RAPPORT PUBLIC THÉMATIQUE
SUR
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU
PERSONNEL DES INDUSTRIES
ELECTRIQUES ET GAZIÈRES
TABLE DES MATIÈRES
I
Pages
Délibéré
.............................................................................................................
III
Introduction générale
.............................................................................
1
Chapitre I -
L’organisation administrative et financière
..........
5
I – Des structures nombreuses et complexes
.......................................
5
A. Les institutions locales
...................................................................
6
B. Les institutions nationales
...............................................................
9
II - Les ressources et les emplois
........................................................
13
A. Le tableau de financement de l’exercice 2004-2005
.......................
13
B. Le poids des charges administratives
..............................................
16
C. Le prélèvement de 1 %, principale contribution des employeurs
....
20
D. Le revenu indirect des électriciens et gaziers
..................................
25
III- Les particularités institutionnelles
................................................
26
A. Un droit spécifique
.........................................................................
26
B. Les pouvoirs de contrôle de l’État et des entreprises
......................
27
Chapitre II - L’assurance maladie et maternité
........................
33
I - Les composantes du régime spécial
...............................................
33
A. Un régime de base intégré au régime général
.............................
34
B. Les incohérences du régime complémentaire
.............................
38
II -
La gestion de la protection complémentaire
...............................
43
A. Le niveau des prestations
...............................................................
44
B. Un équilibre financier fragile
...................................................
44
C. Des coûts de gestion excessifs
..................................................
46
III - La mise en place d’une nouvelle gouvernance
............................
49
A. La délégation de gestion des prestations du régime général
...........
49
B. La définition d’un cadre paritaire de gestion
..................................
50
C. La rationalisation des structures de gestion
....................................
51
II
COUR DES COMPTES
Pages
Chapitre III -
Les activités sociales
................................................
55
I – Les activités habituelles des comités d’entreprise
.............................
55
A. La gamme des activités
......................................................................
55
B. La faiblesse globale des participations
................................................
56
C. La prise en compte des objectifs de solidarité
.....................................
57
II – La protection sociale
........................................................................
58
A. L’action sanitaire et sociale
................................................................
59
B. Les autres prestations
..........................................................................
62
C. La prévoyance complémentaire
..........................................................
63
III - Les modes de gestion
.......................................................................
67
A. Les limites de la gestion intégrée
.......................................................
68
B. Le recours aux prestataires extérieurs
................................................
73
C. Les achats
...........................................................................................
76
D. Les contrôles des instances délibérantes sur les dépenses
..................
79
IV - Les coûts de gestion des activités sociales
......................................
81
A. Un niveau excessif
.............................................................................
81
B. La maîtrise des coûts
..........................................................................
83
Conclusion générale
.....................................................................................
85
Annexe 1 – L’application du prélèvement de 1 %
...............................................
89
Réponse du Ministre de l’économie, des finances et de l’industrie
........
97
Réponse du Ministre de la santé et des solidarités
..................................
103
Réponse commune de la Présidente de la Caisse centrale d’activités
sociales du personnel des industries électrique et gazière (CCAS)
et du Président du Comité de coordination des caisses mutuelles
complémentaires et d’action sociale (CMCAS)
......................................
108
Réponse du Président de l’Institut de formation, de recherche
et de promotion (IFOREP)
......................................................................
152
Réponse du Président directeur général d’Electricité de France (EDF)..
154
Réponse du Président de Gaz de France (GDF)
.....................................
161
Liste des rapports publiés par la Cour depuis le 1
er
janvier 2005
............
169
DÉLIBÉRÉ
III
Délibéré
La Cour des comptes publie un rapport thématique intitulé «
Les
institutions sociales du personnel des industries électriques et gazières »
.
Conformément aux dispositions législatives et réglementaires du
code des juridictions financières, la Cour des comptes, délibérant en
chambre du conseil, a adopté le présent rapport public.
Ce texte a été arrêté au vu du projet qui avait été communiqué au
préalable, en totalité ou par extraits, aux administrations et organismes
concernés, et après avoir tenu compte, quand il y avait lieu, des réponses
fournies par ceux-ci. En application des dispositions précitées, ces
réponses sont publiées ; elles engagent la seule responsabilité de leurs
auteurs.
Étaient présents : M. Séguin, premier président, MM. Fragonard,
Picq, Sallois, Babusiaux, Mme Cornette, présidents de chambre,
Mme Bazy
Malaurie,
président
de
chambre,
rapporteur
général,
MM. Menasseyre, Collinet, Delafosse, Cieutat, Carrez, Cretin, présidents
de chambre maintenus en activité, MM. Chartier, Vianès, Berthet,
Paugam, Mayaud, Houri, Bouquet, Rémond, Gillette, Ganser, Bertrand,
Hernandez, Cardon, Thérond, Mme Ruellan, MM. Moreau, Ritz, Frèches,
Mme Levy-Rosenwald, MM. Duchadeuil, Pannier, Moulin, Thélot,
Lesouhaitier,
Lefas,
Brun-Buisson,
Gauron,
Alventosa,
Lafaure,
Gautier (Louis), Braunstein, Brochier, Mme Dayries, MM. Lévy, Phéline,
Tournier, Courtois, Mmes Darragon, Colomé, Seyvet, MM. Vachia,
Vivet, Mollard, Cossin, Ténier, Diricq, Lefebvre, Sabbe, Valdiguié,
Corbin, Rigaudiat, de Gaulle, Korb, conseillers maîtres, MM. Audouin,
Pascal, Gleizes, Cultiaux, Bille, d’Aboville, Limodin, Cadet, conseillers
maîtres en service extraordinaire.
Était présent et a participé aux débats : M. Bénard, procureur
général de la République, assisté de M. Vaissette, chargé de mission.
Était présent en qualité de rapporteur et n’a pas pris part aux
délibérations : M. Viola, conseiller référendaire.
M. Potton, secrétaire général adjoint, assurait le secrétariat de la
chambre du conseil.
Fait à la Cour, le 3 avril 2007.
Les contrôles dont sont issus ce rapport ont
été effectués par
:
- MM. Jean-Pierre Viola, Jean-Yves Marquet, Pierre-Alexandre Miquel,
conseillers
référendaires,
Fabien
Filliâtre,
Jean-Pierre
Lissilour,
rapporteurs, Mlle Laetitia Cesari, MM. Dominique Goussot et Stéphane
Martinet, assistants.
- Le texte du rapport public thématique a été établi par M. Viola,
conseiller référendaire, M. Gérard Moulin, conseiller maître, contre-
rapporteur, Mme Rolande Ruellan, conseiller maître, contre-rapporteur,
présidente de section et M. Bertrand Fragonard, président de chambre.
Ce projet de rapport a été adopté par la Formation interchambres
« Institutions sociales du personnel des industries électriques et gazières »
de la Cour le 15 novembre 2006 sous la présidence de M. Fragonard,
président de chambre, en présence de M. Houri, Mme Ruellan,
MM Gasse, Moulin et Diricq, conseillers maîtres.
Ce projet a ensuite été arrêté par le Comité du rapport public et des
programmes dans sa séance du 28 novembre 2006 présidée par
M. Séguin,
premier
président,
avant
d’être
communiqué
aux
administrations et organismes concernés.
Avertissement
La Cour a contrôlé les comptes et la gestion des institutions sociales
du personnel des industries électriques et gazières à caractère national (caisse
centrale d’activités sociales ou CCAS ; comité de coordination des caisses
mutuelles complémentaires et d’action sociale ; institut de formation, de
recherche et de promotion ou IFOREP) depuis avril 1998 ainsi que, sur une
période plus courte, ceux d’un échantillon de huit institutions locales (caisses
mutuelles complémentaires et d’action sociale ou CMCAS). De plus, elle a
examiné les relations d’EDF et de Gaz de France avec ces organismes pour
les mêmes périodes.
Au terme de ces contrôles, la Cour a adressé quatorze relevés de
constatations provisoires à ces institutions et aux ministères concernés, qui
lui ont transmis en retour les observations que ces documents appelaient de
leur part ainsi que leurs réponses aux questions posées. Elle a eu recours à
une procédure contradictoire similaire avec EDF et Gaz de France.
Outre l’envoi aux institutions précitées, à EDF, à Gaz de France et aux
ministres concernés de ses constatations définitives, la Cour a décidé de
présenter ses principales observations dans ce rapport public thématique.
En raison des règles de confidentialité qui s’appliquent à ces
procédures, ce rapport n’évoque pas les faits spécifiques que la Cour a
transmis à son Parquet en vue d’éventuelles suites juridictionnelles.
Il n’aborde pas non plus les actions pendantes devant les juridictions
judiciaires.
Introduction générale
La loi de nationalisation de l’électricité et du gaz du 8 avril 1946 a
instauré un statut national du personnel des industries électriques et
gazières (« le statut national »), déterminé par la voie de décrets pris après
avis des organisations syndicales les plus représentatives.
Le statut national vise à la fois les salariés (dits « agents en
activité »), les retraités (dits « agents en inactivité de service ») et d’autres
pensionnés (invalides, veufs et orphelins, dits « pensionnés de tous
ordres »). Il est appliqué non seulement par EDF et Gaz de France, mais
aussi par d’autres entreprises qui produisent et distribuent de l’électricité
ou du gaz (au nombre de 139 en 2005). Il prévoit un dispositif original
pour la gestion de certains avantages sociaux.
Dans ce dispositif, des organismes dirigés par des représentants des
seuls agents assurent les fonctions de solidarité qui, ailleurs, sont remplies
séparément par les caisses de sécurité sociale, les mutuelles et les comités
d’entreprise, à travers la gestion :
−
de prestations en nature d’assurance maladie et maternité, de
base et complémentaires (remboursements de dépenses de
santé) ;
−
d’activités sociales financées par un prélèvement au taux de
1 % sur les recettes liées à l’électricité et au gaz. Pour une part,
ces activités comprennent des prestations sociales.
Par ailleurs, les attributions économiques des comités d’entreprise
(représentation, expression et consultation des salariés) sont assurées par
d’autres organismes.
Cette organisation particulière ne soulèverait pas de difficultés
juridiques si, pour chaque activité qu’il confie aux institutions sociales, le
statut national indiquait clairement comment les dispositifs particuliers
qu’il met en place s’articulent avec le droit commun, qu’il s’agisse du
droit du travail, du droit de la sécurité sociale ou du droit de la mutualité.
Mais tel n’est pas le cas. De nombreuses incertitudes affectent le régime
juridique des activités des institutions sociales.
2
COUR DES COMPTES
De plus, c’est entre 1946 et 1955 que les dispositions du statut
national relatives aux institutions sociales ont été fixées. En dehors des
prestations d’assurance maladie et maternité, aucune modification ne leur
a été apportée depuis lors.
La Cour a déjà fait connaître en 1990 dans son rapport public
annuel des constats issus de l’examen de ces institutions auxquels elle
avait procédé. Elle y notait les incertitudes sur la nature juridique des
organismes, le coût élevé du fonctionnement, des irrégularités dans la
gestion et la défaillance des autorités de tutelle.
Au-delà des critiques reprises dans le présent rapport, la Cour
constate que les dispositions relatives aux institutions sociales sont de
plus en plus inadaptées au monde actuel. En particulier, l’ouverture à la
concurrence de la fourniture de l’électricité et du gaz à tous les clients,
liée aux directives européennes et aux différentes lois adoptées en ce
domaine au cours des dernières années (lois du 10 février 2000, du
3 janvier 2003, du 9 août 2004, du 13 juillet 2005 et du 7 décembre 2006)
a modifié l’économie de ce secteur.
***
La loi du 9 août 2004 relative au service public de l’électricité et
du gaz et aux entreprises électriques et gazières, qui a transformé EDF et
Gaz de France en des sociétés anonymes, n’a pas modifié le statut
national du personnel des industries électriques et gazières en tant que
cadre des rapports collectifs et individuels des salariés (et anciens
salariés) de ces industries avec leurs employeurs (ou anciens employeurs)
et le caractère interentreprises des avantages sociaux dont la gestion est
confiée aux institutions sociales. Les recommandations que la Cour
exprime dans ce rapport s’inscrivent donc dans ce cadre global.
***
DÉLIBÉRÉ
3
Les données essentielles concernant les institutions sociales du
personnel des industries électriques et gazières sont les suivantes :
Bénéficiaires des activités sociales (
au 31 décembre 2005)
679 000
Dont :
- Ouvrants droit
298 000
Agents en activité
145 000
Pensionnés
144 000
Salariés (et anciens salariés) non statutaires
9 000
- Ayants droit
381 000
Estimation des ressources et emplois
(pour l’exercice comptable 2004-2005)
Ressources totales des institutions sociales
dont :
881,5 M€
Contribution totale des employeurs aux institutions sociales
1
628,3 M€
Poids des charges de fonctionnement rapportées aux
dépenses réalisées au profit des électriciens et gaziers sous
forme de prestations et d’activités sociales
36,3 %
Revenu annuel indirect moyen procuré par la contribution
totale des employeurs à un agent en activité
3 000 €
Dont par le prélèvement de 1 %
2 120 €
1) Y compris le prélèvement de 1 % sur les recettes liées à l’électricité et au gaz, pour
424,4 M€.
Chapitre I
L’organisation administrative et
financière
La dénomination, la définition des missions, les ressources ainsi
que le nombre témoignent du caractère spécifique des institutions sociales
du personnel des industries électriques et gazières dans le paysage social
de notre pays.
I
-
Des structures nombreuses et complexes
Les institutions sociales sont présentes au niveau local et au niveau
national. Le diagramme suivant en fait une présentation simplifiée :
Institutions
nationales
Comité de coordination
des CMCAS
Caisse centrale
d’activités sociales
(CCAS)
Institut de
recherche, de
formation et de
promotion
(IFOREP)
Services
locaux des
institutions
nationales
Dix directions
régionales incluant
trente et un secteurs
opérationnels
Cinq délégations
régionales
Institutions
locales
106 caisses mutuelles
complémentaires et
d’action sociale (CMCAS)
comprenant un millier de
sections locales de vote
(SLV)
L’IFOREP est une association de la loi de 1901 créée par la CCAS
et le Comité de coordination des CMCAS. Tous les autres organismes ont
une personnalité juridique
sui generis
.
6
COUR DES COMPTES
A - Les institutions locales
Les institutions locales se composent d’une centaine de caisses
mutuelles complémentaires et d’action sociale et d’un millier de sections
locales de vote.
1 -
Les caisses mutuelles complémentaires et d’action sociale
Avant la nationalisation de 1946, la solidarité professionnelle était
assurée par des sociétés de secours mutuel. Le statut national de 1946 a
instauré des «
caisses mutuelles complémentaires
», devenues en 1952
des «
caisses d’action sociale
» puis, en 1955, des «
caisses mutuelles
complémentaires et d’action sociale
» (CMCAS).
a)
Des caisses nombreuses et de petite taille
Les agents en activité sont rattachés à une CMCAS déterminée en
fonction de leur unité de travail et non de leur lieu de résidence.
Sauf exception, les CMCAS regroupent tous les agents des
entreprises de la branche dont des unités sont situées dans leur ressort
territorial. Cinq caisses, dites « fonctionnelles », regroupent les agents en
activité de services d’EDF et de Gaz de France (dont la plus importante,
celle des services centraux des deux opérateurs). Quatre autres, de taille
réduite, sont rattachées à des entreprises de production ou de distribution
de l’électricité ou du gaz non nationalisées en 1946.
La liste des CMCAS est fixée par un arrêté interministériel. A la
suite de la fusion des cinq caisses de Paris intra-muros, elles sont 106 à
l’heure actuelle, contre 110 en 1989.
Les CMCAS ont une taille réduite : elles comptent un nombre
limité d’ouvrants droit (2 800 en moyenne) et d’ayants droit (2 500 pour
les prestations d’assurance maladie et maternité et 3 600 pour les activités
sociales en moyenne). Seules 25 CMCAS ont plus de 3 000 ouvrants droit
(dont deux plus de 10 000).
b)
La gestion des prestations en nature d’assurance maladie et
maternité
Les CMCAS gèrent ou participent à la gestion des prestations en
nature d’un régime spécial d’assurance maladie et maternité à deux
étages.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
7
En qualité de section locale d’une caisse primaire d’assurance
maladie (CPAM), 86 CMCAS gèrent les prestations en nature
d’assurance maladie et maternité du régime de base, qui sont celles du
régime général de sécurité sociale (liquidation et règlement aux assurés
sociaux) ; treize autres participent à cette gestion en qualité de simple
correspondante locale (transmission des demandes de remboursement des
assurés sociaux) ; sept, enfin, sont à la fois section locale d’une CPAM et
correspondante d’une autre. En raison de différences de ressort
géographique, un grand nombre de CMCAS sont section locale et/ou
correspondante locale de plusieurs CPAM (jusqu’à sept pour une
CMCAS).
Les CMCAS gèrent par ailleurs les prestations en nature du régime
complémentaire d’assurance maladie et maternité propre aux électriciens
et gaziers.
Au 31 décembre 2005, 563 000 personnes bénéficiaient des
prestations du régime complémentaire d’assurance maladie et maternité :
298 000 agents statutaires, salariés non statutaires et anciens salariés
(ouvrants droit), ainsi que 265 000 membres de leur famille (ayants droit).
c)
La gestion d’activités sociales de proximité
Les CMCAS assurent aussi la gestion d’activités sociales, dont le
statut national fixe une liste à caractère non limitatif : prestations d’action
sanitaire et sociale, voyages et excursions, sorties culturelles, pratiques
sportives, fêtes.
Les CMCAS ouvrent les droits individuels aux activités sociales.
Au 31 décembre 2005, il y avait 679 000 bénéficiaires ; ils regroupaient
d’une part l’ensemble des bénéficiaires des prestations du régime
complémentaire d’assurance maladie et maternité, d’autre part 116 000
ayants droit supplémentaires, les règles d’accès aux activités sociales
étant plus larges (elles prennent notamment en compte tous les conjoints
et enfants des conjoints qui ne sont pas ceux des ouvrants droit, en cas de
remariage ou concubinage).
Sauf pour une partie des prestations à caractère sanitaire et social,
le Comité de coordination des CMCAS ne dispose pas de données
agrégées autres que budgétaires sur les activités sociales des CMCAS.
8
COUR DES COMPTES
2 -
Les sections locales de vote
Les conseils d’administration des CMCAS répartissent les agents
qui leur sont rattachés dans des sections locales de vote (SLV). Le nombre
et la composition des SLV varient dans le temps en fonction des décisions
des conseils d’administration des CMCAS.
Selon le comité de coordination des CMCAS, il y avait 1 068 SLV à
l’automne 2005. Les SLV comptent un nombre très réduit d’ouvrants
droits (280 en moyenne) et d’ayants droit (250 pour les prestations
d’assurance maladie et maternité et 360 pour les activités sociales en
moyenne) aux activités dont elles assurent la gestion.
a)
Les structures de base
Les agents membres des sections locales de vote se réunissent
périodiquement en assemblées générales. Ils sont représentés aux
assemblées générales des CMCAS par des délégués élus par les SLV.
Les SLV sont le point d’accès de proximité aux prestations en
nature d’assurance maladie et maternité (dépôt des feuilles de soins, prise
en compte des changements de situation familiale ou de domicile) et des
activités sociales des CMCAS et de la CCAS (dépôt de demandes
d’inscription en séjours de vacances, adhésion aux garanties de contrats
d’assurances, sollicitation d’aides et de secours).
Au-delà, certaines SLV mettent en oeuvre des activités sociales qui
leur sont propres. Le Comité de coordination préconise que les CMCAS
engagent les dépenses et recouvrent les participations des bénéficiaires de
ces activités. Cependant, tel n’est pas toujours le cas, ce qui, en l’absence
de commission de contrôle financier dans les SLV, est problématique.
Enfin, un ou plusieurs délégués élus par SLV représentent les agents
qui lui sont rattachés à l’assemblée générale de la CMCAS.
b)
Des entités légères et hétérogènes
Une SLV peut compter de quelques dizaines à plus d’un millier de
membres, comme une CMCAS de petite taille. Elle peut accueillir
exclusivement des agents en activité ou des pensionnés ou mélanger ces
deux populations. Elle peut compter des agents en activité d’un seul site de
travail ou regrouper les agents d’une pluralité de sites. Ses locaux peuvent
être ouverts quelques heures par semaine ou la plupart du temps.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
9
Dans le cadre de décisions internes négociées avec les fédérations
syndicales, les employeurs procurent aux SLV des locaux et des moyens
matériels et accordent à leurs élus des autorisations d’absence sur le temps
de travail, dites « absences sociales ». Ces moyens ne donnent pas lieu à
remboursement. Leur importance varie d’une SLV à l’autre.
En dépit de leur rôle essentiel, les SLV sont très mal connues au
plan national. Le Comité de coordination ne dispose pas de données
agrégées sur les moyens et les activités des SLV, ni d’éléments d’ordre
qualitatif sur ces dernières.
3 -
Les fonctions de représentation
Les agents élisent au suffrage direct leurs représentants dans les
organes dirigeants des sections locales de vote et des CMCAS. Dans ces
institutions, les fonctions de représentation ont un caractère prépondérant
par rapport à celles de gestion proprement dite.
Alors que l’importance respective de leurs activités est sans
commune mesure, les conseils d’administration des CMCAS comptent
autant, voire plus de membres que celui de la CCAS : 18 administrateurs
pour les caisses ayant moins de 500 ouvrants droit ; 24 pour les autres
caisses, soit un tiers de plus que le conseil de la CCAS. Dans la quasi-
totalité des caisses (100 caisses sur 106), le nombre d’administrateurs,
dont le mandat est souvent exercé à temps partiel, dépasse celui des
agents statutaires que mettent à leur disposition les entreprises électriques
et gazières pour effectuer les tâches d’administration.
A la différence des autres institutions sociales, les SLV n’ont pas
de personnel administratif. Les fonctions de leurs élus comprennent à la
fois la représentation et la gestion directe d’activités. Au cours du temps
qui leur est accordé par leur employeur pour l’activité de la SLV, c’est en
qualité de militants syndicaux que, dans une mesure qui varie selon les
personnes et les moments, ils s’expriment et agissent. A des degrés
divers, les SLV sont le lieu et le cadre de proximité de la sociabilité, de
l’information et de la mobilisation syndicale.
B - Les institutions nationales
Au niveau de la branche, le statut national prévoit l’existence de
deux institutions nationales distinctes : la caisse centrale d’activités
sociales
et
le
comité
de
coordination
des
caisses
mutuelles
complémentaires d’action sociale. En 1972, elles ont créé une troisième
institution nationale sous la forme d’une association de la loi du
1
er
juillet 1901 : l’institut de formation, de recherche et de promotion.
10
COUR DES COMPTES
1 -
Le comité de coordination des caisses mutuelles
complémentaires et d’action sociale
Le comité de coordination des caisses mutuelles complémentaires
et d’action sociale (« le Comité de coordination ») a trois missions :
−
Il représente les CMCAS au plan national. A ce titre, les
membres de son organe délibérant, dénommé « la session »,
sont élus par les membres des conseils d’administration des
CMCAS. Il exprime son avis et formule des propositions sur les
questions d’ordre général qui intéressent les caisses. Il lui est
interdit de s’immiscer dans leur gestion.
−
Il pilote le régime complémentaire d’assurance maladie et
maternité. Depuis l’origine, il propose aux ministres le taux et
le plafond des cotisations. Depuis 2002, il établit un état
prévisionnel et arrête les comptes du régime, il détermine et suit
l’exécution d’un budget national de gestion administrative, il
reçoit les cotisations et gère la trésorerie.
−
Il répartit le produit du prélèvement de 1 % : 71 % à la CCAS
et, déduction faite de prélèvements à caractère national
2
et de
concours locaux, le solde aux diverses CMCAS en fonction de
leur nombre d’ouvrants droit.
2 -
La caisse centrale d’activités sociales
La caisse centrale d’activités sociales (CCAS) assure la gestion des
activités sociales que le statut national définit comme celles «
dont le
caractère général ou l’importance exigent qu’elles soient gérées sur le
plan national
» et dont il fixe une liste à caractère non limitatif. A la
demande du Comité de coordination, elle peut instaurer et gérer d’autres
activités sociales non citées par le statut national (ce fut par exemple le
cas pour les institutions médico-sociales).
Les membres du conseil d’administration de la CCAS sont
désignés par les fédérations syndicales en fonction des suffrages obtenus
à l’élection des membres des conseils d’administration des CMCAS.
2) Au titre du budget de fonctionnement du Comité, de trois associations de la loi du
1er juillet 2001 (clubs nationaux philatélie, radioamateurs et sports aériens) et d’un
fonds national qui compense auprès des CMCAS le remboursement du forfait
hospitalier et du supplément chambre individuelle. Le premier prélèvement est prévu
par le règlement du Comité, les deux derniers procèdent de décisions de sa part.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
11
Les principales activités sociales fournies par la CCAS sont :
−
l’organisation de vacances et séjours : en 2004, la CCAS a
procédé à 46 281 affectations d’ouvrants droit en vacances
d’été « adultes et familles » et à 10 109 affectations d’ouvrants
droit en vacances d’hiver « adultes et familles ». Par ailleurs,
22 873 jeunes de six à dix sept ans sont partis en vacances
d’été. Au total, le nombre de nuitées dans le réseau de la CCAS
(215 institutions de vacances de la CCAS et environ 200
centres appartenant à des tiers) a atteint 3,45 millions.
−
la restauration méridienne : la CCAS a produit 6,19 millions de
repas dans 125 restaurants. Par ailleurs, elle a subventionné la
prise de repas dans dix restaurants privés et 99 restaurants
interadministratifs ou interentreprises.
−
l’offre d’assurances aux agents : cinq contrats d’assurance
groupe au titre de l’assurance des personnes (trois contrats
invalidité et décès ; frais d’obsèques ; dépendance) comptent
217 000 adhérents au total ; huit contrats type d’assurance des
biens et de la responsabilité civile regroupent 160 000
adhérents (un même agent pouvant adhérer à plusieurs
contrats).
3 -
L’institut de formation, de recherche et de promotion
En 1972, la CCAS et le Comité de coordination ont créé une
association de la loi de 1901 : l’institut de formation, de recherche et de
promotion (IFOREP).
Sont membres de l’IFOREP la CCAS et les CMCAS qui adhèrent,
de manière volontaire, à deux fonds de financement : un fonds dédié à la
formation des personnels des institutions sociales et un fonds consacré à
celle des responsables des institutions sociales et des personnes qui
assurent l’encadrement des activités de vacances de la CCAS. La quasi-
totalité des CMCAS adhèrent aux deux fonds.
a)
Les activités
L’IFOREP a pour activité principale la formation : formation
professionnelle
et
continue
pour
les
responsables
et
personnels
permanents
des
institutions
sociales,
qui
représente
une
part
prépondérante de l’activité de formation ; formation socio-éducative
diplômante pour les personnels encadrant les séjours et vacances adultes
et famille et jeunes de la CCAS (qui débouche sur le BAFA ou le BAFD).
12
COUR DES COMPTES
En dehors de l’adaptation au métier ou au poste de travail, la
formation professionnelle et continue porte aussi sur des questions
politiques, économiques, sociales et historiques. La CCAS a confié à
l’IFOREP un monopole pour les réponses à apporter à ses besoins de
formation. Les CMCAS ne lui accordent pas cette prérogative.
En dehors de la formation, l’IFOREP a une activité de publication
(« Les cahiers de l’IFOREP ») ainsi qu’une activité audiovisuelle qu’il
exerce pour le compte des autres institutions sociales et de tiers.
b)
Le soutien financier des autres institutions sociales
Au cours de l’exercice 2003-2004, les ressources financières de
l’IFOREP, fournies par la CCAS pour 70,7 %
et par les CMCAS pour le
solde, ont atteint 10,7 M€.
Les ressources financières qu’apportent les CMCAS à l’IFOREP
au titre de leur adhésion aux deux fonds précités dépassent dans une
proportion importante les prestations de formation facturées. Au-delà du
règlement de prestations clairement identifiées, la CCAS soutient
l’IFOREP par des concours financiers dont la Cour n’a pas été en mesure
d’apprécier la cause, l’objet et le bien-fondé.
La Cour a estimé que, dans ces conditions, les comptes de
l’IFOREP pour la période sous revue (1
er
avril 1999 à 31 mars 2004),
quoique certifiés sans réserve par son commissaire aux comptes, ont un
caractère irrégulier, ne sont pas sincères et ne donnent pas une image
fidèle du patrimoine et de la situation financière de cette association.
Dans le cadre de l’organisation institutionnelle en vigueur, la CCAS et
l’IFOREP doivent instaurer des relations formalisées distinguant avances
de trésorerie, achats de prestations de service, refacturations de charges
et, le cas échéant, subventions.
La dépendance de l’IFOREP à l’égard de la CCAS, sur un double
plan financier et fonctionnel (affectation par la CCAS à l’IFOREP d’une
partie des agents statutaires mis à sa disposition par les entreprises,
hébergement du siège de l’IFOREP dans les locaux du siège de la CCAS)
justifierait une absorption par la caisse centrale.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
13
4 -
Les services déconcentrés des institutions nationales
Les institutions nationales disposent de services déconcentrés au
niveau local, sauf dans les départements d’outre mer. En 1972, la CCAS a
créé des délégations régionales, érigées en 1988 en directions régionales
opérationnelles dotées de délégations de pouvoir, puis scindées en 1997
entre des directions régionales et des secteurs opérationnels, qui en
constituent les subdivisions territoriales. La CCAS a 10 directions
régionales et 31 secteurs opérationnels. L’IFOREP a cinq délégations
régionales, où sont localisés les formateurs.
En dehors de la Corse, les services déconcentrés des institutions
nationales
sont
distincts
des
institutions
locales
(CMCAS).
La
juxtaposition des institutions locales et des structures locales des
institutions nationales conduit à une présence particulièrement dense des
institutions sociales au niveau local. Dans près d’un département sur trois,
sont localisés à la fois une CMCAS et un secteur opérationnel de la
CCAS. Certains comptent aussi une direction régionale de la CCAS et
une délégation de l’IFOREP.
II
-
Les ressources et les emplois
L’examen des ressources des institutions sociales et des emplois
qu’elles leur donnent souligne le caractère partiel des informations
disponibles, l’importance de la rémunération indirecte procurée aux
électriciens et gaziers par les contributions des employeurs à ces
institutions, la place centrale du prélèvement de 1 % dans le total de
celles-ci et le poids des charges administratives.
A - Le tableau de financement de l’exercice 2004-2005
La coexistence de 106 CMCAS, d’un millier de sections locales de
vote et de trois institutions nationales – dont deux sont elles-mêmes
dotées de structures locales – rend particulièrement nécessaire la
consolidation de l’ensemble de leurs comptes (quand ils existent). Or, il
n’existe pas de document présentant de manière synthétique les
ressources des institutions sociales et les emplois qu’elles leur donnent.
La Cour a donc dû élaborer un tableau des ressources et des
emplois sur la base des données et estimations qui lui ont été fournies.
14
COUR DES COMPTES
1 -
Les données disponibles
Depuis 2001, le Comité de coordination établit des comptes
combinés de la gestion des prestations en nature d’assurance maladie et
maternité. En revanche, il n’établit pas de comptes combinés des activités
sociales.
En outre, seules les trois institutions nationales et un peu moins de
quarante CMCAS font certifier leurs comptes par un commissaire aux
comptes. En dehors du Comité de coordination (comptes individuels et
comptes combinés de la gestion des prestations en nature d’assurance
maladie et maternité), elles n’y sont pas légalement contraintes.
Par ailleurs, les institutions sociales ne sont pas légalement
contraintes d’appliquer le plan comptable général. Sur une base
volontaire, elles en font une application partielle. En particulier, elles ne
constatent pas de provisions pour congés payés au titre des agents
statutaires mis à leur disposition contre remboursement par les
entreprises ; la CCAS retrace en engagements hors bilan les avantages à
ses salariés permanents. Ces pratiques admises par leurs commissaires
aux comptes conduisent à altérer la présentation des comptes.
Enfin, au-delà des obligations fixées par le statut national, EDF et
Gaz de France font bénéficier les institutions sociales de divers concours
matériels et humains en application de décisions internes négociées avec
les fédérations syndicales. Ceux-ci sont mis en oeuvre par les employeurs
au-delà des obligations fixées par le statut national et sont souvent
qualifiés de « mesures bénévoles ». Cependant, EDF et Gaz de France ne
disposent pas de documents de synthèse sur l’étendue et le coût de ces
concours. Pour répondre à la Cour, elles ont procédé à des estimations qui
portent uniquement sur un champ partiel.
2 -
Le tableau consolidé des ressources et des emplois des
institutions sociales des industries électriques et gazières
Compte tenu des limites qui affectent le champ, les méthodes et la
qualité des comptes produits par les institutions sociales ainsi que le suivi
du coût des « mesures bénévoles », les estimations des produits et des
charges établies par la Cour, qui portent sauf mention contraire sur
l’exercice 2004-2005 des institutions sociales, doivent être tenues pour
une mesure approchée. Les différences entre les totaux et la somme des
éléments qu’ils contiennent traduisent l’élimination de doubles comptes
identifiés.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
15
Ces estimations conduisent à évaluer pour l’exercice comptable
2004-2005 les ressources et emplois annuels des institutions sociales du
personnel des industries électriques et gazières à environ 880 M€, étant
entendu que ce montant ne prend en compte qu’une partie des concours
accordés par les employeurs au-delà des obligations fixées par le statut
national.
Évaluation des ressources et emplois des institutions sociales
Ressources
Emplois
(1) Régime complémentaire d’assurance maladie et maternité
Cotisations sociales
3
217,3
Prestations
200,8
Autres ressources
6,7
Charges de gestion
4
25,3
(1) Sous total
224,0
(1) Sous total
226,1
(2) Activités sociales
5
Produit prélèvement 1 %
424,4
Charges de la CCAS
437,7
Dont : administration
95,8
Participations acquittées
par les bénéficiaires des
activités sociales
132,8
activités sociales
341,9
Charges des CMCAS
116,0
Concours des employeurs à
la restauration méridienne
gérée par la CCAS
18,9
Dont : administration
34,8
Autres produits
10,0
activités sociales
81,2
Remboursement forfaits
hospitaliers et suppléments
chambre individuelle
6
20,0
Charges administratives du
Comité de coordination
4,5
Activités des clubs nationaux
2,0
(2) Sous total
586,1
(2) Sous total
580,2
(1) + (2) total ressources
7
807,5
(1) + (2) total emplois
806,3
3) Versées pour moitié par les employeurs et pour le reste par les agents, avant les
modifications introduites en 2005.
4) Il n’est pas possible de dissocier dans les charges des CMCAS et du Comité de
coordination les charges imputables à la gestion du régime de base (régime général) et
celles liées au régime complémentaire ; figure ici le solde entre les charges globales
de gestion administrative (soit 45,3 M€) et les remises de gestion versées par les
CPAM aux CMCAS pour la gestion du régime de base (soit 20,0 M€).
5)
Source
: comptes annuels pour la CCAS, le Comité de coordination et les clubs
nationaux ; budgets annuels pour les CMCAS.
6) Remboursements aux CMCAS par le fonds géré par le Comité de coordination.
7) Le total des ressources est légèrement inférieur à la somme des deux sous-totaux
qui le composent car une fraction très faible du produit du prélèvement de 1 % est
affectée au financement du régime complémentaire et est comptée dans les autres
ressources.
16
COUR DES COMPTES
(3) Concours apportés par les employeurs au-delà des obligations fixées
par le statut national (estimation partielle en 2003)
Nature des moyens mis à disposition
Charges des institutions sociales
couvertes par ces concours
Absences sociales
8
28,9
Charges couvertes
74,0
Écrêtement charges sociales
34,8
Dont CCAS
15,1
CMCAS
19,7
Fonctionnement
10,3
Dont Sections locales de
vote
3,6
CMCAS
6,7
(3) Sous total
74,0
(3) Sous total
74,0
(1) + (2) + (3) Total
9
général des ressources
881,5
(1) + (2) + (3) Total
général des emplois
880,3
Cette estimation des concours apportés par les employeurs au-
delà des obligations fixées par le statut national ne comprend pas
toutes les « mesures bénévoles » : font défaut à ce titre certaines
dépenses (par exemple, travaux et aménagements réalisés dans des
locaux appartenant aux
entreprises
et affectés aux CMCAS
) et les
concours qui représentent un manque à gagner pour les entreprises des
IEG (application aux activités sociales de la CCAS de tarifs particuliers
pour leur consommation d’électricité et de gaz, mise à disposition de
terrains et locaux pour un usage non administratif).
B - Le poids des charges administratives
Les institutions sociales utilisent les produits mis à leur disposition
pour fournir aux agents les prestations et activités sociales qui sont leur
raison d’être et faire face à leurs charges administratives.
8) Il n’est pas possible de connaître la décomposition du bénéfice de ces « absences
sociales » entre les différentes institutions.
9) La légère différence entre emplois et ressources (1,2 M€, soit 0,1 % de l’ensemble
des ressources) s’explique par la nécessité de recourir à des estimations, en l’absence
d’un tableau consolidé reconnu par toutes les parties prenantes.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
17
1 -
Les prestations et activités sociales
Au cours de l’exercice 2004/2005, ces dépenses ont atteint
645,9 M€ selon la décomposition suivante :
−
prestations du régime complémentaire : 200,8 M€ ;
−
activités sociales :
445,1 M€
10
.
Pour l’exercice 2004-2005, les dépenses budgétaires de la CCAS
se sont élevées à 437,7 M€. Après déduction des frais de structure, les
dépenses consacrées aux activités sociales proprement dites ont atteint
341,9 M€ et ont notamment été consacrées aux vacances adultes et
famille et aux vacances jeunes (48 %), à la restauration méridienne
(21,6 %) et à la santé et au secteur médico-social (8,8 %). Des dépenses
dites communes ne sont pas ventilées entre les activités.
Selon l’agrégation budgétaire effectuée par le Comité de
coordination, les dépenses d’activités sociales des CMCAS se sont
élevées à 116 M€ pour le même exercice. Après déduction des frais de
gestion, les dépenses consacrées aux activités sociales proprement dites
ont atteint 81,2 M€, soit 70 % des dépenses totales. Elles étaient partagées
entre activités de plein air, de culture et de loisir (41,1 %), santé et
solidarité (35 %), sports (10,6 %), actions spécifiques pour la jeunesse
(9,1 %) et fêtes traditionnelles (4,2 %).
2 -
Les charges de fonctionnement
Globalement, les charges administratives se sont élevées à
234,4 M€, sans tenir compte de ceux des concours extra-statutaires des
employeurs pour lesquels EDF et Gaz de France ne disposent pas de
données au niveau central. Elles se rattachaient à :
−
la gestion du régime complémentaire d’assurance maladie et
maternité pour 25,3 M€, (dont 4,5 M€ pour le Comité de
coordination et le solde pour les CMCAS),
−
l’administration des activités sociales pour 135,1 M€ (dont
95,8 M€ pour la CCAS, 34,8 M€ pour les CMCAS et 4,5 M€ pour
le Comité de coordination),
−
la partie évaluée des « mesures bénévoles » que les employeurs
EDF et Gaz de France ont accordées aux institutions sociales, soit
74,0 M€
10) Ce montant comprend (voir tableau page 13) les dépenses d’activités sociales de
la CCAS (341,9 M€) et des CMCAS (81,2 M€), les activités des clubs nationaux
(2 M€) ainsi que le remboursement des forfaits hospitaliers et des suppléments pour
hospitalisation en chambre individuelle (20 M€).
18
COUR DES COMPTES
Ces dernières comprennent :
−
les « absences sociales » (autorisations d’absence sur le temps
de travail) accordées aux élus (CMCAS, sections locales de
vote, Comité de coordination) et mandatés (CCAS) des
institutions sociales ;
−
la part non remboursée des charges sociales des agents
statutaires mis à disposition de la CCAS et des CMCAS par les
entreprises (le remboursement intervient dans la limite de
40,2 % des salaires bruts) ;
−
divers moyens de fonctionnement : pour les CMCAS, mise à
disposition de locaux pour leurs tâches d’administration et
application d’abattements normés aux loyers et charges
afférentes (électricité, eau, chauffage, nettoyage et téléphone)
qu’ils leur refacturent ; pour les SLV, mise à disposition
gratuite de locaux et des fournitures courantes.
En revanche, ils ne prennent pas en compte les travaux et
aménagements effectués dans les locaux des CMCAS, qui résultent de
décisions de leurs unités support.
Au-delà, dans le cadre d’un plan de modernisation informatique
(passage à l’an 2000 et à l’euro), EDF et Gaz de France ont pris en charge
75,3 % du coût de la mise en place des nouveaux matériels et logiciels de
la gestion des prestations d’assurance maladie et maternité (à hauteur de
10,7 M€ au regard d’un coût total de 14,2 M€).
*
Ainsi définies, les charges de fonctionnement ont donc représenté
26,6 % du total des dépenses. Sur quatre euros de ressources, les
institutions sociales en consacrent un à leur propre fonctionnement et
seulement trois au financement des activités destinées à leurs mandants.
Ce
ratio
de
charges
de
fonctionnement
continue
à
paraître
extraordinairement élevé.
3 -
Les effectifs des institutions sociales
En application du statut national, les employeurs mettent des
agents statutaires à la disposition de la CCAS, des CMCAS et de leur
Comité de coordination.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
19
Le nombre d’agents statutaires mis à disposition des CMCAS a
baissé de près de 25 % en vingt ans : en 1984, les CMCAS pouvaient
pourvoir au total 1 945 emplois permanents par des agents statutaires ; en
2005, ce nombre a été abaissé à 1 491 dans le cadre de la mise en oeuvre
d’une démarche de réduction des coûts de gestion des prestations du
régime spécial d’assurance maladie et maternité.
Au 31 décembre 2004, le Comité de coordination disposait de
78 collaborateurs permanents mis à disposition par les entreprises (contre
61 au 31 décembre 1998). Cette augmentation correspond à la mise en
place de fonctions de pilotage du régime complémentaire.
A la même date, la CCAS comptait 3 240 collaborateurs
permanents : 953 agents statutaires mis à sa disposition par les
entreprises ; 2 147 contractuels à durée indéterminée régis par une
convention collective nationale de 1980 qui, en dehors de la retraite,
décalque les avantages sociaux prévus par le statut national et ses textes
d’application ; 140 praticiens et vacataires dans les institutions de santé et
médico-sociales. Le vieillissement de la pyramide des âges des agents
statutaires (l’âge moyen s’élève à 46 ans) pousse la masse salariale
correspondante à la hausse.
Le nombre de collaborateurs permanents de l’IFOREP fin 2004
s’élevait à 107 personnes. Pendant l’exercice 2003-2004, l’IFOREP a par
ailleurs employé 351 formateurs professionnels représentant neuf emplois
à temps plein, le volume des formations réalisées étant de 25 722 jours.
Absences sociales comprises, les effectifs permanents des
institutions sociales s’élevaient fin 2004 à un peu plus de 5 700 personnes
évaluées en équivalent temps plein :
Les effectifs permanents des institutions sociales
Agents
statutaires mis
à disposition
Agents
conventionnés
Praticiens
et
vacataires
Absences
sociales
Total
CCAS
953
2 147
140
Comité de
coordination
76
-
-
56
IFOREP
91
16
-
CMCAS
1 491
-
-
748
SLV
-
-
-
Total
2 611
2 163
140
804
5 718
20
COUR DES COMPTES
Cette évaluation n’englobe pas les nombreux contrats à durée
déterminée (CDD) de la CCAS : en 2004, 1 854 personnes ont été liées à
la caisse centrale par au moins un CDD. Pour une part, les CDD
correspondent en fait à des emplois permanents. A ce titre, une évaluation
de l’ordre de 300 équivalents temps plein apparaît réaliste.
Par ailleurs, les données communiquées par EDF et Gaz de France
ne ventilent pas les absences sociales entre les trois institutions nationales
d’une part, entre les CMCAS et leurs sections locales de vote d’autre part.
C - Le prélèvement de 1 %, principale contribution
des employeurs
Au cours de l’exercice 2004-2005, les employeurs ont fourni
71,4 % des ressources des institutions sociales, soit 628,3 M€. Cette
contribution comprenait plusieurs concours à caractère permanent
11
:
−
le prélèvement de 1 % sur les recettes liées à l’électricité et au
gaz (424,4 M€) ;
−
les concours financiers spécifiques à la restauration méridienne
(18,9 M€) ;
−
la part patronale des cotisations du régime complémentaire
d’assurance maladie et maternité (108,6 M€) ;
−
les moyens matériels et humains précités mis à disposition au-
delà des obligations fixées par le statut national, en application
d’accords passés avec les fédérations syndicales (74 M€, selon
une évaluation partielle correspondant à l’année 2003).
A lui seul, le prélèvement de 1 % représente plus des deux-tiers
des concours des employeurs et couvre près de la moitié des charges de
toutes natures des institutions sociales.
En application du statut national et des textes pris en 1956 et 1957
pour le préciser, le prélèvement de 1 % est assis sur les ventes de EDF,
Gaz de France et des entreprises exclues de la nationalisation qui assurent
la distribution de l’électricité et du gaz. Cette définition a été adoptée
alors que l’organisation juridique et économique du secteur de
l’électricité et du gaz reposait sur le monopole de la fourniture de ces
énergies aux utilisateurs et sur la tarification unique au niveau de la
fourniture de l’ensemble des prestations liées à leur production et à leur
livraison.
11) Ainsi qu’une contribution ponctuelle de 2,4 M€ au titre des mesures de gestion
décidées en 2001 concernant le régime complémentaire d’assurance maladie et
maternité.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
21
Elle est maintenant obsolète compte tenu des transformations de ce
secteur conduisant à l’ouverture à la concurrence de la fourniture de
l’électricité et du gaz à tous les clients. Ainsi les textes régissant le
prélèvement de 1 % ne tiennent pas compte, par exemple, du négoce
d’électricité et de gaz entre entreprises, de l’entrée sur la marché de
fournisseurs non distributeurs, de la tarification distincte des différentes
étapes de l’acheminement de l’électricité et du gaz (transport,
distribution, fourniture), de l’apparition de nouvelles formes de
production d’électricité, de la dissociation juridique de EDF et de Gaz de
France en fonction des activités et de la diversification de ces entreprises
au-delà du secteur de ces deux énergies. Ces évolutions majeures sont à
l’origine de distorsions croissantes du dispositif présentées dans l’annexe
sur l’application du prélèvement de 1 %. La transformation du modèle
industriel auquel le prélèvement de 1 % est adossé appelle donc des
adaptations, voire un changement de ce mode de financement.
