,41
2 302,93
FIE : contrats aidés/IAE
1 490,05
-235,21
118,35
1 373,19
Insertion par l'activité économique (hors FIE)
53,39
-3,18
50,21
Dispositifs en faveur des TH
400,04
7,43
407,47
Mesures "jeunes"
806,21
-41,63
65,84
830,41
Opérateurs Etat et SPE
1 480,19
4,90
-136,79
1 348,30
Dispositifs en extinction
0,18
-0,18
0,00
sous total 102
6 440,15
-201,20
18,74
54,83
6 312,51
Actions en faveur de la formation
509,22
-2,86
-7,11
499,25
Actions en faveur du reclassement des salariés
139,40
-49,50
2,38
92,28
Alternance
420,16
329,50
-79,49
670,17
Baisse du coût du travail
3 882,86
734,86
-200,00
4 417,72
Développement de l'emploi en TPE-PME
141,28
-0,33
-79,23
28,51
90,23
Dispositifs spécifiques outre-mer
6,92
7,46
14,38
Mesures d'âge
29,43
-22,10
7,33
Anticipation des mutations économiques
50,61
4,80
55,41
CPER
34,55
-0,33
34,22
Promotion de l'activité
19,70
4,30
24,00
Dispositifs en extinction/décentralisés
0,00
sous total 103
5 234,13
276,81
565,54
-171,49
5 904,99
programme 111
87,99
11,10
99,09
programme 155 (hors titre 2)
74,19
-4,89
-0,24
69,06
Total mission
12 450,92
70,72
579,54
-116,66
12 984,52
Total mission hors CAS
12 267,98
70,72
585,62
-116,66
12 807,66
18
COUR DES COMPTES
formation professionnelle), des crédits consacrés à la Guyane (fonds
interministériel pour la transformation de la Guyane) ;
une mesure de périmètre entrante de 329,5 M
€
sur le programme 103,
correspondant à la rebudgétisation intégrale des fractions de taxe
intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)
affectées au financement des aides régionales à l'apprentissage,
supprimées en flux depuis le 1
er
janvier 2019 et remplacées par l'aide
unique aux employeurs d'apprentis ;
un transfert sortant de 0,1 M
€
du programme 155 vers le programme 216
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
de la mission
Administration générale et territoriale de l’État
au titre de la prise en
charge des postes de travail au sein des directions départementales
interministérielles (DDI) ;
un transfert sortant du programme 155 de 4,9 M
€
en AE et CP vers le
nouveau programme 354
Administration territoriale de l'État
de la
mission
Administration générale et territoriale de l’État
, relatif aux
crédits de fonctionnement et d'immobilier des Dieccte ;
Deux mesures n’ont pas été considérées comme des mesures de
périmètre. Pourtant, il s’agissait d’un financement porté en 2019 par le
budget de l’État, dont la responsabilité a été transférée à Pôle emploi qui
bénéficie de ressources supplémentaires grâce à l’augmentation de la
contribution de l’Unédic à compter du 1
er
janvier 2020 : le financement de
la rémunération de fin de formation (201,2 M
€
en LFI 2019 sur le
programme 102) et du contrat de sécurisation professionnelle (49,5 M
€
en
LFI 2019 sur le programme 103).
1.1.1.2 L’évolution tendancielle de la dépense
L’évolution tendancielle de la dépense entre la LFI 2019 et la LFI
2020 est estimée à 579 M
€
, dont :
+ 252 M
€
au titre des allocations spécifiques, notamment du fait de
l’utilisation du reliquat du Fonds de solidarité en 2019 (reliquat de
128 M
€
) ;
- 235 M
€
au titre des contrats aidés (CIE, PEC, emplois d’avenir) ;
+ 735 M
€
au titre de la compensation des exonérations de cotisations
sociales afin de prendre en compte la sur-exécution constatée sur ces
dispositifs en 2019 ;
- 191 M
€
pour l'extinction de l'aide TPE - jeunes apprentis ;
+ 111 M
€
pour la montée en charge de l'aide unique aux apprentis ;
- 70 M
€
pour l’extinction des aides à l’embauche PME.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
19
Pour le programme 111, l’évolution entre la LFI 2019 et la LFI 2020
(+ 11,1 M
€
, soit + 13 %) est liée à la variation à la hausse du cycle des
dépenses du programme, en lien avec la mesure de la représentativité
patronale et syndicale, et notamment l’organisation du scrutin de mesure
de représentativité dans les TPE, initialement prévu en 2020, avant son
report à 2021 en raison de la crise sanitaire.
1.1.1.3 Les mesures nouvelles et les économies
Les mesures nouvelles portent sur l’insertion par l’activité
économique (+ 118 M
€
), le renforcement des mesures en faveur de
l’emploi des jeunes (+ 66 M
€
), la généralisation des emplois francs
(+ 29 M
€
) et le financement des entreprises adaptées (+ 7 M
€
).
Les principales mesures d’économie concernent la restriction de
l’éligibilité au dispositif Acre nette de l'extension aux conjoints de
collaborateurs (- 200 M
€
) et la diminution de la subvention pour charges
de service public versée à Pôle emploi (- 137 M
€
) dans un contexte
d’augmentation de la contribution versée par l’Unédic (qui est passée de
10 % à 11 % des ressources collectées par le régime d’assurance chômage
à compter du 1
er
janvier 2020).
1.1.2 Le respect des règles de budgétisation en AE et en CP
Sur le programme 111, toutes les dépenses à engagement
pluriannuel font l’objet d’une gestion différenciée en AE et en CP :
recherche et exploitation des études, engagement sur trois ans du fonds
pour le financement du dialogue social, financement des systèmes
d’information pour la mesure de la représentativité syndicale et patronale.
Sur le programme 102, seuls les contrats aidés (PEC
1
, CUI-CIE
2
,
emplois d’avenir) sont gérés en AE différenciées des CP. Depuis cette
année, l’ensemble des crédits des missions locales est géré sans différencier
les AE et les CP du fait de la globalisation des crédits finançant le volet
accompagnement de la Garantie jeunes avec les dotations dites « socle »
allouées aux missions locales. Depuis plusieurs années, la Cour souligne
que certaines allocations (Garantie jeunes), qui ont un impact budgétaire
au-delà de l’année civile devraient faire l’objet d’une gestion différenciée ;
aucune réflexion n’a été engagée pour faire évoluer les modalités de
gestion de ces crédits.
C’est sur le programme 103 que sont financés les principaux
dispositifs gérés en AE différenciées des CP : pactes régionaux
1
Parcours emploi compétences
2
Contrats uniques d’insertion – contrats initiatives emploi (dans le secteur marchand).
20
COUR DES COMPTES
d’investissement dans les compétences (PRIC), programmes nationaux du
Plan d’investissement dans les compétences (PIC), aide unique aux
employeurs d’apprentis, emplois francs.
Dans le cadre des mesures d’urgence, de nouveaux dispositifs à
engagement pluriannuel ont été mis en
œ
uvre : aide aux employeurs de
salariés en contrat de professionnalisation, aide exceptionnelle aux
employeurs d’apprentis, FNE-Formation. Pour les deux premiers
dispositifs, les crédits ont été gérés en AE égales aux CP afin de faciliter le
transfert vers le programme
Cohésion
de la mission
Plan de relance
en
2021.
En 2020, une importante campagne de clôture des engagements
devenus sans objet a été menée, qui a conduit à la suppression de 2,4 Md
€
de restes à payer sur le programme 103, en particulier sur la prime à
l’embauche TPE (après un retrait de 2,0 Md
€
en 2018 et 0,4 Md
€
en 2019
sur les contrats aidés). Une analyse régulière permettant de supprimer les
restes à payer sans objet est d’autant plus nécessaire que le suivi des restes
à payer est rendu difficile dans le cas de dépenses confiées à des
intermédiaires (ASP). Compte tenu de la multiplication des nouvelles aides
à engagement pluriannuel, il apparaît nécessaire de progresser sur ce point
afin de fiabiliser la gestion différenciée en AE et en CP. Dans sa réponse
aux observations provisoires, la DGEFP souligne les progrès réalisés en
2020 sur ce point : « la DGEFP a mis en place une méthode permettant, à
partir des modélisations budgétaires et des estimations effectuées dans le
cadre des travaux d’inventaire comptables, d’identifier les AE ne
correspondant pas à des engagements de l’État. Cela a permis de réduire
ainsi fortement les autorisations d’engagement devenues sans objet sur le
P103. Ce travail sera mené et finalisé en 2021 sur le P102. La DGEFP a
ainsi acquis une expertise dans le pilotage des engagements qu’elle va
déployer dans les prochains mois, notamment pour les nouvelles aides du
plan de relance mais aussi dans l’analyse des modalités de gestion de
certains dispositifs ».
Les données d’exécution du système d’information « Chorus » ne
sont pas retraitées des retraits d’engagement juridique budgétaire (REJB)
qui constituent une consommation négative imputée à la dépense réelle
2020, et minorent facialement la consommation des crédits sur l’exercice.
En revanche, la consommation réelle des AE au titre des différents
dispositifs est généralement présentée dans le rapport annuel de
performances.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
21
Recommandation n° 1.
(DGEFP) Fiabiliser la gestion
pluriannuelle différenciée en autorisations d’engagement
(AE) et en crédits de paiement (CP).
1.2
La gestion des crédits et sa régularité
Le programme 102 a disposé de marges de man
œ
uvre importantes
en raison des sous-exécutions liées à la crise sanitaire : allocations de
solidarité spécifique (- 147 M
€
), aides au poste (- 176 M
€
) et
expérimentations (- 28 M
€
) de l’insertion par l’activité économique, aides
au poste et expérimentations des entreprises adaptées (- 100 M
€
), contrats
aidés (- 65 M
€
). Les sous-exécutions des aides au poste et celles des
emplois aidés ont permis de financer un fonds de soutien pour les SIAE
(+ 230 M
€
) et les entreprises adaptées (+ 128 M
€
). Le dégel de la réserve
de Pôle emploi a permis de couvrir l’augmentation des besoins financiers
de l’ASP (+ 23 M
€
) pour mettre en place les mesures d’urgence et celles
du plan de relance. En outre le programme a bénéficié d’une ouverture de
crédits en LFR 3 pour financer l’aide aux employeurs de salariés en
contrats de professionnalisation (140 M
€
de CP consommés) et en LFR 4
pour financer l’acte II de la stratégie nationale de prévention et de lutte
contre la pauvreté (330 M
€
en AE et 176,5 M
€
en CP).
Les dépenses supplémentaires sur le programme 103 (3 388 M
€
en
AE et 2 191 M
€
en CP) s’expliquent principalement par la non-
budgétisation du fonds de concours (1 581 M
€
en AE et en CP) versé par
France compétences pour cofinancer le plan d’investissement dans les
compétences, mais aussi par les crédits supplémentaires votés en LFR 3
(1 407 M
€
en AE et 307 M
€
en CP) et en LFR 4 (1 022 M
€
en AE et
308 M
€
en CP) à la suite de la crise sanitaire.
Par ailleurs, sans que cela ait un lien avec la crise sanitaire, le
programme 103 a dû faire face comme en 2019 à la couverture des besoins
de trésorerie de l’Agence nationale pour la formation professionnelle des
adultes (Afpa). Cela a conduit à verser 213 M
€
en AE et 212 M
€
en CP de
subventions exceptionnelles en complément de la subvention de 110 M
€
en AE et en CP pour charges de service public dans l’attente de la mise en
œ
uvre du plan de transformation de l’opérateur ; les subventions
complémentaires versées à l’Afpa ont été couvertes par des reports de
crédits (29 M
€
en AE et en CP) et une ouverture complémentaire de crédits
en LFR 4 (185 M
€
en AE et 184 M
€
en CP).
La récurrence des dépassements observés depuis des années dément
le caractère exceptionnel de ces subventions : la Cour souligne la nécessité
de trouver une solution pérenne pour cet opérateur.
22
COUR DES COMPTES
La gestion du programme 111 n’a pas rencontré de difficulté, la crise
sanitaire ayant plutôt entraîné une sous-consommation des crédits (report
des élections dans les TPE).
C’est également le cas s’agissant du programme 155 : le recrutement
de vacataires pour pallier le surcroît de travail des agents des Direccte a fait
l’objet d’un vote de 3,5 M
€
en AE comme en CP en LFR 4.
Les crédits de paiement finalement exécutés s’établissent à
14 736 M
€
en CP sur l’ensemble de la mission, soit respectivement 93 %
des crédits ouverts et 94 % des crédits disponibles.
Tableau n° 2 : Des crédits initiaux aux crédits consommés (en M
€
)
Source : Cour des comptes d’après les documents budgétaires et les réponses aux
questionnaires adressés aux administrations.
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI
6 344,78
6 312,51
6 648,45
5 904,99
69,45
99,09
668,95
667,91
13 731,63
12 984,50
LFR1
LFR2
LFR3
744,00
160,00
1 407,00
307,00
2 151,00
467,00
LFR4
-13,96
-17,18
1 021,73
308,01
-3,43
-4,67
0,97
-1,77
1 005,31
284,39
Autres mouvements
63,11
18,14
92,92
340,97
0,00
2,02
15,83
26,75
171,86
387,87
Reports
65,45
20,48
107,83
355,39
0,00
2,02
8,83
22,75
182,11
400,64
Virements
-1,06
-1,06
-5,50
-2,50
0,00
0,00
6,56
3,56
0,00
0,00
Transferts
-1,28
-1,28
-4,96
-7,48
0,00
0,00
0,44
0,44
-5,81
-8,33
Décrets d’avance
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Décrets d'annulations
0,00
0,00
-4,44
-4,44
0,00
0,00
0,00
0,00
-4,44
-4,44
Répartitions
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Fonds de concours et
attributions de produits
67,75
67,75
1 581,10
1 581,10
0,00
0,00
12,89
12,89
1 661,74
1 661,74
Total des crédits ouverts
7 205,68
6 541,22
10 751,20
8 442,07
66,02
96,44
698,64
705,78
18 721,54
15 785,50
Réserve en fin de gestion
( e )
= (a) + (b) - (c) - (d)
330,00
176,50
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
330,00
176,50
Gel initial ( a )
175,34
174,05
256,74
241,77
2,41
3,60
2,11
2,07
436,60
421,48
Surgels ( b )
168,62
19,64
0,00
0,00
1,01
1,07
0,00
3,17
169,63
23,88
Dégels ( c )
-13,96
-17,18
-256,74
-241,77
-3,43
-4,67
-2,11
-5,24
-276,23
-268,86
Annulations ( d )
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Crédits disponibles
6 875,68
6 364,72
10 751,20
8 442,07
66,02
96,44
698,64
705,77
18 391,54
15 609,00
Crédits consommés
6 312,22
6 313,52
5 879,02
7 662,87
54,42
82,76
683,42
676,90
12 929,08
14 736,04
Total Mission
En M
€
Programme 102
Programme 103
Programme 111
Programme 155
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
23
Graphique n° 2 : de la LFI à l’exécution
(
CP, en M
€
)
Source : Cour des comptes d’après données budgétaires
1.2.1 Les mouvements techniques de crédits
1.2.1.1 Les reports de crédits entrants
Les crédits reportés de l’exercice 2019 à l’exercice 2020 s’élèvent à
182 M
€
en AE et 401 M
€
en CP.
Sur le programme 102, les reports sont beaucoup moins élevés qu’en
2019. Ils s’élèvent à 65 M
€
en AE et 20 M
€
en CP et proviennent
essentiellement du financement de l’ASS, des aides au poste des
entreprises adaptées et du PIC (Garantie jeunes).
Sur le programme 103, les reports (108 M
€
en AE et 355 M
€
en CP)
sont en baisse – surtout en AE – par rapport à 2019 (292 M
€
en AE et
400 M
€
en CP). Pour l’essentiel, ils proviennent :
-
des dotations du PIC (14 M
€
en AE et 323 M
€
en CP), dont les crédits
disponibles en fin de gestion sont automatiquement reportés,
-
de l’Afpa (28 M
€
en AE et 29 M
€
en CP) compte tenu des ouvertures
prudentielles de crédits en fin de gestion 2019 et de l’incertitude sur
24
COUR DES COMPTES
les besoins de trésorerie à couvrir en 2020, au-delà de la subvention
pour charges de service public,
-
des emplois francs (64 M
€
en AE) en anticipation de la généralisation
en 2020.
Sur le programme 111, les reports s’élèvent à 2 M
€
en CP et
correspondent principalement à l’action « représentativité syndicale et
patronale ».
Sur le programme 155, les reports d’un montant de 9 M
€
en AE et
23 M
€
en CP concernent principalement trois fonds de concours :
-
un fonds de concours (3,1 M
€
en AE et 10,2 M
€
en CP) permettant
de recevoir des crédits d’assistance technique du Fonds social
européen (FSE), relatifs à la programmation 2014-2020 ;
-
un fonds de concours (7,6 M
€
en AE et 8 M
€
en CP) relatif au PIC,
afin de financer les dépenses support relatives au projet (charges de
personnel, évaluation, systèmes d’information, communication) ;
-
un fonds de concours du Fonds pour l’insertion des personnes
handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) à titre de
remboursement d’une partie des dépenses engagées en faveur de
l’insertion et du maintien dans l’emploi des personnes en situation de
handicap dans l’administration (0,9 M
€
en AE et 0,8 M
€
en CP).
1.2.1.2 Les fonds de concours et attribution de produits
Hors reports, les crédits ouverts par rattachement de fonds de
concours ou attribution de produits s’élèvent à 1 662 M
€
, dont 95 % au titre
du seul fonds de concours de France compétences.
Sur
le
programme
103,
les
montants
perçus
(1 581 M
€
)
correspondent exclusivement à un fonds de concours permettant de
rattacher au budget de la mission la dotation versée par France
compétences afin de participer au financement du plan d’investissement
dans les compétences (PIC). La Cour réitère sa critique sur la régularité de
ce fonds de concours, dans la mesure où le versement de France
compétences à l’État est prévu par l’article L. 6123-5 du code du travail et
que son montant est fixé chaque année par un décret en Conseil d’État. Par
ailleurs, le versement de France compétences est financé par la contribution
au titre de la formation professionnelle assise sur la masse salariale brute
des entreprises
3
. Or, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n°2005-
528 du 15 décembre 2005, a précisé qu’un prélèvement qui revêt
« un
caractère obligatoire […] ne [figure] pas parmi les recettes qui [peuvent]
abonder un fonds de concours ».
3
Cf. article L. 6131-2 du code du travail.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
25
Un rattachement de crédits par voie de fonds de concours de 43 M
€
est intervenu sur le programme 102, correspondant à un cofinancement de
l’allocation versée dans le cadre de la Garantie jeunes par le Fonds social
européen (FSE), au titre de l’Initiative pour l’emploi des jeunes (IEJ).
En outre, il avait été décidé dans le cadre d’une convention entre
l’État et l’Agefiph le rattachement de 50 M
€
au programme 102 par
l’Agefiph par voie de fonds de concours, afin de financer des actions en
faveur des entreprises adaptées. Conclu tardivement, le principe de ce
fonds de concours n’était pas mentionné dans le projet annuel de
performance (PAP) attaché au projet de loi de finances (PLF) pour 2020.
À la suite d’une erreur matérielle, la deuxième tranche de 25 M
€
a été
versée directement par l’Agefiph à l’Agence de services et de paiement
(ASP) qui est chargée du paiement des aides aux entreprises adaptées.
Seule la première tranche de 25 M
€
a bien fait l’objet d’un versement par
voie de fonds de concours.
Concernant les crédits du FEM, par souci de transparence, la Cour
réitère sa recommandation de les gérer en compte de tiers et de mieux
documenter les mouvements réalisés sur le fonds de concours dédié.
Recommandation n° 2.
(DGEFP,
DB
et
CBCM) :
Gérer en compte de tiers les crédits du FEM dont le
bénéficiaire final n’est pas l’État et rendre compte de
façon plus transparente, dans les documents budgétaires,
des mouvements réalisés sur le fonds de concours utilisé
pour les crédits du FEM, qui ont fait l’objet d’une avance
de l’État aux entreprises.
1.2.1.3 Les transferts
Les transferts se sont élevés à - 6,7 M
€
en AE et – 9,2 M
€
en CP et
se décomposent comme suit :
-
un transfert sortant de 1,3 M
€
en AE et en CP du programme 102 vers
le programme
Soutien de la politique de l’éducation nationale
de la
mission
Enseignement
scolaire
au
titre
de
développements
nécessaires dans les systèmes d’information pour la mise en
œ
uvre de
l’obligation de formation des jeunes de 16 à 18 ans ;
-
un transfert sortant de 15 M
€
en AE et en CP du programme 103 vers
le programme 112 au titre des besoins de financement 2020 sur le
Pass numérique qui doivent être assumés par le PIC (15 M
€
au total
26
COUR DES COMPTES
financés sur le PIC : le financement du solde devra faire l’objet d’un
échéancier avec la DGCL) ;
-
un transfert sortant de 0,44 M
€
en AE et en CP vers le programme
155 (titre 2) lié à l’entrée en vigueur en avance de phase de la réforme
des services déconcentrés de l’État en Guyane.
-
un transfert entrant de 5 M
€
en AE et de 2,5 M
€
en CP vers le
programme 103 au titre du « rapatriement » des crédits du PIC du
programme 162 qui devaient être contractualisés en 2020 avec la
collectivité de Guyane. En l’absence de contractualisation avec la
collectivité, les crédits seront utilisés pour le financement d’un appel
à projets contre l’illettrisme piloté et porté par la DGEFP ;
-
un transfert entrant de 5 M
€
en AE et en CP vers le programme 103
permettant d’amorcer la mise en place du fonds pour la
transformation sociale des imprimeries (action mise en
œ
uvre via un
Edec
4
financé sur le programme 103 alors que les crédits ont été
ouverts en LFR 3 sur le programme 180 porté par le ministère de la
culture) ;
1.2.2 Les outils d’auto-assurance
1.2.2.1 La réserve de précaution
La mise en réserve initiale (437 M
€
en AE et 422 M
€
en CP) a été
calculée programme par programme en appliquant un taux de 4 % sur les
crédits hors titre 2 (y compris pour les compensations d’exonération de
cotisations sociales) et 0,5 % sur les crédits du titre 2. Le taux de mise en
réserve est appliqué sur la « base taxable » (qui correspond aux crédits
ouverts par la LFI à l’exception des crédits finançant le PIC) puis ajusté
pour tenir compte de la minoration appliquée aux opérateurs pour tenir
compte du poids de la masse salariale dans les subventions pour charges de
service public (y compris pour Pôle emploi).
Cependant, la volonté de préserver la disponibilité des crédits de
l’IAE et des entreprises adaptées a conduit, d’une part, à majorer la mise
en réserve sur les contrats aidés (12,8 % sur les crédits des PEC) et, d’autre
part, à augmenter la réserve sur le programme 103 en imputant notamment
une mise en réserve majorée sur les crédits pourtant théoriquement
sanctuarisés du PIC
5
(taux de 6,3 % sur les CP du PIC). Une marge sur ces
4
Engagement de développement de l’emploi et des compétences.
5
La circulaire budgétaire du 12 décembre 2019 prévoit que les crédits du Grand plan
d’investissement sont exclus de l’assiette initiale de réserve. Toutefois, la mise en
réserve pourra porter sur ces crédits si leur prévision de consommation en 2020 était
abaissée par rapport aux plafonds prévus en LFI.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
27
crédits a en effet été identifiée dès le début de l’année 2020. Finalement, la
mise en réserve s’est élevée à 2,8 % en AE et en CP sur le programme 102
et à 3,9 % en AE et 4,1 % en CP sur le programme 103. Ce choix a entraîné
des réserves de la part du CBCM sur le DRICE
6
des deux programmes
7
.
La réserve de précaution n’a pas été modifiée avant la loi de finances
rectificative (LFR) de fin de gestion. Au moment de la publication de la
LFR, et ce de façon transverse, la réserve est ajustée pour tenir compte du
niveau des ouvertures et annulations de chaque programme.
Il est à noter que pour le programme 102, des crédits ont été ouverts
(330 M
€
en AE et 176,5 M
€
en CP) à la suite des annonces du 24 octobre
relatives l’acte II de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre
la pauvreté. Ils ont été maintenus gelés en vue d’être reportés sur la gestion
2021. Finalement, 14 M
€
en AE et 17 M
€
en CP ont été annulés en LFR.
Graphique n° 3 : Utilisation de la réserve de précaution
Source : Cour des comptes, d’après les réponses au questionnaire adressé à l’administration
Sur le programme 103, tous les crédits mis en réserve (257 M
€
en
AE et 242 M
€
en CP) ont été dégelés et mobilisés pour faire face aux
besoins de financement complémentaires.
Tous les crédits mis en réserve sur le programme 111 (8,1 M
€
d’AE
et 9,4 M
€
de CP) ont été annulés en LFR.
6
Document de répartition initiale des crédits et des emplois.
7
Le CBCM a apporté la précision suivante à la Cour : « Une telle ventilation ajustée
avait déjà été mise en
œ
uvre dans le cadre du DRACE 2019 mais la méthode retenue
par la DGEFP en 2020 nous a semblé non conforme car elle tendait à rendre la réserve
moins mobilisable, nous conduisant dans un premier temps à ne pas viser les DRICE
de ces deux programmes. Toutefois, l’ouverture de la gestion présentant un caractère
d’urgence, le visa a finalement été accordé le 10 janvier assorti de très fortes réserves ».
Réserve initiale
Dégels en
gestion
Autres surgels
Annulations
Réserve en fin
de gestion
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Réserve
Utilisation de la réserve
28
COUR DES COMPTES
Sur le programme 155 (hors titre 2), la réserve de précaution initiale
est calculée sur la base de 4 % des crédits ouverts en LFI, déduction faite
des crédits PIC, puis ajustée de la pondération de la réserve des opérateurs
rattachés au programme 155 (Intefp et Céreq). Elle s’établit à 2,11 M
€
en
AE et 2,07 M
€
en CP.