1 -
Un financement assis sur le chiffre d’affaires
Dans les autres secteurs économiques, les employeurs arrêtent leur
contribution au financement des activités sociales et culturelles des
comités d’entreprise en fonction de la masse salariale des bénéficiaires
12
.
Au regard de cette référence, le prélèvement de 1 % applicable aux
industries électriques et gazières possède des caractéristiques favorables
pour les activités sociales des électriciens et gaziers :
−
A titre principal, il est assis sur l’agrégat le plus élevé de
l’activité des entreprises qui en sont redevables : les ventes
d’électricité et de gaz à des clients finals. Dans les secteurs
économiques à forte intensité capitalistique, comme celui des
industries électriques et gazières, l’écart entre les recettes et la
masse des salaires est particulièrement important.
−
Son produit suit l’évolution de la consommation et des prix de
l’électricité et du gaz. Au delà des retournements conjoncturels,
la consommation et les prix (en termes réels) de l’électricité et
du gaz augmentent sur le long terme.
12) Le droit du travail fixe seulement des règles d’évolution minimale de la
contribution des employeurs au financement des activités sociales et culturelles que
gèrent les comités d’entreprise, sans en déterminer a priori l’assiette et le niveau. Il
prévoit qu’elle ne doit pas être inférieure à la référence la plus favorable pour le
comité d’entreprise entre le total le plus élevé des sommes affectées aux activités
sociales et culturelles au cours de l’une des trois dernières années et l’application à la
masse des salaires bruts de l’année considérée du montant le plus élevé du rapport au
cours des trois dernières années, exprimé en pourcentage, des sommes en question et
de la masse des salaires bruts
22
COUR DES COMPTES
2 -
Des ressources élevées
En 2005, le prélèvement de 1 % a représenté respectivement 7 %
pour EDF et 14 % pour Gaz de France de la masse des salaires bruts
(rémunérations principales et complémentaires brutes, hors intéressement et
provisions pour congés payés).
Ce niveau est considérablement plus élevé que ceux constatés dans
l’économie : selon une enquête du ministère chargé de l’emploi de 1995-96,
référence la plus récente, portant sur les comités d’entreprise et les comités
d’établissement, seuls 14 % des comités d’entreprise ont en effet perçu plus
de 1,5 % de la masse salariale.
Il est aussi supérieur à celui qui est constaté dans d’autres secteurs
d’activité où les activités sociales et culturelles des comités d’entreprise
tiennent une place importante : 2,8 % de la masse salariale à la RATP, 2 à
3 % à l’ex-Générale des eaux, 3 à 5 % dans l’industrie aéronautique et dans
le transport aérien, 3 % au Commissariat à l’énergie atomique
13
.
3 -
L’évolution du prélèvement depuis 1960
Pendant la seconde moitié des années 1990, le prélèvement de 1 %
acquitté par EDF a baissé sous l’effet de réductions de tarifs et du début de
l’ouverture du marché de la fourniture de l’électricité aux clients industriels.
En dépit de l’augmentation des tarifs réglementés, il a stagné au
cours de la première moitié des années 2000 sous l’effet d’une accentuation
des pertes de parts de marché au profit de nouveaux fournisseurs et de
l’instauration de nouvelles contributions prélevées à la source : fonds de
service public de la production d’électricité (2002) ; contribution au service
public de l’électricité (2003) ; contribution tarifaire à l’acheminement, qui
finance une partie des prestations de retraite (2005).
Le prélèvement de 1 % acquitté par Gaz de France n’a retrouvé que
récemment, en termes réels, le niveau qui était le sien avant le contre-choc
pétrolier de 1986. Sous l’effet de l’augmentation des tarifs du gaz et du
développement des ventes d’électricité, il a crû dans une proportion
importante depuis 2000. Gaz de France représente une part croissante du
produit total du 1 % (32,1 % du produit prévisionnel 2006-2007, contre
22,2 % du produit définitif 1998-1999).
Le niveau et la structure du produit du prélèvement de 1 % en 2005
sont proches de la situation de 1985 : l’écart des niveaux n’est que de 2,1 %
en euros constants, la part d’EDF baissant de 70,7 % à 68,6 %.
13) S
ource :
Le droit des comités d’entreprise et des comités de groupe, Maurice
Cohen, 7ème édition 2003, LGDJ.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
23
La tendance est dorénavant à la hausse, le produit attendu du
prélèvement pour l’exercice comptable 2006-2007 devant atteindre
451 M€, dont 442 M€ fournis par EDF et Gaz de France, contre
respectivement 424,4 M€ et 414,8 M€ pour l’exercice 2004-2005.
Évolution du produit du 1 % à la charge d’EDF et de Gaz de France
En M€
1 %
EDF
Variation
1 %
GDF
Variation
1 %
EDF et
GDF
Variation
1960
64,0
-
19,5
-
83,4
-
1970
113,3
+ 77,0 %
22,5
+ 15,3 %
135,7
+ 62,7 %
1980
227,4
+ 100,7 %
73,5
+ 226,7 %
300,9
+ 121,7 %
1985
291,1
+ 28,0 %
120,5
+ 63,9 %
411,6
+ 36,8 %
1990
299,8
+ 3,0 %
71,3
- 40,8 %
371,1
- 9,8 %
1995
320,4
+ 6,9 %
76,8
+ 7,7 %
397,1
+ 7,0 %
2000
301,2
- 6,0 %
96,9
+ 26,2 %
398,1
+ 0,3 %
2005
288,4
- 12,8 %
135,5
+ 39,8 %
423,9
+ 6,5 %
La sensibilité de la ressource aux variations du prix des
hydrocarbures introduit un aléa important pour les institutions sociales. A
défaut d’augmenter les participations financières qu’elles demandent aux
bénéficiaires des activités sociales, un retournement conjoncturel du prix
du gaz les exposerait à des résultats négatifs.
***
L’évolution du prélèvement de 1 % au regard de la masse des
salaires ne fournit pas une mesure pertinente de la charge qui lui est liée :
pour la période récente, pour EDF, le produit du prélèvement de 1 % a
décru par rapport à la masse des salaires car celle-ci a augmenté plus vite
que le chiffre d’affaires ; il a crû par rapport à la masse des salaires pour
Gaz de France car celle-ci a augmenté moins que vite que le chiffre
d’affaires, tiré par l’augmentation des prix.
En revanche, l’augmentation tendancielle de la part de la valeur
ajoutée qui est consacrée au prélèvement de 1 % doit être soulignée. Pour
EDF, elle est passée de 1,4 % en 1960 à 1,6 % en 2005. Pour Gaz de
France, elle s’est élevée de 2 % à 2,6 % entre les mêmes années. Pour
l’essentiel, ces augmentations sont intervenues depuis 1990.
24
COUR DES COMPTES
4 -
La transparence du financement
Les institutions sociales ne peuvent apprécier si elles reçoivent la
totalité des produits qui leur sont dus par les employeurs.
En 2002, suite à la « Plateforme commune » adoptée par EDF et Gaz
de France, les quatre principales fédérations syndicales et le Comité de
coordination, EDF a cessé de collecter les cotisations du régime
complémentaire d’assurance maladie et maternité dues par les entreprises
du secteur. Depuis lors, elles versent directement les cotisations au Comité
de coordination.
Pour le financement des activités sociales, EDF a conservé cette
fonction de collecte. Sauf exception, c’est sous une forme globale qu’EDF
indique au Comité de coordination les versements effectués par les
entreprises non nationalisées.
Par ailleurs, contrairement à la masse des salaires qui est indiquée
aux comités d’entreprise de droit commun, l’assiette du prélèvement de 1 %
ne fait pas partie des données que ces entreprises doivent communiquer aux
institutions sociales, ni aux organismes en charge des attributions
économiques des comités d’entreprise.
Enfin, tandis que la période budgétaire et comptable des deux
entreprises est l’année civile, celle des institutions sociales va du 1
er
avril
d’une année civile au 31 mars de l’année suivante (en application d’une
disposition du statut national relative aux CMCAS). Les institutions
sociales ne peuvent donc comparer le produit du prélèvement de 1 % avec
les données d’activité des entreprises.
5 -
Une réglementation déstabilisée
L’application du prélèvement de 1 % est à l’origine de distorsions
croissantes.
A l’époque du monopole de la fourniture de l’électricité et de gaz,
l’État n’avait pas achevé la définition du référentiel juridique du
prélèvement.
A ce jour, l’État n’a pas accompagné la disparition du monopole par
une réforme du financement des activités sociales.
De ce fait, l’application du prélèvement de 1 % comporte de
nombreuses incertitudes juridiques, incohérences et distorsions, qui sont
décrites en annexe à ce rapport. L’exhaustivité du prélèvement tout au long
du circuit économique de l’électricité et du gaz n’est pas assurée. Ce dernier
constat concerne des sociétés qui vendent de l’électricité et du gaz et qui,
selon le cas, appliquent ou pas le statut national à leurs salariés, ainsi que
des sociétés qui produisent de l’électricité et l’appliquent.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
25
Compte tenu des distorsions dans l’application du droit social et
dans l’égalité des conditions de concurrence entre les entreprises
électriques et gazières, le cadre juridique du financement des activités
sociales ne peut être maintenu en l’état. Il est nécessaire que l’État, qui a
la responsabilité de fixer les dispositions du statut national, établisse un
dispositif cohérent et équitable de financement des activités sociales de la
branche. A défaut, c’est la nature même du mode de financement des
activités sociales qui devrait être remise en cause.
Dans le cadre de ce nouveau dispositif, il devrait revenir à chaque
entreprise dont des salariés relèvent du statut national d’établir et de
verser directement sa propre contribution, sans passer par EDF qui n’a
pas vocation à collecter un tel prélèvement auprès d’entreprises qui,
dorénavant, sont, pour l’essentiel, ses concurrentes directes. Aucune
contribution ne devrait être comprise, de manière implicite ou explicite,
dans celle d’une autre entreprise.
D - Le revenu indirect des électriciens et gaziers
L’importance des contributions des employeurs aux institutions
sociales sous leurs différentes formes traduit l’existence
,
dans les
industries électriques et gazières
,
d’un mode particulier de répartition de
la rémunération entre part directe et part indirecte.
Ainsi, le prélèvement de 1 %, affecté aux activités sociales,
procure un revenu indirect conséquent aux agents en activité et
pensionnés du statut national, qui peut être évalué à 120 € mensuels en
moyenne en 2004-2005.
Plus globalement, en intégrant les autres concours des employeurs
(cotisations au régime complémentaire d’assurance maladie et maternité,
contributions spécifiques à la restauration méridienne, « mesures
bénévoles ») dont la valeur a atteint 201,5 M€ pour l’exercice 2004-2005,
le revenu indirect des agents salariés et des agents pensionnés atteint tout
compris 177 € par mois.
En dehors des cotisations du régime complémentaires d’assurance
maladie et maternité, qui sont affectées depuis 2005 à des sections
distinctes, les institutions sociales ne disposent pas de données qui
feraient
apparaître
à
quelle
hauteur
ces
concours
bénéficient
respectivement aux salariés et aux pensionnés.
26
COUR DES COMPTES
En prenant pour hypothèse que les activités sociales bénéficient à
hauteur de 75 % aux salariés (ne serait-ce qu’en raison de la restauration
méridienne sur le lieu de travail et de la présence plus fréquente
d’enfants), le supplément de rémunération annuelle par salarié apporté
par l’ensemble des contributions des employeurs
14
a atteint 3 000 €
environ pour l’exercice 2004-2005 des institutions sociales, soit 10 % de
la rémunération annuelle nette moyenne (qui s’élève environ à 30 000 €,
soit 2 500 € par mois). A lui seul, le prélèvement de 1 % a représenté
71 % de ce revenu indirect.
La rémunération indirecte procurée aux salariés des IEG par les
concours de leurs employeurs aux institutions sociales est donc, en elle-
même, nettement supérieure à un treizième mois. Il s’agit là d’un
minorant : d’une part, cette rémunération ne supporte, en droit ou, parfois,
de fait, ni les prélèvements sociaux (CSG et CRDS), ni l’impôt sur le
revenu ; d’autre part, en réponse à une demande de la Cour, EDF et Gaz
de France n’ont été en mesure d’évaluer qu’une partie seulement des
concours matériels et humains qu’elles accordent aux institutions sociales
au-delà des obligations fixées par le statut national.
III
-
Les particularités institutionnelles
Instauré en 1955, le dispositif institutionnel en vigueur traduit un
compromis entre la situation des années 1946 à 1949, caractérisée par une
indépendance totale et celle des années 1950 à 1952, marquée par la
volonté de l’État de contrôler étroitement les institutions sociales : les
représentants des agents continuent seuls à diriger les institutions
sociales, mais des pouvoirs importants sont attribués à l’État et aux
entreprises afin de contenir leur liberté d’action. Ce dispositif n’a jamais
pleinement fonctionné. La définition de nouveaux équilibres institu-
tionnels est nécessaire.
A - Un droit spécifique
Dans les entreprises soumises au droit commun, les employeurs et
les comités d’entreprise jouissent de prérogatives destinées à assurer un
certain équilibre dans leurs rapports.
14) Le calcul de ce revenu indirect par agent en activité ne porte que sur les avantages
procurés au travers des institutions sociales objets de ce rapport. Il n’intègre donc pas
les autres dispositions spécifiques concernant les électriciens et gaziers, tel l’avantage
en nature « énergie ».
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
27
Le statut national du personnel des industries électriques et
gazières ne dote pas des mêmes prérogatives les employeurs et les
institutions sociales de ce secteur. De manière implicite, c’est à l’État
qu’il revient d’arbitrer leurs différends éventuels. Deux différences
importantes doivent être relevées.
1 -
L’absence des employeurs des organes dirigeants
Les employeurs des industries électriques et gazières ne font pas
partie des organes dirigeants des institutions sociales. De ce fait, ils ne
disposent pas des pouvoirs des employeurs de droit commun en leur
qualité de membre des comités d’entreprise : rôle consultatif sur le budget
des activités sociales et capacité à saisir le juge judiciaire en cas de
dépense étrangère à l’objet légal de l’organisme ou, plus généralement, de
tout acte ou décision illégale ou portant atteinte à ses intérêts.
2 -
Les pouvoirs réduits des institutions sociales
Le droit du travail reconnaît aux comités d’entreprise un droit
exclusif sur les activités sociales et culturelles, qu’ils exercent soit en
gestion directe, soit par délégation à un tiers (le cas échéant, il peut s’agir
de l’employeur lui-même). Le statut national ne fait pas mention d’un
droit exclusif des institutions sociales sur les activités sociales, ce qui
peut signifier qu’elles ne jouissent pas d’un tel droit ou que le droit du
travail s’applique sur ce point à titre subsidiaire ; à supposer que ce droit
exclusif existe, il n’est pas protégé au plan pénal.
Dans un cas, il a été admis que la CCAS n’exerce pas un droit
exclusif : en vertu d’un accord conclu en 1988 entre la CCAS, EDF et
Gaz de France, ce sont les employeurs, et non la CCAS, qui décident de
l’ouverture d’un point de restauration méridienne. Dans au moins quatre
cas, une offre de restauration subventionnée par les employeurs
concurrence celle de la CCAS.
B - Les pouvoirs de contrôle de l’État et des entreprises
La loi du 8 avril 1946 et le statut national modifiés au cours de la
première moitié des années 1950 reconnaissent à l’État des pouvoirs de
tutelle très importants et aux entreprises électriques et gazières des
pouvoirs étrangers aux rapports habituels des entreprises avec leurs
comités d’entreprise. Étroitement liés à des circonstances d’époque, ces
pouvoirs sont de longue date inappliqués et sont en voie de disparition.
28
COUR DES COMPTES
1 -
Des pouvoirs exorbitants
a)
Les pouvoirs de l’État
En cas de «
carence
» pour ce qui concerne le Comité de
coordination et «
d’irrégularité grave
» dans le cas de la CCAS et des
CMCAS, le gouvernement peut dissoudre leurs organes dirigeants, sans
dissoudre les institutions elles-mêmes (ce qu’il avait fait en 1951 pour le
prédécesseur de ces institutions, le conseil central des oeuvres sociales).
Sur la proposition des fédérations syndicales, le ministre chargé de
l’électricité et du gaz nomme les membres du conseil d’administration de
la CCAS en fonction des résultats agrégés au plan national qu’elles ont
obtenus à l’élection des conseils d’administration de CMCAS.
Par ailleurs, un commissaire du gouvernement, fonctionnaire du
même ministère, approuve le budget de la CCAS et les budgets
d’activités sociales des CMCAS : il a vocation à s’assurer qu’ils sont en
équilibre et ne prévoient pas de dépenses étrangères à l’objet légal des
organismes.
De même, il approuve le nombre et les caractéristiques détaillées
des emplois permanents des institutions sociales qui doivent être pourvus
par des agents statutaires mis à disposition par les entreprises ; le
commissaire du gouvernement a vocation à s’opposer à l’inflation du
nombre d’emplois et des rémunérations individuelles qui ferait croître les
coûts de gestion, procurerait un avantage injustifié aux agents statutaires
concernés et ferait obstacle à leur réintégration au sein des entreprises.
Enfin, depuis 1997, un commissaire du gouvernement est placé
auprès du Comité de coordination. A titre principal, ses attributions visent
la gestion du régime complémentaire d’assurance maladie et maternité.
b)
Les pouvoirs des employeurs
Sur le modèle des contrôleurs financiers auprès des ministères, des
contrôleurs désignés par EDF et Gaz de France parmi leurs agents visent
a priori toutes les dépenses de la CCAS et des CMCAS. En dehors de la
vérification du respect du caractère limitatif de l’autorisation budgétaire
donnée par le commissaire du gouvernement, le visa doit prévenir la
réalisation de dépenses étrangères à l’objet légal de ces organismes. Ces
derniers peuvent faire appel d’un refus de visa auprès du commissaire du
gouvernement.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
29
2 -
Des pouvoirs inappliqués et en voie de disparition
L’importance des pouvoirs dévolus à l’État expliquait ou justifiait
le faible rôle des employeurs à l’égard des institutions sociales qu’ils
financent. Mais l’État n’a pas joué le rôle que lui reconnaît le statut
national et les entreprises ne se sont pas davantage impliquées, laissant
les fédérations syndicales libres de la gestion des institutions sociales.
De longue date, les pouvoirs de l’État sur la composition et la vie
des organes dirigeants des institutions sociales ne sont plus qu’une
référence historique. Depuis 1964, les ministres n’ont plus discuté
l’identité des administrateurs de la CCAS : leurs arrêtés appliquent les
décisions internes aux fédérations syndicales. Par ailleurs, aucun organe
délibérant d’une institution sociale n’a été dissous.
Les prérogatives spéciales de l’État et des entreprises sur la gestion
tendent également à s’effacer.
a)
L’approbation des emplois et des budgets
Depuis plusieurs années, le commissaire du gouvernement a cessé
d’examiner les budgets d’activités sociales des CMCAS.
S’agissant de celui de la CCAS, qui concentre les enjeux les plus
importants, il a limité son contrôle à la vérification de l’équilibre du
budget sans s’enquérir de l’objet détaillé des dépenses, ni conditionner
son approbation à une réduction éventuelle des frais de structure.
Par ailleurs, s’il s’est opposé au positionnement indiciaire proposé
pour certains emplois, le commissaire du gouvernement a approuvé des
tableaux des emplois permanents de la CCAS qui comportent un grand
nombre de structures et une augmentation tendancielle des emplois et de
la masse des points d’indice (+ 1,7 % et + 4,2 % respectivement entre le
1
er
janvier 1998 et le 1
er
janvier 2003, dernier tableau approuvé). Alors
que les caractéristiques des emplois d’une centaine d’agents diffèrent de
celles prévues, il n’a pas demandé à la CCAS de lui soumettre un
nouveau tableau qui reflèterait la réalité des emplois.
Depuis 2005, cette large abstention est devenue totale. Au motif de
l’absence de modalités de nomination qu’aurait dû prévoir le statut
national, le ministère chargé de l’électricité et du gaz a estimé que
l’absence de commissaire du gouvernement dans les statuts des sociétés
anonymes EDF et Gaz de France (décrets du 13 novembre 2004)
entraînait l’interruption des fonctions des commissaires du gouvernement
de la CCAS et des CMCAS.
30
COUR DES COMPTES
Depuis lors, seul demeure donc en fonction le commissaire du
gouvernement nommé auprès du Comité de coordination, compétent pour
les emplois et, surtout, le pilotage du régime complémentaire d’assurance
maladie et maternité.
Pour la détermination des emplois permanents des institutions
sociales occupés par des agents statutaires mis à disposition, une
convention devrait être négociée entre les institutions sociales et les
employeurs, sans intervention de l’État.
b)
Le visa des dépenses
Dans deux CMCAS sur trois, aucun contrôleur n’est en fonction.
A la CCAS, la fonction est vacante depuis 2005. A l’époque où un
contrôleur était en fonction, il visait les dépenses non pas avant leur
engagement, mais avant leur paiement sur factures, après que le service
ayant engagé la dépense eût certifié le service fait. Cette pratique
annihilait pour l’essentiel l’intérêt du contrôle.
EDF et Gaz de France rejettent d’ailleurs l’idée selon laquelle les
contrôleurs agiraient pour leur compte. A les entendre, c’est uniquement
pour le compte de l’État que les contrôleurs exerceraient leurs fonctions.
Elles se borneraient à mettre à disposition des ressources humaines.
***
La Cour constate donc que le dispositif en place comprend des
dispositions si exceptionnelles qu’elles excèdent les attributions normales
de l’État et sont contraires aux principes du droit du travail. Au
demeurant, elles sont tombées en déshérence par passivité de l’État et des
employeurs.
Ceci conduit à une indépendance totale des institutions sociales à
l’égard des employeurs sur le plan institutionnel, situation elle aussi
anormale. Ces constatations conduisent à recommander une profonde
réforme de la gouvernance des institutions sociales, sur le modèle
applicable aux comités d’entreprise.
En revanche, il entrait dans les attributions normales de l’État de
fixer un cadre normatif clair aux activités et ressources des institutions
sociales. Cependant, il ne s’est pas acquitté de cette mission, ce qui a
fortement affecté leur fonctionnement.
***
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
31
__________________
RECOMMANDATIONS
_________________
Concernant les structures des institutions sociales,
Par une décision des institutions sociales :
1 – Intégrer les activités de l’IFOREP dans la CCAS. A défaut,
instaurer des relations formalisées entre la CCAS et l’IFOREP,
distinguant avances de trésorerie, prestations de service, refacturations
de charges et, le cas échéant, subventions.
2 – Pour les activités aujourd’hui gérées par l’IFOREP, facturer
systématiquement, en prenant en compte la totalité des coûts réellement
engagés, les prestations rendues aux tiers de tous ordres.
3 - Prévoir que les dépenses et les participations des bénéficiaires
aux activités sociales des sections locales de vote sont engagées et
recouvrées par les CMCAS.
*
Concernant la nécessaire transparence des ressources et emplois
des institutions sociales,
Par une modification de la réglementation :
4 – Prévoir l’établissement de comptes combinés des activités
sociales des CMCAS et
des activités sociales des CMCAS et de la CCAS.
5 – Prévoir une obligation de portée générale d’établir les comptes
des institutions sociales selon les principes et règles du plan comptable
général et de les faire certifier par un commissaire aux comptes.
6 – Faire coïncider avec l’année civile la période budgétaire et
comptable des institutions sociales.
Par une décision conjointe des employeurs et des
institutions sociales :
7 - Mettre en place un chiffrage exhaustif, précis et contradictoire
de tous les concours des employeurs non prévus par le statut national qui,
sur cette base, seraient retracés dans les annexes des comptes des
institutions sociales.
8 – En définitive, prévoir de réaliser un tableau annuel exhaustif et
consolidé de l’ensemble des ressources des institutions sociales et des
emplois qu’elles leur donnent.
***
32
COUR DES COMPTES
Concernant les règles applicables au prélèvement de 1 %,
Par modification de la réglementation
9 – Mettre fin aux nombreuses incohérences actuelles, qu’il
s’agisse des interprétations différentes en vigueur à EDF et à Gaz de
France et des conséquences à tirer des évolutions induites par la
réalisation du marché européen de l’énergie. A défaut, c’est la nature
même du mode de financement des activités sociales qui devrait être
remise en cause.
10 – Prévoir que les entreprises électriques et gazières dont des
salariés relèvent du statut national, établissent et versent directement leur
contribution au financement des activités sociales à l’institution sociale
chargée d’en assurer la répartition (le Comité de coordination dans
l’organisation institutionnelle en vigueur).
***
Concernant les pouvoirs de l’État et des entreprises,
Par modification de la réglementation
11 - Supprimer les pouvoirs tombés en déshérence de l’État à
l’égard des institutions sociales, de même que la procédure de visa des
dépenses par des contrôleurs financiers nommés par les entreprises.
12 - Doter parallèlement les employeurs et les institutions sociales
de prérogatives identiques à celles des employeurs et des comités
d’entreprise du droit du travail.
Chapitre II
L’assurance maladie et maternité
Les prestations en nature d’assurance maladie et maternité
destinées aux électriciens et gaziers et aux membres de leur famille sont
gérées par les CMCAS.
Avant 1997, le statut national mentionnait la gestion par les
CMCAS des prestations du régime général de sécurité sociale et de
«
prestations complémentaires
». Le Conseil d’État avait estimé que ces
dernières relevaient du régime spécial des industries électriques et
gazières. Depuis 1997, le statut national place dans un régime spécial
d’assurance maladie, composante du régime spécial de sécurité sociale
des IEG, l’ensemble des prestations en nature d’assurance maladie et
maternité que gèrent les CMCAS.
Le cadre juridique de ce régime est à l’origine d’inconvénients
multiples.
I
-
Les composantes du régime spécial
Le régime spécial d’assurance maladie et maternité a deux étages :
−
un régime de base qui sert les prestations du régime général ;
−
un régime complémentaire propre aux électriciens et gaziers.
34
COUR DES COMPTES
Le régime spécial d’assurance maladie maternité en chiffres
Pour l’exercice 2004-2005, les principales données de la gestion des
prestations en nature d’assurance maladie et maternité sont les suivantes :
- prestations liquidées au titre du régime de base d’assurance maladie
(régime général de sécurité sociale) : 428,1 M€ ;
- prestations liquidées au titre du régime complémentaire d’assurance
maladie et maternité propre aux électriciens et gaziers : 200,8 M€ ;
- nombre de liquidations de prestations : 11,8 millions d’opérations
(dont 69,7 % selon un procédé automatisé, 6,7 % selon un procédé semi
automatisé et 23,5 % de manière manuelle).
A - Un régime de base intégré au régime général
Bien que le statut national en fasse formellement une composante
d’un régime spécial, le régime de base est de fait le régime général de
sécurité sociale. Cette fiction conduit à un préjudice financier au
détriment du régime général.
1 -
La nature du régime de base
a)
L’affiliation des agents aux CPAM
Pour les prestations de base du régime, les électriciens et gaziers
sont affiliés, en droit, non aux CMCAS, mais aux caisses primaires
d’assurance maladie (CPAM). Les prestations qui leur sont versées sont
celles du régime général lui-même, auquel le régime de base est
financièrement intégré : les contributions versées et les prestations reçues
ne sont pas identifiées au sein du régime général.
b)
Les conséquences du caractère hybride du régime
Sa qualification de régime spécial permet au régime d’assurance
maladie et maternité des industries électriques et gazières de prendre des
libertés avec les principes qui régissent les régimes de sécurité sociale.
Alors que le régime de base et le régime complémentaire sont
censés constituer les deux parties d’un seul et même régime, la population
des bénéficiaires des prestations du régime complémentaire est plus large
que celle des prestations du régime de base et les cotisations du régime
complémentaire obéissent à des règles différentes de celles du régime de
base.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
35
Alors qu’en tant que composante d’un régime spécial, le régime de
base revendique un mode de financement différent (voir
infra
), il est
financièrement intégré au régime général. Or, lorsque les règles qui
régissent les prestations et le financement des régimes ne sont pas
identiques, il ne peut en principe y avoir intégration, mais seulement
compensation financière sur une base démographique.
2 -
Un effort contributif des employeurs inférieur à celui exigé
pour le régime général
15
L’absence de parité de l’effort contributif se vérifie à la fois sur
l’assiette et sur le taux des cotisations.
a)
Une assiette dérogatoire à celle de droit commun
En application du statut national, l’assiette des cotisations
d’assurance maladie à la charge des employeurs déroge à celle du régime
général, laquelle inclut tous les éléments de rémunération. La même
assiette s’applique aux cotisations des employeurs à la branche famille.
La loi du 30 juin 2004 ayant décidé que l’assiette de la contribution
de 0,3 % destinée à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie
(CNSA) est celle des cotisations patronales affectées au financement des
régimes de base d’assurance maladie, la minoration d’assiette en vigueur
dans les IEG prive également de ressources la CNSA.
En effet, l’assiette des cotisations des IEG exclut plusieurs primes
et indemnités propres au statut national : heures supplémentaires
décomptées au-delà de la durée légale du travail ; avantages familiaux ;
primes et indemnités liées à la fonction (sous certaines exceptions) ou à
des sujétions de service, par exemple.
Selon les informations communiquées par EDF et Gaz de France,
l’assiette des cotisations à leur charge en 2004 a été inférieure de 516 M€,
soit 10,3 %, à celle qui aurait résulté de l’application du droit commun,
l’écart étant plus prononcé pour EDF que pour Gaz de France.
Il convient de rappeler que la Cour a déjà adressé les mêmes
critiques
16
à l’assiette des cotisations d’assurance maladie et de
prestations familiales des fonctionnaires.
15) Compte tenu du champ du contrôle de la Cour, les analyses chiffrées qui suivent
sont issues des données communiquées par EDF et Gaz de France. Des observations
de même nature s’appliquent à toutes les entreprises ayant des agents statutaires.
16) Cour des comptes : rapports sur la sécurité sociale - septembre 2005 (page 103) et
septembre 2006 (pages 70 à 72).
36
COUR DES COMPTES
La circonstance que ces distorsions sont parfois prévues par des
textes anciens ne doit pas interdire de modifier le droit pour mettre en
oeuvre le principe de parité de l’effort contributif au sein de régimes
intégrés.
b)
Des taux insuffisants
Depuis le 1
er
janvier 1998, le taux des cotisations patronales
« maladie » s’élève pour les industries électriques et gazières à 10,1 %,
contre 12,8 % dans le droit commun (hors contribution de solidarité pour
l’autonomie).
Parce que les employeurs des IEG financent directement les
prestations en espèces, il est normal qu’un taux dérogatoire s’applique à
leurs cotisations à la branche maladie du régime général. Cependant, le
taux de 10,1 % est inférieur à celui qui serait nécessaire pour assurer la
parité de l’effort contributif des employeurs des IEG avec celui des autres
employeurs, qui s’élève à 11,5 % (avec application de l’assiette de droit
commun de l’article L 242-1 du code de la sécurité sociale).
***
En 2004, sur la base des informations qu’elles ont communiquées à
la Cour et en ne retenant que les prestations en nature, seules couvertes
par le régime des industries électriques et gazières, EDF et Gaz de France
ont ensemble retiré des minorations d’assiette et de taux un avantage de
122,5 M€ au détriment de la branche maladie du régime général.
Pour la même année, la minoration d’assiette des cotisations de
prestations familiales a procuré à EDF et Gaz de France, au détriment de
la branche famille, un avantage :
−
de 11,7 M€ au regard du taux de cotisation (de 4,9 %) qui
devrait être instauré pour assurer la parité de l’effort contributif
des employeurs des IEG avec les autres employeurs dans le
contexte d’une gestion déléguée aux employeurs des IEG de la
plupart des prestations familiales ;
−
ou de 16,7 M€ au regard du taux de cotisation (de 5 %) qui
devrait être instauré pour assurer la parité de l’effort contributif
des employeurs des IEG avec les autres employeurs s’il était
mis fin à cette délégation de gestion (comme cela a été le cas
pour l’État, France Telecom ou La Poste).
Les autres entreprises de la branche des industries électriques et
gazières bénéficient des mêmes avantages.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
37
3 -
La participation des CMCAS à la gestion
a)
L’incertitude sur la nature des CMCAS
Les CMCAS attribuent les prestations en nature d’assurance
maladie du régime général de sécurité sociale et des prestations
complémentaires à celles-ci. Le statut national les qualifie d’«
organismes
mutualistes
». Leur règlement commun dispose que, sauf dérogation
prévue par le statut national, le code de la mutualité leur est applicable.
Enfin, elles ont «
la possibilité de participer au financement d’actions
locales de prévention en matière de santé et d’adhérer à cet effet à des
unions mutualistes
».
Mais, dans le nouveau contexte créé par l’ordonnance du
19 avril 2001 qui a transposé les directives « assurances » 92/49/CEE et
92/96/CEE des 18 juin et 10 novembre 1992, le ministère chargé des
affaires sociales s’est opposé au renouvellement de l’inscription des
CMCAS au registre national de la mutualité : il considère que les
électriciens et gaziers ne choisissent pas d’adhérer aux CMCAS à titre
individuel ou en application d’une convention collective, mais qu’ils leur
sont obligatoirement rattachés en application du statut national.
Par ailleurs, le code de la sécurité sociale ne mentionne pas le
régime spécial d’assurance maladie et maternité parmi les régimes
d’assurance maladie à la gestion desquelles des mutuelles peuvent
participer.
En tout état de cause, l’absence d’inscription des CMCAS au
registre national de la mutualité interdit la gestion par celles-ci de
« prestations surcomplémentaires » aux prestations du régime spécial
d’assurance maladie et maternité auxquelles les électriciens et gaziers
adhèreraient à titre individuel ou en application d’un contrat collectif.
b)
La position incertaine des CMCAS à l’égard des CPAM
Le statut national dispose que c’est «
dans les conditions prévues
par le code de la sécurité sociale
» que les CMCAS «
sont admises
» à
gérer les prestations du régime général.
Selon l’article L 211-4 du code de la sécurité sociale, la gestion des
prestations du régime général peut être confiée par les CPAM à des
«
groupements
mutualistes
»
qui
deviennent
des
sections
locales
mutualistes. A défaut, si ces groupements réunissent au moins cinq cents
adhérents, ils sont, de droit, simples correspondants locaux des CPAM.
38
COUR DES COMPTES
Mais, si les CMCAS ne sont pas reconnues comme mutuelles, elles
ne devraient pas pouvoir gérer le régime général sur la base de
conventions avec les CPAM. En effet, le mode de gestion du régime
général ne peut résulter d’un statut particulier fixé par un texte
réglementaire, même pris sur habilitation d’une loi.
c)
Le calcul favorable des remises de gestion accordées aux CMCAS
En 2006
17
, la Cour s’est interrogée sur la pertinence économique
du maintien des gestions déléguées à des mutuelles, dont les
«
groupements mutualistes
» auxquels sont assimilées les CMCAS.
Pour des raisons de portée générale ou spécifiques, les modalités
de calcul des remises de gestion accordées par les CPAM aux CMCAS
(40 % du total des remises accordées aux «
groupements mutualistes
»)
désavantagent le régime général.
Les remises de gestion accordées aux «
groupements mutualistes
»
sont comprises entre un minimum (la remise actualisée de 1994) et un
maximum (le coût moyen des cinquante CPAM les moins chères). Un
abattement fonctionnel est normalement opéré pour compenser les tâches
que les groupements mutualistes n’effectuent pas. Alors que celui
appliqué aux mutuelles de fonctionnaires a été porté à 22,18 %, celui des
groupements mutualistes est demeuré fixé de manière forfaitaire à 16,5 %
depuis 1995.
Au-delà, le calcul des remises de gestion accordées aux CMCAS
ne tient pas compte des « mesures bénévoles » précitées dont les font
bénéficier les entreprises électriques et gazières.
B - Les incohérences du régime complémentaire
Parmi tous les régimes de protection sociale, le régime
complémentaire d’assurance maladie et maternité des électriciens et
gaziers est le seul à être à la fois un régime professionnel, un régime de
sécurité sociale et un régime complémentaire. Il comporte des
incohérences au regard de la forme juridique d’un régime de sécurité
sociale et des finalités d’une protection complémentaire à celle procurée
par un régime de sécurité sociale.
17) Cour des comptes : rapport sur la sécurité sociale - septembre 2006 (pages 240 à
257).
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
39
1 -
Les motifs de la qualification de régime de sécurité sociale
La modification du statut national de 1997, qui faisait suite à un
accord entre EDF et Gaz de France et une partie des fédérations
syndicales, a attribué à l’État des pouvoirs de contrôle a priori. Un
commissaire du gouvernement spécifique a été placé à cet effet auprès du
Comité de coordination.
A l’occasion de la modification du statut national de 2002, seuls
ont été conservés les pouvoirs de suspension du commissaire du
gouvernement à l’égard des délibérations du Comité de coordination qui,
soit lui paraîtraient contraires aux règles de droit, soit seraient de nature à
compromettre l’équilibre financier du régime. Les autres contrôles
(approbation d’un budget national de gestion et nomination d’un agent de
contrôle comptable aux pouvoirs de contrôle étendus) ont été supprimés.
Destinés à atténuer le déséquilibre institutionnel créé par l’absence
des employeurs des organes dirigeants des CMCAS et du Comité de
coordination, les pouvoirs reconnus à l’État et le maintien de cette
fonction de commissaire de gouvernement n’ont de justification que dans
la mesure où le régime complémentaire est un régime de sécurité sociale.
Ne
pouvant
être
arrimé
au
régime
général,
le
régime
complémentaire devait être intégré à un régime spécial propre aux IEG.
Mais le régime complémentaire, pourtant qualifié de régime de
sécurité sociale, n’est pas inclus dans l’objectif des dépenses d’assurance
maladie voté par le Parlement dans les lois de financement de la sécurité
sociale. Le régime de base n’est quant à lui pas identifié au sein des
prévisions de dépenses et des comptes de la branche maladie du régime
général. Le régime spécial des IEG n’est donc pas reconnu par le
Parlement et la commission des comptes de la sécurité sociale.
2 -
Les contradictions avec la qualification
de régime de sécurité sociale
Plusieurs aspects, anciens ou récents, du régime complémentaire
contredisent la forme juridique d’un régime de sécurité sociale.
a)
Les facultés d’« option »
Pour leur protection de base, une partie des bénéficiaires des
prestations complémentaires est affiliée à un régime autre que le régime
spécial des industries électriques et gazières.
40
COUR DES COMPTES
Depuis 2002, à la suite de décisions anciennes, le statut national et
le règlement commun des CMCAS reconnaissent, en contrepartie de
l’acquittement de cotisations, des facultés d’« option » aux prestations du
régime complémentaire à diverses catégories périphériques au statut
national (agents statutaires en situation particulière d’activité, médecins et
veufs de médecins des industries électriques et gazières et, catégorie la
plus nombreuse, salariés et anciens salariés permanents non statutaires de
la CCAS, soit 4 500 ouvrants droit).
Ces facultés d’ « option » ne correspondent pas à l’adhésion à titre
volontaire à un régime de sécurité sociale, mais à celle de garanties
d’assurance complémentaire. La CCAS acquitte d’ailleurs spontanément
la taxe de 8 % sur les contributions des employeurs versées pour le
financement de prestations complémentaires de prévoyance de leurs
salariés (article L 137-1 du code de la sécurité sociale).
Mais en l’absence d’une inscription au registre national de la
mutualité, les CMCAS n’ont pas qualité pour proposer de telles garanties.
Les « options » sont donc irrégulières.
b)
L’absence de contrôle du calcul et du recouvrement des cotisations
Le Comité de coordination ne sait pas si les entités dont il reçoit
des cotisations ont acquitté la totalité des sommes dues. Il ne reçoit pas de
déclaration des rémunérations versées qui ferait apparaître les éléments
soumis à cotisation. Il n’est pas habilité à effectuer des contrôles. Il n’a
aucun pouvoir de sanction. Tout au plus peut-il relancer les entités pour
lesquelles il constaterait une absence complète de versement ou des
versements manifestement incohérents et, en l’absence de régularisation,
saisir le juge judiciaire au civil.
Il convient que l’organisme qui reçoit les cotisations du régime
complémentaire soit doté des moyens juridiques et matériels de s’assurer,
soit directement, soit par délégation à un tiers comme les URSSAF, de
l’exhaustivité des cotisations à la charge des différents contributeurs.
c)
Des sections distinctes pour les agents en activité et les pensionnés
Tout en conservant son unité du point de vue des prestations et des
organismes gestionnaires, le régime complémentaire s’est, pour ses
aspects contributifs, récemment dédoublé en deux sections distinctes.
De manière ininterrompue depuis 1946, les cotisations des
employeurs, des agents statutaires en activité et des agents statutaires en
inactivité de service et des autres pensionnés finançaient, sans distinction,
l’ensemble des charges du régime complémentaire.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
41
La norme comptable IAS 19 sur les avantages du personnel a un
caractère obligatoire pour les entreprises cotées. En l’absence d’une
réforme, son application, à compter du 1
er
janvier 2005, aurait conduit les
sociétés anonymes EDF et Gaz de France à devoir constater des
provisions dans leurs comptes consolidés au titre d’engagements
implicites des employeurs de financement des prestations destinées aux
pensionnés et aux membres de leur famille.
En effet, l’histoire du régime montre que les employeurs ont
supporté pour moitié la totalité des relèvements de taux de cotisations
intervenus à compter de 1946 et qu’ils ont de surcroît financé des
insuffisances de trésorerie ainsi que la modernisation des outils
informatiques de la gestion des prestations.
Afin de prévenir l’obligation pour les employeurs de provisionner
la part des prestations servies à l’avenir à des ouvrants droit (et à leurs
ayants droit) avec lesquels ils n’ont ou n’auront plus de lien salarial et qui
n’est pas couverte par le produit prévisionnel des cotisations à leur
charge, la modification du statut national du 15 février 2005 a créé deux
sections budgétaires et comptables distinctes :
−
l’une, consacrée aux prestations servies aux agents en activité
et à leurs ayants droit et financée par une cotisation supportée
par les employeurs (à hauteur de 65 %) et les agents en activité
(pour les 35 % restants) ;
−
l’autre, consacrée aux prestations servies aux agents en
inactivité de service, aux pensionnés de tous ordres et à leurs
ayants droit, qui reçoit une «
cotisation de solidarité
» à la
charge des agents en activité (fixée à 1,39 % des rémunérations
principales dans la limite du plafond) et une «
cotisation
d’équilibre
» à la charge de ses ressortissants (fixée par un
décret distinct du statut national).
Les comptes des sections étant cantonnés, l’équilibre financier de
chaque section est assuré séparément et les employeurs n’ont aucune
autre obligation de financement du régime complémentaire que les
cotisations affectées à la section des agents en activité.
La logique d’un régime de sécurité sociale est de réaliser une
mutualisation financière totale entre ses bénéficiaires, quels qu’en soient
l’âge ou la situation familiale. Parce qu’il rompt cette mutualisation entre
l’ensemble des contributeurs et des bénéficiaires des prestations, le
régime complémentaire ne peut plus être qualifié de sécurité sociale.
42
COUR DES COMPTES
Depuis la modification du statut national du 15 février 2005, le
régime complémentaire tend ainsi à se rapprocher des régimes de
prévoyance qui mettent en place de plus en plus souvent une tarification
des prestations en fonction de critères d’âge.
3 -
Les conséquences de la qualification du régime
La qualification de régime de sécurité sociale emporte des
conséquences défavorables pour la collectivité nationale et pour la
couverture complémentaire des électriciens et gaziers elle-même.
a)
L’absence de participation des IEG à la solidarité nationale
La qualification discutable de régime de sécurité sociale exonère
les industries électriques et gazières de certaines limites et contraintes
applicables aux régimes complémentaires de prévoyance collective.
D’une part, les cotisations sont intégralement déductibles de
l’assiette de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et de l’impôt
sur les sociétés. Au contraire, les cotisations de prévoyance collective
obligatoire en vertu de décisions unilatérales des employeurs ou de
conventions collectives ne sont déductibles que dans certaines limites.
Cette différence n’a cependant qu’un impact marginal compte tenu du
niveau élevé de ces limites.
D’autre part, les industries électriques et gazières sont dispensées
des efforts de solidarité demandés :
−
aux autres employeurs, avec la non application de la taxe
de 8 % sur les contributions des employeurs au financement de
prestations complémentaires de prévoyance pour leurs salariés
(article L 137-1 du code de la sécurité sociale). Il en résulte un
avantage de 8,7 M€ pour l’exercice comptable 2004-2005, et
donc une perte de même montant pour le régime général
18
;
−
aux autres régimes, avec le non assujettissement des CMCAS à
la contribution de 2,5 % sur les cotisations perçues, affectée au
fonds de financement de la protection complémentaire de la
couverture universelle du risque maladie (article L 862-4 du
code de la sécurité sociale). Pour l’exercice 2004-2005, il en
résulte un avantage de 5,4 M€ pour le régime complémentaire.
18) Cette taxe fait partie des impositions et taxes affectées au régime général à
compter de 2006 pour compenser les exonérations de cotisations sur les bas salaires.
Auparavant, elle entrait dans les ressources du budget de l’État qui compensait les
exonérations de cotisations par une subvention.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
43
b)
Des rigidités excessives au détriment des assurés
Le code de la sécurité sociale pose une interdiction de portée
générale au remboursement du forfait hospitalier et du supplément
chambre individuelle par un régime de sécurité sociale. Alors qu’ils
constituent une prestation classique des régimes complémentaires santé, ils
ne peuvent donc être pris en charge par le régime complémentaire des
industries électriques et gazières qualifié de régime de sécurité sociale.
Ce n’est que depuis 2001, à la suite de la « Plateforme commune »
(voir infra page 46), que les CMCAS remboursent le forfait hospitalier et
le supplément chambre individuelle dans le cadre de leurs activités sociales
financées par le prélèvement de 1 %, et non plus dans le cadre du régime
complémentaire. Il a ainsi été mis fin très tardivement à l’irrégularité
dénoncée par la Cour dans son rapport public annuel de 1990.