Elle a été modulée selon les actions et BOP. Une réserve de
précaution minorée à 0,5 % est appliquée sur le budget de remboursement
des agents mis à disposition puisque ces dépenses s’apparentent à des
dépenses de personnel. Cette minoration est compensée au programme par
une réserve de précaution majorée (4,6 %) pour les autres lignes nonobstant
la réserve pondérée des opérateurs et l’exonération de réserve sur les lignes
PIC. Le 16 novembre 2020 la réserve de précaution a été majorée et portée
à la hauteur du montant destiné à être annulé en LFR (2,50 M
€
en AE et
5,24 M
€
en CP).
La réserve en fin de gestion (330 M
€
en AE et 177 M
€
en CP) est
exclusivement constituée des crédits du programme 102.
1.2.2.2 Les virements
En 2020, il a été procédé au sein de la mission à deux virements des
programmes 102 et 103 vers les crédits hors titre 2 du programme 155 :
1,1 M
€
en AE et CP à partir du programme 102 au titre du
financement de la communication (0,1 M
€
) et des développements
informatiques (1,0 M
€
) nécessaires pour la mise en
œ
uvre de
l’obligation de formation ;
5,5 M
€
en AE et 2,5 M
€
en CP à partir du programme 103 au titre
du financement des actions d’évaluation, de communication et de
développement informatique dans le cadre du PIC.
1.2.3 Les crédits ouverts par la 3
ème
loi de finances
rectificative
La troisième loi de finances rectificative a ouvert 2 151 M
€
en AE
et 467 M
€
en CP :
744 M
€
en AE et 160 M
€
en CP sur le programme 102 au titre de l’aide
aux employeurs de salariés en contrat de professionnalisation ;
1 407 M
€
en AE et 307 M
€
en CP sur le programme 103 décomposés
comme suit :
-
ouverture de crédits sur le programme 103 à hauteur de 400 M
€
en AE
et 200 M
€
en CP afin de financer la prime à l'embauche exceptionnelle
qui se substitue à l'aide unique à l'apprentissage pour la première année
des contrats d’apprentissage conclus entre le 1
er
juillet 2020 et le
28 février 2021 dans les entreprises de moins de 250 salariés et dans
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
29
les entreprises de plus de 250 salariés recrutant au moins 5 %
d'apprentis. Cette prime est de 8 000
€
par apprenti majeur et de
5 000
€
par apprenti mineur. Cette aide – 500 M
€
en AE et 300 M
€
en
CP en 2020 – devait être financée par les ouvertures prévues au présent
PLFR ainsi que par des redéploiements sur le programme 103 ;
-
ouverture de crédits supplémentaires par la commission mixte
paritaire de 1 000 M
€
en AE et 100 M
€
en CP afin de financer l’aide
à l’embauche des jeunes de moins de 26 ans. Cette aide de 4 000
€
maximum est instaurée pour l'embauche d'un jeune âgé de moins de
26 ans. Le contrat doit être un CDD d'une durée de 3 mois minimum
ou un CDI. La rémunération du jeune salarié doit être inférieure ou
égale à 2 fois le Smic. Chaque recrutement qui remplit les conditions
requises donne droit à cette aide. Ce dispositif concerne les contrats
conclus entre le 1
er
août 2020 et le 31 janvier 2021
8
. L'aide peut être
demandée jusqu'à quatre mois après signature du contrat.
-
ouverture de 7 M
€
en AE et en CP pour la couverture en matière
d’accidents du travail et de maladies professionnelles dans le cadre du
PIC.
L’ouverture de crédits sur le programme 102 a été introduite par un
amendement du Gouvernement au cours du débat parlementaire. Alors que
les aides à l’embauche et à l’apprentissage sont portées par le programme
103, l’ouverture sur le programme 102 résulte d’une erreur matérielle au
sein de l’amendement proposant l’ouverture de ces crédits, qui n’a pas été
rectifiée par la suite.
1.2.4 Le schéma de fin de gestion
Pour la troisième année consécutive, aucun décret d’avance n’a été
pris au cours de l’exercice budgétaire 2020.
1.2.4.1 Sur le programme 102
Alors que le PLFR 4 prévoyait d’importantes annulations de crédits
sur le programme 102 (- 344,0 M
€
en AE et - 193,7 M
€
en CP), un
amendement du Gouvernement voté au cours de la discussion
parlementaire a ouvert 330 M
€
en AE et 176,5 M
€
en CP au titre de l’acte
II de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté afin
de financer : un renforcement de l’insertion par l’activité économique, des
aides à la mobilité, le service public de l’insertion. Ces crédits ouverts en
8
Cette période a été prolongée jusqu’au 31 mars 2021 par le décret 2021-94 du
31 janvier 2021. Lors de la troisième conférence du dialogue social le 15 mars 2021, le
Premier ministre a annoncé la prolongation de cette aide jusqu’au 31 mai, mais
seulement pour les rémunérations allant jusqu’à 1,6 fois le Smic.
30
COUR DES COMPTES
fin d’année n’ayant pas vocation à couvrir des dépenses en 2020, ils ont été
gelés en vue d’être reportés sur 2021.
La direction du budget a indiqué que l’ensemble des crédits
correspondant à l’acte II de la stratégie nationale de prévention et de lutte
contre la pauvreté avait été ouvert par la LFR 4 sur l’ensemble des
programmes concernés « par souci de lisibilité et de cohérence », dont
notamment le programme 177 pour lequel il était nécessaire d’ouvrir des
crédits à consommer dès 2020.
Une ouverture aussi importante de crédits en toute fin d’année pour
financer des dispositifs nouveaux qui ne seront effectifs que l’année
suivante paraît néanmoins en contradiction avec les principes de sincérité
9
(pas d’utilité à ouvrir ces crédits en 2020) et d’annualité budgétaire (report
des crédits sur 2021 prévu dès l’ouverture des crédits).
Finalement, la LFR 4 a annulé 14 M
€
en AE et 17 M
€
en CP sur le
programme 102. La réserve de fin de gestion est constituée intégralement
des crédits ouverts en LFR4 (330 M
€
en AE et 176,5 M
€
en CP).
Les principaux redéploiements suivants ont été réalisés en fin de
gestion entre les actions du programme :
-
redéploiement des sous-exécutions constatées (ASS
10
, ETCLD
11
)
vers le financement des actions du second volet de la stratégie
pauvreté, ces crédits faisant l’objet de reports vers la gestion 2021 ;
-
redéploiement des sous-consommations relatives aux contrats aidés
et aux aides au poste de l’IAE et des entreprises adaptées vers les
aides exceptionnelles du fonds départemental d’insertion (FDI) et du
fonds d’accompagnement à la transformation des entreprises adaptées
(FATEA) ;
-
dégel de la réserve sur Pôle emploi réaffectée au financement de la
subvention pour charges de service public de l’ASP afin de financer
les actions nécessaires au déploiement de l’activité partielle et du Plan
de relance.
1.2.4.2 Sur le programme 103
La LFR 4 a conduit à l’ouverture nette de 1 022 M
€
en AE et
308 M
€
en CP afin de couvrir des besoins supplémentaires de financement
d'environ 500 M
€
en AE et 100 M
€
de CP pour l'aide exceptionnelle à
l'apprentissage et la prime à l'embauche des jeunes, en sus des crédits déjà
ouverts en LFR 3, ainsi que 400 M
€
en AE et 200 M
€
en CP environ, au
9
Article 32 de la LOLF
10
Allocation de solidarité spécifique.
11
Expérimentations territoires zéro chômeur de longue durée.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
31
titre notamment du FNE-Formation au titre de la formation des salariés en
activité partielle.
1.2.4.3 Sur les programme 111 et 155
Pour le programme 111, la LFR 4 a annulé 3,4 M
€
en AE et 4,7 M
€
en CP, soit le montant de la réserve de précaution (2,4 M
€
en AE et 3,6 M
€
en CP) et du surgel de crédits (1,0 M
€
en AE et 1,1 M
€
en CP).
Pour le programme 155, la LFR 4 a procédé à l’ajout de 1 M
€
en
AE et à l’annulation de 1,7 M
€
en CP qui se décomposent comme suit :
-
hors titre 2 : annulation de 2,5 M
€
d’AE et de 5,2 M
€
de CP, soit un
surgel de 0,4 M
€
en AE et 3,2 M
€
en CP par rapport au gel initial ;
-
en titre 2 : ouverture de 3,5 M
€
en AE et en CP pour couvrir une partie
du coût (4,2 M
€
) des agents occasionnels (plus de 320 recrutements)
à partir du mois d’avril 2020. Ces renforts déployés en région ont
permis de faire face à l’accroissement soutenu de la charge de travail
des agents des Direccte pour répondre aux demandes de chômage
partiel et pour mettre en
œ
uvre le plan de soutien aux entreprises.
S’agissant du PLFR de fin de gestion, la Cour réitère sa
recommandation qui vise à donner aux parlementaires les éléments
permettant d’apprécier l’évolution prévisible en n+ 1 des dispositifs les
plus liés à l’évolution de la conjoncture économique.
Recommandation n° 3.
(DGEFP et DB) : Expliciter
dans le projet de loi de finances rectificative de fin
d’année les dernières prévisions retenues pour les
dispositifs d’insertion (contrats aidés, aides au poste de
l’insertion par l’activité économique), les allocations et
les compensations d’exonération de cotisations sociales.
1.2.5 Les montants exécutés
Les montants exécutés en 2020 sur la mission
Travail et emploi
s’établissent à 12 929 M
€
en AE et 14 736 M
€
en CP, soit respectivement
- 31 % et - 7 % par rapport aux crédits ouverts.
La donnée de « Chorus » sur les AE engagées en cours d’année est
diminuée des retraits d’AE non consommées sur les années antérieures
(retrait de 2,4 Md
€
au titre du programme 103). L’engagement d’AE en
32
COUR DES COMPTES
2020 atteint ainsi en réalité 15 415 M
€
(- 18 % par rapport aux crédits
ouverts).
1.2.5.1 Sur le programme 102
Les crédits consommés sur le programme 102 s’établissent à
6 312 M
€
en AE et 6 314 M
€
en CP, soit une sous-exécution de
respectivement 488 M
€
(- 7,8 %) et 31 M
€
(- 0,5 %) par rapport à la LFI et
de 893 M
€
(- 12,4 %) et 228 M
€
(- 3,5 %) par rapport aux crédits ouverts.
Par rapport à la LFI, plusieurs sous-réalisations ont été constatées :
une sous-exécution de 147 M
€
(- 6,4 %) sur le poste allocations due à
l’allocation de solidarité spécifique, les mesures de prolongation des
droits pendant la crise sanitaire ayant conduit à un moindre basculement
des demandeurs d’emploi vers l’ASS ;
une sous-exécution de 65 M
€
sur les contrats aidés (CIE, PEC, emplois
d’avenir) en raison de la majoration des crédits mis en réserve sur les
contrats aidés et de la forte baisse des entrées en contrat aidé au cours du
premier confinement ;
une sous-exécution de 17 M
€
en CP sur l’expérimentation « territoires
zéro chômeur de longue durée », soit un taux d’exécution de 39 % des
CP, due à un développement moindre que prévu des entreprises à but
d’emploi.
Une sous-exécution de 20 M
€
en CP sur les crédits ouverts en LFR 3 au
titre
de
l’aide
aux
employeurs
de
salariés
en
contrat
de
professionnalisation, pour une consommation de 140 M
€
en AE et en
CP), du fait d’entrées moins nombreuses que prévu en contrat de
professionnalisation (effet de déport vers l’apprentissage).
La gestion provisoire des aides aux employeurs de salariés en
contrat de professionnalisation en AE égales aux CP (alors que 744 M
€
en
AE et 160 M
€
en CP avaient été ouverts) et le gel des crédits ouverts en
LFR 4 expliquent la sous-exécution en AE.
À l’inverse, on constate une sur-exécution de 30 M
€
sur le fonds
d’inclusion dans l’emploi relatif à l’insertion par l’activité économique
(IAE), de 35 M
€
sur le financement des entreprises adaptées et de 28 M
€
sur les mesures en faveur des jeunes. Ces deux derniers postes ont
cependant bénéficié de crédits rattachés par voie de fonds de concours à
hauteur de respectivement 25 M
€
et 42,75 M
€
. Les dépassements sur l’IAE
et les entreprises adaptées sont dus à la mise en place d’un fonds de soutien
au cours de la crise sanitaire.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
33
1.2.5.2 Sur le programme 103
Les dépenses exécutées sur le programme 103 s’établissent à
8 340 M
€
en AE et 7 663 M
€
en CP, soit des montants très supérieurs
(+ 25 % en AE et + 30 % en CP) à ceux votés en LFI (6 648 M
€
en AE et
5 905 M
€
en CP), mais comparables à ceux exécutés en 2019 (+ 2 % en
AE et + 9 % en CP). Le taux d’exécution des crédits ouverts (après prise
en compte du fonds de concours et des LFR 3 et LFR 4) n’est que de 78 %
en AE et de 91 % en CP.
Ce faible taux d’exécution en AE et en CP s’explique de la façon
suivante :
une surbudgétisation de 318 M
€
en AE et de 726 M
€
en CP sur les
actions de formation, principalement due à la sous-exécution récurrente
du PIC (718 M
€
) ;
les crédits votés pour l’aide exceptionnelle à l’apprentissage en LFR 3
(500 M
€
en AE et 300 M
€
en CP) puis en LFR 4 (1 480 M
€
en AE et
330 M
€
en CP) ont été gérés provisoirement en AE égales aux CP et
donc consommés à hauteur des crédits ouverts en CP (630 M
€
) ;
les crédits votés pour l’aide à l’embauche des jeunes de moins de 26 ans
en LFR 3 (1 000 M
€
en AE et 100 M
€
en CP) puis en LFR 4 (- 86 M
€
en AE et 74 M
€
en CP) ont été consommés à hauteur des crédits ouverts
en CP (174 M
€
), mais pas en AE (174 M
€
) ;
les crédits votés en LFR 4 (458 M
€
en AE et 312 M
€
en CP) pour l’appui
aux filières, branches et entreprises (dont 413 M
€
en AE et 267 M
€
en
CP pour le FNE-Formation) n’ont pas été consommés à hauteur des
crédits ouverts en CP (sous-exécution de 58 M
€
).
1.2.5.3 Sur le programme 111
La consommation de crédits sur le programme 111 s’établit à
54,4 M
€
en AE et 82,8 M
€
en CP, soit une sous-exécution de 15,0 M
€
en
AE (- 22 %) et 16,3 M
€
(- 16 %) en CP par rapport à la LFI. Cette sous-
exécution, dans des proportions proches de celle de la gestion 2019, est
principalement liée au financement :
de la représentativité syndicale et patronale (- 6,0 M
€
en AE, - 6,3 M
€
en CP, soit un taux d’exécution de 68 % des CP) : la sous-consommation
de cette action est principalement due au report au printemps 2021 du
scrutin dans les TPE prévu à la fin de l’année 2021, compte tenu du
contexte sanitaire ;
de la formation des conseillers prud’hommes (- 1,6 M
€
en AE, - 4,3 M
€
en CP, soit un taux d’exécution de 64 % des CP) ;
34
COUR DES COMPTES
du défenseur syndical (- 2,0 M
€
en AE et CP, soit un taux d’exécution
de 0 %) : comme en 2019, il n’a pas été nécessaire d’abonder les crédits
déjà versés à l’ASP en 2018 compte tenu de rythme lent de montée en
charge de ce dispositif ;
du renouvellement des conseillers prud’hommes (- 1,8 M
€
en AE et CP,
soit un taux d’exécution de 0 %) ;
du soutien aux acteurs du dialogue social (- 2,7 M
€
, 1,1 M
€
en CP, soit
un taux d’exécution de 70 % des CP).
La direction générale du travail considère que l’exécution du
programme 111 n’a pas été affectée par la crise sanitaire en 2020.
Néanmoins, s’agissant de la formation continue des conseillers
prud’hommes (budget de 10,39 M
€
pour la tranche 2020 des
conventionnements quadriennaux), une grande partie des sessions de
formation prévues a été annulée ou retardée par les différents organismes.
Conformément aux dispositions des conventions, l’année 2020 a vu le
versement des avances prévues. Une réduction des dépenses est à prévoir
en 2021, au moment du versement des soldes, déterminés sur la base des
réalisations.
1.2.5.4 Sur le programme 155
L’exécution de la dépense sur le programme 155 s’établit à 685 M
€
en AE et 677 M
€
en CP, quasiment inchangée par rapport à 2019 (687 M
€
en AE et 678 M
€
en CP). La sous-exécution par rapport aux ouvertures de
crédits en LFI se limite à 16 M
€
en AE et à 9 M
€
en CP.
1.3
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses
composantes
Le graphique ci-dessous présente l’évolution des crédits exécutés en
AE et CP de la mission
Travail et emploi
sur les cinq dernières années. Sur
cette période, la mission a connu plusieurs mesures de périmètre avec
l’intégration en 2017 de la compensation d’exonérations de cotisations
sociales (+ 1 752 M
€
sur le programme 103 et + 171 M
€
sur le programme
102), la budgétisation complète de l’ASS en 2018 (2 449 M
€
) en
contrepartie de la suppression de la subvention d’équilibre versée au Fonds
de solidarité (- 1 333 M
€
), la bascule vers les allègements généraux de
plusieurs exonérations spécifiques ainsi que la création de l’aide unique
aux employeurs d’apprentis (- 802 M
€
) en 2019.
Le montant budgétaire de la mission, constituée en 2020 de 83 % de
crédits d’intervention, est fortement lié aux décisions politiques concernant
la politique de l’emploi, de la formation professionnelle et de
l’apprentissage. Ainsi, les autorisations d’engagement, après avoir diminué
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
35
jusqu’en 2018 (extinction progressive des dispositifs du plan d’urgence
pour l’emploi à partir de mi-2017, recentrage des contrats aidés sur les
parcours emplois compétences, retrait de 2 Md
€
d’AE non engagées en
2018), augmentent à nouveau fortement en 2019 sous l’effet de la montée
en charge du PIC puis diminuent en 2020 avec un retrait de 2,4 Md
€
de
restes à payer. L’évolution des CP suit celle des AE avec un décalage : ils
augmentent de 2016 à 2017, avant de diminuer jusqu’en 2019 et
d’augmenter à nouveau en 2020 sous l’effet des dispositifs liés au Plan de
relance votés en LFR 3 et LFR 4.
Le décalage entre les CP prévus en LFI et exécutés en 2019 et 2020
est principalement dû à la mise en place du fonds de concours de 1,5 Md
€
en provenance de France compétences (1,5 Md
€
en 2019 et 1,6 Md
€
en
2020) dont les crédits ne sont pas ouverts en LFI.
Graphique n° 4 : Exécution 2016-2020 (en Md
€
)
Source : Cour des comptes d’après données budgétaires
36
COUR DES COMPTES
Graphique n° 5 : LFI et exécution 2016-2020 (AE, en Md
€
)
Source : Cour des comptes d’après données budgétaires
Graphique n° 6 : LFI et exécution 2016-2020 (CP, en Md
€
)
Source : Cour des comptes d’après données budgétaires
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
37
1.4
Perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
1.4.1 L’articulation avec la mission
Plan d’urgence face à la
crise sanitaire
et la mission
Plan de relance
Le programme 103 cofinançait avec l’Unédic le dispositif de droit
commun d’activité partielle. En réponse à la crise sanitaire, le
Gouvernement a créé, à compter du 1
er
mars 2020, le dispositif
exceptionnel d’activité partielle, financé par le programme 356 de la
mission
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
créée par la LFR 1. Le
dispositif d’activité partielle et l’activité partielle de longue durée, mise en
place au 1
er
juillet 2020, devraient être financés en 2021 par le
programme 364 -
Cohésion
de la mission
Plan de relance
(cf. note
d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission
Plan d’urgence face à la
crise sanitaire,
notamment sur les reports de crédits).
Différentes mesures de soutien à l’emploi ont été créées ou
renforcées dans le cadre du plan de relance. Les crédits correspondants,
portés par le programme 364 -
Cohésion
de la mission
Plan de relance
,
seront gérés selon deux modalités :
-
la grande majorité des actions sera gérée dans le cadre d’une
délégation de gestion du ministère de l’économie, des finances et de
la relance au ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion. Ces
actions feront l’objet d’une ouverture de crédits (8,9 Md
€
en AE et en
CP) sur le BOP 0364-MTEI ;
-
le solde fera l’objet d’un transfert de crédits du programme 364 vers
les programmes 102 et 103 afin d’augmenter le financement de
dispositifs portés par ces programmes : PEC jeunes, CIE jeunes,
allocation Garantie jeunes pour le programme 102 et PIC-parcours
qualifiants-entrées en formation jeunes et FNE-formation pour le
programme 103.
La multiplication des dispositifs mis en place dans le cadre du Plan
de relance et l’organisation mixte prévue pour leur gestion budgétaire ont
pour conséquence une certaine complexité, qui représentera un enjeu
majeur pour la qualité de la gestion en 2021.
1.4.2 La soutenabilité à court terme
1.4.2.1 Les reports de CP sur 2021
Les crédits de paiement ouverts et non consommés fin 2020
s’élèvent à 1 049 M
€
:
38
COUR DES COMPTES
228 M
€
sur le programme 102, essentiellement au titre des crédits
ouverts en LFR 4 au titre de la stratégie de prévention et de lutte contre
la pauvreté (176,5 M
€
), de l’aide exceptionnelle aux contrats de
professionnalisation (30 M
€
) et de l’ASS (10 M
€
) ;
779 M
€
sur le programme 103, provenant principalement de la sous-
exécution du PIC (718 M
€
) ;
29 M
€
sur le programme 155 ;
14 M
€
sur le programme 111.
Les reports de CP sur 2021 s’élèvent à 195 M
€
pour le programme
102, 779 M
€
pour le programme 103, 26 M
€
pour le programme 155 et
7 M
€
pour le programme 111. Une partie d’entre eux fera l’objet de reports
croisés : 18,5 M
€
reportés du programme 102 vers le programme 364 de la
mission
Plan de relance
au titre de l’aide exceptionnelle aux employeurs
de salariés en contrat de professionnalisation et 1,5 M
€
reportés vers le
programme 103 au titre du programme mobilité déployé par le fonds de
cohésion sociale.
1.4.2.2 Les charges à payer et factures non parvenues
Selon la DGEFP, le montant des charges à payer fin 2020 (dépenses
obligatoires liées à des factures non réglées) est très faible : il s’élève à
557
€
sur le programme 102 et 353 416
€
sur le programme 103.
Le montant des charges à payer du programme 111 à fin 2020
s’élève à 0,81 M
€
, contre 0,36 M
€
à fin 2019. Il porte essentiellement sur
les paiements de fin d’année des marchés pour la mesure des
représentativités syndicale et patronale, notamment le scrutin dans les TPE,
pour 0,68 M
€
, ce qui s’explique par le décalage du scrutin au premier
trimestre 2021 et l’intensification des actions menées en fin d’année 2020
dans ce cadre.
Le montant des dépenses obligatoires (charges à payer et dettes
fournisseurs hors titre 2 hors PIC et hors FSE) du programme 155 à fin
2020 s’élève à 3,04 M
€
. Ce montant est demandé en report sur 2021 pour
assurer la soutenabilité de la gestion 2021. Il n’inclut ni les charges à payer
automatisées, ni les charges à payer complémentaires, qui seront connues
ultérieurement.
Selon la réponse du CBCM aux observations provisoires, les
charges à payer de la mission fin 2020, au sens comptable du terme
(versement exigible sur l'exercice N et non versé au 31/12/N), s’établissent
à 151 M
€
sur le programme 102, 1 005 M
€
sur le programme 103, 1 M
€
sur le programme 111 et 7 M
€
sur le programme 155.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
39
1.4.3 La soutenabilité à moyen terme
1.4.3.1 Les restes à payer
Les restes à payer s’élèvent à 4 221 M
€
(- 30 % par rapport à 2019,
compte tenu du retrait de 2,4 Md
€
d’AE) :
1 437 M
€
sur le programme 102, stables par rapport à 2019 (1 439 M
€
) ;
2 720 M
€
sur le programme 103 (- 40 % du fait de la suppression du
stock d’engagements de 2 026 M
€
au titre de l’aide à l’embauche PME),
correspondant principalement à la montée en charge du PIC (652 M
€
), à
l’aide unique aux employeurs d’apprentis (344 M
€
) et aux emplois
francs (164 M
€
) ;
22 M
€
sur le programme 111, essentiellement au titre de la formation
des conseillers prud’homaux (10,25 M
€
) et de la mesure de la
représentativité syndicale et patronale (7,60 M
€
) ;
42 M
€
sur le programme 155 (+ 10 %), en raison notamment de certains
engagements tardifs, d’une part sur des dépenses liées à la Dares
(+ 1,2 M
€
) et d’autre part sur des dépenses d’accompagnement RH
(+ 1,3 M
€
) de la réforme de l’organisation territoriale de l’État.
1.4.3.2 Les reports d’AE
Les AE ouvertes non consommées en 2020 et donc susceptibles
d’être reportées en 2021 s’établissent à 3 362 M
€
:
870 M
€
sur le programme 102, essentiellement au titre des contrats de
professionnalisation (507 M
€
) et de la stratégie de prévention et de lutte
contre la pauvreté (330 M
€
) ;
2 412 M
€
sur le programme 103, essentiellement au titre de l’aide
exceptionnelle à l’apprentissage (1 349 M
€
) et de l’aide à l’embauche
des jeunes (740 M
€
) ;
9 M
€
sur le programme 111 au titre de la mesure de la représentativité
syndicale et patronale ;
11 M
€
sur le programme 155 dont 2 M
€
en titre 2 et 9 M
€
hors titre 2.