Par ailleurs, la qualification de régime de sécurité sociale ne permet
pas l’ouverture de plusieurs niveaux de prestations complémentaires en
contrepartie de plusieurs niveaux de cotisations. S’ils veulent bénéficier de
prestations plus élevées que celles de leur régime spécial, les électriciens et
gaziers
doivent
adhérer
à
titre
individuel
à
des
garanties
« surcomplémentaires » proposées par des mutuelles ou des compagnies
d’assurances.
***
L’ensemble
de
ces
observations
montre
que
le
régime
complémentaire ne peut être tenu pour un régime de sécurité sociale, mais
devrait être traité en tant que régime de prévoyance collective dans le
champ professionnel.
II
-
La gestion de la protection complémentaire
L’attribution aux électriciens et gaziers de prestations en nature
maladie et maternité venant compléter celles du régime général de sécurité
sociale n’a plus aujourd’hui un caractère exceptionnel.
En effet, près de 99 % des établissements de plus de 500 salariés
mettent en oeuvre une couverture complémentaire, à adhésion facultative
(sur proposition de l’employeur) ou obligatoire (en vertu d’une décision
unilatérale de l’employeur ou d’un accord collectif). Cette proportion
s’abaisse fortement pour les établissements de plus petite taille.
19
19)
Source
: « Enquête sur la protection complémentaire d’entreprise » de l’institut de
recherche et documentation en économie de la santé (IRDES), publiée en 2004.
44
COUR DES COMPTES
A - Le niveau des prestations
20
Compte tenu du remboursement du forfait hospitalier et du
supplément chambre individuelle sur les fonds du 1 %, le régime spécial
d’assurance maladie et maternité laisse à la charge des électriciens et
gaziers environ 11 % des dépenses reconnues.
En raison notamment du niveau des prestations du régime général
de sécurité sociale, le reste à charge est faible pour les frais hospitaliers,
de pharmacie, d’auxiliaires médicaux, de prescriptions diverses et de
transport des malades.
En revanche, il est significatif lorsque des dépassements
d’honoraires sont possibles, c'est-à-dire pour les honoraires médicaux
(12,2 %), les honoraires dentaires (25,3 %) et les prescriptions dentaires
(45,5 %), auditives (50,5 %) et optiques (63,2 %).
Cette situation traduit une faiblesse relative des prestations du
régime complémentaire par rapport à celles qui prévalent pour les
groupes professionnels les mieux couverts (secteurs pétrolier, bancaire et
du transport aérien). Afin de compléter leur couverture maladie, un
nombre indéterminé d’électriciens et gaziers adhère à titre individuel à
des garanties proposées par des mutuelles ou des compagnies
d’assurance.
EDF et Gaz de France font part de leur souhait d’améliorer la
protection complémentaire maladie des seuls agents en activité, dans le
cadre d’un régime « surcomplémentaire » à caractère obligatoire en
application d’un accord collectif. Il serait préférable de mettre fin à la
fiction d’un régime complémentaire partie d’un régime de sécurité sociale
et de le transformer en un régime de branche jouissant d’une entière
liberté pour fixer le niveau des prestations complémentaires à celles du
régime général.
B - Un équilibre financier fragile
Les recettes du régime complémentaire ne sont pas adaptées au
dynamisme des dépenses de santé. Des mesures de sauvegarde, encore
insuffisantes, ont dû être adoptées.
20)
Source
: Comité de coordination.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
45
1 -
Les causes
Plusieurs facteurs fragilisent l’équilibre financier du régime :
−
l’exclusion des primes et compléments de rémunération de tous
ordres, à l’exception des majorations résidentielles, réduit l’assiette
des cotisations des agents en activité, de l’ordre de 20 % environ,
par rapport à celle du régime général. En outre, cette assiette est
plafonnée (à 1,55 fois le plafond de la sécurité sociale) ;
−
la qualité d’ayant droit a été étendue à certaines catégories de
conjoints (conjoints affiliés à un autre régime de sécurité sociale
pour les prestations de base et disposant de revenus mensuels
inférieurs à 130 SMIC horaires) et d’enfants (étudiants de 20 à 25
ans et demandeurs d’emploi de 16 à 25 ans sous certaines
conditions). De ce fait, elle est plus large, de 11 % environ, que
celle qui résulterait de l’application des règles du régime général.
Au cours de la période examinée par la Cour, la difficulté à assurer
l’équilibre financier a été accentuée par une prévision notoirement irréaliste
d’évolution des charges de prestations par la « Plateforme commune » qui
avait retenu une croissance de 1,4 % en valeur nominale en moyenne
annuelle entre le 1
er
avril 2001 et le 31 mars 2006.
2 -
La mobilisation de nouvelles ressources
Les efforts de mobilisation de recettes supplémentaires demeurent
incomplets.
a)
L’effort contributif demandé aux pensionnés
Les pensionnés ont longtemps bénéficié d’un taux de cotisation
réduit de moitié par rapport à celui applicable aux agents en activité. Cela
conduisait à placer leur effort contributif en deçà de celui des actifs. Cette
disposition avait progressivement perdu sa justification au regard de
l’amélioration du niveau des pensions.
La création en 2005 d’une section consacrée aux seuls agents en
inactivité de service et aux pensionnés de toute nature et le cantonnement
de ses comptes, sans obligation particulière des employeurs à son égard, ont
conduit à la fixation d’une «
cotisation d’équilibre
» à la charge des
pensionnés à un niveau assurant l’équilibre financier de cette section. En
pratique, les pensionnés versent à leur section une cotisation dont le taux est
identique au taux global des cotisations à la charge des actifs
21
. Compte
tenu des limites qui affectent l’assiette des cotisations des actifs, l’effort
contributif des pensionnés est supérieur à celui de ces derniers.
21) Les actifs acquittent à la fois la cotisation à leur section et une «
cotisation de
solidarité
» à celle des pensionnés (voir
supra
).
46
COUR DES COMPTES
Les entreprises soulignent cependant que près de la moitié des
ressources de la section des pensionnés est procurée par la cotisation de
«
solidarité
» à la charge des agents en activité.
b)
L’absence de contribution du prélèvement de 1 %
En dehors du remboursement du forfait hospitalier et du supplément
chambre individuelle et des « suppléments prestations » au-delà des
prestations du régime spécial qu’accordent une quarantaine de CMCAS à
leurs ressortissants (20 M€ et 6 M€ respectivement en 2004-2005), le
produit du prélèvement de 1 % n’intervient pas dans le financement des
prestations complémentaires.
Ce prélèvement, assis sur une large assiette structurellement
dynamique, pourrait être partiellement affecté au financement de ces
prestations. De fait, il existe un excès de financement des activités sociales
des CMCAS, comme le montre l’augmentation continue de leurs réserves
budgétaires dépourvues d’affectation (selon des données partielles,
35,3 M€ au 31 mars 2004 contre 15,2 M€ au 31 mars 2001).
C - Des coûts de gestion excessifs
Par leur niveau excessif, les coûts de gestion réduisent les ressources
qui pourraient être consacrées aux prestations. S’ils vont dans la bonne
direction, les efforts de réduction demeurent insuffisants.
1 -
La mesure des coûts
a)
Comparaison avec les coûts de la branche maladie
Les tâches de gestion des deux systèmes de prestations (base et
complémentaire)
se
confondent :
tenue
d’un
fichier
commun
de
bénéficiaires, liquidation et règlement des prestations en une seule fois.
« Mesures bénévoles » des employeurs comprises, les coûts de
gestion se sont élevés en 2004-2005 à 11 % des prestations de base et
complémentaires liquidées par les CMCAS. Ils ont ainsi représenté trois
fois ceux de la branche maladie du régime général de sécurité sociale
22
.
22) Sont prises en compte les charges administratives retracées dans les comptes de la
gestion du régime spécial d’assurance maladie et maternité et une partie du coût des
« mesures bénévoles » des CMCAS et des sections locales de vote. Celle-ci est
déterminée en appliquant à l’estimation communiquée par EDF et Gaz de France la
part des points d’indice des emplois du tableau des emplois permanents des CMCAS
au 1
er
janvier 2005 correspondant aux prestations maladie et maternité (47 %).
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
47
Cette disparité ne doit pas étonner : dans l’organisation en vigueur
de la gestion des prestations d’assurance maladie et maternité, une
centaine d’organismes (les CMCAS), secondés par un millier d’entités
plus légères (les sections locales de vote), font des opérations dont le
nombre total atteint celui d’une CPAM de taille moyenne.
b)
Comparaison avec les organismes de protection complémentaire
Une mesure approchée du coût de gestion des prestations
complémentaires est fournie par le solde entre le coût de gestion total et
les remises de gestion attribuées par les CPAM au titre de la gestion des
prestations de base
23
. Le coût de gestion des prestations du régime
complémentaire, « mesures bénévoles » des entreprises comprises,
s’établit, dans ce calcul conventionnel, à 20 % en 2004-2005.
Autrement dit, pour procurer aux électriciens et gaziers cinq euros
de remboursements de dépenses de santé en plus de ceux du régime
général de sécurité sociale, les CMCAS et le Comité de coordination
dépensent un peu plus d’un euro en frais de gestion.
Pour des prestations ayant un objet identique (compléter les
prestations en nature d’un régime de base de sécurité sociale), le coût de
gestion est quatre fois plus important que le coût de gestion moyen des
institutions de prévoyance, trois fois plus élevé que celui des mutuelles de
fonctionnaires et deux fois supérieur à celui des mutuelles inter-
entreprises
24
.
Le fait que la population des bénéficiaires des prestations du
régime
complémentaire
des
électriciens
et
gaziers
présente
des
caractéristiques défavorables pour les tâches de gestion à effectuer (pour
près de la moitié, les ouvrants droit sont des retraités qui consomment
plus d’actes médicaux que les actifs) n’atténue qu’à la marge ce constat.
23) Est prise en compte, par convention, la moitié du coût des « mesures bénévoles »
affectées à la gestion des prestations du régime spécial prises ensemble.
24) Pour les mutuelles, les éléments de comparaison sont issus d’une enquête de la
DREES portant sur l’année 2001 (
in
Etudes et résultats n° 299 Mars 2004), référence
déjà ancienne qui comporte un biais favorable pour les CMCAS. Pour les institutions
de prévoyance, ils proviennent du rapport d’activité 2004 du centre technique des
institutions de prévoyance (CTIP).
48
COUR DES COMPTES
2 -
Les démarches de réduction des coûts
a)
La recherche d’économies de gestion
En 2001, les gestionnaires ont commencé à rompre avec la
tendance à surdimensionner les moyens matériels nécessaires à la gestion
des prestations, encore manifestée en 1999 par la demande de la mise en
place de onze ateliers informatiques régionaux pour traiter les feuilles de
soins électroniques (le ministère de tutelle en accepta cinq ; en 2005, le
Comité de coordination n’en maintenait plus que deux en activité).
Dans le cadre de la « Plateforme commune » entre EDF, Gaz de
France, le Comité de coordination et les quatre principales fédérations
syndicales de la branche, ils se sont engagés à réaliser des économies sur
les charges à caractère structurel, à hauteur de 15,25 M€ (soit 22,4 % des
charges d’exploitation retracées dans les comptes des CMCAS pour
2000-2001). EDF et Gaz de France ont convenu d’accompagner cet
effort, notamment par le versement ponctuel au régime complémentaire
d’un montant identique.
La « Plateforme commune » établissait un lien de causalité entre le
niveau excessif des frais de gestion et la faiblesse relative de celui des
prestations : les économies de frais de gestion devaient être réemployées
au financement de prestations supplémentaires.
Cependant, si les prestations ont été améliorées à la hauteur prévue
(et même au-delà compte tenu de l’augmentation du nombre d’actes
remboursés), seules 67,5 % des économies sur des charges structurelles
(10,3 M€) ont été dégagées au 31 mars 2005, date à laquelle elles
devaient être intégralement constatées.
De ce fait, EDF et Gaz de France n’ont versé qu’une partie de
l’abondement prévu.
b)
Les dépassements de budgets des CMCAS
En raison des délais de négociation et d’approbation des nouveaux
tableaux des emplois permanents des CMCAS au 1
er
janvier 2005, du
manque de disponibilité des entreprises pour assurer la réintégration
d’une partie des agents statutaires mis à la disposition des CMCAS et,
parfois, d’un manque de volonté de la part de ces dernières, entre les
deux-tiers et les trois-quarts des CMCAS ont dépassé le budget de gestion
administrative que leur a notifié le Comité de coordination.
Pour autant, le Comité de coordination n’a pas mis en oeuvre les
procédures destinées à assurer le respect du caractère limitatif des budgets
de gestion administrative. S’il l’avait fait, les dépassements auraient été
reportés sur les budgets d’activités sociales des CMCAS.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
49
c)
Le transfert de charges aux activités sociales
En outre, une part (a minima un tiers) des économies annoncées
correspond en fait à des reports de charges externes à la gestion des
activités sociales : sur la préconisation du Comité de coordination ou par
des décisions autonomes, les CMCAS ont imputé aux activités sociales
une part accrue des charges externes communes aux deux gestions.
Le Comité de coordination met en avant qu’une part injustifiée de
frais de gestion était imputée à la gestion des prestations d’assurance
maladie et maternité. Il n’en reste pas moins que les transferts réduisent
d’autant les économies annoncées et ont aggravé le niveau, lui aussi
excessif, des frais de gestion des activités sociales des CMCAS.
III
-
La mise en place d’une nouvelle gouvernance
La transformation juridique de l’étage complémentaire en un
régime de prévoyance collective de branche doit s’accompagner d’un
réexamen de la délégation de gestion des prestations du régime général,
d’un rééquilibrage des rôles respectifs de l’État et des partenaires sociaux
et d’une rationalisation de la gestion des prestations.
A - La délégation de gestion des prestations du régime
général
La partition, préconisée par la Cour, du régime spécial d’assurance
maladie et maternité entre le régime général de sécurité sociale, d’une
part, et un régime de prévoyance collective, d’autre part, conduit à poser
la question du maintien de la gestion des prestations du régime général
par les institutions sociales du personnel des IEG.
En 2006
25
, la Cour a estimé que la dispersion de la gestion des
prestations du régime général entre de multiples réseaux alourdit les coûts
de gestion et a recommandé une réduction des délégations de gestion des
CPAM à des organismes tiers.
25) Cour des comptes : rapport sur la sécurité sociale – septembre 2006 (pages 240 à
257).
50
COUR DES COMPTES
B - La définition d’un cadre paritaire de gestion
La remise en ordre du régime complémentaire doit s’accompagner
d’un retrait de l’État de la vie du régime et la mise en place d’un cadre
paritaire de gestion. Ce retrait passe par la suppression du commissaire du
gouvernement et, a fortiori, l’absence d’attribution de nouvelles
responsabilités à l’Etat.
Il devrait s’accompagner de l’attribution aux employeurs de leviers
institutionnels plus importants que ceux, minimes, que leur reconnaît le
statut national :
−
depuis l’origine, consultation par l’autorité réglementaire pour
la fixation, sur proposition du Comité de coordination, des taux
et plafond de cotisation ;
−
depuis 1997, envoi à un représentant des employeurs des
documents des sessions du Comité de coordination relatives au
régime
complémentaire.
Cependant,
les
groupements
d’employeurs ont attendu 2005 pour désigner le titulaire de
cette fonction.
Les
scénarios
d’évolution
de
la
gouvernance
du
régime
complémentaire évoqués par les employeurs et les fédérations syndicales,
dont la Cour a eu connaissance au cours de son contrôle, comportent la
mise en place d’une instance nationale paritaire, compétente pour la seule
protection des agents en activité, dont l’étendue des responsabilités restait
à déterminer (simple rôle de suivi et de réflexion, institutionnalisant la
concertation engagée dans le cadre de la « Plateforme commune » ou bien
rôle de proposition à l’État des modalités de réalisation de l’équilibre
financier).
Dès lors qu’une représentation institutionnelle des employeurs est
admise et que le financement des prestations complémentaires des
pensionnés n’est plus retracé dans les comptes des entreprises (le statut
national prévoit explicitement qu’elles n’ont aucune responsabilité à cet
égard), une instance unique, à caractère paritaire, aurait vocation à
prendre en charge la totalité des fonctions de pilotage de la protection
complémentaire aujourd’hui assurées par le Comité de coordination.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
51
C - La rationalisation des structures de gestion
1 -
La réduction des tâches des structures locales
Au cours de la période examinée par la Cour, plusieurs évolutions
ont réduit l’utilité de l’intervention des CMCAS et ont conduit à faire
apparaître des sureffectifs.
D’une part, la montée en charge des feuilles de soins électroniques,
encouragée par le Comité de coordination, a fait chuter la liquidation
manuelle des droits par les CMCAS (20,6 % des liquidations en mars
2005, contre 53,9 % en avril 2001).
D’autre part, le Comité de coordination a adopté en 2005 des
décisions d’externalisation qui conduisent à faire disparaître les tâches de
liquidation encore assurées par les CMCAS :
−
depuis le 1
er
juin 2005, une CPAM dématérialise les demandes
de remboursement sous forme papier que lui transmettent les
CMCAS ;
−
afin de surmonter les difficultés liées aux matériels, au logiciel
(système propriétaire) et à la capacité du Comité de
coordination à assurer la maîtrise d’ouvrage d’évolutions
complexes et nombreuses dans les délais prescrits par le régime
général (à l’origine de dysfonctionnements nécessitant de
nombreuses reprises manuelles de liquidation), une CPAM
assure depuis le 1
er
janvier 2007 la liquidation automatisée des
prestations.
2 -
Les limites de la rationalisation de la gestion
Les scénarios d’évolution évoqués par les employeurs et les
fédérations syndicales pendant le contrôle comportaient la mise en place
d’une caisse unique, succédant aux CMCAS et au Comité de coordination
pour la gestion des prestations du régime spécial d’assurance maladie et
maternité.
Cependant, tout ou partie des fédérations syndicales ne souhaitent
pas retirer tout rôle aux institutions locales. Les tâches relatives aux
rapports avec les assurés sociaux seraient donc déléguées aux CMCAS et
à leurs sections locales de vote (SLV). Le cas échéant, elles
participeraient à des campagnes de prévention.
52
COUR DES COMPTES
Cependant, l’intervention du correspondant n’a qu’une utilité
réduite pour les feuilles de soins papier qui continuent à être déposées
dans les sections locales de vote : il vérifie si les feuilles sont
correctement remplies et, le cas échéant, étiquetées et accompagnées des
documents nécessaires ; parfois, il se borne à les adresser à la CMCAS. Il
n’est d’ailleurs pas certain que ces interventions diverses permettent
d’assurer un respect absolu du secret médical.
La réduction des coûts de gestion des prestations maladie et
maternité par rapport au niveau excessif qui est aujourd’hui le leur est
donc tributaire de l’étendue des délégations de gestion aux structures
locales et des contreparties financières de celles-ci.
Cela étant, en l’absence de diminution des effectifs des CMCAS et
des SLV et du nombre de ces structures, les coûts de gestion ne seraient
pas réduits en valeur absolue, mais simplement reportés de la gestion des
prestations maladie et maternité à celle des activités sociales des
CMCAS. Le niveau actuel des coûts de gestion de ces activités est d’ores
et déjà excessif (voir
infra
).
***
La Cour a pris connaissance du décret paru le 31 mars 2007 portant
création au 1
er
avril 2007 d’une caisse d’assurance maladie des industries
électriques et gazières (CAMIEG). Il traduirait dans les faits le relevé de
propositions sur lequel se sont accordés les partenaires sociaux de la
branche en septembre 2006. L’examen de ce texte n’a pas conduit la Cour
à modifier ses recommandations.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
53
__________________
RECOMMANDATIONS
_________________
Appelant une modification des textes :
13 - Supprimer la fiction juridique actuelle d’un régime spécial
intégrant régime de base et prestations complémentaires.
14 - Appliquer les règles de l’assiette des cotisations des
employeurs du régime général aux cotisations des employeurs des IEG à
la branche maladie du régime général, à la branche famille et à la caisse
nationale de solidarité pour l’autonomie.
15 – Fixer des taux de cotisation exactement proportionnés aux
catégories de prestations dont bénéficient les électriciens et gaziers parmi
celles qu’attribuent la branche maladie et la branche famille.
16 - Comme l’a préconisé la Cour dans son rapport sur la sécurité
sociale de 2006, réexaminer le principe de la délégation de gestion du
régime général et, à défaut, réviser le mode de calcul des remises de
gestion accordées aux institutions sociales pour la gestion du régime
général.
17 - Transformer le régime complémentaire d’assurance maladie
et maternité en un régime de prévoyance obligatoire.
18 - Mettre en place un cadre paritaire de la gestion du régime
complémentaire, portant sur la totalité des prestations, quel qu’en soit le
bénéficiaire, et supprimer les pouvoirs de contrôle de l’État.
19 - Adapter le dimensionnement du réseau des CMCAS en
fonction des missions qu’elles peuvent exercer utilement.
Chapitre III
Les activités sociales
Les institutions sociales proposent aux électriciens et gaziers les
activités sociales habituelles des comités d’entreprise. Au-delà, elles
gèrent une partie de leur protection sociale.
La gestion des activités sociales fait apparaître de nombreuses
difficultés, tenant notamment aux choix opérés, à l’application des règles
de droit (sécurité sociale, fiscalité, concurrence, achats et travail
notamment) et au niveau des coûts.
I
-
Les activités habituelles des comités
d’entreprise
Les institutions sociales proposent aux électriciens et gaziers une
large panoplie d’activités en contrepartie de participations financières
limitées. Cependant, le niveau de ces participations ne répond que
partiellement aux objectifs de solidarité qu’elles entendent promouvoir.
A - La gamme des activités
Des prestations diversifiées sont proposées aux électriciens et
gaziers et aux membres de leur famille : vacances pour toutes les classes
d’âge, repas de midi, sorties culturelles et récréatives, pratiques sportives
les plus variées.
56
COUR DES COMPTES
Cette diversité est accrue du fait que, dans certains cas (vacances et
culture
essentiellement),
des
activités
différentes
sont
proposées
concurremment au niveau national (CCAS), au niveau local (CMCAS),
voire parfois également au niveau de la section locale de vote.
La principale activité sociale, les vacances, jouit d’une audience
importante. Ainsi, 58 % des agents en activité et 22 % des pensionnés ont
effectué entre 2001 et 2004 au moins un séjour en été dans le cadre de
l’offre subventionnée proposée par la CCAS. En 2004, 40 % des actifs sont
partis au moins une fois en vacances avec la CCAS.
B - La faiblesse globale des participations
Les participations versées par les bénéficiaires des activités sociales
sont peu élevées au regard des prix de revient, qui ne sont d’ailleurs pris en
compte que de façon approximative dans leur calcul.
1 -
La prise en compte du prix de revient
a)
Les repas méridiens
Pour la détermination des participations demandées aux bénéficiaires
de la restauration méridienne, il n’est pas tenu compte des amortissements
et des frais de siège de la CCAS ; le coût des denrées pris pour référence est
inférieur à leur coût réel. Par ailleurs, la CCAS n’a pas répercuté
l’assujettissement à la TVA de la restauration collective d’entreprise
intervenu en 2001.
b)
Les vacances
Il n’est pas tenu compte des coûts réels propres à chaque site ou
période.
Chaque catégorie d’hébergement donne lieu à une participation de
base identique (la moins élevée s’applique aux campeurs libres ; la plus
élevée vise les résidents en gîte en demi-pension). La participation de base
est la même quelle que soit la saison ou la semaine considérée.
Les participations de base sont actualisées, de manière non
systématique, en fonction de l’évolution des prix à la consommation, et non
de celle, plus élevée, du coût moyen des séjours. Elles se situent à un
niveau moitié moindre que le coût effectif de la référence appliquée. Elles
ne tiennent pas compte des amortissements et des frais de siège. Par
ailleurs, dans les institutions de vacances de la CCAS, les boissons et plats
cuisinés sont vendus à prix coûtant. Le prêt de matériels de sports est
facturé à un prix symbolique.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
57
2 -
Le niveau des participations
a)
Les repas méridiens
Compte tenu de la contribution apportée par les employeurs au
travers du prélèvement de 1 % et de concours spécifiques à la restauration
méridienne, le tarif moyen d’un repas ressort à 35 % environ du coût
complet de fabrication d’un repas servi par un restaurant de la CCAS.
b)
Les vacances
Sauf exceptions très limitées, les participations demandées par la
CCAS sont moins élevées que celles appliquées par les autres organismes
du tourisme social.
L’utilisation des installations sportives, les activités de découverte
et d’initiation à des pratiques sportives ou artistiques, le prêt d’ouvrages
de lecture par les bibliothèques de site et les manifestations culturelles sur
site qui prennent place dans une « tournée nationale » sont gratuits.
C - La prise en compte des objectifs de solidarité
Les participations demandées par la CCAS ont un caractère
progressif par rapport à tout ou partie des rémunérations, pensions ou
revenus des bénéficiaires de ses activités. Cependant, cette progressivité
ne suit pas une graduation cohérente. En dépit de la faiblesse globale des
participations, la demande des agents qui ont les rémunérations les plus
faibles n’est que partiellement solvabilisée.
1 -
Les repas méridiens
Les participations des agents sont calculées en fonction de quatre
tranches de revenu. Pour le classement dans une tranche déterminée,
seule est prise en compte la rémunération de base (ou la pension), à
l’exclusion d’autres revenus professionnels (primes et indemnités de toute
nature) et, a fortiori, autres que professionnels.
La tarification des repas méridiens semble traduire une hésitation,
tout au moins pour certains niveaux de rémunération, entre une logique
de redistribution et une logique de tarification au forfait. Ainsi, au regard
d’un rapport de 1 à 4,6 (5,4 en tenant compte de l’ancienneté maximale
possible) entre les rémunérations de base, l’amplitude des participations
va de 1 à 2,2. La troisième tranche, celle correspondant aux
rémunérations moyennes supérieures, s’applique quant à elle à une part
élevée des usagers des restaurants méridiens (40 %).
58
COUR DES COMPTES
2 -
Les vacances
En règle générale, les participations sont calculées en appliquant
un coefficient social aux participations de base, qui sont fonction du type
d’hébergement. Le coefficient social comporte quatorze tranches pour les
séjours adultes et familles et dix tranches pour les séjours jeunes et les
séjours spécifiques. Comme en matière d’impôt sur le revenu des
personnes physiques, le coefficient social de chaque ouvrant droit est
déterminé en divisant le revenu fiscal de référence par un nombre de parts
correspondant au nombre de membres de la famille. La participation au
titre des enfants est déterminée en appliquant au coefficient social un
pourcentage croissant avec l’âge.
S’agissant des tranches appliquées pour les vacances « adultes » et
« famille », l’amplitude (exprimée en pourcentage) qui sépare les seuils
de chaque tranche de coefficient social baisse jusqu’à la onzième tranche,
augmente pour les douzième et treizième tranches, puis diminue
légèrement pour la quatorzième. En outre, les tranches n’ont pas fait
l’objet d’une actualisation régulière à hauteur de l’évolution des revenus
d’activité.
Le taux de demande de séjours est nettement inférieur à la
moyenne pour les quatre premiers niveaux de rémunération des agents
statutaires en activité (NR 4 à 7) et c’est seulement pour les dixième et
onzième niveaux (NR 14 et 15) qu’il atteint son niveau le plus élevé
(63 %). Il y a donc, de fait, une moindre fréquence d’utilisation de l’offre
de vacances de la CCAS par les personnes disposant des rémunérations
les plus faibles.
II
-
La protection sociale
Au-delà des activités habituelles des comités d’entreprise du droit
du travail, les institutions sociales gèrent, dans le cadre de leurs activités
sociales, une partie de la protection sociale des électriciens et gaziers.
Au titre des activités sociales financées par le prélèvement de 1 %
elles accordent des indemnités de moyens d’existence destinées aux
agents en congé maladie de longue durée et délivrent des prestations
d’action sanitaire et sociale et toute autre prestation en nature ou en
espèces qu’elles ont instaurée.
Au titre d’autres activités sociales, elles proposent aux électriciens
et gaziers des polices d’assurance destinées à leur procurer une protection
complémentaire aux prestations obligatoires prévues par le statut national.
Cette organisation originale est source de difficultés multiples.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
59
A - L’action sanitaire et sociale
Comme les comités d’entreprise régis par le droit du travail, les
institutions sociales ont la faculté d’accorder des aides et secours aux
électriciens et gaziers placés dans une situation de besoin. Cependant,
l’attribution par leurs soins de prestations en nature ou en espèces après
examen de la situation personnelle des bénéficiaires intervient dans le
cadre plus large de l’action sanitaire et sociale.
1 -
Un dispositif dérogatoire
Dans le régime des IEG, contrairement aux autres régimes de
sécurité sociale, l’action sanitaire et sociale n’est pas l’accessoire des
prestations obligatoires : depuis 1955, le statut national la rattache aux
activités sociales.
Les électriciens et gaziers n’ont pas accès aux prestations
facultatives de la branche famille. Les employeurs et, depuis la loi du
9 août 2004, la Caisse nationale des industries électriques et gazières
(CNIEG) qui les a remplacés pour servir les pensions de tous ordres,
n’accordent pas de prestations extra-statutaires aux retraités et invalides.
En revanche, les électriciens et gaziers ont droit à l’action sanitaire et
sociale des CPAM auxquelles ils sont juridiquement affiliés.
A titre individuel ou dans un cadre collectif (pour celles qui
adhèrent au fonds commun des aides et prestations sociales géré par le
Comité de coordination), les CMCAS ont instauré des prestations
facultatives. L’objet de certaines d’entre elles correspond à celui des
prestations d’action sanitaire et sociale accordées par les autres régimes
aux familles et aux retraités.
2 -
Les problèmes de principe
L’organisation particulière de l’action sanitaire et sociale du
régime des IEG soulève plusieurs questions.
Elle sert de prétexte pour justifier de façon abusive le niveau
inférieur des cotisations versées par les employeurs des IEG aux branches
maladie et famille du régime général.
60
COUR DES COMPTES
Par ailleurs, seul parmi tous les régimes obligatoires d’assurance
vieillesse, le régime des IEG n’acquitte pas au profit de la caisse nationale
de solidarité pour l’autonomie (CNSA) la participation au financement de
l’APA, fixée à 50 % des sommes consacrées par chacun d’entre eux en
2000 aux dépenses d’aide ménagère à domicile au bénéfice des personnes
âgées visées par cette prestation. Pourtant, les ressortissants du régime
spécial d’assurance vieillesse des IEG sont éligibles à cette prestation.
Déjà affectée par l’application d’une assiette dérogatoire à celle de
droit commun pour la contribution de solidarité pour l’autonomie à la
charge des employeurs des IEG (à l’origine d’une moins-value annuelle
de recettes de l’ordre de 1,5 M€), la CNSA se trouve de surcroît privée
d’au moins 2 M€ par an.
Enfin, les demandes de prestations facultatives adressées aux
CMCAS sont instruites par les élus des sections locales de vote. En
l’absence de fonctions d’administration distinctes des fonctions de
représentation sociale et, de fait, syndicale, exercées par les élus des SLV,
l’attribution, en fonction de critères tenant à la situation des personnes, de
prestations facultatives se rattachant à un régime de sécurité sociale
repose donc pour partie sur l’intercession de militants syndicaux. Cette
organisation, qui confond une fonction d’administration de prestations
facultatives et l’exercice d’un mandat électif, est éminemment critiquable.
3 -
Les lacunes de l’action sanitaire et sociale
a)
L’action sociale en faveur des personnes âgées et handicapées
Les CMCAS n’assurent pas un égal accès des électriciens et
gaziers âgés aux prestations d’action sanitaire et sociale.
Selon les données les plus récentes communiquées à la Cour par le
Comité de coordination (2002), parmi les CMCAS qui adhéraient au
fonds commun des aides et prestations sociales dont il assure la gestion
(neuf caisses sur dix), moins d’une sur deux finançait une participation
aux dépenses d’aide ménagère.
En outre, le nombre des bénéficiaires était, avant même la création
de l’aide personnalisée d’autonomie (APA)
26
, faible et de plus en baisse :
en 2001, il y avait 4 083 bénéficiaires (3,1 % de l’effectif) contre 7 602
(6,2 % de l’effectif) en 1985-86.
26) Qui a entraîné un recentrage des aides des régimes de sécurité sociale, suivi par
les CMCAS, sur les groupes iso-ressources 5 (personnes ayant seulement besoin
d’une aide ponctuelle) et 6 (personnes âgées n’ayant pas perdu leur autonomie pour
les actes essentiels de la vie courante).
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
61
Seules 12 % des personnes de plus de 90 ans bénéficiaient d’une
aide ménagère financée par leur CMCAS.
De surcroît, le nombre moyen d’heures d’aide ménagère était lui
aussi en baisse sensible, passant de quinze heures par mois
en 1985-1986
à douze heures par mois seulement en 2001.
En 2002, seule un peu plus d’une CMCAS sur deux accordait des
aides à l’amélioration de l’habitat, moins d’une sur trois des aides au
placement et moins d’une sur quatre des aides pour les gardes à domicile.
Par
ailleurs,
les
CMCAS
informent
insuffisamment
leurs
ressortissants sur l’existence de possibilités d’accueil de personnes
dépendantes dans des établissements médico-sociaux pour lesquels la
CCAS ou elles-mêmes, en contrepartie de financements qu’elles ont
apportées, ont acquis des droits à utilisation de places pendant une durée
qui va parfois jusqu’à trente années. Au niveau national, l’utilisation des
places par des agents ou des membres de leur famille ne fait pas l’objet
d’un suivi précis, si bien qu’il n’est pas possible de savoir si ces droits
sont bien utilisés.
b)
L’action sociale en faveur des familles
Alors que les électriciens et gaziers ne bénéficient pas des tarifs
réduits dans les crèches cofinancées par l’action sociale des CAF, les
CMCAS (ou la CCAS) ne consacrent pas de ressources à ce besoin
important pour les agents qui ont des enfants en bas âge. Les modalités
d’une meilleure prise en compte des besoins liés à la garde des jeunes
enfants mériteraient d’être étudiés, le cas échéant en envisageant un
redéploiement des activités sociales.
***
En dépit de la création de nouvelles aides par le Comité de
coordination dans le cadre du fonds commun et de l’amplification par la
CCAS de la politique innovante du handicap qu’elle mène de longue date
(en 2005, accueil de 742 adultes et enfants en « centres de vacances
pluriels », contre 242 en 1990), l’action sanitaire et sociale, qui vise des
besoins essentiels, ne revêt pas un caractère suffisamment prioritaire.
Par ailleurs, sur le plan institutionnel, en matière d’action sanitaire
et sociale, il convient également d’appliquer le droit commun, en la
rattachant, lorsque tel n’est pas déjà le cas (CPAM pour la maladie), aux
caisses gestionnaires des branches (CAF pour la famille et CNIEG pour la
vieillesse).
62
COUR DES COMPTES
Sous réserve d’instaurer les garanties nécessaires à une attribution
impartiale, ces institutions sociales conserveraient la faculté d’accorder
des prestations pour améliorer celles des caisses de sécurité sociale,
suppléer à des refus d’attribution ou répondre à d’autres situations.
B - Les autres prestations
Dans le cadre de leurs activités sociales, les CMCAS attribuent des
prestations qui ne s’apparentent ni aux aides et secours d’un comité
d’entreprise, ni aux prestations obligatoires ou facultatives d’action
sanitaire et sociale d’un régime de sécurité sociale, ni aux indemnisations
d’une assurance privée. Sans cotisation préalable, ces prestations sont
acquises par toutes les personnes qui remplissent les conditions pour en
bénéficier. Compte tenu notamment de l’ambiguïté de la personnalité
juridique des CMCAS, ces solutions sont à l’origine de ruptures d’équité
au détriment de l’État et de l’organisation générale de la sécurité sociale.
1 -
Les indemnités de moyens d’existence
En application du statut national, les CMCAS ont la faculté
d’accorder aux salariés en congé maladie de longue durée des indemnités
de moyens d’existence (IME), qui complètent la demi-rémunération
versée par l’employeur pendant deux ans après une première période de
trois années au cours desquelles il a maintenu l’intégralité de la
rémunération (soit, en 2003-2004, pour les CMCAS adhérant au fonds
commun des aides et prestations sociales géré par le Comité de
coordination, 5 M€ attribués à 625 bénéficiaires).
En pratique, les IME sont gérées comme des prestations
obligatoires : les CMCAS les accordent, à hauteur de la totalité de la perte
de revenu salarial, aux agents qui remplissent les conditions fixées par le
statut national pour en bénéficier. Dés lors qu’il ne s’agit pas d’aides
exceptionnelles ou de secours (qui sont eux par principe exonérés des
prélèvements sociaux et fiscaux), ces IME devraient être assujetties aux
prélèvements sociaux et fiscaux de droit commun, ce qui n’est pas le cas.
a)
L’absence de prélèvement social
Les IME ne supportent aucun prélèvement social.
La qualité de mutuelle reconnue par le juge judiciaire en 2005 a eu
pour effet d’assurer à ces indemnités un traitement différent de celui du
demi-salaire versé par l’employeur qu’elles complètent.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
63
Du côté des financements, les employeurs, qui financent les
prestations à travers une partie du produit du prélèvement de 1 %, et les
CMCAS, qui les accordent, ne s’acquittent pas des prélèvements sociaux
sur les ressources de la prévoyance complémentaire (taxe de 8 % sur les
contributions versées par les employeurs pour le financement de
prestations complémentaires de prévoyance et contribution de 2,5 % sur les
cotisations perçues mise à la charge des organismes complémentaires de
protection sociale au profit du fonds qui finance la protection
complémentaire de la couverture universelle du risque maladie).
b)
L’absence de déclaration fiscale
Les CMCAS n’indiquent pas aux bénéficiaires des IME qu’ils
doivent déclarer ces indemnités à l’administration fiscale. Elles-mêmes ne
produisent pas une telle déclaration. Dès lors, ces IME ne sont pas prises
en compte dans l’assiette de l’impôt sur le revenu des personnes physiques.
2 -
Les remboursements de dépenses de santé
Dans le cadre des activités sociales financées par le prélèvement de
1 %, les institutions sociales ont la faculté de créer toute prestation sociale
pour
toute
personne
remplissant
les
conditions
pour
l’obtenir,
indépendamment de sa situation familiale ou de revenus.
A ce titre, les CMCAS remboursent des dépenses de santé : pour la
totalité
des
CMCAS,
forfait
hospitalier
et
supplément
chambre
individuelle ;
pour
une
quarantaine
de
CMCAS,
« suppléments
prestations »
attribués
au-delà
des
prestations
du
régime
spécial
d’assurance maladie et maternité.
Du côté des prestations, au motif de la qualité de « mutuelles » des
CMCAS, le juge judiciaire a exonéré les « suppléments prestations » de
tout prélèvement social (Cour de cassation, 29 juin 2004). Les CMCAS
n’appliquent aucun prélèvement social sur les remboursements du forfait
hospitalier et du supplément chambre individuelle, alors que les mêmes
prestations versées par un comité d’entreprise - rôle ici tenu par les
CMCAS - seraient assujetties aux cotisations.
C - La prévoyance complémentaire
Afin de les faire bénéficier d’une protection complémentaire à celle
à caractère obligatoire prévue par le statut national, la CCAS propose aux
électriciens et gaziers d’adhérer individuellement aux garanties de contrats
groupe d’assurance des personnes qu’elle a souscrits auprès d’assureurs.
64
COUR DES COMPTES
1 -
Une initiative des institutions sociales
Sauf exception très limitée
27
, les garanties de prévoyance dont
bénéficient en cette qualité les électriciens et gaziers en complément des
prestations en espèces obligatoires du statut national ne résultent pas
d’une proposition de leur employeur ou bien d’une décision unilatérale de
ce dernier ou d’un accord collectif qui les rendraient obligatoires.
Depuis l’origine, ces garanties résultent de la seule initiative des
institutions sociales. Dès 1949, ont été instaurées des garanties
« invalidité – décès – compléments prestations » (IDCP) permettent
l’obtention d’un capital en cas de mise anticipée en inactivité ou de décès,
à la suite d’un accident (IDCP-A) ou d’une maladie (IDCP-M). Plus
récemment, des garanties dépendance (1995) et frais d’obsèques (2000)
ont été créées.
Ces garanties ont été mises en place sans intervention des
employeurs des industries électriques et gazières. Cette absence contraste
avec le développement de la protection complémentaire d’entreprise :
selon une récente enquête, 74 % des salariés travaillaient en 2003 dans un
établissement dont l’employeur proposait ou imposait des garanties de
prévoyance invalidité ou décès (97,1 % pour les établissements de plus de
500 salariés)
28
.
Cette situation a des conséquences défavorables pour les agents. La
CCAS n’ayant pas qualité pour en imposer l’adhésion, les garanties ont
nécessairement un caractère facultatif : devant un accident de la vie, une
partie des agents n’a pas de couverture complémentaire accessoire au
contrat salarial, voire de couverture complémentaire tout court. En outre,
la CCAS ne bonifiant pas les cotisations des agents par une partie des
fonds du prélèvement de 1 %, le financement des garanties repose
intégralement sur les agents qui y adhèrent.
2 -
Une audience en recul
Les garanties IDCP-A connaissent une lente érosion (127 000
adhérents au 31 décembre 2004 contre 129 000 au 31 décembre 1998).
Moins répandu, IDCP-M est en net déclin (62 000 adhérents au 31
décembre 2004 contre 69 000 au 31 décembre 1998). Proposées depuis
2002, les garanties famille (IDCP-F) ont une audience confidentielle (un
millier d’adhérents au 31 décembre 2004).
27) A la connaissance de la Cour, elle concerne une entreprise dont seule une partie
des activités a trait à l’électricité.
28) « Enquête sur la protection sociale complémentaire d’entreprise » de l’institut de
recherche et documentation en économie de la santé (IRDES), publiée en 2004.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
65
La CCAS suit uniquement le nombre global des adhérents à
chaque contrat. De ce fait, l’audience des contrats IDCP parmi les agents
en activité ne peut être appréciée. Cependant, plusieurs indices montrent
que l’âge moyen des assurés s’élève : d’une part, l’âge limite d’adhésion
aux garanties IDCP a été repoussé de 68 à 72 ans ; d’autre part, la CCAS
souligne elle-même qu’il y a une désaffection des jeunes agents à
l’encontre de ces garanties. Dès lors, un suivi distinct des agents en
activité mettrait en évidence des évolutions plus défavorables que celles
dont témoignent les nombres globaux d’adhérents.
3 -
La redistribution des excédents de gestion
La gestion des contrats IDCP-M a fait apparaître d’importants
excédents de gestion. Comme par le passé, la CCAS aurait pu les utiliser
pour améliorer la qualité des garanties et, ce faisant, enrayer la réduction
de leur audience parmi les agents en activité. Cependant, elle a fait un
autre choix.
Son conseil d’administration a en effet décidé de « reverser » aux
anciens adhérents aux garanties IDCP-M, à leur expiration intervenue à
compter du 1
er
janvier 2002, une partie des cotisations acquittées pendant
leur période d’adhésion. Au 31 mars 2005, la CCAS a ainsi déboursé
14,8 M€ à ce titre et a par ailleurs provisionné 50 M€ afin de financer les
« reversements » futurs.
Peu après, le conseil d’administration a fait bénéficier d’une
mesure de même inspiration les anciens adhérents dont les garanties ont
expiré entre le 1
er
janvier 1993 et le 31 décembre 2001. A ce titre, la
CCAS a versé en 2005 un montant définitif de 18,4 M€.
En fonction de la durée d’adhésion et, pour la seconde mesure, de
l’éloignement dans le temps de l’interruption des garanties, les
« reversements » s’étagent de 165 € à 4 600 € pour leurs bénéficiaires.
Ces décisions n’ont aucun effet sur le comportement de
prévoyance des agents en activité.
Elles dissipent en faveur de ressortissants à la retraite des
ressources qui auraient pu être employées à créer de nouvelles garanties,
à améliorer les garanties existantes ou à réduire les cotisations des
adhérents, comme l’avait fait la CCAS par le passé, ou, le cas échéant, à
atténuer l’augmentation des primes à laquelle pourrait conduire la
dégradation continue du rapport entre les sinistres et les primes versées.
En outre, les excédents de gestion du contrat IDCP-M pourraient
ne pas suffire à absorber la totalité des dotations aux provisions à
effectuer par la CCAS au titre des « reversements » futurs de cotisations.
66
COUR DES COMPTES
Il convient donc que la CCAS interrompe les « reversements » de
cotisations et utilise ces disponibilités au profit d’une amélioration de la
qualité des contrats actuellement proposés.
4 -
Les irrégularités constatées en matière fiscale
a)
Les primes versées au titre des contrats de prévoyance individuelle
De longue date, les cotisations des agents au titre des garanties
« invalidité-décès-compléments prestations » (IDCP) sont précomptées
par EDF et Gaz de France et versées par celles-ci à la CCAS, qui les
reverse ensuite aux assureurs.
Situant, à tort, les garanties IDCP dans le régime spécial de
sécurité sociale des industries électriques et gazières ou la protection
complémentaire d’entreprise ou de branche à caractère obligatoire en
application d’un accord conventionnel, EDF et Gaz de France ont déduit
les cotisations des revenus qu’elles déclarent à l’administration fiscale et
qu’elles notifient, pour déclaration, aux agents.
Il s’agit là d’une irrégularité manifeste : l’adhésion aux garanties
IDCP constitue pour les agents une simple faculté qu’ils exercent à titre
individuel.
Bien que soulignée par la Cour en 1990
29
, elle s’est poursuivie
depuis lors, privant chaque année l’État de 3 M€ à 4,5 M€ de recettes
fiscales. Ce n’est que très tardivement, à la suite du nouveau contrôle de
la Cour qu’EDF et Gaz de France y ont mis fin, à compter des revenus de
l’année 2006.
b)
Les « reversements » de cotisations
La CCAS n’a pas indiqué aux bénéficiaires des « reversements »
de cotisations IDCP qu’ils devaient les déclarer à l’administration
fiscale ; elle même n’a pas fait une telle déclaration. Dès lors, ces
« reversements » ne sont pas pris en compte dans l’assiette de l’impôt sur
le revenu des personnes physiques.
29) Cour des comptes : rapport public annuel - 1990.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
67
__________________
RECOMMANDATIONS
_________________
Nécessitant une modification des textes :
20 – Prévoir l’application des prélèvements sociaux (contribution
de 2,5 % sur les cotisations perçues mise à la charge des organismes
complémentaires de protection sociale et taxe de 8 % sur les
contributions versées par les employeurs pour le financement de
prestations complémentaires de prévoyance) à la part du prélèvement de
1 % qui est consacrée au financement des prestations attribuées
indépendamment de la situation sociale des bénéficiaires.
21 – Rattacher l’action sanitaire et sociale aux caisses
gestionnaires des branches (CAF pour la famille et CNIEG pour la
vieillesse).
Appelant une décision des institutions sociales :
22 - Pour l’ensemble des institutions sociales : examiner
l’opportunité de mieux prendre en compte la garde des jeunes enfants et
les besoins des personnes âgées ou dépendantes.
23 - Pour le Comité de coordination : imposer aux CMCAS de
déclarer les indemnités de moyens d’existence à l’administration fiscale.
24 - Pour la CCAS : mettre fin aux « reversements » de cotisations
des contrats IDCP, notifier à leurs bénéficiaires la nécessité de les
déclarer à l’administration fiscale et le faire elle-même.
III
-
Les modes de gestion
Les institutions sociales ne redistribuent pas les ressources
procurées par le prélèvement de 1 % par des aides directes en espèces.
Ainsi, les « chèques vacances » ou « restaurant », qui procurent une
faculté de choix à leurs bénéficiaires, sont totalement absents de leurs
activités.
Selon leur propre expression, elles mettent en oeuvre « des activités
par et pour les électriciens et gaziers » : avec la participation d’agents
statutaires ou de personnels assimilés, elles produisent elles-mêmes une
part prépondérante des activités ; lorsqu’elles les achètent à des tiers, elles
en déterminent étroitement le contenu.
C’est seulement dans le domaine culturel que des ouvertures
ciblées sont intervenues au niveau des CMCAS (« carte cinéma »,
« passeports culturels » et, avec des débats compte tenu de l’absence de
genre précis, « chèques livre » pour les enfants pour Noël).
68
COUR DES COMPTES
A - Les limites de la gestion intégrée
Dans la conception d’origine des activités sociales, les institutions
sociales proposent aux électriciens et gaziers de prendre leur repas, de
partir en vacances en famille, de faire partir en vacances leurs enfants, de
se cultiver, de faire du sport, de se divertir, de se soigner et de se protéger
des conséquences des accidents de la vie sur la recommandation, par,
comme et avec leurs pairs. En dehors des coûts, examinés
infra
, ce choix
de gestion intégrée fait apparaître des fragilités.
1 -
La gestion de la prévoyance
Alors qu’elle n’avait pas la qualité d’une mutuelle, d’une
institution de prévoyance ou d’une compagnie d’assurances admise à
effectuer des opérations d’assurance, la CCAS a longtemps assuré elle-
même les adhérents aux contrats IDCP.
A la suite notamment de la mise en cause de ce mode de gestion
par la Cour en 1990, la CCAS a mis fin le 1
er
janvier 1993 à cette
situation irrégulière en souscrivant auprès de compagnies d’assurance des
contrats groupe au sens de l’article L 140-1 du code des assurances.
Cependant, toutes les difficultés liées au mode de gestion des
contrats IDCP et, plus généralement, des contrats d’assurances de
personnes n’ont pas disparu.
D’une part, les institutions sociales ont conservé la plupart des
tâches de gestion. Cependant, si des conventions de délégation de gestion
avec les assureurs prévoient les tâches qu’effectue la CCAS pour leur
compte, ni les CMCAS auxquelles elle en subdélègue une partie, ni les
SLV ne sont liées à elle par des conventions de sous-traitance.
D’autre part, la CCAS, ne tenant pas compte sur ce point des
observations de la Cour, n’a pas clarifié ses rapports avec le courtier
qu’elle fait intervenir depuis l’origine en dehors de tout cadre contractuel
et sans mise en concurrence. Ainsi, le courtier n’en étant pas signataire,
les conventions passées par la CCAS avec les assureurs, qui décrivent
notamment sa rémunération et, de manière incomplète et imprécise, les
tâches qui en constituent la cause, ne lui sont pas opposables.
Même en tenant compte des autres tâches de gestion dont fait état la
CCAS, la rémunération du courtier est élevée au regard de la sienne, alors
même que les institutions sociales assument une part prépondérante de la
gestion des polices.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
69
En 2005, le courtier « historique » de la CCAS a été acquis par une
autre société à laquelle la CCAS a choisi de se lier. Dans le prolongement
des premières actions qu’elle a engagées, il convient que la CCAS établisse
des conventions distinctes de celles qu’elle a passées avec les assureurs et
que ces conventions prévoient, pour chacun des contrats concernés, les
prestations
rendues
par
la
société,
une
rémunération
strictement
proportionnée à celles-ci ainsi que le caractère exclusif des rapports de la
société avec la caisse centrale. Au-delà, la CCAS a vocation à mettre en
concurrence de manière périodique les prestataires de services potentiels.
2 -
Les compétences internes
Le recours exclusif ou principal à des agents relevant du statut
national pour assurer ou prendre en charge une partie des activités sociales
qui leur sont destinées rencontre des difficultés croissantes.
Chaque activité nécessite l’entretien de compétences spécialisées
dans les différents domaines du droit applicable (règles sanitaires et
environnementales notamment), de l’offre sur le marché des biens et
services qui entrent dans sa production et des outils, notamment
informatiques, qui permettent d’en assurer la gestion.
Le mode traditionnel de direction des institutions de vacances par
des agents statutaires bénéficiant d’autorisations d’absence de la part de
leur employeur est fragilisé par le vieillissement des encadrants (près de la
moitié de ceux des centres adultes et familles sont retraités) et leur
décalage croissant avec la sociologie actuelle des entreprises.
3 -
Les relations sociales
Des tensions se manifestent entre la finalité sociale de la CCAS,
l’exercice de son rôle d’employeur, les attentes de ses salariés et le double
rôle des organisations syndicales de direction de la CCAS et de
représentation de ses salariés et des agents statutaires mis à sa disposition.
Jusqu’en 2004, les dirigeants de la CCAS ont de fait toléré le
recours à des contractuels à durée déterminée afin de pourvoir des emplois
permanents qui auraient dû l’être par des contractuels à durée indéterminée
de la convention collective nationale de 1980, en matière de restauration
méridienne notamment. Pour l’année 2003, ceci concernerait l’équivalent
de 300 emplois à temps plein.
Par une série de décisions intervenues entre 1999 et 2004, le juge
prud’homal, après avoir requalifié des contrats à durée déterminée en
contrats à durée indéterminée soumis à la convention collective précitée,
a condamné la CCAS au paiement d’indemnités.
70
COUR DES COMPTES
Afin de prévenir d’autres condamnations, la CCAS a transigé au
cours de la même période avec quarante contractuels ou anciens
contractuels à durée déterminée et a par ailleurs intégré des contractuels à
durée déterminée à la convention collective nationale.
Le recours irrégulier à des contractuels à durée déterminée ne
constitue pas le seul motif de tensions sociales.
Parmi les 151 transactions que la CCAS a conclues pour un
montant total de près d’1 M€ entre 1999 et 2004, 91 répondaient à des
conflits collectifs dans des institutions médico-sociales (qui portaient
notamment sur le paiement d’heures supplémentaires) et vingt autres à
des situations individuelles de contractuels à durée indéterminée. La mise
en oeuvre du « projet d’organisme » dont la CCAS s’est récemment dotée
a donné lieu à un conflit collectif du travail, qui a conduit à la désignation
d’un médiateur entre la direction et les organisations syndicales
représentatives des agents statutaires et des salariés conventionnés.
Une grande vigilance s’impose afin de prévenir l’emploi de
contractuels à durée déterminée dans des conditions contraires au droit du
travail ou d’autres situations irrégulières comme le prêt de main d’oeuvre
et le recours à des contractuels à durée déterminée ou à des salariés
conventionnés pour des tâches administratives à caractère permanent, qui
doivent normalement être assurées par des agents statutaires dans la
limite du nombre et de la définition des emplois du tableau hiérarchique.
4 -
La maintenance du patrimoine immobilier
Le réseau des institutions de vacances de la CCAS a été constitué
sans recours à l’endettement, à une époque où le produit du prélèvement
de 1 % connaissait une forte augmentation en termes réels.
Au cours de la période examinée par la Cour, la gestion budgétaire
de la CCAS a privilégié le court terme. Compte tenu du poids des charges
d’exploitation et de la réticence des gestionnaires à augmenter les
participations des bénéficiaires, l’entretien et le renouvellement du
patrimoine ont servi de variables d’ajustement.
Les dépenses consacrées aux travaux d’entretien immobilier n’ont
représenté en moyenne que 14 M€ par an, soit 5 % à peine de la valeur
nette des constructions et des installations techniques au bilan.
En dépit de la réalisation de travaux, du déploiement d’un important
programme de rénovation des villages de toile (achat de nouvelles tentes et
mobiliers) et d’apports en numéraire à des SCI (en sus du transfert de
propriété de biens immobiliers), la valeur nette de l’actif immobilisé de la
CCAS a diminué de 8 % (près de 30 M€) depuis la fin des années 1990.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
71
Cette situation ne peut que favoriser leur désaffection par les
vacanciers (une cinquantaine d’institutions de vacances sont placées dans
cette situation) et susciter à moyen terme des tensions budgétaires peu
supportables, sous l’effet d’un report croissant de travaux dont le caractère
impératif s’accentue.
5 -
L’accès des tiers aux activités sociales
Pour des raisons d’ordre économique ou social, les institutions
sociales souhaitent que des tiers aux salariés, aux anciens salariés et aux
membres de leur famille puissent accéder aux activités sociales dont elles
assurent la gestion.
a)
Le statut national
Le droit du travail admet que les activités sociales et culturelles des
comités d’entreprise puissent bénéficier, à titre accessoire, à des tiers aux
salariés, aux anciens salariés et aux membres de leur famille.
En revanche, depuis l’origine, le règlement commun des CMCAS
mentionne uniquement les agents statutaires et les membres de leur famille
au nombre des bénéficiaires des activités sociales. Il ne précise pas
comment ses dispositions s’articulent avec celles du droit du travail.
Les fédérations syndicales souhaitent cependant que tous les salariés
des IEG bénéficient des activités sociales. Elles soulignent que tous les
salariés contribuent par leur travail à la création des richesses sur lesquelles
le prélèvement de 1 % est prélevé. Le juge judiciaire a reconnu le droit des
agents temporaires et, par assimilation à ces derniers, des apprentis, à
bénéficier des activités sociales.
Au-delà, le Comité de coordination reconnaît la qualité d’ouvrant
droit aux salariés permanents et non permanents de la CCAS, aux agents
mis en inactivité de service avant quinze années de service et aux agents en
stage préalablement à leur intégration au statut national. C’est aussi le cas
des contractuels à durée indéterminée non statutaires des entreprises (au
nombre de 1 150 environ).
A ce jour, le juge judiciaire n’a pas eu à se prononcer sur le
caractère subsidiaire du droit du travail au règlement commun des
CMCAS, si bien qu’à la différence des droits qu’il a reconnus en faveur
des agents temporaires et des apprentis, la licéité de ces dernières
extensions n’est pas certaine.
72
COUR DES COMPTES
b)
Le droit de la concurrence
En matière de restauration méridienne, l’ouverture à des tiers doit
s’adresser uniquement à des entreprises ou administrations situées à
proximité immédiate des restaurants qu’exploite la CCAS et le prix des
repas facturé aux tiers doit être au moins égal à celui du prix de revient
Quoique élevé en valeur absolue, le tarif dit « non subventionné »
que la CCAS applique aux tiers est inférieur au coût des repas qu’elle
produit (à l’heure actuelle, 10,6 €, à comparer à un coût direct de 12 € et
un coût complet qui peut être estimé à 14,5 € ou 15 €). Autrement dit, le
prélèvement de 1 % subventionne de fait des repas pris par des tiers.
Des contraintes semblables s’imposent à la CCAS en matière de
prestations de séjours. Le droit de la concurrence prohibe le fait, pour un
organisme à caractère social et à but non lucratif, de s’adresser de
manière habituelle à des tiers dans le but de réaliser un profit ou de
rentabiliser la prestation offerte aux membres, pour autant qu’elle
concurrence directement des activités commerciales similaires et dès lors
que le chiffre d’affaires réalisé avec ces tiers n’est pas marginal.
L’hébergement de tiers dans le réseau de vacances de la CCAS ne peut
donc être que subsidiaire (dans la limite des places vacantes) et marginal.
La CCAS doit respecter cette règle et se doter des moyens d’information
permettant à l’échelon national de vérifier en permanence son application.
c)
Le droit fiscal
Les services à caractère social, éducatif, culturel ou sportif rendus
à leurs membres par les organismes légalement constitués, agissant sans
but lucratif et dont la gestion est désintéressée sont exonérés de la TVA.
Il en va de même des ventes accessoires consenties aux membres
de ces organismes dans la limite de 10 % des recettes totales. A contrario,
les ventes à des tiers sont assujetties au taux normal de TVA (19,6 %).
En matière de restauration collective, pour que s’applique le taux
réduit de TVA (5,5 %) aux repas pris par des tiers à l’entreprise, le
nombre de ces repas doit avoir un caractère «
marginal
», inférieur à
10 % de la fréquentation totale. Ce plafond ne vise pas l’offre globale de
restauration, mais s’apprécie restaurant par restaurant : dans une zone
géographique mal pourvue en offre de restauration commerciale, une
fréquentation supérieure sera tolérée ; dans celles qui en sont bien dotées,
le plafond de 10 % sera d’interprétation stricte. A défaut, le taux normal
de TVA (19,6 %) s’applique.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
73
La CCAS méconnaît pour partie les règles précitées. D’une part,
alors qu’elle devrait assujettir à la TVA au taux normal les locations
d’hébergement à des tiers et les ventes accessoires à ces derniers, la
CCAS les exonère de fait. D’autre part, la fréquentation par des tiers
dépasse 10 % de la fréquentation totale de certains restaurants situés dans
des zones bien pourvues en offre commerciale.
B - Le recours aux prestataires extérieurs
La CCAS externalise de manière croissante la gestion de ses
activités. Cependant, les contraintes qu’elle s’impose ou subit font
obstacle à un déploiement plus important d’une offre gérée par des tiers et
subventionnée par elle. Par ailleurs, les avantages qu’accorde la CCAS
aux partenaires auxquels elle s’associe (apport financier, pérennisation
d’activité, situation d’exclusivité) dépassent parfois ceux qu’elle peut
attendre des opérations concernées.
1 -
Une place variable selon les activités
a)
Le conventionnement de centres de vacances appartenant
à des tiers
A partir de la seconde moitié des années 1990, la CCAS a accru le
nombre de places proposées à son réseau pour l’essentiel en
conventionnant des centres de vacances appartenant à des tiers :
collectivités locales, opérateurs du tourisme social, sociétés civiles
immobilières (SCI) dans lesquelles elle a pris des parts et, à titre tout à
fait exceptionnel, entreprises commerciales.
En été, les centres conventionnés représentent désormais 30 % de
l’offre totale inscrite au réseau de la CCAS au titre d’une centaine de
conventions de longue durée et d’une cinquantaine de conventions
renouvelables d’une année (15 900 places environ à l’été 2005, contre
4 100 en 1996). De même, une cinquantaine de centres conventionnés
figurent au catalogue de la CCAS pour les vacances d’hiver.
b)
La participation à des restaurants inter-entreprises
Afin d’étendre l’accès des électriciens et gaziers à la restauration
méridienne sans création de restaurants de petite taille exploités par la
CCAS susceptible d’engendrer de nouvelles charges, les entreprises et la
CCAS ont convenu en 1980 de subventionner à parts égales la prise de
repas dans des restaurants inter-administrations ou inter-entreprises.
74
COUR DES COMPTES
Les entreprises prennent également en charge le droit d’entrée,
assimilé aux dépenses de premier établissement. Les électriciens et
gaziers acquittent la même participation que s’ils prenaient leur repas
dans un restaurant de la CCAS.
Cependant, le nombre de restaurants subventionnés stagne à une
centaine depuis le milieu des années 1990. La CCAS s’est toujours
associée à des restaurants existants. Elle n’a jamais participé à la création
d’un restaurant. Elle n’en exploite pas. Par ailleurs, la CCAS ne contracte
pas avec des restaurants privés au-delà de ceux, en lente diminution,
conventionnés dans les années soixante.
Pourtant, selon des estimations imprécises, un agent en activité sur
deux n’a pas accès à un point de restauration méridien subventionné par
la CCAS ou son employeur.
En outre, parmi les restaurants méridiens dont la CCAS assure
directement la gestion, un sur quatre compte moins de 80 rationnaires,
seuil mentionné par un accord de 1988 entre EDF et Gaz de France et la
CCAS pour un recours impératif à la restauration inter-entreprises. Un sur
six a moins de 150 rationnaires, seuil en deçà duquel la CCAS estime
pourtant qu’un restaurant méridien ne peut faire l’objet d’une exploitation
efficace, faute d’une activité suffisante.
2 -
La gestion d’activités de vacances dans le cadre de SCI
La CCAS prend des parts au capital d’un nombre croissant de SCI
(22 à l’heure actuelle, contre 2 en 1996). Ce mode de gestion appelle
plusieurs observations.
a)
Les avantages affichés
Lorsqu’elle participe à la création de SCI qui acquièrent la
propriété de biens appartenant jusque-là à d’autres opérateurs ou qu’elle
entre au capital de SCI jusque là détenues par ces opérateurs, la CCAS
étend son réseau ou le consolide lorsqu’elle conventionnait déjà le centre
de vacances propriété de la SCI. Par ailleurs, contrairement à la gestion
directe, la gestion dans le cadre de SCI autorise un accès sans restriction
des tiers aux électriciens et gaziers aux institutions de vacances
concernées. Le transfert à des SCI de biens appartenant à la CCAS doit
ainsi permettre d’augmenter leurs recettes d’exploitation et, ce faisant, de
réduire la contribution du prélèvement de 1 % et de financer des travaux
d’entretien et d’amélioration des installations.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
75
Mais, si la plupart des SCI dégagent des excédents de gestion,
l’amortissement des constructions et des installations techniques ne leur
permet que rarement d’enregistrer des résultats comptables positifs. Avec
l’accord de son commissaire aux comptes, la CCAS ne tient pas compte
dans ses propres comptes des résultats négatifs des SCI (y compris
lorsque leur répétition conduit à des capitaux propres négatifs). Ces
derniers impliquent pourtant, à un terme plus ou moins rapproché, des
apports en numéraire de sa part destinés à financer les travaux nécessaires
au maintien de la valeur d’usage des biens concernés.
b)
Les limites au développement de la gestion en SCI
La volonté de la CCAS de ne s’associer, sauf exception, qu’avec
des comités d’entreprise ou des opérateurs du tourisme social, à
l’exclusion de sociétés commerciales, restreint les possibilités de
partenariat et d’apport d’autres fonds que les siens, les autres participants
à ces opérations disposant généralement de moyens financiers très
inférieurs aux siens, voire inexistants. Dans ces conditions, la CCAS se
retrouve souvent être l’actionnaire majoritaire : dans une SCI sur deux, la
CCAS détient plus de la moitié du capital ; dans une SCI sur trois, sa part
dépasse même 90 % du capital. La CCAS assume alors un risque
comparable à celui d’une acquisition en propre d’un bien immobilier.
c)
Le soutien apporté à une partie du secteur du tourisme social
Certaines opérations traduisent un soutien de la CCAS à la
pérennité d’opérateurs du tourisme social, voire l’exercice d’un rôle de
financeur en dernier ressort d’une partie de ce secteur.
Il en va notamment ainsi lorsque la CCAS est l’apporteur exclusif
ou quasi-exclusif en numéraire ou qu’elle maintient en tant que
gestionnaire de la SCI l’organisme dont son apport financier a permis
d’interrompre la procédure collective.
Par
ailleurs,
les
gestionnaires
d’institutions
de
vacances
appartenant à des SCI sont peu diversifiés : un même organisme du
tourisme social en gère la moitié. Alors qu’elle est l’actionnaire principal
d’une SCI sur deux et que les gestionnaires potentiels ne font pas défaut,
la CCAS n’a pas engagé de démarche visant à mettre en concurrence, de
manière périodique, les gestionnaires potentiels.
76
COUR DES COMPTES
C - Les achats
Jusqu’à récemment, les institutions sociales soit n’avaient défini
aucune règle de portée générale pour la réalisation de leurs achats, soit
avaient
fixé
des
règles
inadaptées
qu’elles
n’appliquaient
que
partiellement.
De manière contrainte, elles ont commencé, selon le cas, à fixer un
cadre normatif adapté à leurs besoins ou à prendre en compte celui qui
s’impose à elles.
1 -
Les CMCAS et le Comité de coordination
Depuis 1991, les achats du Comité de coordination (6,6 M€ en
2003-2004) et des CMCAS (pour 2003-2004, un ordre de grandeur de
58 M€ paraît pertinent) entrent dans le champ d’application des textes de
droit interne destinés à transposer les directives européennes sur les
achats publics. En effet, ces institutions assuraient la gestion d’un régime
de sécurité sociale (le régime complémentaire d’assurance maladie et
maternité).
Or, ce n’est qu’en 2004 que le Comité de coordination a sollicité
une consultation juridique sur les règles de droit applicables à ses achats
et à ceux des CMCAS.
S’appliquent jusqu’à maintenant à leurs achats l’ordonnance
n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative « aux marchés passés par certaines
personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés
publics » et le décret n° 2005-1742 du 30 décembre 2005 pris pour son
application, qui transposent en droit interne la directive 2004/18/CE
relative à la coordination des procédures de passation des achats publics
de travaux, de fournitures et de services
30
.
La création au 1
er
avril 2007 de la nouvelle caisse d’assurance
maladie et maternité des IEG (CAMIEG) conduira à une nouvelle
appréciation des règles applicables au Comité de coordination et des
CMCAS en fonction des missions qu’ils continuent à exercer.
Au cours de la période examinée par la Cour, le Comité de
coordination n’a procédé à une consultation formalisée de fournisseurs ou
de prestataires potentiels que pour le choix du maître d’oeuvre du logiciel
de gestion des prestations maladie et maternité en 1996.
30) Les premières directives européennes en ce domaine ont été prises au début des
années 1990 ; le référentiel juridique est donc ancien.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
77
Pour les autres fournitures et prestations, il s’en est abstenu (choix
de gré à gré du maître d’oeuvre du logiciel des activités sociales).
Dans certaines CMCAS, le conseil d’administration ou une
commission spécialisée de ce dernier examine a priori les contrats d’une
certaine
importance,
mais
cette
pratique
n’a
pas
un
caractère
systématique. Pour les acquisitions de matériels, les prestations
informatiques et les prestations de services extérieurs, les CMCAS font
souvent appel aux titulaires des marchés attribués par EDF et Gaz de
France afin de bénéficier des prix qui leur ont été accordés. Pour les
autres achats, même d’un montant significatif, elles ne consultent pas
toujours plusieurs entreprises.
2 -
La CCAS
A compter de la première moitié des années 1990, le conseil
d’administration de la CCAS a arrêté des règles de procédure et de fond
pour la réalisation des achats (environ 224 M€ en 2003-2004). Quatre
déficiences cumulatives affectaient les règles en vigueur jusqu’à
récemment :
−
les « appels d’offres » et l’intervention des commissions
consultatives régionale et nationale visaient uniquement les
commandes de matériels et de travaux. N’en relevaient ni les
achats de fournitures consommables, ni les prestations de
services, qui représentent plus de 90 % des achats ;
−
à l’intérieur de ce champ étroit, le seuil fixé pour les achats
réalisés par le niveau national (180 000 € TTC)) conduisait à
évincer nombre de commandes de matériels et de travaux des
« appels d’offres » et du regard de la commission nationale ;
−
peu ou non formalisées, les modalités des « appels d’offres »
n’assuraient pas une publicité suffisante des commandes auprès
de l’ensemble des fournisseurs de biens et de prestataires de
services potentiels ;
−
ce n’étaient pas les commissions réunies en formation
collégiale qui rendaient un avis sur les résultats des « appels
d’offres », mais leurs seuls présidents.
En outre, la pratique des « appels d’offres » fait apparaître, selon le
cas, la consultation d’un nombre réduit de fournisseurs, souvent
reconduits d’un marché à l’autre ou une absence totale de consultation.
78
COUR DES COMPTES
Après un différé important, le conseil d’administration de la
CCAS, lors d’une récente réunion (18 mai 2006), a arrêté un nouveau
dispositif qui répond pour partie aux constats précédents :
−
des appels d’offres ouverts ou restreints sont lancés pour tous
les achats dont le montant prévisionnel est supérieur à 16 000 €
TTC (travaux) ou à 20 000 € TTC (biens, services et prestations
intellectuelles) ;
−
une commission unique, composée exclusivement de membres
du conseil d’administration et compétente à l’égard de tous les
achats, examine et attribue les marchés d’un montant supérieur
à 200 000 € TTC. Elle peut décider d’examiner et d’attribuer
les marchés compris entre 100 000 € TTC et 200 000 € TTC.
La CCAS prévoit parallèlement de « globaliser » ses achats, en
créant une direction dédiée et en réduisant le nombre, aujourd’hui
excessif (plus de 15 000 au total), de ses fournisseurs entendus au sens
large. Le budget 2006-2007 prévoit une économie permise par la mise en
oeuvre des nouvelles orientations en matière de réalisation des achats.
Cependant, des domaines conséquents échappent aux appels
d’offres et à la commission des marchés : prestations culturelles et
d’auteurs ; prestations juridiques ; prestations de courtage ; acquisitions ;
locations immobilières ; achats ou locations de lits ou de locaux pour les
vacances adultes et familles ou pour les centres jeunes ; architectes (sauf
appel à concours décidé par le conseil d’administration) ; emprunts et
contrats de bail immobiliers.
S’agissant des locations de lits ou de locaux, la gestion d’une partie
de l’activité de vacances dans le cadre de SCI limite par nature le champ
d’une mise en concurrence éventuelle. En tant que détentrice de parts de
SCI, la CCAS a un intérêt direct à une utilisation optimale des centres de
vacances concernés. Leurs gestionnaires bénéficient par conséquent d’une
clientèle acquise. Cet état de fait souligne l’enjeu qui s’attache à une mise
en concurrence périodique des gestionnaires potentiels.
Par ailleurs, si la commission des marchés a la faculté d’examiner
a posteriori les marchés supérieurs à un certain seuil (16 000 € TTC pour
les travaux ; 20 000 € TTC pour les autres achats), il n’est pas prévu
qu’elle puisse se saisir a priori des marchés dont l’objet entre dans le
champ de la procédure d’appel d’offres, mais qui n’y sont pas soumis à
raison de leur montant prévisionnel.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
79
D - Les contrôles des instances délibérantes
sur les dépenses
Les contrôles internes qui entourent la réalisation de leurs dépenses
par les institutions sociales sont insuffisants.
1 -
Le rôle des commissions de contrôle financier
En application de leur règlement commun, les CMCAS sont dotées
d’une commission de contrôle financier. En revanche, le règlement de la
CCAS ne prévoit pas une telle instance. Au regard du montant du budget
de la CCAS, qui dépasse de beaucoup celui des CMCAS prises
collectivement, cette disparité du contrôle interne apparaît injustifiée.
2 -
Les concours à des tiers
Pour ce qui concerne les concours financiers, les subventions
accordées par la CCAS dans le cadre de ses activités internationales font
toujours l’objet de délibérations préalables du conseil d’administration
(aides d’urgence) ou, par délégation de ce dernier, de la commission des
activités internationales (aides au développement).
En revanche, les autres subventions ont longtemps été engagées
par les dirigeants de la CCAS dans le cadre de la délégation de portée
générale accordée par le conseil d’administration, sans examen préalable
par ce dernier. Depuis cette année, le conseil d’administration est invité à
approuver l’attribution de subventions.
Dans tous les cas, les subventions renouvelées à de mêmes
partenaires ne donnent pas lieu à évaluation périodique de leurs résultats.
Par ailleurs, sauf exception, les concours matériels (apport de
moyens matériels, prise en charge de factures) ou humains (mise à
disposition de personnel) des institutions sociales à des tiers ne donnent
pas lieu à délibération préalable de leurs organes délibérants.
__________________
RECOMMANDATIONS
_________________
Par une décision des institutions sociales :
Pour la CCAS :
25 - En matière d’accès des tiers aux infrastructures de
restauration et de vacances, appliquer le droit de la concurrence et le
droit fiscal.
80
COUR DES COMPTES
26 - En matière d’emploi des contractuels non statutaires à durée
indéterminée et à durée déterminée, appliquer le droit du travail et le
statut national.
27 - En matière d’assurances, mettre en concurrence les
prestataires potentiels et conclure des conventions prévoyant les
prestations, une rémunération strictement proportionnée à celles-ci et des
rapports exclusifs avec elle.
28 - En matière de vacances, revoir l’économie des partenariats
avec les opérateurs du tourisme social pour mieux prendre en compte ses
intérêts patrimoniaux et engager la cession des institutions de vacances
les moins demandées.
Pour le Comité de coordination et les CMCAS :
29 – En matière d’achats, assurer la bonne application des règles
européennes transposées en droit interne dans le nouveau contexte
institutionnel ; instaurer des commissions des marchés.
Pour l’ensemble des institutions sociales :
30 - Reconnaître aux commissions des marchés la faculté
d’examiner a priori et d’attribuer tout marché, quel qu’en soit le
montant, relevant ou non d’une procédure d’appel d’offres, et mettre en
place les modalités à même de permettre dans tous les cas un exercice
effectif de celle-ci.
31 - Mettre en oeuvre des consultations formalisées, sous le
contrôle des commissions des marchés, pour les prestations exclues de la
procédure d’appels d’offre (autres que culturelles et d’auteurs), pour
lesquelles il n’est pas recouru aux marchés d’EDF et de Gaz de France.
32 - Assurer l’application des règles, notamment par un large
recours à l’appel d’offres ouvert, la prévention de toute ingérence des
titulaires dans les prescriptions techniques des cahiers des charges, une
publicité étendue (utilisation des sites internet et des publications
spécialisées),
y
compris
pour
les
prestations
immatérielles
(communication, conseil et commissariat aux comptes par exemple).
Par une modification de la réglementation :
33 - Instaurer une commission de contrôle financier à la CCAS et
prévoir que les représentants des employeurs dans les organes
délibérants des institutions sociales, dont la création est proposée, sont
membres de droit des commissions de contrôle financier des institutions
sociales
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
81
IV
-
Les coûts de gestion des activités sociales
Comme pour les prestations d’assurance maladie et maternité, les
coûts de gestion des activités sociales sont très élevés. A la différence des
prestations maladie et maternité, aucune démarche d’ampleur n’a été
engagée pour les réduire. Les actions mises en oeuvre visent une simple
stabilisation des coûts.
A - Un niveau excessif
1 -
Les coûts de gestion de la CCAS
a)
Les frais de structure
Dans ses rapports d’activité, la CCAS isole les frais administratifs
du siège de Montreuil et de ses dix directions régionales. En 2004-2005,
leur montant s’est élevé à 95,8 M€, réparti pratiquement à parts égales
entre le siège (49 %) et les directions régionales (51 %). Pour cet
exercice, les frais administratifs ont à la CCAS représenté 28,0 % des
dépenses d’activités sociales hors frais de gestion (contre 26,9 % en
1999-2000).
b)
Les coûts de production
Dans les restaurants méridiens de la CCAS, le coût direct de
production par repas (hors amortissements, frais de siège et concours
matériels des entreprises électriques et gazières) est de près de 12 €,
contre 6 à 7 € dans le secteur de la restauration collective d’entreprise.
Cet écart a de multiples causes :
−
l’application de la convention collective nationale de 1980,
calquée sur le statut national (sauf en matière de retraites),
place le coût moyen d’un salarié permanent de la CCAS un
quart au-dessus de celui d’un salarié de la convention collective
de la restauration ;
−
les restaurants sont en surcapacité : leur fréquentation moyenne
s’établit seulement à la moitié de leur capacité. Un quart a une
fréquentation inférieure à un tiers et un autre quart une
fréquentation comprise entre un tiers et la moitié. Seul un
septième a une fréquentation supérieure aux trois quarts ;
82
COUR DES COMPTES
−
l’organisation du travail a une efficacité variable. Si les coûts
sont globalement moins élevés dans les restaurants plus
fréquentés, il existe d’amples disparités entre des restaurants de
taille comparable. Les contraintes liées au lieu de travail des
bénéficiaires et le niveau relatif des surcapacités ne les
expliquent que de manière partielle.
D’importants écarts de coûts peuvent également être constatés à
l’intérieur d’une même catégorie d’hébergement : en dehors des cas
atypiques, le coût moyen d’une nuitée en maison familiale s’étage de 29 €
à 127 €, celui en gîte de 8 € à 50 € et celui en village de tentes ou en
village de structures légères de 6 € à 46 €. Ces disparités ne peuvent être
totalement expliquées par des éléments objectifs.
2 -
Les coûts de gestion des CMCAS
a)
Le niveau des frais de gestion
Le «
tableau d’ensemble
» des dépenses budgétaires des CMCAS
en matière d’activités sociales que dresse le Comité de coordination en
application de son règlement indique un montant de frais de gestion
ventilé uniquement par nature de dépenses, sans distinction entre
production et administration proprement dite des activités.
Selon ce document à caractère non comptable, les frais de gestion
sont particulièrement élevés : en 2003-2004, ils ont atteint 32,7 M€, soit
40,4 % des dépenses d’activités sociales des CMCAS, hors frais de
gestion. En raison notamment des transferts de charges en provenance de
la gestion des prestations d’assurance maladie et maternité, leur poids
s’est accru : en 2000-2001, à structure budgétaire constante
31
, les frais de
gestion s’élevaient à 38,5 % des dépenses hors frais de gestion.
Pour obtenir une mesure plus précise des frais de gestion, il
convient de déduire ceux qui correspondent à des missions remplies pour
le compte de la CCAS en matière de vacances et d’assurances
32
et, en
sens inverse, de prendre en compte une fraction des « mesures
bénévoles » dont bénéficient les CMCAS et les sections locales de vote
33
.
31) Déduction faite, au sein des dépenses d’activités sociales, des frais optiques et
dentaires qui sont pris en charge par le régime complémentaire d’assurance maladie et
maternité depuis 2001-2002.
32) Approchés par le concours particulier aux charges administratives relevant du 1 %
centralisé au sein du 1 % attribué aux CMCAS et la dotation accordée par la CCAS
aux CMCAS au titre de leur participation à la gestion de ses produits d’assurance.
33) Par convention, la moitié du solde des « mesures bénévoles » des entreprises aux
les CMCAS et aux sections locales de vote, qui n’a pas été affecté à la gestion des
prestations d’assurance maladie et maternité.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
83
Pour l’exercice 2003-2004, les frais de gestion ressortent alors à
44 % des dépenses d’activités sociales des CMCAS hors frais de gestion.
B - La maîtrise des coûts
1 -
Des démarches limitées à la CCAS
Au cours des exercices examinés par la Cour, le nombre d’emplois
effectivement pourvus par des agents statutaires mis à disposition par les
entreprises a été stable, à 950 environ. En revanche, le nombre de
personnels conventionnés a baissé d’une centaine en 2001, pour s’établir
approximativement à 2 140.
C’est dans le domaine des institutions de santé et médico-sociales
que la démarche de maîtrise des coûts est la plus affirmée. En effet, la
CCAS a engagé un processus de cession à des mutuelles, pour réduire la
mise à contribution du produit de prélèvement de 1 % au profit
d’institutions qui ne sont que marginalement fréquentées par des
électriciens et gaziers, notamment dans le domaine de la santé.
Cependant, ce désengagement s’accompagne de contreparties
substantielles
(telles
que
cession
gratuite
des
locaux,
aides
à
l’investissement,
subventions
de
fonctionnement)
en
faveur
des
repreneurs. De plus, lorsque le transfert de propriété s’étale sur plusieurs
années, la CCAS continue à en supporter le risque économique jusqu’au
transfert définitif, tout en n’ayant plus la maîtrise directe de la gestion.
Pour ses autres activités, la CCAS vise une stabilité nominale des
coûts moyens. Dans le domaine de la restauration, une remontée de la
fréquentation au cours de l’exercice 2004-2005 a favorisé la réalisation de
cet objectif. Pour les vacances, l’objectif d’une réduction pour chaque
type d’hébergement des écarts par rapport au coût moyen paraît difficile à
atteindre en l’absence d’un cadre d’analyse des facteurs qui en sont à
l’origine.
2 -
Le poids des institutions locales
Le tableau des emplois permanents des CMCAS au 1
er
janvier
2005 approuvé par le ministère chargé de l’énergie a entériné la baisse du
nombre d’emplois afférents à la gestion des prestations d’assurance
maladie et maternité par rapport au précédent tableau de 2002. En
revanche, il a prévu une stabilité des emplois consacrés à la gestion des
activités sociales.
84
COUR DES COMPTES
Or, la charge d’activité des institutions locales diminue pour les
activités sociales. Devant leur manque d’efficacité dans la promotion de
ses activités (assurances et séjours jeunes), compte tenu de plus de
l’évolution des techniques commerciales, la CCAS tend en effet à
instaurer des relations directes avec leurs bénéficiaires.
La réservation sur Internet (28 % des affectations en séjours
adultes et famille de l’été 2005) et, à terme, le paiement vont retirer aux
institutions locales une part importante de leurs tâches de gestion.
La baisse de la charge d’activité liée aux activités sociales de la
CCAS implique une diminution des moyens humains des institutions
locales au-delà de celle qui a été appliquée au 1
er
janvier 2005, afin de
traduire les objectifs d’économies de frais de gestion des prestations
d’assurance maladie et maternité au titre de la « Plateforme commune » et
aussi de celle qui devrait tirer les conséquences de la récente
externalisation des tâches matérielles de liquidation de ces prestations
auprès de la branche maladie du régime général.
Sauf à conserver des structures en grand nombre jouant
essentiellement un rôle de représentation, sans responsabilités de gestion
significatives, une réduction du nombre d’institutions locales apparaît
inéluctable.
___________________
RECOMMANDATION
_________________
34 - Réduire significativement les frais de gestion et le nombre
d’institutions sociales, en accompagnant cette évolution structurelle par
un soutien important des employeurs, en matière de reclassement.
Conclusion générale
Soixante ans après la création du statut national du personnel des
IEG, le bilan des institutions sociales est très contrasté.
Leurs ressources sont très importantes puisqu’en 2004-2005, elles
dépassaient 880 M€ pour une population d’ouvrants droit proche de trois
cent mille agents salariés et pensionnés. Elles proviennent essentiellement
des employeurs : la contribution totale de ces derniers atteignait
628,3 M€, soit 71 % de ces ressources ; les deux tiers des apports des
employeurs sont fournis par le produit du prélèvement de 1 % sur les
recettes liées à l’électricité et au gaz.
Le revenu annuel indirect procuré par la contribution totale des
employeurs peut être estimé à 3 000 € par agent en activité, soit 1,2 fois le
salaire mensuel brut moyen. Il est donc très supérieur à un treizième
mois, d’autant qu’il ne supporte en droit, ou parfois de fait, ni
prélèvements sociaux, ni impôt sur le revenu.
Les institutions sociales ont fait le choix de réaliser elles-mêmes
les activités en mettant en oeuvre, selon leur propre expression, « des
activités par et pour les électriciens et gaziers », plutôt que de redistribuer
leurs ressources sous forme par exemple de « chèques vacances » ou
« restaurant ». Elles fournissent des activités sociales importantes : près
de 6,2 millions de repas dans 125 restaurants, 3,45 millions de nuitées de
vacances dans le réseau de la CCAS, près de 23 000 jeunes partis en
vacances d’été.
Par ailleurs, elles gèrent une partie de la protection sociale des
électriciens et gaziers : prestations en nature d’assurance maladie et
maternité, action sanitaire et sociale, compensation de la perte de revenu
salarial en cas de congé maladie de longue durée et garanties facultatives
de prévoyance destinées à compléter les prestations en espèces à caractère
obligatoire du statut national.
*
86
COUR DES COMPTES
Les charges de fonctionnement de cet ensemble sont très lourdes et
atteignent 26,6 % des dépenses des institutions sociales. Sur quatre euros
de ressources financières dont un provient de la participation acquittée
par les bénéficiaires d’activités sociales, les institutions sociales en
consacrent un à leur propre fonctionnement et seulement trois à leurs
activités au profit de leurs mandants.
La lourdeur de ces charges traduit pour partie le choix d’une
gestion intégrée, dans laquelle les institutions sociales produisent elles-
mêmes toutes les activités sociales ou en déterminent les caractéristiques
détaillées. Mais, elle résulte aussi d’autres facteurs : coexistence de
structures nombreuses, complexes et onéreuses ; surdimensionnement des
moyens matériels nécessaires à la gestion des procédures ; manque de
transparence des ressources et des emplois et contrôles internes
insuffisants ; défauts d’application des règles de droit, en particulier en
matière sociale, fiscale et de concurrence ; absence de règles de portée
générale ou définition de règles inadaptées pour la réalisation des achats.
*
Par ailleurs, le cadre juridique des institutions sociales, de leurs
activités et de leurs ressources connaît une inadaptation croissante. Ainsi,
l’État dispose de pouvoirs étendus qu’il a de fait renoncé depuis
longtemps à exercer et qui sont tombés en déshérence. Il en va de même
des pouvoirs de contrôle des employeurs sur les dépenses. En définitive,
probablement par souci de conciliation avec les fédérations syndicales,
cette évolution a conduit à une quasi-indépendance des institutions
sociales à l’égard de l’Etat et des employeurs.
Un constat identique d’inadaptation peut être dressé en matière
d’assurance maladie et maternité.
Le régime géré par les institutions sociales est qualifié de spécial,
ce qui l’autorise à appliquer un droit sui generis largement réglementaire
et dérogatoire aux principes qui régissent les régimes de sécurité sociale,
notamment en matière de cotisations patronales. Mais ce régime a un
caractère artificiel dès lors qu’il est découpé en un régime de base intégré
financièrement au régime général et un régime complémentaire
abusivement qualifié de sécurité sociale.
L’incohérence de la forme juridique engendre de multiples
inconvénients au détriment tant de la solidarité nationale que des agents
eux-mêmes : la partie complémentaire du régime présente une grande
fragilité financière et l’ensemble du régime pâtit de l’hypertrophie des
structures de gestion et de coûts de gestion très excessifs, comparés à
ceux des autres régimes.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
87
Au-delà même de l’insuffisance des cotisations patronales à la
sécurité sociale, le montage juridique conduit à supprimer la participation
des institutions sociales au financement des prestations aux personnes
dépendantes et de la couverture maladie universelle complémentaire.
Par ailleurs, les institutions sociales n’assurent pas systématiquement à
leurs ressortissants les prestations d’action sanitaire et sociale distribuées
dans les autres régimes.
La création au 1
er
avril 2007 de la caisse d’assurance maladie et
des industries électriques et gazières (CAMIEG) ne conduit pas la Cour à
modifier ses principaux constats.
Enfin, le prélèvement de 1 % sur les recettes liées à l’électricité et
au gaz, qui est l’élément central du financement des institutions sociales,
est fragilisé. Ses modalités de calcul et de perception reposent sur des
textes vieux de cinquante ans, pris dans un contexte économique et
juridique aujourd’hui dépassé. Son application est dorénavant à l’origine
de distorsions croissantes au détriment des entreprises, des salariés et des
institutions sociales auxquelles il est affecté.
***
La Cour considère que de profonds changements doivent être
apportés à l’organisation et au fonctionnement des institutions sociales.
Elle a formulé dans ce rapport thématique de nombreuses
recommandations pour rapprocher le cadre juridique de leurs activités et
de leurs prérogatives avec le droit commun du travail et de la sécurité
sociale, pour accroître la sécurité juridique de leurs opérations, pour
rendre plus transparent leur fonctionnement et pour diminuer fortement
leurs coûts de gestion.
Elle souligne que l’État doit par ailleurs mettre un terme aux
nombreuses incohérences du dispositif actuel du prélèvement de 1 %,
sans pour autant accroître son poids. A défaut, c’est la nature même du
mode de financement des activités sociales qui devrait être remise en
cause.
Si ces transformations en profondeur, dont le succès implique une
adhésion forte des institutions sociales, des employeurs et de l’État,
n’étaient pas engagées avec détermination, c’est la pérennité même des
institutions sociales mises en place par le statut national qui serait en
cause.
- Annexe -
L’application du prélèvement de 1 %
Le statut national dispose que «
Les dépenses résultant de la
création et du fonctionnement des activités sociales sont couvertes au
moyen d’un prélèvement de 1 p. 100 sur les recettes des exploitations
34
et
des entreprises exclues de la nationalisation, assurant la distribution du
gaz et de l’électricité
»
35
.
Ce texte a été précisé par un arrêté du 12 juin 1956 et une décision
57-4 du 8 février 1957 prise par le directeur du gaz et de l’électricité du
ministère en charge de l’énergie. Le dispositif alors mis en place visait à
ce que toutes et les seules recettes liées à l’électricité et au gaz supportent
le prélèvement de 1 % en une seule fois ou en cascade, sans double
assujettissement des mêmes recettes
Les modalités de calcul et de perception du prélèvement de 1 %
reposent donc sur des textes vieux de cinquante ans, qui avaient été
conçus dans un cadre économique et législatif profondément différent du
monde actuel. L’application du prélèvement de 1 % est dorénavant à
l’origine de distorsions croissantes au détriment des entreprises, des
salariés et des activités sociales auquel il est affecté.
Ainsi, les modalités de sa mise en oeuvre présentent des
caractéristiques substantiellement différentes entre EDF et Gaz de France.
34) Il s’agit des entreprises nationalisées en 1946.
35) Depuis un décret du 26 juin 1952. Auparavant, le statut national visait un
prélèvement qui «
ne pourra être inférieur à 1 % de ces recettes
».
90
COUR DES COMPTES
En outre, à ce jour, l’État n’a pas accompagné la disparition du
monopole de fourniture de l’électricité et de gaz par une réforme du
financement des activités sociales, si bien que l’exhaustivité du
prélèvement de 1 % tout au long du circuit économique de ces deux
sources d’énergies n’est plus assurée.
I - Les contributions d’EDF et de Gaz de France
Si le prélèvement de 1 % appliqué à EDF et Gaz de France semble
a priori identique, les règles effectivement mises en oeuvre par les deux
entreprises comportent des différences sensibles.