Une grande partie des AE non consommées (3 294 M
€
) a été
reportée sur 2021, la grande majorité des reports portant sur le programme
103 : 837 M
€
pour le programme 102, 2 437 M
€
pour le programme 103,
11 M
€
pour le programme 155 et 9 M
€
pour le programme 111.
40
COUR DES COMPTES
2
POINTS D’ATTENTION PAR
PROGRAMME
Les crédits de la mission
Travail et emploi
sont très majoritairement
constitués de dépenses d’intervention (83 % en 2020), dont le volume varie
au cours des années selon les orientations de la politique de l’emploi et de
la formation professionnelle, de dépenses de fonctionnement (13 %), qui
ont connu un ressaut en 2018 lié à la transformation de l’Afpa en opérateur,
de dépenses de personnel (4 %), et plus marginalement de dépenses
d’investissement et d’opérations financières.
Graphique n° 7 : Les dépenses 2016-2020 de la mission par titre (CP,
en M
€
)
Source : Cour des comptes d’après données budgétaires
Les crédits de titre 6 exécutés en 2020 sur la mission
Travail et
emploi
s’établissent à 12 176 M
€
en CP, soit 83 % des dépenses totales
exécutées au titre de l’exercice.
Les dépenses d’intervention sont en majorité des dépenses de
guichet, pour un montant de 7 711 M
€
en 2020, en hausse de 6 % par
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
41
rapport à 2019. Les dépenses discrétionnaires s’établissent à 4 431 M
€
, en
hausse de 1 % par rapport à 2019.
Tableau n° 3 : Principaux dispositifs d’intervention
Source : Cour des comptes d’après données budgétaires
En CP en M
€
Exéc. 2018
Exéc. 2019
LFI 2020
Exéc. 2020
Dépenses de guichet
8 381
7 301
7 611
7 711
Dont : Insertion par l'activité économique (exonérations)
226
30
22
21
ASS
2 358
2 052
2 301
2 154
autres allocations
100
163
2
2
Aide aux employeurs de salariés bénéficiaires de contrats de professionnalisation
0
140
Sous-total programme 102
2 685
2 245
2 325
2 317
Exonérations contrats d'apprentissage et de professionnalisation
1 327
582
590
557
Activité partielle
85
55
91
87
Emplois francs
4
23
70
68
Exonération de cotisations sociales aide à domicile
1 792
1 985
1 949
1 821
Exonérations TEPA
581
570
560
538
Exonérations ACCRE
295
644
794
762
Aide TPE jeunes apprentis
188
184
1
6
Contrat de génération
55
23
6
4
Aide embauche TPE-PME
762
150
20
0
Contrat de sécurisation professionnelle
57
56
0
1
Rémunération des stagiaires
0
0
2
0
Aide exceptionnelle aux employeurs d'apprentis
630
Aide unique aux employeurs d'apprentis
0
221
662
409
Déduction forfaitaire services à la personne
405
410
406
390
Autres exonérations (ZRD, BER, ZRR, ZRR-OIG)
136
143
119
114
Sous-total programme 103
5 688
5 047
5 271
5 387
Programme 111 (formation CPH, conseiller du salarié, défenseur syndical)
8,8
9,4
15,3
7,4
Dépenses discrétionnaires
3 967
4 379
4 431
dont contrats aidés / PEC (y compris DOM)
1 192
525
365
300
Insertion par l'activité économique
(aides aux postes et subventions)
899
908
983
1 039
Dispositifs en faveur des travailleurs handicapés
396
375
403
440
Garantie jeunes
464
578
524
560
Autres mesures "Jeunes" et SPE
251
307
306
303
Expérimentation chômeurs de longue durée
9
10
29
11
Sous-total programme 102
3 211
2 703
2 610
2 652
Plan 500 000 formations et sa prolongation
255
0
0
Plan d'investissement dans les compétences
391
1 575
1 383
Actions en faveur de la formation
18
19
6
Actions en faveur du reclassement des salariés (DGR, ATD, CASP)
8
6
6
Aides en faveur des seniors (AFSNE, CATS, aides seniors)
5
5
4
Appui aux mutations économiques (appui conseil RH, GPEC, CPE, DLA, fonds de cohésion sociale,
FNRT),
72
65
371
Sous-total programme 103
749
1 670
1 770
Programme 111 (études, FACT et soutien négo collective)
7,4
5,7
9,8
8,4
Dépenses réglementées (programme 111 - paritarisme)
34,0
33,0
34,6
34,7
Total des dépenses d'intervention
12 382
11 713
12 176
42
COUR DES COMPTES
2.1
Programme 102
Le programme 102 est principalement constitué de dépenses
d’intervention. Celle-ci représentent 79 % des crédits de paiement en 2020
et de la subvention pour charges de service public versée à Pôle emploi
(21 % des CP en 2020).
2.1.1 Les dépenses d’intervention
Les dépenses d’intervention sur le programme 102 s’élèvent en
2020 à 4 948 M
€
en AE et 4 966 M
€
en CP. Les crédits de paiement sont
stables par rapport à l’année 2019 (+ 0,4 %).
Graphique n° 8 : Dispositifs d’intervention du programme 102 en
2020 (en CP exécutés)
Source : Cour des comptes d’après données Chorus
2.1.1.1 Les allocations
Ce poste correspond à la participation de l’État au régime de
solidarité d’indemnisation du chômage et recouvre principalement le
financement de l’allocation de solidarité spécifique (ASS). En 2019, il a
également financé la rémunération de fin de formation (R2F) dont la charge
de financement a été transférée à Pôle emploi en 2020.
En neutralisant les crédits prévus pour la R2F en 2019 (160 M
€
), les
crédits ouverts en LFI sont passés de 2 051 M
€
en 2019 à 2 303 M
€
en
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
43
2020. L’analyse de cette augmentation doit cependant tenir compte de
l’utilisation en 2019 d’un reliquat de 128 M
€
du Fonds de solidarité.
Les dépenses de ce poste se sont élevées à 2 156 M
€
, soit une sous-
exécution de 147 M
€
par rapport à la LFI (- 6 %). Celle-ci est
principalement due au maintien des allocations chômage (allocation de
retour à l’emploi) pour les personnes en fin de droits pendant la crise
sanitaire (pendant deux mois au printemps et deux mois à l’automne) et au
retour à la règle des quatre mois d’activité pour le rechargement de droits
aux allocations (adaptation de la réforme de l’assurance chômage dans le
contexte de la crise). Ces mesures ont ralenti le passage des allocataires en
fin de droits aux allocations de solidarité.
2.1.1.2 Les contrats aidés
Les crédits ouverts en LFI au titre des contrats aidés s’élevaient à
397 M
€
en AE et 365 M
€
en CP, en baisse par rapport à la LFI 2019
(430 M
€
en AE et 600 M
€
en CP), compte tenu de la baisse du stock des
contrats aidés.
L’objectif de nombre d’entrées en contrats aidés dans le projet de
loi de finances (PLF) est stable à 100 000 nouveaux contrats depuis 2018.
Néanmoins, dans le cadre du DRICE 2020, l’intégralité de la réserve du
Fonds d’inclusion dans l’emploi du programme 102 a été positionnée sur
les contrats aidés afin de garantir le dynamisme de l’IAE dans le cadre de
la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté et de
continuer à permettre le déploiement de la réforme des entreprises
adaptées. La cible des contrats aidés pour l’année 2020 a donc été fixée à
83 000 PEC.
La crise sanitaire a entraîné une baisse importante du nombre
d’entrées en contrat aidé. Sous l’effet du premier confinement, le nombre
d’entrées en contrat aidé a connu une baisse brutale avant de repartir à la
hausse à partir de l’été 2020. On observe ainsi une baisse de 22 % de
réalisation au 1
er
semestre 2020 par rapport à la même période en 2019. Le
deuxième confinement n’a pas entraîné de baisse des entrées en contrat
aidé.
44
COUR DES COMPTES
Graphique n° 9 : Évolution des entrées en parcours emploi
compétences en 2020
Source : Dares - Situation du marché du travail durant la crise sanitaire –
2 février 2021
Malgré un rebond au second semestre, le nombre d’entrées en PEC
en 2020 s’établit à 74 526, 10 % en-deçà de l’objectif de début d’année et
25 % en-deçà de l’objectif du projet annuel de performances.
Les
caractéristiques
des
contrats
demeurent
relativement
comparables à celles de l’année 2019. On constate néanmoins un recul du
taux de cofinancement des départements (13,9 % contre 14,8 % en 2019).
Plusieurs mesures ont été prises concernant les contrats aidés : la
création de contrats aidés jeunes (parcours emploi compétences avec une
aide financière plus importante et contrat initiative emploi jeunes) et
l’augmentation du taux de financement pour les bénéficiaires résidant dans
les quartiers prioritaires de la ville et en zone de revitalisation rurale
(mesure introduite par la LFR 4, qui ne sera mise en
œ
uvre qu’à partir du
1
er
janvier 2021).
Dans ce cadre, 17 598 PEC jeunes et 1 777 CIE jeunes ont été
prescrits en 2020 (la circulaire d’application ayant été transmise fin
septembre 2020). Le nombre de bénéficiaires domiciliés dans un quartier
prioritaire de la politique de la ville n’est pas disponible à ce jour.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
45
Mesures de soutien concernant les contrats aidés
Parcours emploi compétences Jeunes
: L’aide à l’embauche d’un
jeune âgé de moins de 26 ans ou d’un jeune reconnu travailleur handicapé
(jusqu’à 30 ans inclus) en parcours emploi compétences (PEC Jeunes) dans
le secteur non marchand s’élève à 65 % du Smic (contre un taux moyen de
50,5 % du Smic pour les PEC de droit commun en 2020).
Contrat
initiative
emploi
Jeunes
:
L’aide
à
l’insertion
professionnelle, attribuée à l’employeur qui recrute en contrat initiative
emploi (CIE) un jeune de moins de 26 ans ou un jeune reconnu travailleur
handicapé jusqu’à l’âge de 30 ans inclus, s’élève pour 2020 à 47% du Smic.
PEC en quartier prioritaire de la politique de la ville et en zone
de revitalisation rurale
: L’emploi dans les quartiers prioritaires de la
politique de la ville (QPV) et les zones de revitalisation rurale (ZRR) sera
soutenu via une hausse du taux de prise en charge par l’État des parcours
emplois compétences (PEC) qui sera porté à 80 % quel que soit l’âge des
publics bénéficiaires, et un doublement du nombre de PEC dans ces
territoires en les orientant sur des secteurs en tension.
Finalement, les crédits exécutés s’établissent à 324 M
€
en AE et
300 M
€
en CP, soit une sous-exécution de 73 M
€
(- 23 %) en AE et 65 M
€
(- 18 %) en CP par rapport aux montants inscrits en LFI.
Tableau n° 4 : Évolution 2012-2020 des contrats aidés
Source : DGEFP
2015
2016
2017
2018
2019
réalisé
réalisé
réalisé
réalisé
réalisé
LFI
réalisé
PEC (2018)
CUI-CAE (hors SIAE)
288 008
300 102
226 515
128 056
80 239
100 000
74 526
durée moyenne du contrat
10,1
10,1
10,3
11,0
10,8
11,0
10,3
taux moyen de prise en charge du SMIC
75,6%
76,0%
72,0%
51,3%
51,0%
46,4%
50,3%
durée hebdomadaire en heures
23,4
23,7
20,8
20,1
20,8
20,2
20,6
part des contrats financés par les conseils départementaux
11,6%
10,1%
10,8%
10,7%
14,8%
15,0%
13,9%
CUI-CIE
91 520
80 323
28 301
2 530
2 683
0
3 199
durée moyenne du contrat
8,3
7,8
8,5
9,3
8,5
9,1
taux moyen de prise en charge du SMIC
34,3%
36,6%
35,5%
28,4%
20,0%
42,8%
durée hebdomadaire en heures
32,6
32,7
32,5
31,4
31,2
30,1
part des contrats financés par les conseils départementaux
6,0%
6,9%
13,2%
7,8%
37,7%
0,0%
Emplois d’avenir
82 084
75 891
36 561
686
70
0
8
durée moyenne du contrat
17,1
14,7
17,8
17,4
7,1
5,8
taux moyen de prise en charge du SMIC
53,3%
66,6%
68,9%
72,2%
73,0%
75,0%
durée hebdomadaire en heures
33,8
33,6
33,6
33,1
34,1
35,0
Total
461 612
456 316
291 377
131 272
82 992
100 000
77 733
2020
46
COUR DES COMPTES
2.1.1.3 L’insertion par l’activité économique
Le développement du secteur de l’insertion par l’activité
économique est un des axes de la stratégie nationale de prévention et de
lutte contre la pauvreté. Le président de la République avait annoncé le
13 septembre 2018 une augmentation de 25 % du nombre d’aides pour le
secteur d’ici 2020. Le PLF 2020 prévoyait ainsi le financement de
7 000 ETP aides au poste supplémentaires, soit 83 000 pour l’année 2020,
pour un montant de 957 M
€
en LFI en AE et en CP.
En outre, ce poste devait financer plusieurs nouveaux dispositifs :
les contrats de professionnalisation dans l’IAE (8 M
€
), les contrats-
passerelles, les CDI senior, les expérimentations (10 M
€
), ainsi que le
fonds départemental d’insertion (23 M
€
).
Comme en 2019, la mise en réserve n’a pas porté sur l’IAE compte
tenu du caractère prioritaire de celle-ci.
Anticipant une baisse de l’activité et des difficultés financières des
structures de l’IAE, dont le modèle économique peut être fragile, le
ministère du travail a mis en
œ
uvre un fonds de soutien au profit des SIAE,
dont le montant a été calibré à hauteur de la sous-consommation des crédits
estimée, soit 200 M
€
.
L’instruction
DGEFP/SDPAE/MIP-METH/2020/140
du
14 août 2020 relative à la mobilisation des fonds de développement de
l'inclusion et du fonds d'accompagnement à la transformation des
entreprises adaptées en soutien aux entreprises sociales inclusives a ainsi
prévu le déploiement d’un dispositif de soutien exceptionnel en faveur des
SIAE organisé en deux axes :
-
un premier axe, forfaitaire, pour assurer un déploiement rapide et
homogénéisé, était destiné à couvrir une part des pertes d’exploitation
générées par la crise et des surcoûts liés au maintien d’activité durant
la période du confinement. Mobilisé à hauteur de 100 M
€
, il a
bénéficié à 3 831 SIAE, soit 93 % des structures ;
-
un second axe, mobilisable dans le cadre d’un appel à projets pour
accompagner la transformation des SIAE (changement d’échelle et
d’organisation, transformation de leurs activités). Destiné à créer un
effet levier en complément d’autres cofinancements, le soutien
financier à de nouveaux projets, à des projets de développement,
d’investissement ou encore de professionnalisation doit confirmer la
trajectoire de croissance fixée par le Pacte d’ambition pour l’IAE,
dont la mise en
œ
uvre se poursuit. Le montant de l’enveloppe a été
porté
in fine
à 118 M
€
.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
47
Le premier axe se décompose en deux volets :
-
un premier volet calculé à partir d’un montant unitaire par heure non
travaillée défini pour chaque catégorie de SIAE, afin de couvrir
partiellement les pertes d’exploitation entraînées par le coût des
charges fixes ainsi que le maintien de l’accompagnement socio-
professionnel. Ce forfait est cumulable avec l’allocation perçue par
l’entreprise au titre de l’activité partielle. Il devait couvrir la période
allant du 1
er
mars au 31 août 2020.
-
un second volet calculé à partir d’un montant unitaire par heure
travaillée uniforme pour toutes les SIAE. Ce volet doit permettre de
couvrir partiellement les charges liées au maintien de l’activité dans
le contexte de confinement. Il devait couvrir la période allant du 1
er
mars au 30 juin 2020.
Tableau n° 5 : Montants forfaitaires des aides accordées dans le
cadre du fonds de soutien aux SIAE
12
Source : DGEFP
Concernant le financement de ces deux axes, un recensement
des besoins des Direccte pour l’axe 1 a été effectué afin de définir le
montant de l’enveloppe dédiée. Le montant de l’enveloppe dédiée à
l’axe 2 représentait le reliquat.
Ce soutien s’est traduit par le lancement d’un appel à projets en
septembre 2020, doté d’un budget initial de 98 M
€
, dont 83 M
€
pour
financer des projets régionaux et 15 M
€
des projets de grande envergure
(suprarégionale). Au regard de l’ampleur des besoins exprimés, une
enveloppe complémentaire exceptionnelle de 20 M
€
a été débloquée début
décembre pour abonder les enveloppes régionales des Direccte
(redéploiement des crédits non exécutés au titre des contrats aidés).
Plus de 2 500 candidatures ont été reçues à travers toute la France,
couvrant une grande diversité de filières et de territoires, avec une attention
particulière portée aux territoires ruraux et aux quartiers prioritaires de la
ville.
12
ETTI :
entreprises
de
travail
temporaire
d’insertion ;
AI :
associations
intermédiaires ; EI : entreprises d’insertion ; ACI : ateliers et chantiers d’insertion.
48
COUR DES COMPTES
Finalement, le montant exécuté sur le poste IAE s’établit à
1 039 M
€
, en hausse de 30 M
€
par rapport à la LFI. Dans le détail, les aides
au poste s’élèvent à 781 M
€
, soit une sous-exécution de 176 M
€
, le fonds
départemental d’insertion (FDI), qui porte le fonds de soutien, s’élève à
253 M
€
, soit une sur-exécution de 230 M
€
, et le financement des initiatives
territoriales s’élève à 5 M
€
. Le financement des expérimentations Seve,
Tapaj et Convergence est inclus dans le FDI tandis que les autres
expérimentations n’ont pas été engagées compte tenu de la crise sanitaire.
93 % des crédits du FDI ont été décaissés en décembre 2020.
Le nombre d’ETP conventionnés
13
en 2020 s’élève à 77 984 pour
une prévision en LFI de 81 458 (
cf.
tableau en annexe n° 3). Le nombre
d’ETP effectivement recrutés a été de 63 058.
En conclusion, la crise sanitaire et les mesures prises pour protéger
le secteur de l’insertion par l’activité économique entraînent une
surconsommation de 30 M
€
.
2.1.1.4 Les mesures en faveur de l’emploi des travailleurs handicapés
L’année 2020 était la deuxième année de mise en
œ
uvre de la
réforme du financement des entreprises adaptées, qui est désormais
intégralement fondé sur des aides au poste dont le montant est modulé selon
l’âge du travailleur handicapé.
Dans le cadre de l’engagement national « Cap vers l’entreprise
inclusive 2018-2022 », le Gouvernement s’est engagé à permettre la
création de 40 000 emplois supplémentaires pour les personnes en situation
de handicap d’ici 2022, les différentes aides publiques devant être portées
à 500 M
€
par an d’ici 2022.
En outre, ce poste a bénéficié pour la première année d’un fonds de
concours de l’Agefiph de 25 M
€
, auparavant versé directement à l’ASP
(fonds de concours dont le montant aurait dû être de 50 M
€
, mais dont la
première tranche a été versée par erreur directement à l’ASP).
Les crédits ouverts en LFI 2020 s’établissaient à 403 M
€
en AE et
en CP, en hausse de 7,4 M
€
(+ 2 %) par rapport aux crédits ouverts en
2019. Compte tenu du caractère prioritaire de ce dispositif, les crédits ont
été exonérés de mise en réserve.
En raison de la crise sanitaire, notamment lors du premier
confinement, les entreprises adaptées ont fortement réduit ou cessé leur
activité, et ont placé une part importante de leurs salariés en activité
partielle. Dans la mesure où les aides au poste ne sont dues que pour les
13
Il s’agit des salariés en insertion accueillis dans ces structures, dont le nombre (en
ETP) est arrêté par convention chaque année entre la Direccte et la structure pour la
détermination des aides au poste versées par l’État.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
49
heures effectivement travaillées, et ne sont pas cumulables avec les
montants touchés par ailleurs au titre de l’activité partielle, les montants
d’aide au poste versés aux entreprises adaptées devaient être fortement
réduits en 2020.
Comme pour le secteur de l’insertion par l’activité économique,
l’instruction DGEFP/SDPAE/MIP-METH/2020/140 du 14 août 2020
relative à la mobilisation des fonds de développement de l'inclusion et du
fonds d'accompagnement à la transformation des entreprises adaptées en
soutien aux entreprises sociales inclusives a prévu le déploiement d’un
dispositif de soutien exceptionnel en faveur des entreprises adaptées
organisé en deux axes (comme pour les structures d’insertion par l’activité
économique) :
-
un premier axe comportant deux volets : le volet 1 calculé pour
compenser une partie des pertes économiques liées à l’interruption du
cycle d’exploitation et calculé sur la base des heures non travaillées,
et le volet 2 calculé à partir d’un montant unitaire par heure travaillée,
afin de de couvrir partiellement les surcoûts liés au maintien de
l’activité dans le contexte de confinement pour répondre aux normes
sanitaires et d’organisation (1,50
€
par heure travaillée) ;
-
un second axe, mobilisable dans le cadre d’un appel à projets, pour
des mesures de soutien au développement des entreprises adaptées :
aide destinée à poursuivre l’effort d’investissement engagé avant le
1er janvier 2019, sur une période transitoire 2019-2021 ; l’aide à la
modernisation des entreprises adaptées ; l’aide au service de conseil ;
l’aide
à
l’accompagnement
du
développement
commercial.
L’enveloppe affectée à ces mesures s’élève à 58 M
€
en AE et en CP.
L’enveloppe totale du fonds d’accompagnement à la transformation
des entreprises adaptées (FATEA) a été déterminée en estimant la perte
d’activité des entreprises adaptées (79,1 M
€
), la sous-exécution des
expérimentations (16,9 M
€
) et le montant prévu initialement pour le
FATEA (5,7 M
€
), soit une enveloppe globale de 101,7 M
€
.
Le fonds de soutien aux entreprises adaptées a finalement permis de
financer :
-
l’axe 1 à hauteur de 32,4 M
€
en AE et en CP. Cet axe a bénéficié à
681 entreprises adaptées soit 87,5 % des structures ;
-
l’axe 2 à hauteur de 101,9 M
€
en AE/CP pour le financement de
projets régionaux et d’envergure régionale.
Finalement, l’exécution des dépenses (aides au poste et fonds de
soutien FATEA) s’élève à 437 M
€
, contre 403 M
€
prévus en LFI. Ce poste
a cependant bénéficié d’un fonds de concours de 25 M
€
en provenance de
l’Agefiph.
50
COUR DES COMPTES
2.1.1.5 L’expérimentation territoire zéro chômeurs de longue durée
À la suite des rapports d’évaluation de l’expérimentation
« territoires zéro chômeur de longue durée » réalisés en 2019, une
proposition de loi relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par
l'activité économique et à l'expérimentation « territoires zéro chômeur de
longue durée » devait être déposée et votée début 2020. Celle-ci a été
retardée par la crise sanitaire et n’a été adoptée définitivement (à
l’unanimité) que le 30 novembre par l’Assemblée nationale et publiée le
15 décembre 2020. Cette loi prévoit que l’expérimentation sera mise en
place dans soixante territoires, dont les dix territoires habilités dans le cadre
de la loi du 29 février 2016.
La LFI tenait compte du projet d’extension en 2020 du nombre de
territoires éligibles à l’expérimentation. L’enveloppe 2020 avait été établie
sur la base d’une prévision de 1 750 postes de salariés dans les entreprises
à but d’emploi en 2020, soit 28,5 M
€
en AE et en CP, ce qui correspondait
aux objectifs de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la
pauvreté.
En l’absence d’extension de l’expérimentation, les crédits exécutés
en 2020 s’élèvent à 11 M
€
, soit un taux d’exécution de seulement 39 %.
La Cour avait déjà relevé dans la note d’analyse de l’exécution 2019
le faible taux d’exécution des crédits de l’expérimentation « territoires zéro
chômeur de longue durée », due à une difficulté à développer les
entreprises à but d’emploi, avec 10 M
€
consommés sur 22 M
€
ouverts.
2.1.1.6 Les mesures en faveur de l’emploi des jeunes
L’année 2020 est la deuxième année de mise en
œ
uvre de la
globalisation du financement de la Garantie jeunes et du financement
« socle » des missions locales. Dans le cadre du PLF 2020, l’objectif
d’entrées en Garantie jeunes était fixé à 100 000, objectif stable par rapport
à 2019. C’est également la première année de la mise en
œ
uvre de
l’obligation de formation des jeunes âgés de 16 à 18 ans au titre de laquelle
une enveloppe complémentaire de 20 M
€
avait été prévue pour les
missions locales.
Les mesures en faveur des jeunes ont la particularité d’être financées
par deux actions du programme : l’action n°2 et l’action n°3 PIC. Elles
bénéficient également d’un fonds de concours de 43 M
€
, correspondant à
un cofinancement de l’allocation Garantie jeunes par le Fonds social
européen (FSE) au titre de l’Initiative pour l’emploi des jeunes (IEJ).
Le nombre d’entrées en Garantie jeunes a atteint 92 128 au 31
décembre 2020, en baisse par rapport à 2019 compte tenu de la suspension
des entrées pendant le premier confinement. La part des jeunes non
qualifiés (72,5 %) est en hausse par rapport à 2019.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
51
Le nombre d’entrées en PACEA a atteint 349 886 ; le montant des
allocations PACEA dépasse légèrement l’enveloppe prévue en LFI (67 M
€
contre 65 M
€
) : la crise sanitaire a entraîné un plus grand nombre d’entrées
en PACEA, notamment du fait des modalités de gestion plus simples de ce
dispositif, qui a été privilégié à une entrée en Garantie jeunes.
Enfin, on note une sous-consommation de 28 M
€
(- 7,5 %) de
l’enveloppe de financement des missions locales. Celle-ci provient de la
mise en réserve des crédits et de l’utilisation des 20 M
€
prévus en LFI pour
financer les associations régionales des missions locales, l’obligation de
formation des jeunes âgés de 16 à 18 ans (transfert vers le programme 216
pour des développements informatiques) et l’expérimentation du service
public de l’insertion.