1 - Un cadre normatif défectueux
La décision précitée du directeur du gaz et de l’électricité de 1957
n’a précisé l’assiette du prélèvement que pour les distributeurs non
nationalisés.
Alors qu’ils en sont de loin les principaux contributeurs, aucun
texte d’application du statut national ne détaille l’assiette du prélèvement
de 1 % à la charge d’EDF et de Gaz de France. Sous réserve de quelques
réponses ministérielles anciennes, il n’existe pas de référentiel normatif
qui s’impose à eux, mais un simple référentiel indicatif correspondant au
texte applicable aux distributeurs non nationalisés.
Au regard de cette référence datée, EDF et Gaz de France
apprécient, pour chaque élément de leur activité, s’il convient de
l’inclure, de le déduire ou de l’écarter de l’assiette du prélèvement à leur
charge. Les changements de méthodes qu’elles appliquent pour
l’établissement de leurs comptes et la transformation de leurs rapports
avec des tiers (clients et fournisseurs) dans le contexte de l’ouverture des
marchés multiplient les occurrences de cet exercice.
2 - L’hétérogénéité des méthodes de calcul
Devant des éléments ou des situations de même nature, EDF et
Gaz de France retiennent des solutions contradictoires :
−
EDF intègre ses ventes à sa filiale spécialisée de négoce, tandis
que Gaz de France les écarte.
−
EDF prend en compte les participations de tiers (sommes
versées par certains abonnés en vue de leur raccordement au
réseau), tandis que Gaz de France les exclut.
−
EDF retient la totalité des péages (transit d’énergie étrangère,
accès aux lignes d’interconnexion et aux réseaux transport et
distribution pour les clients éligibles ayant opté pour un autre
fournisseur), tandis que Gaz de France les exclut.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
91
Les exclusions de principe posées par Gaz de France comme la
prise en compte par EDF de recettes qui supportent par ailleurs le
prélèvement de 1 % (péages qui ne donnent pas lieu à une facturation
distincte au client final, mais sont compris dans la facturation des biens
électricité ou gaz et, avant 2005, non déduction des achats à la filiale
spécialisée de négoce) contredisent le principe posé au début de la
seconde moitié des années 1950 d’un versement du prélèvement de 1 %
sur la totalité des recettes, sans double assujettissement.
Sauf exception, EDF et Gaz de France ne demandent pas au
ministère chargé de l’électricité et du gaz de se prononcer sur les
méthodes qu’elles appliquent pour déterminer le prélèvement de 1 % à
leur charge. Bien qu’il ait connaissance de divergences, le ministère ne
prend pas position.
3 – La disparité des efforts contributifs
En dépit des méthodes restrictives qu’elle applique, Gaz de France
supporte un prélèvement proportionnellement plus élevé que celui d’EDF
(en 2005, 14 % de la masse des salaires et 2,6 % de la valeur ajoutée pour
Gaz de France, contre respectivement 7 % et 1,6 % pour EDF).
Compte tenu des caractéristiques de leurs activités, les deux
entreprises acquittent en réalité deux prélèvements distincts :
−
A la suite de l’arrêt de la production de gaz de ville, Gaz de
France verse un prélèvement qui, à travers les ventes,
appréhende en fait les importations de gaz destinées à la
consommation intérieure et une valeur ajoutée limitée au
transport,
au
stockage,
à
la
distribution
et
à
la
commercialisation.
−
EDF verse un prélèvement assis sur les ventes en France et à
l’étranger de l’électricité produite en France, déduction faite de
la plus grande partie de ses achats à d’autres producteurs.
II - Le cas de certains vendeurs d’électricité
ou de gaz
Le principe posé dans les années cinquante d’un versement du
prélèvement de 1 % sur la totalité des recettes sans double assujet-
tissement, est aujourd’hui battu en brèche par l’absence de versement de
ce prélèvement par une partie des entreprises qui vendent de l’électricité
ou du gaz.
92
COUR DES COMPTES
1 - Les nouveaux fournisseurs d’électricité et de gaz
A travers le terme de «
distribution
», utilisé pour désigner celles
des entreprises exclues de la nationalisation de 1946 auxquelles incombe
l’obligation de verser le prélèvement de 1 %, le statut national a visé
simultanément et indissociablement la distribution et la fourniture de
l’électricité ou du gaz au sens des directives européennes n° 2003/54 et
2003/55 concernant les règles communes pour les marchés de l’électricité
et du gaz naturel : dans le cadre du monopole, l’acte de distribuer, c’est-à-
dire d’acheminer l’électricité depuis les lignes électriques de très haute et
de haute tension jusqu’au compteur du consommateur, se confondait avec
celui de fournir l’électricité ou le gaz à un client final.
Or, les directives précitées distinguent de manière stricte ces deux
notions.
Pour
l’application
du
statut
national,
la
fourniture
indépendamment de la distribution est susceptible soit d’être assimilée à
la distribution (elle constitue une composante de la « distribution » visée
par le statut national), soit d’être tenue pour étrangère à cette notion (elle
constitue une situation entièrement nouvelle).
Au motif qu’ils n’ont pas de réseau de distribution, les nouveaux
« entrants » sur le marché de la fourniture de l’électricité ou du gaz qui ne
produisent pas d’électricité n’appliquent pas le statut national à leurs
salariés qui commercialisent ces biens et ne versent pas le prélèvement de
1 % sur leurs ventes à des clients finals.
Il en résulte une double distorsion dans l’application du droit social
au détriment d’EDF et de Gaz de France :
−
Selon leur employeur, les salariés qui commercialisent
l’électricité ou le gaz ne sont pas soumis aux mêmes règles
collectives. En effet, le ministère chargé de l’électricité et du
gaz a pris position pour le maintien dans le giron du statut
national des agents commerciaux d’EDF et de Gaz de France
(8 000 salariés environ).
−
Quand EDF ou Gaz de France en sont à l’origine, une vente
d’électricité ou de gaz à un client final supporte le prélèvement
de 1 %. Quand elle est effectuée par un nouvel « entrant » sur le
marché de la fourniture de l’électricité ou du gaz, elle y
échappe.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
93
En outre, compte tenu des règles posées par la décision précitée du
directeur du gaz et de l’électricité de 1957, l’absence d’application du
prélèvement par les nouveaux entrants créée :
−
soit une rupture totale dans la collecte du prélèvement du 1 %
lorsque les nouveaux « entrants » achètent à des tiers à EDF
l’électricité qu’ils livrent à des clients finals
36
−
ou une rupture partielle lorsqu’ils l’ont achetée à EDF
37
.
2 - L’activité de négoce
Pour les entreprises électriques et gazières, la livraison au
comptant au consommateur final ne constitue plus le seul débouché à
l’électricité et au gaz qu’elles produisent ou achètent.
La loi du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de
l'électricité et au service public de l'énergie a ouvert la possibilité d’achats
pour revente à d’autres entreprises : le négoce. Le référentiel juridique du
prélèvement de 1 % ne prévoit pas le traitement à réserver aux ventes et
achats effectués au titre de cette activité.
EDF SA inclut dans l’assiette du prélèvement de 1 % à sa charge
ses ventes à sa filiale spécialisée. Avant 2005, elle ne déduisait pas ses
achats à cette dernière, ce qui conduisait, à tort, à faire porter le
prélèvement sur des flux ne correspondant pas à une création de richesses
par l’entreprise.
Gaz de France SA et les autres entités du secteur, donc les filiales
spécialisées d’EDF et de Gaz de France, n’appliquent pas le 1 % à leurs
ventes au titre de l’activité de négoce.
Il convient de souligner que le ministère chargé de l’électricité et
du gaz a estimé que le statut national ne s’appliquait pas aux salariés de
l’activité de négoce, en invoquant le fait que le statut national n’en fait
pas état.
36) Selon la décision de 1957, le producteur ne verse pas le prélèvement de 1 % sur
ses ventes au distributeur. Ce dernier acquitte ce prélèvement sur le montant brut de
ses ventes à des clients finals.
37) Selon la même décision, EDF et Gaz de France doivent acquitter le prélèvement
de 1 % sur le montant brut de leurs ventes, quel que soit l’acheteur (client final ou
distributeur).
94
COUR DES COMPTES
III - Les entreprises qui emploient des agents
statutaires
Toutes les entreprises électriques et gazières qui ont des salariés au
statut national ne contribuent pas, de manière directe ou indirecte, au
financement des activités sociales.
1 -
L’absence de contribution des principaux
producteurs non nationalisés
Tout ou partie des salariés des principaux producteurs d’électricité
exclus de la nationalisation de 1946 relève du statut national et bénéficie
à ce titre des activités sociales financées par le prélèvement de 1 %.
Dans le cadre du monopole, ces entreprises cédaient en totalité leur
production à EDF, Gaz de France ou des distributeurs non nationalisés.
La décision précitée du directeur du gaz et de l’électricité de 1957 prévoit
que ces trois entreprises ou catégorie d’entreprises acquittent le
prélèvement de 1 % sur le montant brut de leurs ventes. C’est de manière
indirecte, à travers les prix de cession, que les producteurs non
nationalisés contribuent au financement des activités sociales.
Depuis la fin du monopole, les producteurs non nationalisés ont la
faculté de vendre leur production à des clients finals. Au motif qu’ils
n’ont pas de réseau de distribution, ils n’acquittent pas le prélèvement de
1 % sur les ventes à des clients finals, quelle qu’en soit l’origine
(production propre ou achat à des tiers).
Il s’ensuit une distorsion au détriment d’EDF et de Gaz de France
qui soumettent à ce prélèvement leurs ventes à des clients finals et une
rupture de l’effectivité du prélèvement au regard des principes posés au
début de la seconde moitié des années 1950 d’un versement du 1 % sur la
totalité des recettes liées à l’électricité ou au gaz, sans double
assujettissement.
En outre, contrairement à la décision de 1957 précitée, EDF déduit
de l’assiette du prélèvement de 1 % à sa charge ses achats aux
producteurs non nationalisés qui effectuent des ventes à des clients finals.
Par conséquent, 1 600 agents statutaires de la Compagnie nationale
du Rhône (CNR), de la Société hydroélectrique du Midi (SHEM) et de la
Société nationale d’électricité thermique (SNET) bénéficient des activités
sociales sans que leurs employeurs acquittent le prélèvement de 1 % sur
leurs ventes à des clients finals, ni qu’EDF prenne en charge celui-ci sur
les ventes qu’ils lui font.
LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL
DES INDUSTRIES ÉLECTRIQUES ET GAZIÈRES
95
Depuis cette année, en application d’un accord avec les fédérations
syndicales, la CNR verse cependant au Comité de coordination une
contribution annuelle destinée au financement des activités sociales. Son
montant (1,2 M€ pour l’année 2006) est inférieur à celui qui résulterait de
l’application du prélèvement de 1 % à ses ventes à des clients finals.
2 -
L’absence de contribution de nombreux distributeurs
non nationalisés
Le statut national et les textes pris pour son application fixent
précisément les obligations des distributeurs non nationalisés à l’égard du
prélèvement de 1 %.
Sur un peu plus de 170 distributeurs non nationalisés recensés, une
cinquantaine ne verse pas le prélèvement de 1 % au motif qu’ils n’ont pas
de salariés au statut national, leur intervention dans le domaine de la
distribution de l’électricité ayant un caractère accessoire par rapport à leur
objet légal (communes et syndicats intercommunaux) ou social.
Cependant, l’absence d’acquittement du prélèvement de 1 % n’est
pas confinée aux distributeurs non nationalisés sans agents relevant du
statut national. Une quarantaine de distributeurs qui en ont s’exonèrent de
fait du prélèvement. Cependant, seuls six d’entre eux ont été rappelés à
leurs obligations réglementaires, de manière ponctuelle, par le ministère
en charge de l’énergie. Quelques 700 agents statutaires en activité
bénéficient des activités sociales financées par le prélèvement de 1 %
sans que leurs employeurs contribuent du tout à leur financement.
En outre, parmi les distributeurs qui versent des sommes au titre du
prélèvement de 1 %, il n’est pas certain que tous acquittent l’intégralité de
leur dû. Un grand nombre de versements obéissent à un calendrier
erratique et non à celui, trimestriel, prévu par la décision de 1957
précitée. Les recettes collectées au titre de certains distributeurs
connaissent des variations importantes d’une année à l’autre.
***
96
COUR DES COMPTES
En définitive, les distorsions liées à l’application du statut national
et à la définition juridique du prélèvement de 1 % peuvent être ainsi
résumées :
Qualité des
entreprises
concernées
Producteurs
tiers à EDF
et Gaz de
France
Environ 120
Distributeurs
non
nationalisés
Environ 50
distributeurs
non
nationalisés
EDF et
Gaz de
France
Nouveaux
fournisseurs
sans réseau de
distribution
Application
du statut
national
Oui
Oui
En principe,
sans objet
38
Oui
Non
Accès aux
activités
sociales
financées
par le 1 %
Oui
Oui
En principe,
sans objet
Oui
Non
Contribution
au
financement
des activités
sociales
En principe
de manière
indirecte
39
En fait,
non
40
En principe,
oui
En pratique,
souvent non
en tout ou
partie
En principe,
oui
Non en
pratique
Oui
Non
Équité des
contributions
entre
entreprises
ayant la
même
qualité
Non, de
fait :
prélèvement
indirect
compris
entre 0 %
et 1 %
Non, de
fait :
prélèvement
compris
entre 0 %
et 1 %
Oui, de fait :
absence de
prélèvement
Non
41
Oui, de fait :
absence de
prélèvement
Équité des
contributions
entre
entreprises
n’ayant pas
la même
qualité
Non :
- application du 1 % à leurs ventes à des clients finals par EDF (sauf sur la
part des ventes d’électricité correspondant à des achats à certains
producteurs) et Gaz de France ;
- absence d’application du 1 % par une partie des distributeurs non
nationalisés et la totalité des fournisseurs sans réseau de distribution à
leurs ventes à des clients finals.
38) Ces entreprises déclarent ne pas employer de salariés relevant du statut national.
39) Les distributeurs EDF, Gaz de France ou non nationalisés acquittent le
prélèvement de 1 % sur le montant brut de leurs ventes à des clients finals (achats aux
producteurs non nationalisés compris).
40) La déduction par EDF de ses achats aux producteurs qui vendent de l’électricité à
des clients finals conduit à une absence d’application du prélèvement.
41) En 2005, disparité de 1 (fonction du chiffre d’affaires) à 1,6 (fonction de la valeur
ajoutée) et à 2 (fonction de la masse salariale).
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
97
RÉPONSE DU MINISTRE DE L’ÉCONOMIE,
DES FINANCES ET DE L’INDUSTRIE
En liminaire, le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie
note que la Cour des comptes a accompli un travail considérable d’analyse
et de clarification quant aux institutions sociales du personnel des industries
électriques et gazières. Compte tenu de la complexité du domaine, liée en
partie au poids de l’histoire, il convient de saluer le présent rapport comme
une intéressante contribution à la réflexion sur les nécessaires évolutions des
institutions passées en revue.
Sans adhérer à toutes les observations formulées par la Cour, le
ministère de l’économie, des finances et de l’industrie partage plusieurs des
constats principaux de même que l’objectif de disposer d’une vision clarifiée
du fonctionnement des diverses institutions. De plus, il souscrit à l’objectif de
bonne gestion mis en exergue par la Cour et aux actions permettant
d’atteindre ce dernier.
Pour la bonne appréhension des questions soulevées, il importe de
distinguer entre les deux domaines principaux d’action des institutions
sociales :
-
d’une part, ce qui relève du régime d’assurance maladie,
-
d’autre part, ce qui touche aux activités sociales.
Dans ce premier cas, il existe un lien fort avec les réflexions conduites
par ailleurs sur le système de santé et sur les adaptations nécessaires du
statut pour se conformer au nouveau contexte dessiné par les évolutions des
marchés du gaz et de l’électricité. Dans ce cadre, et en lien avec le ministère
chargé des affaires sociales, le ministère de l’économie, des finances et de
l’industrie entend promouvoir un mode de fonctionnement revu et simplifié
du régime maladie. Les efforts engagés depuis plus d’une année commencent
à porter leurs fruits avec l’élaboration de nouveaux textes régissant le
régime maladie et veillant à le traiter de manière cohérente et autonome des
activités sociales. Cette évolution est également l’occasion de préciser les
responsabilités des divers acteurs, en particulier celle de l’Etat.
Dans le second cas, la nature et l’ampleur des activités sociales
renvoient d’une part à la nécessité d’un fonctionnement harmonieux des
entreprises et des institutions correspondantes, d’autre part à une légitime
exigence de rigueur de gestion. Le ministère de l’économie, des finances et
de l’industrie partage le souci de la Cour d’une mise à jour des
responsabilités des divers acteurs afin de clarifier certaines prérogatives
devenues peu pertinentes au fil des années. Il apparaît en particulier
souhaitable que le fonctionnement de l’ensemble des activités sociales
s’inspire des pratiques en vigueur usuellement. Toutefois, cette évolution
98
COUR DES COMPTES
suppose une réflexion d’ensemble sur les activités sociales, leur mode
d’organisation et leur financement. Cette dernière a été engagée par les
divers acteurs. Le ministère souhaite qu’elle puisse aboutir prochainement.
En tout état de cause, le rapport de la Cour constitue une base d’analyse qui
devra être utilisée.
Par ailleurs, la Cour observe que la gestion des activités sociales doit
être améliorée. Sur ce point, la Cour renvoie à la gestion interne des
structures. Dès lors, il incombera à ces dernières d’apporter tous les
éléments de réponse nécessaires. Le ministère de l’économie, des finances et
de l’industrie ne peut que soutenir les exigences de la Cour en la matière et
n’a pas manqué de les rappeler aux institutions concernées. Par ailleurs, la
Cour note le rôle que devraient jouer les entreprises dans le bon
fonctionnement du dispositif. Ainsi, le ministère de l’économie, des finances
et de l’industrie relève avec intérêt que, s’agissant des emplois permanents
des institutions sociales, une convention devrait être négociée entre les
institutions sociales et , une convention devrait être négociée entre les
institutions sociales et les employeurs, sans intervention spécifique de l’Etat.
Du point de vue du ministère de l’économie, des finances et de
l’industrie, le cadre juridique actuel n’exclut pas l’implication des
entreprises. Cette dernière est au contraire la bienvenue, dès lors qu’elle
autorise un dialogue de qualité et une démarche partagée d’amélioration. En
ce sens, le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie invite les
partenaires de la branche à négocier la mise en place d’un cadre plus
adapté, au plus tard dès la conclusion des travaux en cours sur le régime
maladie et les institutions représentatives du personnel.
Au-delà des remarques générales formulées ci-dessus, il semble utile
d’indiquer les principaux éléments d’appréciation de la situation des
institutions sociales électriques et gazières du point de vue du ministère de
l’économie, des finances et de l’industrie.
1. Une volonté partagée de simplification, de clarification et de
rationalisation des institutions sociales
La Cour souligne la complexité du dispositif, les missions parfois mal
définies des institutions, l’enchevêtrement des responsabilités, les partages
incertains entre assurance maladie et activités sociales. La Cour apporte une
importante contribution à la réflexion sur l’évolution des institutions. De
façon générale, le ministère souscrit au voeu formulé par la Cour d’une
meilleure lisibilité des structures et de leurs responsabilités respectives. Il
partage également le souci de voir se mettre en place un dispositif qui assure
de la manière la plus efficace possible les missions conférées par les textes
statutaires.
De ce point de vue, les dispositions adoptées en matière de retraite
ont marqué un pas important en direction d’une clarification d’ensemble,
notamment avec la création de la CNIEG.
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
99
Cette démarche de mise en cohérence et de clarification des rôles doit
être étendue aux autres institutions sociales.
Tel a d’ailleurs été le sens de l’action de l’administration. Dans le
cadre du travail réglementaire en cours, une première étape du travail a
consisté à bien distinguer ce qui relève des activités sociales et ce qui est du
ressort du régime maladie. Ces éléments sont pris en compte dans la réforme
en cours qui fait suite à des négociations en 2006 au sein de la branche des
industries électriques et gazières. Les projets de textes prévoient désormais
un seul et unique organisme central de sécurité sociale de gestion des
prestations pour l’assurance maladie des IEG qui en outre, ne joue plus de
rôle en matière d’activités sociales. Cette réforme va donc contribuer à
clarifier les responsabilités respectives des différents acteurs (organisations
syndicales, employeurs, Etat).
A terme, de telles évolutions ont pour objectif une meilleure allocation
des ressources et une gestion optimisée des moyens. Des conventions
d’objectifs et de gestion seront conclues dans ce nouveau cadre juridique
pour ce nouvel organisme central, comme c’est déjà le cas pour tout
organisme de sécurité sociale sous l’égide du ministère de la santé et des
solidarités et du ministère chargé du budget.
2. La clarification des modalités de financement et d’organisation
du régime spécial d’assurance maladie
Les règles en vigueur dans le régime spécial d’assurance maladie sont
pour une bonne part le fruit de l’histoire. Elles relèvent à la fois de choix
effectués au fil du temps, mais aussi du constat de pratiques spécifiques et la
Cour en observe le décalage avec les évolutions économiques du secteur
ainsi que les incertitudes engendrées quant aux mécanismes de financement
eux-mêmes. En effet, dans plusieurs cas, les solutions retenues peuvent
apparaître en décalage avec une pratique classique. La Cour préconise ainsi
une remise à plat de l’ensemble des assiettes et des taux de cotisation avec un
alignement sur le droit commun.
Une telle option ne peut être envisagée que dans le cadre d’une très
large concertation après avoir appréhendé de manière fine le coût global du
régime spécial, c'est-à-dire dès lors que les ministères de tutelle disposeront
d’une vision financière complète et clarifiée. Il ne paraîtrait pas logique
d’homogénéiser totalement avec les régimes de droit commun les taux de
cotisation, voire leurs assiettes sans disposer à minima d’une bonne
connaissance des éléments restant à la charge des entreprises, qui sont
aujourd’hui implicitement des contributions au régime et qui, dans un
exercice de clarification, devraient être identifiés, voire incorporés dans le
mécanisme de fonctionnement ordinaire.
100
COUR DES COMPTES
Dès lors que cette mise en perspective aura été effectuée, une
évolution réglementaire du régime pourra être envisagée. Enfin, de manière
générale, il est bon de noter que l’objectif visé est celui d’une équité entre les
différents régimes tout en assurant un fonctionnement aussi simple que
possible. En tout état de cause, une première étape sera franchie avec la
réforme des instances du régime d’assurance maladie des IEG qui va
permettre d’ores et déjà de clarifier notamment les conditions de gestion des
prestations du régime d’assurance de maladie des IEG.
3. Le principe d’une implication renforcée des employeurs dans le
domaine des activités sociales doit être mis en oeuvre
Le statut des industries électriques et gazières a conféré à l’Etat un
rôle de coordination dans la mise en oeuvre du statut et de ses évolutions. La
Cour s’étonne que les employeurs aient pu rester absents de certaines
décisions ou réflexions alors même qu’ils étaient parfois les plus à même de
conduire un dialogue fructueux avec les partenaires sociaux. Enfin, la Cour
recommande de revoir le mode de calcul et l’assiette du 1 % finançant pour
l’essentiel les activités sociales de façon à faire participer en toute
transparence toutes les entreprises du secteur d’activité concerné et dont le
personnel bénéficie desdites activités.
D’un point de vue pratique, il n’apparaît pas sain que, dans le
domaine social, les relations entre employeurs et organisations syndicales se
déroulent principalement par l’intermédiaire d’un tiers, fut-il l’Etat. Au
demeurant, le statut en lui-même n’induit aucune exclusion de principe. Il est
donc tout à fait souhaitable que le dialogue entre employeurs et
organisations syndicales puisse se développer de manière plus approfondie.
Pour autant, comme cela a été rappelé au fil des remarques
précédentes, une évolution d’ensemble des institutions constitue un chantier
de vaste ampleur. Il apparaît donc utile de définir les perspectives générales
avant de pouvoir procéder à d’éventuels ajustements. Le ministère de
l’économie, des finances et de l’industrie invite les partenaires sociaux de la
branche à négocier sur ce point le plus rapidement possible.
Une redéfinition de l’assiette et des modalités de financement et de
recouvrement des contributions des employeurs des IEG suppose qu’ait lieu
cette négociation entre partenaires sociaux de la branche IEG. Si quelques
solutions possibles ont pu être envisagées notamment pour améliorer la
rigueur et l’encadrement de gestion de la CCAS et améliorer la gouvernance
de l’institution sociale, cette démarche ne pourra être poursuivie qu’à partir
des négociations qui devront avoir lieu dans ce domaine le plus rapidement
possible.
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
101
4. Une volonté d’efficacité croissante et de meilleure gestion des
institutions
La Cour dresse un état des lieux des pratiques de gestion des
différentes institutions contrôlées. Elle relève des procédures d’une
insuffisance rigueur. Elle considère également que les moyens déployés ne
sont pas nécessairement proportionnés aux tâches à accomplir.
On ne peut que partager la préoccupation exprimée par la Cour. Il va
de soit qu’il appartient aux institutions concernées d’apporter tous éléments
nécessaires pour éclairer la situation et indiquer les actions qu’elles
entendent mettre en oeuvre. Deux remarques peuvent être formulées au titre
du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie :
-
une rationalisation de la gestion devra effectivement être mise en
oeuvre par les organes dirigeants des diverses institutions. Cela
passe par des procédures d’une rigueur accrue que le ministère
incitera fortement à mettre en place ;
-
les efforts doivent se poursuivre de façon à ce que les personnels
relevant du statut IEG bénéficient, à dépenses constantes, de
prestations de qualité supérieure. Les institutions sociales elles-
mêmes ne peuvent manquer d’être sensibles à ce souhait.
5. Le souhait d’une clarification du rôle de la tutelle
La Cour insiste à plusieurs reprises sur les conditions du contrôle
prévu par l’Etat sur les institutions sociales dans des conditions exorbitantes
du droit commun. Ces observations de la Cour appellent plusieurs
remarques :
-
il convient de rechercher une intervention plus structurée des
employeurs dans l’ensemble du dispositif des activités sociales,
même si des modalités spécifiques doivent être envisagées en lien
avec la nature du statut des IEG ;
-
dans le contexte d’ouverture des marchés, il semble difficilement
concevable qu’une confusion des rôles s’établisse amenant l’Etat
à s’impliquer dans les modalités quotidiennes de gestion
d’institutions sociales de la branche ;
-
l’implication de l’Etat est différente selon que l’on envisage les
activités sociales ou le régime d’assurance maladie. Sur le
premier point, l’analyse précédente aboutit à la nécessité d’un
engagement des entreprises. Sur le second, le lien des sujets
traités avec des problématiques nationales comme l’évolution des
régimes retraite ou maladie implique un rôle spécifique de l’Etat.
Cet aspect est pris en compte dans la réforme en cours du régime
d’assurance maladie avec une définition du rôle des autorités de
tutelle.
102
COUR DES COMPTES
6. Commentaires sur les recommandations de la Cour
La Cour formule un ensemble de plus de trente recommandations.
Sans reprendre ces dernières en détail, il est toutefois possible d’indiquer,
pour celles qui relèvent du champ de compétence de l’administration,
quelques observations générales :
-
concernant les recommandations relatives aux CMCAS (n° 4 à 6),
les évolutions en cours sur le régime maladie et la séparation
avec les activités sociales devraient être de nature à répondre aux
attentes de la Cour ;
-
concernant le chiffrage des mesures bénévoles et l’établissement
d’un tableau global des emplois et des ressources s(n° 7 et 8) le
ministère de l’économie, des finances et de l’industrie soutient la
demande de la Cour et veillera à ce qu’elle soit relayée auprès
des divers acteurs ;
-
concernant les règles applicables au 1 %
(n° 11 à 12), une
négociation sur ce point serait utile afin d’améliorer ce système.
En tout état de cause, cette démarche constitue un chantier de
vaste ampleur pour les prochains mois. Les divers éléments de ce
chantier ne sauraient être traités isolément ;
-
concernant la réforme du régime maladie (n° 13 à 19), les
orientations indiquées par la Cour rejoignent les préoccupations
des administrations et les voies retenue dans le cadre des texte
envisagés pour le régime maladie ;
-
concernant le fonctionnement de la CCAS et des CMCAS (n° 24 à
33), le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie se
fera l’écho des demandes de la Cour et soutiendra tout
particulièrement son souhait de voir réduits les frais de
fonctionnement et de structure afin de mettre en oeuvre une
gestion optimisée des activités sociales.
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
103
RÉPONSE DU MINISTRE DE LA SANTÉ ET DES SOLIDARITÉS
Je partage globalement les conclusions qui m’ont été communiquées
sur les principaux constats et recommandations de la Cour.
L’annexe suivante complète de manière plus détaillée les observations
de ce
rapport public thématique.
ANNEXE
Recommandation 13
: Supprimer la fiction juridique actuelle d’un régime
spécial intégrant régime de base et prestations complémentaires.
Le régime spécial d’assurance maladie du personnel des IEG
apparaît en effet reposer sur une organisation juridique qui ne traduit pas la
réalité des prestations servies par le régime puisque les assurés des IEG
sont, d’une part affiliés au régime général qui assure le financement des
prestation
de
base,
et
d’autre
part
bénéficient
de
prestations
complémentaires.
Supprimer cette fiction juridique, tout en maintenant le niveau de
prestations pour les actifs comme pour les inactifs, implique la création d’un
régime de prévoyance obligatoire qui reprenne les prestations assurées par
la partie « complémentaire » du régime spécial actuel.
La gestion de ce régime de prévoyance devrait être coordonnée avec
celle du régime de base de manière à maintenir la qualité du service des
prestations pour les bénéficiaires.
Recommandation 14
: Appliquer les règles de l’assiette des cotisations des
employeurs du régime général aux cotisations des employeurs des IEG à la
branche maladie du RG, à la branche famille et à la CNSA.
Les distorsions relevées par la Cour dans l’assiette des cotisations des
employeurs des IEG à la branche maladie, à la branche famille et à la CNSA
paraissent contraire à l’équité entre cotisants au sein d’un même régime et
ne sont pas justifiées. Un alignement sur l’assiette des cotisations du régime
général éviterait en outre tout risque de contentieux communautaire, en
termes de distorsion de concurrence invoquant la réduction d’assiette.
Recommandation
15
:
Fixer
des
taux
de
cotisation
exactement
proportionnés à la part des prestations dont bénéficient les électriciens et
gaziers parmi celles qu’attribuent la branche maladie et la branche famille.
Concernant la branche maladie, il est également cohérent et équitable
de fixer un taux de cotisation, pour les IEG, proportionné aux prestations
dont bénéficient les électriciens et les gaziers, soit les prestations en nature
du régime général. Concernant la branche famille, les évolutions récentes
vont dans le sens de l’application du droit commun. Il peut être rappelé
104
COUR DES COMPTES
qu’un taux de cotisation de 5,4 % a été fixé pour les fonctionnaires de l’Etat,
de La Poste et de France Telecom. Cette évolution serait également
souhaitable s’agissant des agents des industries électriques et gazières et de
leurs familles.
Recommandation 16
: Comme l’a préconisé la Cour dans son rapport sur
la sécurité sociale de 2006, réexaminer le principe de la délégation de
gestion du régime général et, à défaut, réviser le mode de calcul des remises
de gestion accordées aux CMCAS pour la gestion du régime général.
L’amélioration de la gestion des prestations du régime spécial de
maladie conduit en effet, comme le relève la Cour, à réexaminer le principe
de délégation du régime général.
Les partenaires sociaux de la branche ont adopté, le 6 septembre
dernier, un relevé de propositions visant, en particulier, à centraliser la
gestion du régime spécial de maladie et à séparer clairement la gestion du
régime spécial de maladie de la gestion des activités sociales de la branche
que continueraient à assurer les CMCAS.
Le Gouvernement a fait part de son accord sur la mise en oeuvre de
ces propositions.
Dans ce cadre, la gestion du régime spécial de maladie serait confiée
à une caisse nationale nouvelle. Il serait mis fin aux délégations de gestion
aux CMCAS. Cette gestion s’appuierait sur un partenariat renforcé avec la
branche maladie du régime général qui assurerait la liquidation des
prestations de base ainsi que des prestations complémentaires. Les modalités
de détermination des remises de gestion de la branche maladie du régime
général à la nouvelle caisse, au titre de sa participation à la gestion des
prestations
de
base
du
régime
général,
seraient
fixées
par
voie
conventionnelle, sur la base d’une évaluation précise et régulière des
charges supportées par chaque partenaire. Il en irait de même pour les frais
de gestion alloués par la nouvelle caisse à la branche maladie du régime
général au titre de sa participation à la gestion des prestations
complémentaires.
Les projets de textes réglementaires, en cours d’élaboration, devraient
être publiés avant la fin du premier trimestre 2007.
Recommandation 17
: Transformer le régime complémentaire d’assurance
maladie et maternité en un régime de prévoyance obligatoire.
La transformation du régime complémentaire d’assurance maladie et
maternité contribuerait certainement au rapprochement de la protection
sociale de la branche des industries électriques et gazières avec le droit
commun des autres branches professionnelles, pour ce qui concerne les
prestations en nature.
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
105
Toutefois, une telle évolution devrait préserver la solidarité entre
actifs et inactifs existant dans le régime actuel.
Certaines branches professionnelles ont mis en place des régimes de
prévoyance, obligatoires pour les actifs et ouverts à l’adhésion individuelle
pour les retraités, dans des conditions assurant une réelle solidarité entre
actifs et retraités, et sans que cela constitue, pour les entreprises concernées,
un engagement devant faire l’objet de provisions
dans leurs comptes.
Le développement de la prévoyance dans les conditions de droit
commun (cf. art. L 713-1 du Code du travail) est d’ailleurs possible dans la
branche des industries électriques et gazières dans le cadre juridique actuel.
Il appartient ainsi aux partenaires sociaux de se saisir, s’ils le souhaitent, de
cette question.
Recommandation 18
: Mettre en place un cadre paritaire de la gestion du
régime complémentaire portant sur la totalité des prestations, quel qu’en
soit le bénéficiaire, et supprimer les pouvoirs de contrôle de l’Etat.
La recommandation de la Cour paraît s’inscrire dans le cadre de la
mise en oeuvre de la recommandation précédente visant à la transformation
du régime complémentaire en régime de prévoyance de droit commun.
Recommandation 19
: Adapter le dimensionnement du réseau des CMCAS
en fonction des missions qu’elles peuvent exercer utilement.
S’agissant de la gestion du régime spécial d’assurance maladie, le
relevé de propositions précité du 6 septembre prévoit un recentrage des
CMCAS sur les missions des activités sociales. A compter de la mise en
oeuvre de la réforme de l’organisation administrative de ce régime évoquée
supra, prévue à partir du deuxième trimestre 2007, les CMCAS ne devraient
plus assumer de tâches de gestion du régime spécial de maladie. A ce seul
titre, et sans préjuger d’autres adaptations pouvant également paraître
souhaitables, le dimensionnement de leur réseau devrait être adapté dès
l’année 2007.
Recommandation 20
: Prévoir l’application des prélèvements sociaux
(contribution de 2,5 % sur les cotisations perçues mise à la charge des
organismes complémentaires de protection sociale et taxe de 8 % sur les
contributions versées par les employeurs pour le financement de
prestations complémentaires de prévoyance) à la part du prélèvement de 1
%
qui
est
consacrée
au
financement
des
prestations
attribuées
indépendamment de la situation personnelle des bénéficiaires.
La Cour des comptes préconise d'appliquer aux IEG, d'une part la
contribution de 2,5 % due par les organismes assureurs au fonds CMU
(articles L. 862-4 et suivants du code de la sécurité sociale), d'autre part la
taxe de 8 % sur les contributions versées par les employeurs pour le
financement de prestations complémentaires de prévoyance (articles L. 137-1
et suivants du même code).
106
COUR DES COMPTES
Ainsi que l'a souligné la Cour, cette réforme nécessiterait une
modification des dispositions législatives applicables. En effet :
* aux termes de l'article L. 862-4 précité, seules sont redevables de la
contribution de 2,5 % les mutuelles régies par le code de la
mutualité, les institutions de prévoyance régies par le code de la
sécurité sociale, et les entreprises d'assurance régies par le code des
assurances ;
* quant aux régimes de prévoyance complémentaire, en application de
l'article 1er de la loi n° 89-1009 du 31 décembre 1989 renforçant
les garanties offertes aux personnes assurées contre certains
risques, seules ces trois structures juridiques (mutuelles, institutions
de prévoyance, entreprises d'assurance) sont habilitées à les mettre
en oeuvre.
Sur le fond, la réforme proposée par la Cour paraît justifiée. Sa mise
en oeuvre s’inscrit dans le cadre de la transformation du régime
complémentaire maladie en régime de prévoyance de droit commun comme
envisagé par la recommandation n° 17.
Recommandation 21
: Pour l’ensemble des institutions sociales : examiner
l’opportunité de mieux prendre en compte la garde des jeunes enfants et les
besoins des personnes âgées ou dépendantes.
Ainsi que la Cour le relève, les fonds consacrés par les institutions
sociales des IEG au paiement d’aides ménagères ainsi qu’à l’amélioration de
l’habitat paraissent relativement peu élevés au regard des actions engagées
par les autres régimes de protection sociale dans le cadre de leur action
sociale. La situation semble être la même en ce qui concerne les ressources
consacrées à aider les parents qui supportent des frais de crèche.
Recommandation 26
: En matière d’assurances, mettre en concurrence les
prestataires
potentiels
et
conclure
des
conventions
prévoyant
les
prestations, une rémunération strictement proportionnée à celles-ci et des
rapports exclusifs avec elle.
La proposition de la Cour paraît entièrement justifiée et il paraît
souhaitable qu’elle puisse être mise en oeuvre dans le meilleur délai.
Formation professionnelle continue
(Cf. Chapitre I, I B. 3 pages 13 et
suivantes)
L’Institut de formation, de recherche et de promotion (IFOREP) est
un organisme de formation important de type associatif déclaré sous le
numéro 11 93 05274 93 (anciennement domicilié dans les Yvelines) auprès
du service régional de contrôle de la formation professionnelle d’Ile-de-
France (Direction régionale du travail, de l’emploi et de la formation
professionnelle d’Ile-de-France) depuis le 27 août 1976, code NAF 804 D
(autres enseignements).
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
107
L’examen de ses trois derniers bilans pédagogiques et financiers
(2003-2004-2005) servis en application de l’article L. 920-5 du code du
travail montre qu’il fait appel essentiellement à des travailleurs indépendants
(107) pour 4 634 heures délivrées en 2004 et 3 886 en 2005 ou à des
formateurs occasionnels salariés (146) dont l’activité de formation est
inférieure à 30 jours par an pour 2 793 heures de formation dispensées en
2004 et 3 088 en 2005. Seuls 13 salariés sous contrat à durée indéterminée
figurent au nombre des moyens formateurs dont dispose cet Institut. Le statut
et le nombre des personnes dispensant des heures de formations sont
déclarés de manière identique sur les années 2003, 2004 et 2005. L’IFOREP
bénéficie d’une exonération de TVA depuis le 01 juin 1995.
Le chiffre d’affaires de l’IFOREP est passé de 5 910 756 euros en
2003 à 6 012 945 en 2005. Il était de 5 706 497 en 2004. L’origine de ses
produits provient exclusivement d’entreprises pour la formation de leurs
salariés et de quelques produits financiers ou exceptionnels. Le nombre de
salariés formés est en diminution il passe de 5 053 en 2003 à 4 790 en, 2004
et 4 563 en 2005 ; le nombre d’heures stagiaires s’établit respectivement à
114 797 pour 2003, 111 141 pour 2004 et 111 083 en 2005. La durée
moyenne de formation est stable : 22,71 heures en 2003, 23,20 heures en
2004 et 24,34 heures
en 2005.
L’IFOREP ne déclare conduire aucune autre activité que celle
consacrée à
la
formation professionnelle
continue ;
les
formations
dispensées ne se rattachent à aucune des références des niveaux proposés
dans le bilan (niveaux I à VI) ; aucune mention relative à des formations
diplômantes type BAFA ou BAFD n’est précisée.
Compte tenu de ces éléments et au regard des constats relevés par la
Cour (notamment aux pages 10 et 16) il pourrait être utilement rappelé à
l’IFOREP, au titre des recommandations de la Cour précisées page 29, que
les organismes à activités multiples sont tenus, en application de l’article L.
920-8 du code travail, de suivre d’une façon distincte en comptabilité
l’activité au titre de la formation professionnelle continue, c’est-à-dire la
réalisation de prestations de formation entrant expressément dans le champ
d’application défini à l’article L. 900-2 du code précité et dans le respect des
conditions mentionnées à l’article L. 920-1 du même code.
108
COUR DES COMPTES
RÉPONSE COMMUNE DE LA
PRÉSIDENTE DE LA CAISSE CENTRALE D'ACTIVITÉS SOCIALES
DU PERSONNEL DES INDUSTRIES ELECTRIQUES
ET GAZIÈRES (CCAS)
ET DU
PRÉSIDENT DU COMITÉ DE COORDINATION DES CAISSES
MUTUELLES COMPLÉMENTAIRES ET D’ACTION SOCIALE
(CMCAS)
INTRODUCTION
Au terme d’opérations de contrôle approfondies engagées il y a plus
de trois ans, le rapport thématique de la Cour des comptes sur les
Organismes sociaux et mutualistes des Industries Electrique et Gazière (IEG)
aurait dû, en principe, prendre en compte les réponses fournies aux 800
pages des Relevés de Constatations Provisoires (RCP) de la Cour il y a près
de 18 mois, par les organismes contrôlés. Or, certaines des appréciations
caricaturales présentes dans ces premières constatations sont aujourd’hui
absentes. Les détracteurs des activités sociales et mutualistes des électriciens
et gaziers en ont publiquement exprimé leur dépit à l’occasion
de la
publicité donné à ce projet de rapport par les médias, en parfaite violation de
la confidentialité requise.
Pour autant, la logique politique qui affectait l’ensemble des travaux
du contrôle demeure tout au long du rapport. Il est toujours imprégné de la
volonté
de justifier à tout prix des conclusions posées en préalable. Il tente
de fournir une caution doctrinale à la remise en cause des activités sociales
telles qu’elles ont été conçues dès 1946 et telles qu’elles se sont transformées
et continuent de se transformer,
sous l’impulsion des bénéficiaires et des
élus et mandatés des fédérations syndicales
en charge de leur gestion. Guidé
par la démarche du « ce qu’il fallait démontrer », le rapport affirme
aujourd’hui dès son introduction « De ce fait, ils (les Organismes sociaux et
mutualistes) sont de plus en plus inadaptés au monde actuel ». Comme les
conclusions du précédent contrôle, conduit en 1990, il est ainsi dans le droit
fil de ce qui, dès la création des activités sociales à la Libération, faisait dire
à la presse : « Monsieur Marcel Paul nous ruine ».
Au moment où les conquêtes sociales des salariés sont bafouées, où
des pans entiers de notre économie sont structurés à la mode MEDEF, où les
droits élémentaires à la santé, au logement, à l'emploi sont niés, la Cour des
comptes présente un rapport dont la finalité est de donner aux pouvoirs
publics et au patronat les arguments dont ils ont besoin pour changer en
profondeur le cadre juridique de nos Organismes sociaux et mutualistes et
diminuer les droits des salariés de la branche des IEG.
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
109
A cet effet, la Cour n'hésite pas à présenter les conquêtes sociales des
électriciens et gaziers comme des abus de droit, les salariés de la branche
des IEG comme des privilégiés, caricaturant les "avantages" obtenus et
occultant le fait
qu'ils sont le fruit des luttes et négociations sociales dans les
entreprises. L’ensemble est construit de façon à justifier une remise en cause
de la spécificité des activités sociales et mutualistes des IEG et des moyens
attribués au regard des missions particulières qui sont les leurs.
En effet les salariés de l’énergie qu’ils soient du privé ou du public
ont en charge un élément fondamental de la vie du pays.
Pour les besoins de sa démonstration la Cour omet tout ce qui fait
l’exemplarité des Organismes, leurs acquis, leur apport à l’économie sociale
et solidaire, leurs réponses
aux besoins
et attentes des bénéficiaires, leur
effet sur l’économie locale, sur l’emploi et l’aménagement du territoire.
Ainsi pour la C.C.A.S. il convient de rappeler:
¾
le premier acteur du tourisme social en France avec
aujourd’hui près de 400.000 personnes qui séjournent tous
les ans dans l’un de ses centres adultes ;
¾
qu’elle accueille 35 000 jeunes dans ses centres de vacances
et de loisirs ;
¾
qu’elle gère 109 centres adultes et 106 centres jeunes et
participe dans 23 SCI ;
¾
qu’elle met à disposition de la BSV (Bourse Solidarité
Vacances), 2.624 places dans ses centres de vacances ;
¾
qu’elle met à disposition, en partenariat avec le secours
populaire français, 304 places pour des jeunes de familles
démunies ;
¾
qu’elle
accueille
152
enfants
de
Palestine,
d’Israël,
d’Algérie, du Burkina Faso, de Biélorussie
¾
qu’elle présente 1.175 spectacles vivants dans tous les
domaines culturels ce qui fait d’elle le premier producteur de
spectacles en France et l’un des acteurs majeurs de l’aide à
la jeune création ;
¾
qu’elle accueille 782 adultes et enfants en situation de
handicap ;
¾
qu’elle sert 6 200.000 repas dans 133 restaurants ;
¾
qu’elle utilise quotidiennement des produits issus du
commerce équitable ;
110
COUR DES COMPTES
¾
qu’elle participe à des projets solidaires locaux comme par
exemple, la mise à disposition du centre de vacances de Pont
de Claix (38) dans le cadre de la loi sur le grand froid qui
permet depuis trois ans à une cinquantaine de sans-logis de
passer l'hiver au chaud et ce sous le contrôle de la préfecture
de l'Isère qui vient une fois de plus d'adresser ses
remerciements
aux
électriciens
et
gaziers
pour
leur
engagement solidaire.
Les Organismes sociaux des IEG ont une organisation et des missions
tout à fait spécifiques qui les placent dans un cadre juridique précis, ne
pouvant être calqué ou apprécié à l’aune du droit commun.
Les préconisations sont structurées par la recherche à tout prix d’un
modèle unique, et des présupposés idéologiques qui voudraient qu’il ne soit
de bonne « gouvernance » que soumise à la tutelle des employeurs et de
saines activités sociales que si elles ne coûtent pas trop et sont conduites
dans une logique strictement marchande. Pour ce faire demeure l’occultation
de tout ce qui contrarie ce raisonnement, même si cela
conduit la Cour à
apprécier négativement ce dont elle devrait se satisfaire, ou à stigmatiser ce
qui partout ailleurs relève de la règle.
Nombre
de
ses
appréciations
apparaissent
subjectives
ou
d’opportunité, en tout cas étrangères à ce qui relève de sa mission naturelle
de contrôle du respect des textes législatifs et de la qualité de la gestion.
La Cour tait tout autant l’ensemble des évolutions et transformations,
parfaitement connues d’elles, conduites à l’initiative des Organismes eux-
mêmes, sous l’impulsion et en concertation avec leurs bénéficiaires.
La durée du contrôle, 18 mois, les moyens qui y ont été employés -
dont 8 contrôleurs en permanence - donnent la mesure de l’enjeu que
constituait le contrôle des Organismes sociaux et mutualistes mais
démontrent également
leur rôle prépondérant et irremplaçable. Tout en
critiquant la nature et le niveau des prestations, la Cour des comptes doit
pourtant
en
reconnaître l’importance et la qualité, qu’il convient de
rappeler rapidement :
La restauration.
6,2 millions de repas servis dans 133 restaurants d’entreprises
auxquels il faut ajouter les repas consommés dans les restaurants inter-
entreprises. 70 000 cartes d’accès ont été utilisées au moins une fois au
3
ème
trimestre 2005.
Dans une recherche prioritaire de la qualité du service rendu, la
CCAS maintient des restaurants en dépit du faible nombre de repas servis
pour assurer au plus grand nombre des agents des IEG une restauration de
qualité
sur leur lieu de travail ou à proximité. Parallèlement, elle garantit le
statut et les conditions de travail des personnels qui assurent cette prestation.
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
111
Ces choix conduisent évidemment à des coûts de revient difficilement
comparables entre eux :
- le prix de revient du repas dans les restaurants à plus de 500
couverts est en moyenne de 10€ alors qu’il est de 15 € en moyenne pour les
restaurants à moins de 90 couverts
– 60 % des restaurants servent moins de 150 couverts journaliers.
Les vacances
A l’heure où moins de
1 Français sur 2 part effectivement en
vacances avec, au surplus, une réduction notable du nombre moyen de jours
passés hors du domicile sur ces dernières années, la démarche de la CCAS
est guidée par la volonté d’assurer un droit aux vacances de qualité pour
tous. Elle permet le départ de
90.000 familles, soit environ 400 000
personnes dans plus de 250
centres de vacances à des coûts de séjours
avantageux pour tous les bénéficiaires.
Il en va de même pour le départ des enfants et des jeunes : alors que
chaque année les organisations caritatives organisent des journées à la mer
pour des milliers d’enfants ne partant jamais en vacances, la CCAS organise
des séjours pour plus de 35.000 jeunes de 6 à 17 ans ;
Globalement le taux de départ des agents des IEG
est nettement
supérieur à la moyenne nationale, puisque sur la même base de calcul que le
ministère du Tourisme on peut estimer que le taux de départ des électriciens
et gaziers dépasse 70 %.
Les assurances
Avec 360 000 contrats la CCAS connaît des situations contrastées. En
effet alors que les contrats Auto et Multirisques Habitation enregistrent une
érosion en grande part liée à la multiplication des acteurs de l’assurance
(banques, organismes de crédit….) le contrat dépendance, pour lequel la
CCAS a été pionnière, augmente au cours des cinq dernières années sous
l’effet du vieillissement des bénéficiaires et la pyramide des âges des actifs.
Les
études
comparatives
conduites,
en
particulier
lors
des
renouvellements
de
contrats,
confirment
régulièrement
le
caractère
performant des couvertures offertes qui respectent l’esprit de solidarité
d’origine, permettent par exemple à des jeunes conducteurs et des
conducteurs de deux roues de s’assurer avec la CCAS alors qu’ils sont
souvent exclus par des tarifs prohibitifs des contrats automobiles.
112
COUR DES COMPTES
L’action sanitaire et sociale
Il convient de noter l’importance du travail de proximité conduit dans
ce domaine par les CMCAS :
¾
le soutien des personnes âgées et isolées avec des mesures
comme la télé assistance pour aider au maintien à domicile ;
¾
la mise en place de réseaux solidaires ayant pour objectif
d’aller à la rencontre de personnes en difficulté ou victimes
d’isolement quel que soit leur âge ;
¾
le versement d’indemnités de moyens d’existence lors de
maladies de longue durée ;
¾
l’attribution de prestations extra légales pour aider les
familles en charge d’enfants scolarisés ;
¾
l’attribution d’une aide mensuelle pour les personnes
atteintes de handicap ;
¾
l’attribution d’une aide ménagère après une hospitalisation.
La CCAS conduit une politique de santé et de prévention depuis
plusieurs années au travers de
cinq centres de santé ouverts à l’ensemble de
la population locale. Inscrits aujourd’hui dans un réseau partenarial de
proximité, ils continuent de participer d’une réponse en matière de politique
de santé publique au travers de 220 000 consultations annuelles.
La protection sociale
Avec 570 000 bénéficiaires, le régime spécial d’assurance maladie
maternité assure une couverture solidaire aux salariés et retraités avec une
extension possible aux ayants droit – conjoint ou enfants – à faibles
ressources.
Il est de plus le seul régime légal géré exclusivement par les
représentants des salariés. Globalement les remboursements représentent 90
% des dépenses de santé engagées pour 11 millions de dossiers maladies
traités annuellement.
Depuis les années 90, alors que les progrès de la médecine
s’accélèrent, des régressions majeures sont intervenues en matière de
protection sociale instaurant de nouvelles charges financières pour les
assurés sociaux. En outre l’irruption des compagnies d’assurances privées
dans les domaines de la santé écarte un nombre toujours croissant de
personnes d’un véritable et complet accès aux soins.
*****
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
113
Ces activités se développent et leur efficacité sociale s’accroît. Si,
comme dans tout autre organisme cela reste perfectible,
les constatations de
la Cour tout au long de son rapport ainsi qu’une analyse objective auraient
dû la conduire à des conclusions soulignant nombre de ces aspects positifs.
Depuis les années 90, l’environnement des organismes sociaux et la
situation des salariés pour lesquels ils oeuvrent ont considérablement évolué.
En 2000, la transposition en droit français des directives européennes
a ouvert le secteur de l’énergie à la libre concurrence et a mis fin au
monopole public sur le gaz et l’électricité.
En 2004 les entreprises publiques Electricité de France
et Gaz de
France ont été transformées en sociétés anonymes avec l’ouverture à des
capitaux privés. L’année 2006 a vu l’échec des tentatives de privatisation
avec le projet de fusion Gaz de France- SUEZ.
Aujourd’hui, pour la Cour, les organismes sociaux ignorants de ces
évolutions seraient devenus obsolètes et constitueraient un frein au
développement de la société ultra libérale.
Pour parvenir à la conclusion qu’elle s’était assignée, la Cour
s’emploie donc principalement, sinon exclusivement, à déclarer les
Organismes sociaux et mutualistes « inadaptés au monde actuel » et donc à
préconiser la modification des textes actuellement en vigueur. Au-delà des
organismes sociaux, ce sont les institutions représentatives du personnel des
Industries électrique et gazière qui sont visées. La Cour des comptes omet
que cela relève, suppose et impose des négociations, dans le cadre de la
branche, entre les fédérations syndicales, les pouvoirs publics et les
employeurs. Les organismes ne revendiquent pas l’infaillibilité : certaines
des observations de la Cour, rejoignent leurs propres
analyses. Ils
s’emploient en permanence, sans avoir pour cela attendu d’être contrôlés, à
rechercher l’amélioration constante de leur fonctionnement pour la
satisfaction toujours croissante des bénéficiaires et l’optimisation des
moyens employés. Dès lors, sans entrer dans le détail des allégations de la
Cour, les Organismes sociaux et mutualistes entendent faire valoir leurs
propres
analyses et formuler un ensemble d’observations permettant
d’appréhender ce qu’ils sont, ce que sont leurs réalisations, leurs objectifs et
les enjeux de leurs évolutions.
1. Les Structures qui composent les Organismes sociaux et mutualistes
Les Caisses Mutuelles Complémentaires d’Action Sociale (CMCAS)
réalisent les activités sociales de proximité et assurent la gestion du régime
de maladie et de maternité des agents des IEG. Leur action sanitaire et
sociale est mise en oeuvre, au seul bénéfice des personnels actifs et inactifs
des IEG.
114
COUR DES COMPTES
La Caisse Centrale d’Activités Sociales (CCAS), organisme de droit
privé, est chargée de gérer les activités sociales nationales pour les
personnels actifs et inactifs de la branche des industries électriques et
gazières.
Le Comité de Coordination des CMCAS :
- répartit entre la CCAS et les CMCAS le 1 % affecté aux activités
sociales et de santé ;
- assure une mission de représentation des CMCAS auprès des
autorités de tutelle ;
- exprime son avis et formule des propositions sur les questions
d’ordre général intéressant les CMCAS ;
- centralise depuis 2000 les résultats du régime
de maladie et de
maternité des agents des IEG.
La CCAS et le Comité de Coordination des CMCAS ont créé, pour
répondre à leurs besoins spécifiques de formation, tant dans le domaine
socio-éducatif que professionnel, une association, l’Institut de Formation, de
Recherche et de Promotion (IFOREP) qui a également des activités
d’information, de communication et de recherche.
Sous le prétexte de rechercher une simplification et pour justifier la
réduction de leurs moyens,
la Cour des comptes
veut ignorer la spécificité
des organismes sociaux et mutualistes et proposer leur refonte en les
alignant sur les minima du droit commun. Cela aurait notamment pour
conséquence de priver les retraités du bénéfice des activités sociales et
mutualistes.
a
- les particularismes
Depuis leur création,
il n’y a pas une superposition des organismes,
mais une complémentarité qui n’a fait que se renforcer au cours du temps y
compris dans la période examinée. Les organismes participent d’un système
social axé sur la satisfaction des besoins non seulement des agents actifs
mais aussi, et c’est l’une de ses particularités les plus essentielles, des
inactifs des Industries électrique et gazière. Ils occupent
une place
particulière dans le paysage social de la France
et constituent une référence
pour le monde du travail.
Le Ministre de l’Industrie et de l’Aménagement du Territoire
rappelait dans sa réponse à la Cour lors du contrôle de 1989 que le régime
spécial et les activités sociales des I.E.G. ont été institués en 1946 pour «
renforcer l’efficacité des services publics de l’électricité et du gaz ».
Avec la loi du 10 février 2000 sur la modernisation et le
développement du service public du gaz et de l’électricité, le législateur a
encore récemment confirmé les missions de service public dévolues aux
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
115
entreprises tant publiques que privées de la branche et à travers elles aux
salariés qui les composent. La Cour ne peut l’ignorer dans ses conclusions.
Les activités sociales proposées par les Organismes sociaux doivent
répondre en permanence au principe d’égalité de traitement pour l’ensemble
des bénéficiaires, ce qui implique cohérence et harmonisation. La Cour
reconnaît d’ailleurs les progrès réalisés en ce domaine depuis le précédent
contrôle.
Quand bien même les organismes sociaux et mutualistes n’entrent pas
dans des modèles préétablis, il n’y a pas d’incertitude quant à la nature
juridique des organismes. Il n’existe aucune nécessité de remise en cause,
qu’il s’agisse de leur gestion par les représentants des seuls bénéficiaires ou
du
niveau des avantages sociaux.
L’évolution structurelle des organismes ne doit pas passer par la
négation de leurs spécificités, mais par leur adaptation, en tant que de
besoin, aux missions qui leur sont dévolues. Elle ne peut être le fait de la
Cour des comptes dans un débat dont sont exclus les partenaires sociaux et
les pouvoirs publics.
b - la démocratie et la proximité
La gestion des Organismes sociaux et mutualistes
a été confiée aux
seuls salariés, eux-mêmes élus ou mandatés, sur la base de la
représentativité de leurs organisations syndicales. Ce mode de désignation
des représentants des salariés différencie la C.C.A.S., les C.M.C.A.S. et les
Sections Locales de Vote (SLV), des Comités d’Entreprise et renforce le
processus démocratique de « gouvernance ».
Comme le reconnaît la Cour, les SLV ont un rôle essentiel de
proximité. Dans le souci d’un maximum d’efficacité sociale, les CMCAS
en
adaptent le découpage afin qu’elles soient accessibles par toutes les
populations couvertes et en cohérence avec l’implantation des unités des
entreprises. Il est donc parfaitement normal que le découpage des SLV soit
hétérogène puisqu’il correspond à la répartition de la population des
bénéficiaires sur le territoire.
Les activités de ces structures locales ne peuvent se mesurer en terme
de rentabilité économique car elles participent à une réponse sociale aux
besoins des agents et de leur famille. La meilleure démonstration de la valeur
ajoutée des SLV et des activités qu’elles développent dans la proximité,
réside dans l’intérêt que portent les agents aux élections de leurs membres.
Il n’est, dès lors, pas admissible que la Cour dénonce les SLV comme
«
le lieu et le cadre de l’information et de la mobilisation syndicale » alors
qu’elle note que la gestion des actions de proximité est assurée au quotidien
par les élus de SLV.
116
COUR DES COMPTES
c - le droit commun
Ce qui est qualifié par la Cour de droit commun n’est
en fait
que le
minimum des obligations incombant aux employeurs. Les améliorations
obtenues par les électriciens et les gaziers depuis près de 60 ans, ne peuvent
être effacées d’un revers de manche sous des prétextes de rentabilité, de
modernité ou d’égalitarisme. Tout au contraire, elles devraient être un
élément de référence pour faire progresser les droits de l’ensemble des
salariés.
Lorsque la Cour évoque la « gouvernance » des Organismes, elle fait
là encore référence à un « droit commun » conduisant
à annihiler les effets
d’un processus démocratique exceptionnel
en les mettant sous tutelle
patronale.
La Cour préconise la transformation de la CCAS en un Comité
d’Entreprise et ce plus particulièrement pour imposer la participation de
l’employeur à la gestion des activités sociales comme un principe général et
une garantie de bonne gestion.
Elle préconise ainsi la modification du Statut pour substituer au
contrôle de l’Etat celui du chef d’entreprise, lui conférant au passage la
fixation de l’ordre du jour des instances délibératives,
le contrôle de
l’utilisation des moyens et le pouvoir de contester les décisions des instances
délibérantes.
Les électriciens et gaziers
ont tout à perdre à un tel encadrement.
La volonté de la Cour, même sous l’affirmation prudente mais
fallacieuse d’un raisonnement « à Statut du Personnel constant », ne tend
qu’à gommer les particularités pour opérer un nivellement vers le bas.
C’est d’ailleurs au prix d’une ignorance criante de ce que sont les
Comités d’Entreprise, de la réalité de leurs prérogatives, de la façon dont ils
fonctionnent et des difficultés auxquelles ils peuvent être confrontés, que la
Cour prône une telle transformation.
Contrairement à ce qu’elle affirme, la participation de l’employeur à
la gestion des activités sociales et de santé n’est ni un principe général ni une
garantie de bonne
« gouvernance ».
C’est dans ce cadre général que la Cour préconise également la
modification de la désignation des administratrices et administrateurs de la
CCAS, résultat conjoint d’une élection et d’un mandatement syndical acté
par le décret de nomination que leur confère la légitimité du choix des
salariés. Elle préconise une élection directe mais dans le même temps, une
réduction plus que significative de leurs responsabilités.
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
117
Pour autant qu’il soit utile ou nécessaire de préciser les règles de
droit applicables aux Organismes sociaux et mutualistes, ces précisions
doivent confirmer la voie singulière dans laquelle ils sont inscrits depuis leur
création.
En tout état de cause, il n’appartient ni à la C.C.A.S., ni au Comité de
Coordination des CMCAS, de discuter de ces recommandations qui relèvent
comme cela a déjà été souligné du domaine des négociations entre les
fédérations syndicales, les employeurs et les pouvoirs publics
Aucun principe général du droit, aucune règle, n’impose qu’ils soient
soumis à des dispositions normatives et restrictives pour les priver de leurs
spécificités.
Les recommandations de la Cour tendant à calquer l’organisation des
Organismes sociaux et mutualistes sur celle des Comités d’Entreprise
méconnaissent ainsi leurs particularismes, leur histoire, leurs acquis et plus
simplement le cadre juridique qui les encadre. Ces recommandations sont
pour le moins inadaptées et
injustifiées.
Mais surtout, elles ne relèvent ni des missions de la Cour, ni de la
compétence des Organismes contrôlés.
2 . le financement des activités sociales et mutualistes
Pour arriver à la conclusion que les ressources des Organismes
sociaux et mutualistes sont trop importantes, comparées à ce qui se fait dans
le cadre du droit commun, la Cour additionne des éléments totalement
hétérogènes voire incohérents et pour partie invérifiables : ressources du
régime complémentaire d'assurance maladie et
maternité, le 1 %, la
participation des bénéficiaires, les mesures bénévoles des employeurs …..
De ce fait, le chiffre de 881M€ avancé par la Cour comme ressources
des organismes est parfaitement erroné et surestimé. Il ne correspond en rien
au budget géré par les organismes sociaux et mutualistes.
42
Ce qui est fondamentalement en cause, c’est la question même du
financement des activités sociales
et de leur niveau, « incompatible »
aujourd’hui avec l’idée que certains se font des conquêtes sociales dans une
société fondée sur la libre concurrence qui, s’agissant des IEG, doit
caractériser aussi le marché de l’énergie.
42) Les derniers décrets sur le régime interdisent l'agrégation de toutes ressources
avec celles de celui-ci. Quant aux mesures bénévoles, la Cour reconnaît
elle-même
que les chiffres proviennent des entreprises, hors de tout contrôle et
qu’elles relèvent
au moins pour une part essentielle d’autres droits sociaux, d’autres champs d’action
ou d’autres missions.
118
COUR DES COMPTES
De plus, la valorisation financière et comptable des « absences
sociales » des représentants du personnel constitue une menace pour le
fonctionnement de l’ensemble des institutions représentatives du personnel,
toutes activités, toutes branches et tous régimes confondus.
a - le 1 %
D’origine, le mode de financement des activités sociales destinées aux
électriciens et gaziers est fixé par l’article 25 du statut du personnel des IEG.
Ce prélèvement est assis sur les recettes liées à la vente de l’électricité et du
gaz et non sur la masse salariale : c’est la contribution des entreprises de
distribution et de fourniture de l’énergie
au financement des activités
sociales et de santé des personnels relevant du Statut.
Il permet l’accès aux activités sociales et de santé non seulement aux
actifs mais également aux retraités
43
. C’est d’ailleurs la prise en compte,
dans le calcul de l’assiette du prélèvement, des richesses créées qui permet
d’organiser un tel régime de solidarité.
La raison d’origine de ce mode de financement est
aujourd’hui
toujours
aussi
pertinente.
Le
législateur
de
1946
accordant
une
indemnisation aux actionnaires des IEG lors de leur nationalisation a
considéré qu’un financement équivalent devait être réservé aux activités
sociales du personnel participant à ce nouveau service public. Si au
bout de
50 ans cette indemnisation a disparu, il n’en est évidemment pas de même
pour les besoins sociaux des agents actifs et inactifs comme le démontrent
leur attachement et leur participation aux prestations servies par les
organismes.
Il reste aujourd’hui équitable et donc socialement juste, de faire
porter le financement des activités sociales sur les recettes d’exploitation, en
lien direct avec le travail accompli par les salariés des entreprises, car ce
sont eux qui sont à l’origine directe des recettes d’exploitation. Il est
surprenant que la Cour n’ait pas voulu voir l’intérêt de cette logique de
financement liant le financement des activités sociales à la productivité des
IEG.
Si les Industries électrique et gazière ont produit jusqu’ici une énergie
considérée comme une des plus sûres et des moins chères dans le monde,
c’est aussi en permettant à ses salariés de bénéficier d’un statut social parmi
les plus avancés, grâce notamment à son mode de financement.
Enfin, la Cour omet encore que les activités sociales et de santé
bénéficient non seulement aux actifs mais également aux retraités.
43) dans les IEG les retraités correspondent aux agents en inactivité de service
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
119
L’alignement sur le minimum du droit commun suggéré par la Cour
ne pourrait avoir d’autre conséquence que de retirer aux organismes le
moyen de faire face à leurs missions statutaires et ainsi de priver actifs et
retraités des réponses adaptées
à leurs
besoins sociaux dans les domaines de
compétences
de la CCAS et des CMCAS.
Il faut néanmoins relever, comme l'a fait la Cour, que l'assiette du 1 %
n'étant pas connue, les Organismes sociaux et mutualistes ne peuvent
apprécier s’ils reçoivent l'intégralité des produits qui leur sont dus. La Cour
a par ailleurs indiqué, sans en donner le détail qu'une partie des entreprises
qui vendent de l'électricité et du gaz ne paient pas le 1 % dû.
Pour autant, la Cour se montre avare de préconisations sur les
dispositions à mettre en place pour assurer aux organismes l'accès aux
comptes des entreprises et la possibilité de vérifier l'exactitude et la
justification de leurs versements et ce alors même que les organismes en font
la demande constante depuis 1964.
Elle recommande néanmoins que les entreprises versent directement
au Comité de Coordination des CMCAS, chargé d'en assurer la répartition
leur part du 1 %, mesure également demandée depuis longtemps par les
organismes.
De plus depuis l'ouverture des secteurs de l'énergie à la concurrence,
toutes les entreprises de la branche des IEG ne sont pas assujetties au
versement du 1 %.
Il devient donc nécessaire et urgent de compléter le cadre juridique
du 1 % pour que l'ensemble des entreprises contribuant au processus de
production, de transport, de distribution et de commercialisation de
l'électricité et du gaz contribue au financement des activités sociales des
personnels des Industries électrique et gazière.
b - les mesures bénévoles
Sous le qualificatif
de mesures « bénévoles » la Cour amalgame:
- Des mesures qui sont supportées par les employeurs dans le droit
commun et non imputées
au budget des activités sociales : mise à disposition
des locaux et moyens de fonctionnement,
crédits d’heures ...
- Des mesures qui compensent la charge pour les Organismes sociaux
et mutualistes des IEG, de missions assumées par d’autres institutions dans
le régime de droit commun : toutes les charges de l’Action Sanitaire et
Sociale
Sur le fond, il apparaît surtout qu’elle conteste
le rôle actif des agents
dans la gestion, dans la conception et dans la réalisation des activités
sociales et mutualistes, ce qui est pourtant l’une de leurs particularités
essentielles.
120
COUR DES COMPTES
Ces mesures ne relèvent pas de la volonté des entreprises, mais sont le
fruit de revendications et de concessions obtenues de longue date et
formalisées dans les textes qui régissent les Organismes sociaux et
mutualistes des IEG. Elles sont le fruit d’une négociation collective entre les
partenaires
sociaux,
débouchant
sur des
règles
qui
permettent
le
fonctionnement des Organismes sociaux et mutualistes dans un cadre
parfaitement défini.
En procédant ainsi, la Cour veut oublier que dans chacun de ces
domaines, la loi n’a jamais fixé des maxima, mais des minima auxquels il
n’est pas légalement possible de déroger dans un sens défavorable aux
salariés.
Est-il besoin de rappeler que, par accords d’entreprise, les
partenaires sociaux ont la possibilité de déroger au minimum légal, dès lors
que ces accords aboutissent à la fixation d’une contribution plus avantageuse
pour les salariés.
c - la comparaison avec le droit commun et la notion de « salaire
différé »
La Cour incrimine un mode de financement qu’elle juge trop
favorable aux salariés,
et vante
les mérites
d’une
redistribution monétaire
directe (chèque vacances, chèque restaurant….).
Requalifiant ces avantages sociaux en « salaires différés », elle
s’offusque qu’ils soient soustraits de l’assiette de l’impôt sur le revenu, ce
qui pourtant est légalement le cas pour toutes les activités conduites par les
comités d’entreprise.
Sans doute pense-t-elle que c’est sur de tels revenus que devraient
être récupérées les évasions fiscales et les réductions liées au bouclier fiscal.
C’est au prix d’un raisonnement fallacieux qu’elle désigne les
bénéficiaires comme des privilégiés, qui selon elle, percevraient au titre du 1
% un revenu complémentaire moyen de 120 euros mensuels.
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
121
En les agglomérant avec d’autres concours ayant un
objet différent –
cotisations au régime complémentaire d’assurance maladie, aux « mesures
bénévoles », etc – et en recourant à des « hypothèses de calcul
44
»
dépourvues de toute pertinence, elle en déduit que les actifs y gagneraient
ainsi plus qu’un treizième mois.
Il aurait été souhaitable que la Cour retienne les chiffres pour ce
qu’ils sont sans les dénaturer pour les besoins de sa démonstration ou les
extrapoler au prix de raisonnements biaisés.
Rapporté au nombre d’ouvrants droits, le 1 % correspond
à 1412 €
environ, à rapprocher non de zéro mais de la situation prévalant dans les
moins dotés des Comités d’Entreprise. Et la Cour des comptes ne propose
pas d’attribuer la différence aux salariés, mais de les réorienter à destination
des profits des entreprises.
Quant à affirmer que cette contribution serait mal appréhendée par
les agents et les bénéficiaires, c’est leur faire l’injure de ne pas prendre la
mesure - même critique – de leurs activités sociales et de ne pas lire ou de ne
pas pouvoir comprendre les publications et informations dont ils sont
régulièrement destinataires et qui leur rendent compte fidèlement de
l’évolution des recettes,
de leurs affectations budgétaires et de l’ensemble
des réalisations, évolutions et projets.
Toutes les observations sur cette question du mode de
financement
des activités sociales n’ont pas d’autre objet que de légitimer le postulat
selon lequel les Organismes sont trop richement dotés et dépensent trop. Ces
observations remettent en cause des décennies de conquêtes sociales.
Ainsi, là encore, les recommandations de la Cour tendant à modifier
le mode de calcul des ressources versées par les entreprises aux Organismes
sociaux relèvent de la volonté de les réduire et de se placer dans
une autre
logique de redistribution des richesses au détriment des intérêts des salariés
ayant participé à leur création
Elles sont inadaptées, injustifiées, et en tout état de cause ne peuvent
relever ni des missions de la Cour, ni de la compétence des organismes
contrôlés.
44) Cf. Rapport P.24 : « en prenant pour hypothèse que les activités sociales
bénéficient à hauteur de 75 % aux agents en activité ( ne serait ce qu’en raison de la
présence plus fréquente d’enfants) et que les prestations maladie profitent en
moyenne à hauteur de 47 % aux agents en activité, le supplément de rémunération
annuelle par agent en activité stricto sensu apporté par l’ensemble des contributions
des employeurs a atteint 3030 € environ pour l’exercice 2004-2005, soit 10 % de la
rémunération annuelle brute moyenne .. »
122
COUR DES COMPTES
3. la protection sociale
La Cour considère que le régime spécial d'assurance maladie est
artificiellement découpé en un régime de base et en un régime
complémentaire abusivement qualifié de sécurité sociale.
Elle propose de scinder les prestations en deux en donnant à la
CNAMTS la gestion de la part de base et en créant un régime de prévoyance
collectif inter-entreprise géré paritairement avec les employeurs, pour la
partie complémentaire.
Elle considère que cette organisation permettrait de simplifier sa
gestion et donnerait aux Organismes sociaux et mutualistes et aux
employeurs l'occasion de s'acquitter des cotisations relevant du régime
général (calcul assiette, taux, cotisation CMU).
Elle remet en cause les adhésions en option au régime de certains
salariés (médecins et veuves et veufs de médecins, salariés et anciens salariés
non statutaires de la C.C.A.S.).
Le régime spécial maladie et maternité des agents des industries
électrique et gazière est
un bien social pour l’ensemble des salariés, actifs et
retraités, des entreprises.
Les remarques et préconisations que formule la Cour dépassent les
Industries électrique et gazière et posent la question citoyenne de l’accès de
tous à la santé.
Au nom de la concurrence,
doit-on comme le prône la Cour ramener
tous les salariés au droit commun ou doit-on au contraire engager les
entreprises à développer des droits permettant à chacun d’assurer les actes
de la vie quotidienne : manger, se loger, se soigner et avoir une vie sociale et
culturelle ?
Où se situe la « normalité » ? Dans la protection sociale du personnel
des Industries électrique et gazière qui offre à ses salariés en activité ou à la
retraite une garantie globale, ou dans un régime général qui offre par
exemple 3€ pour le remboursement d’une paire de lunettes et qui laisse aux
salariés et surtout aux retraités le soin, s’ils en ont les moyens, d’adhérer à
une structure complémentaire de remboursement ?
Les CMCAS et le Comité de Coordination n’ont pas attendu le
contrôle de la Cour pour faire face à leurs responsabilités de gestionnaires.
Depuis la signature, entre le Comité de Coordination et les directions
des entreprises, de la plateforme d’amélioration des prestations et de la
gestion du régime
en janvier 2001 des améliorations significatives ont été
conduites sur le niveau des prestations servies grâce à une meilleure maîtrise
des coûts de gestion.
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
123
La réduction des charges a dépassé les 10 M€ entre le 1/04/2001 et le
31/03/2005.
Cette démarche a été maintenue puisque entre le 1/04/2005 et le
31/03/2006, des économies supplémentaires ont été réalisées à hauteur de
1,3 M€.
Si les entreprises avaient respecté leurs engagements, principalement
au niveau du personnel, le niveau des économies à ce jour aurait été
substantiellement supérieur. De nombreux agents remis, après accord, à la
disposition des entreprises, ne l’ont été effectivement qu’après plusieurs
mois, voire sont toujours rémunérés par le régime.
L’arrêt arbitraire
au 31 décembre 2004 par les employeurs des
dispositions de départ anticipé en inactivité de service telles qu’elles étaient
prévues par la plateforme de 2001 fait supporter par le régime
la charge de
22 agents supplémentaires soit environ 1 millions d’euros par an.
Parallèlement à la mise en oeuvre des dispositions prévues par la
plateforme de 2001, le Comité de Coordination et les CMCAS
travaillent à
la transformation en profondeur du fonctionnement du régime.
Dès février 2005 le Comité de Coordination a signé un accord de
partenariat avec la CNAMTS pour la gestion des feuilles maladies papiers du
régime par la CPAM de Nanterre.
De telles décisions ont à la fois la vocation de réduire les coûts de
gestion
et de permettre une plus grande mobilisation sur l’élaboration d’un
projet santé, incluant la prévention et l’éducation à la santé, mais aussi le
lien social et l’aide de celles et de ceux qui sont touchés par l’isolement et la
maladie.
L’Assemblée Générale des CMCAS de décembre 2005 a
décidé de
s’adresser aux pouvoirs publics pour que la gestion et le pilotage du régime
spécial
soient confiés à une structure nationale unique.
Toutes ces décisions ont permis des résultats significatifs pour les
bénéficiaires : la réduction
du délai de traitement des remboursements,
l’amélioration des prestations servies dans des secteurs comme l’optique, le
dentaire et l’audioprothèse...
Malgré ces améliorations assurées intégralement par les économies
de gestion réalisées,
certaines charges restant aux bénéficiaires sont
totalement insupportables et injustes. Le Comité de Coordination des
CMCAS
a
demandé
aux
pouvoirs
publics
de
faire
évoluer
ces
remboursements par une prise en charge solidaire pour moitié par les
entreprises et pour moitié par les salariés.
Le Comité de Coordination des CMCAS entend poursuivre son
objectif d’amélioration des services rendus aux bénéficiaires.
124
COUR DES COMPTES
Ainsi notamment et afin de mieux contrôler ses recettes, le Comité de
Coordination des CMCAS doit avoir la maîtrise du recouvrement et de la
vérification des assiettes et des taux de cotisations des entreprises des
Industries électrique et gazière pour les actifs, et de la Caisse nationale des
industries électrique et gazière pour les retraités.
Dans le même temps, il
estime qu’il faut redéfinir les nouveaux
territoires des CMCAS pour les adapter à la nécessaire gestion de proximité
des activités sociales. Une partie des économies réalisées par la
centralisation politique et technique du régime, doit être réinvestie dans la
proximité, la prévention et l’éducation à la santé.
Le Comité de Coordination des CMCAS considère également qu’il
faut :
- mettre en place des mesures de solidarité en diminuant par pallier la
cotisation au régime pour les revenus inférieurs à 1500€ bruts,
- créer une tranche de cotisation gratuite pour toutes celles et ceux
entrant dans le cadre des critères de revenus définis pour bénéficier de la
CMU,
- permettre aux conjoints et aux enfants des bénéficiaires de toujours
accéder, avec la seule cotisation de leurs ouvrants droits, aux prestations du
régime,
- étendre les prérogatives de ce régime à toute personne, le
souhaitant, ayant dans sa carrière contribué à la création de richesse dans le
secteur des industries électriques et gazières.
Dans ce cadre, les entreprises doivent contribuer, comme par le passé
à un niveau de financement, à minima, de 50 % des dépenses engagées.
Dans le même esprit, le Comité de Coordination des CMCAS
considère qu’il faut étendre les prestations du régime complémentaire, au-
delà de celles autorisées par la sécurité sociale pour notamment le forfait
hospitalier, les chambres particulières, les prothèses mammaires et
capillaires, pris en charge par tous les autres régimes complémentaires.
C’est donc bien avec une profonde détermination que le Comité de
Coordination et les CMCAS se sont engagés, depuis maintenant plusieurs
années, à des transformations importantes du régime maladie et maternité
des Industries électriques et gazières.
Ces transformations ont permis à la fois la pérennisation, l’adaptation
aux besoins et aux attentes actuelles de ses bénéficiaires, l’amélioration des
remboursements
et une meilleure maîtrise de sa gestion.
Les recommandations de la Cour méconnaissent les évolutions
permanentes du régime maladie et maternité des IEG depuis 2000 tant au
niveau de sa gestion que dans les améliorations des prestations et tout
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
125
particulièrement les projets gouvernementaux actuels en la matière.
Elles
ont comme seuls objectifs, en contradiction avec la volonté même du
législateur, d’y mettre fin par son assimilation au
régime général.
4. L’Action Sanitaire et Sociale
Pour la Cour des comptes, l'action sanitaire et sociale ne doit plus
être servie par les Organismes : elle devrait également être scindée en deux
en donnant la gestion de la partie famille pour les actifs à la CAF et en
donnant la partie vieillesse, pour les retraités, à la CNIEG.
Elle indique que cette organisation permettrait aux agents des IEG de
bénéficier à minima des mêmes droits que ceux servis par le régime général,
ce qui pour elle, n'est pas le cas aujourd'hui.
Elle indique que si les textes restent en l'état, les indemnités de moyen
d'existence, servies aux agents en longue maladie, sont imposables pour les
salariés et soumises à prélèvements sociaux pour les employeurs.
Elle
critique
« l'intercession »
de
militants
syndicaux
dans
l'attribution des prestations de l’action sanitaire et sociale
Concernant
les indemnités de moyens d’existence, depuis 5 ans, elles
ne sont plus attribuées de façon systématique mais après décision de
commissions ad hoc qui traitent chaque dossier en fonction de sa réalité
propre. Il s’agit donc bien d’un soutien temporaire attribué en fonction de la
situation personnelle des bénéficiaires et non d’une rémunération.
S’agissant du financement par les employeurs de l’action sanitaire et
sociale, les Organismes partagent d’autant plus les préconisations de la
Cour que c’est une revendication unanime des fédérations syndicales tant au
niveau de la session du comité de coordination qu’à la CCAS,
En revanche, les Organismes
ne peuvent admettre la critique
formulée par la Cour lorsqu’elle conteste le rôle des élus de SLV dans le
montage des dossiers : leur intervention est légitime et tient à leur
connaissance des situations individuelles et de l’activité professionnelle des
attributaires, de leur état physique, psychologique et/ou social, contribuant à
une meilleure prise en compte dans le cadre du projet santé des Organismes.
Bien souvent, les élus de SLV doivent aussi pallier l’absence d’assistante
sociale du fait de la vacance de nombreux postes.
Tout en rappelant que la gestion des prestations d’action sanitaire et
sociale est menée de façon autonome par les C.M.C.A.S., le Comité de
Coordination et la CCAS tiennent à souligner que les fédérations syndicales
dans leur projet de transformation et de développement des activités sociales
et de santé proposent que l’action sanitaire et sociale soit pilotée au niveau
national pour une mise en oeuvre au niveau territorial.
126
COUR DES COMPTES
La Cour critique par ailleurs la consommation partielle des budgets
consacrés à l’action sanitaire et sociale, et le montant des réserves
constituées par les C.M.C.A.S. dans les
activités sociales.
Outre qu’il est incohérent de reprocher ici la constitution de réserves
quand on consacre ailleurs de longs développements au grief exactement
inverse,
les réserves de CMCAS ne sont pas le fait d’une sous utilisation des
fonds dédiés à l’action sanitaire et sociale. Les CMCAS ont des projets de
développement
d’activités,
d’adaptation
de
leur
patrimoine,
d’investissements dont le financement et la mise en oeuvre doivent être
supportés sur des ressources de plusieurs exercices.
Les aides attribuées par les CMCAS ne sont au demeurant pas
seulement redistributives : nombreuses sont les CMCAS qui effectuent un
travail de proximité pour lutter contre l’isolement, aider au maintien à
domicile, passer les fêtes de fin d’année, ou à l’occasion des décès.
Les Organismes sociaux ont la volonté permanente de répondre, au
plus près, aux besoins sociaux. La consult'action faite auprès des agents a
permis de mesurer quelles étaient les priorités pour les ouvrants droit.
Pour leurs activités menées en proximité, les CMCAS répondent à ce
même souci. Nombreuses sont celles qui, contrairement aux remarques de la
Cour, assurent le fonctionnement de centres aérés, ou servent des aides
spécifiques pour la garde des jeunes enfants.
Au niveau national,
l'accord signé par les fédérations syndicales en
juillet 2004 fait état de 5 sites pilotes de crèches.
Les recommandations de la Cour mettent à juste titre en lumière
l’absence de contribution spécifique des entreprises en matière d’action
sanitaire et sociale.
En revanche la Cour méconnaît le travail social de proximité conduit
par les CMCAS qu’elle n’envisage que comme organismes de redistribution.
5. les activités sociales
Il faut sans doute rappeler quelles sont les missions dévolues à la
C.C.A.S par le Statut :
« a) participer au soutien des agents en congé de maladie ou blessure,
dont l'état médical exigerait des soins ou traitements particuliers, et plus
spécialement les agents en congé de longue maladie ou blessure, soit lors de
leur passage au demi salaire ou demi-traitement statutaire, soit à l'expiration
de leur congé de maladie ;
b) aider, en cas de sinistre ou de grand malheur, les agents
particulièrement dignes d'intérêt ainsi que leur famille ;
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
127
c) soutenir toute institution sociale, d'intérêt général, créée ou à créer
,
notamment
: établissements de prévention, de repos, de cure, de retraite,
colonies de vacances, coopératives, associations sportives, culturelles, etc.
d) supporter les dépenses de la médecine de soins et de l'action
sanitaire et sociale »
Il faut ainsi
souligner l'importance qualitative et quantitative des
activités sociales offertes par la CCAS
par rapport aux organismes qui
peuvent lui être comparés. Ce résultat est le fruit du 1 % et des efforts de
gestion accomplis par la CCAS sous l’impulsion de son Conseil
d'Administration
La CCAS qui avait répondu de manière particulièrement détaillée,
argumentée et documentée aux différents relevés de constatations provisoires
(RCP) regrette de constater que la Cour ignore ses réponses pour persister
dans les mêmes commentaires et préconisations, qu’elle ne peut donc que
récuser dans leur globalité.
A cet égard il lui semble suffisant de relever au travers de quelques
exemples le caractère tendancieux des commentaires de la Cour et injustifié
de ses préconisations.
•
les Assurances
Il est regrettable que le rapport thématique n'ait pas repris de
nombreuses observations positives sur cette activité de la CCAS contenues
dans son relevé de constatations provisoires concernant les "assurances pour
le compte du personnel".
En particulier la Cour y reconnaissait un fort taux d'adhésion des
électriciens et gaziers aux contrats, les actions destinées à enrayer l'érosion
de certains d'entre eux et notait l'amélioration des clauses contractuelles
ainsi que la création de deux nouveaux contrats : Obsèques et Dépendance.
Ces efforts déployés par la CCAS vont dans le sens du développement
de la protection complémentaire souhaitée par la Cour.
Concernant l'assurance de biens et de responsabilité civile, la Cour a
confirmé dans le RCP que l'étendue de la gamme permettait de répondre à
des besoins diversifiés, les options maintenant l'attractivité des deux
principaux contrats Multirisque habitation et Automobile
La Cour considère que le système de prévoyance mis en place par la
CCAS, parce qu’il est facultatif, est moins favorable pour les agents des IEG
que les systèmes de protection complémentaire à caractère obligatoire que
peuvent
mettre en place les employeurs au terme d'un accord collectif sur le
fondement de l'article L. 911-1 du Code de la sécurité sociale. Elle omet que
le système bénéficie aussi aux agents inactifs qui en seraient à défaut exclus ;
elle ignore la nécessité du financement de cette protection par une
contribution incombant aux employeurs.
128
COUR DES COMPTES
Effectivement, à l'origine, les deux contrats IDCP ont été créés pour
pallier les "manques" du statut pour les agents touchés par un sinistre dans
les quinze premières années d'activité dans les IEG.
Dès le premier règlement IDCP de janvier 1949 il est fait mention de
la volonté du Conseil Central des Oeuvres Sociales (CCOS) d'étendre
l'adhésion volontaire à tous : "l'adhésion générale à ces allocations
complémentaires (invalidité, décès, accident, maladie) aiderait à obtenir non
seulement les améliorations que déterminent la loi des grands nombres en
matière de mutualité, mais encore permettrait de réclamer pour de nouvelles
étapes la participation des établissements publics ou des entreprises privées
d'électricité et de gaz à une couverture des risques beaucoup plus étendue
encore".
Cette position est toujours celle de la CCAS (cf. les orientations du
Conseil d'Administration en 2004 qui souhaitait l'intégration des questions
de prévoyance dans les négociations sur le régime spécial d'assurance
maladie). Il va de soi que cette décision n'est pas du seul ressort de la CCAS
à qui il est mal venu de reprocher le refus par les entreprises de satisfaire
l’une de ses revendications.
En tout état de cause, en l'état des textes applicables, la CCAS a pour
mission, dans le cadre de la gestion des activités sociales telles que définies à
l'article 25 du statut, de maintenir, dans ses missions, cette activité
d'assurances.
Dans ce cadre, la CCAS, comme cela a été démontré dans ses
réponses au RCP relatif aux assurances, a pris toutes les mesures
nécessaires pour maintenir la performance d'adhésion volontaire IDCP.
Si la Cour par ailleurs pointe une certaine désaffection des adhérents,
pour autant elle omet d'indiquer les dispositions déjà prises par la CCAS
pour y remédier, notamment celle de s'appuyer sur des contrats de marché,
ce qui est le cas depuis le dernier renouvellement de janvier 2004 et le retrait
par la CCAS de la gestion au courtier pour la confier à l'assureur.
Ces deux modifications fondamentales démontrent que la CCAS a su
réagir sans attendre. Il en va de même sur la question de la solidarité dans
les contrats d'assurance ce qui a fait déjà l'objet de la réflexion du Conseil
d'Administration pour en maintenir le principe sous des formes plus
adaptées.
Ainsi la CCAS conduit pleinement sa mission en recherche
permanente de performance et de qualité.
S'agissant du reversement d'une part des cotisations aux anciens
adhérents aux garanties IDCP – M, la CCAS constate avec satisfaction que
la Cour n'en conteste plus la validité, mais seulement
l'opportunité. Or la
décision de versement aux anciens adhérents a été prise à l’unanimité du
Conseil d'Administration le 14 décembre 2004 en tenant compte des résultats
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
129
de la consultation organisée, des 36.000 réponses des adhérents et de l'avis
du Comité Consultatif des Adhérents (CCA) mis en place en 2003.
En ce qui concerne la question de la fiscalisation du reversement des
dites cotisations, la CCAS jusqu'au contrôle de la Cour n'a pas déclaré à
l'administration fiscale les sommes correspondant à la rétrocession de
cotisations IDCP-M, ni indiqué à leurs bénéficiaires de les déclarer à l'impôt
sur le revenu des personnes physiques. En effet, c'est à partir d'une étude
d'un spécialiste interrogé par le courtier de la CCAS que cette dernière a
retenu la solution critiquée par la Cour. La CCAS
décide de saisir le Comité
Consultatif des Adhérents
de cette question pour avis. De plus un groupe de
travail interfédéral a été constitué à la CCAS pour réfléchir de manière
pluraliste à l’organisation de la prévoyance dans le champ de la branche des
IEG.
Contrairement à ce qu'indique la Cour, la CCAS a "clarifié" ses
rapports avec son courtier et a même été plus loin qu'une simple clarification
puisqu'un nouveau courtier a été désigné.
De ce point de vue la CCAS ne peut que s'étonner du fait que la Cour
ne tienne dans son rapport
aucun compte des réponses qu'elle a faites au
RCP sur les assurances et notamment celles qui précisent qu'un accord cadre
venait d'être conclu avec ce nouveau courtier, accord communiqué à la Cour.
La CCAS rappellera également les deux actions consécutives qu'elle a
engagées pour remédier à une insuffisance de formalisations écrites, même
s'il s'agit là d'une pratique majoritaire du marché dans le courtage en
assurances de personnes :
- La révision des conventions de gestion, déjà réalisée pour le contrat
dépendance, consistant, en accord avec l'assureur, à isoler les actes
pouvant relever d'une convention de prestations de services, la
convention de gestion ne citant plus nominativement les intervenants
autres que l'assureur et la CCAS. Ces conventions permettent, sans
nouvelle rédaction du contrat ou de la convention de gestion, de
remettre en cause une prestation de service en cas de défaillance du
prestataire.
- L'établissement d'un document contractuel passé avec le nouveau
courtier fixant le cadre de ses engagements.
La mise en oeuvre conjointe de ces deux actions va donc se traduire
par la disparition du caractère global et forfaitaire de la rémunération du
courtier, au profit de conventions négociées, prestation par prestation, en
rapport avec chacune des polices d'assurances.