Tableau n° 6 : Évolution 2014-2020 des financements de l’État
alloués aux missions locales
Sources : DGEFP et Direction du budget
2.1.1.7 L’aide aux employeurs de salariés en contrat de
professionnalisation
Dans le cadre des mesures d’urgence, le Gouvernement a créé une
aide
exceptionnelle
aux
employeurs
de
salariés
en
contrat
de
professionnalisation (cf. décret n°2020-1084 du 24 août 2020). Les crédits
correspondants ont été ouverts dans le cadre de la LFR 3 (744 M
€
en AE
et 160 M
€
en CP), sur la base de la saisonnalité des contrats et d’une
hypothèse globale de baisse de 10 % des contrats de professionnalisation
en 2020.
L’aide financière est de 5 000
€
pour un alternant âgé de moins de
18 ans et 8 000
€
pour un alternant majeur (jusqu’à 29 ans révolus), pour
la première année d’exécution de chaque contrat de professionnalisation
conclu entre le 1
er
juillet 2020 et le 28 février 2021 préparant :
2014
2015
2016
2017
2018
2019
réalisé
réalisé
réalisé
réalisé
réalisé
réalisé
LFI
réalisé
Crédits alloués aux missions locales
242,2
266,0
280,9
323,3
322,8
396,4
371,9
344,1
Subvention de fonctionnement
191,9
192,8
196,5
208,3
199,4
198,4
211,9
189,9
Associations régionales (animation du réseau)
4,2
4,5
4,4
5,0
5,3
4,7
0,0
5,0
Crédits spécifiques pour l'accompagnement
46,0
68,6
80,0
110,0
118,1
193,4
160,0
149,2
Garantie jeunes
12,6
40,4
58,3
100,4
118,1
193,4
160,0
149,2
Emplois d'avenir
33,4
28,2
21,7
9,6
0,0
0,0
0,0
Autres financements mobilisables par les missions locales
1 080,3
1 423,7
1 452,4
1 189,9
812,0
593,6
476,3
493,5
Allocations versées aux jeunes
43,5
91,6
184,5
271,8
361,9
425,1
429,5
473,3
Garantie jeunes*
0,0
54,2
174,3
251,5
345,9
384,8
364,5
406,2
PACEA (ex-CIVIS)
43,5
37,4
10,2
20,3
16,0
40,4
65,0
67,1
Emplois d'avenir (aide versée à l'entreprise)
1 024,1
1 319,6
1 260,1
912,0
445,1
163,3
41,8
15,5
Fonds d'insertion professionnelle des jeunes (FIPJ)
9,8
8,0
3,8
1,3
0,4
0,0
0,0
Actions de parrainage
3,0
4,4
4,0
4,8
4,6
5,2
5,0
4,7
TOTAL
1 322,5
1 689,6
1 733,3
1 513,2
1 134,8
990,0
848,3
837,6
En CP (M
€
)
2020
52
COUR DES COMPTES
-
à un diplôme ou un titre à finalité professionnelle de niveau équivalant
au plus au niveau 7 de la nomenclature nationale des certifications
professionnelles (master, diplôme d’ingénieur, etc.) ;
-
à un certificat de qualification professionnelle ;
-
ainsi que pour les contrats expérimentaux conclus en application du
VI de l’article 28 de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018.
Cette aide est versée sans condition pour les entreprises employant
moins de 250 salariés et à la condition d’un taux minimum d’alternants
pour les autres.
Le ministère du travail observe en 2020 un effet très net de déport
des contrats de professionnalisation vers l’apprentissage : « Le nombre de
nouveaux contrats d’apprentissage augmenterait de plus de 40 % en 2020
par rapport à 2019. Le nombre d’entrées en contrat de professionnalisation
diminue dans le même temps de près de 50 %. Au total, alors qu’on
comptait environ 220 000 entrées en contrat de professionnalisation en
2019, on estime ce nombre à environ 110 000 contrats en 2020. Ces
évolutions croisées des contrats en apprentissage et de professionnalisation
s’observent dans tous les secteurs d’activité, pour toutes les tailles
d’entreprises, toutes les catégories socio-professionnelles et toutes les
tranches d’âge, sauf les 14-17 ans, ce qui suggère plutôt un phénomène de
déport des contrats de professionnalisation vers l’apprentissage ».
Au 31 décembre 2020, l’État a versé à l’ASP au titre de l’aide aux
employeurs de salariés en contrat de professionnalisation un montant de
140 M
€
en AE et en CP. À fin décembre 2020, le nombre de dossiers
déposés s’élevait à 35 566. 17 504 dossiers avaient été validés, et 3 875 mis
en paiement pour 2 647 entreprises. Au 31 décembre 2020, la trésorerie
disponible à l’ASP sur ce dispositif s’élève à 133 M
€
, soit un versement de
l’ordre de 6,7 M
€
réalisé à ce titre aux entreprises.
Contrairement à l’aide exceptionnelle aux contrats d’apprentissage,
le paiement de l’aide aux employeurs d’un salarié en contrat de
professionnalisation n’est pas effectué sur la base de la déclaration sociale
nominative (DSN), mais sur la base de déclarations des employeurs (ainsi
que de la transmission des bulletins de salaires) ce qui ralentit le
déploiement de l’aide. L’’automatisation n’a pas été réalisée compte tenu
de sa complexité et du caractère temporaire de cette aide.
Pour faciliter le transfert de la gestion budgétaire de cette aide du
programme 102 vers le programme 364 de la mission
Plan de relance
,
il a été décidé de ne pas engager les crédits à hauteur du coût total du
dispositif, après redéfinition de celui-ci. 230,94 M
€
de crédits non
consommés sur le programme 102 seront transférés et engagés sur le
programme 364, une fois l’arrêté de reports croisés publié.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
53
Sur l’ensemble des dispositifs du programme 102 gérés par l’ASP,
la trésorerie de l’ASP au 31 décembre 2020 (704 M
€
) représente environ
11 % des crédits de paiement du programme 102 consommés en 2020. Cela
s’explique par la situation exceptionnelle de l’année 2020 :
-
montée en charge progressive de la nouvelle aide aux contrats de
professionnalisation ;
-
versement par l’État d’une part importante des fonds de soutien (FDI
et FATEA) en décembre 2020 ;
-
besoin de disposer d’un niveau de trésorerie suffisant pour assurer le
paiement des aides début 2021 dans le cas où les factures ne
pourraient être payées par la DGEFP.
Tableau n° 7 : Trésorerie de l’ASP au 31 décembre 2020 sur les
dispositifs financés par le programme 102
Source : Direction du budget
2.1.2 Les autres dépenses
Les dépenses de fonctionnement sur le programme 102 s’établissent
en 2020 à 1 337,9 M
€
(CP) dont 1 214,8 M
€
pour la subvention pour
charges de service public (SCSP) de Pôle emploi, 54,8 M
€
pour la SCSP
de l’Épide et 66,5 M
€
de frais de gestion pour l’ASP.
Les dépenses d’opérations financières exécutées en 2020 s’élèvent
à 9,3 M
€
(CP) dont 7,6 M
€
au titre de la subvention d’investissement
versée à l’ASP et 1,7 M
€
au titre des programmes nationaux du PIC.
Plusieurs budgets rectificatifs ont été établis au cours de l’année
2021 pour répondre au surcroît d’activité due à la mise en
œ
uvre des
mesures d’urgence, et en particulier du dispositif exceptionnel d’activité
partielle. L’ASP a ainsi adapté son organisation et ses systèmes
d’information au changement de dimension de l’activité partielle
54
COUR DES COMPTES
(augmentation du volume de prestataires, coûts de développement,
augmentation des capacités de traitement). Le montant des frais de gestion
a ainsi été révisé à la hausse au titre de l’année 2020 de 8,5 M
€
, soit 52 M
€
.
En outre, une subvention de 15 M
€
a été versée en décembre 2020 en
avance de la subvention pour 2021. Finalement, 66,5 M
€
ont été versés en
2020 au lieu des 43,5 M
€
prévus en LFI.
2.1.3 Les indicateurs du programme 102
La maquette de performance du programme 102 présente quelques
évolutions concernant les indicateurs suivants :
-
taux de retour à l’emploi selon les profils : dans le PAP 2020, un sous-
indicateur relatif au taux de retour à l’emploi des chômeurs de longue
durée a été ajouté, intégré également à la nouvelle convention
tripartite de Pôle emploi. Toutefois, la convention n’étant pas encore
signée lors de l’élaboration du PAP 2020, aucune cible n’a encore été
définie ;
-
taux de satisfaction des usagers et des entreprises vis-à-vis des
services de Pôle emploi : Selon la DGEFP, l’indicateur de satisfaction
des entreprises sera affiné, avec non plus un questionnaire global sur
les opérations de recrutement, mais un questionnaire court et
personnalisé pour chaque type d’interaction entre Pôle emploi et les
entreprises ;
-
taux de sortie positive vers l'emploi et l'autonomie des jeunes ayant
bénéficié de la Garantie jeunes : transformation en 2020 en « taux de
sortie vers l'emploi ou l'alternance des jeunes ayant bénéficié d’un
parcours d’accompagnement, décliné selon les bénéficiaires de la
Garantie jeunes ou du PACEA ». Ce nouvel indicateur est désormais
annuel (alors que le précédent donnait des résultats cumulés depuis le
lancement de la Garantie jeunes) et plus restrictif sur les modalités de
sortie (uniquement emploi ou alternance, alors que le précédent tenait
compte des entrées en formation, et du nombre de jours d’expérience
professionnelle sur 12 mois). En conséquence, les cibles de taux de
sortie sont nettement abaissées : pour les bénéficiaires de la Garantie
jeunes : taux de sortie positive de 72 % pour le PAP 2019 et taux de
sortie en emploi et en alternance de 39,5 % pour le PAP 2020.
Un indicateur est ajouté dans le PAP 2020 afin de suivre l’objectif
national de sortie en emploi des personnes handicapées travaillant dans une
entreprise adaptée.
Enfin, deux points sont à souligner :
-
concernant le nombre de retours à l’emploi : la convention tripartite
État-Unédic-Pôle emploi 2019-2022 prévoit la construction d’un
nouvel indicateur du nombre de retours à l’emploi durable au cours
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
55
de la période 2020-2022, sur la base des informations nouvellement
rendues disponibles par la mise en place de la déclaration sociale
nominative. À cette fin, un groupe de travail conjoint rassemblant
notamment la Dares et Pôle emploi devait être mis en place en 2020.
Ces travaux ont été retardés par la crise sanitaire.
-
concernant le taux d’accès à l’emploi durable six mois après la fin
d’une formation prescrite par Pôle emploi : l’objectif n’est qu’à
28,3 % en 2020 alors que les prévisions actualisées pour 2019 sont
nettement supérieures (33,7 % dans le PAP 2020). Les cibles n’ont
pas été modifiées dans l’attente de la signature de la convention
tripartite de Pôle emploi et des premiers travaux du groupe de travail
chargé de définir les cibles. Cet objectif a été transformé dans le PAP
2021 en taux d’accès à l’emploi six mois après la fin d’une formation
prescrite par Pôle emploi avec une prévision de 48 % en 2020. Cette
modification a été réalisée pour tenir compte de la nouvelle
convention 2019-2022 entre l’État, Pôle emploi, Chéops, l’Agefiph
et le FIPHFP qui ne fait plus référence au caractère « durable » de
l’emploi trouvé.
En outre, plus aucune cible n’a été définie dans les indicateurs de
taux de retour à l’emploi du programme, compte tenu des incertitudes
relatives à l’évolution de la situation sur le marché du travail.
Recommandation n° 4.
(DGEFP, DB) Définir les cibles
des indicateurs du programme 102 relatifs au retour à
l’emploi. (Nouvelle recommandation)
2.2
Programme 103
2.2.1 Les dépenses d’intervention
Les dépenses d’intervention sur le programme 103 s’élèvent en
2020 à 5 233 M
€
en AE et 7 157 M
€
en CP, soit 93 % des crédits exécutés
au titre du programme.
56
COUR DES COMPTES
Graphique n° 10 : Dispositifs d’intervention du programme 103 en
2020 (en CP exécutés)
Source : Cour des comptes d’après données Chorus
La majeure partie des crédits (51 % contre 56 % en 2019) concerne
les compensations des exonérations de cotisations sociales (hors
apprentissage). Les deux autres dispositifs principaux sont le PIC (19 %
des crédits consommées contre 23 % en 2019) et les différentes aides en
faveur de l’alternance (22 % des crédits consommées contre 15 % en 2019).
2.2.1.1 Compensations des exonérations de cotisations sociales en
faveur de l’emploi
Les dispositifs d’exonération de cotisations sociales visant à
favoriser la création d’emplois ont représenté en 2020 un coût budgétaire
de 3 625 M
€
, en baisse de 3 % par rapport à 2019. Le coût budgétaire de
chacun des dispositifs est en baisse à la seule exception du dispositif Acre
(+ 118 M
€
à 762 M
€
) : malgré la mesure d’économie de 200 M
€
introduite
en LFI 2020 (restriction des bénéficiaires), cette hausse importante est liée
à plusieurs facteurs :
-
l’effet en année pleine de la généralisation du dispositif (la plupart
des indépendants déclarant par trimestre, le dernier trimestre faisant
l’objet d’une exonération au T+1) ;
-
la dynamique constatée en 2019 et prévue en 2020 sur la population
constatée, principalement les micro-entrepreneurs ;
-
une évolution prévue à la hausse des revenus des travailleurs
indépendants et des micro-entrepreneurs.
Contrairement à 2019 où ces dispositifs avaient nécessité des
besoins complémentaires de financement par rapport aux inscriptions
initiales en LFI, les montants exécutés ont été inférieurs aux crédits prévus
Compensation
d'exonérations
de cotisations
sociales (hors
alternance);
3 625; 51%
Appui aux mutations
économiques
; 371;
5%
Alternance;
1 602; 22%
Plan
d'investissement
dans les
compétences;
1 383; 19%
Autres; 176;
3%
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
57
en LFI. Le redéploiement à l’initiative de la DGEFP de 24 M
€
en LFR 4
sur l’exonération ZRR OIG
14
s’est ainsi avéré sans objet.
Tableau n° 8 : Écarts LFI-Exécution sur les compensations
d’exonération de cotisations sociales – hors alternance (CP, en M
€
)
Source : Chorus
La Cour a déjà eu l’occasion d’alerter sur les difficultés de pilotage
des compensations d’exonérations de cotisations sociales. L’estimation de
leur montant est communiquée trimestriellement par l’Agence centrale des
organismes de sécurité sociale (Acoss) à la DGEFP et à la direction du
budget.
Malgré la mise en place d’un groupe de travail trimestriel, la DGEFP
et la direction du budget ne parvenaient pas à obtenir de la part de l’Acoss
et de la direction de la sécurité sociale (DSS) des données prévisionnelles
fiables et suffisamment détaillées, sur des dispositifs d’exonération qui se
caractérisent par ailleurs par leur complexité, dans un environnement
institutionnel marqué par le transfert du régime social des indépendants
(RSI) au régime général de l’assurance maladie
15
. Ni la direction du
budget, ni la DGEFP n’ont été en mesure d’expliquer précisément les
motifs de la surconsommation constatée sur les différents dispositifs ces
dernières années (230 M
€
en 2018 et 451 M
€
en 2019).
Compte tenu des enjeux et malgré les contraintes de gestion
découlant du respect du plafond d’emplois, la DGEFP et la direction du
budget ont procédé au recrutement de deux chargés de mission, l’un ayant
un profil d’économiste, l’autre de statisticien, pour suivre les dispositifs
d’exonération de cotisations sociales. La DGEFP a également élaboré, fin
2019, un plan d’action afin d’améliorer l’estimation de la dépense à
compter de 2020. Son déploiement implique toutefois la transmission par
l’Acoss de l’ensemble des données nécessaires. La montée en compétences
14
Organismes d’intérêt général.
15
Décidée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, l’intégration du
RSI au régime général de l’assurance maladie est effective depuis le 1
er
janvier 2020,
après une période transitoire de deux ans.
LFI
Exé
Ecart
en %
LFI
Exé
Ecart
en %
Exonération aide à domicile
1 869
1 985
116
6%
1 949
1 821
-128
-7%
Exonération TEPA
514
570
56
11%
560
538
-22
-4%
Exonération ACCRE
528
644
116
22%
794
762
-32
-4%
Déduction forfaitaire services à la personne
388
410
22
6%
406
390
-16
-4%
Exonérations territoriales
117
143
26
22%
119
114
-5
-4%
Total
3 416
3 752
336
10%
3 828
3 625
-203
-5%
Dispositif
2020
2019
58
COUR DES COMPTES
et l’amélioration de la qualité des estimations dépendra de l’exhaustivité et
de la fiabilité des données transmises. Or, même si les échanges techniques
entre la DGEFP, la DSS, l’Acoss et la direction du budget se sont
poursuivis en 2020, ils n'ont pu aboutir cette année, en raison notamment
de la charge de travail liée à la gestion des dispositifs liés à la crise sanitaire.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le directeur général
de l’Acoss a toutefois indiqué que « des informations statistiques sont
fournies aux responsables de programme sous la forme de tableaux de bord
trimestriels et annuels permettant de suivre les montants d’exonération et
le nombre d’établissements bénéficiaires et plus récemment des séries
d’effectifs exonérés ont été transmises à la DSS ». Il souligne également
que « certains dispositifs suivis par la mission emploi ont connu de
nombreuse modifications lors des dernières années (Acre par exemple), ce
qui complique leur appropriation par les bénéficiaires et peut en
conséquence amoindrir la qualité de leurs déclarations et/ou conduire à des
régularisations plus ou moins tardives, ce qui peut compliquer l’exercice
de la prévision ».
Le directeur de la sécurité sociale abonde dans le même sens en
soulignant que « l’Acre se caractérise par une forte complexité, en raison
de la variété des catégories de bénéficiaires, des modalités particulières
d’application, de son interaction avec d’autres dispositifs et politiques
publiques et enfin des changements réglementaires répétés, à la fois sur le
champ et les taux applicables ». En conclusion de sa réponse, il souligne
que « s’il est considéré que les niveaux d’écarts constatés dans ces
exercices, fussent-ils aussi réduits, constituent néanmoins un aléa trop
important pour le pilotage de la dépense qui est quant à elle contrainte par
une norme globale, c’est sans doute qu’une réflexion plus générale doit être
engagée sur la pertinence d’assurer la compensation de ces dispositifs par
des crédits budgétaires, dès lors qu’aucune prévision ne pourra garantir le
respect d’une cible de dépense à l’euro près ».
Les
enveloppes
relatives
aux
exonérations
Acre
(création
d’entreprise) et Tepa (heures supplémentaires) ont été révisées à la hausse
en LFI 2020 par rapport à 2019 pour tenir compte :
du dynamisme anticipé de l’activité économique et de l’emploi en 2020
(en particulier pour les entreprises de moins de 20 salariés, ce qui aurait
conduit à une augmentation du recours aux heures supplémentaires et
donc à l’exonération Tepa). Un taux de croissance des effectifs d’environ
1 % était prévu par les organismes de sécurité sociale en 2020 par rapport
à 2019. Les mois de janvier à mars 2020 ont d’ailleurs confirmé cette
tendance anticipée, avant que ne surviennent la crise sanitaire et ses
conséquences économiques.
du dynamisme de création d’autoentreprises en 2019, dont l’accélération
remarquable du nombre de bénéficiaires et du chiffre d’affaires continue
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
59
à peser en 2020 (effet stock), quand bien même la réduction du périmètre
d’éligibilité et la baisse du taux d’exonération devaient limiter le
montant à compenser pour les autoentreprises créées en 2020 à partir de
la date d’effet de ces restrictions (effet flux). Les prévisions ont été
confirmées, les derniers mois de l’année 2019 s’étant caractérisés par
une hausse très sensible du nombre d’autoentreprises, par anticipation
des restrictions à venir en 2020 ; ces créations comptent pour une part
substantielle de la hausse des montants compensés en 2020.
La hausse nette de l’enveloppe Acre (794 M
€
en LFI 2019 contre
528 M
€
en LFI 2019) due à la dynamique du dispositif et à sa généralisation
en année pleine se traduit aussi dans l’exécution avec une consommation
de crédits portée de 644 M
€
en 2019 à 762 M
€
en 2020. Des échanges
techniques tenus au cours de l’année 2020 entre la DGEFP et l’Urssaf
Caisse nationale ont permis de transmettre à la DGEFP des données très
précises sur l’Acre pour les micro-entrepreneurs. Ces informations ont
permis de développer un modèle de prévision ; ces échanges sont appelés
à se poursuivre en 2021, même si compte tenu des spécificités déclaratives
de chaque population, la transmission de données fines soulève des
difficultés.
À l’issue d’une année marquée par une sous-consommation inédite
des crédits de compensation des exonérations de cotisations sociales, il est
difficile de faire la part entre la fiabilisation des prévisions et la situation
conjoncturelle : le redéploiement par la DGEFP en LFR 4 de 24 M
€
pour
l’exonération ZRR OIG – finalement sans utilité – pose question à cet
égard.
Recommandation n° 5.
(DGEFP, Acoss, DSS, DB) :
Fiabiliser les prévisions de compensation des dispositifs
d’exonération de cotisations sociales.
2.2.1.2 L’alternance
Le périmètre budgétaire des dépenses en faveur de l’alternance avait
été modifié en 2019 sous l’effet :
de
la
transformation
du
crédit
d’impôt
relatif
aux
contrats
d’apprentissage en aide unique à l’apprentissage (+ 213 M
€
en AE et en
CP) ; l’aide unique pour les employeurs d’apprentis, créée par la loi du
5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, se
substitue à compter du 1
er
janvier 2019 au crédit d’impôt apprentissage,
aux aides individuelles versées par les régions (prime à l’apprentissage
et aide au recrutement d’un apprenti supplémentaire) et à l’aide TPE
60
COUR DES COMPTES
jeunes apprentis. Cette aide est ciblée sur les entreprises employant
moins de 250 salariés et sur les apprentis préparant un diplôme ou un
titre à finalité professionnelle équivalant au plus au baccalauréat ;
de la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité des
entreprises (CICE) en allègements généraux de cotisations patronales, ce
qui a abouti à supprimer les exonérations spécifiques dont bénéficiaient
les contrats de professionnalisation et les employeurs privés d’apprentis
(- 766 M
€
en AE et en CP).
En 2020, le périmètre a évolué en cours d’année avec la création en
LFR 3, en substitution, pour la première année du contrat, de l’aide unique
à l’apprentissage, d’une aide exceptionnelle à l’apprentissage (500 M
€
en
AE et 300 M
€
en CP) étendue en LFR 4 (1 480 M
€
en AE et 330 M
€
en
CP) pour tenir compte de l’extension de l’attribution de la prime
exceptionnelle aux apprentis de niveau master (initialement jusqu’au
niveau licence seulement).
Au total, les dépenses budgétaires en faveur de l’alternance se sont
élevées à 1 239 M
€
en AE et 1 602 M
€
en CP contre 1 654 M
€
en AE et
987 M
€
en CP en 2019. Le dépassement de 349 M
€
en CP par rapport à la
LFI 1 253 M
€
en CP) est lié aux 662 M
€
de CP versés pour l’aide
exceptionnelle à l’apprentissage en partie compensés par une économie de
221 M
€
en CP sur l’aide unique à l’apprentissage.
2.2.1.3 Emplois francs
Les crédits consommés au titre des emplois francs se sont élevés à
210 M
€
en AE (28 M
€
en 2019) et 68 M
€
en CP (23 M
€
en 2019).
Introduit par l’article 175 de la loi de finances pour 2018 sous la
forme d’une expérimentation courant du 1
er
avril 2018 au 31 décembre
2019 sur 194 quartiers prioritaires de la politique de la ville, le dispositif
consiste à verser une prime à toute entreprise ou association, quel que soit
l’endroit où elle est située sur le territoire national, embauchant en contrat
à durée indéterminée (aide de 5 000
€
par an sur trois ans maximum) ou en
contrat à durée déterminée de plus de six mois (aide de 2 500
€
par an sur
deux ans maximum) un demandeur d’emploi résidant dans l’un des
quartiers
prioritaires
de
la
politique
de
la
ville
couverts
par
l’expérimentation.
Depuis le 1
er
janvier 2020, le dispositif, initialement déployé dans
un cadre expérimental entre le 1
er
avril 2018 et le 31 décembre 2019, a été
généralisé à l’ensemble des quartiers prioritaires de la politique de la ville.
À la date du 3 janvier 2021, 21 556 demandes d’aides ont été
acceptées pour 2020, dont 605 demandes d’aides « emplois francs + »,
correspondant à l’. Depuis le lancement du dispositif, le nombre cumulé de
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
61
demande d’aides acceptées est de 40 972 conformément à l’objectif de
40 000 fin 2020 que le Gouvernement s’était fixé.
L’année 2020 a été marquée par les deux périodes de confinement,
avec un impact significatif sur les entrées en emplois francs. Ainsi, après
un démarrage très dynamique de l’aide entre janvier et mars, un fort
ralentissement a été observé sur les entrées durant les mois d’avril à juin,
avec une reprise progressive des entrées durant l’été. Le deuxième
confinement a marqué un effet moins net sur les entrées, qui ont continué
de progresser. Malgré la crise sanitaire, l’objectif initialement fixé de
21 500 entrées en emplois francs a été atteint en 2020, puisque
21 556 demandes ont déjà été acceptées. Ces chiffres confirment donc la
dynamique de montée en charge des emplois francs.
Il est à noter que le nombre total définitif d’entrées en 2020 devrait
être plus important, étant donné que les entreprises disposent d’un délai de
trois mois pour effectuer leur demande d’aide. Certaines demandes
rattachées à 2020 aboutiront donc en 2021.