130
COUR DES COMPTES
•
Les vacances
S’agissant du domaine des vacances « Adultes et familles », l’histoire
et la culture des Organismes et les aspirations des salariés des IEG les ont
conduits à se déterminer en faveur du tourisme social et de vacances
intégrant des activités à dimension
humaniste, pédagogique, culturelle,
fondées sur le respect et l’épanouissement des personnes.
La culture, les pratiques et l’identité des organismes leur imposent de
continuer à se mobiliser sur le contenu émancipateur des séjours. Pour
autant, le premier acte émancipateur reste le droit au départ pour le plus
grand nombre possible.
La CCAS est fière du travail accompli en la matière.
La proportion
de départ en vacances des électriciens et gaziers et de leurs familles est
particulièrement parlante avec 400 000 bénéficiaires de séjours en moyenne
par an, ce qui place la CCAS au tout 1
er
rang des acteurs du tourisme social.
Si la capacité d’accueil des réseaux constitués au fil des années ne
permet pas encore de satisfaire toute la demande des candidats potentiels au
départ en vacances, en tout cas aux mêmes moments et en particulier durant
les périodes rouges (juillet-août et vacances scolaires), le taux de satisfaction
rapporté au niveau de la demande est pour l’année 2006 de l’ordre de 86 %
en séjours rouges et de 95 % en séjours verts. C’est un fait qui conduit la
CCAS
à faire converger ses dispositifs d’affectation et ses politiques
tarifaires vers un « tour de rôle solidaire ».
Pour autant, ces acquis aussi considérables soient-ils, ne suffisent pas
et les efforts accomplis doivent être poursuivis, pour satisfaire ceux qui pour
des raisons économiques ou culturelles
restent encore privés du droit aux
« vacances de qualité » pour tous, ou ceux
qui n’en usent pas parce qu’ils ne
trouvent pas la réponse à leurs attentes.
La tarification, le système d’affectation, les nouvelles offres doivent
être repositionnés dans le but de réinventer un tour de rôle plus efficace qu’il
ne l’est aujourd’hui pour l’accès aux vacances de la CCAS.
Ces trois chantiers doivent s’ouvrir et aboutir de façon simultanée.
C’est le choix du Conseil d’Administration qui en fixe l’échéance à fin 2007.
La grille tarifaire doit être profondément rénovée : Les 5 premières
tranches actuelles devront ne faire qu’une et garantir au plus démunis une
offre réellement à leur portée. Pour ces catégories, d’autres aides au départ
sont à explorer comme l’aide au voyage pour les longs trajets par exemple.
Les plus hautes tranches doivent être revisitées. En effet, les écarts en
terme de pouvoir d’achat se sont considérablement creusés. Cette donnée
doit être plus et mieux intégrée dans le niveau de contribution solidaire du 1
%. Il convient bien sûr dans ce cadre là de créer malgré tout, les conditions
de la compétitivité de notre offre pour les catégories sociales les plus élevées.
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
131
S’agissant du système d’affectation, il est avéré que l’ensemble du
rejet qu’il inspire tient dans le manque de transparence, de l’opacité
ressentie par nos collègues liée à sa complexité.
Nous devons faire certifier ce système par un organisme qualifié. La
certification de la sincérité du système ne règlera en rien sa complexité mais
cela apaisera sûrement les sentiments négatifs qui convergent à son
encontre. Il n’en est pas moins vrai qu’une réforme de ce système
d’affectation s’impose.
Les évolutions sociales et démographiques sont à prendre mieux en
compte.
Nous devons explorer sans délai de nouvelles offres à mettre à la
disposition des électriciens et gaziers : le tourisme culturel, les capitales
européennes, le tourisme urbain, les séjours sportifs, les sports extrêmes
etc… sont aujourd’hui source de diversification de l’offre de tourisme que
nous devons intégrer de façon sensible, visible et lisible dans nos
propositions.
Notre objectif politique de solidarité intergénérationnelle doit nous
conduire à raisonner de façon inédite. Les contenus de nos propositions
seront de fait déterminants pour répondre aux besoins des générations
aujourd’hui insuffisamment concernées par notre offre.
Les phénomènes d’exclusion, les contraintes calendaires des uns et
des autres, l’agressivité du marché du tourisme, etc conjugués avec la baisse
du pouvoir d’achat ouvrent la voix de la tentation à la redistribution
individuelle.
Un débat polémique traverse les débats des fédérations syndicales sur
le chèque vacances
Cette question ne peut pas s’extraire de l’objectif des activités
sociales dans le domaine des vacances de qualité pour tous, reconnu par le
législateur dans la loi contre l’exclusion de Madame Martine Aubry en 1997,
objectif
d’ailleurs
partagé
par
les
cinq
confédérations
syndicales
représentatives et acté dans la déclaration commune qu’elles ont signée avec
l’UNAT.
Il s’agit d’essayer, autant que faire se peut, de créer, toutes les
conditions de se solidariser et de solidariser le plus grand nombre possible
de Comités d’Entreprise et d’acteurs du tourisme pour dimensionner le
réseau d’accueil du tourisme social et associatif à la hauteur des enjeux
actuels. Des millions de personnes sont exclues du droit aux vacances dans
ce pays. Même s’il est évident que, quelle que soit la qualité de ces actions
solidaires, la CCAS ne peut répondre seule à cet enjeu…elle peut à tout le
moins y participer.
132
COUR DES COMPTES
C’est d’ailleurs aussi le positionnement des électriciens et gaziers
quand ils demandent plus de solidarité et plus d’ouverture aux autres
salariés, aux CE et aux autres acteurs du tourisme.
Ce débat est donc complexe et même parfois contradictoire comme
d’ailleurs d’autres réponses des électriciens et gaziers. Mais il ne suffit pas
de relever ces contradictions, il convient de bien les identifier pour apporter
les réponses susceptibles de les surmonter et ce au
mieux des intérêts des
électriciens et gaziers.
Nous avons à trouver ou à investir des formes d’aides individualisées
en les mettant au service du développement durable, du droit au départ en
séjour de vacances, en conjuguant les dimensions patrimoniales (le
développement d’un réseau) et la satisfaction du plus grand nombre.
La demande ayant augmenté, la CCAS s’est fixé l’objectif de 10 000
lits supplémentaires aux périodes des plus forts besoins (février, juillet et
août) pour les dix années à venir.
Pour ce faire, toutes les coopérations avec les opérateurs du tourisme
social sont explorées sans se priver pour autant de travailler avec d’autres
acteurs du secteur.
Dans ce domaine des vacances comme dans d’autres, notamment
celui de la santé, il a été décidé au fil du temps d’investir avec d’autres
partenaires tels que les Comités d’Entreprise, comme y invitait la déclaration
commune des Cinq Confédérations Syndicales avec l’Union Nationale des
Associations de Tourisme (UNAT). Il s’agissait de pérenniser, de rénover, de
sauvegarder et de développer le réseau du tourisme social.
Au-delà de cet objectif, la CCAS a pu ces dernières années augmenter
sensiblement le nombre de places à disposition des bénéficiaires, tout en
favorisant leur rencontre avec d’autres populations et/ou corporation de
salariés.
Le Conseil d’Administration a par ailleurs décidé de se doter d’un
outil d’analyse lui permettant d’ apprécier chaque centre de vacances en
fonction d’un indice d’utilité sociale prenant en compte les taux de
fréquentation,
les
taux
de
satisfaction,
les
questions
relatives
à
l’aménagement du territoire, l’intérêt culturel…
Cet outil permettra notamment au Conseil d’Administration de
décider, avec une meilleure réactivité, d’adapter les installations et de les
redéployer en fonction des résultats.
Il en est de même s’agissant de l’accès aux vacances pour les jeunes :
environ 35 000 jeunes partent chaque année en vacances avec la CCAS, avec
un développement des séjours étrangers notamment linguistiques en Europe,
en partenariat avec la Ligue de l’Enseignement
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
133
•
La restauration
Avec une production de 6 200 000 repas dans
133 restaurants, la
CCAS répond à un besoin social essentiel : offrir un repas méridien de
qualité aux agents au travail.
Accéder sur son lieu de travail à une prestation de restauration
méridienne, respectueuse des attentes de chaque agent. C’est donc également
une nécessité pour le bon fonctionnement de l’entreprise : gain de temps,
garantie d’un service adapté aux besoins spécifiques des unités et au rythme
de travail des agents.
Le Conseil d’Administration définit chaque année les tarifs et la
constitution du « repas ». Il s’inscrit dans les valeurs fondamentales et les
principes des activités sociales : unicité de traitement, solidarité, prévention-
santé.
Dans son souci de prévention des risques liés à une alimentation
déséquilibrée ou constituée de produits de mauvaise qualité, la CCAS agit.
Les menus sont élaborés à partir de plans alimentaires construits avec la
contribution d’un médecin nutritionniste.
Les repas à thèmes permettent la découverte de saveurs nouvelles et
sont des éléments qui placent la restauration comme une activité sociale à
part entière.
82 % des agents ayant répondu à l’enquête de satisfaction fin 2006
s’estimaient « satisfaits » ou « très satisfaits » de la prestation de la CCAS.
A en croire la Cour des comptes, les agents qui déjeunent dans les
restaurants à faible fréquentation seraient condamnés à « la gamelle » ou à
la restauration rapide, puisqu’elle propose de les fermer. C’est par exemple
le cas de Blois, Montbéliard, Bayonne, Montpellier Croix D’Argent, La
Courneuve, Le Havre Marcel Paul, Rouen, Bordeaux, Montluçon, Poitiers,
Dames, Tour Renault, Amiens, Chalon/Saône, Bourges, Limoges.
Si l’on considère les 35 restaurants qui produisent moins de 100
repas/ jour et sont donc jugés non rentables, ce sont 9 000 à 10 000 agents
qui perdraient la possibilité d’accéder à un restaurant CCAS. Ce sont
également 140 emplois qui seraient menacés.
Comme pour les autres activités la Cour considère que les agents ne
paient pas suffisamment cher pour le service rendu. Le prix moyen du repas
est inférieur à 5€, ce qui est effectivement le prix d’un sandwich plus un
dessert dans la restauration commerciale. La participation des agents est
hiérarchisée en fonction de leur salaire, un repas complet coûte aux plus bas
salaires moins de 3€ alors que les plus élevés paient 6,36€. Cette conception
solidaire des tarifs est jugée par la Cour non-conforme aux standards de la
gestion financière. La CCAS la revendique.
134
COUR DES COMPTES
De plus, les récentes orientations débattues et décidées lors des
derniers Conseils d’Administration engagent sans ambigüité l’organisme en
faveur de la diversification de notre mode de gestion. Notamment, en
favorisant la restauration inter-entreprises dans les bassins d’emplois, la
participation à des restaurants associatifs ou à gestion coopérative. Dans
cette évolution, l’organisme s’engage évidemment à assurer le devenir des
salariés de la restauration méridienne.
•
les activités culturelles
Pour la CCAS, la culture est une activité sociale.
La vocation de la CCAS et la mise en oeuvre de ses orientations
politiques ont pour objectif d'élaborer des actions culturelles, de contenu, de
rencontre et de découverte émancipatrices. Pour faire face à ses difficultés,
la société a plus que jamais besoin d'hommes et de femmes développant leurs
connaissances générales, leur esprit critique et leur capacité à agir sur leur
environnement dans le sens du progrès social.
La politique de la CCAS et son exigence de contenus au sein de ses
activités sociales se veulent proches et complémentaires, ancrées dans une
stratégie revendicative qui tend à fonder une société culturelle sans
discrimination.
Conformément à leur projet, CCAS et CMCAS interviennent de façon
différente, complémentaire en recherchant d'une part à répondre aux attentes
et besoins, d'autre part à sensibiliser les ouvrants droit et ayants droit à la
diversité des cultures et disciplines artistiques. La complémentarité de la
CCAS et des CMCAS joue à plein pour couvrir le champ culturel global.
C'est pourquoi la CCAS revendique comme particulièrement fondés, les
partenariats externes et internes
développés. Par exemple, l’action culturelle
élaborée avec le "Printemps de Bourges" permet, non seulement une
approche et une connaissance de ces découvertes en chansons, pour tous les
bénéficiaires, mais permet également à la CMCAS de Bourges de développer,
pour ses propres ayants droit, une politique transverse de nouvelles
pratiques culturelles. D'autres CMCAS participent, de façon partenariale, à
des festivals originaux : Festival du Moyen Métrage (CMCAS de Tulle),
Météor de Douai (CMCAS de Béthune, d’Arras, de Douai, de Lille),
Déferlants francophones (CMCAS de Bayonne), festival des Seconds Rôles
(CMCAS de Moulin-Vichy).
La CCAS affirme également son devoir de mémoire, concernant les
actions en partenariat avec le Musée National de la Résistance, la Fondation
pour la Mémoire de la Déportation et l'Institut d’histoire sociale de la CGT.
Elle s'inscrit dans un travail historique contre l'oubli en s’appuyant sur
l'intérêt que les salariés des IEG et leurs familles manifestent pour leur
histoire, le développement énergétique et l'indépendance de la France.
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
135
La CCAS veut développer et affirmer l'art, la culture, les contenus
comme une activité sociale permettant de s'orienter dans un monde de plus
en plus inhumain et également permettre à chacun de pouvoir exercer son
droit à la Culture.
La légitimité de ces orientations est attestée par l’ensemble des
décisions prises en Conseil d’administration et Commission, et ce bien
souvent à l’unanimité des divers mandatés de ces instances.
L’analyse des fiches d’appréciation des vacanciers montre, qu’entre
2000 et 2005, les taux de satisfaction se sont significativement améliorés,
affirmation corroborée par le sondage Louis Harris
de mai 2005 dans lequel
88 % des personnes connaissant l’offre CCAS se déclarent très satisfaites et
plutôt satisfaites.
Pour la CCAS, le temps de vacances est celui de la disponibilité. Un
espace social qui donne l’occasion de vivre des expériences nouvelles,
permet d’exercer sa curiosité et favorise la rencontre. C’est pourquoi les
électriciens et gaziers et leurs familles sont attachés aux contenus des séjours
et programme des « rencontres culturelle ».
La CCAS programme, de la musique, du théâtre, de l’humour, de la
danse, du cinéma, du cirque… C’est à partir de critères de qualité, de
diversité des styles et des contenus, mais également d’accessibilité, sans
négliger le plaisir et l’émotion, que sont déterminées les tournées. Celles-ci
sont validées à l’unanimité par la commission action culturelle.
Ces spectacles sont plébiscités par plus de 84 % des bénéficiaires
ayant répondu aux fiches d’appréciations en 2005.
Les vacances à la CCAS permettent incontestablement à un grand
nombre de vacanciers de découvrir la réalité d’un spectacle vivant et bien
souvent également d’y accéder au moins une fois dans l’année.
La CCAS, oeuvre à sauvegarder et développer la fonction médiatrice
du livre. Parce qu’elle estime qu’elles sont un lieu et un instrument de
découverte, de connaissance et par là même de citoyenneté, elle ouvre à ses
bénéficiaires, jeunes et adultes, sur leurs lieux de vacances, plus de 360
bibliothèques, gratuites et en libre service. Chaque année, ces lieux
d’appropriation des savoirs sont dotés d’une sélection de livres : tous les
genres y sont représentés, depuis la littérature jusqu’à la bande dessinée, des
sciences et techniques à la poésie, de l’essai aux livres d’art... Cette « mise à
disposition » s’accompagne d’une volonté de partage, afin que les livres,
accessibles à tous, soient ouverts, lus, échangés. Chaque année, plus d’une
centaine d’interventions d’auteurs sont programmées, de la lecture à
l’écriture, auxquelles s’ajoutent plus de 150 interventions de colporteurs et
passeurs de livres.
136
COUR DES COMPTES
•
La solidarité
La solidarité, parce que c’est le choix des personnels des Industries
électriques et gazières est la valeur essentielle transverse à l’ensemble des
activités sociales et de santé.
Cette solidarité est active parce qu’elle met les électriciens et gaziers
au coeur des actions dans toute leur diversité.
Elle est caractérisée par un travail de réseau avec les associations où
sont impliqués les agents et leur famille et les actions de solidarité font
l’objet d’une convention signée entre la CCAS et ces associations. Ces
actions de la CCAS touchent les populations jeunes et adultes sur les
questions de la santé et la reconnaissance du droit à la différence.
La CCAS s’implique également, en partenariat avec la fondation
Electricité de France, dans les grandes initiatives solidaires et humanitaires
comme le Téléthon 2006 ou la contribution des électriciens et gaziers s’est
élevée à 591.920 € soit 1 % du montant total de la solidarité nationale.
Elle s’implique également dans l’aide d’urgence autant sur le
territoire national que sur l’espace international par une action immédiate
décidée par le Conseil d’Administration ou par une participation financière
et humaine sur des projets d’aide au développement (soit 1 949 185 euros de
2000 à 2005, et pour Electriciens sans Frontières la participation atteint
565 612 euros), établis par les électriciens et gaziers comme par exemple
lors de la catastrophe du tsunami où ce sont 253.580 € qui ont été collectés.
Caractérisée par son ouverture sur le monde, la solidarité des
électriciens et gaziers s’inscrit dans la politique émancipatrice de
l’organisme
6. les modes et coûts de gestion
a -les choix en matière de personnel
Pour la réalisation des activités sociales sont mis à la disposition des
organismes sociaux des agents des IEG régis par le statut. La CCAS emploie
également du personnel régit par une convention collective calquée sur le
statut national négociée et signée avec toutes les organisations syndicales.
Parallèlement, l’activité structurelle de la CCAS, notamment dans le
tourisme social et ses déclinaisons, par nature à caractère éminemment
saisonnier, la conduit à employer chaque année environ 1200 salariés
saisonniers (en équivalent temps plein).
Le
nombre
de
CDD
et
de
saisonniers
nécessaires
à
son
fonctionnement, la volonté de gérer cette catégorie de salariés de la manière
la plus professionnelle possible, ont conduit la CCAS à mettre
en place un
Accord d’organisme relatif au personnel CDD et saisonnier de la CCAS,
précurseur, sans équivalent en France.
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
137
Signé par toutes les organisations syndicales des personnels
travaillant à la CCAS, il traite entre autre, des conditions de recrutement,
des fonctions et qualifications, des salaires et de l’ancienneté, de
l’hébergement, de la formation et du droit à l’expression de ces catégories de
personnel.
Ainsi, l’Accord d’organisme relatif au personnel CDD et saisonnier
de la CCAS, la Convention Collective Nationale et le Statut du personnel des
IEG, définissent le cadre que se sont fixées les Organismes sociaux pour que
les questions essentielles du droit au travail et du droit du travail soient
appréhendées selon les mêmes valeurs que celles portées par les fédérations
syndicales et non comme dans le secteur marchand du tourisme ou même du
tourisme social.
Cela a un coût, mais cela relève aussi d’un choix fondamental.
A cet égard il faut à nouveau relever que, la Cour des comptes, dans
une approche purement négative, ne souligne que les difficultés de gestion du
personnel que la CCAS peut rencontrer comme toute autre structure
employant du personnel, sans relever ce qui est de toute évidence à son actif.
En effet au regard de l’éclatement géographique de ses activités, de
leur caractère essentiellement saisonnier et donc du nombre de salariés
employés et de la quantité de contrats conclus, force est de souligner que si
la CCAS doit faire face à des contentieux prud’homaux, leur nombre est
particulièrement réduit. Par choix et conviction, car elle n'entend pas se
comporter comme le MEDEF, elle a toujours privilégié le dialogue et les
solutions non conflictuelles dans ses rapports avec ses salariés. C’est ainsi
qu’en ce qui concerne la restauration méridienne, sur environ 37.780
contrats à durée déterminée conclus sur les 5 années du contrôle la CCAS a
eu à défendre 55 contentieux. Et sur ce point la volonté de dénigrement de la
Cour des comptes va jusqu’à faire le grief à la CCAS d’un trop grand
nombre de transactions alors qu’en réalité seulement 41 transactions
concernaient les personnels contractuels à durée déterminée.
Faudrait-il pour trouver grâce à ses yeux mettre en application les
dispositions les plus rétrogrades, et notamment appliquer aux salariés de la
restauration méridienne les dernières évolutions de la jurisprudence de la
Cour de Cassation
b - les choix en matière de gestion
L’examen attentif du rapport de la Cour des comptes sur la gestion
des Activités Sociales et Mutualistes démontre le caractère subjectif
de ses
considérations alors qu’il s’agit pourtant là de son domaine privilégié de
compétence. L’absence de prise en compte voire même la contestation des
choix arrêtés par les instances délibératives des Organismes conduit ainsi la
Cour à des affirmations erronées au regard même des éléments chiffrés
contenus dans son propre rapport.
138
COUR DES COMPTES
La Cour des comptes tente de discréditer la gestion des activités
sociales en invoquant son coût
important.
Or les éléments recueillis par elle tout au long de son contrôle vont à
l’encontre de sa conclusion ; ainsi page 15 la Cour évalue à 30
% les frais
de gestion des CMCAS et à 40,4 % à la page 80.
Sur
quel(s)
chiffre(s)
se
fonde-t-elle
pour
parvenir
à
ces
pourcentages ?
S’agissant de la CCAS, les coûts de gestion estimés à
22 % en page
15 de son rapport deviennent sans aucune explication
28 % en
page 79 !
Et c’est sur la base de ces chiffres qu’elle prétend que sur trois euros
de ressources financières un euro
serait consacré aux dépenses de
fonctionnement, alors que sur la base de ses propres chiffres tels qu’en page
15, les coûts de fonctionnement s’élèvent à
23,5 %.
La CCAS ne peut admettre ni la méthode ni le résultat : les coûts de
gestion réels (et non ceux annoncés par la Cour) sont une nécessité ; ils ont
une fonction ; ils participent du choix toujours affirmé de produire des
activités sociales et non pas de simplement redistribuer des subventions.
Surtout ils sont en parfaite cohérence avec les coûts de gestion
d’entreprises de même nature d’activité ce qui se remarque à la simple
lecture des enquêtes comparatives ayant pu être réalisées : (ex analyse des
coûts Cegos).
La Cour confond également salaire socialisé et salaire différé.
Cette confusion révèle le parti pris libéral qui fonde son analyse. En
effet en assimilant le financement des Activités Sociales au salaire différé de
chaque salarié, la Cour des comptes renvoie explicitement à un avantage
financier qui serait acquis à chacun nonobstant le choix initial de développer
des services sociaux en dehors de la logique marchande mais dans un cadre
solidaire en garantissant l’accès à tous.
Cette confusion éclaire aussi la comparaison permanente que la Cour
fait avec les organismes ayant fait le choix de la redistribution quand les
Organismes sociaux
des IEG ont fait le choix de la production et du
développement d’une structure nécessaire pour l’assurer. Le bien fondé de ce
choix
originel
est
confirmé
dans
la
période
actuelle
où
nombre
d’organisations ayant fait ou ayant été conduit à faire un choix contraire
sont aujourd’hui en difficulté compte tenu des prix et des ressources du
marché.
C’est notamment le cas en ce qui concerne les vacances, où la
politique d’investissement de la CCAS permet, d’une part de garantir le
patrimoine collectif des électriciens et gaziers et d’autre part de disposer de
structures d’accueil d’un niveau de qualité comparable voire supérieur au
marché à prix comparable.
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
139
En outre il faut souligner que le développement des SCI a permis de
maintenir et de développer une offre propre au tourisme social quand de
nombreux organismes sont en difficulté, privatisés ou rachetés par des
opérateurs marchands à l’instar de VVF.
C’est ce choix qui est contesté par la Cour qui reproche à la CCAS de
ne pas gérer ses investissements en exigeant les taux de retour des marchés
financiers : effectivement la rémunération du capital n’est pas alignée sur les
taux des placements financiers mais sur la seule préservation du patrimoine.
La Cour ignore les progrès réalisés par la CCAS pour une meilleure
maîtrise des coûts de gestion : les frais généraux de fonctionnement ont
diminué de 15 % durant les trois derniers exercices.
Mais surtout ce sont les choix des instances qui sont en cause : ainsi
en matière de restauration la Cour reproche notamment à la CCAS le coût de
la convention collective du personnel ; pour autant, les organismes sociaux
n’entendent pas s’aligner sur les situations les plus défavorables
et
notamment pas sur la convention collective de la restauration.
Au surplus les surcoûts de gestion de la restauration sont dus moins
aux garanties dont disposent les personnels qu’à la situation du parc de
production.
La
Cour
le
constate
elle-même,
des
restaurants
sont
surdimensionnés ce qui renchérit incontestablement les coûts de gestion de
l’ensemble de la restauration. Des restaurants sont maintenus ouverts alors
qu’ils sont en dessous des ratios conventionnellement fixés avec les
directions pour leur ouverture. La responsabilité de cette situation n’incombe
bien évidemment pas à la CCAS mais à la politique de restructuration d’EDF
et Gaz de France. Si la fermeture de telles unités de restauration peut
apparaître comme devant s’imposer en strict terme de rentabilité
de gestion,
cela renvoie alors nécessairement à la question de la satisfaction des besoins
d’exploitation des entreprises et d’une recherche de solution d’une
restauration collective alternative pour les salariés.
En matière de séjours la Cour veut ignorer les actions de maîtrise des
coûts de production mises en oeuvre depuis plusieurs années. Sur les deux
derniers exercices (2004 et 2005) le coût moyen de revient d'une nuitée a
augmenté de 1,4 % alors que l'inflation était de 3 %, soit une diminution
effective de 1,6 %.
L’augmentation des recettes liées à la participation supérieure à
l’augmentation des dépenses d’exploitation démontre l’abaissement du point
fixe de celles-ci.
140
COUR DES COMPTES
c. les achats
Le Comité de Coordination a longtemps considéré que les CMCAS
comme lui-même n’étaient pas soumis aux procédures des achats publics.
A la suite d’une consultation juridique, le Comité de Coordination a
pris acte de ce que dans la mesure où les CMCAS assuraient aussi la gestion
d’un régime de sécurité sociale, ils pouvaient les uns et les autres,
se trouver
astreints à respecter les procédures spécifiques relevant de l’ordonnance du
6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques
ou privées non soumises au code des marchés publics.
Le Comité a en conséquence invité les CMCAS
à mettre en place les
mécanismes y afférents.
L’applicabilité du texte précité est susceptible d’être remise en cause
dans la mesure où la gestion du régime serait retirée aux CMCAS.
La CCAS constate avec satisfaction que la Cour admet enfin qu’elle
n’est pas soumise à la procédure des marchés publics.
La CCAS rappelle cependant que dès 1995, elle a instauré des
commissions Equipement Appel d’Offre Patrimoine (EAOP) à l’échelle
nationale et régionale dans lesquelles siègent des membres issus de toutes les
fédérations syndicales et a mis en oeuvre des procédures d’appels d’offres
et/ou de consultations concernant notamment les marchés de travaux et les
commandes de matériel.
Pour répondre aux besoins d’un meilleur coût, pour améliorer la
maîtrise des relations avec les fournisseurs, pour garantir la transparence et
plus généralement pour respecter la déontologie des achats, la CCAS a
décidé en 2006 la création d’une commission des marchés en fonction au 1
er
janvier 2007.
La Commission des Marchés, composée de membres du Conseil
d’Administration, examine et attribue les marchés d’un montant supérieur à
200.000 €
et peut décider d’examiner tout marché compris entre 100.000 et
200.000 €. Elle a la faculté d’examiner a posteriori le déroulement des
marchés dont le montant de l’engagement est supérieur à 16.000 € pour les
travaux et 20.000 € pour les achats de biens et de services. La Commission
veille au respect des grands principes tels que la liberté d’accès à la
commande, l’égalité de traitement des candidats, la transparence des
procédures et l’efficacité de la commande.
Parallèlement un service achat doit être créé pour être opérationnel
au 2
ème
semestre 2007. La mise en place du service achats de la CCAS
répond notamment aux besoins de professionnalisation de cette activité, de
massification, de standardisation des achats et de réduction du nombre de
fournisseurs.
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
141
S’agissant des recommandations formulées par la Cour à ce titre, la
CCAS ne manquera pas de les examiner en veillant à ce que leur éventuelle
mise en oeuvre ne soit pas source de désorganisations et/ou de coûts
injustifiés.
d – les choix en matière de patrimoine
La CCAS a mis en oeuvre depuis sa création une
politique
d’acquisition volontariste qui lui a permis de constituer un patrimoine unique
à l’échelle des activités sociales des salariés. Il constitue un formidable outil
au service des activités sociales, notamment dans le domaine de l’offre de
vacances.
Sa répartition sur l’ensemble du territoire national reflète la volonté
de permettre la découverte de la richesse de toutes les régions françaises et
la diversité des structures d’hébergement correspond à la diversité des
aspirations des bénéficiaires.
C’est parce que la CCAS a constitué ce patrimoine qu’elle peut
aujourd’hui s’employer à le consolider, en y consacrant les budgets
appropriés même s’ils peuvent toujours paraître insuffisants : les 5 % de la
valeur du patrimoine que la CCAS consacre annuellement au gros entretien
et aux réaménagements des centres les plus anciens sont précisément le ratio
d’une saine gestion de « bon père de famille ».
Pour affirmer une dévalorisation du patrimoine, la Cour ignore
étonnamment la valeur patrimoniale des parts de SCI détenues par la CCAS
dont la prise en compte devrait conduire au constat inverse.
La pérennité des biens, la conservation et la valorisation de son
patrimoine sont pour la CCAS une préoccupation constante et les budgets
nécessaires y sont affectés : au cours des quatre derniers exercices, ce ne
sont pas moins de 130 millions d’Euros que la CCAS a ainsi consacrés à sa
politique d’investissement et de valorisation de son patrimoine, le cas
échéant sous les arbitrages que dictent les priorités concernant les
obligations administratives, la sécurité des biens et des personnes, la
pérennité des bâtiments, autant que possible sans recours à l’emprunt
compte tenu de l’annualité de ses ressources. C’est dans cette logique que
s’inscrit l’engagement d’une campagne systématique de diagnostics sur les
centres adultes et jeunes, dont l’objet est de
prendre la mesure de l’état du
patrimoine selon des critères définis en amont et applicables à tous les sites,
de définir une planification pluriannuelle sur 5 ans des travaux.
Mais c’est parce qu’elle est encore plus ambitieuse que la CCAS
s’emploie autant que de besoin à le redéployer, dans des opérations de
partenariat avec d’autres Comités d’Entreprise, des opérateurs privés, dans
lesquels elle ne disposerait pas des mêmes atouts si elle n’était pas chaque
fois en mesure d’arbitrer entre la conservation de ses biens propres et leur
mutualisation dans la recherche d’un meilleur rendement social.
142
COUR DES COMPTES
Elle le fait en saisissant chaque opportunité, avec créativité, dans la
plus grande diversité des montages juridiques. Les SCI répondent à l’objectif
qui leur est assigné en permettant aux activités sociales de disposer de lits
supplémentaires qui pèsent moins sur le 1 %, en dégageant des excédents de
gestion qui même s’ils n’assurent pas toujours un autofinancement total
peuvent être consacrés aux gros travaux et à l’entretien, à la constitution de
réserves pour leur renouvellement, à leur extension en allégeant la pression
sur le 1 %.
Cette politique volontariste ne va pas toujours sans peine : le souci de
la CCAS de ne pas compromettre les droits des activités sociales et de
conserver à leur bénéfice la jouissance des installations aux périodes de plus
forte demande – et donc de plus forte concurrence avec ceux qui peuvent être
ses partenaires – est un frein évident à la diversification des partenariats et
explique que la CCAS reste souvent majoritaire dans les structures qu’elle
impulse ou
auxquelles elle participe. Pour autant et parce que les activités
sociales n’y trouvent que des avantages, la CCAS poursuit avec
détermination une politique qui contribue non seulement à la consolidation
de son offre de vacances, mais aussi à son renforcement et à sa
diversification, en contribuant à la rencontre des bénéficiaires avec d’autres
usagers du tourisme social.
La CCAS s’honore d’avoir pu ainsi, parce qu’elle est un acteur
essentiel du tourisme social, contribuer en deux occasions au moins à la
sauvegarde d’autres acteurs du tourisme social, sous
l’égide des tribunaux
et parfois des pouvoirs publics, tout en y nourrissant ses propres intérêts, en
conservant ou en étendant au bénéfice des activités sociales des électriciens
et gaziers l’accès à des installations exemplaires grâce au maintien de 6
centres de vacances dans des structures qui dégagent aujourd’hui des
excédents de gestion tout aussi exemplaires
Le reproche d’une insuffisante diversification des gestionnaires fait
peu de cas du fonctionnement démocratique des SCI auxquelles appartient le
choix de
leur gestionnaire. Dans 13
cas sur 18, la CCAS participe à une
SCI qui était déjà constituée et qui avait déjà fait le choix de son
gestionnaire. Dans les trois autres cas, où la CCAS a participé à la création
de la SCI, la « diversité » de gestion est réelle, sans exclusive puisque l’une
d’elles a été confiée à une société du tourisme marchand.
Enfin, la disparité des coûts entre les différentes structures
d’hébergement tient à d’évidentes raisons de gestion que la Cour ne peut
ignorer : le maintien d’un parc suffisant pour assurer le départ des salariés
durant la période estivale nécessite impérativement de conserver un parc
suffisant en nombre, et suffisamment diversifié. Si le prix moyen de chaque
structure est lié au volume de sa production, toutes sont nécessaires pour
assurer la réponse à la demande lors de la période la plus demandée. Quant
à l’affirmation de l’obsolescence de certains centres, ou de leur insuffisante
attractivité, elle est encore contredite dans les faits par des enquêtes de
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
143
satisfaction qui révèlent que même les trente centres les moins demandés au
premier tour d’affectation et qui n’atteignent un remplissage maximum que
dans un choix « par défaut » recueillent un taux de satisfaction de même
ordre que les autres, de plus de 90 % de satisfaits à très satisfaits.
e. L’IFOREP
La CCAS, les CMCAS ont confié à l’IFOREP la mission de répondre
aux besoins de formation de ses personnels, le chargeant également d’une
activité de publication, « les Cahiers de l’IFOREP », d’une activité
audiovisuelle ainsi que d’une activité d’étude et de recherche.
Les conditions du partenariat existant entre les deux organismes ont
conduit la CCAS à conserver la charge des formations prévues et non
réalisées, dans la limite d’un éventuel déficit.
La CCAS s’étonne des appréciations de la Cour aux termes desquelles
l’organisme soutiendrait par ailleurs l’IFOREP « par des concours
financiers dont la Cour n’a pas été en mesure d’apprécier la cause, l’objet et
le bien fondé. » Dans le cadre du contrôle, la Cour a eu accès à tous les
documents notamment comptables et a obtenu de la CCAS toutes les
réponses aux nombreuses questions qu’elle a posées tout au long de son
contrôle. La CCAS a dans ce cadre expliqué à quoi correspondaient les
versements effectués à l’IFOREP.
La CCAS, comme les CMCAS siègent au conseil d’administration de
l’Institut par leurs représentants. Le Conseil d’Administration a pour
fonction de définir les orientations et les objectifs qui doivent être mis en
oeuvre et d’apprécier les comptes, lesquels ont pour toute la période sous
revue,
été approuvés par le Commissaire aux Comptes.
S’agissant des relations entre la CCAS et l’IFOREP la Cour souhaite
l’instauration d’un plus grand formalisme.
Comme cela a déjà été indiqué dans les réponses au RCP,
l’amélioration de la qualité des relations avec l’IFOREP est une
préoccupation constante de la CCAS et des CMCAS
qui mettent en oeuvre,
avec ce partenaire, des outils permettant de rendre plus lisibles leurs
relations.
Il reste que la CCAS et les CMCAS estiment ne pas avoir à entretenir
avec l’IFOREP la
relation marchande que la Cour souhaiterait lui voir
tenir.
Concernant les CMCAS, la sous utilisation des deux fonds pour le
financement de leur formation professionnelle et socio éducative n’est pas,
contrairement à ce qu’en dit la Cour, linéaire.
144
COUR DES COMPTES
Pendant plusieurs exercices, lors des transformations technologiques
profondes qui ont affecté le traitement des feuilles de soins et demandé des
évolutions administratives, les demandes de formations ont excédé les
financements budgétés et ont du être lissées sur plusieurs années.
Dans les dernières années de la période objet du contrôle, les
évolutions profondes annoncées des CMCAS n’ont pas favorisé les départs
en formation de leurs personnels ce qui a entraîné une sous utilisation
conjoncturelle des financements budgétés.
Des réflexions sont conduites, par les instances élues des organismes,
sur les mutualisations souhaitables pour contribuer à une plus grande
efficacité des moyens engagés dans les réalisations des différentes activités.
f. Les contrôles
Contrairement à ce que prétend la Cour, la CCAS a toujours été
contrôlée et ce jusqu’en 2004 année de la transformation des établissements
publics en sociétés anonymes.
Si la Cour est particulièrement critique sur les défaillances de l’Etat
et des entreprises Electricité de France et Gaz de France dans leurs missions
de contrôle ceci repose sur une vision totalement erronée de la réalité.
En effet, pour la CCAS, l’approbation du budget par la tutelle n’a
jamais été une simple formalité comme semble le prétendre la Cour - preuve
en est le refus d’approuver les propositions de budget pour les exercices (au
moins trois) qui traduisaient financièrement l’intégration des surnombres de
la CCAS dans les effectifs d’EDF, ce qui a conduit le Conseil
d’Administration à faire de nouvelles propositions pour que le budget puisse
être exécutoire.
Plus encore le bilan des exercices donnait lieu à des rencontres
systématiques durant lesquelles l’utilisation de l’ensemble des ressources
devait être exposée.
Par ailleurs, le Tableau Hiérarchique des agents statutaires était
examiné par la tutelle avec un tel souci du détail que chaque proposition de
réorganisation entraînait des négociations qui pouvaient durer plus d’un an ;
la mise en place de l’Inspection Générale en est un bon exemple.
En revanche, la CCAS ne peut que pleinement partager l’appréciation
de la Cour quant au caractère particulièrement discutable de la « démission
» de fait, unilatérale et brutale des instances de contrôle existantes relevant
des tutelles et des entreprises, prévues par les textes qui sont toujours en
vigueur.
A ce titre la CCAS continue de se conformer aux dispositions
statutaires en persistant à adresser au Ministère les éléments permettant de
rendre son budget exécutoire.
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
145
Il est regrettable que le projet de rapport thématique n’ait pas repris
les constats développés dans le RCP sur les comptes de la CCAS. La Cour y
acte la mise en place de nombreux dispositifs concourant à un contrôle
interne
de
qualité :
nomination
d’un
Commissaire
aux
Comptes,
développement d’un secteur de contrôle interne en charge de s’assurer du
respect des procédures comptables, la création d’un service de contrôle
budgétaire avec l’implantation dans tous les secteurs d’un logiciel
permettant de s’assurer du respect des budgets dès l’engagement des
dépenses.
De nouvelles étapes, dans le pouvoir de contrôle des électriciens et
gaziers de l’utilisation du 1 %, dans l’adéquation permanente de la réponse
à leurs besoins sociaux et dans l’application des décisions prises doivent
pouvoir être réalisées à l’initiative des fédérations syndicales.
LES PERSPECTIVES ET LES ORIENTATIONS DES ORGANISMES
LES PROPOSITIONS DES ORGANISMES SOCIAUX
Oui, les Organismes sociaux et mutualistes peuvent et doivent être
toujours plus efficacement gérés et ont à évoluer.
Adaptations,
développement
et
pérennisation
des
Organismes
sociaux : voilà trois maîtres mots qui guident l'ensemble du personnel et
leurs représentants dans leurs revendications et propositions en matière
d'activités sociales et de santé.
La Cour peut d'autant moins taxer d’immobilisme les Organismes
sociaux qu'elle est parfaitement informée des propositions qui ont été faites
par le Comité de Coordination en ce qui concerne la modification du mode
de gestion et de financement du régime spécial des assurances maladie
maternité du personnel des Industries électrique et gazière.
Il en est de même en matière d'activités sociales et de santé puisqu’un
groupe de travail interfédéral regroupant toutes les fédérations syndicales
représentatives du personnel de la branche a travaillé tout au long de l'année
2006 pour proposer une évolution des structures sociales des industries
électriques et gazière adaptée d'une part à la réforme du régime spécial de
sécurité sociale des industries électriques et gazières en cours et, d'autre
part, à la réponse aux besoins et attentes des électriciens et gaziers et leurs
familles pour ce qui concerne les activités sociales.
Les fédérations syndicales partagent l’idée suivante qu'elles soient
liées à la réforme du régime complémentaire maladie ou qu'elles s'imposent
du fait des nouveaux outils de gestion ou encore des attentes des
bénéficiaires, des réformes ou adaptations s'avèrent nécessaires dans
l'ensemble des structures sociales des industries électrique et gazière :
Comité de Coordination des C.M.C.A.S., C.C.A.S., C.M.C.A.S. et S.L.V.
146
COUR DES COMPTES
Au sein du Groupe Interfédéral de Transformation (GIT), la C.G.T.,
F.O, la C.F.D.T., la C.F.E. C.G.C. et la C.F.T.C. ont entamé une réflexion
sur ce que pourrait être,
dans ce nouveau contexte, l'organisation des
structures sociales relevant de l'article 25 du Statut National des Industries
électrique et gazière.
Cette réflexion doit se poursuivre au plan local sur le périmètre des
futures structures territoriales.
Les travaux du GIT ont abouti à un document signé le 13 novembre
2006 par la C.G.T., la C.F.D.T. et la C.F.T.C., communiqué le 4 décembre
2006 aux représentants des employeurs de la branche des Industries
électrique et gazière et aux pouvoirs publics afin que s'ouvrent des
négociations sur la base des propositions faites par lesdites fédérations
syndicales pour répondre aux objectifs suivants :
- améliorer les prestations servies,
- assurer l'égalité de traitement sur tout le territoire,
- renforcer la vie démocratique et la transparence,
- orienter les moyens et les économies réalisées vers la réponse aux
besoins des bénéficiaires,
- renforcer la solidarité entre les salariés, élargir et diversifier les
réponses, mieux accompagner les agents et leurs familles dans leurs
projets,
- développer les activités sociales partout et pour tous les salariés de la
branche et de leurs familles,
- renforcer la proximité et le lien social en développant la prévention en
matière de santé et l'action sanitaire et sociale au service des familles
et contre l'isolement,
- confirmer un engagement progressiste, humaniste et porteur
d’émancipation,
- confirmer la gestion pluraliste par les seuls salariés et leurs
représentants.
Les lignes forces de ce projet doivent être ici retranscrites :
•
« L'organisation structurelle des activités sociales
:
L'organisation des futures structures des activités sociales autour de
deux niveaux : une entité juridique nationale et plusieurs entités juridiques
territoriales en lieu et place du Comité de Coordination, de la C.C.A.S. et des
C.M.C.A.S. actuelles.
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
147
o
La structure nationale d'activités sociales :
Création d'une entité juridique nationale, la structure nationale,
qui,
en matière d'activités sociales, intègre les prérogatives politiques et
fonctionnelles qui relèvent aujourd'hui de la C.C.A.S. et du Comité de
Coordination à l'exception de la répartition du 1 %.
o
Les structures territoriales d'activités sociales :
A partir du constat que la structuration actuelle, C.A. de C.M.C.A.S.
et C.A.R. en termes politiques d'une part, C.C.A.S. – D.R. – S.O. et
C.M.C.A.S. en termes fonctionnels d'autre part, doit évoluer pour répondre
efficacement aux besoins des bénéficiaires, notamment pour assurer l'égalité
de traitement sur tout le territoire national, s’impose la nécessité de créer de
nouvelles entités politiques et fonctionnelles territoriales, les structures
territoriales de proximité ayant toutes pour objet de répondre aux besoins
des bénéficiaires et de déployer les activités sociales au plus près des agents
actifs et inactifs de la branche des Industries électrique et gazière.
•
Les critères de détermination des structures territoriales
:
Nécessité de rechercher un équilibre entre les structures, tout en
prenant en compte :
- les zones urbaines, notamment de la région parisienne, où lieux de
travail et lieux de vie sont parfois éloignés, mais avec des moyens de
communication denses.
- les zones rurales où l’isolement et l’éloignement sont des contraintes
fortes et où aussi lieu de travail et lieu d’habitation
sont parfois
éloignés.
o
Les critères généraux :
Equilibre relatif du nombre de bénéficiaires (soit une fourchette comprise
entre 8000 et 15000) vivant sur le territoire afin d’assurer globalement une
homogénéité des structures.
Equilibre relatif du nombre d’actifs et d’inactifs vivants sur le territoire,
Prise en compte des identités culturelles et des lieux de vie des bénéficiaires,
Equilibre du volume de l’exploitation et du nombre de salariés conventionnés
sur le territoire,
Temps d’accès raisonnable entre tous les points du territoire.
148
COUR DES COMPTES
o
Les critères économiques et sociaux :
Prendre en compte les ressources financières qu’il est possible de consacrer
à la masse salariale.
L’effectif statutaire de la structure ne doit pas être inférieur à un certain
seuil de viabilité et doit tenir compte du nombre de bénéficiaires, de la
superficie du territoire et du volume de l’exploitation. Les agents de la
structure territoriale pourront être déployés sur le territoire, dans la
proximité en fonction des besoins de la population concernée.
Minimisation des mobilités liées à la réorganisation.
o
Les critères géographiques :
Prise en compte des découpages administratifs des départements et des
régions ainsi que des métropoles urbaines.
Implantation du siège dans des concentrations de bénéficiaires actifs, dans
des bassins d’emplois, si possible à proximité des réseaux de communication,
condition d’une mobilité entre les structures des activités sociales et les
entreprises de la branche des IEG.
•
La répartition des missions entre structure nationale et structures
territoriales
:
o
Les missions de la structure nationale :
Impulser, développer, gérer et coordonner, dans un cadre de
cohérence qui assure l’égalité de traitement des bénéficiaires, les activités
sociales dont le caractère général ou l’importance exigent qu’elles soient
gérées sur le plan national :
- Les actions culturelles, l’éducation populaire, la formation et la lutte
contre toute forme de discrimination.
- Les actions de promotion, d’éducation et de prévention à la santé.
- Les séjours de vacances pour l’ensemble des affiliés selon diverses
catégories de populations.
- Le patrimoine des Organismes sociaux (centres de vacances jeunes,
centres de tourisme, centres de santé, centres sportifs et de loisirs)
en propriété ou en conventions de différents types.
- Les assurances privées pour le compte du personnel.
-
Les
rassemblements
sportifs,
les
manifestations
littéraires,
artistiques, scientifiques, sur le plan national ou international, avec
les structures territoriales et la structure nationale comme co-
organisateurs ou support.
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
149
- La restauration méridienne du personnel pour le compte des
entreprises et exploitations qui la financent en tout ou partie.
- L’action sanitaire et sociale (IME, PFEL, etc.), doit suivre et
contrôler l’administration des structures territoriales afin d’assurer
l’égalité de traitement des bénéficiaires
- L'engagement dans le développement durable et la solidarité.
- Le travail en partenariat avec tous les acteurs du milieu associatif
ainsi que les collectivités locales, territoriales...
o
Les missions de la structure territoriale :
La structure territoriale est un outil pour le développement d'activités
culturelles, sportives, de loisirs, de séjours, de vacances et de santé pour tous
les types de populations.
Pour y parvenir :
- Elle élabore le contenu des activités territoriales et contribue à
l’élaboration du contenu des activités nationales réalisées sur son territoire
(restauration méridienne, vacances, rencontres sportives, culturelles, festives
et de santé).
- Elle est acteur de l’action sanitaire et sociale réglementaire (IME,
PFEL, etc.) définie dans un cadre de cohérence national et
développe des aides bénévoles personnalisées, notamment en cas de
sinistre ou de grand malheur pour les agents en difficultés, ainsi que
leur famille.
- Elle gère et administre son budget.
- Elle établit des relations ou conventions avec des partenaires sur le
champ de la santé, du sport, de la culture, des loisirs (Structure
nationale des activités sociales, autres structures territoriales, CI-
ISCT, CPAM, médecine du travail et de contrôle, mutualité, Comité
d’Entreprise, les associations du champ de la santé, collectivités
locales, territoriales et régionales...).
- Elle participe à la réflexion sur le développement du patrimoine
national établi sur son territoire ainsi qu’à l’amélioration de son
utilisation : restaurants d’entreprise, centres de vacances, centres
sportifs et de loisirs, centres de santé de son territoire.
- Elle promeut les activités sociales propres à son territoire ainsi que
les vacances, les assurances et autres actions décidées par la
structure nationale ainsi qu’elle contribue à la construction et à la
dynamisation de la politique des contenus.
- Elle est l’interlocutrice, sur son territoire et au regard de ses
activités, des collectivités locales et territoriales, des directions des
entreprises des Industries électrique et gazière
et de tous les autres
partenaires.
150
COUR DES COMPTES
•
La répartition des ressources entre la structure nationale et les
structures territoriales
:
Mise en place d'une entité juridique indépendante qui décide de la
répartition du 1 % entra la structure nationale et les structures territoriales
avec une mission de contrôle de l'utilisation du 1 %.
•
Rattachement des bénéficiaires aux structures territoriales
:
Le rattachement et le vote des bénéficiaires se feront sur la structure
territoriale et la structure de proximité de son lieu de travail pour les actifs et
de résidence principale pour les inactifs.
Tous les bénéficiaires des activités sociales auront accès, sur tout le
territoire national, à l’ensemble des activités des structures territoriales que
celles~ci auront décidé de mettre sur le réseau et aux points d’accueil
proposés par les structures territoriales et la structure nationale. Une carte
nationale servira d’affiliation à nos activités sociales et d’ouverture des
droits à l’ensemble des activités.
•
Organisation de la représentativité au sein des structures
institutionnelles
:
o
Conseil d'administration de la structure territoriale :
Tous les trois ans, désignation des administrateurs au C.A. de la
structure territoriale par un vote des ouvrants droits sur liste présentée par
les organisations syndicales représentatives.
o
Conseil d'administration de la structure nationale :
Tous les trois ans et de façon concomitante avec l'élection permettant
de désigner les élus territoriaux, élection des membres du conseil
d'administration de la structure nationale par un vote de l'ensemble des
ouvrants droits sur une liste de candidats présentés, au niveau national, par
les fédérations syndicales représentatives. »
Les modifications et transformations du fonctionnement actuel des
Organismes sociaux relèvent de la négociation collective et du pouvoir
réglementaire.
Pour autant, la C.C.A.S. et le Comité de Coordination qui sont
directement concernés,
trouvent dans ces propositions les réponses
appropriées aux défis auxquels les activités sociales sont confrontées.
Quand le personnel des Industries électrique et gazière, ses élus et
mandatés sont plus que jamais forces de propositions, à l'initiative du
changement pour répondre encore mieux aux besoins des électriciens et
gaziers, ils doivent regretter que la négociation sur l'évolution des
Organismes sociaux
et mutualistes ne soit toujours pas ouverte à ce jour
avec l'ensemble des partenaires sociaux et les pouvoirs publics.
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
151
CONCLUSION GÉNÉRALE
Soixante ans après la création du statut national du personnel des
Industries électrique et gazière, les Organismes sociaux s’honorent de leur
bilan, quand bien même leur action reste perfectible.
Il ne peut néanmoins s’apprécier à partir des seuls résultats
comptables comme le propose la Cour des comptes, mais au regard de la
diversité des activités réalisées au profit des électriciens et gaziers, à l'égard
desquelles d'ailleurs la Cour a été néanmoins contrainte de reconnaître
qu'elles étaient "importantes".
La Cour considère que les coûts de gestion des activités sociales et
mutualistes sont excessifs, se refusant à prendre en compte le fait que les
Organismes sociaux des agents des Industries électrique et gazière sont des
acteurs à part entière de l'économie sociale et solidaire, ce qui implique des
critères de gestion différents de ceux de l'économie libérale.
Il y a là deux conceptions radicalement opposées de la gestion des
fonds sociaux, même si les Organismes sociaux et mutualistes, dans
l'exercice d'une gestion non mercantile, recherchent toujours à diminuer les
coûts de gestion dès lors que c'est compatible avec le choix d'une économie
sociale et solidaire.
Les
fonctionnels,
élus,
mandatés
des
Organismes
sociaux
poursuivront pour ce qui les concerne, avec énergie et dévouement, leurs
actions pour répondre toujours mieux aux aspirations, aux besoins et aux
attentes des salariés de la branche des Industries électrique et gazière.
Et, pour demeurer porteurs de valeurs émancipatrices qui bousculent
le schéma établi d'une société dominée par le marché, les Organismes
sociaux s'emploieront à conserver leur caractère d'exemplarité dans le cadre
de ce qui n'institue pas des privilèges mais des droits, où le "mieux disant"
doit triompher du "moins disant".
152
COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L’INSTITUT DE FORMATION, DE
RECHERCHE ET DE PROMOTION (IFOREP)
L’IFOREP a pris connaissance de l’extrait du rapport public
thématique de la Cour des comptes relatif aux institutions sociales du
personnel des industries électriques et gazière pour la partie le concernant.
Le document ainsi communiqué, pour le moins elliptique, n’appelle en
ce qui concerne l’IFOREP que d’aussi brèves réponses.
La Cour prétend souligner, d’une manière aussi systématique qu’elle
l’a fait dans son relevé de constatations provisoires concernant l’institut, tout
élément lui permettant de conforter ses hypothèses de façon à justifier ses
conclusions.
Ce faisant, elle veut oublier que la création et l’existence de
l’IFOREP permettent entre autres :
-
à l’ensemble des organismes sociaux des IEG (CCAS et CMCAS)
d’avoir une politique et des pratiques de formation cohérentes
notamment en matière d’encadrement, en fonction de la
complémentarité de leurs activités.
-
à chacune des 106 CMCAS d’avoir une aide/conseil et des
prestations de formation correspondant aux besoins qu’elles
définissent, et ceci quelle que soit leur taille, selon le principe de
mutualisation des fonds formation : chacune contribue selon ses
moyens et utilise la formation selon ses besoins.
-
d’avoir une séparation maîtrise d’ouvrage / maîtrise d’oeuvre, qui
permet d’une part aux organismes sociaux un dialogue sur la
définition et l’expression des besoins, et d’autre part à l’IFOREP
une autonomie et un professionnalisme dans la mise en oeuvre
pour y répondre.
-
à l’IFOREP d’être ouvert à l’adhésion d’organismes autres que
ceux des IEG et de bénéficier de l’agrément « association de
jeunesse et d’éducation populaire » permettant de délivrer des
formations BAFA et BAFD.
L’extrait décrit succinctement l’activité de l’Institut en insistant sur le
fait que la formation professionnelle et continue « porte aussi sur des
questions politiques économiques sociales et historiques ».
On ne peut que s’interroger sur le sens que la Cour entend donner à
ce type de constat.
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
153
En ce qui concerne le financement du fonctionnement de l’IFOREP, la
Cour fait état de « concours financier… de la CCAS » dont elle dit n’avoir pu
apprécier ni la cause ni l’objet ni le bien-fondé. Cela lui permet d’affirmer
que la comptabilité serait irrégulière et ne donnant pas une image fidèle de
son patrimoine et de sa situation financière.
Il lui a pourtant été précisé la nature et les modes de financement de
l’Institut.
En tout état de cause le fait que la CCAS finance majoritairement
l’activité de l’IFOREP ne saurait en soi être un motif de rejet, ou de
critiques.
C’est bien en vain que l’on recherche dans l’extrait du rapport notifié
par la Cour des éléments précis permettant de justifier que « …les comptes
de l’IFOREP ont un caractère irrégulier et ne sont pas sincères … », alors
que le Commissaire aux comptes les a approuvés pour toute la période sous
revue.
L’IFOREP ne semble pas être mieux placé pour apprécier les
recommandations de la Cour tendant à le voir intégrer la CCAS.
Il ne semble pas que la Cour soit plus compétente pour formuler une
telle préconisation.
En tout état de cause, la formalisation des relations avec la CCAS
distinguant « … avances de trésorerie, prestations de services, refacturations
de charges … » existe, et a été justifiée auprès de la Cour.
Telles sont les observations que le Conseil d’administration par mon
intermédiaire entend formuler.
154
COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DIRECTEUR GÉNÉRAL
D’ÉLECTRICITÉ DE FRANCE (EDF)
La Cour des comptes recommande de transformer profondément les
institutions du personnel des industries électriques et gazières.
Toute question relative aux institutions sociales concerne l’ensemble
des entreprises de la branche professionnelle. Les évolutions recommandées
par la Cour nécessitent l’intervention directe de la branche professionnelle et
généralement celle de l’Etat. Ces évolutions impliquent dès lors soit des
négociations collective de branche, soit des concertations au niveau de la
branche préalables à la publication de textes réglementaires (régime spécial,
activités sociales) ou même à des modifications législatives, le principe d’une
organisation des activités sociales dérogatoire au droit du travail étant posé
par la loi du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l’électricité et du gaz.
La Cour n’ayant pas autorisé les entreprises à communiquer avec les
autres employeurs de la branche professionnelle sur le contenu du relevé de
constatations provisoires, les réponses apportées ici n’ont fait l’objet d’aucun
échange avec les autres employeurs ; elles n’expriment que la position
d’EDF, alors que l’évolution de nombre de sujets traités par la Cour relève de
la branche professionnelle, soit dans le cadre d’un dispositif réglementaire
(statut, régime spécial notamment), soit dans le cadre de la négociation
collective de branche.
1. Des coûts de gestion élevés des institutions sociales
La Cour souligne le coût de gestion élevé des institutions sociales, tant
en ce qui concerne la gestion du régime spécial que, surtout, la gestion des
activités sociales.
EDF partage ce constat, ainsi que la nécessité de réduire ces coûts.
C’est pourquoi EDF est favorable à toute mesure de nature à améliorer la
connaissance des coûts réels de gestion et, en conséquence, la qualité des
comptes, ainsi qu’à une rationalisation de la gestion. L’évolution des
structures de gestion des activités sociales ne relève cependant pas de la
responsabilité des employeurs, mais de celle des représentants des salariés,
qui sont seuls chargés de la gestion des activités sociales, et des pouvoirs
publics, qui sont seuls en mesure de modifier les dispositions du statut du
personnel des industries électriques et gazières.
2. La rénovation du régime spécial d’assurance maladie et maternité
Un processus de rénovation engagé au milieu des années 1990
En ce qui concerne le régime spécial d’assurance maladie des
industries électriques et gazières, EDF partage depuis longtemps le constat
d’une gestion trop coûteuse et d’une organisation inadaptée. Depuis le milieu
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
155
des années 1990, diverses mesures destinées à améliorer la gestion ont été
proposées, notamment dans le cadre de la plate-forme signée en janvier 2001
entre EDF et Gaz de France, le comité de coordination des CMCAS et quatre
fédérations syndicales. Cet accord, qui engageait le gestionnaire du régime
spécial, avait notamment pour objet de rationaliser la gestion, à la fois en
améliorant les règles de fonctionnement du régime et en prévoyant la
réalisation de 15 millions d’euros d’économies structurelles de gestion sur
quatre ans. C’est ainsi que les textes réglementaires encadrant la gestion du
régime ont notamment été modifiés en 2002 pour instituer la centralisation de
la trésorerie, la mise en place de comptes nationaux séparés pour la gestion
technique et la gestion administrative, la séparation comptable de la gestion
des prestations maladie et maternité de celle des activités sociales avec la
production de documents comptables attestés par un commissaire aux
comptes s’agissant des comptes combinés du régime. Une procédure de
budgétisation de la gestion administrative a également été mise en place.
Les objectifs fixés dans le cadre de la plate-forme précitée en matière
de réduction des coûts de gestion sur la période 2001-2005 n’ont cependant
pas été atteints pour deux raisons principales : l’absence d’évolution des
structures trop nombreuses chargées de la gestion du régime et une
gouvernance inadaptée du régime ne permettant ni véritable pilotage, ni
réelle maîtrise budgétaire.
C’est pourquoi, à la suite des audits diligentés en 2004 sur le régime
spécial d’assurance maladie avec l’accord de l’ensemble des partenaires
sociaux de la branche professionnelle, les employeurs ont cherché à faire
évoluer l’organisation même du régime et ont engagé, avec les fédérations
syndicales, des discussions approfondies sur la rénovation du régime spécial.
Une
première
négociation
sur
l’organisation,
la
gestion,
la
gouvernance, le financement et les prestations du régime spécial a abouti, au
niveau de la branche professionnelle, à la signature par deux fédérations
syndicales, le 23 décembre 2004, d’un accord dit « global ». Celui-ci
comportait, en effet, diverses autres mesures. Après le droit d’opposition
exercé par trois fédérations syndicales à l’encontre de cet accord, de
nouvelles discussions ont été ouvertes au printemps 2006 concernant
l’évolution du régime spécial. Celles-ci se sont achevées en septembre
dernier par la transmission aux autorités de tutelle, par l’ensemble des
partenaires sociaux de la branche, d’un relevé de propositions dessinant une
nouvelle organisation et une nouvelle gouvernance du régime spécial, afin de
répondre aux exigences d’une gestion moderne et responsable.
Les objectifs visés dans cette réforme sont la transparence de la
gestion, la clarté des financements, la rationalisation des moyens, la
professionnalisation des agents et la sécurisation de la liquidation des
prestations.
156
COUR DES COMPTES
Les textes réglementaires nécessaires à la mise en oeuvre du relevé de
propositions doivent être publiés prochainement. La gestion du régime serait
ainsi confiée, à compter du 1
er
avril 2007, à une nouvelle caisse de sécurité
sociale, chargée exclusivement de la gestion du régime spécial d’assurance
maladie-maternité
des
industries
électriques
et
gazières :
la
Caisse
d’assurance maladie des IEG (CAMIEG), administrée par les seuls
représentants des salariés. La gestion des activités sociales, qui demeurerait
aux institutions actuelles (CCAS, comité de coordination et caisses mutuelles
complémentaires et d’action sociale), serait ainsi complètement séparée sur
les plans comptable, juridique et fonctionnel de celle du régime spécial.
Toujours avec l’objectif d’améliorer la transparence de la gestion et de
mieux anticiper les conditions de réalisation de l’équilibre financier du
régime, les partenaires sociaux ont proposé la mise en place d’une
commission nationale de suivi paritaire, afin d’organiser un dialogue très
régulier entre les partenaires sociaux de la branche professionnelle sur la
situation du régime et de favoriser la diffusion de l’information. Son rôle
serait purement consultatif. Cette commission ne se substituerait en aucun cas
au gestionnaire du régime, dont la responsabilité demeurerait pleine et
entière.
Enfin, comme toute caisse de sécurité sociale, la CAMIEG serait
soumise à l’exercice de la tutelle par l’Etat et placée sous les contrôles prévus
par le code de la sécurité sociale. Une convention pluriannuelle d’objectifs et
de gestion serait conclue par la Caisse avec les pouvoirs publics pour fixer les
grandes orientations à moyen terme, ainsi que le cadrage budgétaire. Un
dispositif de contrôle du recouvrement des cotisations serait par ailleurs mis
en place.
Il s’agirait d’une évolution majeure qui devrait permettre de
progresser significativement en matière de transparence et de maîtrise des
coûts, tout en améliorant la qualité du service rendu aux assurés.
Le maintien d’un régime spécial de sécurité sociale
Qu’il s’agisse des modalités de financement du régime en 2005 ou de
l’organisation et de la gouvernance en 2007, aucune des modifications
intervenues depuis 2004 ne remet en cause la qualification de régime de
sécurité sociale qui résulte du code de la sécurité sociale. L’article L. 711-1
prévoit l’existence des régimes spéciaux, dont la liste est fournie par l’article
R 711-1. Les exploitations de production, de transport et de distribution
d’énergie électrique et de gaz figurent parmi cette liste. C’est la base
juridique de l’existence du régime spécial et celle-ci demeure.
Par ailleurs, les nouvelles modalités de financement du régime ne sont
pas contraires aux principes dégagés par la jurisprudence communautaire.
Celle-ci a précisé, au cas par cas, les modalités de fonctionnement permettant
de déterminer si le régime étudié est ou non fondé sur le principe de
solidarité, principe de base des régimes de sécurité sociale. L’arrêt le plus
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
157
éclairant en cette matière est l’arrêt Poucet et Pistre, rendu le 17 février
1993. La Cour de justice des communautés européennes a ainsi estimé que les
principes suivants caractérisaient la solidarité existant dans le régime
français des travailleurs non salariés non agricoles :
- une assurance indépendante des conditions de fortune et de l’état de
santé au moment de l’affiliation,
-
un
financement
proportionnel
aux
revenus
de
l’activité
professionnelle et aux pensions de retraite, alors que les prestations
sont identiques pour tous les bénéficiaires,
- le maintien des droits aux prestations pendant un an, à titre gratuit,
aux personnes qui ne relèvent plus du régime.
Le régime spécial d’assurance maladie et maternité des IEG répond à
l’ensemble de ces critères : le taux de cotisation n’est ni fonction de l’état de
santé, ni fonction de l’âge, il n’y a pas de sélection du risque et les
prestations reçues ne sont pas fonction des cotisations versées.
Il faut ajouter à cela que la cotisation des actifs, comme celle des
retraités,
qui
est
proportionnelle
respectivement
aux
rémunérations
principales et aux pensions de retraite, dans la limite de 1,55 fois le plafond
de sécurité sociale (soit environ 95 € par mois), est unique, quelle que soit la
composition familiale (les conjoints dont les ressources sont supérieures à
130 fois le SMIC horaire par mois ne sont pas ayants droit du régime
complémentaire).
Surtout, la cotisation de solidarité mise en place en février 2005 au
taux de 1,39 % a permis de fixer la cotisation des retraités à un niveau très
inférieur à celui qui aurait résulté d’une tarification assurantielle n’assurant
aucune solidarité entre actifs et retraités. Si les retraités avaient dû acquitter
une cotisation couvrant l’ensemble des charges techniques et de gestion qui
leur étaient imputables au titre de l’exercice 2005, le taux aurait été supérieur
à 4 %. Or ce taux a été fixé par un décret du 15 février 2005 à 2,28 %, soit un
taux quasi-identique au taux global de l’effort contributif des actifs (2,29 %).
La contribution des employeurs au financement des prestations du régime
général
Comme l’article L. 711-1 du code de la sécurité en prévoit la
possibilité, le régime général intervient pour une partie des prestations dans
le cadre du régime spécial des industries électriques et gazières. Mais il
supporte une charge réduite pour les prestations versées, car les employeurs
de la branche professionnelle financent directement certaines charges
(maintien du salaire en cas d’arrêt de travail, médecine de contrôle…). La
contribution des employeurs est donc assise, par décret, sur un taux et une
assiette réduits.
158
COUR DES COMPTES
Comme l’a précisé le Conseil d’Etat, le régime spécial des industries
électriques et gazières forme un tout dont aucune partie n’est dissociable.
Dans un arrêt d’assemblée du 10 juillet 1996, la Haute Juridiction a rappelé
que notre régime spécial a notamment été institué par les articles 22 à 25 du
statut, qui visent le maintien du salaire en cas d’arrêt de travail, les
prestations en nature d’assurance maladie, les prestations d’invalidité, de
vieillesse et de décès, ainsi que des prestations financées par le budget des
activités sociales telles que les indemnités de moyens d’existence versées au
bénéfice des salariés en longue maladie et l’action sanitaire et sociale.
Le calcul de la contribution des employeurs des IEG au financement
du régime général prend en compte cette particularité.
Comme le recommande la Cour, EDF est disposée à examiner le
transfert de l’action sanitaire et sociale, aujourd’hui financée et gérée dans
le cadre des activités sociales, vers les organismes gérant les différents
risques de sécurité sociale pour les industries électriques et gazières, à la
condition expresse de la neutralité du niveau global de charges supporté par
les employeurs.
3. Les modalités de gestion et de financement des activités sociales
Sur le plan de la gestion des activités sociales, la loi du 8 avril 1946 et
le statut national ont mis en place un dispositif dérogatoire du droit commun
sur plusieurs points, dont certains doivent être revus.
Des institutions de branche
Les structures chargées de la gestion des activités sociales sont des
organismes de branche, et non d’entreprise, qui exercent seulement les
attributions relatives à la gestion des activités sociales et culturelles et non
les attributions économiques d’un comité d’entreprise.
Des employeurs non représentés dans ces institutions
Les employeurs ne sont pas représentés dans ces institutions, dont la
gestion est assurée par les seuls représentants du personnel sous la tutelle de
l’Etat. Au regard des textes, l’Etat n’exerce pas un rôle d’arbitrage entre les
employeurs et les institutions sociales, mais une double fonction : d’une part,
de définition des règles d’organisation et de fonctionnement du dispositif
légal et statutaire et, d’autre part, de tutelle sur les institutions sociales.
Ce rôle a été rappelé par le Directeur du Gaz, de l’Electricité et du
Charbon aux directeurs régionaux de l’industrie, de la recherche et de
l’environnement dans une circulaire du 5 octobre 1995 qui indiquait que le
contrôleur est désigné par les directeurs généraux des établissements publics
nationaux, mais que « les contrôles qu’il effectue le sont pour le compte du
commissaire du Gouvernement ».
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
159
Doter les employeurs et les institutions sociales de prérogatives
identiques à celles des employeurs et des comités d’entreprise du droit du
travail n’apparaît pas une solution satisfaisante au regard des objectifs visés.
La mise en oeuvre de la recommandation de la Cour nécessiterait une
modification de l’article 47 de la loi du 8 avril 1946 ; une telle modification
ne serait pas cohérente avec le choix fait par les pouvoirs publics de ne pas
inclure les institutions sociales dans le champ de l’adaptation des institutions
représentatives du personnel, qui a été prévue par la loi du 9 août 2004 et
qui fera l’objet de deux décrets publiés prochainement.
La réglementation du fonctionnement des comités d’entreprise en
droit du travail forme un tout qui ne peut être dissocié. La mise en oeuvre de
la recommandation de la Cour conduirait notamment à revenir sur le
principe actuel d’une gestion des activités sociales par des organismes de
branche et non d’entreprise, principe posé par la loi du 8 avril 1946, qui a
mis en place un dispositif au bénéfice de l’ensemble du personnel des
industries électriques et gazières.
Enfin, la mise en oeuvre de la recommandation de la Cour n’aurait
pas pour effet de renforcer le contrôle de la gestion des activités sociales,
car, dans le droit commun, si l’employeur est président du comité
d’entreprise, ses prérogatives sont très limitées.
Des modalités de financement à revoir
EDF partage le constat fait par la Cour de la nécessité de faire
évoluer le dispositif de financement des activités sociales. Bien davantage
que les disparités d’assiette entre EDF et Gaz de France, qui ont pu être
constatées en l’absence de réglementation sur ce point et sur lesquelles la
réflexion se poursuit après les modifications déjà mentionnées par la Cour,
l’évolution de l’activité et de l’organisation des entreprises de la branche,
l’ouverture du marché à la concurrence et l’arrivée de nouveaux entrants
rendent indispensable une modification profonde du système de financement
des activités sociales. Comme le souligne la Cour, le dispositif actuel touche
à ses limites.
EDF partage la recommandation de la Cour selon laquelle toute
entreprise employant du personnel au statut des IEG bénéficiant des activités
sociales devrait contribuer à leur financement.
Comme le suggère la Cour, une réforme en profondeur apparaît
nécessaire afin de donner de la
visibilité au gestionnaire des activités
sociales sur ses recettes en période d’évolution rapide de l’organisation du
marché.
160
COUR DES COMPTES
Dans cette perspective, EDF souhaite que la démarche à engager
prenne en compte les éléments suivants :
- la recherche de nouvelles règles d’évolution et de répartition entre les
employeurs de l’enveloppe de financement ne saurait avoir pour effet
d’accroître la contribution d’EDF compte tenu du niveau atteint aujourd’hui,
- la nouvelle répartition de l’enveloppe devrait, en tout état de cause,
avoir des impacts comparables sur les principaux contributeurs actuels.
Enfin, comme la Cour, EDF estime souhaitable, compte tenu du nouvel
environnement concurrentiel, que chacune des entreprises de la branche
professionnelle verse directement sa contribution au financement des activités
sociales à l’organisme chargé d’en assurer la répartition entre les institutions
sociales.
Quelle que soit l’évolution des modalités de financement des activités
sociales, qui sont aujourd’hui indépendantes du nombre de bénéficiaires, la
contribution des employeurs continuera à être librement utilisée par le
gestionnaire des activités sociales et la participation des salariés aux activités
sociales continuera à être très variable. Aussi EDF conteste-t-elle vivement
l’analyse de la Cour qui tend à assimiler cette contribution, en tant que telle, à
une rémunération ou à un salaire différé. Comme c’est le cas s’agissant de la
subvention versée par toute entreprise à son comité d’entreprise, il ne s’agit ni
d’une rémunération, ni d’un salaire différé ; la contribution n’a, en tant que
telle, à supporter ni les prélèvements sociaux, ni l’impôt sur le revenu.
EDF partage avec la Cour les objectifs de clarification de
l’organisation de la gestion et de réduction des coûts de structure. C’est
pourquoi, si les fondements juridiques du régime spécial demeurent, les
employeurs ont oeuvré au cours des dernières années à une modernisation qui
va se traduire par la création d’une seconde caisse de sécurité sociale. Après
la Caisse nationale des IEG (CNIEG) créée en 2005 pour assurer la gestion
des prestations invalidité, vieillesse, décès, ainsi que la réparation des
accidents du travail et des maladies professionnelles et les avantages
familiaux offerts aux retraités, la Caisse d’assurance maladie des IEG
(CAMIEG) devrait être mise en place au printemps 2007 pour améliorer la
gestion des prestations en nature d’assurance maladie et maternité des
industries électriques et gazières.
Une réflexion sur l’évolution du financement des activités sociales
devra ensuite être menée.
Après la rénovation du régime spécial, les partenaires sociaux de la
branche examineront les modalités d’amélioration de couverture maladie des
salariés. EDF est favorable à la mise en place d’une couverture
supplémentaire dans les conditions prévues par le livre IX du code de la
sécurité sociale pour compléter les prestations versées au titre du régime
spécial, les remboursements actuels en optique et en dentaire notamment étant
médiocres dans les industries électriques et gazières.
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
161
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE GAZ DE FRANCE (GDF)
1. Des coûts de gestion élevés des institutions sociales
La Cour souligne le coût de gestion élevé des institutions sociales,
tant en ce qui concerne la gestion du régime spécial que, surtout, la gestion
des activités sociales.
Gaz de France partage ce constat, ainsi que la nécessité de réduire
ces coûts.
C’est pourquoi Gaz de France est favorable à toute mesure de nature
à améliorer la connaissance des coûts réels de gestion et, en conséquence, la
qualité des comptes, ainsi qu’à une rationalisation de la gestion.
Gaz de France rappelle que de part la loi du 8 avril 1946, l ’évolution
des structures de gestion des activités sociales ne relève pas de sa
responsabilité, mais de celle des représentants des salariés, qui sont seuls
chargés de la gestion des activités sociales, et des pouvoirs publics, qui sont
seuls en mesure de décider de la mise en oeuvre des évolutions envisagées
2. La rénovation du régime spécial d’assurance maladie et maternité
Un processus de rénovation engagé au milieu des années 1990
En ce qui concerne le régime spécial d’assurance maladie des
industries électriques et gazières, Gaz de France partage depuis longtemps le
constat d’une gestion trop coûteuse et d’une organisation inadaptée.
Depuis le milieu des années 1990, diverses mesures destinées à
améliorer la gestion ont été proposées, notamment dans le cadre de la plate-
forme signée en janvier 2001 entre Gaz de France, EDF, et le comité de
coordination des CMCAS et quatre fédérations syndicales.
Les objectifs fixés dans le cadre de la plate-forme précitée en matière
de réduction des coûts de gestion sur la période 2001-2005 n’ont cependant
pas été atteints pour deux raisons principales : l’absence d’évolution des
structures trop nombreuses chargées de la gestion du régime et une
gouvernance inadaptée du régime ne permettant ni véritable pilotage, ni
réelle maîtrise budgétaire.
C’est pourquoi, à la suite des audits diligentés en 2004 sur le régime
spécial d’assurance maladie avec l’accord de l’ensemble des partenaires
sociaux de la branche professionnelle, les employeurs ont cherché à faire
évoluer l’organisation même du régime et ont engagé, avec les fédérations
syndicales, des discussions approfondies sur la rénovation du régime spécial.
Une
première
négociation
sur
l’organisation,
la
gestion,
la
gouvernance, le financement et les prestations du régime spécial a abouti, au
162
COUR DES COMPTES
niveau de la branche professionnelle, à la signature d’un accord par deux
fédérations syndicales, le 23 décembre 2004.
Après le droit d’opposition
exercé par trois fédérations syndicales à l’encontre de cet accord, de
nouvelles discussions ont été ouvertes au printemps 2006 concernant
l’évolution du régime spécial. Celles-ci se sont achevées en septembre
dernier par la transmission
aux services concernés du ministère de
l’industrie, par l’ensemble des partenaires sociaux de la branche, d’un relevé
de propositions dessinant une nouvelle organisation et une nouvelle
gouvernance du régime spécial, afin de répondre aux exigences d’une
gestion moderne et responsable.
Les objectifs visés dans cette réforme sont la transparence de la
gestion, la clarté des financements, la rationalisation des moyens, la
professionnalisation des agents et la sécurisation de la liquidation des
prestations.
Les textes réglementaires nécessaires à la mise en oeuvre du relevé de
propositions doivent être publiés prochainement.
La gestion du régime serait ainsi confiée, à compter du 1
er
avril 2007,
à une nouvelle caisse de sécurité sociale, chargée exclusivement de la gestion
du régime spécial d’assurance maladie-maternité des industries électriques
et gazières : la Caisse d’assurance maladie des IEG (CAMIEG), administrée
par les seuls représentants des salariés. La gestion des activités sociales, qui
demeurerait aux institutions actuelles (CCAS, comité de coordination et
caisses mutuelles complémentaires et d’action sociale), serait ainsi
complètement séparée sur les plans comptable, juridique et fonctionnel de
celle du régime spécial.
Toujours avec l’objectif d’améliorer la transparence de la gestion et
de mieux anticiper les conditions de réalisation de l’équilibre financier du
régime, les partenaires sociaux ont proposé la mise en place d’une
commission nationale de suivi paritaire, afin d’organiser un dialogue très
régulier entre les partenaires sociaux de la branche professionnelle sur la
situation du régime et de favoriser la diffusion de l’information. Son rôle
serait consultatif. Cette commission ne se substituerait en aucun cas au
gestionnaire du régime, dont la responsabilité demeurerait pleine et entière.
Enfin, comme toute caisse de sécurité sociale, la CAMIEG serait
soumise
aux contrôles prévus par le code de la sécurité sociale. Une
convention pluriannuelle d’objectifs et de gestion serait conclue par la
Caisse avec les pouvoirs publics pour fixer les grandes orientations à moyen
terme, ainsi que le cadrage budgétaire. Un dispositif de contrôle du
recouvrement des cotisations serait par ailleurs mis en place.
Il s’agirait d’une évolution majeure qui devrait permettre de
progresser significativement en matière de transparence et de maîtrise des
coûts, tout en améliorant la qualité du service rendu aux assurés.
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
163
Le régime complémentaire d’assurance maladie et de maternité des IEG
reste un régime de sécurité sociale
Qu’il s’agisse des nouvelles modalités de financement du régime
intervenues en en 2005 ou de la nouvelle organisation et de la nouvelle
gouvernance à intervenir
en 2007, aucune des modifications ne remet en
cause la qualification de régime de sécurité sociale qui résulte du code de la
sécurité sociale. L’article L. 711-1 prévoit l’existence des régimes spéciaux,
dont la liste est fournie par l’article R 711-1. Les exploitations de production,
de transport et de distribution d’énergie électrique et de gaz figurent parmi
cette liste. C’est la base juridique de l’existence du régime spécial et celle-ci
demeure.
Par ailleurs, les nouvelles modalités de financement du régime ne sont
pas contraires aux principes dégagés par la jurisprudence communautaire.
Celle-ci a précisé, au cas par cas, les modalités de fonctionnement
permettant de déterminer si le régime étudié est ou non fondé sur le principe
de solidarité, principe de base des régimes de sécurité sociale. L’arrêt le plus
éclairant en cette matière est l’arrêt Poucet et Pistre, rendu le 17 février
1993. La Cour de justice des communautés européennes a ainsi estimé que
les principes suivants caractérisaient la solidarité existant dans le régime
français des travailleurs non salariés non agricoles :
- une assurance indépendante des conditions de fortune et de l’état de
santé au moment de l’affiliation,
-
un
financement
proportionnel
aux
revenus
de
l’activité
professionnelle et aux pensions de retraite, alors que les prestations
sont identiques pour tous les bénéficiaires,
- le maintien des droits aux prestations pendant 1 an , à titre gratuit,
aux personnes qui ne relèvent plus du régime.
Le régime spécial d’assurance maladie et maternité des IEG répond à
l’ensemble de ces critères : le taux de cotisation n’est ni fonction de l’état de
santé, ni fonction de l’âge, il n’y a pas de sélection du risque et les
prestations reçues ne sont pas fonction des cotisations versées.
Il faut ajouter à cela que la cotisation des actifs, comme celle des
retraités,
qui
est
proportionnelle
respectivement
aux
rémunérations
principales et aux pensions de retraite, dans la limite de 1,55 fois le plafond
de sécurité sociale (soit environ 95 € par mois), est unique, quelle que soit la
composition familiale (les conjoints dont les ressources sont supérieures à
130 fois le SMIC horaire par mois ne sont pas ayants droit du régime
complémentaire).
Surtout, la cotisation de solidarité mise en place en février 2005 au
taux de 1,39 % a permis de fixer la cotisation des retraités à un niveau très
inférieur à celui qui aurait résulté d’une tarification assurantielle n’assurant
aucune solidarité entre actifs et retraités. Si les retraités avaient dû acquitter
164
COUR DES COMPTES
une cotisation couvrant l’ensemble des charges techniques et de gestion qui
leur étaient imputables au titre de l’exercice 2005, le taux aurait été
supérieur à 4 %. Or ce taux a été fixé par un décret du 15 février 2005 à
2,28 %, soit un taux quasi-identique au taux global de l’effort contributif des
actifs (2,29 %).
La contribution des employeurs au financement des prestations du régime
général est assise par décret, sur un taux et une assiette réduite
Comme l’article L. 711-1 du code de la sécurité en prévoit la
possibilité, le régime général intervient pour une partie des prestations dans
le cadre du régime spécial des industries électriques et gazières. Mais il
supporte une charge réduite pour les prestations versées, car les employeurs
de la branche professionnelle financent directement certaines charges
(maintien du salaire en cas d’arrêt de travail, médecine de contrôle…).
Dans un arrêt d’assemblée du 10 juillet 1996,
le Conseil d’Etat a
rappelé que le régime spécial a notamment été institué par les articles 22 à
25 du statut, qui visent le maintien du salaire en cas d’arrêt de travail, les
prestations en nature d’assurance maladie, les prestations d’invalidité, de
vieillesse et de décès, ainsi que des prestations financées par le budget des
activités sociales telles que les indemnités de moyens d’existence versées au
bénéfice des salariés en longue maladie et l’action sanitaire et sociale.
Le calcul de la contribution des employeurs des IEG au financement
du régime général prend logiquement en compte cette particularité.
Comme le recommande la Cour, le transfert de l’action sanitaire et
sociale, aujourd’hui financée et gérée dans le cadre des activités sociales,
vers les organismes gérant les différents risques de sécurité sociale pour les
industries électriques et gazières, peut être envisagée à la condition expresse
de la neutralité du niveau global de charges supporté par les employeurs.
3. Les modalités de gestion et de financement des activités sociales
Sur le plan de la gestion des activités sociales, la loi du 8 avril 1946 et
le statut national ont mis en place un dispositif dérogatoire du droit commun
sur plusieurs points, dont certains doivent être revus.
Des institutions de branche
Les structures chargées de la gestion des activités sociales sont des
organismes de branche, et non d’entreprise, qui exercent seulement les
attributions relatives à la gestion des activités sociales et culturelles et non
les attributions économiques d’un comité d’entreprise.
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
165
Des employeurs non représentés dans ces institutions
Les employeurs ne sont pas représentés dans ces institutions, dont la
gestion est assurée par les seuls représentants du personnel sous la tutelle de
l’Etat. Au regard des textes, l’Etat n’exerce pas un rôle d’arbitrage entre les
employeurs et les institutions sociales, mais une double fonction : d’une part,
de définition des règles d’organisation et de fonctionnement du dispositif
légal et statutaire et, d’autre part, de tutelle sur les institutions sociales.
Ce rôle a été rappelé par le Directeur du Gaz, de l’Electricité et du
Charbon aux directeurs régionaux de l’industrie, de la recherche et de
l’environnement dans une circulaire du 5 octobre 1995 qui indiquait que le
contrôleur est désigné par les directeurs généraux des établissements publics
nationaux, mais que « les contrôles qu’il effectue le sont pour le compte du
commissaire du Gouvernement ».
Doter les groupements d’ employeurs de la branche
et les institutions
sociales de la branche
de prérogatives identiques à celles de
l’employeur et
du comité d’entreprise du droit commun n’apparaît pas une solution
praticable sans une transformation radicale de la nature des oeuvres sociales
des IEG.
La mise en oeuvre de la recommandation de la Cour conduirait à
notamment à revenir sur le principe actuel d’une gestion des activités
sociales par des organismes de branche et non d’entreprises, principe posé
par la loi du 8 avril 1946, qui a mis en place un dispositif au bénéfice de
l’ensemble du personnel des industries électriques et gazières et qu’il
faudrait donc modifier.
Une telle modification ne serait pas cohérente avec le choix fait par
les pouvoirs publics de ne pas inclure les institutions sociales dans le champ
de l’adaptation des institutions représentatives du personnel, qui a été prévue
par la loi du 9 août 2004 et qui fera l’objet de deux décrets publiés
prochainement.
Des modalités de financement à revoir
En troisième lieu, Gaz de France partage le constat fait par la Cour
de la nécessité d’une évolution du
dispositif de financement des activités
sociales. Bien davantage que les disparités d’assiette entre EDF et Gaz de
France, qui ont pu être constatées en l’absence de réglementation sur ce
point et sur lesquelles la réflexion se poursuit après les modifications déjà
mentionnées par la Cour, l’évolution de l’activité et de l’organisation des
entreprises de la branche, l’ouverture du marché à la concurrence et
l’arrivée de nouveaux entrants rendent indispensable une modification
profonde du système de financement des activités sociales. Comme le
souligne la Cour, le dispositif actuel touche à ses limites.
166
COUR DES COMPTES
Gaz de France partage la recommandation de la Cour selon laquelle
toute entreprise employant du personnel au statut des IEG bénéficiant des
activités sociales devrait contribuer à leur financement.
Comme le suggère la Cour, une réforme en profondeur apparaît
nécessaire à court terme afin d’établir une réelle équité entre les entreprises
de la branche et de donner de la visibilité au gestionnaire des activités
sociales sur ses recettes en période d’évolution rapide de l’organisation du
marché et de forte volatilité des prix de l’énergie.
Dans cette perspective, Gaz de France propose que la démarche à
engager porte sur :
- la remise en cohérence des notions de salarié des industries électriques
et gazières, d’agent statutaire bénéficiant des activités sociales et
d’entreprise contribuant au financement de celles-ci,
- la redéfinition des mécanismes de détermination de l’enveloppe
affectée au financement des activités sociales,
- la définition d’une règle de répartition équitable de cette enveloppe
entre les entreprises de la branche en lien étroit avec la finalité du
prélèvement : effectifs ou masse salariale.
Ces nouvelles règles permettraient de garantir une meilleure visibilité
sur l’évolution de l’enveloppe
(qui ne serait plus soumise à la volatilité des
prix de l’énergie) et autoriseraient un contrôle efficace des recouvrements
(les notions d’effectifs ou de masse salariale faisant l’objet de définitions
normées).
Enfin, comme la Cour, Gaz de France estime souhaitable, compte
tenu du nouvel environnement concurrentiel, que chacune des entreprises de
la branche professionnelle verse directement sa contribution au financement
des activités sociales à l’organisme chargé d’en assurer la répartition entre
les institutions sociales.
Quelle que soit l’évolution des modalités de financement des activités
sociales, qui sont aujourd’hui indépendantes du nombre de bénéficiaires, la
contribution des employeurs continuera à être librement utilisée par le
gestionnaire des activités sociales et la participation des salariés aux
activités sociales continuera à être très variable.
Aussi Gaz de France conteste l’analyse de la Cour qui tend à
assimiler cette contribution, en tant que telle, à une rémunération ou à un
salaire différé. Comme c’est le cas s’agissant de la subvention versée par
toute entreprise à son comité d’entreprise, il ne s’agit ni d’une rémunération,
ni d’un salaire différé ; la contribution n’a, en tant que telle, à supporter ni
les prélèvements sociaux, ni l’impôt sur le revenu.
***
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES
167
Ainsi, les efforts de modernisation engagées depuis 2002 ont permis
d’engager la rénovation des
institutions sociales des IEG :
après la Caisse
nationale des IEG (CNIEG) créée en 2005 pour assurer la gestion des
prestations invalidité, vieillesse, décès, ainsi que la réparation des accidents
du travail et des maladies professionnelles et les avantages familiaux offerts
aux retraités, la Caisse d’assurance maladie des IEG (CAMIEG) devrait être
mise en place au printemps 2007 pour améliorer la gestion des prestations en
nature d’assurance maladie-maternité des industries électriques et gazières.
Après la rénovation du régime spécial d’assurance maladie, les
partenaires sociaux de la branche ont convenu d’examiner
les modalités
d’amélioration de couverture maladie des salariés. Gaz de France est
favorable à la mise en place d’une couverture supplémentaire dans les
conditions prévues par le livre IX du code de la sécurité sociale pour
compléter les prestations versées au titre du régime spécial, les
remboursements actuels en optique et en dentaire notamment étant
médiocres dans les industries électriques et gazières..
La réflexion sur l’évolution du financement des activités sociales
devra ensuite être engagée afin d’aboutir dans les meilleurs délais.
Liste des rapports publiés par la Cour des
comptes depuis le 1
er
janvier 2005
* Rapport public annuel (février 2005)
* Rapport public annuel (février 2006)
* Rapport public annuel (février 2007)
* Rapports sur l’exécution des lois de finances pour l’année 2004 :
Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire (juin 2005)
Rapport sur les comptes de l’Etat (juin 2005)
Rapport préliminaire au débat d’orientation budgétaire ( juin 2005)
* Rapports sur l’exécution des lois de finances pour l’année 2005 :
Résultats et gestion budgétaire de l’Etat – Exercice 2005 (mai 2006)
Les comptes de l’Etat – Exercice 2005 (mai 2006)
Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques –
préliminaire au débat d’orientation budgétaire (juin 2006)
* Rapport sur l’application de la loi de financement de la sécurité
sociale (septembre 2005)
* Rapport sur l’application de la loi de financement de la sécurité
sociale (septembre 2006)
Rapports publics thématiques :
Le démantèlement des installations nucléaires et la gestion des déchets
radioactifs (janvier 2005)
La Banque de France (mars 2005)
Les transports publics urbains (avril 2005)
La gestion de la recherche dans les universités (octobre 2005)
Les personnes âgées dépendantes (novembre 2005)
L’intercommunalité en France (novembre 2005)
170
COUR DES COMPTES
Garde et réinsertion - la gestion des prisons (janvier 2006)
L'évolution de l'assurance chômage : de l'indemnisation à l'aide au
retour à l'emploi (mars 2006)
Les personnels des établissements publics de santé (avril 2006)
Les ports français face aux mutations du transport maritime : l’urgence
de l’action (juillet 2006)
La carte universitaire d’Île-de-France : une recomposition nécessaire
(décembre 2006)
L’aide française aux victimes du tsunami du 26 décembre 2004
(décembre 2006)
Les personnes sans domicile (mars 2007)
La gestion de la recherche publique en sciences du vivant (mars 2007)
* Contrôle des organismes faisant appel à la générosité publique
Association pour la Recherche sur le Cancer - ARC (février 2005)
Fondation « Abbé Pierre pour le logement des défavorisés » (juin 2006)
Association « France Alzheimer et maladies apparentées » (juin 2006)
Association « Le Secours Catholique » (février 2007)
Fondation « Aide à Toute détresse » - ATD Quart Monde (mars 2007)