Dans le cadre du Plan de relance, afin de favoriser le recrutement de
jeunes issus des quartiers prioritaires de la politique de la ville et de
maintenir un avantage différentiel au regard des autres dispositifs mis en
place (notamment la prime à l’embauche des jeunes), le Gouvernement a
décidé de renforcer le dispositif des emplois francs en augmentant le
montant de prime versé au titre de la première année du contrat, ce qui
correspond à un cumul partiel avec l’aide à l’embauche des jeunes (AEJ).
Ainsi, entre le 1
er
octobre 2020 et le 31 janvier 2021, le montant alloué à
un emploi franc sera porté à 5 500
€
la première année pour un CDD d’un
an au lieu de 2 500
€
et le montant alloué pour un CDI sera de 7 000
€
la
première année pour un CDI au lieu de 5 000
€
. Le surcoût de ces emplois
francs + est sans impact budgétaire en 2020 du fait des modalités de
facturation : le premier versement de l’aide a lieu 6 mois après signature
du contrat. Il sera financé en 2021 sur le programme 364 de la mission
Plan
de relance
.
2.2.1.4 Activité partielle
Afin de maintenir les emplois et de prévenir les licenciements pour
motif économique, les entreprises contraintes à réduire totalement ou
partiellement leur activité peuvent recourir au dispositif d’activité partielle.
Le dispositif de l’activité partielle, profondément réformé en 2013, est
désormais bien approprié par les entreprises.
Après une baisse de la consommation des crédits en 2019 (55 M
€
en CP), ce dispositif a retrouvé en 2020 (87 M
€
en CP) son niveau de 2018
62
COUR DES COMPTES
(85 M
€
en CP) en raison de décalages de paiement d’une année à l’autre,
bien qu’il n’ait été mobilisé que sur les mois de janvier et février 2020.
En effet, à partir du 1
er
mars 2020, le dispositif exceptionnel
d’activité partielle, mis en place pour protéger les entreprises et les salariés
pendant la crise sanitaire, a remplacé l’activité partielle de droit commun
financée par le programme 103. Il est financé par le programme 356 de la
mission
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
(17,8 Md
€
consommés en
AE et en CP en 2020
16
).
Sur l’ensemble des dispositifs du programme 103 gérés par l’ASP,
la trésorerie de l’ASP au 31 décembre 2020 s’élève à 700 M
€
:
Tableau n° 9 : Trésorerie de l’ASP au 31 décembre 2020 sur les
dispositifs financés par le programme 103
Source : Direction du budget
2.2.2 Les autres dépenses
Les dépenses de fonctionnement (hors subventions pour charges de
service public versées aux opérateurs) exécutées en 2020 sur le
programme 103 s’élèvent à 643 M
€
en AE et 505 M
€
en CP (217 M
€
en
AE et 203 M
€
en CP en 2019). Elles correspondent principalement aux
subventions exceptionnelles versées à l’Afpa (323 M
€
en AE et 322 M
€
en
CP) compte tenu des difficultés récurrentes de trésorerie auxquelles est
confronté l’opérateur, et au PIC (314 M
€
en AE et 176 M
€
en CP), au titre
de deux appels à projets : « Valoriser son image professionnelle » (Pôle
emploi) et « Prépa’Compétences » (Afpa)
17
.
16
Auxquels s’ajoute le financement de l’Unédic pour un tiers du coût total.
17
Selon la DGEFP, «
ces dépenses ont été imputées sur le titre 3 après analyse du
CBCM. En effet, conformément à la circulaire opérateurs 2B2O-19-3160, dès lors
qu’une subvention à destination d’un opérateur est versée dans le cadre d’un dispositif
mis en
œ
uvre par ce dernier, c’est-à-dire qui ne fait pas l’objet de reversement à des
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
63
2.2.3 Les indicateurs du programme 103
Le nombre d’indicateurs de performance sur le programme 103
(hors plan d’investissement dans les compétences) est resté stable entre le
PAP 2019 et le PAP 2020.
L’indicateur « Taux de satisfaction des entreprises ayant embauché
au moins un salarié titulaire d'un titre professionnel du ministère en charge
de l’emploi » a été remplacé par un indicateur portant sur le nombre de
contrats d’apprentissage conclus au cours de l’année.
La Cour réitère sa recommandation qui vise à permettre que les
indicateurs de performance attachés au programme 103 aient une réelle
utilité.
Recommandation n° 6.
(DGEFP) : Revoir la maquette
de performance du programme 103 afin que l’ensemble
des indicateurs puissent être renseignés au moins sur la
base d’estimations provisoires.
2.3
Programme 111
En 2020, les crédits les crédits de paiement exécutés du programme
111 se répartissent entre des dépenses d’intervention (61 %) et des
dépenses de fonctionnement (39 %).
2.3.1 Les dépenses d’intervention
Les dépenses d’intervention (titre 6) sur le programme 111
s’établissent à 21,4 M
€
en AE et 50,4 M
€
en CP en 2019, en hausse de 5 %
par rapport à 2019. Elles concernent principalement :
-
le financement du dialogue social dans le cadre du fonds pour le
financement du dialogue social (32,7 M
€
en CP, les AE ayant été
engagées en 2018) ;
-
la formation des conseillers prud’homaux (9,9 M
€
en AE, 7,5 M
€
en
CP) ;
-
la recherche et les études (3,8 M
€
en AE, 3,4 M
€
en CP) ;
intermédiaires (contrairement à la POEC [préparation opérationnelle à l’emploi
collective] qui passe par les Opco ou encore à Cléa qui passe par des associations),
cette subvention doit être considérée comme une dépense de fonctionnement
».
64
COUR DES COMPTES
-
le fonds d’amélioration des conditions de travail (Fact), géré par
l’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail
(Anact) pour financer des projets dans ce domaine à l’initiative des
employeurs (1,8 M
€
en AE et en CP).
-
le soutien aux acteurs du dialogue social (1,2 M
€
en AE, 1,3 M
€
en
CP) ;
-
le dispositif du conseiller du salarié et les subventions aux
groupements et associations (0,7 M
€
en AE et en CP) ;
-
la représentativité syndicale et patronale (3,9 M
€
en AE, 3,1 M
€
en
CP).
2.3.2 Les dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement exécutées en 2020 sur le
programme 111 s’établissent à 33,0 M
€
en AE et 32 ,3 M
€
en CP.
Elles sont principalement constituées des subventions pour charges
de service public des opérateurs (9,9 M
€
pour l’Anact et 8,2 M
€
pour
l’Ansès
18
en AE et en CP), des dépenses relatives au développement et à la
maintenance des systèmes d’information des élections syndicales et
patronales (13,6 M
€
en AE, 10,0 M
€
en CP) et des dépenses relatives au
centre de traitement des candidatures des conseillers prud’hommes
(0,006 M
€
en AE et en CP), au paritarisme et à la formation syndicale
(2,0 M
€
en CP), au soutien aux acteurs du dialogue social (0,4 M
€
en AE,
1,4 M
€
en CP), à la formation des conseillers prud’hommes et à la
recherche et aux études.
2.3.3 Les indicateurs du programme 111
Le schéma de performance du programme 111 a été profondément
modifié pour le PLF 2019 afin de prendre en compte les priorités
gouvernementales en matière d’orientation de l’activité de contrôle des
services d’inspection du travail, notamment sur la lutte contre le travail
illégal et les fraudes au détachement. Il a été intégralement reconduit pour
le PLF 2020, afin de stabiliser la maquette de performance et d’en mesurer
la pertinence sur la durée.
La Cour avait relevé dans la note d’exécution budgétaire pour 2019
que quatre des sept indicateurs de ce programme sont désormais relatifs à
l’activité de l’inspection du travail, alors que ce programme ne finance pas
l’inspection du travail : les crédits de rémunération (titre 2), d’action
sociale et de formation de l’inspection du travail sont portés par le
programme 155 -
Conception, gestion et évaluation des politiques de
18
Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du
travail.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
65
l’emploi et du travail
de la mission
Travail et emploi
, tandis que ses crédits
de fonctionnement (hors titre 2) sont portés par le programme 354 -
Administration territoriale de l’État
de la mission
Administration générale
et territoriale de l’État
. Une action 04 « Lutte contre le travail illégal », qui
ne porte pas de crédits, sous-tend l’action de l’inspection du travail au sein
du programme 111.
La direction générale du travail estime nécessaire, compte tenu du
rôle et des missions qui incombent à l’inspection du travail, de rendre
compte de l’action de celle-ci et de son efficience, au citoyen et à la
représentation nationale.
2.4
Programme 155
89 % des crédits du programme 155 correspondent aux dépenses de
personnel, qui représentent 4,6 % des crédits de la mission
Travail et
emploi
.
2.4.1 Les dépenses de personnel
La mission
Travail et emploi
a respecté le plafond d’emplois défini
en LFR (8 683 ETPT) avec 8 643 ETPT exécutés. L’effort de maîtrise des
effectifs de l’État s’est poursuivi, avec une nouvelle diminution du plafond
d’emplois à hauteur de 253 ETPT en LFI et de 169 ETPT en LFR.
Tableau n° 10 : Plafond et schéma d’emplois 2016-2020
Source : DFAS
En ETP
Exécution
2016
Exécution
2017
Exécution
2018
Exécution
2019
LFI
2020
Exécution
2020
Sorties
675
822
819
840
845
905
dont sorties pour retraite
340
399
441
469
549
475
Entrées
537
559
595
655
619
630
Variation
des
ETP
(entrées moins sorties)
- 138
- 263
- 224
- 185
- 226
- 275
en ETPT
2016
2017
2018
2019
2020
Evolution
2020/2019
Plafond d'emplois (LFI)
9 701
9 523
9 251
8 852
8 599
-253
Transferts de gestion
9
12
12
13
9
-4
Plafond d'emploi (LFR)
9 701
9 523
9 091
8 852
8 683
-169
Exécution du plafond d'emplois
9 538
9 233
8 977
8 769
8 643
-126
Ecart entre plafond et exécution
-172
-302
-126
-96
-49
66
COUR DES COMPTES
Source : DFAS
La LFI 2020 prévoyait une diminution du plafond d’emplois de
253 ETPT par rapport à la LFI 2019 qui prenait en compte une réduction
de 160 ETPT en application de l’article 11 de la LPFP (correction
technique liée à la non-saturation du plafond d'emplois). Cette baisse
résultait de plusieurs facteurs :
-
la poursuite de l’effort de maîtrise des effectifs de l’État sur le
quinquennat qui se traduit par une réduction de 252 ETPT se
décomposant en 98 ETPT correspondant à l’extension en année
pleine du schéma d’emplois 2019 sur 2020 et en 154 ETPT découlant
du schéma d’emplois 2020 sur 2020 ;
-
du transfert sortant d’un ETPT vers le programme 216
Conduite et
Pilotage des politiques de l'intérieur
de la mission
Administration
générale et territoriale de l'État
. Ce transfert intervient au titre de la
prise en charge des postes de travail au sein des directions
départementales interministérielles (DDI).
La décision de relever le plafond d’emplois en LFR correspond au
recrutement d’agents contractuels dans les Direccte pour faire face à un
surcroît d’activité. L’activité de ces 336 renforts ponctuels, répartis sur tout
le territoire, pour un coût total de 4,2 M
€
(dont 3,4 M
€
votés en LFR 4) est
liée :
-
à l’information des entreprises sur le dispositif d'activité partielle ;
-
à l’instruction de demandes d'autorisation préalable d'activité
partielle (vérification de l'éligibilité et des pièces) ;
-
à l’instruction des demandes d'indemnisation (contrôle de cohérence
des pièces et des données) ;
-
au contrôle des justificatifs (bulletins de paie et demandes
d'indemnisation).
La baisse continue des moyens des Direccte depuis plusieurs années
ne leur permet en effet pas de faire face à la charge d’activité qui résulte de
la gestion de la crise sanitaire et de ses conséquences économiques sans
recevoir de renforts.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
67
Graphique n° 11 : Plafond d’emplois et exécution (en ETPT)
Source : Cour des comptes d’après données budgétaires
2.4.2 Autres dépenses de fonctionnement
Le périmètre budgétaire du programme 155 (hors titre 2) a été réduit
à hauteur de 4,9 M
€
en AE et en CP pour atteindre 70 M
€
en AE et 69 M
€
en CP sous l’effet de deux transferts :
-
un transfert sortant de 22 208
€
vers le programme 216
Conduite et
pilotage des politiques de l'intérieur
en complément d’un transfert de
titre 2 ;
-
un transfert sortant de 4,9 M
€
correspondant au transfert des crédits
de fonctionnement et d'immobilier des Dieccte vers le nouveau
programme 354
Administration territoriale de l'État
. Cette mesure est
la traduction budgétaire de l’extension à l’Outre-mer de la
mutualisation par les préfets de région des moyens de fonctionnement
et d’immobilier des services.
Outre la contribution de 10 M
€
du fonds de concours en provenance
du Fonds social européen, le programme 155 a bénéficié de reports de 7 M
€
en AE et de 21 M
€
en CP liés à divers crédits de fonds de concours et à des
crédits non consommés en 2019.
Il a aussi enregistré deux virements entrants en cours de gestion pour
un montant de 6,6 M
€
en AE et de 3,6 M
€
en CP :
-
un virement entrant depuis le programme 103
Accompagnement des
mutations économiques et développement de l’emploi
d’un montant
de 5,5 M
€
en AE et 2,5 M
€
en CP au titre du financement des actions
68
COUR DES COMPTES
d’évaluation, de communication et de développement informatique
dans le cadre du PIC ;
-
un virement entrant depuis le programme 102
Accès et retour à
l’emploi
d’un montant de 1,055 M
€
en AE et CP au titre du
financement
des
développements
informatiques
et
de
la
communication nécessaires pour la mise en
œ
uvre de l’obligation de
formation.
Les dépenses de fonctionnement exécutées sur le programme 155 se
sont élevées à 82 M
€
en AE et 74 M
€
en CP (contre 84 M
€
en AE et 75 M
€
en CP en 2019). Cette stabilité relative masque d’importantes variations au
sein de la plupart des actions : + 3,5 M
€
pour le fonctionnement des
services et + 3,5 M
€
pour les systèmes d’information compensés par
- 2,5 M
€
sur le Fonds social européen, - 1,9 M
€
sur les études, - 1,5 M
€
sur
la politique des ressources humaines et - 11,5 M
€
sur les affaires
immobilières pour ne citer que les principales.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
69
3
MOYENS CONSACRÉS PAR L’ÉTAT
AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI, DE
LA FORMATION PROFESSIONNELLE
ET DE L’APPRENTISSAGE
3.1
Financement des politiques publiques portées
par la mission
Travail et emploi
Les schémas présentés en annexe visent à décrire les sources et les
modalités de financement des politiques publiques portées par la mission
Travail et emploi
pour l’année 2020. Mis à jour chaque année, ils ont
vocation à identifier les évolutions principales.
3.1.1 Emploi et indemnisation du chômage
Les moyens des administrations publiques alloués à la politique de
l’emploi et d’indemnisation du chômage sont issus de diverses sources
(
cf.
schéma en annexe n° 4) :
l’Unédic (financement des allocations du régime d’assurance chômage
et financement de la majorité des dépenses d’intervention et de
fonctionnement de Pôle emploi),
la Sécurité sociale (allègements de cotisations sociales dont une partie
seulement fait l’objet d’une compensation sur le budget de la mission
Travail et emploi
),
les collectivités territoriales (cofinancement des missions locales et des
écoles de la deuxième chance par les régions, cofinancement de contrats
aidés en faveur des bénéficiaires du RSA par les départements, etc.),
l’Agefiph, avec une contribution au budget de la mission Travail et
emploi, par voie de fonds de concours, pour le financement des
entreprises adaptées,
l’Union européenne, à travers les aides du Fonds européen d’ajustement
à la mondialisation et, surtout, les crédits du FSE et de l’initiative pour
l’emploi des jeunes (IEJ) (43 M
€
rattachés à la mission
Travail et emploi
par voie de fonds de concours pour le financement de la Garantie jeunes
en 2020),
le budget de l’État : les moyens sont principalement portés par la mission
Travail et emploi
et par les dépenses fiscales qui lui sont rattachées.
70
COUR DES COMPTES
La politique de l’emploi et de l’indemnisation du chômage (hors
politique générale d’allègement de cotisations sociales) est principalement
constituée :
des allocations versées aux demandeurs d’emploi : le régime général est
financé par l’assurance chômage et le régime de solidarité est financé par
les crédits budgétaires de l’État depuis la suppression du Fonds de
solidarité au 31 décembre 2017. Une prime exceptionnelle a été créée en
2020 au profit des travailleurs qui alternaient emploi et chômage en 2019
et qui n’ont pas retrouvé le même niveau d’activité en 2020 du fait de la
crise sanitaire : elle sera financée à partir de 2021 par des reports de
crédits du programme 356 de la mission
Plan d’urgence face à la crise
sanitaire
.
du financement des organismes chargés de verser les allocations aux
personnes en recherche d’emploi (Pôle emploi, ASP) et de les
accompagner vers l’emploi (Pôle emploi, missions locales, Épide, écoles
de la deuxième chance, autres établissements tels que les maisons de
l’emploi) :
Alors que Pôle Emploi était jusque-là financé à un tiers par une
subvention d’État et aux deux-tiers par l’Unédic, la part des
cotisations collectées par l’Unédic versée à l’établissement est
passée de 10 à 11 % à partir du 1
er
janvier 2020, tandis que la
subvention pour charges de service public financée par le budget
de la mission
Travail et emploi
a été diminuée.
Les moyens alloués aux missions locales ont été renforcés en
raison de la généralisation de la Garantie jeunes à partir de 2017,
avec une part du financement consacrée à l’accompagnement et
une autre aux allocations versées aux jeunes. L’objectif, réaffirmé
dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de lutte
contre la pauvreté, était d’atteindre 100 000 entrées en Garantie
jeunes en 2020. Depuis 2019, les moyens alloués par l’État pour
le fonctionnement et l’accompagnement de la Garantie jeunes sont
globalisés. Ces moyens sont financés par les crédits budgétaires
du PIC et par un fonds de concours européen (Initiative pour
l’emploi des jeunes) uniquement pour le volet allocation de la
Garantie jeunes. Le PIC finance en outre des projets spécifiques
menés par ces organismes comme le repérage des jeunes en
difficulté et les projets de développement immobilier de l’Épide.
Le Gouvernement a annoncé un doublement de l’objectif
d’entrées en Garantie jeunes en 2021 dans le cadre du plan « ♯ 1
jeune,
1 solution »
et
du
Plan
de
relance.
Les
crédits
supplémentaires ne seront versés aux missions locales qu’à partir
de l’année 2021 ;
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
71
Les structures d’accompagnement bénéficient également de
financements
des
collectivités
territoriales
pour
leur
fonctionnement ou au titre de projets spécifiques.
de plusieurs types d’allocation d’autonomie pour les jeunes : la Garantie
jeunes (évoquée ci-avant) et l’allocation du parcours contractualisé
d’accès à l’emploi et à l’autonomie depuis le 1
er
janvier 2017. Le
financement de cette dernière est porté par les crédits budgétaires du PIC.
de dispositifs d’aide à l’emploi : l’État finance soit :
des aides au poste au profit d’organismes d’insertion chargés de
mettre en situation de travail et d’accompagner vers l’emploi des
profils spécifiques (personnes éloignées de l’emploi pour l’IAE,
travailleurs handicapés pour les entreprises adaptées). Ces
structures sont cofinancées par les collectivités territoriales et les
crédits européens. Le gouvernement a annoncé un développement
de ces secteurs, notamment dans le cadre de la stratégie nationale
de prévention et de lutte contre la pauvreté. En outre, dans le cadre
de la crise sanitaire, ces secteurs ont bénéficié de fonds d’aide
financière en 2020.
soit des aides directes aux associations et entreprises satisfaisant
certains critères ou pour le recrutement de personnes remplissant
certains critères (contrats aidés et parcours emploi compétences,
aides à l’embauche en TPE/PME en voie d’extinction, emplois
francs dont l’expérimentation vient d’être généralisée). De
nouveaux dispositifs ont été créés ou réactivés pour répondre à la
crise sanitaire : les PEC et contrat initiative emploi pour les jeunes,
l’aide à l’embauche des jeunes de moins de 26 ans (174 M
€
en
2020), emplois francs + (crédits prévus à partir de 2021) et des
travailleurs handicapés (crédits prévus à partir de 2021).
du financement de l’organisme d’étude spécialisé dans le domaine des
qualifications(Céreq) ;
de différentes exonérations de cotisations sociales compensées par des
crédits budgétaires : particuliers employeurs et aide à domicile ; aide aux
créateurs et repreneurs d’entreprise (Acre) ; zones à redynamiser ;
exonérations
de
certaines
structures
d’insertion
par
l’activité
économique ;
de différentes exonérations (d’assiette ou de cotisations sociales) non
compensées par des crédits budgétaires.
Concernant la politique de l’emploi, l’évolution principale en 2020
est la création du dispositif exceptionnel d’activité partielle pour soutenir
les entreprises et les salariés face à la baisse d’activité due à la crise
sanitaire. Cofinancé à deux tiers par l’État sur le programme 356 de la
72
COUR DES COMPTES
mission
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
, et à un tiers par l’Unédic,
les dépenses s’élèvent à 17,8 Md
€
pour l’État et 8,6 Md
€
pour l’Unédic.
3.1.2 Formation professionnelle
Le financement de la formation professionnelle a été profondément
bouleversé par le PIC et la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir
son avenir professionnel.
Si la majorité des dépenses de formation professionnelle est prise en
charge par les entreprises, soit directement
via
leurs plans de
développement des compétences, soit de manière mutualisée à travers la
contribution unique à la formation professionnelle et à l’alternance dont le
produit est reversé par France compétences à diverses institutions (dont les
opérateurs de compétences et la Caisse des dépôts et consignations), l’État
joue également un rôle (
cf.
schéma en annexe n° 5) grâce :
aux actions financées dans le cadre du PIC, lui-même cofinancé par
France compétences à travers un fonds de concours de 1 581 M
€
en
2020 :
les actions de formation conventionnées avec les régions ou Pôle
emploi, dans le cadre des pactes régionaux pour l’investissement
dans les compétences (PRIC) 2018-2022 ;
les appels à projets (soutien aux démarches prospectives
compétences
à
destination
des
branches
professionnelles,
préparation opérationnelle à l’emploi collective, etc.) ;
à une dépense fiscale : le crédit d’impôt au titre des dépenses engagées
pour la formation du chef d’entreprise ;
à une aide exceptionnelle aux employeurs de salariés en contrat de
professionnalisation (sur le modèle de l’aide exceptionnelle aux
employeurs d’apprentis) ;
aux crédits des conventions du FNE-Formation, un dispositif dédié à la
formation des salariés, en particulier ceux placés en activité partielle ou
en activité partielle de longue durée. Il est prévu de mobiliser 1 Md
€
pour la période 2020-2021 ;
aux subventions pour charge de service public (SCSP) versées à
l’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa)
et à Centre Inffo ;
aux subventions versées à des opérateurs, en cofinancement avec les
collectivités territoriales le cas échéant (ex : Carif-Oref).
Des financements européens au titre du Fonds social européen
(FSE) sont également mobilisés pour cofinancer les actions de formation
mises en
œ
uvre par l’État, Pôle emploi et les régions, ainsi que France
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
73
compétences au titre de la reprise en gestion des appels à projets lancés par
le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP)
avant sa disparition le 31 décembre 2018.
3.1.3 Apprentissage
La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir
professionnel a également modifié en profondeur les modalités de
financement de l’alternance, avec un déploiement de la réforme sur deux
années.
Au 1
er
janvier 2020, la politique de l’apprentissage (
cf.
schéma en
annexe n° 6) repose sur :
des compensations d’exonérations spécifiques de cotisations salariales
des apprentis et de cotisations patronales des employeurs publics
d’apprentis (les employeurs privés bénéficiant de la transformation du
crédit d’impôt compétitivité des entreprises en allègements généraux de
cotisations sociales à compter du 1
er
janvier 2019) ;
deux allocations : l’aide exceptionnelle aux employeurs d’apprentis –
qui s’est substituée dans le cadre du Plan de relance à l’aide unique pour
les employeurs d’apprentis de moins de 250 salariés – et l’aide versée
aux TPE employant des apprentis mineurs (solde de versement sur la
base des dernières entrées dans le dispositif au 1
er
janvier 2019) ;
la rebudgétisation en 2020 du transfert financier au profit des régions
(fraction de TICPE) et l’affectation d’une fraction de la contribution
unique au financement de la formation professionnelle et de l’alternance
aux centres de formation des apprentis (CFA)
via
les opérateurs de
compétences à compter du 1
er
janvier 2020.
La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir
professionnel a transféré la responsabilité du développement de
l’apprentissage aux branches professionnelles, les régions intervenant
uniquement en investissement dans les CFA et en abondement
complémentaire de la prise en charge financière des contrats, au titre du
développement économique et de l’aménagement du territoire, à partir des
dotations que leur verse France compétences. Depuis le 1
er
janvier 2020,
les CFA sont financés à titre principal par les opérateurs de compétences ;
ils ne perçoivent plus de subvention d’équilibre, mais un financement par
contrat d’apprentissage, dont le montant est défini par les branches
professionnelles et par France compétences.
France compétences perçoit 87 % de la taxe d’apprentissage, fondue
dans la contribution unique à la formation professionnelle et à l’alternance,
versée via les Opco (et, à partir de 2022,
via
les Urssaf et la MSA).
74
COUR DES COMPTES
L’opérateur répartit le produit de la contribution en diverses fractions sur
décision de son conseil d’administration, dans le respect de fourchettes
règlementaires (pour l’alternance, entre 37 % et 45 % du produit de la
contribution diminué du versement au budget de l’État pour le financement
de la formation des demandeurs d’emploi) : en 2020, 41,7 % des fonds ont
été alloués à l’alternance et reversés aux CFA et sections d’apprentissage
par les Opco, ainsi qu’à l’ASP pour le financement de l’aide au permis de
conduire allouée aux apprentis.
3.2
Les dépenses fiscales
Le nombre de dépenses fiscales rattachées à la mission
Travail et
emploi
est passé de 20 à 19 à la suite de l’extinction du crédit d’impôt en
faveur de l’apprentissage. Les dépenses fiscales représentent un coût
estimé à 9 741 M
€
, soit l’équivalent des deux tiers des dépenses
budgétaires (cf. annexe n° 7). Le coût estimé a augmenté de 7,6 % par
rapport à 2019 (+ 692 M
€
), porté par la hausse importante de certaines
dépenses fiscales :
+ 847 M
€
pour l’exonération de l’impôt sur le revenu (dans une
limite annuelle égale à 5 000
€
des rémunérations versées) à raison
des heures supplémentaires et complémentaires réalisées à
compter du 1
er
janvier 2019 ;
+ 200 M
€
pour le crédit d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié à
domicile.
Dans la note d’exécution budgétaire pour 2019, la Cour avait déjà
recommandé de clarifier les objectifs poursuivis par les dépenses fiscales
rattachées à la mission, de les assortir d’indicateurs de performance et
d’évaluer l’efficacité des dépenses fiscales en faveur des services à la
personne. Alors que le coût des dépenses fiscales augmente de façon
continue depuis 2016 (+ 2,6 Md
€
, soit + 37 % depuis 2016), ces travaux
n’ont pas été mis en
œ
uvre en 2020.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
75
Graphique n° 12 : Dépenses fiscales et budgétaires de la mission
(Md
€
)
Source : Cour des comptes d’après données budgétaires
Graphique n° 13 : Dépenses budgétaires et fiscales par programme
(Md
€
)
Source : Cour des comptes d’après données budgétaires
76
COUR DES COMPTES
3.2.1 Le programme 103
Le programme 103 concentre 12 des 19 dépenses fiscales attachées
à la mission
Travail et emploi
pour un coût total estimé à 8 601 M
€
en 2020
(88 % du coût total des dépenses fiscales de la mission).
Les dépenses fiscales concernent majoritairement le secteur des
services à la personne, via principalement :
-
la réduction ou le crédit d’impôt sur le revenu au titre de l’emploi
d’un salarié à domicile (pour un coût estimé à 5 045 M
€
en 2020) ;
-
l’exonération de l’impôt sur le revenu, dans une limite égale à 5 000
€
des rémunérations versées, à raison des heures supplémentaires et
complémentaires réalisées à compter du 1
er
janvier 2019 (1 879 M
€
),
mesure figurant parmi les mesures d’urgence économique et sociale
prises par le Gouvernement en décembre 2018 ;
-
l’exonération de TVA pour les services rendus aux personnes
physiques par les associations agréées en application de l’article
L.7232-1 du code du travail (530 M
€
) ;
-
le taux réduit de TVA pour certains services d’aide à la personne
(114 M
€
).
Jusqu’en 2017, l’objectif indiqué pour ces différents dispositifs était
de « développer les emplois de service à la personne ». Toutefois, les
documents budgétaires ne fournissent aucune indication quant au nombre
d’emplois concernés, ni
a fortiori
quant à la performance du dispositif en
termes de sauvegarde ou de création d’emplois. Les autres objectifs
éventuellement poursuivis par le dispositif (faciliter la garde des jeunes
enfants, répondre aux besoins des personnes vulnérables, etc.) – et qui
pourraient justifier un rattachement au moins subsidiaire à d’autres
programmes – ne sont pas davantage évalués.
S’y ajoutent plusieurs dispositifs en faveur du développement de
l’alternance et de la formation professionnelle :
-
exonération du salaire des apprentis et des gratifications versées aux
stagiaires (550 M
€
) ;
-
crédit d’impôt sur les sociétés ou d’impôt sur le revenu au titre de la
formation des chefs d’entreprise (53 M
€
).
3.2.2 Le programme 102
Après la suppression de l’exonération de la prime forfaitaire pour
reprise d’activité prévue à l’article L.5425-3 du code du travail par la loi
de finances pour 2017 et celle de la déduction forfaitaire minimale pour
frais professionnels prévue pour les demandeurs d'emploi depuis plus d'un
an par la loi de finances initiale pour 2019, il ne subsiste plus qu’une seule
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
77
dépense fiscale rattachée au programme 102 : l’exonération de la TVA des
associations intermédiaires conventionnées, visées à l'article L. 5132-7 du
code du travail dont la gestion est désintéressée, pour un montant estimé à
82 M
€
en 2020.
3.2.3 Le programme 111
Six dépenses fiscales, de poids très inégal, sont rattachées au
programme 111, pour un coût estimé à 1 058 M
€
en 2020.
Les principales dépenses fiscales portent sur :
-
le taux réduit de TVA sur la fourniture de repas pour les cantines
d’entreprises ou d’administration (317 M
€
) ;
-
l’exonération d’impôt sur le revenu au titre de la participation des
employeurs au financement des titres restaurant (440 M
€
) ;
-
le crédit d'impôt au titre des cotisations versées aux organisations
syndicales
représentatives
de
salaries
et
aux
associations
professionnelles nationales de militaires (141 M
€
) ;
-
l’exonération partielle d’impôt sur le revenu de la prise en charge par
l'employeur des frais de transport entre le domicile et le lieu de travail
(150 M
€
).
Les deux autres dépenses fiscales ont un coût beaucoup plus faible
sur toute la période. Parmi elles, l’exonération d’impôt sur les sociétés des
syndicats professionnels et de leurs unions pour leurs activités portant sur
l'étude et la défense des droits et des intérêts collectifs matériels ou moraux
de leurs membres ou des personnes qu'ils représentent a été supprimée par
la loi de finances initiale pour 2019 mais a été rétablie par la loi de finances
pour 2020.
La plupart des dépenses fiscales portées par le programme 111
relève d’enjeux qui vont au-delà de l’amélioration de la qualité de l’emploi
et des relations du travail.
Recommandation n° 7.
(DLF, DB et responsables de
programme) : Clarifier les objectifs poursuivis par les
78
COUR DES COMPTES
dépenses fiscales rattachées à la mission et les assortir
d’indicateurs de performance.
Recommandation n° 8.
(DLF, DB et responsables de
programme) : Évaluer l’efficacité des dépenses fiscales
en faveur des services à la personne.
3.3
Les opérateurs
Le plafond d’emplois des opérateurs est stable sur la période 2016-
2017. Il a été rebasé en 2018 avec la classification de l’Agence nationale
pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) comme opérateur au
sens de la loi de finances et en 2019 avec la création de
France compétences. Entre 2019 et 2020, le plafond d’emplois a augmenté
de 1 308 ETPT
19
sous l’effet de l’augmentation de celui de Pôle emploi
(+ 1 900 ETPT) et la diminution de celui de l’Afpa (- 574 ETPT).
Graphique n° 14 : Plafond d’emplois et exécution (en ETPT pour les
opérateurs)
Source : Cour des comptes d’après réponses des administrations
19
Équivalents temps plein travaillés.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
79
3.3.1 Pôle emploi
L’année 2020 devait être la première année de réalisation de la
convention tripartite 2019-2022 signée le 20 décembre 2019 entre l’État,
l’Unédic et Pôle emploi. Celle-ci prévoyait la mise à disposition d’une
nouvelle offre de services, renforcée notamment au profit des entreprises
rencontrant des difficultés de recrutement.
Alors que Pôle emploi s’inscrivait dans l’effort transversal demandé
par le Gouvernement aux opérateurs publics et que le chômage baissait
depuis quelques années, le Gouvernement avait annoncé en 2019 une
hausse du plafond d’emplois de Pôle emploi, à hauteur de 1 000 ETPT
recrutés en CDD à partir de 2020 afin de mettre en place la nouvelle offre
de services. Ainsi la LFI pour 2020 avait prévu une hausse du plafond
d’emplois de 950 ETPT pour atteindre 46 995 ETPT.
La subvention pour charges de service public a été fixée à 1 236 M
€
par la LFI 2020, soit en diminution de 137 M
€
(- 10 %) par rapport à la LFI
2019 (1 373 M
€
), « pour tenir compte des efforts de productivité engagés
par l’opérateur dans l’exercice de ses attributions ».
En parallèle, la contribution de l’Unédic à Pôle emploi est passée au
1
er
janvier 2020 de 10 % à 11 % des recettes perçues en n-2, soit une hausse
de 3 521 M
€
à 4 144 M
€
(+ 623 M
€
). La Cour avait relevé dans la note
d’analyse de l’exécution budgétaire pour 2019 le début d’un mécanisme
progressif de substitution des crédits budgétaires de la mission
Travail et
emploi
par les crédits de l’Unédic issus des cotisations patronales et d’une
fraction du produit de la CSG assise sur les revenus d’activité.
Pour la deuxième année consécutive, les crédits de la subvention
pour charges de service public de Pôle emploi ont fait l’objet d’une mise
en réserve, mais en 2020 selon les règles de droit commun. Les crédits mis
en réserve ont été annulés dans le cadre de la LFR 4.
Le plafond d’emplois prévu en LFI 2020 a été modifié par la LFR
de fin de gestion (+ 950 ETP) pour permettre le recrutement de nouveaux
conseillers. En effet, afin de faire face aux conséquences de la crise
sanitaire, une autorisation de recrutement a été accordée dès septembre
2020 à Pôle emploi à hauteur de 2 150 ETP. Cette hausse des effectifs
répond à deux besoins principaux :
-
faire face à la hausse de la demande d’emploi en fin de mois (DEFM)
à hauteur de 600 000 demandeurs d’emplois supplémentaires, pour
1 500 ETP ;
-
renforcer le dispositif de l’accompagnement intensif jeunes (AIJ)
proposé par Pôle emploi, permettant d’accompagner 140 000 jeunes
supplémentaires pour un total de 240 000 jeunes accompagnés en
80
COUR DES COMPTES
2021, pour 1300 ETP. Dans ce cadre, une première tranche de
recrutements de 650 ETP a été autorisée dès septembre, tandis que la
seconde tranche devait être validée dans le cadre d’une clause de
revoyure.
La hausse du plafond d’emplois intégrait également les 233 ETP
financés désormais par Pôle emploi au titre de l’accompagnement en
contrat de sécurisation professionnelle.
Selon le ministère du travail, ces recrutements supplémentaires
interviennent en plus des 2 700 ETP redéployés par l’opérateur pour faire
face à la crise : 850 ETP grâce à l’accompagnement plus digital et collectif
des demandeurs d’emploi les plus autonomes, 800 ETP correspondant à la
réaffectation de conseillers entreprises, 50 ETP correspondant à la
réaffectation de conseillers chargés du contrôle et 1 000 ETP liés à divers
gains d’efficience (dématérialisation, fonctions support, etc.) sur la période
2020-2021. Les emplois ont été exécutés à hauteur de 47 661 ETPT sous
plafond et 2 184 ETPT hors plafond.
Pour 2021, le plafond d’emplois de l’établissement a été porté à
49 428 ETPT (soit + 2 433 ETPT par rapport à la LFI 2020). En 2021, la
trajectoire financière de la subvention pour charges de service public de
Pôle emploi sur la mission
Travail et emploi
reste conforme à la trajectoire
prévue dans la convention tripartite, avec un montant de 1 149,9 M
€
en LFI
2021 (- 7 % par rapport à la LFI 2020). L’augmentation de la dotation de
Pôle emploi pour prendre en compte la hausse de ses dépenses, et
notamment l’augmentation de son plafond d’emplois, a été accordée au
titre du Plan de relance : 250 M
€
pour faire face à la hausse de la DEFM et
69 M
€
pour la montée en charge de l’AIJ. Enfin, le Premier ministre a
annoncé de nouveaux recrutements au profit des agences situées dans les
quartiers prioritaires de la politique de la ville.
Des moyens importants ont été attribués à Pôle emploi pour faire
face à l’augmentation du nombre de demandeurs d’emploi. Compte tenu
du bouleversement du contexte d’intervention de l’opérateur et de
l’importance des moyens alloués, il apparaît nécessaire de définir un
indicateur de suivi permettant d’analyser les moyens consacrés par à
l’accompagnement des demandeurs d’emploi : effectif de conseillers en
ETPT consacré à l’accompagnement des demandeurs d’emploi par type
d’accompagnement ; taille moyenne des portefeuilles par ETP de
conseiller par type d’accompagnement.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
81
Recommandation n° 9.
(DGEFP)
Définir
un
indicateur de suivi permettant d’analyser les moyens
consacrés par Pôle emploi à l’accompagnement des
demandeurs d’emploi (effectif de conseillers en ETPT
consacré à l’accompagnement des demandeurs d’emploi
par type d’accompagnement ; taille moyenne des
portefeuilles
par
ETP
de
conseiller,
par
type
d’accompagnement).
3.3.2 L’Établissement pour l’insertion dans l’emploi (Épide)
L’Épide est un établissement public à caractère administratif placé
sous la tutelle à titre principal des ministres du travail et de la cohésion des
territoires. Il assume une mission d’accompagnement à l’insertion sociale
et professionnelle des jeunes en difficulté, dans le cadre de contrats de
volontariat pour l’insertion d’une durée de six mois renouvelables trois
fois. Les programmes – en internat uniquement – incluent une formation
civique et comportementale, une remise à niveau sur les fondamentaux
scolaires, une orientation débouchant sur un projet professionnel, et une
pré-insertion en lien avec les entreprises partenaires du dispositif. En 2020,
grâce à la montée en charge du centre localisé à Toulouse, l’Épide compte
19 centres permettant l’accueil d’environ 3 000 jeunes par an. Le 20
ème
centre situé à Alès devrait ouvrir ses portes en 2021.
La subvention pour charges de service public prévue en LFI 2020
au titre du programme 102 s’élevait à 56 M
€
, en hausse de 3 % par rapport
à 2019. L’exécution s’élève à 55 M
€
, l’écart correspondant aux crédits mis
en réserve, qui ont été finalement annulés. L’Épide est par ailleurs
cofinancé par le programme 147 -
Politique de la ville
à hauteur de 27 M
€
en 2020 et bénéficie de crédits sur la ligne PIC-programmes nationaux pour
financer des projets immobiliers (déménagement et extension du centre de
Combrée, ouverture d’un 21
ème
centre en Seine-Saint-Denis).
Le plafond d’emplois 2020 de l’Épide était fixé à 1 090 ETPT, en
baisse de 14 ETPT par rapport à 2019. Il a été exécuté à hauteur de
1 053 ETPT (- 37 ETPT). Cet écart est essentiellement dû aux départs
d’agents non remplacés : l’Épide rencontre de manière récurrente des
difficultés de recrutement en raison d’une rémunération peu attractive
compte tenu des postes proposés.
Enfin, le contrat d’objectifs et de performance 2018-2021 n’a
toujours pas été établi, faute de consensus sur les objectifs et les moyens
fixés à l’établissement, en particulier en raison de la crise sanitaire.
82
COUR DES COMPTES
3.3.3 France compétences
Créé par la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son
avenir professionnel, France compétences est un opérateur du ministère du
travail chargé des missions suivantes :
-
assurer la répartition et la péréquation des fonds de l’alternance et de
la formation professionnelle auprès des opérateurs de compétences
(Opco) et des régions, y compris les fonds finançant le compte
personnel de formation (CPF) et la formation des demandeurs
d’emploi ;
-
assurer la répartition des fonds pour le financement du plan de
formation des entreprises employant moins de 50 salariés auprès des
Opco, d’une part, et du CPF – projets de transition professionnelle,
d’autre part ;
-
financer les opérateurs du conseil en évolution professionnel (CEP)
pour les actifs occupés hors agents publics ;
-
établir et actualiser le répertoire national des certifications
professionnelles (RNCP) et le répertoire spécifique ;
-
émettre des recommandations aux autorités publiques chargées de
l’alternance sur la politique mise en
œ
uvre.
Le plafond d’emplois 2020 a été respecté (69 ETPT exécutés contre
70 prévus en LFI).
Aucune subvention pour charges de service public n’est versée à
l’opérateur, dont le financement est assuré par la contribution unique des
entreprises pour la formation professionnelle et l’alternance.
En raison de la crise sanitaire et économique, l’établissement est
confronté à une diminution de ses ressources assises sur une masse salariale
des entreprises en réduction en 2020. Pour répondre à ces difficultés, la LFI
2021 prévoit une dotation de 750 M
€
, financée sur la mission
Plan de
relance.
Dans l’attente du versement de cette dotation, après un premier
emprunt de 404 M
€
fin 2019 pour assurer le financement des contrats
d’apprentissage au début de l’année 2020, France compétences a été
autorisé fin juin 2020 par son conseil d’administration à contracter au
deuxième semestre 2020 un nouvel emprunt à concurrence de 1,5 Md
€
pour garantir les exercices 2020 et 2021.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
83
3.3.4 L’Agence nationale pour la formation professionnelle
des adultes (Afpa)
Au titre de l’année 2020, le montant total des subventions versées à
l’Afpa est de 321,5 M
€
dont 213 M
€
pour couvrir ses besoins de trésorerie,
l’opérateur n’étant pas sorti de ses très graves difficultés financières.
110 M
€
étaient inscrits en LFI 2020 au titre des missions nationales
de service public. Afin d’éviter toute cessation de paiement, des
versements complémentaires ont été réalisés tout au long de l’année 2020
en fonction des besoins de trésorerie de l’Afpa :
-
32 M
€
en mai ;
-
43 M
€
en juin ;
-
45 M
€
en juillet ;
-
30 M
€
en septembre ;
-
30 M
€
en octobre ;
-
33 M
€
en décembre.
Pour faire face à un déficit de plusieurs centaines de millions
cumulés sur plusieurs années, l’Afpa a engagé un plan de transformation
en 2018.
Un plan de sauvegarde de l’emploi (PSE) en date du 7 novembre
2018 devait aboutir en novembre 2019. Par une ordonnance du 27 juin
2019, le juge des référés du tribunal de grande instance de Bobigny a exigé
que le PSE soit accompagné d’une évaluation des risques psychosociaux
et d’un plan de prévention des risques professionnels. Cette ordonnance a
repoussé la mise en
œ
uvre du PSE à décembre 2019.
Le 13 décembre 2019, la Direccte Île-de-France a homologué le
PSE. Le 23 juillet 2020, cette homologation a été annulée par le tribunal
administratif de Montreuil au motif que les regroupements de salariés pour
la catégorie professionnelle « assistant de formation » étaient erronés, et
qu’il y avait eu une absence de contrôle par la Direccte des obligations de
l’Afpa en matière de santé et sécurité.
Au mois de décembre 2020, la cour d’appel de Versailles a rendu sa
décision confirmant l’annulation de l’homologation de la Direccte et la
problématique de définition des catégories professionnelles dans le PSE.
Un recours en conseil d’État a été introduit par l’Afpa et l’État.
Sur le plan opérationnel, seules 44 personnes visées par le PSE n’ont
pu être notifiées à la suite de la procédure judiciaire et de son interruption.
L’Afpa envisage de négocier une rupture conventionnelle collective pour
sécuriser ces départs, à enveloppe budgétaire constante (les départs étant
déjà prévus).
84
COUR DES COMPTES
Au 31 décembre 2020, ce PSE a permis le départ de 1 217 salariés,
dont 1 064 départs volontaires (sur 1 506 candidatures déposées) et
153 départs contraints.
En parallèle, afin de se recentrer sur ses points forts territoriaux et
de réduire son passif domanial, l’Afpa a finalisé un nouveau schéma
pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) pour 2020-2025 impliquant la
fermeture de plusieurs centres. Ce document a été transmis aux tutelles le
27 mai 2020. La Direction des finances, des achats et des services des
ministères chargés des affaires sociales et la DGEFP ont rendu un avis
positif sur le volet relatif à la mise en
œ
uvre de la politique immobilière de
l’État et sur la conformité du SPSI avec les missions de l’Afpa.
Le contrat d’objectifs et de performances (COP) de l’Afpa devrait
être signé lors du premier trimestre 2021. Il dresse un état des lieux de la
situation financière de l’Afpa et des difficultés financières rencontrées, et
liste les objectifs stratégiques de l’opérateur. La trajectoire financière
inscrite dans le projet de COP prévoit un redressement de son excédent brut
d’exploitation (EBE) et de sa capacité d’autofinancement, avec à compter
de 2021 un EBE positif, et une trésorerie, positive à compter de 2023,
correspondant à une couverture des investissements par l’EBE à cette
échéance.
Le projet de COP 2020-2023 reprend les cinq orientations
stratégiques de l’opérateur :
adapter l’outil de production aux besoins de compétences du
présent et de demain au service des politiques publiques et des
branches professionnelles ;
passer de l’offre catalogue à la solution personnalisée ;
faire des centres Afpa une plateforme d'inclusion sociale au
service de l'insertion professionnelle dans l'emploi ;
renouveler le contrat social pour redonner un sens individuel et
collectif aux missions ;
viser la performance organisationnelle et rationaliser les coûts et
optimiser les fonctions supports du siège et des régions.
L’Afpa est un acteur impliqué dans la mise en
œ
uvre du PIC au
niveau national, notamment à travers les dispositifs suivants :
-
Prépa’compétences : 58,9 M
€
d’AE et 32,7 M
€
de CP versés à
l’Afpa en 2020 ;
-
PEC VAE : 2,1 M
€
d’AE et 0,8 M
€
de CP versés à l’Afpa en 2020.
L’Afpa a également répondu à des appels d’offre dans le cadre de la
mise en
œ
uvre des pactes régionaux d’investissement dans les
compétences.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
85
3.3.5 Centre Inffo
Centre Inffo est l’opérateur de l’État chargé de l’information et de
la documentation dans le domaine de la formation professionnelle.
Le montant de la subvention pour charges de service public prévue
en LFI était de 4,1 M
€
, qui correspond au montant des crédits effectivement
consommés. Le plafond d’emplois 2020 a été respecté (71 ETPT exécutés
contre 77 prévus en LFI).
Selon un arbitrage rendu lors du 4
ème
comité interministériel de la
transformation publique réuni le 15 novembre 2019, Centre Inffo était
appelé à fusionner avec France compétences d’ici 2022. La DGEFP a
toutefois annoncé au dernier trimestre 2020 aux conseils d’administration
de ces deux entités dont elle assure la tutelle que ce projet était abandonné.
3.3.6 L’Institut national du travail, de l’emploi et de la
formation professionnelle
L’Intefp est l’opérateur chargé de la formation initiale et continue
des agents de la mission
Travail et emploi
.
Le montant de la subvention pour charges de service public versée,
conforme à l’ouverture de crédits en LFI, s’est élevée à 14 M
€
.
Le plafond d’emplois prévu en LFI 2020 (88 ETPT) a été respecté
(87 ETPT exécutés), mais hors plafond, 15 ETPT ont été exécutés contre
10 ETPT prévus en LFI.
3.3.7 Le
Centre
d’études
et
de
recherches
sur
les
qualifications (Céreq)
Le Céreq est rattaché à titre principal au programme 214 -
Soutien
de la politique de l’Éducation nationale
de la mission
Éducation nationale
.
Il bénéficie au titre du programme 155 d’une subvention pour charges de
service public à hauteur de 0,9 M
€
en 2019, stable depuis quatre ans.
3.3.8 L’Agence nationale pour l’amélioration des conditions
de travail (Anact)
L’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail
(Anact) a pour vocation d’améliorer les conditions de travail en agissant
notamment sur l’organisation du travail et les relations professionnelles.
Elle s’appuie sur le réseau des associations régionales pour l’amélioration
des conditions de travail (Aract).
86
COUR DES COMPTES
La subvention pour charges de service public versée à l’Anact s’est
élevée en 2020 à 9,9 M
€
(- 0,6 % par rapport à 2019).
Le plafond d’emplois 2020 a été respecté (68 ETPT exécutés contre
70 prévus en LFI).
3.3.9 L’Agence nationale de sécurité sanitaire de
l’alimentation, de l’environnement et du travail (Ansès)
L’Ansès est rattachée à titre principal au programme 206 -
Sécurité
et qualité sanitaire de l’alimentation
de la mission
Agriculture,
alimentation, forêt et affaires rurales
. Elle bénéficie au titre du programme
111 d’une subvention pour charges de service public de 8,2 M
€
en 2019,
en baisse de 1 % par rapport à 2019.
3.4
Les programmes d’investissements d’avenir
3.4.1 Le PIA 1 (LFR 2010)
La LFR 2010 relative au programme d’investissements d’avenir
(PIA) a créé en faveur de l’alternance (contrat d’apprentissage et contrat
de professionnalisation) un programme initialement doté de 500 M
€
,
articulé autour de deux actions :
-
la création, l’extension ou la reconversion de centres et organismes
de formation (250 M
€
) ;
-
la création ou la consolidation de solutions d’hébergement (250 M
€
).
Cette enveloppe a été ramenée à 435 M
€
après redéploiement.
Les fonds ont été versés à la Caisse des dépôts et consignations,
opérateur du programme.
L’appel à projet, lancé le 22 novembre 2010, a été clôturé le
31 décembre 2014. L’enveloppe financière a été engagée à hauteur de
407 M
€
. 168 projets ont été sélectionnés, dont 82 ont été livrés au 30 juin
2020 et 82 sont en cours de finalisation. 80 % des crédits de l’enveloppe
(324 M
€
) ont été consommés contre 70 % au 30 juin 2019 (294 M
€
).
L’évaluation de la deuxième tranche conditionnelle du programme,
affermie en 2017, a été rendue en 2019. Elle met en évidence plusieurs
points forts des projets financés par le PIA : structuration d’une offre de
formation en apprentissage en adéquation avec les besoins présents et
futurs des entreprises, approche intégrée formation initiale-formation
continue, développement de filières longues de formation permettant de
couvrir un spectre plus large de besoins et taux d’insertion de 81 % des
apprentis PIA, sept mois après leur sortie.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
87
Un avenant à la convention entre l’État et la Caisse des dépôts et
consignations a été signé en juin 2018 afin de prolonger la durée du mandat
de cinq années supplémentaires pour tenir compte de certains projets
connaissant des modifications de calendrier.
3.4.2 Le PIA 2 (LFI 2014)
La LFI 2014 a créé quatorze programmes spécifiques au PIA 2, dont
le programme
Formations et mutations économiques
rattaché à la mission
Travail et emploi
pour un montant de 150 M
€
. Ce programme comprend
une action en faveur des « Partenariats pour la formation professionnelle et
l’emploi ».
Cette enveloppe a été ramenée à 116 M
€
après redéploiement
Le programme a été dimensionné pour soutenir une vingtaine de
projets sélectionnés par appel à projets. Ceux-ci doivent favoriser les
synergies entre actions pédagogiques et gestion des ressources humaines,
pour permettre aux entreprises (grands groupes et TPE-PME) d’anticiper
les évolutions économiques, ainsi qu’aux salariés d’être acteurs de leur
évolution professionnelle.
La mise en
œ
uvre du programme a fait l’objet d’une convention de
partenariat signée entre l’État et la Caisse des dépôts et consignations le
29 octobre 2016. Un appel à projets a été ouvert le 1
er
décembre 2014 et
devait initialement être clôturé au 18 juillet 2017. La date de clôture a
finalement été avancée au 28 février 2017. 33 projets ont été sélectionnés,
pour un montant total d’engagements de 106 M
€
. La grande majorité des
projets concerne la filière industrielle (19 projets) et le numérique (10
projets). Au 30 juin 2020, les décaissements s’élevaient à 44 M
€
(contre
28 M
€
au 30 juin 2019).
3.4.3 Le plan d’investissement dans les compétences (PIC)
Le Gouvernement a lancé en septembre 2017 un Grand plan
d’investissement de 57 Md
€
sur la période allant de 2018 à 2022.
« L’édification d’une société de compétences »
figure parmi les quatre
priorités du GPI, pour un montant de 15 Md
€
, dont 13,8 Md
€
sur le seul
champ de la mission
Travail et emploi
(programmes 102 et 103).
Déclinaison opérationnelle du Grand plan d’investissement, le Plan
d’investissement dans les compétences (PIC) vise à former et accompagner
vers l’emploi un million de chômeurs faiblement qualifiés et un million de
jeunes décrocheurs.
88
COUR DES COMPTES
3.4.3.1 Règles de gestion
La gestion budgétaire des crédits du PIC soulève plusieurs
difficultés :
en termes de suivi des engagements pris par le ministère du travail,
compte tenu de l’ampleur financière du PIC et de la diversité des
dispositifs financés, tant dans leur objet qu’au regard de leurs
modalités de gestion (conventions, allocations, appels à projets,
etc.) ;
le caractère irrégulier (ce que conteste la direction du budget) du
fonds de concours par lequel sont rattachés au budget de la mission
les crédits versés par France compétences pour la formation des
demandeurs d’emploi, dans la mesure où ceux-ci proviennent
directement de la répartition d’une contribution obligatoire versée
par les entreprises en vertu du code du travail et où son principe
est prévu par le code du travail et son montant arrêté par un décret
en Conseil d’État ;
l’absence de budgétisation initiale des crédits rattachés par la voie
de ce fonds de concours malgré le caractère certain de ce
rattachement, ainsi que de leur montant annuel d’ici 2022
20
;
la complexité de gestion induite par le rattachement des crédits du
fonds de concours, même si les tensions de trésorerie constatées
en 2019 avec un seul versement en octobre ont été résolus en 2020
avec deux rattachements en mai (843 M
€
) et en octobre (737 M
€
) ;
le volume important et en augmentation de reports de crédits
sortants en fin de gestion ;
De plus, si le niveau d’information relatif à l’exécution du PIC a été
enrichi dans le programme annuel de performance 2020 de la mission
Travail et emploi
, à travers notamment une présentation consolidée des
dépenses imputées sur les trois programmes porteurs de crédits budgétaires
(102, 103 et 155), les données communiquées ne permettent toujours pas
de connaître avec précision l’état d’avancement du Plan depuis son
lancement en 2018, ni ses modalités de financement. Le jaune budgétaire
consacré au
Grand plan d’investissement
n‘apporte pas plus de précision,
d’autant qu’il n’a pas été publié dans le cadre du PLF 2021.
La Cour réitère sa recommandation visant à améliorer l’information
du Parlement sur le financement et la mise en
œ
uvre du PIC.
20
Cf. décret n°2018-1331 du 28 décembre 2018 relatif à l’organisation et au
financement de France compétences.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
89
Recommandation n° 10.
(DGEFP, DB) : Présenter dans
les documents budgétaires, de manière consolidée et par
dispositif, le niveau d’exécution cumulé et prévisionnel
des
dotations
du
plan
d’investissement
dans
les
compétences (PIC) et leurs modalités de financement
(crédits budgétaires de la mission
Travail et emploi
,
virements de crédits entre les programmes au sein de la
mission, fonds de concours rattachés, financements
européens, etc.).
3.4.3.2 Programme 102
Les crédits mobilisés sur le programme 102 sont principalement
concentrés
sur
la
Garantie
jeunes.
Ce
dispositif,
généralisé
le
1
er
janvier 2017 après une première phase d’expérimentation, permet à des
jeunes âgés de 16 à 25 ans, qui ne sont ni en études, ni en formation, ni en
emploi, de bénéficier de mesures d’accompagnement renforcé par les
missions locales. L’objectif dans le cadre du PIC était de dépasser le seuil
des 100 000 bénéficiaires en 2020.
Les crédits budgétaires du PIC exécutés en 2020 sur le programme
102 s’établissent à 631 M
€
en AE et 635 M
€
en CP :
556 M
€
en AE et 555 M
€
en CP au titre de la Garantie jeunes
(92 128 jeunes entrés dans le dispositif en 2020, contre 97 838 en
2019) ;
67 M
€
en AE et en CP au titre de l’allocation PACEA (349 886
jeunes entrés dans le dispositif en 2020 contre 337 587 en 2019,
179 668 demandes d’allocation effectuées en 2020 contre 148 585
en 2019) ;
8 M
€
en AE et 13 M
€
en CP au titre des programmes nationaux :
ces crédits couvrent l’appel à projets « Repérage des invisibles »,
le financement du réseau des écoles de la deuxième chance destiné
au développement de ces écoles ainsi que l’ouverture de nouveaux
centres Épide.
3.4.3.3 Programme 103
Le programme 103 est mobilisé à travers le financement :
d’un million d’actions de formations en direction des demandeurs
d’emploi
faiblement
qualifiés,
auxquelles
s’ajoutent
250 000 actions de formation ouvertes à distance (FOAD) ;
90
COUR DES COMPTES
de 470 000 actions de formation en direction des jeunes
décrocheurs, auxquelles s’ajoutent 330 000 actions de préparation
aux dispositifs d’alternance.
Par comparaison avec les précédents plans exceptionnels en faveur
de la formation professionnelle
21
, le PIC met l’accent sur les formations
longues et qualifiantes ainsi que sur l’accompagnement des bénéficiaires
avant, pendant et après l’action de formation. Il se déploie à travers
plusieurs dispositifs.
Les pactes régionaux d’investissement dans les compétences
Les pactes régionaux d’investissement dans les compétences (PRIC)
ont pris le relais des conventions d’amorçage pour couvrir la période 2019-
2022. Les crédits de paiement versés dans le cadre de ces conventions en
2018 (294 M
€
) et 2019 (260 M
€
) sont presque à la hauteur des autorisations
d’engagement prévues (570 M
€
).
Les modalités de gestion des conventions d’amorçage signées en
2018 s’appuyaient sur le nombre d’entrées en formation réalisées par les
conseils régionaux et/ou Pôle emploi et un coût pivot unitaire estimé pour
chaque entrée en formation.
Dans un objectif de simplification, les modalités de versement de la
contribution de l’État pour les conventions financières des PRIC 2019 se
fondent uniquement sur le principe d’additionnalité des dépenses : une
collectivité ne peut percevoir une subvention de l’État que si, et seulement
si, ses comptes administratifs présentent des dépenses relatives à la
formation des demandeurs d’emploi supérieures à un montant socle basé
sur leur dépense pour la formation des demandeurs d’emploi en 2017. Des
travaux menés avec Régions de France et la direction générale des
collectivités locales (DGCL) au dernier trimestre 2018 ont permis de faire
évoluer la nomenclature budgétaire des régions (M71) afin de pouvoir
tracer, dans les comptes administratifs des collectivités, les dépenses
concernées
22
.
Les collectivités s’engagent par ailleurs à augmenter leur nombre
d’entrées en formation pour les demandeurs d’emploi par rapport à leur
socle d’entrées basé sur le réalisé en 2017.
Toutes les régions métropolitaines se sont engagées dans la
démarche, à l’exception de deux d’entre elles (Auvergne-Rhône-Alpes et
Provence-Alpes-Côte d’Azur), auxquelles Pôle emploi se substitue pour la
gestion des crédits du PIC.
21
Le dernier en date est le plan « 500 000 formations » lancé en 2016 et prolongé en
2017 à hauteur de 180 000 formations supplémentaires
22
Faisant suite à une recommandation de la Cour.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
91
L’engagement des régions est sensiblement supérieur aux plans
exceptionnels en faveur de la formation des demandeurs d’emploi : la part
des financements conventionnés s’élève à 82 % contre 73 % dans le cadre
des conventions d’amorçage, 55 % au titre du plan « 500 000 formations »
et 51 % au titre de sa prolongation en 2017 à hauteur de 180 000 formations
supplémentaires.
1 028 M
€
ont été versés en 2020, après 597 M
€
en 2019 au titre des
avances. Trois régions (Hauts-de-France, Auvergne-Rhône-Alpes et Grand
Est) concentrent 40 % des crédits consacrés aux PRIC en 2020. L’Île-de-
France n’est que la cinquième région en termes de montants exécutés en
2020 (85 M
€
) et représente à elle seule 30 % (283 M
€
) des restes à
mandater.
92
COUR DES COMPTES
Tableau n° 11 : Pactes régionaux d’investissement dans les
compétences (PRIC 2019-2022)
Source : Cour des comptes d’après les réponses au questionnaire envoyé à
l’administration
Programmes d’actions nationales et appels à projets
Sont lancées ou intensifiées des actions nationales orientées dans
l’accompagnement vers l’emploi de publics fragiles et le soutien aux
enjeux de transformation des métiers, le cas échéant sous la forme d’appels
à projets : préparations opérationnelles à l’emploi collectives (POEC),
conventionnement avec les branches professionnelles pour identifier les
besoins en compétences, repérage et mobilisation des invisibles pour
prévenir l’éloignement durable de certains jeunes du marché de l’emploi,
etc.
2019
REJB 2019
2020
2019
2020
Restes à mandater
Bourgogne-Franche-Comté
20/12/2018
53 007 100
66 174 300
26 503 550
48 989 280
43 688 570
Bretagne
08/04/2019
56 860 000
47 300 000
25 500 000
51 250 000
27 410 000
Centre Val de Loire
22/01/2019
40 000 000
65 000 000
34 000 000
55 250 000
15 750 000
Corse
03/07/2019
5 000 000
7 000 000
2 500 000
5 000 000
4 500 000
Grand Est
07/01/2019
85 000 000
166 000 000
42 500 000
117 000 000
91 500 000
Guadeloupe
03/07/2019
15 000 000
0
7 500 000
0
7 500 000
Guyane
27/03/2019
5 056 147
0
2 528 074
0
2 528 074
Hauts-de-France
08/02/2019
180 340 375
186 340 375
90 170 188
147 272 300
129 238 263
Ile-de-France
04/04/2019
186 367 500
-12 367 500
250 000 000
55 910 250
84 979 500
283 110 250
La Réunion
18/04/2019
43 000 000
0
21 500 000
0
21 500 000
Martinique*
20/06/2019
4 800 000
8 000 000
2 805 900
0
9 994 100
Mayotte
23/04/2019
3 688 274
5 936 880
2 212 964
2 968 440
4 443 750
Normandie
22/03/2019
45 000 000
80 000 000
22 500 000
53 500 000
49 000 000
Nouvelle Aquitaine
18/01/2019
92 500 000
112 000 000
46 250 000
56 000 000
102 250 000
Occitanie
29/03/2019
130 531 888
-8 132 072
128 252 559
65 901 844
64 910 679
119 839 852
Pays de la Loire
18/02/2019
45 700 000
66 602 000
21 022 000
46 523 070
44 756 930
Saint-Martin
18/07/2019
269 720
0
134 860
0
134 860
Saint-Pierre et Miquelon
27/08/2019
339 724
-106 500
0
8 666
55 994
168 564
992 460 728
-20 606 072
1 188 606 114
469 448 295
733 699 263
635 198 306
Pôle emploi - Auvergne-Rhône-Alpes
15/04/2019
149 050 000
-16 489 915
161 469 337
74 525 000
138 469 754
81 034 669
Pôle emploi - Provence-Alpes-Côte d'Azur
26/06/2019
71 344 920
151 742 904
36 695 357
97 643 908
88 748 559
Pôle Emploi - Guadeloupe
0
16 467 426
0
8 233 713
8 233 713
Pôle Emploi - Guyane
27/03/2019
8 200 000
12 707 229
4 100 000
9 642 955
7 164 275
Pôle Emploi - Martinique
7 075 500
14 564 733
0
6 437 314
15 202 919
Pôle Emploi - Saint Martin
956 280
2 125 812
478 140
1 541 046
1 062 906
Pôle Emploi - Réunion
22 600 000
43 585 041
11 300 000
31 717 807
23 167 235
259 226 700
-16 489 915
402 662 482
127 098 497
293 686 496
224 614 274
SCOP - Guyane
62 150
0
18 645
43 505
Prisme Ingénierie & Conseil - Martinique
434 750
217 375
217 375
MEDEF - Martinique
140 000
84 000
56 000
62 150
0
574 750
18 645
301 375
316 880
1 251 749 578
-37 095 987
1 591 843 346
596 565 437
1 027 687 134
860 129 460
Consommation CP (en
€
)
Total Conseils régionaux
Total
Total Pôle emploi
Régions
Date de
signature du
PRIC 2019
Consommation AE (en
€
)
Total Autres
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
93
Les appels à projets nationaux les plus importants sont :
-
Prépa apprentissage (200 M
€
en AE et en CP) ;
-
100 % inclusion (150 M
€
en AE et en CP) ;
-
Préparation opérationnelle à l’emploi collective (463 M
€
en AE et
229 M
€
en CP).
3.4.3.4 Programme 155
Les dépenses de fonctionnement du PIC portées par le programme
155 se sont élevées à 16 M
€
en AE et 14 M
€
en CP, soit :
-
3,9 M
€
en AE et 5,5 M
€
en CP au titre de la communication ;
-
5,5 M
€
en AE et 4,6 M
€
en CP au titre des systèmes d’information.
Tableau n° 12 : Consommation des crédits PIC sur le P155
Source : Cour des comptes d’après le questionnaire envoyé à la DFAS
3.4.3.5 Les indicateurs de performance du PIC
Le programme annuel de performance de la mission
Travail et
emploi
comprend trois indicateurs relatifs au PIC.
L’indicateur
« Taux de sortie positive vers l’emploi et l’autonomie
des jeunes ayant bénéficié de la Garantie jeunes »
a été introduit dès 2016
avec le lancement de l’expérimentation du dispositif. Cet indicateur est
rattaché à l’objectif n° 3 du programme 102, qui ne renvoie pas
explicitement au PIC.
À l’inverse, un objectif spécifique au PIC a été ajouté à la maquette
de performance du programme 103 dans le PAP 2019, intitulé
« Édifier
une société de compétences : contribution du Programme d’investissement
dans les compétences (PIC) »
articulé sur deux indicateurs :
-
«
la part des personnes [de moins de 26 ans] en recherche d’emploi
bénéficiaires de la formation professionnelle » ;
-
« la part des personnes en recherche d’emploi peu ou faiblement
qualifiées (sans diplôme ou titulaire d’un diplôme de niveau IV et
inférieur) bénéficiaires d’au moins une action de formation
Restes à payer
CP (en
€
)
2018
2019
2020
Total
2018
2019
2020
Total
Total
Systèmes d'information
360 000
5 475 038
5 835 038
360 000
4 648 044
5 008 044
826 994
Communication
280 000
4 000 000
3 895 988
8 175 988
280 000
4 000 000
5 487 127
9 767 127
- 1 591 139
Etudes et évaluations
6 100 000
4 998 782
11 098 782
6 100 000
2 430 755
8 530 755
2 568 027
Personnel
1 155 000
1 179 466
2 334 466
1 155 000
1 179 466
2 334 466
0
Sous-total
640 000
11 255 000
15 549 274
27 444 274
640 000
11 255 000
13 745 392
25 640 392
1 803 882
Consommation AE (en
€
)
Consommation CP (en
€
)
94
COUR DES COMPTES
professionnelle »,
décomposé en quatre sous-indicateurs en fonction
de fourchettes d’âge (moyenne, moins de 26 ans, entre 26 et 45 ans,
plus de 45 ans).
Un troisième indicateur «
Taux de formations certifiantes
» a été
ajouté dans le PAP 2020.
Les indicateurs sont tous renseignés à titre prévisionnel pour les
années 2018 et 2019 et pourvus de valeurs-cibles pour 2020.
3.5
L’évolution de la dépense totale sur moyenne
période
Le schéma suivant présente les moyens consacrés par l’État aux
politiques publiques dans le champ emploi et formation professionnelle, en
complément des crédits budgétaires de la mission
Travail et emploi
.
Schéma n° 1 : Les moyens de la politique publique Travail et emploi
Source : Cour des comptes d’après documents budgétaires
Les ressources budgétaires, fiscales et extrabudgétaires de la
mission sont passées de 21,0 Md
€
en 2015 à 24,5 Md
€
en 2020, soit une
hausse de 17 %. La part des dépenses fiscales est variable, comprise entre
31 % (2017) et 42 % (2015) des ressources totales. La part des dépenses
extrabudgétaires reste marginale.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
95
On constate plusieurs effets de périmètre au cours des dernières
années :
pour les dépenses fiscales, la forte diminution observée en 2016 est liée
à l’extinction de la prime pour l’emploi en faveur des contribuables
modestes déclarant des revenus d’activité, qui a été remplacée par la
prime d’activité à compter du 1
er
janvier 2016. La forte augmentation des
dépenses fiscales depuis 2017 (+ 37 % entre 2017 et 2020) est liée à la
généralisation du crédit d’impôt au titre de l’emploi d’un salarié à
domicile et à la création d’une nouvelle dépense fiscale en 2019 dans le
cadre de la loi du 24 décembre 2018 portant mesures d’urgence
économiques et sociales ;
pour les dépenses budgétaires, la forte augmentation constatée en 2017
(+ 20 %)
traduit
l’impact
du
plan
d’urgence
pour
l’emploi
(+ 1 332 M
€
)
et
la
budgétisation
de
nouvelles
compensations
d’exonération de cotisations sociales au titre des aides à domicile
(1 547 M
€
). La hausse de l’année 2020 est due à la mise en
œ
uvre des
mesures de soutien à l’emploi, notamment à l’emploi des jeunes, en
réponse à la crise sanitaire.
Graphique n° 15 : Dépense budgétaire, extrabudgétaire et fiscale
2015-2020 (Md
€
)
Source : Cour des comptes d’après données budgétaires
96
COUR DES COMPTES
Annexe n° 1 : Liste des publications récentes de la Cour
des comptes en lien avec les politiques publiques
concernées par la NEB
Mobilité et accès à l’emploi dans les Hauts-de-France : une illustration
des enjeux nationaux,
rapport public thématique, février 2021
.
La gestion de Pôle emploi, dix ans après sa création,
rapport public
thématique, juillet 2020.
Les dispositifs de l'État en faveur des salariés des entreprises en difficulté,
rapport public thématique, juillet 2020.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail,
communication à
la commission des finances de l’Assemblée nationale, mai 2020.
Les services numériques de Pôle emploi : une transformation stratégique,
des défis importants
, rapport public annuel, février 2020.
L’Institut national du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle
(Intefp) : une refondation nécessaire sur tous les plans,
référé à la ministre
du travail, octobre 2019.
La gestion des crédits du Fonds social européen : des dysfonctionnements
à corriger et des progrès à conforter en matière de performance,
référé au
Premier ministre, juin 2019.
Les fins de carrière: un risque de précarité pour les séniors exclus du
marché du travail, un coût croissant pour la solidarité,
référé au Premier
ministre, juillet 2019.
L’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail
(ANACT) et les relations avec le réseau des ARACT
, référé à la ministre du
travail, mai 2019.
Le bilan du transfert aux régions de la gestion des FESI
, communication à
la commission des finances de l’Assemblée nationale, mai 2019.
L’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) :
une réforme impérative
, rapport public annuel, février 2019.
La lutte contre la fraude au travail détaché : un cadre juridique renforcé,
des lacunes dans les sanctions,
rapport public annuel, février 2019.
L’insertion des chômeurs par l’activité économique, une politique à
conforter
, rapport public thématique, janvier 2019.
Assurance chômage: droits rechargeables et activité réduite,
référé au
Premier ministre, décembre 2018.
La formation des demandeurs d’emploi
, communication à la commission
des finances, de l’économie générale et du contrôle de l’Assemblée
nationale, mai 2018.
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
97
La mise en
œ
uvre des contrats aidés : un recentrage nécessaire sur
l’objectif d’insertion professionnelle
, rapport public annuel, février 2018.
L’accès des jeunes à l’emploi : construire des parcours, adapter les aides
,
rapport public thématique, septembre 2016.
Le contrat de génération : les raisons d’un
échec, rapport public annuel,
février 2016.
Le fonds de solidarité : un opérateur de l’État à supprimer
, rapport public
annuel, février 2016.
98
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2 : Suivi des recommandations formulées au
titre de l’exécution budgétaire 2019
N°
Recommandation
formulée au sein de la
note d’exécution
budgétaire 2019
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œ
uvre*
1
Mettre en place une
solution alternative au
fonds de concours pour
cofinancer le Plan
d’investissements dans les
compétences ; à défaut,
ouvrir dès le décret de
répartition de la loi de
finances initiale tout ou
partie des crédits rattachés
à la mission par la voie du
fonds de concours.
Direction du budget
: Conformément à l’article 17-
II de la LOLF qui dispose que « les recettes des fonds
de concours sont prévues et évaluées par la loi de
finances », l’annexe budgétaire au projet de loi de
finances précise bien le montant prévisionnel du fonds
de concours de France compétences rattaché au
programme 103 qui porte les dépenses du PIC. En
revanche, ces montants ne peuvent être inscrits dans
la loi de finances elle-même (État B), au même titre
que les crédits budgétaires, dans la mesure où,
s’agissant d’un fonds de concours, les montants à
verser sont prévisionnels
DGEFP
: Le Plan d'investissement dans les
compétences entrera dans sa dernière année en 2022.
De ce fait, il n'est pas envisagé d'en revoir les
modalités de gestion.
En 2020, l'intégralité des AE a été ouverte à la
signature de la convention entre France Compétences
et l'État actant du montant versé par l'opérateur. Ce
fonctionnement rejoint celui proposé par la Cour et
sera réitéré en 2021.
Les réponses reçues montrent que
les
administrations
n’ont
pas
l’intention de modifier les modalités
de gestion des crédits en provenance
de
France
compétences
pour
financer le PIC.
Refus
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
99
2
Expliciter dans le projet de loi
de finances rectificative les
dernières prévisions retenues
pour les dispositifs d’insertion
(contrats aidés, aides au poste
de l’insertion par l’activité
économique), les allocations et
les compensations
d’exonération de cotisations
sociales.
Direction du budget
: Les ouvertures et annulations
portées par les projets de lois de finances rectificatives
portant sur l'année 2020, sur la base desquelles sont
explicités les sous-jacents, ont essentiellement été
déterminées par les dispositifs d'urgence et de relance
ouverts sur les programmes 102 et 103. Les prévisions
pour ces dispositifs (activité partielle, aides
exceptionnelles aux jeunes) ont bien été explicitées dans
ce cadre.
DGEFP
: En 2020, les 4 LFR qui se sont succédé ont fait
l'objet de présentation de sous-jacents. Toutefois, les
nombreux mouvements nécessaires en LFR4 et les
limites inhérentes à l’exercice n'ont pas rendu possible
une présentation précise de tous les mouvements: les
éléments transmis au Parlement ont concerné les
dispositifs concernés par les ouvertures de crédits.
Cette recommandation
visait
à
améliorer
l’information
du
Parlement
sur
la
gestion
des
crédits
correspondant
à
certains
dispositifs,
qui
pouvaient
être
sensiblement modifiés
en
cours
d’année
(application
de
la
réserve,
fongibilité).
Les réponses reçues
montrent que cela n’a
pas été mis en
œ
uvre
en
2020,
les
informations
transmises
en
LFR
concernant
principalement
les
ouvertures de crédits
pour
créer
ou
renforcer
certains
dispositifs
.
Non mise
en
œ
uvre
3
Notifier chaque année aux
opérateurs chargés de la mise
en
œ
uvre de dispositifs financés
par l’État des enveloppes
financières devant être
respectées en engagement et en
paiement, tout en mettant en
place un blocage empêchant la
signature de nouveaux contrats
ou l'octroi de nouvelles aides
lorsque cette enveloppe est
atteinte.
Direction du budget
: Compte tenu de la situation
sanitaire, les modifications des systèmes d'information
permettant un éventuel blocage du volume de certains
dispositifs n'ont pas pu être réalisées.
DGEFP
: Pour les dispositifs autres que les aides de
guichet, pour lesquelles l’engagement et le paiement
d’une aide ne peuvent être empêchés (et qui représentent
une part très substantielle du budget de l’emploi), il existe
bien aujourd’hui une notification financière annuelle :
circulaire relative au fonds d’inclusion dans l’emploi puis
programmation régionale, notification financière sur le
BOP Territorial.
Les enveloppes financières de chaque dispositif figurent
dans ces notifications.
À noter que pour le poste des contrats aidés qui a connu
historiquement des dépassements budgétaires importants,
le développement d’un SI bloquant sur les volumes de
prescription a été organisé à l’échelle régionale, sachant
que ce système doit aussi permettre de la souplesse infra-
annuelle ou entre territoires pour éviter de rendre trop
rigide la politique de prescription éclatée sur l’ensemble
du territoire.
En 2019 le pilotage par la DGEFP, en lien avec les
organismes prescripteurs de contrats aidés, a permis le
respect de l’enveloppe financière en adaptant le volume de
Les
réponses
reçues
montrent
que
cette
recommandations
n’est pas mise en
œ
uvre.
Non mise
en
œ
uvre
100
COUR DES COMPTES
contrats
au
coût
moyen
issu
des
paramètres
de
prescription. Ce pilotage montre la possibilité d’un
pilotage efficace grâce à une diversité d’outils (remontée
régulière de données et sur les alertes du SI bloquant de
Pôle Emploi) tout en respectant l’engagement juridique
que constitue l’acte de prescription.
Aussi, le système de conventionnement financier, sur
l’IAE par exemple, conduit à ce que les enveloppes
budgétaires ne puissent être dépassées.
Enfin, le pilotage des conventionnements garantissant le
respect de l’enveloppe financière est assuré par des
procédures intégrant des contrôles, en particulier ceux de
la procédure budgétaire via le CBCM ou les CBR.
En tout état de cause, si un engagement juridique de l’État
est déjà existant, il n’est pas possible d’empêcher
engagement et versement de l’aide par un opérateur.
Par ailleurs, le respect des autorisations budgétaires doit
s’apprécier aussi selon une approche devant permettre des
ajustements en cours de gestion dans le respect de
l’autorisation globale et conformément aux choix qui
peuvent être retenus par le Gouvernement dans le cadre
d’action qui est le sien.
Direction générale du travail :
Pour ce qui concerne les
opérateurs chargés de la mise en
œ
uvre de dispositifs
financés par l'État sur le P111, l'ASP assure la gestion et
les paiements du dispositif du Défenseur syndical. Cette
convention fixe notamment le montant et les conditions
d'allocation à l'ASP des moyens de l'État pour la gestion
du dispositif qui est alimenté sur justification des besoins.
Les éventuelles modifications de la convention de gestion
prennent la forme d'avenants approuvés dans les mêmes
termes par l'ensemble des signataires.
4
Gérer en compte de tiers les
crédits du FEM dont le
bénéficiaire final n’est pas
l’État et rendre compte de façon
plus transparente, dans les
documents budgétaires, des
mouvements réalisés sur le
fonds de concours utilisé pour
les crédits du FEM, qui ont fait
l’objet d’une avance de l’État
aux entreprises.
Direction du budget
: La mise en
œ
uvre de cette
recommandation est en cours. La direction générale des
finances publiques considère, après analyse technique,
que cette nouvelle gestion du FEM en compte de tiers
pourra être effective dès la mise en production des
paramétrages et, en tout état de cause, dès que le fonds de
concours aura été supprimé pour éviter toute confusion.
DGEFP
: Cette recommandation est en cours
d’instruction par la DGEFP et la DB. La réflexion n'a pu
aboutir en 2020 compte tenu de l'actualité mais le sujet
sera étudié avec attention en 2021.
Les réponses reçues
montrent que la mise
en
œ
uvre
de
cette
recommandation
est
en cours même si la
réalisation n’est pas
encore effective.
Mise en
œ
uvre en
cours
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
101
5
Fiabiliser la gestion
pluriannuelle différenciée en
autorisations d’engagement
(AE) et en crédits de paiement
(CP) pour les programme 102 et
103.
Direction du budget
: La direction du budget partage le
constat de ce besoin de fiabilisation des prévisions. Ce
travail n'a pas pu progresser en 2020 en raison
notamment de la charge liée aux réponses à la crise
sanitaire.
DGEFP
: La DGEFP a procédé à un volume de retraits
d'AE très important en 2020 afin de fiabiliser les
engagements de l'État: ce sont ainsi 2,44 Md
€
d'AE qui
ont fait l'objet d'un retrait. Ce mouvement sera poursuivi
en 2021, notamment sur le PIC où une gestion
dynamique des AE sera mise en place afin de tenir
compte de l'avancement des actions menées.
La mise en
œ
uvre de
cette recommandation
est
incomplète :
les
travaux
réalisés
régulièrement par la
DGEFP et le CBCM
permettent de clôturer
les
engagements
juridiques
devenus
sans objet mais aucune
procédure de suivi ne
permet de fiabiliser au
quotidien la gestion
des AE.
Mise en
œ
uvre
incomplète
6
Fiabiliser les prévisions de
compensation des dispositifs
d’exonérations de cotisations
sociales.
Direction du budget
: La direction du budget partage le
constat de ce besoin de fiabilisation des prévisions. Les
échanges techniques DGEFP/DSS/ACOSS/DB se sont
poursuivis en 2020 mais ils n'ont pas pu aboutir cette
année, en raison notamment de la gestion des dispositifs
liés à la crise sanitaire.
DGEFP
: Depuis 2018 de nombreuses actions ont été
initiées par la DGEFP pour fiabiliser les estimations de
compensation des exonérations de cotisations sociales, en
lien avec les organismes de sécurité sociale.
En particulier, l’enjeu du partage transparent des flux de
données sources constitue une priorité pour la DGEFP.
De nombreux échanges ont permis la transmission par
l’ACOSS d’une base de données sur le dispositif de
compensation de l’exonération ACRE ainsi que la
communication de premières données sur les autres
exonérations. La qualité et la fiabilité des données sont
toutefois en cours d'instruction.
Parallèlement, des travaux de modélisation économique,
comptables et financière ont été également initiés, et
doivent permettre de réaliser des prévisions d’exécution
pour certaines exonérations (dont en particulier ACRE,
apprentissage et TEPA).
Des travaux techniques complémentaires sont toutefois
nécessaires. Ils seront effectués en 2021, sous réserve que
l'actualité le permette.
Plusieurs actions ont
été lancées afin de
fiabiliser
les
prévisions
de
compensation
des
dispositifs
d’exonérations
de
cotisations
sociales,
mais n’ont pu aboutir
cette
année
compte
tenu de
la
priorité
accordée à la gestion
de la crise sanitaire.
Mise en
œ
uvre en
cours
7
Revoir la maquette de
performance du programme 103
afin que l'ensemble des
indicateurs puissent être
renseignés au moins sur la base
d'estimation provisoires.
Direction du budget
: Plusieurs indicateurs ont d’ores et
déjà été revus pour les PAP 2020 et 2021. Par ailleurs,
des travaux sont actuellement menés afin de permettre de
mieux renseigner ces indicateurs.
La mise en
œ
uvre de
cette recommandation
est
engagée :
la
direction du budget et
la
DGEFP
ont
convenu
de
Mise en
œ
uvre en
cours
102
COUR DES COMPTES
DGEFP
: Lors de la conférence de performance de 2020,
nous avons convenu de plusieurs évolutions avec la DB
concernant les indicateurs du P102 afin de mieux garantir
la disponibilité des données lors de la rédaction du RAP
et ainsi suivre les recommandations de la NEB 2019.
Ces modifications se traduisent par:
- la modification de l'indicateur pour un indicateur plus
pertinent et dont la donnée est disponible (ex: "le taux de
satisfaction des entreprises bénéficiaires d'actions mises
en
œ
uvre dans le cadre d'un Adec" a été remplacé par "le
nombre d'accords d'engagements pour le développement
de l'emploi et des compétences (Edec) en cours"),
- l'affichage de la donnée N-1 quand la donnée N n'est
pas disponible dès février (ex: indicateur "Taux
d'insertion dans l'emploi des salariés ayant bénéficié d'un
contrat de professionnalisation").
J'attire néanmoins votre attention sur le caractère très
particulier de l'année 2020 qui n'a pas permis à
l'ensemble des missions métiers de la DGEFP de
travailler efficacement sur l'amélioration des indicateurs
pour 2021.
l’évolution
de
plusieurs
indicateurs
du P103. La mise en
œ
uvre
de
cette
recommandation
est
engagée : la direction
du
budget
et
la
DGEFP ont convenu
de
l’évolution
de
plusieurs
indicateurs
du
P103.
Un
indicateurs portant sur
le
nombre
de
formations certifiantes
(c’est-à-dire
ayant
pour
objectif
une
certification) a ainsi
été introduit dans le
PAP 2021.
8
Clarifier les objectifs poursuivis
par les dépenses fiscales au
regard de ceux assignés à la
mission et les assortir
d’indicateurs de performance.
Direction du budget
: Ce travail, qui relève plus d'une
approche transversale de l'ensemble des dépenses fiscales
du budget de l'État, n'a pas été mené
Direction générale du travail :
La plupart des dépenses
fiscales portées par le programme 111 relève d’enjeux
qui vont au-delà de l’amélioration de la qualité de
l’emploi et des relations du travail. Leur évolution
nécessite de mener des réflexions avec l’ensemble des
services concernés, cette démarche pouvant être pilotée
par les services compétents ad hoc.
DGEFP
: En 2019 des actions ont été initiées par la
DGEFP en lien étroit avec la DGFiP sur le périmètre des
dépenses fiscales de la Mission Travail et emploi ; la
crise sanitaire en a toutefois retardé la mise en
œ
uvre.
Sous toutes réserves, la DGEFP a néanmoins entrepris de
s’atteler à la consolidation des études entreprises sur les
dépenses fiscales dès le printemps 2021, en vue d’établir
leur lien avec les autres dispositifs de la politique de
l’emploi (dont en particulier les exonérations de
cotisation sociale).
Les réponses reçues
montrent
que
les
travaux n’ont pas été
réellement
engagés
pour
clarifier
les
objectifs assignés aux
dépenses fiscales et
définir des indicateurs
de suivi. La DGEFP
souligne néanmoins sa
volonté de traiter ce
sujet en 2021.
Non mise
en
œ
uvre
9
Évaluer l’efficacité des
dépenses fiscales en faveur des
services à la personne.
Direction du budget
: Une mission IGF a été menée en
2018 sur le crédit d'impôt SAP.
La
mission
IGF
à
laquelle
il
est
fait
référence ne portait
pas spécifiquement sur
Non mis en
œ
uvre
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
103
DGEFP
: En 2019 des actions ont été initiées par la
DGEFP en lien étroit avec la DGFiP sur le périmètre des
dépenses fiscales de la Mission Travail et emploi ; la
crise sanitaire en a toutefois retardé la mise en
œ
uvre.
Sous toutes réserves, la DGEFP a néanmoins entrepris de
s’atteler à la consolidation des études entreprises sur les
dépenses fiscales dès le printemps 2021, en vue d’établir
leur lien avec les autres dispositifs de la politique de
l’emploi (dont en particulier les exonérations de
cotisation sociale).
l’évaluation
de
l’efficacité
de
ces
dépenses
fiscales.
Cette recommandation
n’a pas été mise en
œ
uvre.
10
Présenter dans les documents
budgétaires, de manière
consolidée et par dispositif le
niveau d’exécution cumulé et
prévisionnel des dotations du
plan d’investissement dans les
compétences (PIC) et leurs
modalités de financement
(crédits budgétaires de la
mission Travail et emploi,
virements de crédits entre les
programmes au sein de la
mission, fonds de concours
rattachés, financements
européens…).
(Recommandation reformulée).
Direction du budget
: Le PIC est déjà rassemblé, depuis
2018, au sein de deux actions : l'action 3 du P 102 et
l'action 4 du P103, qui détaillent chacune la nature des
dépenses et les actions financées. Par ailleurs, au niveau
de la mission dans le cadre des PAP, est réalisée une
présentation stratégique du PIC qui inclut les montants
annuels globaux, y compris les fonds de concours.
Des travaux techniques sont actuellement menés avec la
DGEFP et le contrôleur budgétaire et comptable
ministériel afin d’améliorer le suivi du dispositif. Sur la
base de ces travaux, les directions s’efforceront
d’améliorer l’information présentée dans le projet annuel
de performance.
La sous-exécution
récurrente des crédits
du PIC portés par le
programme 103
montre que les
difficultés de suivi du
dispositif persistent.
Contrairement à l’an
dernier, la DGEFP n’a
pas été en mesure de
fournir le niveau
d’exécution des
différentes lignes du
PIC avant le dépôt du
RIOP.
Non mis en
œ
uvre
Recommandation
NEB 2019 CAS
FNDMA
Reverser aux régions en 2020
l’intégralité du solde de
trésorerie cumulé sur le CAS
FNDMA.
Conformément à l’article 87 de la loi n°2019-1479 du 28
décembre 2019 de finances pour 2020, le CAS FNDMA «
est clos le 1
er
janvier 2020. À cette date, le solde des
opérations antérieurement enregistrées sur ce compte est
versé au budget général de l’État ». Le solde de 52 920
541,81
€
a été constaté en loi de règlement pour 2019
(article 6 de la loi n° 2020-937 du 30 juillet 2020 de
règlement du budget et d'approbation des comptes de
l'année 2019).
La
recommandation
n’a pas été mise en
œ
uvre
Non mise
en
œ
uvre
* Totalement mise en
œ
uvre, mise en
œ
uvre incomplète, mise en
œ
uvre en cours, non mise
en
œ
uvre, refus, devenue sans objet
104
COUR DES COMPTES
Annexe n° 3 : Évolution 2015-2020 de l’insertion par
l’activité économique
Source : DGEFP
2015
2016
2017
2018
2019
réalisé
réalisé
réalisé
réalisé
réalisé
LFI
réalisé
Coût budgétaire pour l'Etat (CP en M
€
) au titre des exonérations de charges sociales
s.o
s.o
103,2
126,5
18,4
11,3
10,8
Coût budgétaire pour l'Etat (CP en M
€
) au titre des aides au poste
552,4
530,9
621,8
624,2
634,4
690,2
568,0
Nombre d'ETP conventionnés
28 829
29 472
30 040
29 574
31 208
32 550
25 507
Montant socle de l'aide au poste*
n.c
19 474
19 655
19 897
20 199
20 441
20 441
Taux d’insertion dans l’emploi à la sortie
21%
21%
26%
n.d.
n.d
38%
Coût budgétaire pour l'Etat (CP en M
€
) au titre des exonérations de charges sociales
s.o
s.o
68,0
87,8
18,4
0,0
0,0
Coût budgétaire pour l'Etat (CP en M
€
) au titre des aides au poste
27,4
20,2
23,9
23,9
634,4
25,6
21,6
Nombre d'ETP conventionnés
16 879
16 747
16 802
17 016
31 208
18 960
14 707
Montant socle de l'aide au poste*
1 323
1 319
1 331
1 347
20 199
1 383
1 383
Taux d’insertion dans l’emploi à la sortie
35%
47%
47%
n.d.
n.d
43%
Coût budgétaire pour l'Etat (CP en M
€
) au titre des aides au poste
200,7
182,6
187,4
232,5
216,2
238,7
188,6
Nombre d'ETP conventionnés dans les EI
12 860
13 355
13 602
13 999
15 168
16 011
13 315
Montant socle de l'aide au poste* dans les EI
10 175
10 143
10 327
10 363
10 520
10 646
10 646
Taux d’insertion dans l’emploi à la sortie pour les EI
27%
31%
33%
n.d.
n.d
36%
Nombre d'ETP conventionnés dans les ETTI
8 538
9 052
9 228
10 037
11 043
14 000
8 384
Montant socle de l'aide au poste* dans les ETTI
4 324
4 311
4 351
4 405
4 472
4 525
4 525
Taux d’insertion dans l’emploi à la sortie pour les ETTI
37%
48%
49%
n.d.
n.d
44%
Coût budgétaire pour l'Etat (CP en M
€
) au titre des aides au poste
2,8
2,8
Nombre d'ETP conventionnés dans les EITI
500
n.d
Montant socle de l'aide au poste dans les EITI
5 614
5 614
Taux d’insertion dans l’emploi à la sortie pour les EITI
n.d
Coût budgétaire pour l'Etat (CP en M
€
) au titre des aides au poste
s.o
s.o
0,7
0,0
0,0
0,0
0,0
Coût budgétaire pour l'Etat (CP en M
€
)
22,8
19,7
13,8
18,6
25,1
23,3
252,8
Coût budgétaire pour l'Etat (CP en M
€
)
12,4
12,3
12,0
12,1
11,7
10,4
10,1
Coût budgétaire pour l'Etat (CP en M
€
)
815,7
765,7
1 018,8
1 113,5
1 547,0
1 002,3
1 054,8
Nombre d'ETP conventionnés (hors EITI)
67 106
68 626
69 672
70 626
88 627
81 548
61 940
2020
* Le coût budgétaire diffère compte-tenu de la modulation des aides aux postes (de +0% à +10% du socle) et des modalités de versement à l'ASP.
Ateliers et chantiers d'insertion (ACI)
Associations intermédiaires (AI)
Entreprises d'insertion (EI) et entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI)
Mise en
œ
uvre de l'insertion par l'activité économique à Mayotte
Fond départemental pour l'insertion (FDI)
Exonération de charges sociales pour les structures agréées au titre de l'aide sociale
Total
Entreprises d'insertion par le travail indépendant (EITI)
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
105
Annexe n° 4 : Schéma de financement de la politique de
l’emploi et d’indemnisation du chômage en 2020
106
COUR DES COMPTES
Annexe n° 5 : Schéma de financement de la formation
professionnelle en 2020
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
107
Annexe n° 6 : Schéma de financement de l’apprentissage
en 2020
108
COUR DES COMPTES
Annexe n° 7 : Les dépenses fiscales de la mission
Travail et
emploi
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
P102
110227
Prime pour l’emploi en faveur des contribuables modestes déclarant
des revenus d’activité
3 610
3 105
2 900
2 460
2 234
2 129
37
720106
Exonération des associations intermédiaires conventionnées, visées à
l’article L. 5132-7 du code du travail dont la gestion est désintéressée
80
60
60
63
77
83
84
86
90
90
82
120306
Déduction forfaitaire minimale pour frais professionnels prévue pour
les demandeurs d’emploi depuis plus d’un an
1
1
1
2
2
1
2
1
2
120207
Exonération de prime forfaitaire pour reprise d'activité prévue à
l'article L.5425-3 du code du travail
2
1
1
1
1
1
1
1
1
130212
Déduction supplémentaire égale à 10 % des revenus tirés de la
location de l’ancienne habitation principale en cas de mobilité
professionnelle
2
2
Total P102
3 695
3 169
2 962
2 526
2 314
2 214
124
88
93
90
82
P103
110246
Crédit d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié à domicile (jusqu'en
2017: pour les contribuables exerçant une activité professionnelle ou
demandeurs d'emploi depuis au moins trois mois)
1 785
1 900
2 000
2 035
1 990
1 986
2 017
2 060
4 725
4 845
5 045
120136
Exonération d’impôt sur le revenu des heures (et jours)
supplémentaires et des heures complémentaires de travail
1 390
1 520
1 680
1 215
110214
Réduction d’impôt au titre de l’emploi, par les particuliers, d’un salarié
à domicile pour les contribuables n’exerçant pas une activité
professionnelle ou demandeurs d’emploi depuis moins de trois mois
1 250
1 270
1 380
1 485
1 550
1 540
1 490
1 444
720107
Exonération des services rendus aux personnes physiques par les
associations agréées en application de l'article L. 7232-1 du code du
travail
700
600
570
565
415
550
572
553
550
580
530
210311
Crédit d'impôt en faveur de l'apprentissage
430
460
490
545
472
278
231
211
198
197
0
120109
Exonération du salaire des apprentis et des gratifications versées aux
stagiaires versées à compter du 12 juillet 2014
265
275
305
335
350
340
440
450
465
540
550
730214
Taux de 10% pour les services d'aide à la personne fournis à titre
exclusif, ou à titre non exclusif pour celles qui bénéficient d'une
dérogation à la condition d'activité exclusive selon l'article L. 7232-1-2
du code du travail, par des associations, des entreprises ou des
organismes déclarés en application de l'article L. 7232-1-1 du même
code, et dont la liste est fixée par décret et taux de 5,5% pour les
prestations de services exclusivement liées aux gestes essentiels de
la vie quotidienne des personnes handicapées et des personnes âgées
dépendantes qui sont dans l'incapacité de les accomplir, fournies par
des associations, des entreprises ou des organismes déclarés en
application de l'article L.7232-1-1 du même code, dont la liste est
fixée par décret, à titre exclusif, ou à titre non exclusif pour celles qui
bénéficient d'une dérogation à la condition d’activité exclusive selon
l'article L.7232-1-2 du même code
100
210
200
195
163
184
202
223
246
133
114
210315
Crédit d'impôt au titre des dépenses engagées pour la formation du
chef d'entreprise
24
28
32
36
39
45
51
50
52
53
53
120138
Exonération sous plafond des indemnités reçues par les salariés en
cas de rupture conventionnelle du contrat de travail (ou dispositifs
assimilés)
20
200
220
255
260
275
289
340
300
315
320
320115
Non-assujettissement à l'impôt sur les sociétés des résultats des
activités des associations conventionnées (art. L. 5132-7 du code du
travail) et des associations de services aux personnes agréées (art. L.
7232-1 du code du travail) ou autorisées (art. L. 313-1 du code de
l'action sociale et des familles) et taxation au taux réduit des revenus
de leur patrimoine foncier, agricole et mobilier
10
10
10
45
40
40
40
40
20
20
20
720108
Exonération des prestations de services et des livraisons de biens qui
leur sont étroitement liées, effectuées dans le cadre de la garde
d'enfants par les établissements visés aux deux premiers alinéas de
l'article L. 2324-1 du code de la santé publique et assurant l'accueil
des enfants de moins de trois ans
2
2
6
10
10
40
60
70
70
55
50
NOTE D’ANALYSE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
109
120135
Exonération des indemnités de départ volontaire versées aux salariés
dans le cadre d’un accord de gestion prévisionnelle des emplois et des
compétences (GPEC)
1
1
120507
Etalement sur quatre ans de l'imposition du montant des droits
transférés d'un compte épargne-temps vers un plan d'épargne pour la
retraite collectif (PERCO) ou d'un plan d'épargne entreprise investi en
titres de l'entreprise ou assimilés et de la fraction imposable des
indemnités de départ volontaire en retraite ou de mise à la retraite
e
e
nc
nc
nc
nc
nc
nc
nc
nc
nc
120211
Exonération de la prime exceptionnelle de 500 euros versée aux
travailleurs privés d’emploi
e
e
120129
Exonération de l'aide financière versée par l'Etat aux créateurs ou
repreneurs d'entreprises (art. L. 5141-2 du code du travail)
e
e
e
6
7
6
4
5
e
1
1
110233
Réduction d’impôt pour les tuteurs de chômeurs qui créent ou
reprennent une entreprise
e
1
1
e
e
e
120134
Exonération de l'aide financière versée par l'employeur ou par le
comité d'entreprise en faveur des salariés afin de financer des
services à la personne
20
70
40
45
50
30
31
35
28
39
39
120115
Exonération des indemnités de départ en retraite ou en préretraite
50
110235
Crédit d’impôt en faveur des jeunes de moins de vingt-six ans
s’orientant vers un emploi qui connaît des difficultés de recrutement
120146
Exonération de l’impôt sur le revenu dans une limite annuelle égale à
5 000
€
des rémunérations versées à raison des heures
supplémentaires et complémentaires réalisées à compter du
1er janvier 2019
1 032
1 879
Total P103
6 047
6 547
6 934
6 772
5 346
5 314
5 427
5 481
6 654
7 810
8 601
P111
730207
Taux de 10% pour les recettes provenant de la fourniture des repas par
les cantines d'entreprises ou d'administrations, et taux de 5,5% pour la
fourniture de repas par des prestataires dans les établissements
publics ou prives d'enseignement du premier et du second degré ainsi
que pour les repas livres par des fournisseurs extérieurs aux cantines,
scolaires et universitaires notamment, qui restent exonérées de TVA
980
840
675
830
768
770
880
938
909
423
317
120111
Exonération de la participation des employeurs au financement des
titres restaurant
220
250
290
315
345
360
360
374
390
420
440
110202
Crédit d'impôt au titre des cotisations versées aux organisations
syndicales représentatives de salaries et aux associations
professionnelles nationales de militaires
125
130
134
149
151
152
154
152
152
151
141
120113
Exonération partielle de la prise en charge par l'employeur des frais de
transport entre le domicile et le lieu de travail
100
100
100
100
100
130
135
135
145
145
150
120116
Exonération des gratifications allouées a l'occasion de la remise de la
médaille d'honneur du Travail
5
5
5
5
5
10
10
10
10
10
10
300109
Exonération des syndicats professionnels et de leurs unions pour leurs
activités portant sur l'étude et la défense des droits et des intérêts
collectifs matériels ou moraux de leurs membres ou des personnes
qu'ils représentent
e
e
e
e
e
e
e
e
e
e
e
210320
Crédit d'impôt en faveur de l'intéressement
85
100
33
34
29
19
12
12
5
120308
Déduction des sommes issues d’un compte épargne-temps et
affectées par le salarié, dans la limite de 10 jours par an, à un régime
de retraite supplémentaire
e
Total P111
1 515
1 425
1 237
1 433
1 398
1 441
1 551
1 621
1 611
1 149
1 058
Total mission
11 257
11 141
11 133
10 731
9 058
8 969
7 102
7 190
8 358
9 049
9 741